COORDENAO E COOPERAO NO FEDERALISMO BRASILEIRO: AVANOS E DESAFIOS Fernando Luiz Abrucio1, Cibele Franzese2 e Hironobu Sano3

O federalismo tornou-se pea-chave das polticas pblicas brasileiras, principalmente depois da promulgao da Constituio de 1988. As novas regras constitucionais realaram a importncia de duas questes federativas: a descentralizao e as relaes intergovernamentais. Na realidade ps-constitucional, o processo descentralizador foi impulsionado de imediato e, mesmo com vrios percalos, sua trajetria avanou muito nos ltimos vinte anos. Este assunto tambm foi o que mais recebeu ateno dos pesquisadores. A articulao entre os nveis de governo, por sua vez, foi o patinho feio desta histria, seja porque teve mais dificuldades iniciais para implementao, seja porque os estudiosos estavam mais preocupados com o cabo de guerra entre centralizao e descentralizao, e no com os arranjos de coordenao e cooperao entre os entes. O presente captulo parte do diagnstico de que houve vrias mudanas e avanos no plano intergovernamental no perodo recente. Isto no quer dizer que os problemas de articulao federativa tenham acabado ao contrrio, a lista de dificuldades continua extensa. No obstante, as transformaes que vm ocorrendo so muito importantes e no tm recebido a ateno necessria. Tanto mais porque este processo tem alterado aspectos estratgicos das polticas pblicas, com grande impacto sobre a qualidade das aes governamentais. Seguindo esta linha de raciocnio, procura-se aqui entender o que tem levado ao aumento dos aspectos de coordenao e cooperao intergovernamental no campo das polticas pblicas. Para tanto, sero analisados casos e situaes significativas deste processo. Finalmente, o trabalho busca compreender os limites deste fenmeno, realando quais so os temas e reas nos quais a articulao federativa tem encontrado

Fernando Luiz Abrucio doutor em Cincia Poltica pela USP, professor e coordenador do Mestrado e Doutorado da FGV-Eaesp. Publicou vrios artigos e livros sobre federalismo e polticas pblicas, e ganhou o Prmio Moinho Santista de Melhor Jovem Cientista Poltico Brasileiro (2001). 2 Cibele Franzese doutora em Administrao Pblica e Governo pela FGV-Eaesp, sendo tambm professora desta mesma instituio, alm de dar aulas em vrias Escolas de Governo, como a Fundap e a Enap. 3 Hironobu Sano doutor em Administrao Pblica e Governo pela FGV-Eaesp e professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

muitos obstculos. Cabe reforar que o sucesso ou o fracasso das relaes entre os nveis de governo tem impacto direto sobre os resultados das polticas pblicas. O captulo dividido da seguinte forma. Na primeira seo, discute-se o conceito de federalismo e a importncia da coordenao federativa para os Estados federais em geral. Na segunda parte, busca-se entender, de maneira sinttica, a trajetria e os dilemas constitutivos da Federao brasileira, particularmente no que tange ao seu impacto nas relaes intergovernamentais. A seguir, analisa-se o federalismo democrtico brasileiro oriundo do pacto constitucional de 1988, traando suas linhas principais e mostrando a diferena entre o desenho proposto e a implementao efetiva. Como resposta aos problemas surgidos na dcada de 1990, duas solues de carter mais cooperativo ganharam fora: os sistemas de polticas pblicas e a construo de formas de associativismo territorial. A apresentao destes dois arranjos constitui o ncleo do texto. Conclui-se ressaltando os avanos e limites destas novas formas coordenadoras, tentando pensar, tambm, quais seriam as medidas que poderiam fortalecer os laos federativos brasileiros.

1) Federao e Relaes Intergovernamentais: a conceituao terica da coordenao federativa

O federalismo uma forma de organizao territorial do Estado, definindo como as partes da nao devem se relacionar entre si. Trata-se de um modelo distinto do Estado Unitrio, a outra forma clssica de organizar politicamente o territrio. Nos pases unitaristas, o Governo Central anterior e superior s instncias polticas locais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica piramidal. Nas Federaes, ao contrrio, vigoram os princpios de autonomia dos governos subnacionais e de compartilhamento da legitimidade e do processo decisrio entre os entes federativos. Resumidamente, dois pontos distinguem os sistemas federativos no campo da teoria territorial do Estado. A primeira que h neles mais de um governo agindo legitimamente na definio e elaborao das polticas pblicas. Desse modo, mesmo havendo sempre algum grau de verticalidade e assimetria nas Federaes, seu funcionamento envolve, em maior ou menor medida, relaes contratualizadas e negociadas entre os nveis de governo. Noutras palavras, a natureza do jogo federativo produzir pactos entre seus componentes no por acaso, a prpria palavra Federao deriva do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987).

A segunda caracterstica distintiva das Federaes, em comparao aos Estados unitrios, que os governos subnacionais tm algum tipo de representao ou participao junto ao Centro. Isto pode ser feito por meio do Legislativo, principalmente por meio do bicameralismo; tambm pode ser alcanado pela capacidade de acionar uma Suprema Corte federal para defender os direitos federativos dos pactuantes; e, ainda, pela atuao em fruns compostos pelos Poderes Executivos dos entes federativos. Estas duas caractersticas multiplicidade de governos legtimos e participao dos entes subnacionais nas decises do Centro levam definio do principal objetivo de uma Federao: compatibilizar o princpio de autonomia com a interdependncia entre as partes. Tal combinao deriva no s de uma escolha pela forma como governar o territrio, mas principalmente de duas condies que geram uma situao federalista (BURGESS, 1993). A primeira a existncia de heterogeneidades que dividam uma determinada nao. Elas podem ser territoriais (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), lingsticas, tnicas, socioeconmicas (desigualdades regionais), culturais e polticas (diferenas no processo de formao das elites e das sociedades locais dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se num lugar em que houver tal situao no se constituir uma estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao corre risco de secesso. Para resolver os dilemas de ao coletiva envolvidos nestas heterogeneidades, preciso dar conta de uma segunda condio: construir uma ideologia nacional, alicerada por instituies, que se baseie no discurso e na prtica da unidade na diversidade. Foi esta a resposta poltica que gerou todas as Federaes, a despeito das diversas diferenas de trajetria que marcam tais naes. possvel que em alguns momentos da histria dos pases haja dificuldades em fazer valer esta unidade na diversidade que conforme Daniel Elazar seria resumida na frmula self-rule plus shared rule. Mas este ser sempre o desafio posto ao modelo federativo e sua resoluo passa pela discusso dos mecanismos de coordenao e cooperao federativa. Em poucas palavras, a coordenao federativa essencial em qualquer Federao para garantir a necessria interdependncia entre governos, os quais, por natureza constitucional, so autnomos. Esta questo envolve duas dimenses. A primeira diz respeito cooperao entre territrios, incluindo a formas de

