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A CRISE DO PLANEJAMENTO1 Vicente de Paula Faleiros2

RESUMO Este artigo trata das propostas e do processo de planejamento socioeconmico, considerando que o mesmo no constitui uma tcnica neutra mas uma arena de conflitos entre tcnicos e polticos, Sociedade e Estado, acumulao de capital e legitimao poltica. Analisa a diversidade de formas de planejamento nos contextos histricos do capitalismo e a relao entre estratgia, democracia e poder centralizador no planejamento. Conclui que a chamada racionalidade da planificao e a relao entre estratgia e democracia esto articuladas relao de foras sociais e ao contexto poltico.

PALAVRAS-CHAVE: Planejamento Socioeconmico, Estratgia, Democracia, Poder Poltico O planejamento foi considerado na segunda metade do sculo XX como um marco poltico de organizao da interveno do Estado, opondo-se, ento, o planejamento central existente no mbito das repblicas socialistas ao chamado planejamento democrtico nas sociedades capitalistas. Em 1959 publicado pela Fundao Getlio Vargas FGV o livro de John Friedmann (1959), denominado de Introduo ao Planejamento Democrtico, que resultou de um curso ministrado em 1955 em Belm, evidenciando a questo da democracia. Seja do ponto de vista autoritrio, seja na rbita democrtica, a fundamentao das propostas de planejamento era de se introduzir a racionalidade na

Este artigo uma verso do Captulo 3 inserido em FALEIROS, V.P. et al. Que o PED Planejamento Estratgico Democrtico. Braslia, Instituto de Recursos Humanos IDR/SEA/GDF, 1998, p. 3960. 2 Vicente de Paula Faleiros assistente social, PhD em Sociologia, Professor Emrito da UnB e professor da Universidade Catlica de Braslia. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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ao pblica, ou seja a capacidade de organizar as aes de forma integrada para se alcanar objetivos projetados a partir de um diagnstico da situao presente. Friedmann (1959, p. 175) menciona a necessidade de se dominar as apropriadas tcnicas de pensamento para se abordar o estudo e a formao do comportamento. Tratava-se da formulao de um mtodo de raciocnio para se interferir na vida em sociedade. Essa lgica foi usada tanto no mbito do Estado, como nas operaes profissionais, dentre as quais se evidencia o Servio Social e a Economia. Na economia trabalhava-se com a construo lgica de projetos (BATTERSBY, 1967). Alguns autores de Servio Social como Ander-Egg (1982), Dantas (1978), Lima (1974) usaram dessa lgica do planejamento para propor uma metodologia para o Servio Social. No contexto dos anos sessenta, tanto em pases de capitalismo dominante como a Frana como em pases perifricos como o Brasil a questo de planejamento implica um debate acirrado entre economia, poltica e tecnocracia. Enquanto a tecnocracia visa a racionalidade, os polticos buscam a legitimao do poder dominante com a proposta desenvolvimentista de acelerar o crescimento e a acumulao de riquezas por meio de aes coordenadas por grandes e micro-projetos. A CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina impulsiona esse tipo de ao, assumida no Brasil pelo Plano de Metas de Juscelino Kubistchek e pelo Plano de Celso Furtado. Em 1967, Mautner publica um livro articulando o planejamento ao oramento governamental, usando-se o processo de planificao para ordenao das despesas conforme programas, metas e prioridades, o que reflete uma aliana da tecnocracia com o poder poltico pois permite articular a distribuio e controle das verbas pblicas com as prioridades polticas. Isto permite tambm certo controle social, menos opacidade dos dados, embora a agenda oculta dos gastos ainda camufle destinaes secretas e arranjos

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de gastos. Essa prtica da programao de gastos aceita mundialmente como forma de racionalidade que no se ope democracia do voto instituda. A discusso da democracia no planejamento assume um carter mais profundo ao se questionar o planejamento normativo e ao se defender o planejamento estratgico, principalmente depois da contribuio de Carlos Matus considerando a estratgia com a arte de lidar com as incertezas (1996, p. 11). A dimenso estratgica do planejamento foi sendo assumida pela gesto pblica a partir das experincias das guerras e das multinacionais que visavam reduzir as ameaas valorizando-se os pontos fortes e agindo sobre os pontos frgeis prprios e dos concorrentes. Nessa perspectiva, no sculo XXI o planejamento assume essa viso dupla: por um lado como programao de oramento, como receitas e despesas e, por outro, como uma ao estratgica que busca impacto, eficcia e eficincia. Para Cohen e Franco (2007, p. 121) o mercado adota estratgias em funo do lucro e nos programas sociais, o impacto ocupa o lugar do lucro, pela mudana que provoca na populao destinatria. Para isso constroem-se indicadores, metas, resultados esperados, monitoramento, no se deixando de ordenar as aes por uma matriz lgica com fluxos e ns a serem desatados. A gesto passa a ser uma forma de ao estratgica para alocao de recursos e ao poltica como acontece atualmente no governo federal com o PAC Programa de Acelerao do Crescimento que congrega vrios projetos de impacto na sociedade e na propaganda poltica. A seguir discutimos essa relao entre democracia e estratgia no processo de planejamento, levantando a questo da possibilidade de um planejamento que seja o avesso do autoritarismo, do voluntarismo, do individualismo, da pretenso de verdade depositada num grupo tcnico, e ao mesmo tempo, seja interativo, participativo e
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crtico. Este paradigma de planejamento se coloca em ruptura com uma viso de neutralidade e tecnicismo. Esta confrontao paradigmtica reflete tipos ideais: de um lado o planejamento autoritrio, e de outro, o planejamento democrtico. Assim definidos idealmente, esses tipos aparecem desistoricizados, retirados do contexto histrico, onde, realmente, se desenvolve um processo complexo de rupturas e continuidades em conjunturas, as mais diversas. Para isso vamos situar historicamente esse processo de transio paradigmtica na concepo de planejamento,

contextualizando o PED Planejamento Estratgico Democrtico nessas rupturas e continuidades. O PED uma proposta formulada Ademar Kyotoshi Sato a partir da elaborao de Carlos Matus e que foi posta em prtica no Governo Popular do PT de 1994-1998 no Distrito Federal. A pesquisa de Faleiros (1998) e a dissertao de

mestrado de Capitani (2002) do conta dessa proposta e dessa experincia num contexto histrico de democratizao da sociedade brasileira ps Constituio democrtica de 1988 que consolidou legalmente o processo de transio da ditadura para a democracia no Brasil. A transio democrtica mudou a forma de interveno do Estado. Como assinala Ianni (1977) diferentes polticas econmicas governamentais provocaram a expanso de estruturas poltico-administrativas do Pas e na esfera polticoadministrativa estava em curso a diviso social do trabalho, devido crescente diferenciao interna da sociedade brasileira (p. 313). Acrescenta que houve uma transio do clientelismo para o princpio do mrito que caracteriza o Estado burgus. Nessa perspectiva o planejamento buscava articular o Estado ao processo moderno de acumulao de capital com tcnicas que propiciassem a produtividade. A chamada racionalidade do planejamento acima mencionada construda em funo dessa produtividade com articulao dos chamados fatores de produo. Paradigmas de continuidades e rupturas no planejamento so processos inseridos numa determinada
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forma de produo e de correlao de foras, em momentos histricos e conjunturas de desenvolvimento do processo de acumulao de capital e organizao empresarial, de regulao do Estado e estruturao do saber cientfico e tcnico. Sem querer esgotar a temtica, assinalamos quatro momentos desse processo, destacando, em especial, as formas de administrao da produo. A produo o processo-chave de organizao das relaes sociais no s quanto direo e propriedade dos meios de produo, mas na estruturao da vida quotidiana como compras (consumo), horrios (rotinas), transporte (fluxos), folgas (lazer), acesso moradia, alm de co-determinar o acesso educao (pblica/ privada), sade (planos de sade, localizao) e aos servios estatais. Esta produo est presente nas formas estatais, alm de se relacionar com o Estado regulador, poltico e consumidor. Esta articulao dos meios e relaes de produo com os meios e relaes de vida cotidiana, implicam o imaginrio, a cultura, os smbolos que no se reduzem ao mundo produtivo e nele tambm influem, articulando-se estrutura e superestrutura.

