Sentencia No.

T-230/93

ESPACIO PUBLICO-Restitucin/COPROPIEDAD

Los copropietarios del Edificio debern proceder a ejecutar las rdenes de la autoridad competente y a hacer restitucin del espacio pblico, cuidando de que en las obras que sea necesario adelantar, se cumpla con las normas de seguridad vigentes en el pas, pues es su responsabilidad si por culpa o dolo y en razn de la adecuacin del edificio a los trminos constitucionales y legales, se violare -ah s-, el derecho a la vida de algn residente, trabajador o transente. No slo exista otro mecanismo de defensa judicial, sino que, no proceda el expediente de la accin de tutela. As la ocupacin irregular del espacio pblico llevara el doble o el triple del tiempo transcurrido, el solo transcurso del tiempo no le d firmeza u oponibilidad frente a la actuacin de la Alcalda, puesto que es muy claro el inciso primero del artculo 82 de la Constitucin, al sealar la inoponibilidad del inters de los copropietarios al uso comn.

DERECHOS ADQUIRIDOS-Inexistencia/ALUVION

Los copropietarios no adquirieron por aluvin la franja de espacio pblico que se les orden restitur, por la razn obvia de que las aguas no cubrian la franja en el ao 1968, poca en que el suelo seco hizo posible la construccin de la copropiedad y, por tanto, no pudieron desplazarse desde donde no estaban, acreciendo la heredad.

REVOCACION DE ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora, no podrn ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales previstas en el artculo 69 del Cdigo ContenciosoAdministrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios ilegales.

ACCION DE TUTELA-Titularidad/PERSONA JURIDICA

Es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurdicas, no per se, sino en tanto que vehculo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales, en cada caso concreto a criterio razonable del Juez de Tutela.

Ref.: Expediente No. T-9737

Accin de tutela en contra del seor Alcalde Mayor de Cartagena de Indias.

Actor: Luis Daniel Vargas Snchez

Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Daz.

Santaf de Bogot, D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).

La Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisin de Tutelas, compuesta por los Magistrados Carlos Gaviria Daz, Hernando Herrera Vergara y Jos Gregorio Hernndez Galindo, procede a decidir sobre la tutela impetrada por Luis Daniel Vargas Snchez en contra del seor Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, en el grado jurisdiccional de revisin.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

POR MANDATO DE LA CONSTITUCION

Se dicta sentencia en el proceso de tutela radicado bajo el nmero T-9737, luego de considerar lo siguiente.

ANTECEDENTES

El 30 de Enero de 1992, la Alcalda de Cartagena expidi la Resolucin No. 152, "por la cual se ordena la restitucin de una zona de uso pblico", en la que se manda "a los copropietarios del EDIFICIO LAS TRES CARABELAS, la restitucin de una zona de uso pblico ubicada en la Urbanizacin El Laguito de Cartagena, hacia el fondo del Edificio LAS TRES CARABELAS, entre la lnea de parmetro y la Avenida de Retorno, la cual constituye el rea de retiro entre dicha edificacin y la referida va, CON UN REA APROXIMADA DE 55.30 M2, determinada con los siguientes linderos y medidas...".

El seor Lubin Gerardo Pardo Can, como representante legal de la Copropiedad Las Tres Carabelas, interpuso recurso de reposicin en contra de dicha Resolucin No. 152, el que fue decidido desfavorablemente mediante la Resolucin No. 2130 de 1992 -Diciembre 15-, agotndose la va gubernativa.

El 25 de enero de 1993, el seor Luis Daniel Vargas Snchez, haciendo uso del poder que le confiriera el seor Pardo Can, present una demanda de tutela en contra del seor Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, basado en lo ya narrado y aduciendo un peligro contra la vida de los residentes de Las Tres Carabelas.

El Tribunal Administrativo de Bolvar -Sala Plena-, deneg la accin de tutela por improcedente.