associativismo e consorciamento. Trata-se da criao de entidades territoriais, formais ou informais, que congregam, horizontal ou verticalmente, mais de um nvel de governo. Com maior nfase na experincia internacional, mas com crescente avano no caso brasileiro, o associativismo territorial tem se desenvolvido em algumas questes marcadas por dilemas de coordenao e cooperao entre os entes federativos. Como exemplos, poderiam ser citados os arranjos montados em reas de forte conurbao ou metropolitanizao, onde so constitudas fortes externalidades negativas numa grande rea contgua. Tambm pode se verificar o uso deste instrumento em polticas de infraestrutura de maior envergadura que atingem mais de uma circunscrio polticoadministrativa, como transporte intermunicipal ou saneamento bsico. Exemplos nesta linha de articulao federativa ainda podem ser encontrados em reas marcadas por tragdias dos comuns no plano ambiental (como as bacias hidrogrficas). E, por fim, formas de consorciamento e parceria aparecem em aes de ajuda mtua entre os entes federativos, tanto no que se refere juno de esforos para lobby intergovernamental ou para ganhar maior capacidade de enfrentar um problema, como tambm em casos nos quais unidades mais desenvolvidas auxiliam outras com menor capacidade financeira ou de gesto. Uma segunda dimenso da coordenao vincula-se conjugao de esforos intergovernamentais no campo das polticas pblicas. Nas Federaes comum haver mais de um nvel governamental atuando num mesmo setor. Esta situao de interdependncia, em si j demandante de instrumentos coordenadores, torna-se mais complexa por conta de trs fenmenos. O primeiro deles se refere expanso do Estado de Bem Estar Social pelo mundo, num processo que, na maior parte dos casos, envolve um grau importante de nacionalizao das polticas quer seja para reduzir desigualdades, quer seja para criar padres e normas que possam fortalecer a competio da nao com outros pases. Este processo mais intrincado nas Federaes uma vez que os governos subnacionais exigiro maior respeito diversidade e sua autonomia, de modo que uma parte da literatura afirma que o desenho unitarista foi mais favorvel expanso do Welfare State (ver, por exemplo, OBINGER et alii, 2005). Esta maior interveno do Governo Federal na criao e desenvolvimento do Estado de Bem Estar Social foi, em boa medida, reconfigurada em sua rota de teor mais centralista no momento em que houve maior descentralizao e democratizao do

plano local, fenmeno que ganhou fora e se expandiu para vrias partes do mundo a partir da dcada de 1970. Eis aqui o segundo aspecto que tem interferido na dinmica intergovernamental das polticas pblicas. Cabe frisar que a questo aqui no a substituio da nacionalizao pela descentralizao. Ao contrrio, o que est em jogo como fazer as duas coisas ao mesmo tempo, principalmente (mas no exclusivamente) nos pases mais desiguais. Tal concluso deriva de vrios estudos e entre os quais vale citar trabalho feito pela OCDE, coordenado por Alice Rivlin, que afirma: H tempos ocorrem debates sobre centralizao ou descentralizao. Ns precisamos agora estar dispostos a mover em ambas as direes descentralizando algumas funes e ao mesmo tempo centralizando outras responsabilidades cruciais na formulao de polticas. Tais mudanas esto a caminho em todos os pases (OCDE, 1997: 13). Soma-se a estes dois aspectos a necessidade cada vez maior de aumentar a eficincia (otimizao) e a efetividade (impacto) da gesto pblica em todo o mundo, ao mesmo tempo em que se deve fortalecer a accountability democrtica, isto , a responsabilizao dos agentes pblicos (PETERS & SAVOIE, 2000). Estes objetivos so mais complexos numa Federao, pois nela as aes governamentais so bastante imbricadas, mas os governos tm uma grande autonomia. Nesta estrutura, tanto a responsabilizao como a melhoria do desempenho dependem de um compartilhamento bem definido das funes governamentais. Surge ento aquilo que Paul Pierson (1995) denominou de dilema do shared decision making: para melhorar o desempenho governamental, preciso compartilhar polticas entre entes federativos que, por definio, s entram neste esquema conjunto se assim o desejarem. Desse modo, a expanso de polticas pblicas compartilhadas em sistemas federativos bem mais complexa, pois, como argumenta Pierson, No federalismo, dada a diviso de poderes entre os entes, as iniciativas polticas so altamente interdependentes, mas so, de forma freqente, modestamente coordenadas (PIERSON, 1995: 451). A busca da coordenao entre os nveis de governo envolve, citando novamente Pierson, "(...) mais do que um simples cabo de guerra, [uma vez que] as relaes intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio, cooperao e acomodao" (PIERSON, 1995: 458). Portanto, a coordenao federativa bem sucedida uma mistura de prticas competitivas e cooperativas, as primeiras relacionadas participao autnoma dos entes federativos no processo decisrio conjunto havendo

a barganhas e controle mtuo entre os nveis de governo , e as ltimas vinculadas s parcerias e arranjos integrados nos planos territorial e das polticas pblicas. Cabe frisar que certas formas de competio e cooperao podem deturpar os princpios originrios da Federao. Isto pode acontecer em casos de competio extremada, como a guerra fiscal, e em modelos uniformizadores de cooperao, as quais, ao fim e ao cabo, reduzem a autonomia dos governos subnacionais (ABRUCIO, 2005). A questo da coordenao federativa estratgica para o desenvolvimento do Estado brasileiro e tem se tornado mais importante nas ltimas dcadas, por conta da combinao de democratizao, descentralizao e ampliao das polticas sociais. O carter inovador desse trinmio pode ser mais bem compreendido a partir de uma viso sinttica sobre as heterogeneidades constitutivas de nossa Federao e acerca da trajetria das relaes intergovernamentais.

2)

Os

problemas

de

ao

coletiva

do

federalismo

brasileiro:

heterogeneidades constitutivas e trajetria intergovernamental

O Brasil no nasceu como nao independente sob o signo do federalismo. Ao contrrio, durante quase todo o sculo XIX vigorou uma forma de Estado bastante unitarista, principalmente no Segundo Reinado (ABRUCIO, 1998), quando o Imperador tinha forte controle sobre as Provncias. Mesmo assim, desde as origens j existia uma situao federalista colocada ao pas. Tanto isto verdade que, cerca de dez anos aps a Independncia, houve um movimento das elites polticas em prol de uma forte descentralizao do poder no chamado perodo regencial. O problema que este processo gerou um enorme grau de fragmentao poltica, cujos resultados foram rebelies sociais espalhadas por todo o pas, algumas delas com contedo separatista (CARVALHO, 1993). Desse modo, a reao centralizadora foi uma resposta para garantir a unidade nacional, que congelou por algumas dcadas os dilemas federalistas presentes de forma profunda no Brasil. Foi a Repblica a criadora formal do federalismo brasileiro. Na verdade, esta deciso era fruto da existncia de duas heterogeneidades constitutivas. A primeira dizia respeito enorme dimenso e diversidade fsica do territrio. Pases como Rssia, Canad e Brasil, para citar naes com grande magnitude espacial, dificilmente conseguem estabelecer, ao longo do tempo, uma ordem legtima sem algum arranjo