O TAYLORISMO E O PODER DO CAPITAL Para pensar estas mudanas e continuidades no processo de planejamento distinguimos, em primeiro lugar, o momento taylorista e fordista, aliado ao keynesianismo que representou uma ruptura com a produo fragmentada, em partes subcontratadas, e consolidou um poder gerencial dominante sobre os trabalhadores. A guerra agudizou a necessidade de coordenao das aes por programas, centralizando decises, o que j vinha sendo praticado no mbito sovitico, dando continuidade e ampliando o taylorismo e o poder tcnico. Em relao ao taylorismofordismo destacamos da entrevista com Sato (1998) que:
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a maioria dos servidores pblicos prisioneiro de sistemas arcaicos caudatrios do taylorismo das linhas de montagem do processo industrial fordista concebido para que um pequeno nmero de pessoas instrudas e informadas exercesse comando sobre outros instrudos e desinformados. Continua: o servidor pblico que participar da contemporaneidade que exige instituies pblicas flexveis e adaptveis que responda rapidamente s necessidades da populao, oferecendo bens e servios de alta qualidade e que, ao mesmo tempo, confia poder aos Cidados ao invs de simplesmente servi-los (SATO, A tica do Planejamento Estratgico, IDR, s/d). O taylorismo3 e o fordismo mudaram a forma de produo capitalista fragmentada para a produo em srie, com a correia de transmisso em cadeia, com um planejamento sistemtico do processo de trabalho para adaptao do homem a esse processo, traduzindo, ao mesmo tempo, a exigncia capitalista de produtividade e de controle global de unidades diversificadas e a expropriao do saber prtico dos trabalhadores para concentr-lo em mos de tcnicos superiores. Taylor e Fayol consolidam a separao entre deciso e execuo, entre o poder de ordenar e a prtica do executar e sob a gide da organizao cientfica do trabalho. J no final do sculo XIX os capitalistas americanos comearam a colocar a produo sob o comando do taylorismo, diante da resistncia e sindicalizao dos trabalhadores e da luta pelas oito horas dirias de trabalho. A introduo do taylorismo, diz Heloani (1994, p. 15), acelerou o projeto capitalista de por fim influncia dos trabalhadores de ofcio. Taylor busca legitimar o aumento da produtividade com o

3 Frederick Winslow Taylor viveu de 1856 a 1915. Era engenheiro e dedicou-se ao estudo da organizao racional do trabalho com o estudo de uma normatizao dos tempos e movimentos do trabalhador e da mquina, propondo o pagamento pelo desempenho do trabalhador para aumentar sua produtividade. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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discurso da prosperidade do empregado, o que foi assimilado por Ford ao fazer de seus trabalhadores compradores dos produtos que fabricavam, num processo de constante aumento da produo. O planejamento da produo , pois, uma expropriao duplamente articulada: a do tempo do trabalhador e a de seu movimento (tempos e movimentos) que passam a ser controlados pelo poder dos tcnicos, separando o trabalho manual do trabalho intelectual. Ao trabalho intelectual correspondem o planejamento, a administrao, o controle dos tempos e movimentos. A produo deve ser, assim, dividida e especializada, assinalando Heloani (1994, p. 19) que Taylor busca fazer com que este saber seja apropriado pela organizao. O trabalhador que falha no processo de produo deve ser treinado individualmente para o melhor desempenho por instrutores devidamente treinados. O taylorismo representa, assim, o prottipo de um sistema autoritrio e individualista de planejamento, usando a ambio ou a subjetividade do trabalhador para inseri-lo nesse processo. Segundo o autor citado, o departamento de planejamento que vai acumular o saber sobre o desempenho dos trabalhadores e buscar o modo mais adequado de organizar insumos para a produo. Para tanto, realiza estudos de como determinar cientificamente o ritmo e as tarefas que cada indivduo pode suportar (HELOANI, p. 25). a direo, segundo Taylor, que deve elaborar normas para a padronizao das atividades com a conseqente implementao da inspeo do processo e do produto. O modelo taylorista vai influenciar a experincia sovitica. Lnin, apud Heloani (1994, p. 37), elogia o progresso da cincia que Taylor representa no sentido de aumentar a produtividade do trabalho humano, acentuando-se, nas condies da economia de guerra a centralizao das decises e a disciplina do trabalho. Esta tendncia, acentuada pelo estalinismo, freou o movimento do poder dos sovietes ou
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conselhos populares. Atravs do plano central controlava-se todos os planos setoriais, num sistema determinado por metas de produo e decises que vinham de cima para baixo. Esta centralizao exacerbada trazia uma combinao de autoritarismo e voluntarismo pois as metas eram impostas por rgos centrais aos regionais e setoriais.

O PS-GUERRA E O CONTROLE INTEGRADO DA EFICINCIA

A Segunda Guerra Mundial, mesmo com a forte presena das foras soviticas, abriu caminhos expanso capitalista no mundo e integrao multinacional de companhias privadas e aes estatais que exigiam um planejamento estratgico rigoroso para derrotar o inimigo com aes comuns dos aliados, obrigados, pelas circunstncias a atuar juntos apesar das diferenas de lngua, cultura, formao militar, condies fsicas. A reconstruo das economias, incluindo o Plano Marshall na Europa, trouxe a expanso das multinacionais, com exigncias de produo integradas em nvel mundial, e ao mesmo tempo, em lugares diversificados. As comunicaes tiveram um boom extraordinrio no bojo da necessidade de interao entre lugares e atores to diversos, aperfeioando-se o telgrafo. Novo boom viria mais tarde com os satlites. Nesse contexto, o planejamento adquiriu importncia fundamental no mbito das empresas e dos governos. A necessidade de se projetar a mudana para o futuro passou a ser crucial, e, mesmo, definitria do plano, segundo Ozbekhan (1969). Novick (1969) assinala, entretanto, que h grandes diferenas de fundo e de forma de um plano a outro, segundo a natureza da organizao, a amplitude do plano e o quadro temporal ao qual se aplica (p. 243). Tanto as empresas privadas como os governos passaram a buscar mais eficincia, ou seja menos custos e mais resultados com os recursos