LA PRIMERA INSTANCIA

Dos argumentos sirvieron al Tribunal Administrativo de Bolvar para denegar la accin de tutela impetrada. Ellos son: la interpretacin del Decreto 2591 de 1991 y la doctrina del

Consejo de Estado, segn la cual las personas jurdicas carecen de capacidad para intentar la accin de tutela.

La primera lnea argumental puede resumirse en una cita del folio 149: "Es decir, no procede la tutela por existir otros medios de defensa judicial. Seala el numeral 1 del artculo 6 del Decreto 2591 de 1991 como excepcin, que a pesar de existir esos otros medios o recursos judiciales, puede utilizarse la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, como tambin lo dice el artculo 8, perjuicio es el que slo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnizacin. Del concepto visible a folio 104 del expediente administrativo no puede determinarse que va a producirse ese perjuicio, relacionndolo con el derecho fundamental a la vida, ya que en cuanto a las consecuencias que traera para el edificio la demolicin de la franja de uso pblico que se dice ocupada, lo que expresa es que al "someter la estructura a esos esfuerzos se pueden producir fallas estructurales de dificil previsin", no que se van a producir".

El segundo argumento se encuentra en el folio 150: "El Tribunal ha sostenido la tesis de que a la expresin derechos fundamentales que emplea la Carta de 1991 hay que darle un sentido ms amplio que el de derechos humanos o garantas individuales, referidos slo a la persona natural, a los seres humanos, y que se encuentran consagrados en dicha Constitucin algunos derechos fundamentales que son aplicables tambin a las personas jurdicas como titulares de ellos para su tutela, como son entre otros el derecho al debido proceso y al derecho de defensa, el derecho de peticin, as como ciertos derechos que no estn includos en el captulo I del Ttulo II que trata "De los derechos fundamentales". Pero el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante providencia de fecha 10 de diciembre de 1992 ha revocado el fallo de Octubre 21 de 1992, proferido por este Tribunal, del que conoci por impugnacin, el cual al resolver una solicitud de tutela de la sociedad CONIC S.A. no accedi a conocerla. La alta Corporacin revoc el mencionado fallo que deneg la tutela impetrada y en su lugar la rechaz por improcedente, y para el efecto expres que la "accin de tutela protege derechos fundamentales y stos solo pueden predicarse de los seres humanos".

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

COMPETENCIA.

Es competente la Corte Constitucional para conocer del presente negocio, en virtud de los artculos 86 y 241 de la Constitucin; igualmente es competente la Sala Cuarta de Revisin de Tutelas, en virtud del Auto No. 1 -Marzo 12 de 1993-, de la Sala de Seleccin No. 1.

ADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

Examinado el expediente cuya resolucin se revisa, ha de conclurse que la demanda haba de ser rechazada por las siguientes razones:

INEXISTENCIA DE VIOLACIN O AMENAZA DE VIOLACIN AL DERECHO

Dice el artculo 5 del Decreto No. 2591 de 1991, que "la accin de tutela procede contra toda accin u omisin de las autoridades pblicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artculo 2 de esta ley ..." En el caso en comento, la accin del seor Alcalde de Cartagena no viol el derecho a la vida de ninguno de los habitantes del edificio Las Tres Carabelas, no es una violacin actual a tal derecho y no es una amenaza contra la vida o integridad personal de alguno de ellos o de todos en general.

La supuesta amenaza al derecho a la vida de los copropietarios del edificio Las Tres Carabelas, tiene una gnesis bastante curiosa y slo existe en la fantasa de quienes intentaron la presente accin de tutela. Una revisin sumaria de los hechos, permite aclarar la situacin existente al momento de presentar la demanda:

El predio del edificio Las Tres Carabelas fue adquirido por medio de la escritura pblica No. 1.368 de diciembre 25 de 1964, protocolizada en la Notara 1a. del Crculo de Cartagena; los linderos y medidas, segn esa escritura, son: "Por el Norte linda con el lote # 24 y mide 60.oo mts., por el Sur con el lote # 27 y mide 55.oo mts., por el Este con el Laguito de Bocagrande y mide 30.oo mts., por el Oeste con la Avenida Almirante Brin y mide 52.oo mts."-folio 132-.