federativo. Quanto mais um pas de grandes dimenses povoado e explorado, mais se coloca em evidncia a necessidade de uma estrutura federal de diviso do poder. Mas enquanto muitas parcelas do pas no tinham sido extensamente povoadas, foi possvel tornar esta heterogeneidade menos relevante hoje ela se coloca com mais fora, ganhando uma dimenso maior com a expanso para o Oeste e o Norte, particularmente a partir da dcada de 1970, e com a questo amaznica, seja na sua face fronteiria, seja por conta da questo ambiental. O fato que no momento da criao da Federao brasileira foi outra heterogeneidade constitutiva que teve maior relevncia. Trata-se das diferenas polticas e sociais entre as diversas regies do Brasil, fenmeno originado, em grande medida, da multiplicidade de formas colonizadoras por que passou o territrio brasileiro, mesmo tendo o mesmo colonizador. Para esta diversidade de situaes sob a mesma colonizao, contriburam o tamanho do pas, as fronteiras mveis nas quais tambm atuavam espanhis e, em certos casos e situaes, outras naes europias e, por fim, o carter mais semeador do que ladrilhador da explorao portuguesa, para usar os termos de Srgio Buarque de Holanda (1995). Assim, o Nordeste aucareiro, mais prximo da anlise de Gilberto Freyre, teve uma conformao bastante diferente do Sul, mais parecida com a belssima descrio de rico Verssimo, bem como a expanso do bandeirantismo para o Oeste, liderada pelos abandonados da Coroa (ALENCASTRO, 2000), produziu outro modelo de sociabilidade. O resultado dessa multiplicidade de formas colonizadoras, ainda que sob a gide da mesma metrpole, foi aquilo que literatura sobre o federalismo chama de regionalismos, caracterizados pela existncia de costumes diversos, especificidades de linguagem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares. Esta segunda heterogeneidade constitutiva no irrompeu no Segundo Reinado enquanto vigorou o trauma dos grupos dominantes locais em relao anarquia do perodo regencial, e tambm porque a elite acreditava que a forma centralizadora seria a mais apta para manter a escravido. Quando estes dois aspectos deixaram de existir, com a abolio e o aumento da insatisfao com o centralismo imperial, instalou-se a Repblica e a Federao brasileiras. O mote principal da criao da Federao no Brasil foi o repasse do poder de autogoverno aos estados, num processo descentralizador marcado pela oligarquizao local e pelo carter bastante centrfugo do pacto federativo, enfraquecendo a interdependncia entre os nveis de governo.

Do ponto de vista da estrutura intergovernamental, a Primeira Repblica estabeleceu um governo nacional fraco na maior parte dos assuntos pblicos, alm de municipalidades dependentes e subordinadas aos governos estaduais, de modo que o poder local seguiu basicamente o compromisso coronelista to bem descrito por Vitor Nunes Leal (1986). Este modelo federativo acabou por acentuar sobremaneira uma tendncia j existente na Federao brasileira: a desigualdade socioeconmica no plano macroregional. Formaram-se a, com maior nitidez, as bases da terceira heterogeneidade constitutiva do federalismo no Brasil. No entanto, a questo da questo da desigualdade regional s ser tematizada mais adiante, com a expanso da atuao do Governo Federal, a partir das mudanas efetuadas pelo varguismo. A partir da Era Vargas o federalismo sofreu uma transformao profunda, mudando o pndulo das relaes intergovernamentais. Isto se deveu, em primeiro lugar, maior centralizao do poder, fortalecendo o Executivo Federal. Em segundo lugar, houve uma expanso de aes e de polticas nacionais em vrias reas. Ambas as mudanas, no entanto, foram implementadas principalmente no perodo autoritrio do Estado Novo, perodo que levou ao enfraquecimento da Federao, em particular dos governos subnacionais. O resultado disso que este primeiro impulso da expanso governamental brasileira, com maior nfase ento no desenvolvimentismo e com alguma ao no plano do bem estar social, teve um tom fortemente centralista, inclusive com a criao de burocracias meritocrticas no mbito federal para levar adiante esta tarefa. Os Executivos estaduais e municipais pouco participaram deste processo, permanecendo, salvo raras excees, com estruturas burocrticas basicamente patrimonialistas e com polticas pblicas muito frgeis (CAMPELLO DE SOUZA, 1976; ABRUCIO, PEDROTI & P, 2009). O perodo 1946-1964 manteve o processo de centralizao e nacionalizao das polticas pblicas, mas isto foi feito num contexto de maior democratizao e federalizao do pas, com os governos estaduais assumindo mais funes polticas e aumentando seu espao na proviso de servios pblicos. Ainda houve uma novidade no plano federativo, que foi a ampliao de algumas competncias municipais e o surgimento de um incipiente movimento municipalista. H de se ressaltar positivamente dois pontos: as relaes intergovernamentais tornaram-se mais equilibradas do que no federalismo centrfugo da Primeira Repblica e na comparao com o centralismo autoritrio do primeiro perodo Vargas, compatibilizando melhor autonomia e

interdependncia; alm disso, foram constitudas as primeiras polticas federais de combate desigualdade regional. Porm, o processo de amadurecimento do federalismo brasileiro foi abortado pelo regime militar. Em particular, as relaes intergovernamentais tornaram-se muito desequilibradas em prol da Unio, e os governos subnacionais no puderem atuar democraticamente na definio de suas polticas e no controle do Governo Federal. Mas no foi uma mera repetio do Estado Novo, por duas razes. A primeira que ao processo de interveno estatal desenvolvimentista adicionou-se uma importante expanso dos programas sociais (DRAIBE, 1994), dando-lhes um carter mais sistmico e nacional. Cabe frisar que houve um aumento tanto dos setores abarcados como dos recursos e atividades realizadas, ocorrendo aqui os primrdios da massificao de servios pblicos, que s ir amadurecer como processo aps a Constituio de 1988. Em poucas palavras, por meio de um modelo centralizador, criouse um sistema de Welfare mais complexo, em termos de abrangncia de aes e de instituies envolvidas. O avano deste Estado de Bem Estar Social centralizado, autoritrio e tecnocrtico, no entanto, no eliminou por completo a relao clientelista com estados e municpios (MEDEIROS, 1986). Embora tenha diminudo a autonomia dos governos subnacionais, a ditadura nunca quis repetir a experincia do Estado Novo, dado que sempre procurou ter algum apoio civil junto a certas elites oligrquicas. Alm do mais, as barganhas federativas aumentaram medida que o regime militar perdia legitimidade (SALLUM JR, 1996; ABRUCIO, 1998). Gerou-se um processo de feitio virando-se contra o prprio feiticeiro: a ampliao das polticas sociais, somada urbanizao do pas e a um crescimento concentrador de renda, criou mais demandas por programas, e com o avano das lutas pela democratizao, vrios setores sociais comearam a pleitear mais aes dos governantes. Comeou a germinar neste momento de crise do regime, em especial no final da dcada de 1970, o trinmio que estar na alma da Constituio de 1988: democratizao, descentralizao e busca de universalizao das polticas sociais. Esta equao ter fortes efeitos sobre as relaes intergovernamentais, que se tornaro verdadeiramente democrticas, e colocar a questo da coordenao federativa na ordem do dia. Trata-se de duas grandes novidades na histria da Federao brasileira, s quais se deve acrescentar mais uma: os municpios viraram entes federativos plenos e

homogneos. Desta ltima, como se ver a seguir, nasce mais uma heterogeneidade constitutiva do federalismo brasileiro, com grande impacto sobre as polticas pblicas.

3) O federalismo democrtico da Constituio de 1988 e a coordenao federativa

A redemocratizao do pas marca um novo momento no federalismo. As elites regionais, particularmente os governadores, foram fundamentais para o desfecho da transio democrtica, desde as eleies estaduais de 1982, passando pela vitria de Tancredo Neves no Colgio eleitoral ele prprio no coincidentemente um governador de estado at chegar Nova Repblica e Constituinte (ABRUCIO, 1998). Alm disso, lideranas de discurso municipalista associavam o tema da descentralizao democracia, e tambm participaram ativamente na formulao de diversos pontos da Constituio de 1988. Um novo federalismo estava nascendo no Brasil. Ele foi resultado da unio entre foras descentralizadoras democrticas com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do enfraquecimento do Governo Federal num contexto de esgotamento do modelo varguista e do Estado nacional-desenvolvimentista a ele subjacente. O seu mote principal foi o combate centralizao e a defesa da descentralizao, em especial no seu veio municipalista. Neste novo contexto, ocorreram mudanas importantes no federalismo no plano constitucional. Uma das mais centrais foi a transformao de todos os municpios em entes federativos plenos e homogneos (com direitos e deveres similares), situao nica na comparao com outras Federaes4. Esta nova delimitao do status das municipalidades para impulsionar a descentralizao, o que levou substituio ou crtica de uma srie de formas centralizadas de produo de polticas pblicas, j que muitas delas eram bastante ineficientes e no tinham accountability adequado. Alm disso, aumentou o fluxo de recursos s municipalidades, antes com oramentos muito reduzidos. E mais do que tudo, permitiu que diversos governos locais produzissem inovaes nos setores mais variados.