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disponveis. Nos Estados Unidos, no mbito governamental Novick implanta o PPB4 (PlanoProgramaOramento ou Oramento por Programas) para resolver o problema da afetao de recursos no plano, a partir das decises tecnocrticas, influenciadas pelo desenvolvimento do cabedal cientfico e da informao. A partir de 1947 (HAMBURGUER, 1976) foi implementado o Council of Economic Advisors com relatrios estatsticos econmicos mensais. Desde 1952 a ONU publicava o World Social Situation, iniciando o processo de construo de indicadores sociais ou da informao para o planejamento. O controle da informao e sua centralizao nas mos de um grupo depositrio do saber aumentou e consolidou o poder tcnico e normativo que, assim, pode projetar para o futuro tendncias do passado. Pelas novas tcnicas de informao pode-se conhecer melhor o passado e o presente, e os recursos puderam ser melhor controlados e com previso de entradas e sadas, ou seja planejar implicava conhecer, prever, alocar e gerir recursos. A alocao de recursos pessoais e financeiros foi feita a partir da definio da misso da organizao e de seus objetivos, do conjunto de atividades necessrias para realiz-los (programas), dos recursos e da utilidade de cada programa (effectiveness), integrando o plano na cultura organizacional, controlando-se no s recursos mas a organizao como um todo. No mbito da administrao pblica esta mudana foi um passo fundamental para pens-la em termos de objetivos, o que permite a escolha de caminhos alternativos, ou seja, o futuro tambm poderia ser diferente do passado, alternativo, mas no alterativo, pois no se questionava as relaes de poder. Novick diz que a planificao o fato de produzir uma srie de possibilidades significativas de escolher linhas de ao, graas ao exame de solues alternativas (1969, p. 254). A
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O PPB foi implantado no Departamento de Defesa (ligado guerra) dos Estados Unidos desde 1960. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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escolha entre vrias alternativas ficava nas mos do poder centralizado no tcnico e no mandante ou no bloco dominante para prever aes e alocar recursos. Uma vez definida a alternativa buscava-se articular um sistema de convergncia de esforos de cada um e de todos, como lembra o Premier Plan de Modernisation et dquipement de Paris de 1956, citado por Penna (1959). Contrariamente ao plano centralizado sovitico os franceses editavam, em 1966 seu V Plano, denominado indicativo, pois apenas dava as grandes orientaes para a economia de mercado, prevendo-se cenrios para a Frana dos anos 70. Na introduo do documento os planejadores dizem que o Plano como o plano de vo, para organizar a expanso da economia e definir as condies da repartio, ou seja articulava o processo global de acumulao de capital numa prospectiva expansionista, prevendo os grandes investimentos pblicos. A elaborao do Plano levava quatro anos, devendo ser discutido e aprovado pelo Parlamento. Assim, o planejamento pblico se articula organicamente ao processo produtivo de expanso capitalista controlando o poder tcnico, os recursos e a informao. Abraho (1995) lembra que os processos de planejamento no ocorrem em um meio vazio, desprovido de interesses, antes ocorre e condicionado pela trama de interesses dos diversos atores sociais5 que vo procurar estabelecer fortes condicionantes para a temporalidade dos programas e projetos e impor os contornos nos quais se definiro e redefiniro todos os princpios estruturadores dos programas que se querem manter, reestruturar e implantar, desde o financiamento at a prestao de servios e os modos de controle e execuo financeira e oramentria (1995, p. 1).

Sublinhado pelo autor do texto. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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A AMRICA LATINA

A seguir vamos, brevemente, situar o desenvolvimento do planejamento no contexto econmico e poltico da Amrica Latina e do Brasil. As transformaes do modelo de desenvolvimento na Amrica Latina, do exportador para o de substituio de importaes, como definiu Tavares (1979) entre 1930 e 1945 se fez nas condies bem lembradas por Ianni (1977, p. 33) de reformulao da dependncia estrutural que caracterizava o subsistema econmico brasileiro. nesse perodo que se funda o DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico) como rgo coordenador do sistema pblico que s paulatinamente aglutina funes de planejamento tambm paralelamente realizado pelos Conselhos Nacionais e pela Coordenao da Mobilizao Econmica, durante a Guerra. Em 1939 formula-se um Plano Especial de Obras e Equipamentos que reunia, a posteriori, as previses j oradas, o que foi repetido em 1943 (POE), mas que valeu como mudana de sinais nas prticas governamentais (Benedicto Silva, in: FRIEDMANN,1959). Obras e equipamentos formam a infra-estrutura necessria expanso do capital. No ps-guerra o Conselho de Economia implantado em 1949 quando se formula o plano SALTE (Sade, Alimentao, Transporte e Energia) sob a coordenao do DASP, mas de pouca efetividade. Em 1952 cria-se o BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento), sob influncia do nacionalismo e da CEPAL, para financiamentos de longo prazo ao processo de investimentos ou acumulao capitalista, com o envolvimento do Poder Legislativo. O governo de Juscelino Kubistchek abre-se para o capital estrangeiro articulando-o a seu Programa de Metas interno, integrando o planejamento estatal ao processo global de expanso capitalista. A SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste), criada em 1959, traz a marca desta proposta.
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Os governos autoritrios, aps o golpe de 1964, do um carter ainda mais tecnocrtico e burocrtico ao planejamento, no s excluindo a sociedade da discusso de si mesma e centralizando em Braslia as grandes decises que sempre caminhavam de cima para baixo, mas reforando a aliana do Estado com as multinacionais. Enquanto que nos pases desenvolvidos o processo de regulao (incluindo o planejamento) da economia o da busca do equilbrio interno, na Amrica Latina a discusso central relativa ao desequilbrio externo. na CEPAL, fundada em 1949, que se forja o ncleo difusor do processo de planejamento tcnico na Amrica Latina no ps-guerra. A CEPAL, no intuito de superar o subdesenvolvimento, no entanto, aglutina, naquele momento, um pensamento crtico sobre a desigualdade regional, mas, contraditoriamente, considera o planejamento como tcnica neutra. Ianni (1977, p. 145) cita um relatrio do Grupo Misto BNDE/CEPAL que diz: o primeiro ato de neutralidade da tcnica de programao consiste em discutir as possveis taxas de crescimento e decidir se deve recorrer ou no ao capital estrangeiro [...]. A neutralidade da tcnica parece no contrariar o pensamento crtico. Lotero (1988) enfatiza o pensamento crtico da CEPAL quando esta analisa a desigualdade do sistema mundial, a deteriorao dos termos de intercmbio e a dinmica do centro que induz o desenvolvimento da periferia. O discurso da neutralidade tcnica permitia o trnsito e a aceitao da CEPAL por vrios tipos de governo, ao mesmo tempo em que defendia a acumulao de uma poupana nacional, a contribuio do capital estrangeiro para esta poupana, a industrializao dos pases da periferia, a reforma agrria, uma poltica ativa de empregos, uma poltica redistributiva de rendas, a substituio de importaes, quando a renda por habitante cresce mais que a capacidade para importar. Ou seja, sob a capa da neutralidade havia a proposta de implementao de um desenvolvimento capitalista com o papel condutor do Estado, sendo o papel da tcnica apresentar com
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objetiva imparcialidade, as distintas solues, o que cada uma delas requer e seus provveis efeitos (CEPAL, 1969, p. 115). O campo de possibilidades para o saber tcnico que parece cnico pois paira acima do bem e do mal, era o da modernizao na defesa da imparcialidade e da maximizao da racionalidade. Como podemos observar, as concepes cepalinas no so neutras, pressupem o papel ativo da burguesia nacional e do Estado e trazem, em seu bojo, como observa Padro (1988, p. 86), um projeto scio-poltico, que s aparentemente estaria separado do poder tcnico. Em realidade, planejamento e projeto scio-poltico se articulam.

