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O Novo Pacto Federativo: Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao brasileira.

Andr Barros Arajo

2012

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CMARA DOS DEPUTADOS CENTRO DE FORMAO, TREINAMENTO E APERFEIOAMENTO PROGRAMA DE PS-GRADUAO

Andr Barros Arajo

O Novo Pacto Federativo: Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao brasileira.

Braslia 2012

Andr Barros Arajo

O Novo Pacto Federativo: Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao brasileira.

Monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao,

Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados/Cefor como parte da avaliao do Curso de Especializao em Instituies Polticas e Processo Legislativo.

Orientador: Maurcio Mendes

Braslia 2012

Autorizao Autorizo a divulgao do texto completo no stio da Cmara dos Deputados e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos. Assinatura: __________________________________

Data: ___/___/___

Arajo, Andr Barros. O novo pacto federativo [manuscrito] : porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao brasileira / Andr Barros Arajo -- 2012. 46 f. Orientador: Maurcio Mendes. Impresso por computador. Monografia (especializao) Curso de Instituies e Processos Polticos do Legislativo, Cmara dos Deputados, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), 2012. 1. Federalismo, Brasil. 2. Petrleo submarino, explorao, Brasil. 3. Royalties, Brasil. 4. Negociao poltica, Brasil. 5. Partido poltico, Brasil. I. Ttulo. CDU 342.24(81)

O novo pacto federativo: Porque a apresentao de uma emenda possibilitou uma discusso na redefinio da federao brasileira

Monografia Curso de Especializao em Instituies polticas e processo legislativo 1 Semestre de 2012

Andr Barros Arajo

Banca Examinadora:

__________________________________________ Maurcio Matos Mendes ___________________________________________ Christiane Aparecida Silva Valladares

Braslia, 13 de julho de 2012.

Dedico esse trabalho a minha esposa Paula, pela pacincia e dedicao igualmente pelo presente mais que especial dado por ela. Meus filhos Guilherme e Eduardo, o Dudu nasce em outubro.

Agradecimentos Quero agradecer a Deus, a meu pai, ao meu irmo Rodrigo, e toda minha famlia por acreditarem sempre e confiarem idem.

O comeo de todas as cincias o espanto de as coisas serem o que so. Aristteles A Metafsica.

Resumo
Este estudo de caso analisa a aprovao da emenda de plenrio n 387 de 2010, chamada de emenda Ibsen Pinheiro/Humberto Souto, que pretendeu redistribuir as riquezas advindas dos royalties do petrleo, a partir do estabelecimento de critrios de maior equalizao como o da distribuio via Fundo de Participao de Estados e Municpios (FPE/FPM). A partir do entendimento segundo o qual tal aprovao se deu por causa da fragmentao (derrocada) do pacto federativo, dado a centralizao histrica do processo de arrecadao tributria nas mos da Unio, posio alcanada e motivada, diga-se de passagem, pela abdicao de Estados e Municpios do papel de principal arrecadador, se tornando atores secundrios. O estudo argumenta que a principal dificuldade enfrentada pelos entes subnacionais de ordem econmica e os desenhos constitucionais desde a promulgao da Constituio republicana de 1891, no foi capaz de dirimir tal situao. E mesmo com a promulgao da Constituio de 1988, chamada de a mais descentralizadora, uma melhor distribuio de recursos falhou em suas tentativas.

Palavras-Chave: Pacto Federativo, Federao, Royalties do Petrleo, Disciplina Partidria.

Abstract
This study analyses the passing of the constitutional amendment no. 387/2010, known as Ibsen Pinheiro/Humberto Souto amendment that intends to redistribute the wealth from oil exploration, from the establishment of criteria of a better equalization as the distribution via Fundo de Participao de Estados e Municpios (FPE/FPM) Estates and Cities Participation Fund. Through the understanding that the approval has taken its place due to the fragmentation (failure) of the Pacto Federativo - Federation Pact, given the historical centralization in the process of collecting taxes in the hands of Unio (Brazilian government), position which was reached and motivated by the abdication of estates and cities from the role of main tax collectors, becoming secondary ones. The study points out that the main difficulty faced by subnational entities is of an economic basis and that the constitutional drafts of the republican Constitution of 1891 have been unable to put an end to the situation. And even with the promulgation of the Constitution of 1988, considered decentralized, a better distribution of money from taxes has failed in all its attempts. Key words: Federation Pact, Federation, Royalties from Oil, Political Party Discipline.

LISTA DE TABELAS

Tabela - Comparativa de produo legislativa nos anos de 1949-1964 e 1988-2007...30 Tabela Taxa de disciplina mdia por ano e mdia do perodo.....................................31

SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................... 11 Captulo I - O Pacto Federativo ...................................................................................... 14 I.I - A Constituio de 1988 ............................................................................................ 17 I.II - Princpios constitucionais da federao .................................................................. 18 I.III - Distribuio de competncias ................................................................................ 18 I.IV - Estrutura e funcionamento da federao ............................................................... 20 I.V - Fragmentao do Pacto Federativo ........................................................................ 22 Captulo II - Disciplina Partidria .................................................................................... 28 Captulo III - Royalties do Petrleo ................................................................................. 34 Consideraes Finais ..................................................................................................... 39

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Introduo O presente estudo de caso pretende, luz da relao Executivo versus Legislativo, trazer tona a discusso sobre a redefinio do pacto federativo. Pretende afirmar, por hiptese, que a aprovao da emenda Ibsen/Souto no foi um ato de indisciplina partidria, votado contra a orientao do Governo, mas uma resposta condio financeira fragilizada da federao. Para tal intento, o trabalho est dividido em trs captulos: no primeiro captulo, ser definido o conceito de federalismo, como o federalismo surge no Brasil e a definio de pacto federativo, o primrdio do pacto, quem o subscreveu e a condio financeira fragilizada do pacto federal. No captulo dois, trataremos do comportamento poltico partidrio, da disciplina partidria, quais atores se submetem ou so submetidos por quais vetores para definir a agenda poltica. Quais matrias devem ser votadas e em quais circunstncias. J no ltimo captulo, discorrer-se- a respeito dos royalties do petrleo. A definio, conceitos, quem pode receber, quem pode taxar, e os efeitos que a arrecadao desta importncia tem para os entes federados. Existe um amplo leque de trabalhos estudando a relao Executivo x Legislativo e foi com base nestes trabalhos que o presente estudo de caso se edificou. Tal relao tem no mnimo dois grandes vetores, pelos quais se guiam os estudiosos, quais sejam: o da difcil convivncia entre presidencialismo e sistema proporcional e sobre o modo de funcionamento desse sistema poltico, encontrada na obra Presidencialismo de coalizo: O Dilema Institucional brasileiro, de Srgio Abranches (1988). E do outro, o de que o Poder Legislativo, mais precisamente a Cmara dos Deputados, tem votado sistematicamente com as propostas do Executivo (Santos, 1997). Tal embate, por assim dizer, tem ensejado debates sobre uma agenda imposta ou compartilhada, de qualquer forma, a resposta para uma afirmao ou outra est na viso de que as regras que regulam o conflito ou a cooperao tem parte significativa na sntese dos trabalhos executivo versus legislativo. Na perspectiva do captulo que trata do comportamento poltico referenciado pelos autores Limongi (2006), Figueiredo (2007), Santos (2002), Nicolau (2000), Palermo (2000) e Abranches (1988), discutir-se- a disciplina partidria como regra, ainda que no se negue o conceito da difcil convivncia entre os dois

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poderes constitudos, j mencionados. Para fins deste estudo de caso, porm, a remisso regra da disciplina partidria corrobora para a concluso a que se quer chegar. Mais do que estabelecer a disciplina partidria como parmetro deparar-se com um fato concreto: afirmar que nas democracias mundo afora, sistema parlamentarista ou presidencialista, os governos precisam de maiorias para governar, sem o qual seus eventuais programas estariam fadados ao fracasso. No caso de pases parlamentaristas onde o governo cai quando j no possui mais a maioria no parlamento relativamente menos burocrtico a formao de outro governo, o contrrio de pases com sistema presidencialista. Na anlise sobre o pacto federativo, no primeiro captulo, abordar-se-o algumas questes como: quais implicaes prticas tm-se com a adoo do sistema federal? A sua adoo est diretamente ligada ao arranjo institucional que temos hoje? O pacto federativo tem elementos constitutivos desde o imprio brasileiro, como veremos no primeiro captulo. O pacto perpassou, no mnimo, em todas as Constituies brasileiras e obteve xito a partir da implementao da Repblica em 1891. Em todas as cartas constitucionais, mas notadamente da primeira Repblica at hoje, o tema federalismo foi bojo do corpo constitucional, com maior ou menor descentralizao devido ao vis ideolgico que acompanhou as Constituies brasileiras, e com exceo de uma, na Carta de 1988 cogitou-se discutir o fim da federao, ainda assim, ela saiu-se vitoriosa, passando a ser clusula ptrea. A instituio do pacto federativo parece no ter dado conta de dissipar as diferenas econmicas, os desequilbrios econmicos que segundo Souza (2005), no s persistiram como aumentaram, ela destaca que em 1945 trs estados concentravam 70% das receitas (Mahar, 1976). Como veremos a frente, os mecanismos de transferncia de renda, na tentativa de dirimir tais desequilbrios, foram anulados devido sanha arrecadatria da Unio, que usou de artifcios como o estabelecimento de contribuies entre outros para reverter as perdas fiscais decorrentes da promulgao da Constituio Federal de 1988.