Outras Federaes, como a Alemanha e a Blgica, tem algo prximo a cidades-estado, mas isso no vale para todas as municipalidades. A ndia tambm d a alguns poderes locais, por razes tnicas e religiosas, direitos federativos, porm, isso no vale para todas as instncias locais.

Entretanto, este novo status federativo gerou tambm um estmulo fragmentao, com uma grande multiplicao inicial de municpios que foi praticamente paralisada com a aprovao da Emenda Constitucional n. 15, aprovada em 1996, mas cujo resultado tinha sido a criao de mais mil municipalidades novas depois da Constituio de 1988. Outro efeito importante foi que a nova situao autonomista no gerava, em si, incentivos coordenao e a cooperao entre os entes federativos. O problema que os mais de 5 mil municpios atualmente, 5565 so muito heterogneos entre si e o mero repasse de funes e responsabilidades a maioria deles pode ajudar a manter ou piorar a desigualdade entre os cidados no acesso aos bens pblicos. Esta descentralizao municipalista num pas onde a desigualdade entre os municpios maior do que a desigualdade entre as cinco Regies gerou uma nova a quarta heterogeneidade constitutiva da Federao brasileira. Desse modo, as heterogeneidades vinculadas dimenso fsica (tamanho e diversidade do territrio), s diferenas socioculturais e polticas das sociedades e elites subnacionais (regionalismos) e s assimetrias socioeconmicas entre as Regies, deve-se acrescentar a disparidade de situaes entre os municpios, os quais so agora entes federativos plenos, homogneos e responsveis por vrias aes governamentais. Trata-se, ento, de uma questo a descentralizao das polticas efetivada por municipalidades autnomas e muitos desiguais entre si que precisa ter remdios federativos para ser equacionada mais especificamente, instrumentos de coordenao e cooperao intergovernamental. A redemocratizao trouxe o fortalecimento do vis descentralizador, tanto do municipalismo como tambm do estadualismo, s que isso no significou um esvaziamento do Poder Central similar ao que ocorrera na passagem do Imprio Primeira Repblica. A Unio manteve poderes importantes por conta de trs legados histricos. O primeiro foi a manuteno, como reza a tradio constitucional brasileira, da maior parte das competncias legislativas, de modo que o poder normativo para estabelecer padres nacionais para a maior parte das polticas pblicas continua uma tnica do federalismo brasileiro. Em segundo lugar, o Governo Federal ainda tem um forte poder vinculado sua burocracia, seja pela sua melhor qualidade em comparao s administraes subnacionais, seja porque ela detm conhecimentos e instrumentos sobre as polticas pblicas que foram construdos ao longo de dcadas. Por fim, dada a desigualdade interestadual e, sobretudo, intermunicipal, a Unio tem um poderio assimtrico que se

manifesta em sua barganha com muitos dos demais entes federativos, fato ao qual se adicionou mecanismos legais e financeiros para atuar sobre as desigualdades regionais. Mesmo tendo um poder remanescente, o Governo Federal no conseguiu estabelecer estratgias adequadas de coordenao federativas das polticas pblicas nos primeiros momentos de descentralizao ps-Constituio de 1988. importante ressaltar que a nova ordem constitucional acolheu a viso do federalismo cooperativo, prevendo instrumentos de atuao conjunta entre os entes. Isso aparece num plano mais geral no artigo 23, e num plano mais especfico em artigos referentes s polticas, como a idia de regime de colaborao que aparece na Educao mais especificamente, no artigo 211. Alm disso, a Constituio de 1988 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais, nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo. O fato que o novo federalismo brasileiro contm tendncias fragmentadoras e compartimentalizadoras, de um lado, como tambm existe uma viso constitucional voltada coordenao federativa, algo que vem sendo aperfeioado da metade da dcada de 1990 aos dias atuais. A convivncia entre estas duas tendncias no tem sido simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios choques entre elas e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa. Ser apresentado a seguir, de maneira separada, intergovernamental. a) O federalismo compartimentalizado5 o funcionamento destas duas formas de funcionamento

Uma parte da Federao brasileira tem trilhado nos ltimos anos uma forma compartimentalizada de funcionamento. A principal caracterstica deste modelo o predomnio de uma lgica intergovernamental que enfatiza mais a separao e a demarcao entre os nveis de governo do que o seu entrelaamento. O modelo descentralizador mais autonomista foi a causa mais importante deste fenmeno. claro que a descentralizao tem produzido resultados positivos ao pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feita no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos inclusive o federal, como no caso do Bolsa Famlia e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm destas

Esta parte do captulo baseada em ABRUCIO, 2005 e ABRUCIO, SANO & SYDOW, 2010.

conquistas, inimaginvel que o Brasil volte ao modelo centralizador, dada a impossibilidade de governar de Braslia a nossa complexa conformao social e territorial. A inexorabilidade de uma descentralizao que confere poder e autonomia aos municpios no significa que o modelo descentralizador adotado nas origens da redemocratizao estivesse imune a problemas e equvocos. Seus resultados foram bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. O fato que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies financeiras, administrativas e polticas para usufruir da nova condio. No seria possvel, portanto, estabelecer uma maior descentralizao sem a construo de mecanismos coordenadores. O resultado imediato do modelo federativo da Constituio de 1988 foi, em linhas gerais, uma descentralizao mais centrfuga, constituindo aquilo que Celso Daniel (2001) denominou de municipalismo autrquico. Este modelo partiria da suposio de que as prefeituras seriam capazes sozinhas de formular e implementar todas as polticas pblicas. Isto inverdico no s porque muitas localidades no tm capacidade institucional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas serem de natureza intermunicipal e em alguns casos, interestadual ou at com impacto nacional. De qualquer modo, a mentalidade autrquica gera uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no-cooperao so muito altos como no caso das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. O municipalismo autrquico resultado de uma srie de incentivos institucionais, nem sempre to explcitos, colocados aos chefes dos governos subnacionais. Em primeiro lugar os governantes locais no querem ceder poder sem ter certeza sobre os efeitos sobre sua carreira e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral os ganhos e as perdas s so computadas no plano municipal. Ainda no que se refere competio partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem a deputado estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se no houver uma arbitragem federativa efetiva como no caso da guerra fiscal e se os custos puderem ser repassados a outros mantendo os benefcios colhidos tal qual ocorre na poltica das ambulncias, quando as