O POLTICO E O TCNICO. O FRACASSO DA TECNOCRACIA Os movimentos sociais dos anos 60 trouxeram tona a questo da democratizao nas empresas e na sociedade, enfatizando-se, por exemplo, a autogesto e a co-gesto, implementando-se o planejamento por objetivos e articulando-se o poder poltico ao poder tcnico. A crise dos anos 70 colocou em aberto a competio internacional e desencadeou um novo processo de globalizao da economia com fuses de empresas, implantao do toyotismo, privatizao, desregulamentao do Estado, reengenharia e qualidade da produo com profundas conseqncias na diminuio de empregos e precarizao do trabalho e dos direitos sociais, ampliando-se a presena do planejamento denominado de estratgico. Numa manifestao de contra-hegemonia que o planejamento democrtico e participativo foi deitando razes em experincias e propostas de construo do poder popular. A chamada racionalidade tcnica s foi se revelando poltica medida em que as foras polticas foram questionando o processo capitalista, atrelado proposta de um desenvolvimento nacional conduzido pelo Estado com a chamada burguesia
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nacional. Foi a Revoluo Cubana (1960) que desencadeou a alternativa de um projeto socialista para a Amrica Latina, revelando a profunda situao de misria da Amrica Latina e a potencialidade de uma mudana revolucionria. O processo revolucionrio se manifesta, inclusive, no pipocar das guerrilhas, questionando e opondo-se ao tipo de mudana que estava em jogo atravs da integrao e da cooperao internacional (Carta de Punta del Este de 1961). A racionalidade formal e normativa questionada no ncleo central do poder tcnico da CEPAL, o ILPES Instituto Latinoamericano de Planejamento Econmico e Social. No Seminrio do ILPES de 1966 busca-se, a conciliao da racionalidade formal (meios-fins) com a racionalidade substantiva, de fundo que consiste no enfoque da problemtica do conjunto da sociedade para determinao dos objetivos ltimos da mesma e das mudanas requeridas para assegurar seu cumprimento (p. 28). Considera que os planos foram feitos com uma marcada tendncia em constitu-los em meios de racionalizao e coordenao formal da poltica de desenvolvimento (p. 7) e faz uma crtica a essa tendncia, chamando a ateno para a necessidade de os planos se tornarem operativos e instrumentos de coordenao de aes, buscando promover os reajustes e as modificaes a que deveriam dar os desvios da realidade com respeito ao programado (p. 8), ou seja, o plano deve adaptar-se realidade e no realidade ao plano. J fica clara a crise do formalismo e da neutralidade. Nesse sentido, a planificao deve ser um instrumento para orientar as reformas estruturais (p.10), assumindo-se uma orientao reformista que se contrape idia de revoluo. Ao invs da planificao para o desenvolvimento, prope-se a planificao para a mudana (planificacin para el cambio), entendida tambm como modernizao de uma sociedade dual com marginalizadosatrasados (maioria) e integrados (minoria).

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PLANO

PARTICIPAO

POPULAR

TENTATIVA

DE

DEMOCRATIZAO DO PLANO A eleio de Salvador Allende para a Presidncia do Chile em quatro de setembro de 1970, liderando uma frente de partidos de centro-esquerda, a UP Unidad Popular tem como proposta a implementao do poder popular, como consta do programa da UP: As necessidades de transformao revolucionria do pas somente podem ser levadas adiante se o povo chileno tomar o poder em suas mos e exerc-lo efetivamente6. Este poder, entretanto tem como condio o aprofundamento da democracia e das conquistas dos trabalhadores, implementando-se o governo popular, com uma nova estrutura institucional de poder. Assim o programa reza que os trabalhadores e setores organizados sero chamados a intervir nos seus respectivos lugares nas decises dos rgos de poder. No se trata, pois de um poder consultivo, mas de um poder decisrio nos rgos de poder aquele que prope a Unidade Popular. Este programa partia da base organizacional existente para construir uma proposta popular e democrtica, sofrendo as contradies desse processo. Na luta por implantar o poder popular nas fbricas havia inmeras resistncias, mas o prprio Ministro da Economia, Pedro Vuskovic, em 1971 (1972, p.112) reconhece que a presena dos trabalhadores, com tudo que isto significa, se fortalecer mais ainda na medida em que estenda no s s fbricas, e no s ao nvel superior, atravs da direo geral da CUT, mas aos nveis intermdios, sejam setoriais ou regionais. O Ministro assinala que na prpria Corporacin de Fomento j existem comits para programar as empresas da rea social, por exemplo, no setor txtil, onde os trabalhadores esto fazendo um esforo para eliminar as irracionalidades do sistema capitalista. Esta participao dos trabalhadores se tornou efetiva em grande quantidade de empresas com
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New Chile, 1973, Edition. New York, North American Congress on Latin America, 1973, p.134. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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o apoio de intelectuais, tornando-se mais organizada medida que a direita boicotava a produo. Formaram-se os cordes industriais por bairro integrados s Juntas de Abastecimento e Preos (JAPs) que organizavam e faziam escoar a produo. O planejamento da empresa, sob orientao dos partidos Socialista e MAPU (Movimento de Ao Popular Unificado), da UP e tambm do MIR (Movimento de Esquerda Revolucionrio) passou a ser discutido pelos prprios trabalhadores, que inclusive fabricavam peas de reposio boicotadas pelos Estados Unidos. Esta experincia marcante foi derrocada pelo golpe militar de 11 de setembro de 1973, mas mostrou a possibilidade de uma via democrtica e popular de transformao da sociedade. Carlos Matus, que fora Ministro do Planejamento da UP, publica, em 1972 o livro Estratgia y Plan onde, de certa forma, incorpora essa discusso entre o poder tcnico e o poder poltico ao considerar que h discrepncias entre o critrio de economicidad ou tcnico e o critrio poltico de direo do processo de desenvolvimento, chamando tambm a ateno para a complexidade da planificao com elementos qualitativos e quantitativos para que se integre, cada vez mais, nos processos decisrios. Matus traz tona a dimenso estratgica do planejamento enquanto processo formador de um consenso por parte do governo, e enquanto formador de conscincia por parte da oposio7. A dimenso poltica, para Matus, manifesta-se na dimenso estratgica do grupo dirigente em formar consensos. A lgica de criao de consensos deve se combinar com aquela de gesto de recursos. Matus, no entanto, no incorpora a questo democrtica enquanto envolvimento dos trabalhadores no processo decisrio do planejamento, o que ser feito pelo PED.

Sublinhado pelo autor do texto. Para Matus a racionalidade formal aplicada racionalidade material dos grupos dominantes, define um modelo tcnico e poltico de comportamento, que surge de uma anlise de viabilidade a partir (desde, em espanhol) do poder e conforma uma estratgia oficial (p. 107). Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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A questo democrtica, entretanto, teve outro vis na sua incorporao ao planejamento, a partir da derrota do fascismo na Segunda Guerra Mundial. Desde 1955, no Brasil, John Friedmann, discutia na elite da Escola Brasileira de Administrao Pblica, a proposta de um planejamento democrtico. Para Friedmann o planejamento basicamente um processo de raciocnio e de se enfrentar da maneira criadora as situaes que se nos deparam (p. 9) devendo focalizar ateno nos agentes e na ao, mantendo-se, assim, intimamente ligado vida e aos valores do povo, com contnua reviso e reformulao das decises anteriormente tomadas. Chama a ateno para a existncia de vrios nveis de planejamento, salientando a necessidade de se coordenar esses vrios nveis. Distingue o planejamento centralizado de cima para baixo (em aluso Unio Sovitica) dos planos que destinam-se informao (p. 13), em aluso aos Estados Unidos. Assim, democracia, para ele no significa poder de deciso da base, mas informao, coordenao, transparncia, flexibilidade e interao, vinculao entre fatos e valores. E acrescenta: para ser bom, um plano tem de ser aceitvel pelos polticos (p. 30), aliando tcnica e poltica. Em 1980 o ILPES realiza, um seminrio em que se constata que a descentralizao no se realizou, o desenvolvimento continuou desigual em benefcio de certas regies, setores e grupos, sem equidade, acentuando-se a necessidade de participao das diversas ordens do poder poltico. o reconhecimento do fracasso do tecnocratismo tambm implicitamente reconhecido por Friedmann (1988) que chega concluso de que o planejamento no pode ser separado da poltica (p.169). Este ponto de chegada o ponto de partida do PED que, ao se definir democrtico, articula o processo de planejamento como um ato poltico num contexto poltico. Friedmann e Matus centram, no entanto, o processo de planejamento na soluo de situaes-problema, dizendo o primeiro que o problema seja limitado e
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reduzido a propores que o tornem passvel de anlise (p. 40), considerando ainda a definio do problema numa situao interativa. A proposta de Carlos Matus, denominada PES (Planejamento Estratgico Situacional) se afirma no pressuposto mais ou menos bvio de que o o futuro no pode ser conhecido (MATUS, 1997, p. 260 et seq.) e de que um plano no pode ser feito de forma determinista, concebendo-o como um jogo, que decidido no seu desenrolar, pela interao entre os jogadores e a mudana das circunstncias, para se tornar, finalmente, uma aposta. Deve-se, diz ele, sempre integrar o plano de ao com o plano de demandas (solicitao feitas a outros atores) e denncias (difuso para as bases do no cumprimento das ofertas de cooperao de outros atores). Nesse sentido o PES se torna, cada vez mais, um plano poltico, de direo poltica, associado ao bloco no poder, ao senhor presidente, articulando-se o deve ser com o pode ser nos vrios momentos de uma racionalidade, articulados em momento explicativo (o que a realidade para eles e para ns), momento normativo (dever ser), momento estratgico (pode ser) e momento ttico-operacional (mediao para a ao). Para ele (1993, vol 2, p. 404), o dilema central do dirigente est entre deve ser e no pode ser e pode ser mas no deve ser.