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Um recente estudo da Federao da Indstria do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), o ndice Firjan de Gesto Fiscal (IFGF), aponta que somente 2% dos municpios brasileiros tm boa gesto fiscal e financeira, incluindo como critrio de classificao: despesas elevadas com funcionalismo pblico, receita prpria reduzida e investimentos escassos ou at inexistentes. O estudo aponta uma dependncia crnica das transferncias constitucionais, pois 83% das cidades no conseguem gerar sequer 20% do que gastam. No ltimo captulo, trataremos da riqueza advinda dos royalties do petrleo, como ela se d, quem tem direito a ela e como ela est definida na legislao brasileira. Ser evidenciada a aprovao da emenda de plenrio n 387, que ficou conhecida como emenda Ibsen/Souto, correspondentes aos deputados Ibsen Pinheiro e Humberto Souto, pois ela, como proposta, possibilita a diviso das riquezas advindas do petrleo para todos os entes federados, diferentemente da legislao anterior. Ressalte-se que no se tratar neste trabalho, da tramitao propriamente dita, pois o objeto deste estudo de caso mostrar que a emenda foi aprovada devido possibilidade de levar, via redistribuio dos royalties, a uma equalizao na distribuio da riqueza para os entes subnacionais (Estados e Municpios) e para a Unio.

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Captulo 1 O pacto federativo Formalmente, poderamos afirmar que o federalismo no Brasil iniciou-se a partir da proclamao da Repblica em 1891. No entanto, pela prpria definio de federalismo, j no perodo imperial, o pas consagrava uma organizao com elementos federativos (Dolhnikoff, 2005). Segundo Dolhnikoff (2005), o ato adicional de 1834 resultou numa profunda transformao institucional, na medida em que promoveu a diviso constitucional das competncias legislativas, tributrias e coercitivas entre centro e provncia (Dolhnikoff 2005). O federalismo, por definio, como preconiza Riker (1975) considera que a essncia do sistema federativo a diviso formal de funes, ou seja, a cada um cabe a responsabilidade que lhe compete. O que importa, segundo Riker, no o grau de descentralizao, mas a diviso de competncias entre eles. Dolhnikoff (2005) afirma que no Brasil o Ato Adicional de 1834 organizou a monarquia de acordo com o modelo federativo, o que significa que, para ele, federalismo no exclusividade de regimes republicanos (Dolhnikoff, 2005, p. 287, apud Riker, 1975). Portanto, no Brasil do sculo XIX, havia uma diviso constitucional de competncia entre centro e provncia que garantia a coexistncia autnoma dos dois nveis de governo (Dolhnikoff, 2005). Dito de outra forma, o ato adicional de 1834 combinou interesses provinciais com Estado Nacional, isto , as provncias se envolveram na construo de um projeto nacional, da elite preocupada em preservar seu poder nos negcios pblicos e garantir ao poder central, os recursos para manter a unidade (Dolhnikoff, 2005). Portanto, ainda que formalmente, o federalismo tenha se consolidado na proclamao da Repblica, Dolhnikoff(2005) aponta elementos tpicos de federalismo ainda na monarquia, talvez como forma de racionalizar as contendas entre a combinao de interesses de Unio e provncias. Este captulo bem que poderia se resumir com o argumento usado por Arretche (2005) que consiste em:

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A autonomia dos governos para tomar decises deriva em boa medida da extenso em que detm autoridade efetiva sobre recursos tributrios e/ou fiscais. Governos desprovidos de autonomia para obter - por meio da taxao - recursos, em montante suficiente para atender minimamente s demandas de seus cidados, tendem a incorporar sua agenda as orientaes polticas do nvel de governo - ou agente privado, ou ainda organismo internacional - que de fato tem controle sobre tais recursos. (Marta Arretche, pag. 71, 2005.)

Segundo Souza (2005), o Brasil viveu por mais de um sculo perodos intercalados de arranjos federativos, dentre os quais alternaram-se regimes democrticos e autoritrios. O Brasil, desde a Repblica, adotou a forma federativa de diviso territorial e de governo, sendo que nas sete Constituies que regeram as instituies brasileiras, o federalismo esteve presente no corpo constitucional de todas elas. (Celina Souza, 2007) O conceito ou a principal caracterstica do sistema federativo a de que ele tem duas dimenses: desenho constitucional e diviso territorial. A principal inquietao diz respeito diviso de competncias entre os entes federados, alocao de recursos fiscais e suas garantias constitucionais. (Celina Souza, 2005) No Brasil, historicamente, os trabalhos sobre federalismo estiveram mais associados descentralizao do que associados como ordem poltica e constitucional. (Celina Souza, 2007) O sistema federal foi institudo com a proclamao da Repblica e detalhado na primeira Constituio republicana. Souza (2005) aponta para uma singularidade da federao brasileira, no sentido em que ela se constitui, com base no princpio do individualismo e no no das instituies coletivas, como acontece em outras federaes, onde o estabelecimento das federaes se deu como resposta a clivagens sociais decorrentes de conflitos tnicos, lingusticos ou religiosos (Souza, 2005, p. 106). Tal fundamentao est consolidada na teoria Lockeana, onde os direitos fundamentais tm sua origem nos indivduos e no nas instituies. Existe um consenso de que a heterogeneidade econmica das regies constituiu o principal problema da federao brasileira. (Souza, 2005)

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Desde a Constituio de 1891, com a instituio da federao, perpassando por nossas Constituies, entre rupturas e processos democrticos, o federalismo brasileiro adquiriu feies diferenciadas a cada investidura de como colocar no texto constitucional a forma federativa de organizao de estado ou no mnimo de modificla. O fato que as mudanas sempre foram no sentido de manter ou fortalecer muitos dos dispositivos constitucionais que j constavam desde a promulgao da primeira Carta, no sculo XIX. Como aponta Souza (2005), os debates sobre poder territorial se deram muito antes do fim da colnia e o principal objetivo dos republicanos foi o federalismo e no a liberdade. Vale ressaltar que por ser inspirado nos EUA o Brasil construiu uma identidade constitucional prpria, tanto por causa de suas peculiaridades regionais quanto pelo nmero de Constituies que foi submetida federao. Os republicanos percebiam a Carta de 1891 como descentralizadora, tanto foi assim que eles entendiam centralizao como secesso e descentralizao como unidade. Podemos dizer que a concepo federalista nasce equivocada na medida em que poucos estados concentram a maior parte dos recursos. A ttulo de exemplo, na Constituio de 1891, como aponta Souza (2005):
Por essa Constituio, recursos pblicos foram canalizados para alguns poucos estados, mostrando que a federao brasileira nasceu sob a gide da concentrao de recursos em poucos estados e escassas relaes existiam entre os entes constitutivos da federao, caracterizando esse perodo como o de uma federao isolada (Souza, 2005, p. 107).

Foi a partir da Constituio de 1934 que comeou um processo que singularizava a carta magna de ento. Foi o fato de comearem a aparecer no corpo constitucional, questes scio-econmicas. Aos municpios foram assegurados recursos prprios, que seriam por eles coletados, passando tambm a receber parcela de um imposto estadual (Souza, 2005, p. 108).