prefeituras compram estes veculos para invadir a cidade vizinha sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital. No fundo, nesta situao federativa o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, de forma isolada ou simultaneamente, trs coisas: a existncia de uma forte identidade regional (para alm da municipal), que ser mais slida se alicerada em instituies duradouras, sejam estatais ou societais; uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou garantindo recursos apenas se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao. Mas a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam, no primeiro momento da redemocratizao, pouco propensos cooperao. Entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo estadualista no qual os estados puderam repassar irresponsavelmente seus custos financeiros Unio e a municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (ABRUCIO & COSTA, 1998). Com o Plano Real, os governos estaduais entraram numa forte crise financeira e se enfraqueceram em seu relacionamento com o Governo Federal. Isto reduziu bastante o comportamento predatrio dos estados, fato que foi mais claramente delimitado pelas imposies institucionais contidas na Lei da Renegociao das Dvidas (Lei 9.496, de 1997) e na Lei de Responsabilidade Fiscal (2000). Se houve uma mudana positiva na relao com a Unio, reduzindo o comportamento predatrio, o mesmo no se pode dizer da ao coordenadora dos estados junto aos municpios. No perodo 1995-2006, atividades coordenadoras ou de entrelaamento com os governos locais no foram, no geral, uma prioridade das governadorias, pois se imaginava que tais aes poderiam implicar mais gastos num momento de conteno de despesas (ABRUCIO & GAETANI, 2006). Os governadores enfrentam dilemas quanto ao custo das transaes federativas (MACHADO, 2008) para atuar na coordenao dos municpios. Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies onde pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o nus destas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para o governo estadual: no atuar em prol da colaborao intergovernamental numa mesma rea estadual, faz-lo apenas em lugares com maioria governista ou, ainda, apoiar iniciativas de maneira mais informal, evitando uma ao

mais institucional e duradora, de modo que o Executivo estadual possa sair destes acordos com as cidades caso haja um impasse poltico. Mesmo havendo tais dilemas para a cooperao, importante ressaltar que surgiram no ltimo quadrinio algumas experincias de coordenao estadual junto aos municpios. Entre os casos em que houve uma ao coordenadora mais institucionalizada, destacam-se o Cear, Esprito Santo, Mato Grosso e o Acre. Embora se trate de um fenmeno bastante embrionrio, talvez esteja aqui se constituindo uma nova realidade federativa. Aparentemente, este processo resulta de dois aspectos. O primeiro que a fase de ajuste dos estados j passou do seu ponto crtico e os governadores comearam a ser mais ativos na produo de polticas pblicas, o que os leva necessariamente a propor parcerias com as cidades, dado que houve municipalizao em vrios setores. Alm disso, houve um incremento, nos ltimos anos, de uma srie de estmulos ao entrelaamento intergovernamental, seja pela via do associativismo territorial, seja no desenho das polticas pblicas. Isso comea, paulatinamente, a afetar a forma de governana dos estados. O Governo Federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo aps a Constituio de 1988. Ele havia perdido recursos e poder, e, diante disso, adotou a estratgia de simplesmente repassar encargos, principalmente para os municpios. Alm disso, de forma mais estrutural, no fcil montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pela dificuldade para arbitrar as divergncias de interesse entre os membros da prpria coalizo governista, que apiam o presidente, mas so adversrios no plano local. Para que a Unio evite ou pelo menos reduza deste dilema federativo, fundamental, em primeiro lugar, adotar um modelo de intensa negociao e barganha. Afinal, o no envolvimento dos governadores e prefeitos leva ao fracasso dos projetos, seja na formulao, seja na implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio poltico fazer com que haja regras bem claras nas polticas pblicas, de modo que elas dem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando assim a adeso de oposicionistas aos programas do Governo Federal. Alm disso, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. A partir do Governo FHC, a Unio comeou a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, primeiramente num plano setorial, em

particular na Sade e, em menor medida, na Educao. Esta conscincia da necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos do presidente Lula, migrando para outras reas, como Assistncia Social e Segurana Pblica. Foi tambm no perodo lulista que a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou fora, com a criao, por exemplo, dos Consrcios Pblicos. Estes avanos, no entanto, convivem ainda com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo Federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da Federao brasileira, e noutras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais. O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada isto , cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem entrelaamento em problemas comuns (ABRUCIO, 2005). Isto tem levado a alteraes no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental. preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e capacidade de barganha dos entes. O desafio para se instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento mantendo um jogo intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos estados e municpios.

b) Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental

O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado. Como dito anteriormente, j na Constituio de 1988 havia elementos em prol de uma viso mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do Governo Federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade da dcada de 1990, e em algumas reas este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos de competio predatria,

como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua fora, mas que continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos estaduais. Mas a coordenao e a cooperao intergovernamental ganharam tambm terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira definida como sistema federativo de polticas pblicas e teve como precursor o modelo do Sistema nico de Sade (SUS), cujas bases mais colaborativas j estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Orgnica, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios. O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se refere descentralizao, em boa medida porque continha atores polticos com posies de poder nas esferas nacional e subnacionais. Obviamente que o equilbrio no era automtico e nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas foram produzidas pelo menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas, problemas de coordenao federativa. O ponto central do SUS a idia de sistema federativo de polticas pblicas. Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao como na produo do consenso sobre a poltica. Para realizar esta produo contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas: capacidade institucional de o Governo Federal atuar na rea (o que envolve igualmente uma deciso poltica para ser mais atuante) e a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de Conselhos horizontais entre os mesmos nveis de governo e verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais de Sade. O modelo do sistema de polticas pblicas est se espalhando por outras reas, criando maiores estmulos coordenao federativa. Analisaremos mais adiante como este paradigma se espalhou por outras reas, e quais so os fatores de sucesso e os limites desse arranjo intergovernamental. Antes, preciso ressaltar que, alm da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas, outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do associativismo territorial. Neste campo, podemos destacar diversas formas, entre as quais os consrcios de direito privado e de direito pblico; os arranjos territoriais e intersetoriais comandados pela Unio, como os Territrios da Cidadania; os Comits de Bacia; as Regies Metropolitanas e as RIDEs; os arranjos produtivos locais (APLs); e as formas de associativismo governamental.

Neste captulo, discutiremos apenas, no campo do associativismo territorial com resultados mais promissores, os consrcios e as associaes governamentais em particular a articulao horizontal entre estados. Na concluso, ao fazer o balano dos limites desta forma de coordenao federativa, citaremos o caso das Regies Metropolitanas. Para concluir esta seo, cabe ressaltar que os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras: como fazer uma descentralizao em que o municpio uma pea-chave levando em conta a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais por meio da participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados. Esta quarta heterogeneidade constitutiva tem se colocado, atualmente, como a mais importante questo do desenho federativo do Estado brasileiro.

4) Associativismo Territorial e Coordenao Federativa: os casos dos consrcios e dos Conselhos de Secretrios estaduais

O modelo mais importante de articulao territorial no Brasil o consorciamento. A palavra consrcio significa, do ponto de vista jurdico e etimolgico, a unio ou associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade base do dessa aliana intergovernamental, preservando, assim, a deciso e a autonomia dos governos locais, no admitindo subordinao hierrquica a um dos parceiros ou entidade administradora. O maior desenvolvimento de consrcios intermunicipais se deu no setor de Sade, mas tambm tem sido relevante na rea ambiental e no tratamento de lixo urbano. Destaca-se que tem havido, nos anos mais recentes, um aumento considervel de consorciamento em obras pblicas e saneamento. O caso mais paradigmtico de consorciamento no Brasil o do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, cuja inspirao intelectual e poltica veio do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel (ABRUCIO & SOARES, 2002). Embora no tenha sido o nico e nem o primeiro a se constituir no perodo da redemocratizao, ele teve um peso muito importante na agenda federativa por duas razes. A primeira por ter sido criado num ambiente e com objetivos muito complexos. E a segunda se deve ao fato de ter sido