AS FORMULAES DEMOCRTICAS EM REAS E GRUPOS LIMITADOS Na esfera do planejamento central os que decidem esto articulados no bloco do poder dominante e inscritos no jogo de foras entre Legislativo e Executivo e de presses poderosas de grupos econmico-polticos que articulam seus interesses por meio de lobbies e grupos de presso num toma-l-da-c de influncias, favores, implementaes.

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J num grupo mais restrito, uma alternativa popular do planejamento estratgico foi a elaborao do Mtodo MAPP Mtodo Altadir de Planificacin Popular (1994) para enfrentamento de questes simples de comunidades, organizaes ou bairros. O ZOPP (Ziel Orientierte Projekt Planung ou Planificao Orientada para Projetos), tambm faz parte desse sistema , segundo os formuladores do MAPP. Parte-se do pressuposto de que o sistema de planejamento requer vrios mtodos conforme a hierarquia e complexidade dos problemas abordados nos distintos nveis do sistema organizativo. Ou seja, no se visualiza mais a unicidade do planejamento, mas a sua pluralidade. Essa pluralidade, para o MAPP, deve estar integrada em um sistema. Segundo os formuladores do PES, este teria a potncia de planejar para o nvel central diretivo pblico, de alta complexidade, enquanto que a proposta do MAPP de simplicidade e potncia para enfrentar poucos problemas de baixa inter-relao e complexidade e onde predomina o processamento prtico-operacional (p. 1), considerando o ZOPP como de nvel intermdio, assunto a que voltaremos mais adiante. O MAPP se presta, segundo seus autores (FONDO EDITORIAL ALTADIR, 1994, p. 4), para discusso de problemas junto a organizaes populares, desenvolvendo-se com os seguintes passos: busca da identificao de insatisfaes(a), descrio de problemas (b), anlise de suas causas e conseqncias (c), definio de objetivos (d), identificao de causas crticas (e), seleo e desenho de operaes para atacar as causas principais dos problemas (f), definio dos recursos e oramentao (g), identificao dos atores relevantes para gerao, manuteno e enfrentamento dos problemas e sua motivao face s aes desenhadas (h), anlise dos recursos crticos de poder em um problema e aplicao sumria do conceito de peso, poder e fora dos atores (i), anlise da trajetria ou seqncia temporal do plano (j), anlise da vulnerabilidade do plano (k), avaliao do desempenho dos responsveis pelo plano (l).
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Esses passos devem respeitar a viso que a populao tem dos problemas, mas est voltado para o problem solving, de acordo com um processo conduzido por uma equipe de tcnicos. No entanto, ao invs de se politizar a ao, essa metodologia pode tecnificar uma discusso poltica, no distinguindo o poder dos atores na prpria formulao do problema. Ao invs de se partir da deciso centralizada visa-se tomar como desencadeamento da ao a insatisfao popular. No sentido de se fortalecer a interao e a comunicao entre os participantes do processo h preocupao em se discutir de baixo para cima a formulao de propostas de ao, o que evidencia um vis democrtico. O mtodo ZOPP surgiu em 1983 no processo de cooperao internacional de agncias alems com pases perifricos para formulao, acompanhamento e controle dos projetos elaborados nesse contexto, buscando a eficincia no acordo de objetivos entre os participantes. A primeira etapa do ZOPP uma anlise da participao dos grupos destinatrios e envolvidos no projeto ou afetados por ele para, em seguida, identificarem-se e analisarem-se os problemas centrais, a relao causa-efeito e transformar a hierarquia de problemas numa hierarquia de objetivos. Depois que se identificam as solues alternativas. A matriz de planejamento do projeto relaciona a descrio do problema com os indicadores de objetivos (metas), dados, e as suposies do que deva ocorrer (dependentes e no-dependentes do projeto) para que se realize efetivamente o projeto nos seus resultados e atividades. Definem-se, ainda, a durao do projeto, a regio que abrange, o grupo destinatrio e as instituies parceiras. O controle do projeto rigorosamente definido pelas fontes de comprovao de cada etapa. Na perspectiva do ZOPP importante considerar os imprevistos previstos ou seja as condies necessrias e suficientes para a realizao do projeto.

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Como se pode observar, trata-se de um processo de planejamento inserido em um contexto de cooperao, para maximizar os recursos destinados a grupos especficos, ainda com alto poder tcnico para resolver problemas. O PED, ao contrrio, busca desenvolver um processo coletivo e interativo para colocar os recursos na tica dos participantes e no s dos dirigentes, no caso ZOPP, as agncias internacionais de cooperao. No final deste texto apresentamos um quadro comparativo entre PES e PED em relao s dimenses definidas no primeiro captulo (cf. FALEIROS et al., 1998). Antes, porm, vamos situar o processo de planejamento no contexto do capitalismo contemporneo.

A COMPETIO INTERNACIONAL E A REDUO DAS AMEAAS EXTERNAS E VALORIZAO DAS OPORTUNIDADES A partir da crise do final dos anos 70, marcada por profunda recesso, o capitalismo (ver FALEIROS, 1996), sob a gide da mundializao ou globalizao buscou novas formas de acumulao na competio internacional, com fuses de empresas, deslocamento da produo para vrios locais pelas multinacionais, com a predominncia do capital financeiro mundial e da chamada flexibilizao econmica. Este se desloca rapidamente em poucos segundos para ganhar com as bolsas, a desvalorizao das moedas, as aplicaes financeiras em qualquer lugar do mundo. Ou seja, o deslocamento dos investimentos e das aplicaes financeiras se faz segundo a maior rentabilidade possvel em diferentes partes do mundo e no mais em considerao a um determinado pas, acentuando a competitividade internacional. Esta competio se faz graa ao avano da rede de informaes e comunicaes interconectadas por satlites poderosos. Mudam tambm as condies de produo: os servios se terceirizam concentrando-se a empresa numa misso principal em torno da qual os
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servios perifricos so subcontratados. Este modelo de gesto vem sendo tambm assumido pelo Estado com o discurso das parcerias, da regionalizao, da descentralizao. Pressionado pela dvida pblica o Estado, por sua vez, busca reduzir o dficit, seja reduzindo custos seja reduzindo o acesso a certos direitos e benefcios. Alm da terceirizao e da globalizao, o desenvolvimento tecnolgico tem levado a uma mudana significativa nas formas de produo com o uso da informtica e da robtica8, com profundas conseqncias para o extermnio de postos de trabalho. Por exemplo, num prazo de 3 anos (de 1992 a 1995) a Mercedes Benz do Brasil reduziu o nmero de empregados em 28% (de 17.000 para 12.200) e aumentou a produo diria de caminhes em 87% ( de 92 para 172 unidades)9, configurando um salto significativo na produtividade e na produo e uma reduo brutal de empregos. Este quadro se repete em todas as grandes e mdias empresas: mais produo com menos emprego, aliado mercerizao, flexibilizao e importao. Na crise de 2009 a reduo de postos de trabalho pode atingir 50 milhes de trabalhadores no mundo. Os trabalhos permanentes se tornam temporrios e precrios10 e os salrios ficam comprimidos. Um exemplo pode ser o da citada revista Veja que assinala que os caladistas de Franca (SPBrasil) hoje fazem em casa, com um salrio menor, sem garantias, e com a famlia, inclusive crianas, trabalhos que antes faziam na fbrica com as garantias previdencirias e para o mesmo patro. Tanto empresas privadas como os governos que demitem costumam recontratar alguns trabalhadores em novas condies, por exemplo substituindo trabalhos permanentes por temporrios e com salrios mais baixos.