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J a Constituio de 1937, estabeleceu, mesmo que unilateralmente, a tentativa de dissipar o poder das elites regionais, poder no sentido de interesse, para construir ou promover a modernizao do pas. Constitucionalmente, os entes subnacionais perderam receita e delegou-se esfera federal competncia para legislar as relaes fiscais entre estados. A Constituio Federal de 1946, por sua vez, foi a primeira a inserir mecanismos de transferncia de renda com a tentativa de diminuir os desequilbrios econmicos dos municpios, mas este veio deficitrio no quesito equalizao fiscal. Recursos federais tambm foram destinados para as regies mais pobres, porm com o aumento da inflao, do nmero de municpios e no pagamento das cotas federais, estes mecanismos tiveram seus efeitos reduzidos. O golpe de 64 e a promulgao da CF de 67, consequentemente, com a emenda de 69, centralizaram-se na esfera federal o poder poltico e tributrio, afetando o federalismo e suas instituies (Celina Souza, 2005). Pelo mesmo motivo da centralizao promovida pelo governo militar, foi na Constituio de 64 que originou o primeiro sistema de transferncia de renda por meio dos Fundos de Participao de Estados e municpios. Nesta poltica, foi adotado o critrio de distribuio por meio da populao, renda per capita. No mesmo perodo, muitas transferncias eram negociadas caso a caso, para dar sustentao ao regime poltico (Souza, 2005). Vale ressaltar que muito dos estudos feitos a partir da centralizao fiscal promovida pelo regime militar sobre o federalismo, encontramos dois pontos de vistas divergentes. No primeiro, foi a melhora na posio financeira dos municpios, e no segundo, a piora financeira dos estados que foi interpretada como um rompimento do federalismo, para o qual o pacto federativo tinha um carter puramente formal, se caracterizando mais como um estado unitrio (Souza, 2005).

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1.1 A Constituio de 1988 Denotamos outra vez uma singularidade nesta Carta. Foi o fato de estarem no corpo constitucional questes consideradas importantes, segundo Souza (2005) devido ao grande nmero de mudanas no regime poltico gerando incertezas decorrentes delas. Resultando em um amplo leque de polticas pblicas. Aqui vale salientar a deciso de colocar no corpo constitucional matrias que envolvem qurum qualificado, o que pode vir a ser matria de maiorias, quais so consideradas clusulas ptreas etc. Quando se coloca questes muito amplas no corpo constitucional corre-se o risco de verem submetidas a julgamento qualquer questo constitucional questionada pelos outros poderes constitudos. J salientamos anteriormente que as seguidas Constituies tenderam a manter ou aumentar a centralidade na mo da Unio, com exceo para decidir ou no sobre a forma federativa, o que s aconteceu na Carta de 1988. Souza (2005) ressalta que o motivo de tanto detalhamento contido no corpo constitucional deve-se ao carter conciliador da promulgao da Carta de 88 diferentemente das outras que ocorreram em meio a processos de ruptura poltica. A Constituio de 1988 contrastou com as anteriores nos seguintes aspectos:
(a) na proviso de mais recursos para as esferas subnacionais; (b) na expanso dos controles institucionais e societais sobre os trs nveis de governo, pelo aumento das competncias dos poderes Legislativo e Judicirio e pelo reconhecimento dos movimentos sociais e de organismos no-governamentais como atores legtimos de controle dos governos e (c) pela universalizao de alguns servios sociais, em particular a sade pblica, antes restrita aos trabalhadores do mercado formal, tendo como princpio diretivo a descentralizao e a participao dos usurios. (Celina Souza, 2005, p. 110)

1.2 Princpios constitucionais da federao A federao brasileira se difere das outras, por incorporar os municpios como entes federados, muito disso se deve a tradio municipal de autonomia e falta de

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entendimento de questes locais pelos estados. Diferencia-se tambm pelo legislativo constitudo nos trs nveis da Federao, diferentemente do Judicirio que est nos dois nveis, federal e estadual. A autora destaca que a federao brasileira, por causa de sua complexidade, e pela marca de polticas pblicas voltadas no mbito federal, impostos pelo Executivo e que podem ser questionadas pelo Judicirio, somado a poucas competncias exclusivas destinadas aos estados e municpios, criaria uma celeuma. Conquanto possuam alguma autonomia administrativa e responsabilidades, mesmo que complementares para polticas pblicas. Do ponto de vista constitucional, os entes possuem competncias iguais, assim como acontece em outros pases. A dificuldade que a federao crivada de desigualdades econmicas e sociais. Somado ao fato de questes sociais estarem to detalhadas na Constituio Federal, o que daria pouca margem de manobra para os entes subnacionais na aplicao de suas prprias polticas pblicas (Souza, 2005). 1.3 Distribuio de competncias No que concerne s competncias, a Unio tem o maior e o mais importante leque de competncias exclusivas. Apesar disso o fato dos entes terem responsabilidades mtuas no que diz respeito s polticas pblicas ou servios pblicos, tem gerado dvida quanto ao nvel de responsabilidade de cada um. Tal tendncia decorre do fato de que os constituintes optaram por um federalismo de carter cooperativo. Tal objetivo no se confirma por dois motivos, segundo Celina Souza:
A primeira est nas diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem polticas pblicas, dadas as enormes desigualdades financeiras, tcnicas e de gesto existentes. A segunda est na ausncia de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperao, tornando o sistema altamente competitivo. (Celina Souza, 2005, p. 112)

Souza (2005) argumenta que a lgica da distribuio de competncia paradoxal pois reduziram-se os recursos financeiros aos entes subnacionais ao mesmo tempo em que aumentaram as competncias legislativas da Unio.

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Neste ponto, ressalte-se para uma questo terica importante, de como se d formal ou informalmente o poder dos chefes de poderes na federao, quando se fala em competncia. So duas as correntes que tentam explicar tal afirmativa: A de que a federao dominada pelos interesses estaduais, que os governadores exercem sobremaneira presso sobre os congressistas; enquanto a outra, analisa a diviso de poder dentro da federao como fragmentada em vrios centros de poder (Souza, 2005, p. 112-113). 1.4 Estrutura e funcionamento da federao Souza (2005) reflete no sentido de que os constituintes sempre optaram pelo sistema presidencialista e, que assim como em outros pases, o Executivo preponderante nas iniciativas de lei.
Prevalece um sistema de freios e contrapesos complexo. O STF pode declarar a inconstitucionalidade de lei aprovada pelos poderes Executivo federal e estadual e anular decises tomadas pelo Congresso Nacional. Os recursos do poder Judicirio provm do oramento federal aprovado pelo Congresso. Medidas que podem ser iniciadas apenas pelo Executivo tm que ser submetidas ao Congresso. A Cmara dos Deputados pode instaurar processo contra o Presidente da Repblica, cujo julgamento cabe ao Senado Federal. Este, por sua vez, a instituio que mais detm competncias no sistema de freios e contrapesos, sendo responsvel pelo julgamento de membros do STF, pela ratificao de nomes indicados pelo Presidente da Repblica para vrios cargos no poder Executivo e pela deciso sobre pedidos de emprstimos internos e externos dos trs nveis de governo. (Celina Souza, pag. 114, 2005)

O Executivo o ente com o maior nmero de competncias exclusivas compreendendo 25 itens do art. 21 da CF e apesar de ter aumentado a possibilidade de iniciao de leis, s a Unio pode propor sobre os 29 itens do art. 22 da Carta Magna. Tal tendncia visa dar uma espcie de uniformizao para as polticas nacionais. O Judicirio, por sua vez, do ponto de vista da federao, tem entre suas competncias:
Incluem o controle de constitucionalidade de leis e normas federais e estaduais, o julgamento de conflitos entre o governo federal e os governos estaduais, entre dois ou mais governos estaduais e entre os

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governos estaduais e suas assemblias legislativas, assim como a constitucionalidade de leis municipais. (Celina Souza, 2005, p. 115)