exatamente este caso o que mais influenciou a reviso da legislao, com a promulgao, em 2005, da Lei dos Consrcios Pblicos. A complexidade do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC relaciona-se, primeiramente, sua constituio em uma Regio Metropolitana, territrio que havia perdido poder e influncia com a Constituio de 1988, paralelamente ao crescimento de seus problemas e piora de sua governabilidade. E no era uma Regio Metropolitana qualquer, mas a de So Paulo, a que apresenta o quadro mais complexo do pas, por conta de seu tamanho (39 municpios), diversidade de situaes e pela existncia de um maior equilbrio, em comparao a outras reas metropolitanas brasileiras, entre os municpios mais fortes aumentando aqui o custo das barganhas federativas. Soma-se complexidade da situao o escopo do objetivo, que era bastante pretensioso. Isto porque se buscou construir um consorciamento multisetorial, que a forma mais difcil de parceria consorciada na Federao brasileira. Mesmo com todos estes desafios e passando por vrios problemas em seu desenvolvimento, inclusive com retrocessos, o Consrcio Intermunicipal do ABC conseguiu sobreviver, chegando agora aos 20 anos de existncia. Esta experincia foi inspiradora de arranjos cooperativos em geral, tendo impactado igualmente outras Regies Metropolitanas, as quais, mesmo tendo trajetrias com especificidades, beneficiaram-se do debate gerado pelo modelo implantado no ABC. Entretanto, foram as avaliaes acerca dos limites da experincia do ABC que tiveram um impacto maior no debate e na ao poltica. O principal elemento a eram as crticas ao modelo de consrcio de Direito Privado, em virtude de sua fragilidade no que se refere ao compromisso firmado pelos pactuantes, das suas dificuldades do ponto de vista administrativo e em relao ao controle pblico mais particularmente, no relacionamento com os Tribunais de Contas. Esta discusso foi importante porque colocou na mesa uma nova alternativa legal: os Consrcios Pblicos. A aprovao da legislao do Consrcio Pblico um marco para as formas de colaborao intergovernamental e consorciamento, as quais tm crescido no pas. A Tabela um mapa do consorciamento de direito privado intermunicipal, exposto abaixo conforme o nmero de municpios consorciados por setor:
Tabela 1 - Nmero de municpios consorciados por setor Setor N. de municpios

consorciados Sade Meio-ambiente Turismo Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Transportes Desenvolvimento urbano Educao Assistncia e desenvolvimento social Cultura Direito da criana e adolescente Emprego/Trabalho Habitao 1.906 387 351 343 295 255 248 222 161 149 114 106

Fonte: IBGE (2006), apud ABRUCIO, SANO & SYDOW, 2010.

Percebe-se uma ntida dianteira dos consrcios na rea da Sade, principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e polticos ligados ao setor e que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao intermunicipal na ateno sade da populao. Todas as outras reas tm uma representatividade numrica bem menor que a da Sade, destacando-se a rea de Meio-Ambiente. Outro caso importante o dos consrcios pblicos com a participao dos estados. Tem havido um crescimento do processo de induo de consorciamento pela ao dos governos estaduais, como podemos perceber nos dados da Tabela a seguir.
Tabela 2 - Nmero de municpios em consrcio pblico com os estados Setor Sade Educao Assistncia e desenvolvimento social Habitao Direito da criana e adolescente Meio-ambiente Transportes Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Cultura Emprego/Trabalho N. de municpios consorciados com os estados 1.167 1.116 867 720 513 467 428 420 387 385 358

Turismo
Fonte: IBGE (2006), apud ABRUCIO, SANO & SYDOW, 2010.

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Novamente a Sade o setor com o maior nmero de consrcios, desta vez envolvendo municpios e estados. Entretanto, a Educao que se destaca, com um nmero de municpios consorciados com o estado muito prximo das iniciativas daquele produzido pelos sanitaristas, a mais forte de todas. Tambm h consrcios com participao da Unio. Todavia, cabe destacar que eles devem ter sempre, pela nova legislao, participao dos estados, mesmo quando o pblico principal sejam os municpios. Nesta linha, h a experincia do Ministrio do Meio Ambiente, que tem apoiado estados e municpios na formao de consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao de resduos slidos, como alternativa para evitar a proliferao de lixes. A formao desses consrcios deve contar com a participao do governo estadual para que os municpios possam receber recursos federais para as atividades. A tabela a seguir apresenta os dados para os demais setores.

Tabela 3 - Nmero de consrcios pblicos entre municpios e Unio Setor Educao Assistncia e desenvolvimento social Sade Habitao Direito da criana e adolescente Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Meio-ambiente Transportes Cultura Emprego/Trabalho Turismo * Este tipo de consrcio exige a participao dos estados
Fonte: IBGE (2006), apud ABRUCIO, SANO & SYDOW, 2010.

N. de consrcios pblicos com a Unio* 767 660 558 428 321 247 231 225 207 206 164 138

Note-se que a rea da sade aparece em 3 lugar quando os consrcios envolvem municpios e Unio, com menor nmero do que os casos nas reas de educao (767) e de assistncia e desenvolvimento social (660). Por fim, existem trs consrcios interestaduais no Brasil. O primeiro, formado pelos Estados do Cear, Piau e Maranho, est voltado para a promoo do turismo na regio. Foi criada em 2008 a Agncia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba (PI), com o objetivo de implantar projetos tursticos nas 19 cidades entre Barreirinhas (MA) e Acara (CE) denominado de Rota das Emoes , alm da construo de uma escola de formao de profissionais do turismo e hotelaria. J o Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia foi criado em abril de 2009 para a gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina. Conta com o apoio do Ministrio da Sade e a participao das prefeituras das cidades de Petrolina e Juazeiro. Em 2008 os governos de Sergipe e Alagoas iniciaram as conversaes para a criao de um consrcio para promover o desenvolvimento da regio do Baixo So Francisco. Outra experincia importante de associativismo territorial so os Conselhos de Secretrios Estaduais. So 19 conselhos e fruns que congregam secretrios estaduais de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do Governo Federal. O quadro abaixo retrata estas organizaes:

Quadro 1 Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais # 1 2 3 4 5 6 7 Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ) Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (CONSECTI) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento6 (CONSEPLAN) Incio 1975 1982 1983 1983 1987 1991 2000

O Conselho foi criado durante a XXVIII Reunio do Frum Nacional de Secretrios do Planejamento, realizado em 18 de outubro de 2006.

Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica 8 (CONSESP) 9 Frum Nacional de Secretrios de Turismo 10 Frum Nacional dos Secretrios de Trabalho (FONSET) 11 Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) 12 Frum Nacional de Secretrios de Habitao 13 Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao 14 Penitenciria Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao 15 Penitenciria ** 16 Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental 17 Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes 18 Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia 19 Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer * sem informao Fonte: SANO & ABRUCIO, 2009.

Incio 2003 2003 * * * * * * * * * *

Vale

pena,

aqui,

analisar

duas

experincia

desse

associativismo

governamental, uma mais bem sucedida, e outra com resultados que, no geral, atrapalham a coordenao intergovernamental. O primeiro O Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS), o segundo o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ)7. O Conselho Nacional de Secretrios de Sade foi fundado em 3 de fevereiro de 1982 como uma entidade de direito privado e sem fins lucrativos, e um resultado da articulao dos secretrios estaduais de sade. Dois foram os aspectos que levaram a essa articulao: 1) enfrentamento de problemas similares em termos de infra-estrutura e financiamento das aes; 2) a percepo de que o Governo Federal deveria ampliar o financiamento para as redes estaduais de sade e descentralizar o sistema. O intuito da instituio era tornar as Secretarias Estaduais de Sade mais participantes do esforo de reconstruo do setor sade, como parte de uma ampla pauta social (CONASS, 2003: 9). Em seus primeiros anos, porm, a entidade pautou-se por atividades pontuais, (...) dado o estgio ainda primrio de organizao da gesto da sade no Pas (idem). Alm do mais, havia pouco espao, de fato, para uma representao nacional de gestores, fossem estaduais ou municipais, pois as negociaes
7