Posteriormente -ao 1966-, quienes tramitaban los permisos y licencia de construccin del edificio Las Tres Carabelas, sin adquirir ms terreno, solicitaron a la Junta de Planeacin Municipal la modificacin de las reas de la Urbanizacin El Laguito, obteniendo la modificacin de las mismas mediante la Resolucin No. 8 del mismo ao, que no fue aportada al proceso por los actores y que no poda entregarles, ni el espacio pblico propiedad de la Nacin, ni la concesin para su uso y goce, puesto que la Junta de Planeacin Municipal no era competente para hacerlo.

En el ao 1992, la Personera Distrital de Cartagena, cumpliendo con su funcin, solicit a la Alcalda que se ordenara la restitucin de la zona de uso pblico que parcialmente ocupan Las Tres Carabelas y la Alcalda, luego de constatar que las medidas reales de la edificacin superan en varios metros a las medidas del predio adquirido, orden la restitucin del exceso por medio de la Resolucin No. 152 del mencionado ao, dando aplicacin al artculo 132 del Cdigo Nacional de Polica.

Recurrida la decisin de la Alcalda y no siendo atendidas las razones del recurrente, se intent la accin de tutela aduciendo que si se derrua la parte de la edificacin que est sobre el espacio pblico, la estructura podra debilitarse y eventualmente causar una tragedia. Esta causalidad torticera, segn la cual, si la autoridad d una orden a un particular y ste la pretende ejecutar de manera que pondra en peligro la vida de algunas personas, es la autoridad la que est amenazando la vida de los terceros, es completamente inaceptable y hace tambalear la presuncin de buena f en cabeza de quien pretende defenderse aduciendo tal despropsito.

Ya el seor Alcalde culmin la actuacin administrativa, dentro de la cual se dieron al actor las oportunidades legales para presentar su punto de vista, sus pruebas y sus recursos. Por tanto, salvo que las normas administrativas -Resoluciones 152 y 2.130 de 1992- sean anuladas por la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, los copropietarios del Edificio Las Tres Carabelas debern proceder a ejecutar las rdenes de la autoridad competente y a hacer restitucin del espacio pblico, cuidando de que en las obras que sea necesario adelantar, se cumpla con las normas de seguridad vigentes en el pas, pues es su responsabilidad si por culpa o dolo y en razn de la adecuacin del edificio a los trminos constitucionales y legales, se violare -ah s-, el derecho a la vida de algn residente, trabajador o transente.

EXISTENCIA DE OTROS MECANISMOS DE DEFENSA JUDICIAL

Una vez agotada la va gubernativa y en firme la decisin administrativa, no existiendo peligro alguno inmediato y previsible para los acupantes de la edificacin, la situacin jurdica de los copropietarios de Las Tres Carabelas permita: 1) Acatar la orden de la Alcalda y, en consecuencia, restitur el espacio pblico irregularmente usufructuado por casi diez y ocho (18) aos; , 2) Acudir a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa en demanda de las acciones pertinentes contra la Resolucin 152.

En el presente caso, no slo exista otro mecanismo de defensa judicial, sino que, como ya se vi, no proceda el expediente de la accin de tutela. El asunto se aclara, cuando se descarta la

temeraria afirmacin de un peligro para la vida y slo queda la consideracin de los costos que implica restitur al patrimonio municipal, lo que es de todos y usufructan solo algunos.

INEXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS

Dado que el demandado es el seor Alcalde Mayor de Cartagena de Indias y que el actor lo acusa de violar un derecho fundamental en la actuacin administrativa por medio de la cual se expidieron las normas acusadas, la Corte tambin examinar si en dicha actuacin se violaron derechos adquiridos de acuerdo con las normas legales vigentes, pues estos derechos estn protegidos tambin por la Constitucin y los alegatos del actor y su apoderado en tal sentido obran en el espediente que se revisa.