As instituies estaduais tm o mesmo carter do Legislativo federal. No entanto, o nmero de deputados e sua remunerao so definidos pela Constituio Federal de 1988. Com relao ao Executivo estadual, sua maior fonte de receita o ICMS. Souza (2005) ressalta que a inexistncia de provises constitucionais para a relao entre estados se resume ao CONFAZ e participao de governadores em conselhos deliberativos de agncias federais, principalmente por entes menos favorecidos economicamente. No caso dos entes municipais, estes guardam semelhana com os estados no que se refere implementao de polticas e arrecadao de recursos. Quanto ao nmero de vereadores e sua remunerao, a Constituio Federal de 1988, que prev sua regulamentao. Quando se trata de arrecadao tributria, assegurado pela Constituio Federal vigente que os entes federados arrecadem cada qual especificamente. Sendo que alguns tributos so exclusivos de cada esfera e outros coletados da Unio e repassados a estados e municpios. Em suma, a federao brasileira possui singularidades e componentes decorridos de dcadas da ruptura e reestruturao poltica. Foram sete as Constituies mantendo ou revogando competncias que atingem os entes constitudos. Dinmicas regionais do outra caracterstica diferenciada da federao brasileira. Toda esta experincia no foi capaz de dissipar as diferenas econmicas e sociais que solapam as economias, principalmente as municipais. Apesar de tantas experincias constitucionais, no se criaram mecanismos capazes de equalizar diferenas to discrepantes. Pelo contrrio, a tentativa de centralizar a arrecadao nas mos da Unio, com a justificativa de unir as polticas nacionais, no foi capaz de minorar a dependncia das unidades locais com problemas bem regionais.

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A desigualdade econmica entre as regies continua sendo o maior problema do federalismo no Brasil. Apesar da Constituio de 1988 ter estabelecido repasses sistemticos e critrios de distribuio principalmente na rea da sade, ela no foi capaz de dissipar as diferentes dificuldades locais, regionais. A Constituio, os constituintes, mais precisamente no af de fazer uma federao de tendncia cooperativa, sem, no entanto estabelecer critrios de quem deve fazer o que, gerou uma espcie de desorganizao que se estabelece nos entes federados (Souza, 2005).

1.5 A fragmentao do pacto federativo O que se infere da literatura sobre o federalismo brasileiro, mais especificamente o poder de arrecadar, sobre o grau de descentralizao e finalmente o poder de gastar, se depara invariavelmente com a abdicao dos entes subnacionais de arrecadar, deixando por assim dizer, nas mos da Unio o papel de faz-lo, constituindo-se desta forma e fortalecendo a preferncia pelo sistema de transferncias constitucionais para os entes subnacionais. Um exame mais preciso da evoluo do sistema tributrio e fiscal brasileiro, indica uma progressiva evoluo para a consolidao do atual sistema de arrecadao. Onde a Unio consolida-se como principal arrecadadora, acompanhado principalmente da racionalizao dos impostos federais e dos ganhos de eficincia no poder de arrecadar. (Arretche, 2005). Historicamente, desde a primeira Constituio republicana, a distribuio das reas de tributao exclusiva, alterou-se muito pouco na evoluo do sistema tributrio. (Arretche, 2005, p. 73)
Desde sua origem, na Constituio de 1891, a federao brasileira adotou o regime de separao das fontes tributrias. A primeira Constituio Federal previu reas de tributao exclusiva apenas para a Unio e os estados. Por sua vez, a segunda Constituio Federal, em 1934, estabeleceu impostos exclusivos dos municpios. A partir de ento, a distribuio das reas de tributao exclusiva alterou-se pouco na evoluo do sistema tributrio brasileiro. (Arretche, 2005, p. 72)

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Sempre que se tratou, dentro das Assembleias Nacionais Constituintes, de disputas federativas pelas reas de autoridade tributria exclusiva, o Executivo saiu derrotado. Na Constituio de 1891, por exemplo, a Unio perdeu receitas, pois o imposto sobre exportaes de indstrias e profisses e de transmisso de propriedade passaram a ser privativos dos Estados. (Costa, 1994, p. 67-69). Outra derrota cravada, agora na Constituio de 1934, consistiu da permanncia do imposto de importao sob autoridade exclusiva dos estados. Por sua vez, a Constituio de 1946, novamente atribuiu competncia exclusiva dos Estados sobre o imposto de exportao, ainda que acompanhado de limitao constitucional para regulamentar sua cobrana. Entretanto, tal medida asseguraria aos prprios entes estaduais evitar que seu uso abusivo afetasse a competitividade do produto brasileiro no exterior, assim como acontece hoje com a chamada guerra dos portos1. S h uma exceo nesta trajetria: a da transferncia do imposto de exportao para as mos da Unio. Ela ocorreu no mbito do regime militar e incorreu tambm sobre a autoridade para definio de suas alquotas e sobre sua iseno. (Arretche, 2005, p. 76). Na Constituio Federal de 1988, em oposio centralizao promovida pelo regime militar, a Assembleia Nacional Constituinte proporcionou ampla autonomia para os entes subnacionais definirem sobre sua prpria legislao e sobre seus impostos. Vale salientar que antes da Constituio de 88, ainda que a autoridade sobre imposto de exportao tenha sido assegurada aos Estados, desde a Constituio Federal de 34 os Estados tinham sua autoridade limitada pelas sucessivas Constituies (Arretche, 2005). Desta feita, a CF 88 veio no sentido de ruptura quando facultou aos Estados legislar exclusivamente sobre seus impostos limitando, entretanto, aquilo que afetasse a poltica econmica do governo federal.

Convencionou-se chamar de guerra dos portos a disputa entre estados para atrair produtos importados reduzindo a alquota do ICMS.

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Quando se fala em competncia de tributao temos: Exclusiva, residual, comum, cumulativa, especial e extraordinria (MARIA & LUCHIEZE, 2010, p. 36).

Sob este aspecto, a exclusividade da Unio na cobrana de contribuies que se enquadra em matria de tributao de campo residual, foi um dos principais instrumentos para compensar perdas fiscais decorrentes da descentralizao fiscal de 88 (Arretche, 2005, p. 78). A competncia tributria exclusiva aquela na qual se define constitucionalmente quem e onde se taxa. Uma vez com essa definio, parte-se para o campo residual, isto , onde potencialmente taxvel. Como j fora dito, o Brasil optou por um sistema de transferncias fiscais constitucionais em detrimento dos entes subnacionais estruturarem seu prprio arcabouo tributrio.

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A Constituio de 1946, portanto, inaugurou o tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual regras relativas a transferncias constitucionais implicam que a Unio opere como arrecadadora substituta para estados e municpios, bem como os estados para seus respectivos municpios. (Souza, 2005, p. 79 apud Varsano, 1996, p. 9).

Arretche (2005) afirma ainda que na prtica, a partir de 1946, o embate federativo em torno da questo tributria deve-se fundamentalmente extenso em que a Unio operaria como arrecadadora substituta dos estados e municpios. (Arretche, 2005, p. 79) Quando se fala em transferncias constitucionais logo vm em mente o Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios (FPM e FPE), criados com a reforma tributria de 67 compostos por parte do Imposto de Renda e do IPI. Tais fundos so de grande valia para os entes subnacionais tendo em vista o percentual de repasse de cerca de 20% da receita total para estados e municpios via fundo. Via de regra, merece destaque o Imposto sobre Mercadorias e Servios (ICMS), imposto estadual e no caso dos municpios o Imposto sobre servios de Qualquer Natureza (ISS), responsveis por 83,2% e 41,3% da arrecadao, respectivamente. O fato que ainda em se tratando de barganha federativa pelos recursos tributrios, o Executivo preponderou mesmo com a constituio dos fundos e com a

descentralizao de 88. Tanto que nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, como aponta Arretche (2005), foi aprovado o fundo de estabilizao fiscal que viria a se tornar a Desvinculao das Receitas da Unio, retendo sistematicamente 20% das transferncias obrigatrias. Durante a Assembleia Nacional Constituinte de 87/88, prevaleceu o consenso em torno da proposta de aumentar as receitas de estados e municpios, mantendo o governo federal na funo de principal arrecadador de tributos. (Arretche, 2005, p. 80)

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Na verdade, ainda na subcomisso de tributos2, participao e distribuio de receitas, j havia consenso em torno da proposta e que fora mantido no decorrer das votaes, inclusive em plenrio.
Nessa Comisso a maioria dos constituintes preferiu um arranjo em que a Unio operaria como arrecadador substituto, ampliando as alquotas das transferncias constitucionais e reduzindo a quase zero a vinculao de gasto dessas receitas. Os acordos realizados com o Presidente e o Relator reiteraram o acordo j firmado na Subcomisso: autonomia tributria sobre os prprios impostos e ampliao das transferncias dos fundos de participao. (Arretche, 2005, p. 81)