Esta parte do texto baseada em SANO & ABRUCIO, 2009.

eram feitas caso a caso, alm de estarem impregnadas de uma racionalidade polticopartidria, de base local e regional (idem, p.12). Do ponto de vista sistmico, o Conselho passou a pressionar a Unio por mudanas, principalmente a unificao da poltica, ento a cargo de dois Ministrios, o da Sade e da Previdncia Social, este responsvel pelo Inamps e a rede hospitalar federal espalhada pelo Pas. A principal preocupao, porm, era quanto ao

financiamento das aes de sade pelos governos estaduais, dado o aumento da demanda por parte da populao e a centralizao de aes e recursos no Poder Central. A estas demandas seguiu-se um processo de descentralizao por iniciativa do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social que implementou o Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS) em 1987. Com isto, a rede do Inamps passou para os governos estaduais, fortalecendo os governadores e seus secretrios de sade. A Constituio de 1988 conferiu s aes e servios de sade o carter de sistema nico, composto por redes regionalizadas e hierarquizadas. Dito de outra forma, projetou a imagem de um sistema de abrangncia nacional, organizado por meio de redes que obedeceriam a critrios regionais e com diferentes atribuies. A formao desse sistema nacional foi regulamentado, de forma geral, pela Lei Orgnica da Sade (LOS). Ao longo das duas ltimas dcadas, o Executivo Federal editou Normas Operacionais Bsicas (NOB), Normas Operacionais da Assistncia Sade (NOAS) e o Pacto de Gesto, medidas que procuram operacionalizar e aperfeioar a LOS. O que passou a estar em disputa foram as caractersticas e o processo de implementao das alteraes necessrias para se conformar um Sistema nico de Sade, criando um campo frtil para as tenses entre as esferas de governo, particularmente entre a Unio e os governos subnacionais. A literatura especializada da sade aponta que a construo da primeira Norma Operacional Bsica no contou com participao do CONASS e do CONASEMS e seria o produto da burocracia do INAMPS, j vinculado ao Ministrio da Sade. Lanada em 1991, a NOB foi editada por trs vezes. A primeira, contestada pelos juristas por ter sado pelo INAMPS, foi reeditada de imediato aps autorizao do Ministrio da Sade e, depois de seis meses, revisada (CARVALHO, 2001, p. 436).

O Conselho Nacional de Secretrios Estados de Sade defende outra viso sobre o processo de formulao da NOB. Segundo Nlson Rodrigues dos Santos8, foi o CONASS que promoveu mais intensamente a discusso com o Ministrio da Sade, fazendo uma grande presso para que este atendesse melhor estados e municpios. O CONASEMS j participava tambm e tinha uma posio muito boa. (CONASS, 2007, p. 68). Para fortalecer sua posio nos debates junto ao Ministrio da Sade, o CONASS e o CONASEMS apresentaram uma demanda ao Conselho Nacional de Sade (CNS) acerca da criao de uma comisso intergovernamental para discutir e definir os rumos da descentralizao na sade (MIRANDA, 2003, p. 169). A partir dessa iniciativa, o Conselho Nacional de Sade aprovou, em 1991, a criao de uma comisso intergovernamental, composta por representantes das trs esferas denominada tripartite para institucionalizar um lcus de negociao, pactuao, articulao e integrao do processo de descentralizao das polticas de sade. Apesar do apoio formal do CNS, a instncia somente foi criada com a NOB 1/1993. Nesse meio tempo, entretanto, j ocorriam encontros no oficiais entre os tcnicos das trs esferas e que foram oficializados pelo MS com a criao do Grupo Executivo de Descentralizao (GED). As reunies informais e sua evoluo para o GED representaram a formao de uma cultura tripartite (DEBATEDORES, 2001, p. 297), que culminaram nas Comisses Intergestores, consolidando as arenas de negociao entre os governos. No mbito nacional, funciona a Comisso Intergestores Tripartite (CIT), integrada paritariamente por representantes do Ministrio da Sade, do CONASS e do CONASEMS. No estadual, foi criada a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), composta de forma paritria por dirigentes da Secretaria Estadual de Sade e do rgo de representao dos Secretrios Municipais de Sade do Estado. So estruturas que renem as demandas das esferas de governo em uma mesa de negociao e onde so definidos os rumos da descentralizao e operacionalizao do SUS. Nas discusses sobre as caractersticas da CIB, a inteno inicial do MS era o de manter um representante, refletindo novamente a prevalncia de uma lgica centralizadora. A mobilizao das duas entidades ligadas aos governos subnacionais e sua vitria na questo revelam tambm um amadurecimento na prpria relao entre os trs atores.
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Foi Secretrio Estadual de Sade de So Paulo e presidente do CONASS de 1989 a 1990, Secretrio Municipal de Sade de Campinas (SP) de 1983 a 1988, Coordenador da Secretria Tcnica do CONASS.

A NOB 1/93, ao reconhecer o CONASS e o CONASEMS como instncias legtimas de representao dos governos subnacionais nas questes relativas sade, reforou sua atuao na articulao horizontal, j que estas entidades devem produzir uma posio comum entre seus membros para ser defendido na CIT. preciso ressaltar, entretanto, que da mesma forma que a criao da CIT se deu por meio de uma portaria ministerial, outro ato administrativo pode revogar esta instncia de negociao. A aparente fragilidade do procedimento de criao da NOB tem o reforo do histrico de construo da CIT, que aparentemente enveredou por um processo de path dependence e criou uma coalizo, ao menos entre o CONASS e o CONASEMS em torno dessa arena. Segundo Santos, A NOB/93 oficializou a Tripartite, em 1994. O presidente do CONASS era o secretrio do Piau, Bencio Sampaio. Ele teve papel formidvel, porque participou aguerridamente da discusso da criao da NOB/93, que foi muito revolucionria na poca e lutou para implantar os fundos de sade e o repasse fundo a fundo. Quer dizer, o CONASS, o CONASEMS e o prprio Ministrio da Sade conseguiram o incio da reforma do Estado, porque acabaram os convnios. O Governo Federal no podia mais tratar estados e municpios como simples executores dos programas federais. Isso foi resolvido na NOB/93. Nesse momento o CONASS e o CONASEMS tiveram um papel formidvel e decisivo. (CONASS, 2007, p. 72). Embora as pesquisas reconheam a relevncia da CIT como instncia de negociao, deliberao e onde afloram os conflitos intergovernamentais, possvel destacar ainda mais a importncia dessa arena. Na verdade, trata-se de uma das mais importantes inovaes no sistema federativo brasileiro e que equacionou a questo da representao dos interesses dos governos subnacionais, tanto estaduais como municipais, nos processos decisrios relativos s questes que lhes afetam. No significa que seja a nica forma possvel e nem que esteja isenta de problemas. A fora de um nvel de governo em relao s demais, por exemplo, pode desequilibrar o jogo que se trava no interior da Comisso e levar ruptura. A partir da segunda metade de dcada de 1990, uma nova Norma Operacional comeou a ser discutida no mbito do CNS e da CIT. A discusso levou cerca de 12 meses. Apesar das negociaes, as duas entidades representativas dos secretrios de sade manifestaram-se em relao postura do Ministrio da Sade e de seus dirigentes, que teriam adotado uma viso burocrtica em relao CIT, refletindo no aumento do nmero de portarias ministeriais e na dificuldade de dilogo (MIRANDA,