8 A montagem do carro Chevette era toda manual, enquanto que o Gol e o Corsa implicam 270 pontos simultneos de solda em apenas parte da carroceria, o que s pode ser feito pelo uso de robs (Veja, 04/10/95, p. 35). 9 Veja, 4/10/95, p. 35. 10 Castel (1995) fala de esfacelamento (effritement) do sistema de assalariamento. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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O modelo fordista de regulao questionado e as empresas passam a considerar cada vez mais o planejamento estratgico como administrao estratgica implicando um projeto de restruturao e reengenharia da empresa num mundo de novas tecnologias da informao (informtica) e da produo (rob, controle mecnico). A produo em cadeia e em srie passa a ser substituda pela produo em grupo ou em equipe. Nesse processo, ganha nfase a mobilizao de recursos e potencialidades internas da empresa, principalmente de seu pessoal como elemento estratgico de enfrentamento da competitividade na perspectiva de valorizao do cliente. A chamada qualidade total parece ser um paradigma que orienta essas mudanas, embora o conceito esteja pleno de ambigidades (TURCHI,1997), passando de um conceito de adequao s especificaes do projeto (anos 30) para adequao ao uso, s necessidades do cliente. A qualidade no se define mais na fase da inspeo mas em todo o processo, inclusive na definio dos prazos comando-entrega, just in time. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) ainda dita ou reedita as regras do neoliberalismo: desestatizao, privatizao para estimular o livre mercado, estabilizao com altas taxas de juros para atrair capitais (especulativos, no se diz), abertura comercial para as importaes (no se fala muito das protees a certos mercados e produtos, exercidas pelos pases dominantes), controle do dficit (para pagar dvidas impagveis). O crculo vicioso de aumento dos jurosaumento da dvida pagamento dos jurosaumento dos juros um processo de crescimento do buraco financeiro da dvida e no de saneamento do dficit. Bruno (1997) destaca que os Estados nacionais perderam poder de deciso, mas reagem diferentemente diante das crises na busca de legitimao e de valorizao do mercado interno. Se verdade que as polticas nacionais se parecem cada vez mais entre si: corte nos gastos pblicos, abertura comercial, reduo de impostos para os mais
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ricos, reforma do sistema de proteo social, arrocho salarial, terceirizao, privatizao, elas tm conotao diferente em cada Estado, de acordo com a correlao de foras interna, s lutas sociais11, variando o processo de desresponsabilizao do Estado relativamente aos direitos sociais e s prticas de gesto em parcerias com organizaes no-governamentais e privadas. Diante da crise de 2009 os Estados agiram num mesmo sentido mas com nfases diferentes para salvar os bancos da falncia em apoio ao capital financeiro. As mudanas polticas e as mudanas no capitalismo, que assinalamos acima, no so processos lineares, mas movimentos contraditrios que geram conflitos entre os prprios setores hegemnicos e reaes e movimentos das foras subalternas. As disputas comerciais no so facilmente resolvidas no interior do OMC, a globalizao no impede que haja conflitos entre Europa, Japo e Estados Unidos e, dentro da prpria Europa, entre, britnicos, franceses e alemes. nesse quadro que recoloca a discusso do planejamento estratgico para as empresas e para o Estado. Weihrich (1990), como vrios outros analistas, assinala que o planejamento estratgico consiste em maximizar as foras internas para reduzir as ameaas externas e aproveitar as oportunidades. O conceito de estratgia , assim, extremamente vinculado competio internacional e nacional na complexidade da interao dos fatores situacionais. O conceito de situao est ligado a esse jogo de foras no seu ambiente de desenvolvimento.

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Veja-se o caso da Frana, com as greves de dezembro de 1995 e os movimentos de desempregados. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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A GESTO ESTRATGICA DO ESTADO NA AMRICA LATINA

necessrio distinguir o planejamento estratgico da gesto estratgica ou administrao estratgica como assinalava Ansoff et al. (1981) relevando as questes da gesto. Na Amrica Latina, no mbito estatal, na rea da sade, em especial da sade coletiva, que se tem discutido o planejamento estratgico. Mrio Testa (1995), um dos autores reconhecidos nessa rea, chama a ateno para a conformao dos atores sociais de acordo com os interesses em jogo dos sujeitos coletivos, colocando como estratgia no a maneira de alcanar a meta, mas uma maneira de se colocar em situao de se aproximar para alcanar a meta: ganhar espao, ganhar tempo, estabelecer condies favorveis ao nosso prprio desempenho so algumas formulaes alternativas que exemplificam a idia de estratgia, sintetizada na excelente definio de Beaufre12: a estratgia uma manobra destinada a ganhar liberdade de ao (p. 1). Para isto a estratgia poltica (maneira de se operar no manejo do poder) deve se combinar com a tcnica (poder tcnico) e o administrativo nos espaos globais e setoriais. Nesse contexto surge a estratgia programtica que ordena recursos sob uma coordenao administrativa e normativa (p. 74), combinando plano estratgico com plano normativo. Para ele o que torna um programa participativo sua integrao com a populao (p. 78). So estratgias definidas num espao institucional distintas daquelas definidas socialmente. Distingue, ainda, estratgia da operao, onde se imbricam

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Citado pelo autor. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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gesto (administrativo), prtica (tcnico) e direo (poltica). Para programar13 servios necessrio combinar a lgica dos insumos, com a lgica de bens de capital, de pessoal, de dinheiro, de instrumentos e atividades, de gesto, de organizao, de populao (crescimento demogrfico), de demanda ou problemas, de oferta de solues, de mercado ou projetos, de processos. A coerncia entre estratgia e lgica a relao entre um fenmeno material e um fenmeno conceitual, a lgica (p. 202), o que retoma a discusso entre racionalidade substantiva e formal, que j analisamos. Testa lembra, ainda, a relao entre o voluntarismo da estratgia e o objetivismo da lgica. Bryson e Alston (1996, p. 7) definem o processo estratgico pela iniciativa de um grupo que negocia um acordo com os mandantes (decision makers) e lderes de opinio cruciais ou chave internos (e possivelmente externos) sobre todo o processo de planejamento, a agenda e as tarefas-chave do plano. A anlise situacional implica, assim, considerar os inputs (pessoal, capital, administrao, habilidades gerenciais e tcnicas, demandas dos clientes) da organizao e de seu ambiente em interao para as alternativas estratgicas. Para isto pode-se usar auditorias, reunies participativas, mas a deciso fica na alta administrao. Estas propostas colocam o planejamento sob a hegemonia poltica dos dirigentes da empresa ou do governo que buscam articular as foras, os recursos e os colaboradores externos, assim como os recursos, as estratgias e as performances internas a partir dos mandatos e misses da organizao para definir as questes estratgicas dos fins e do sucesso a ser alcanado. nesta perspectiva que se situa a questo da qualidade total no servio pblico. Este criticado por ausncias de princpios de gesto, excesso de nveis

13 Diz Testa (1995, p. 189) que a programao a reproduo intelectual das atividades e tarefas que preciso realizar para conseguir um resultado um produto previamente definido e as seqncias correspondentes. Um programa o resultado dessa elaborao com as designaes de recursos e responsabilidades administrativas que garantam a viabilidade da proposta. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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hierrquicos, lentido, desperdcio (XAVIER, BATISTA, 1997), abrindo-se espao para a gesto ou administrao estratgica. As ONGs tambm so pensadas nesta perspectiva (TENRIO, 1997, BRYSON, 1996) a partir da definio de sua misso, de seus pontos fortes e fracos, das ameaas e oportunidades do ambiente. O processo e o resultado desse planejamento transferir para o usurio ou para terceiros muitas tarefas que se faziam na organizao com a justificativa do enxugamento, na prtica trazendo demisses para muitos e requalificao para outros. Hoje, alia-se o medo com fatores motivantes, ou seja o capitalismo demite uns e qualifica outros, estrategicamente, para a competitividade. Os supermercados pegue-pague, os home banking, o faa voc mesmo trazem, no seu bojo, a demisso de pessoal e, ainda, transfere ao usurio os servios que eram feitos pelos empregados.