Dice el actor en el punto 2 de su narracin de los hechos: "La anterior Resolucin fue recurrida en reposicin, en su oportunidad legal, aducindose, entre otras razones, que la Junta de Planeacin Municipal, a travs de su Resolucin No. 8 de 1966, aprob las modificaciones de las reas de la Urbanizacin El Laguito, norma de urbanismo con la cual se tramitaron y lograron los permisos y licencia de construccin del Edificio Las Tres Carabelas hace aproximadamente 18 aos, es decir, para esa poca, los funcionarios encargados de expedir estos permisos, encontraron las reas ajustadas a la Ley, lo que nos lleva a pensar en un posible error o falla de la administracin, cuyas consecuencias no pueden ser asumidas por los administrados."

No obra en el expediente una copia de la citada Resolucin No. 8 de 1966, porque el actor que la cita no la aport y el Seor Director del Departamento de Planeacin Distrital, a requerimiento que se le hiciera a la Alcalda Mayor de Cartagena de Indias, respondi que: "En los archivos que llevamos en este Despacho no aparece..." -fax de Junio 7 de 1993-. Empero, su existencia es aceptada por la Alcalda, as que, para efectos del anlisis que sigue, se asumir que existe y que su contenido es el que dice el actor. As las cosas, qu derecho pudieron adquirir los copropietarios en virtud de tal Resolucin No. 8, que sea oponible a la pretensin de la Alcalda de recuperar el espacio pblico?

Aduce el actor al impugnar la Resolucin No. 152 -folio 17-, que "Tampoco se tuvo en cuenta el modo de adquirir la propiedad por ALUVIN artculo 719 del C.C. "ya que para esa fecha no exista la va del retorno, slo la playa, las aguas se retiraron lenta imperceptiblemente, por lo cual el aumento que recibe la rivera accede a las heredades ribereas y DEJAN DE SER DE USO PBLICO si quedan playas y puertos habilitados"."

Por ms que as lo pretenda el accionante, los copropietarios de Las Tres Carabelas no adquirieron por aluvin la franja de espacio pblico que se les orden restitur, por la razn obvia de que las aguas no cubrian la franja en el ao 1968, poca en que el suelo seco hizo posible la construccin de la copropiedad y, por tanto, no pudieron desplazarse desde donde no estaban, acreciendo la heredad. Ahora bien, si las aguas se desplazaron -lo que es contradicho por la inversin pblica de los ltimos aos en tajamares y otros recursos tcnicos para recuperar las playas de Cartagena-, el terreno que hubieran dejado seco, accedera al espacio pblico que separaba y an hoy separa, a Las Tres Carabelas del ocano Atlntico -"ya que para esa fecha no exista la va del retorno, slo la playa...", como lo dice el actor en su demanda-.

Aduce tambin el actor que la citada Resolucin No. 8 de 1966 autoriz la ocupacin del espacio pblico por ms o menos 18 aos y tal autorizacin, as hubiera sido otorgada en virtud de un error o falla de la administracin, es oponible al inters de la Alcalda de recuperar el espacio pblico. Pero, no lo entiende as el artculo 132 del Cdigo Nacional de Polica, que le impone al seor Alcalde la obligacin de proceder como lo hizo, CUALQUIERA SEA EL TIEMPO EN QUE LA OCUPACIN DEL ESPACIO PBLICO SEA OFICIALMENTE CONOCIDA y constatada a travs de medios razonables y confiables, como los que se usaron en la inspeccin ocular del 17 de diciembre de 1991. Dice el aludido art. 132: "Cuando se trate de la restitucin de bienes de uso pblico, como vas pblicas urbanas y rurales, o zona para el paso de trenes, los Alcaldes, una vez establecido por los medios que estn a su alcance, el crcter de uso pblico de la zona o va ocupada, proceder a dictar la correspondiente resolucin de restitucin, que deber cumplirse en un plazo no mayor de treinta (30) das". Adems, la regulacin legal anterior al actual Cdigo de Polica, estipulaba idntica atribucin de competencia en cabeza de los seores Alcaldes, segn el artculo 1 del Decreto 640 de 1937, como lo seal atinadamente la Alcalda de Cartagena en la Resolucin No. 2.130 de 1992, al absolver el recurso de reposicin del accionante.