Com isso, dado que a Unio era a principal arrecadadora e as transferncias eram reduzidas, as transferncias negociadas foram o principal mecanismo de acesso a fontes adicionais, de tal monta que os entes subnacionais passaram a ser executores locais de polticas pblicas implementadas pelo Executivo (Arretche, 2005). Ao longo da histria, a Unio reteve parte das transferncias e ainda teve aumentada a regulao das decises dos gastos dos entes subnacionais. Como exemplo temos: a aprovao do Fundo de Desenvolvimento da Educao Fundamental (Fundef) estabelecendo prazo e porcentagem que, obrigatoriamente, estados e municpios deveriam investir. Tambm a aprovao da emenda constitucional n 29 que estabelecia gastos mnimos que estados e municpios deveriam aplicar, e que tiveram consequncias desastrosas em termos de despesas para estados e municpios etc. Arretche (2005) ressalta ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei complementar n 101/2000, estabeleceu gasto com pessoal ativo e inativo, limites para endividamento, responsabilizao jurdica e pessoal incompatvel com a austeridade fiscal etc. (Arretche, 2005, p. 82). A opo do Executivo pelo aumento das contribuies de seguridade social, vedadas a Estados e Municpios, concentrou significativamente a arrecadao nas mos da Unio. Entre 2000 e 2009, cerca de 70% da arrecadao tributria coube Unio, cerca de 26% coube aos Estados e 4,0% aos municpios.
2

Subcomisso criada, no mbito da Assembleia Nacional Constituinte, para analisar os tributos, participao e distribuio de receitas de Unio, Estados e Municpios.

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Todas as medidas que levaram concentrao de renda nas mos da Unio representaram uma resposta desvinculao dos gastos que emergiu da Constituio de 1988. Tais medidas no encontraram dificuldade para serem aprovadas no mbito do Congresso Nacional. Em boa parte, por causa da disciplina partidria que cerca o Legislativo nacional, como veremos no captulo a seguir e como afirma Arretche (2002, p. 82):
Portanto, a reao do governo federal desvinculao do gasto que emergiu da Constituio de 1988 consistiu em regulamentar progressivamente as decises de gasto dos governos estaduais e municipais. (...) Na verdade, o exame do processo decisrio dessas medidas de centralizao da agenda de gasto dos governos subnacionais revela que o governo federal no encontrou resistncias significativas para sua aprovao.

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Captulo 2 Disciplina Partidria Quando Srgio Abranches em 1988 cunhou o termo presidencialismo de coalizo, na transio para o perodo democrtico pr-88, a expresso ganhou terreno e hoje circula com desenvoltura para explicar o sistema poltico brasileiro. A tentativa, segundo Abranches (1988) era explicar como combinar proporcionalidade, multipartidarismo e presidencialismo caracterizando-o como singular dentre as democracias mundo afora. Corrobora, para o propsito deste trabalho, mostrar neste captulo que mesmo se comparando a democracias parlamentaristas, a taxa de sucesso na aprovao das matrias legislativas enviadas pelo Executivo relativamente alta. O sucesso do Executivo para o perodo ps-88 de 70,7%. Os governos Collor e Sarney aprovaram 77% das matrias submetidas ao Legislativo, Itamar e Lula 90% dos projetos submetidos e Fernando Henrique Cardoso 85% dos projetos (Limongi, 2006, p. 23). Limongi (2006) aponta que nos casos de pases parlamentaristas, o ndice de aprovao to alto que os estudos empricos comparativos sobre o tema tendem a contar votos indisciplinados, interessante do ponto de vista do presente estudo de caso. Dito de outra forma, o sucesso do Executivo depende quase que exclusivamente da existncia de disciplina partidria, de maioria parlamentar (Limongi, 2006, p. 22). Limongi (2006) compara ainda o perodo democrtico anterior, 1946-1964, quando as proposies aprovadas pelo Executivo foram, segundo o autor, medocres, a taxa de sucesso foi de 29,5%. Tal relao entre os perodos 46-64 e ps 1988, evidencia a diferena entre os textos constitucionais (Limongi, 2006). Partindo desse pressuposto, como os governos ps 1988 regeram suas maiorias?
A disciplina mdia da base do governo foi de 87,4% nas 842 votaes ocorridas no perodo (Limongi, 2006, p. 24). O governo controla a produo legislativa e esse controle resultado da interao entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria reunida por uma coalizo partidria pura e simples. Nada muito diverso do que se passa nos governos parlamentaristas. (Limongi, 2006, p. 25)

O fato que contribuiu para esse quadro a Constituio de 1988 ter atribudo poder Legislativo ao Executivo como podemos ver no quadro I (Figueiredo & Limongi, 2007,

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p.5).

Aliado a isso, soma-se o direito dos lderes partidrios na Cmara dos Deputados, dado seu poder decisrio de controlar o processo legislativo no interior do Congresso (Figueiredo & Limongi, 2007, p. 8):

A partir de 1988, as matrias encaminhadas pelo Executivo tm aprovao elevada, dado o uso de poderes institucionais e do controle sob o lder partidrio. Para

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corroborar com esta afirmao, entre 1998 e 2007, cerca de 70% dos projetos de lei ordinria foram retirados das comisses e levados ao Plenrio pelos lderes partidrios. Como vemos na tabela 1 em (Figueiredo & Limongi, 2007, p. 10):

O objetivo aqui mostrar que a dominncia e sucesso do Executivo na agenda legislativa uma conseqncia da estrutura institucional, derivada da centralizao legislativa com a CF de 88. Se comparados os perodos 46-64 e ps-88 ver-se- que o Executivo sancionou 38,5% no primeiro e 83,3% no segundo respectivamente. (Limongi e Figueiredo, 2007). A Constituio de 1988 conferiu prerrogativas exclusivas Unio como a possibilidade de legislar sobre o oramento, taxao e modificao da burocracia pblica. Corrobora ainda o fato de o Executivo ter o apoio sistemtico dos lderes partidrios. A disciplina mdia das bancadas que compe a coalizo que apia o Governo foi de 85% de 1988 a 2007 (Figueiredo e Limongi, 2007, p. 33).

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Vale lembrar, a este ponto, quando se fala em anlise do comportamento dos partidos no legislativo, so considerados os resultados das votaes nominais em plenrio. No caso especfico da Cmara dos Deputados, os votos so computados por meio eletrnico de votao, tendo o parlamentar que ser reconhecido por impresso digital. Assim, os trabalhos sobre disciplina partidria, usam sistematicamente os resultados das votaes em plenrio. Ento, como se trata de estudos sobre disciplina partidria, existe na literatura um consenso de que somente votaes nominais que dividem minimamente o plenrio devam ser consideradas. (Nicolau, 2000) Taxa de Disciplina (Percentual de Deputados que Acompanham a Posio do Lder do Partido). Mdia por Ano e Mdia do Perodo (Nicolau, 2000, p. 4-5). Tabela 2
Partido % PC do B PT PFL PDT PSDB PSB PTB PPR/PPB PMDB PL
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1995 (n) %

1996 (n) %

1997 (n) %

1998 (n)

Total %

97,9 (63) 98,5 (64) 95,1 (62) 89,9 (57) 90,7 (63) 81,9 (57) 90,3 (63) 92,1 (61) 84,1 (55) 92,9 (50)

98,4 (64) 99,2 (68) 89,6 (65) 91,8 (64) 91,9 (66) 90,2 (58) 87,8 (64) 86,6 (63) 81,3 (64) 79,3 (59)

99,6 (69) 99,3 (47) 98,8 98,0 (69) 99,1 (47) 98,7 94,3 (69) 95,1 (47) 93,4 95,3 (69) 90,7 (47) 92,1 92,8 (69) 90,4 (47) 91,6 96,3 (55) 97,2 (47) 91,0 89,3 (61) 84,9 (43) 88,3 80,9 (65) 69,6 (47) 83,1 80,4 (68) 72,9 (46) 80,1 66,9 (24) 57,9 (29) 77,9

Fonte dos dados brutos: Dirio da Cmara dos Deputados. Aos fatores determinantes onde o Executivo pauta o Legislativo, como tem sido mostrado, principalmente com o advento da CF 88, d-se o nome de poder de agenda. De grosso modo, segundo Santos (1997), o poder de agenda nada mais do que as prerrogativas legislativas constitucionais do Presidente da Repblica.