O PED E O PROCESSO POLTICO DEMOCRTICO A esta prtica capitalista se ope o PED, defendendo uma perspectiva humanstica uma concepo integral do ser humano nas suas relaes pessoais, culturais, organizacionais. Ademar K. Sato, idealizador do PED afirma sempre: quem executa que deve planejar14. O PED uma proposta que se situa no contexto de um governo popular e democrtico e se inscreve numa poltica de governo configurada, em grandes linhas no Plano de Desenvolvimento Econmico e Social (PDES) que visa revolucionar as prioridades voltando-as para os excludos mas no se pode revolucionar as prioridades, modificar o alvo das aes governamentais, sem transformar, simultaneamente, a forma de agir, a maneira de governar, a mquina com que se governa e se administra os interesses comuns, os instrumentos e mecanismos do poder estatal. Para que as novas prioridades prevaleam, efetivamente, ser necessrio
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Notas de pesquisa, 1998, daqui em diante (NP, 1998). Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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criar novos instrumentos e mecanismos de poder, modernizar democraticamente a mquina de governo e, finalmente, adotar uma nova maneira de governar: transparente, eficiente e democrtica (PDES, Lei 874 de 9 de junho de 1995, p. 23). O PED se inscreve numa estratgia poltica de construo do poder da base, mais que na lgica tcnica de estabelecer padres formais de ao. Ele busca articular a ao que convm com a ao coordenada pela coletivizao do pensamento e da ao. necessrio considerar, como afirma Faleiros (1997)15, que para que um ator defina e decida sua participao na disputa preciso que tenha uma direo estratgica para seu interesse, e se tiver fora e recurso vai tambm definir o caminho a seguir. A participao democrtica um processo conflituoso, e por isso mesmo estratgica, de construo do contra-poder pois compreende uma relao onde pode ocorrer momentos de concertao entre atores e foras, e momentos de enfrentamento. A superao do conflito depende da correlao de foras, do terreno onde se esteja dando a luta, da conjuntura e das relaes simblicas, culturais e imaginrias. Nesta tica estratgia instrumental e relacional ao mesmo tempo, pois valoriza o peso dos capitais ou capacidades de cada ator no processo democraticamente aceito e compartilhado. Quanto mais profundo o terreno do compartilhamento tanto maior sero as chances de se realizar uma coletivizao ou interao coletiva. O PED um processo que trabalha as pr-condies da democracia e da estratgia ao possibilitar a estruturao da fora e a discusso da situao problemtica num processo complexo de articulao da cooperao da base e da relao com os dirigentes, sem se colocar numa posio subordinada direo, ou de troca de favores. Em se tratando de uma experincia instituinte, isto de mudana e questionamento, num contexto institucionalizado, ela depende do jogo de poder interno

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Documento apresentado em Seminrio do Departamento de Servio Social/IDR em fevereiro de 1997. Revista Servio Social & Sade. UNICAMP Campinas, v. IX, n. 9, Jul. 2010

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prpria organizao, da diviso do trabalho, do poder que exercem determinadas categorias na hierarquia funcional e de quais so as relaes de poder em cada nvel. As lutas sindicais e polticas dos trabalhadores e suas propostas so levadas em conta no PED atravs da linguagem dos prprios participantes que se encontram, entretanto, sem as etiquetas organizacionais. O PED se ope manipulao dos dirigentes, e valorizando as diferenas e divergncias existentes na base, busca articular aes coordenadas no presente com os recursos disponveis, na interao coletiva e tica coresponsvel num processo instituinte, mas num contexto institucionalizado. No quadro seguinte apresentamos os traos mais significativos da proposta do PES em comparao do PED, de acordo s dimenses analticas definidas no captulo 1 ( cf. FALEIROS et al., 1998).

QUADRO COMPARATIVO DO PES E DO PED, DE ACORDO COM AS CATEGORIAS DE ANLISE

Categorias tica e valores

PES Segundo Matus o mtodo PES qualifica a gesto do governo segundo os resultados e as condies fora de alcance do ator (variantes) nas quais os resultados so alcanados. O balano de gesto poltica sintetiza os resultados no mbito especfico que responde s demandas polticas dos atores sociais e da populao em geral. O balano macro-econmico registra custos e benefcios, vendo-se a eficcia macroeconmica. O balano de intercmbio de problemas especficos visa manter os placares dos problemas dentro de metas aceitveis em relao situao anterior. A cidadania o juiz que avalia no presente o impacto da gesto pblica (1993, p. 301)

PED Os princpios ticos do PED so o PRINCPIO DEMOCRTICO que compreende participao, igualdade, respeito; o PRINCPIO DA EFICINCIA que implica preciso, responsabilidade e bom senso; o PRINCPIO DO PRAZER E DA ALEGRIA que compreende beleza, ritmo e criatividade. O PED valoriza tanto a eficincia como a participao, a igualdade e o respeito, e o processo de caminhar dos prprios sujeitos envolvidos no seu ritmo e na beleza de seus passos. O PED se inscreve numa proposta de gesto democrtica e popular do Estado e do governo. Os princpios devem ser entendidos nessa perspectiva de construo do poder popular.

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Categorias Relao Estado /Sociedade

PES O governo deve compensar os fracassos na soluo de problemas com ao poltica, para no perder seu capital poltico. A pior gesto poltica aquela que consome o capital poltico do governante sem atingir os resultados proclamados e perseguidos (p. 34). Deve-se manter o equilbrio de intercmbio entre o governo e a populao, buscando-se que a populao sempre esteja em dvida para com o governante e no o contrrio (p. 39). O governo visto acima dos interesses das classes. PES A qualidade da gesto de um governante depender, se descartarmos a influncia do contexto adverso ou positivo em que deve agir, depende essencialmente de: a) capacidade pessoal de governo, ou seja, do capital intelectual ao qual deve recorrer durante o perodo de mandato; b) a capacidade institucional de governo, ou seja, o capital organizacional que estar a seu dispor (1997, p. 311). Esta significa o processamento tecnopoltico dos problemas cotidianos, ou seja evitar os incompetentes e a incompetncia, reduzindo-se a gesto pblica ao discurso e ao competente para azeitar a maquinria do governo, para que as aes correspondam s decises e as decises correspondam s propostas, concentrando-se em agenda, cobrana e gerncia (1997, p. 318), com nfase no entorno do governante para que se concentre nas decises crticas.

PED A populao credora do governo e no devedora, pois deve-se servir ao pblico e no se servir do pblico. A construo da cidadania um processo articulado com o desenvolvimento da democracia e da participao e com a defesa dos direitos sociais, polticos e civis. O Estado visto como garantidor de direitos e como correlao de foras. A gesto democrtica compartilha decises, contrariamente gesto tecnocrtica e autoritria. PED nfase no processo coletivo, progressivo, construtivo de decises em que as decises so tomadas pela base.