Hay que afirmar que, as la ocupacin irregular del espacio pblico llevara el doble o el triple del tiempo transcurrido, el solo transcurso del tiempo no le d firmeza u oponibilidad frente a la actuacin de la Alcalda, puesto que es muy claro el inciso primero del artculo 82 de la Constitucin, al sealar la inoponibilidad del inters de los copropietarios de Las Tres Carabelas al uso comn: "Es deber del Estado velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular."

Adems, as el trmino de la ocupacin irregular fuera el doble, ello no mejorara en nada la calidad jurdica de las razones que aducen los habitantes de las Tres Carabelas, pues la franja de terreno que se les ordena restitur, no hace parte de lo que adquirieron en virtud de la escritura No. 1.368; esa franja de terreno, como ya se constat en la inspeccin ocular, por medio de las medidas fsicas del predio, hace parte de los bienes pblicos ubicados en el

territorio nacional y es, por tanto, propiedad de la Nacin -Artculo 102 de la Constitucin-. Abundando, cabe decir aqu que esa franja de terreno, como los dems bienes de uso pblico, estn sometidos al mandato del Artculo 63 de la Constitucin, que expresa y meridianamente los califica como "...inalienables, imprescriptibles e inembargables."

PRESUNTAS IRREGULARIDADES PROCESALES

Aduce el actor que el seor Alcalde Mayor de Cartagena no es competente para adelantar la actuacin administrativa que di lugar al presente expediente, porque es la Direccin Martima y Portuaria la competente para otorgar concesiones de uso y goce en zonas de uso pblico como playas, terrenos de bajamar y aguas martimas. No advierte el actor que si esto fuera cierto, tambin la Junta de Planeacin Municipal sera incompetente y la tan aludida Resolucin No. 8 perdera la fuerza que el actor reclama de ella.

Comparando, como bien lo hizo la Alcalda de Cartagena al resolver el recurso, el Decreto 2324 de 1984 -que otorga la competencia dicha a la Direccin General Martima y Portuaria- con el Decreto 1333 de 1986, el Decreto 640 de 1937 y el Cdigo Nacional de Polica, se encuentra que es el seor Alcalde el competente -y n lo es la Direccin General Martima y Portuaria-, para exigir la restitucin del espacio pblico ocupado sin previa concesin; y, los copropietarios de Las Tres Carabelas, ni obtuvieron la concesin para construr sobre el espacio pblico en 1968, ni la han solicitado posteriormente, con el lleno de los requisitos que exige el mismo Decreto 2324 de 1984, por lo que hoy es vana su pretensin de esgrimir esta normatividad, en defensa de una ocupacin irregular.

A pesar de que el actor no lo aleg expresamente en su defensa, hay que examinar an otro aspecto procesal antes de seguir adelante: dada la presuncin de legalidad de los actos administrativos y debindose tambin predicar ella con respecto a la famosa Resolucin No. 8 de 1968, la Alcalda debi, para dejarla sin efectos y proceder a ordenar la restitucin, contar con el consentimiento escrito de los copropietarios de Las Tres Carabelas o demandar su ilegalidad ante la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa?