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As prerrogativas dadas pela CF 88 consistem em (Santos, 1997, p. 7):


Quadro 3 Constituies Brasileiras Comparadas 1946 e 1988: Poderes Legislativos do Presidente

1946 Leis de Iniciativa Exclusiva do Executivo Leis que criem empregos em servios existentes em sua esfera, aumentem vencimentos ou modifiquem, no decurso de cada legislatura, a lei de fixao das Foras Armadas ( 2, do art. 67) Inexistente

1988 Leis sobre fixao ou modificao dos efetivos das Foras Armadas; criao de cargos, funes ou empregos pblicos; organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; servidores pblicos da Unio e Territrios; organizao do Ministrio Pblico e demais ministrios ( 1, do art. 61). A pedido do Presidente, seus projetos devem ser apreciados em um prazo total de cem dias. No havendo manifestao nesse prazo, o projeto passa ordem do dia, frente dos demais assuntos (art. 64). O presidente pode, ainda, adotar medida provisria com fora de lei e vigncia imediata. O Congresso tem trinta dias para apreci-la. No o fazendo, ela perde a eficcia, cabendo ao Congresso "disciplinar as relaes jurdicas dela decorrentes" (art. 62). O presidente pode vetar parcial ou totalmente os projetos sados do Congresso. O Congresso, para derrubar o veto, precisa dos votos da maioria absoluta dos deputados e senadores presentes, em escrutnio secreto (art. 66).

Urgncia

Poder de Veto

O presidente pode vetar parcial ou totalmente os projetos sados do Congresso. O Congresso, para derrubar o veto, precisa dos votos de 2/3 dos deputados e senadores presentes (art. 70).

Ainda que a dinmica da relao Executivo versus Legislativo produza, ou enseje, ou ainda seja vista como problema institucional, o que poderia levar invariavelmente a uma paralisia decisria, pode-se dizer de maneira geral que a Cmara dos Deputados tm votado sistematicamente com as propostas do governo em questo, como pode ser demonstrado pelas aprovaes de matrias complexas como a reforma econmica e administrativa, das transferncias de recursos, dos fundos de estabilizao fiscal, etc. o que denota apoio sistemtico das propostas do Executivo, por parte dos parlamentares da base de apoio ao governo. (Santos, 1997). No se pretende com este captulo afirmar to somente a tese da disciplina e coeso partidria defendida pelos autores Fernando Limongi, Argelina Figueiredo, Fabiano Santos e Jairo Nicolau. No se nega a contraposio a esta tese, que consiste na difcil

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convivncia em combinar presidencialismo, voto em lista aberta e multipartidarismo fragmentado. O argumento vai alm, relacionando os tipos de voto que elegem os congressistas, ao seu comportamento legislativo, mais ou menos individualista. (Santos, 1997, p. 2) O que acarretaria, segundo Santos (1997):
O quadro ensejado por esses diagnsticos no poderia ser mais preocupante. O sistema poltico brasileiro padeceria de dois defeitos fundamentais: em primeiro lugar, combina presidencialismo com voto proporcional, o que propicia a emergncia de crises de paralisia decisria; e, em segundo, o modo de operao do voto proporcional com listas abertas, o que acaba retirando das lideranas partidrias importante mecanismo de controle do comportamento legislativo de suas bancadas. (Fabiano Santos, pag. 2, 1997)

Destarte, acreditamos, para fins deste trabalho, que o argumento da disciplina partidria como regra no parlamento parece mais lgica com a linha de raciocnio proposta. Embora possa parecer primeira vista contraditrio utilizar-se o parmetro da disciplina partidria como elemento justificador da situao levantada neste trabalho, a sua inocorrncia exatamente o que aqui interessa. Se a maioria dos estudos at aqui realizados do conta que entre os elementos formadores do equilbrio da relao poltica estabelecida entre Executivo e Legislativo, a disciplina partidria elemento essencial ao resultado das votaes de interesse do Executivo, ento, sua quebra, ou seja, a indisciplina segue outra lgica. Trataremos a seguir da discusso sobre o marco regulatrio do pr-sal, enviado pelo Executivo sob a assinatura de quatro projetos de lei. Mais especificamente, de lanar mo de uma emenda de plenrio que suscitou a rediscusso do pacto federativo a partir da redistribuio da riqueza por meio dos royalties do petrleo, que foi o objeto de tal emenda.

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Captulo III Royalties do petrleo Em setembro de 2006 a Petrobrs anuncia a descoberta de um poo de petrleo no reservatrio de tupi que mudaria a histria da explorao de petrleo do pas. A confirmao do seu potencial s viria tona um ano depois com a realizao de testes de produo e da obteno de dados geolgicos da rea. A provncia petrolfera possui 800 km de extenso e 200 km de largura e se estende do Esprito Santo a Santa Catarina. O pr-sal, como ficou amplamente conhecido por causa da espessa camada de sal que pode chegar a ter 2000 metros, possui segundo estimativas da Agncia Nacional de Petrleo e da Petrobrs, s no campo de Tupi, potencial de dez bilhes de barris, o que alaria o pas sexta maior reserva petrolfera do mundo. Tendo em vista o seu potencial, o Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) editou uma resoluo determinando Agncia Nacional de Petrleo (ANP) a excluso das licitaes na Bacia de Campos por possvel relao com as reservas do pr-sal (Souza, 2009). Royalty uma palavra de origem inglesa que se refere a uma importncia cobrada pelo proprietrio de uma patente de produto, processo de produo, marca, entre outros, ou pelo autor de uma obra, para permitir seu uso ou comercializao. No caso do petrleo, os royalties so cobrados das concessionrias que exploram a matria-prima, de acordo com sua quantidade. O valor arrecadado fica com o poder pblico. Segundo a atual legislao brasileira, estados e municpios produtores alm da Unio tm direito maioria absoluta dos royalties do petrleo. A diviso atual de 40% para a Unio, 22,5% para estados e 30% para os municpios produtores. Os 7,5% restantes so distribudos para todos os municpios e estados da federao (Sousa, 2009). Em 2009, o Executivo enviou ao Congresso Nacional quatro projetos de lei para a explorao do leo descoberto no pr-sal, espcie de novo marco regulatrio para a explorao de hidrocarboneto: O Projeto de Lei n 5.938, de 2009, que dispe sobre a explorao e produo de petrleo e de gs natural, sob o regime de partilha de produo, em reas do Pr-Sal e em reas estratgicas a serem delimitadas por ato do Presidente da Repblica, ouvido o CNPE; O Projeto de Lei n 5.939, de 2009, que a concesso de autorizao ao Poder Executivo para criao da Empresa Brasileira de Administrao de Petrleo e Gs Natural PETRO-SAL, a qual ser, como j

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assinalado anteriormente, responsvel pela gesto dos contratos de partilha de produo; O Projeto de Lei n 5.940, que cria o Fundo Social FS, com a finalidade de constituir poupana pblica de longo prazo; assegurar recursos para a realizao de projetos nas reas de combate pobreza e de desenvolvimento da educao, da cultura, da cincia e tecnologia e da sustentabilidade ambiental; e mitigar as flutuaes de renda e de preos na economia nacional decorrentes das variaes da renda gerada pelas atividades de produo de petrleo e gs natural; E por ltimo, mas no menos importante, o Projeto de Lei n 5.941, de 2009, que autoriza a Unio a ceder onerosamente PETROBRS o exerccio das atividades de pesquisa e lavra de

petrleo e gs natural, at o limite mximo de cinco bilhes de barris equivalentes de petrleo. Essa medida visa fortalecer a estatal para que ela possa desempenhar o papel de operadora de todos os blocos existentes na rea do Pr-Sal (Sousa, 2009).