Categorias Cultura e dinmica das organizaes

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Categorias Democracia e participao, tecnocracia

PES O planejamento est centrado na UPT (Unidade de Processamento Tecnopoltico) que monitora o dirigente e examina, acompanha e cobra os planejamentos parciais e setoriais com pessoal capacitado para enfrentamento das crises. So necessrios cientistas e polticos de altos vos para que se selecionem a partir da direcionalidade, as misses que a organizao deve cumprir (1997, p. 340 et seq.). As relaes institucionais so: a) paralelas; b) de dependncia hierrquica; c) de alta direo e d) de gerncia.

PED A misso da organizao contraditoriamente vista no conflito de valores dos participantes que trabalham os valores mais gerais e aqueles que orientam seu dia a dia e se define pelo compartilhamento democrtico, tendo como ponto de partida a cidadania como relao fundamental e fundadora da misso pblica, que define o prprio processo de participao. A participao , por sua vez, fundadora da cidadania, pois traz no seu bojo a fora da divergncia e da tolerncia, da soluo dos conflitos pela maioria, da organizao e da presso e negociao. PED essencial o exerccio ativo dos direitos individuais e sociais, a construo da unio e do compromisso e do engajamento na dinmica relacional entre atores em presena. A busca do prazer e da alegria no esto separadas da busca da eficincia, pois busca-se agir com o que se gosta para a realizao da tarefa e autorealizao do sujeito. No se separa a objetividade da subjetividade, com nfase na inter-subjetividade.

Categorias Construo do sujeito como indivduo e do sujeito coletivo

PES

Categorias

PES

PED O PED est centrado na produo coletiva de conhecimentos a partir das dificuldades, do contexto, da conjuntura, da organizao, da tica. O problema - dificuldade visto na perspectiva das necessidades sociais em suas relaes interdependentes e no como um projeto de governo. O

Racionalidade O centro da planificao estratgicosituacional so os problemas. A e metodologia interao entre problemas se precisa em causas e conseqncias (1993a, do p.17). Assim, a lgica dominante do planejamento PES a de causa/efeito. Os problemas so deficincias presentes detectadas na observao (p.18), ou seja na perspectiva de algum que observa,

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considerado ator em um jogo onde exprime insatisfaes que so declaradas problemas e parte de um projeto de governo, devendo ser descrito O planejamento uma aposta do governo num jogo de atores cuja moeda o poder (1993a, p. 27). As jogadas so feitas para trocar ou comprar recursos e poder.

problema pode estar fora do projeto de governo, com nfase na criatividade. Esta interdependncia se constri na interao entre atores e no a partir da anlise de um tcnico. O planejamento um processo de aprendizagem onde os atores reagem coletivamente na construo do poder coletivo da base num processo de troca democrtica. Busca-se uma situao de interesse compartilhado para agir. O planejamento um processo onde os sujeitos que agem tambm planejam, articulando-se reflexo e ao de forma cumulativa e com criatividade para intervir na sua prpria ao e configurar a ao de outros atores como propostas, ou seja distingue-se aquilo que o ator pode fazer do que os outros podero fazer, acumulando-se as aes e reflexes em um processo, numa seqncia de configuraes conjunturais que vo incorporando novos atores. A com-figurao conjuntural aponta os responsveis pelas aes de acordo ao processo de co-responsabilizao, de tal forma que temos momentos cumulativos, progressivos de informao/conhecimento/ reflexo/ao na mesma oficina. PED O PED adota uma viso do ser humano humanstica e integral, considerando as condies objetivas, a inter-subjetividade e a subjetividade. Busca o resgate da cidadania, articulando a ao estratgica com a democracia, na construo da aprendizagem coletiva da razo

Os momentos do planejamento so (M1) explicar o que foi, (M2) desenhar o que deve ser, (M3) calcular estratgias do que pode ser e (M4) fazer e recalcular ttica e operacionalmente. A explicao dada segundo as genoestruturas, acumulaes e fluxos, ou seja de acordo com o sistema poltico, econmico e social, aos desenvolvimentos e crises, aos processos particulares para se chegar ao vetor de descrio do problema.

Categorias Ideologia e concepo da histria

PES O fundamental para se planejar criar sistemas organizacionais de alta responsabilidade, evitando-se o tecnocratismo e a improvisao, pois o planejamento concebido para servir o dirigente poltico que tenta enxergar alm da curva do futuro (1997, p. 202). O planejamento est a servio da alta direo para aumentar a

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capacidade de governo, cuja deficincia estimula e promove a corrupo e o tecnocratismo. O planejamento se situa de acordo com a razo instrumental pois torna-se uma ferramenta til no apoio atividade em nvel tecnopoltico. Essa nova camada tecnopoltica dramaticamente necessria nas estruturas governamentais, nos partidos polticos, nas universidades, nos organismos internacionais e nas foras sociais (sic!) em geral (p. 196). Na anlise situacional o mercado filtrado pela ponderao da demanda segundo o poder, a renda, pois relao mercantil expressa a dimenso democrtica (p. 188). O planejamento uma ferramenta das lutas permanentes do homem para conquistar graus de liberdade e contribui para tornar uma variante uma opo para os indivduos. O PES prope um sistema descentralizado por oportunidades e problemas e no pode ser mais democrtico que o sistema a que serve. O carter democrtico ou no democrtico do planejamento um aspecto externo (sic!) a ele e pode ser localizado no sistema social que o traa, cria e utiliza. Na prtica do PES em um sistema democrtico convergem diversos mecanismos que reforam a capacidade individual de decidir entre opes. CONSIDERAES FINAIS

coletiva, combinando a manifestao da divergncia com o compartilhamento, recusando a viso do indivduo possessivo como base da sociedade. A democracia condio do planejamento estratgico num processo de impermanncia das percepes dos problemas. A nfase do PED mais no processo coletivo que nos resultados definidos como metas ou placares por uma direo central. A democracia implica a argumentao e a construo de consensos, sem contudo descartar o conflito entre as posies dos atores.

No desenvolvimento do trabalho j fomos assinalando a relao entre os contextos histricos e os processos de planejamento. A chamada racionalidade do planejamento uma forma de justificar as propostas do bloco no poder seja para montar a legitimao seja para montar o processo de acumulao. So discursos de articulao entre o econmico e o poltico.

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A relao entre estratgia e democracia est presente em tentativas de planos estatais como no Chile de Allende, mas principalmente em grupos ou reas limitadas onde se consegue o envolvimento dos participantes nas decises tomadas. Essa articulao tambm depende do contexto poltico democrtico onde se possa abrir espaos para deciso mesmo em setores limitados como aconteceu com as experincias de Oramento Participativo em certos governos do PT. Uma parcela do oramento pode ser influenciada por decises da populao, mas deve ser re-discutida quando do planejamento global. As diferenas entre o PES e o PED foram trabalhadas conforme certas categorias analticas e verifica-se que as categorias de tica e valores, relao estado/sociedade/economia, democracia e participao e poder, cultura, racionalidade, ideologia, concepes da histria, educao e percepo dos sujeitos so fundamentais para o processo de planejamento que se inscreve numa dinmica de correlao de foras.

ABSTRACT This article deals with proposals and the social economic planning process, considering that the planning doesn`t constitute a neutral technology but a conflict arena between technicians and politicians, State and Society, capital accumulation and political legitimation. It analyses the diversity of planning forms in the historical contexts of the capitalism and the relation between strategy, democracy and centralized political power. It concludes that the so called rationality of the planning process and the relation between strategy and democracy are articulated to the social forces and to the political context. KEYWORDS: Social Economic Planning, Strategy, Democracy, Political Power

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