Tal pregunta no puede resolverse, si no se cuenta al menos con una copia de la actuacin administrativa que culmin con la expedicin de la dicha Resolucin No. 8 del 68; pero, no estando disponible la documentacin de esa actuacin, el juez de revisin ha de limitarse a la informacin que obra en el expediente y, segn sta, la Resolucin No. 8 acogi las medidas actuales de la edificacin, a solicitud expresa de los interesados, que en ella alteraron las medidas de la escritura original y expresamente solicitaron se aceptara la modificacin, lo que implicaba ocupacin del espacio pblico. (Vase el texto de la demanda).

As las cosas, hay que decir que los actos administrativos, cuando hayan creado o modificado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora, no podrn ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular salvo, cuando resulten del silencio administrativo positivo, se den las causales previstas en el artculo 69 del Cdigo Contencioso-Administrativo, o fuere evidente que el acto se produjo por medios ilegales. En el caso a estudio, es manifiesta la oposicin a la Constitucin y a la ley de la Resolucin No. 8 de 1968, pues fue expedida por una Dependencia que careca de competencia para autorizar que se construyera un condominio privado sobre el espacio pblico; es claro tambin que no est de acuerdo con el inters pblico, pues es deber del Estado, no solo: "velar por la integridad del espacio pblico...", sino tambin, y en virtud del mismo Artculo 82 de la Constitucin, "...y por su destinacin al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular". Adems, le causa agravio injustificado a los ciudadanos, que se vienen viendo privados del uso de una franja del espacio pblico, irregularmente ocupada. Y, aunque no obra en el proceso la prueba plena que permita afirmar que es evidente que el acto se produjo por medios ilegales, s hay al menos motivos para sospecharlo.

En conclusin, encuentra la Corte que la Alcalda Mayor de Cartagena de Indias no tena que demandar la Resolucin No. 8 de 1968, porque el artculo 73 del Cdigo Contencioso Arministrativo, le autorizaba para proceder a revocarla directamente, sin contar con el consentimiento de los copropietarios de las Tres Carabelas y sin vulnerarles por eso su derecho al debido proceso.

PERSONAS JURDICAS Y ACCIN DE TUTELA

Por ltimo, y como el Tribunal Administrativo de Bolvar rechaz la demanda de tutela en comento aduciendo que las personas jurdicas no estn legitimadas constitucionalmente para impetrarla, la Corte ha de insistir en la doctrina fijada con ocasin de la Sentencia de tutela No. 411 del 17 de junio de 1992, en la que esta misma Sala Cuarta de Revisin afirm:

"Para los efectos relacionados con la titularidad de la accin de tutela se debe entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de la persona humana, como el derecho a la vida y la exclusin de la pena de muerte (artculo 11); prohibicin de desaparicin forzada, torturas, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artculo 12); el derecho a la intimidad familiar (artculo 15); entre otros.

Pero otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente considerados, sino tambin en cuanto se encuentran insertos en grupos y organizaciones, cuya finalidad sea especficamente la de defender determinados mbitos de libertad o realizar los intereses comunes.

En consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de las personas jurdicas, no per se, sino en tanto que vehculo para garantizar los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales, en cada caso concreto a criterio razonable del Juez de Tutela".

Con las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisin de Tutelas,

RESUELVE:

Primero. Ratificar en todas sus partes lo resuelto por el Honorable Tribunal Administrativo de Bolvar, Sala Plena, en Sentencia del cinco (5) de febrero de mil novecientos noventa y tres (1993) sobre la accin de tutela intentada por el ciudadano Luis Daniel Vargas Snchez en representacin del seor Lubn Gerardo Pardo Can, contra el seor Alcalde Mayor de Cartagena de Indias.

Segundo. Ordenar que por medio de la Secretara General de la Corte Constitucional se comunique esta providencia al Tribunal Administrativo de Bolvar y al Alcalde Mayor de Cartagena de Indias, en la forma y para los efectos previstos en el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifquese y cmplase,

CARLOS GAVIRIA DAZ Magistrado Ponente

JOS GREGORIO HERNNDEZ GALINDO Magistrado

HERNANDO HERRERA VERGARA Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO Secretaria General