Para fins deste trabalho, o projeto em epgrafe n 5938/2009, que trata do regime de partilha, mais especificamente a emenda a ele apresentada (emenda Ibsen/Souto) ser o sopesado, pois foi o que sucedeu aos embates em torno dos royalties do petrleo. No Brasil, a Lei n 9478 de 1997 (Lei do petrleo) exige que as atividades de explorao de petrleo sejam exercidas por meio de concesso, cenrio que mudaria com o projeto de lei n 5938/2009, passando ao regime de partilha, com o objetivo de propiciar maior participao da Unio na renda do petrleo. (Sousa, 2009)

Quando se fala em regimes de produo temos basicamente dois tipos: No regime de concesso tpico, toda a produo de petrleo e gs natural, quando esses hidrocarbonetos chegam superfcie, de propriedade do concessionrio, que deve pagar royalties, usualmente em dinheiro. O regime de partilha de produo clssico, por sua vez, como o prprio nome sugere, caracteriza-se pelo fato de parte da produo de petrleo e gs natural ser de propriedade da Unio e parte ser de propriedade da empresa/consrcio contratado (Sousa, 2009). As participaes governamentais de um contrato de concesso de explorao de petrleo consistem em: bnus de assinaturas, royalties, participao especial e o pagamento pela ocupao ou reteno da rea.

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H dois regimes para distribuio dos royalties, a saber: i) para a parcela do valor do royalty que representar 5% (cinco por cento) da produo; e ii) para a parcela do valor do royalty que exceder a 5% da produo. Em ambos os casos, as regras variam em funo do local de produo (terra ou plataforma continental).

No Brasil, cerca de 90% da produo de petrleo proveniente da plataforma continental. Neste caso, os critrios de distribuio so os seguintes: 30% para Estados; 10% para os municpios; 30% para municpios produtores, 20% para a Marinha e 10% para um fundo especial. Se exceder em 5%, os critrios so os seguintes: 22,5% aos Estados; 22,5% aos municpios, 15% Marinha, 7,5% aos municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo; 7,5% a um fundo especial e 25% ao Ministrio da Cincia e Tecnologia (Sousa, 2010). J a distribuio da denominada participao especial, que foi instituda pela Lei n 9.478, de 1997, e devida nos casos de grande volume de produo, ou de grande rentabilidade, deve ser feita da seguinte forma (art. 50 da Lei n 9.478/1997): I) 40% ao Ministrio de Minas e Energia, sendo 70% (setenta por cento) para o financiamento de estudos e servios de geologia e geofsica, aplicados prospeco de combustveis fsseis, a serem promovidos pela ANP, nos termos dos incisos II e III do art. 8 desta Lei, e pelo MME, 15% (quinze por cento) para o custeio dos estudos de planejamento da expanso do sistema energtico e 15% (quinze por cento) para o financiamento de estudos, pesquisas, projetos, atividades e servios de levantamentos geolgicos bsicos no territrio nacional; II) 10% ao Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservao do meio ambiente e recuperao de danos ambientais causados pelas atividades da indstria do petrleo; III) 40% para o Estado onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produo; IV) 10% para o Municpio onde ocorrer a produo em terra, ou confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produo.

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No ano de 2009, foram distribudos cerca de 17 bilhes a ttulo de royalty e participao especial para oito estados e novecentos e noventa e quatro municpios. No que se refere participao especial, o nmero ainda menor: seis estados e vinte e nove municpios. S o estado do Rio de Janeiro recebeu R$ 4,9 bilhes a ttulo de royalties e participaes especiais. Ainda segundo Sousa (2010), os municpios situados no Rio ficaram com R$ 2,7 bi do total de R$ 3,5 bi destinados ao conjunto de municpios de acordo com a legislao. Segundo Sousa (2010), o que ficou estabelecido no projeto foi que no regime de partilha, as receitas governamentais se daro com royalties e bnus de assinatura, ficando de fora a participao especial e que a alquota dos royalties ser de 15% sobre a produo de petrleo. Posteriormente, no dia 10 de maro de 2010, foi aprovada por ampla maioria, a emenda de plenrio n 387/2010, dos deputados Humberto Souto e Ibsen Pinheiro. Tal emenda, que ficou conhecida como emenda Ibsen, promoveu expressiva alterao dos critrios de distribuio da renda petrolfera contratadas sob os regimes de partilha, produo e de concesso. A emenda Ibsen pretendeu estabelecer uma participao maior da distribuio dos royalties mantendo a participao da Unio e aumentando para 50% para os estados e municpios de acordo com critrios do Fundo de Participao de Estados e Municpios (FPM/FPE). A emenda Ibsen foi aprovada em dez de maro por ampla maioria, 369 votos sim; 72 votos no e 02 abstenes, mesmo com orientao contrria do Governo e ensejou a partir de ento um amplo debate sobre a redistribuio das riquezas a partir do royalty do petrleo. Em vrios encaminhamentos de votao em favor da emenda, a maioria das defesas foi no sentido de se fazer justia com os municpios brasileiros, como veremos na defesa feita pelo deputado Humberto Souto:
O PPS vota "sim" porque entende que esta emenda no contra nem a favor de ningum. Esta emenda no tem partido, esta emenda no tem cor ideolgica; esta emenda federativa, esta emenda visa restabelecer a justia para os municpios pobres deste Pas que esto sendo

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sacrificados h muitos e muitos anos para o benefcio de 2 ou 3 Estados. Ento, a emenda faz justia e precisamos, por essa razo, votar "sim".

Vale ressaltar que dentro de um complexo marco regulatrio do pr-sal, enviado ao Congresso Nacional pelo Executivo, ganhou denodo a emenda Ibsen/Souto. Embora seja notria a complexidade que envolve a tramitao de um projeto de lei com demandas e presses de governo, oposio, sociedade civil organizada, que envolve poder de agenda, disciplina partidria, ainda assim sobressaram-se as discusses acerca da referida emenda. A partir dela, ganharam flego as discusses acerca da redefinio do pacto federativo, com a imposio do Supremo Tribunal Federal ao Congresso do estabelecimento de novas alquotas para o Fundo de Participao dos Estados (FPE), com a instalao de uma comisso parlamentar para discutir o endividamento dos Estados e Municpios, com a criao de outra comisso para discutir a redefinio do pacto federativo, presidida pelo ex-presidente do Supremo, Nelson Jobin; e por fim, a indefinio da emenda Ibsen/Souto, para a redistribuio do royalty do petrleo, vetada pelo ex-

presidente Luiz Incio Lula da Silva.

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Concluso O presente estudo de caso se props a mostrar que a condio fragilizada do pacto federativo, levou o Congresso, mais precisamente, a Cmara dos Deputados, a aprovar uma emenda que redefiniu a redistribuio dos royalties do petrleo, o que em tese levaria a uma equalizao na distribuio das riquezas devidas pelo seu pagamento. Tal intento no se configura novel no meio acadmico, como apresentado no artigo da pesquisadora Celina Souza. Consta na aprovao da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, mais precisamente na subcomisso de Sistema Tributrio e da Diviso e Distribuio de Receitas, votaes que visavam fortalecer o desempenho fiscal de Estados e Municpios. Foi pelo mesmo motivo - fortalecer as finanas subnacionais que deputados votaram a favor da emenda, mesmo com orientao contrria do governo. O priplo teve como eixos principais a definio do pacto federativo, da disciplina partidria e da definio do que sejam royalties do petrleo e como a soma desses fatores proporcionou o cenrio propcio para a confirmao da referida hiptese. Parece um pouco contraditrio, porm, analisar um estudo de caso que se configurou em votao contrria do Executivo, sob o ponto de vista da disciplina partidria. Mas justamente este ponto de vista que fortalece o argumento principal, isto , o fato dos parlamentares terem votado majoritariamente contra o Executivo confirma a averbao de um sistema federativo derrocado. Tal afirmao pode ser constatada nos encaminhamentos de votaes realizados pelos lderes partidrios, seja com a finalidade de flexibilizar a disciplina partidria atravs do procedimento conhecido como liberao da bancada, ou ainda encaminhando voto favorvel emenda Ibsen. A seguir alguns encaminhamentos: Onde h petrleo sempre local e espao de guerra. A Liderana, observando a tendncia majoritria do PT favorvel emenda, libera o seu voto e reconhece o esforo do Lder do Governo para buscar o entendimento3.
3

Encaminhamento de votao pelo lder do Partido dos Trabalhadores Fernando Ferro quando da votao da emenda de plenrio n 387.

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Senhor Presidente, o PR entende que importante a votao dessa emenda. Nossa bancada tambm composta de membros desses Estados e Municpios prejudicados. Ento, estamos liberando a bancada. Mas a maioria do partido decidiu: PR vota sim4. A teoria da disciplina partidria utilizada confirmou que no fora um voto contrrio por si s, mas a evidncia de um voto consciente; consciente do alcance que tal medida acarretaria nas finanas de Estados e Municpios. Quando se fala em sistema federativo derrocado, fragmentado, h de se falar numa mea-culpa dos entes subnacionais. No foram poucas as oportunidades que Estados e Municpios tiveram para mudar o cenrio do poder de arrecadar dos trs nveis da federao e ainda assim, coube a eles o papel secundrio. A Unio desempenhou o papel de principal arrecadadora e transferidora constitucional dos recursos. Tal desenho, no entanto, no parece ter dado conta de dirimir as desigualdades econmicas historicamente acumuladas nos ombros dos entes subnacionais, vide a recente discusso sobre a renegociao das dvidas dos Estados em curso no Congresso Nacional. O Executivo parece ter encontrado brechas e, uma vez encontrando-as, marchou desde antes da Constituio de 1988, para um sistema de arrecadao que se consolidou, e que com esta consolidao, viu cada vez mais distante a possibilidade de mudana no cenrio poltico. Vilipendiados com a sanha arrecadatria da Unio, restou a Estados e Municpios lutarem por mais e maiores transferncias constitucionais e via Fundos de Participao. De toda a receita arrecadada no Brasil hoje, de 60% a 65% so da Unio; de 20% a 25%, dos estados; e apenas de 17% a 19%, dos municpios. Somado a um Congresso refm do poder Executivo, onde parlamentares votam sistematicamente com as matrias daquele poder, e ressalte-se que no se pretende julgar o mrito desta discusso, pauta que caberia em outro momento, onde se misturam o rano da patronagem com o poder de agenda, como aponta Fabiano Santos (2002), ou ainda o argumento da difcil convivncia em combinar com voto proporcional, dificulta-se sobremaneira a relao

presidencialismo
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Orientao do lder do Partido da Repblica, deputado Sandro Mabel pela liberao da bancada quando da

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independente e harmnica entre os Poderes da Unio, prevista no art. 2 da Constituio Federal de 1988. A implicao prtica da implementao do federalismo consiste em um pacto, fruto de um instrumento jurdico a Constituio atravs do qual se funda um estado soberano, preservando, porm, a autonomia dos entes subnacionais. De maneira geral, o federalismo consiste em um meio termo em que o poder poltico mais ou menos centralizado. Na prtica, a Unio passa a ter, no federalismo contemporneo, capacidade de atuao sobre os entes que compe a federao, desde que nos limites de competncias da Unio. O sistema Federal, institudo com a repblica, decorreu em grande medida, como resposta s clivagens sociais decorrente de conflitos tnicos, lingusticos ou religiosos e das heterogeneidades econmicas das regies, como apontou Souza (2005). O fato que o Executivo prepondera na balana, ele o principal legislador conferido de prerrogativas, pode-se dizer das principais reas tais como oramento e taxao, alm de legiferante, cabe a ele sozinho, por exemplo, responder por 83% das leis aprovadas aps a redemocratizao. No h argumento contra fatos. Tendo isso em mente, poder-se-ia dizer que a aprovao da emenda Ibsen/Souto estaria dentro das excees regra, isto , a aprovao da emenda estaria fora dos 83% que cabe ao Executivo? Estaria a emenda na margem de aprovaes do Legislativo? Teoricamente nos 17% restantes? A concluso deste trabalho supe que no. Se no, vejamos: no sentido lato, uma emenda no uma proposio propriamente dita, ento j no estaria no rol de matrias aprovadas pelo Legislativo. De outro lado, no se pretende dar um tom maniquesta ao presente trabalho, definindo que quem aprova mais projetos melhor ou pior que o outro. Muito pelo contrrio, o argumento de que quando da votao da emenda Ibsen/Souto, os parlamentares votaram por conta da Instituio Pacto Federativo. Tal intento como j fora dito, no novidade no meio acadmico. No mbito das votaes da Assembleia Nacional Constituinte, mais
votao da emenda de plenrio n 387.

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precisamente na subcomisso Tributria, a votao do aumento da competncia tributria para estados e municpios, fora aprovado naquela comisso. Ainda que o projeto de lei n 5.938/2009, que trata do regime de partilha, fora aprovado, a emenda a ele apresentada, emenda n 387/2010, tambm aprovada, porm vetada pelo ento Presidente Luiz Incio Lula da Silva, revela um embate entre interesses, tpicos da relao que cerca os entes constitutivos, leia-se Unio, Estados e Municpios. A guerra que se estabeleceu entre Estados produtores e no produtores, revela em seu sentido mais estrito, a prtica do federalismo, contrapondo interesses entre Unio e entes subnacionais, caractersticos e definidores da distribuio espacial de poderes da federao brasileira. A projeo de produo de petrleo est na casa dos 50 bilhes de barris, segundo a Agncia Nacional do Petrleo, o que alaria o pas sexta potncia mundial de prospeco de hidrocarbonetos (petrleo). No ano de 2009, os royalties do petrleo renderam cerca de 17 bilhes de reais. Desse total foram distribudos somente ao Estado e aos municpios do Rio de Janeiro, R$ 7,6 bilhes. O discurso de parlamentares em prol da mudana deste cenrio foi o que os embalou para o acolhimento da emenda Ibsen/Souto, que estabelece uma equalizao na distribuio da riqueza, a partir da redistribuio usando os critrios dos Fundos de Participao de Estados e Municpios, o que gerou uma grita geral dos Estados confrontantes. Vale ressaltar que os desdobramentos da votao da emenda, que foi vetada pelo ento Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, no fazem parte do escopo deste trabalho. O estudo da FIRJAN, j supramencionado, trouxe um nmero no mnimo curioso das administraes municipais por todo o pas. Dos 5.266 municpios pesquisados, quase a totalidade dos municpios do pas, somente 83 deles tm recursos prprios para cobrir gastos com pessoal. Dois dos critrios para alcanar um bom desempenho so: baixo gasto com pessoal e alto investimento. Curiosamente, os municpios que receberam as maiores transferncias dos royalties do petrleo esto entre os mais bem colocados.

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A hiptese de casar o modelo federativo derrocado, alto grau de concentrao tributria na Unio e a severa concentrao na distribuio dos royalties prolfera para se afirmar o sucesso na aprovao da emenda Ibsen/Souto. Os deputados parecem ter vislumbrado tal possibilidade e apostaram na fora poltica da federao para firmar posio contrria ao interesse do Executivo. Todo este cenrio fez convergir um ambiente favorvel para a aprovao da emenda Ibsen/Souto. Por final cabe ressaltar que embora haja razovel indicao do papel at aqui exercido pela emenda Ibsen/Souto enquanto instrumento de uma vertente da disputa poltica estabelecida no projeto, de bom alvitre registrar que a situao encontra-se ainda inconclusa at a data da concluso do presente trabalho, no sendo de todo descabida a hiptese de reverso da situao pelo Executivo, seja atravs da manuteno do veto, seja atravs de aprovao de nova proposta.

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Anexo I I - para os primeiros cinco por cento da produo (art. 7 da Lei n7. 990/1989): a) 30% aos Estados confrontantes; b) 10% aos Municpios onde se localizarem instalaes martimas ou terrestres de embarque ou desembarque; c) 30% aos Municpios produtores e suas respectivas reas geoeconmicas; d) 20% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das referidas reas; e) 10% para constituir um fundo especial a ser distribudo entre os Estados, Territrios e Municpios. II para a parcela que exceder cinco por cento da produo (art. 49 da Lei n 9.478/1997): a) 22,5% aos Estados produtores confrontantes; b) 22,5% aos Municpios produtores confrontantes; c) 15% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das reas de produo; d) 7,5% aos Municpios que sejam afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e critrio estabelecidos pela ANP; e) 7,5% para constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo entre todos os Estados, Territrios e Municpios; f) 25% (vinte e cinco por cento) ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo, do gs natural, dos biocombustveis e indstria petroqumica de primeira e segunda gerao, bem como para programas de mesma natureza que tenham por finalidade a preveno e a recuperao de danos causados ao meio ambiente por essas indstrias.

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