2003). Essas portarias alteraram as caractersticas da norma e Carvalho (2001) ponderou que participamos [representantes do CONASEMS] de muitas rodadas de negociao, no se pode negar, mas a deciso final foi unilateral do Ministrio da Sade. Houve uma suposta negociao na CIT e no CNS. Mas, ao final, as decises foram unilaterais em meio a negociaes. (p. 443). Alm das portarias ministeriais, a efetiva implementao da NOB 01/1996 foi iniciada somente em 1998 e uma das justificativas do MS para a demora teria sido a em nome do controle dos gastos e da tenso social supostamente gerada na 10 Conferncia Nacional de Sade. (SANTOS, 2007, p. 434). Percebe-se, ento, que o Ministrio da Sade voltou a revelar uma postura mais hierrquica frente s demais unidades federadas. Esta postura similar ao quadro mais geral de fortalecimento do Executivo federal frente s demais instncias, notadamente as estaduais, mas cabe frisar que na Sade h fruns para, no mnimo, tornar mais complexo e negociado este processo. Ao longo de 2000 discutiu-se, na Comisso Intergestores Tripartite, uma nova norma, denominada Norma Operacional da Assistncia Sade (NOAS), para a regionalizao da assistncia sade. Aprovada no incio de 2001, estabeleceu uma nova estratgia de financiamento, programao e operacionalizao de sistemas, servios e aes de sade; com nfase no fortalecimento do nvel estadual de gesto e no financiamento diferenciado por grupos de procedimentos tecnolgicos.

(MIRANDA, 2003, p. 194). Apesar de toda a articulao intergovernamental para a elaborao da NOAS 1/2001, esta no chegou a ser implantada (SOLLA, 2006, p. 336) e foi reeditada na forma da NOAS 1/2002. A principal caracterstica desta foi a busca da regionalizao das aes em sade por nveis de complexidade. Dentro desse novo modelo, em outubro de 2004 todos os estados estavam habilitados em gesto plena e, no caso dos municpios, apenas 15 no estavam habilitados em alguma modalidade de gesto (SOLLA, 2006, p. 337). Esta adeso teria motivado os gestores das trs esferas a buscar uma nova alternativa para continuar o processo de descentralizao (idem). Assim, a partir desse mesmo ano, passou a ser discutido o Pacto de Gesto no mbito da Comisso Intergestores Tripartite, que foi concludo em 2006, aps dois anos de debates. A proposta do Pacto de Gesto extinguir as atuais formas de habilitao e substitu-las por um Termo de Compromisso em que so expressas as responsabilidades

sanitrias, ou seja, as aes de sade que o municpio ou o estado se comprometem a desenvolver. O Pacto de Gesto revela um avano maior em direo ao modelo de autoridade interdependente ao propor um processo mais compartilhado. Conclui-se da que a articulao horizontal feita pelo associativismo dos estados tem sido importante para equilibrar mais as barganhas federativas e produzir um jogo de coordenao intergovernamental mais negociado, transparente e efetivo. Caso bastante diferente do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ). Ele foi institudo em 1975, ainda durante o perodo militar, para coordenar a concesso de benefcios fiscais relacionados ao ento Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM). Para tanto, representantes da Unio e dos estados deveriam se reunir para discutir e aprovar, por unanimidade, os incentivos fiscais que seriam concedidos. Na verdade, na lgica unionista-autoritria ento prevalecente, a ditadura comandava com mo de ferro as reunies do conselho e, dessa forma, promovia a harmonizao do ICM. A criao do CONFAZ foi parte de uma ampla reformulao do sistema tributrio nacional iniciado na dcada anterior com a edio do Cdigo Tributrio Nacional (E.C. 18/1965), que criou as bases do sistema tributrio que vigora at os dias atuais. Com a reforma, Unio caberia a arrecadao proveniente do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), criado em substituio ao Imposto sobre o Consumo (IC); aos estados ficava a responsabilidade de cobrar o Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM), que substituiu o Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC); e, por fim, foi criado o Imposto sobre Servios (ISS), de competncia municipal. Para muitos especialistas, a reforma foi bastante inovadora (PIANCASTELLI e PEROBELLI, 1996, REZENDE, 1993; VARSANO, 1997; VIOL, 2000), mas, se por um lado o pas adotou os mais modernos conceitos em matria tributria, por outro, introduziu tambm um equvoco conceitual que persiste at os dias de hoje: a existncia simultnea de dois impostos incidentes sobre o valor agregado em um nico sistema tributrio e a concesso do principal deles, o ICM, aos Estados, constituem-se, na verdade, um dos grandes empecilhos da reforma tributria em curso no Brasil. (VIOL, 2000, p. 20). E, paradoxalmente, com a criao de impostos de competncia nica de cada uma das esferas, estavam tambm lanadas, mesmo que no necessariamente de forma intencional, as condies que permitiriam o acirramento da guerra fiscal algumas dcadas depois. O mesmo avano conseguido em termos mundiais com a implantao

do imposto sobre valor agregado trouxe tambm um erro gentico, como definiu Clvis Panzarini: A questo macro do problema de outra ordem: o IVA um imposto de natureza nacional e todos os pases que o adotaram o colocaram na competncia federal. No Brasil, ele pertence aos Estados e da a confuso toda: guerra fiscal, glosas de crdito, complexidade, passeio de notas fiscais entre Estados, aduanas interestaduais coletando imposto nas fronteiras, etc. A instituio de um imposto mais simples e eficiente implicar aceitao de perdas oramentrias e de poder poltico por parte dos Estados, o que, mais uma vez, dificultar sua aprovao. (SANO & ABRUCIO, 2009). A alocao do principal imposto sobre o consumo para os estados criou uma situao difcil de ser revertida, ativando um processo de path dependence que at os dias de hoje, apesar de um diagnstico praticamente consensual sobre a necessidade de mudana e de diversas solues alternativas que foram apresentadas. Com a redemocratizao, no campo das finanas pblicas houve, num primeiro momento, um enfraquecimento do Governo Federal e o fortalecimento dos governos subnacionais. Isto repercutiu no CONFAZ, com a gradativa perda do poder de influncia da Unio neste Conselho. A retomada dos investimentos, principalmente do setor automotivo no incio da dcada de 1990, levou a uma disputa entre os estados para a atrao dessas empresas e para no perder o parque industrial j instalado. A ausncia de uma poltica de desenvolvimento regional liderada pelo Governo Federal foi apontada por muitos especialistas como um dos principais elementos para a ecloso da guerra fiscal (ABRUCIO, 2005; PRADO, 1999, 2007; VIOL, 2000). O CONFAZ, criado exatamente com a finalidade de evitar esta guerra e disciplinar a concesso de benefcios fiscais, na prtica foi incuo. O fato que esta arena fiscal fortemente influenciada pela autonomia dos estados em matria tributria, dificultando o compartilhamento da poltica fiscal, ou seja, sua coordenao. Disto decorreu o aprofundamento da guerra fiscal. A incapacidade de o CONFAZ deter a guerra fiscal ou, dito de outro modo, cumprir o seu papel de promover a harmonizao tributria, levou alguns especialistas na matria a propor sua extino. Mas esta no uma medida que levaria ao fim da competio nesta matria entre os estados. Ademais, h outro lado da questo: o CONFAZ cumpre outro papel cooperativo pouco ressaltado pela literatura Segundo Fernando DallAcqua, ex-secretrio da Fazenda de So Paulo, os temas discutidos no CONFAZ podem ser, de forma geral, divididos em duas categorias:

aqueles em que os interesses so divergentes ou conflitantes e aqueles em que os estados tm interesse comum. A primeira situao leva guerra fiscal e o segundo, articulao intergovernamental (SANO & ABRUCIO, 2009). O Conselho pode ser, por vezes, uma arena de barganha em que os estados se aliam para pressionar o Governo Federal ou para atuar na disseminao de inovaes entre eles. No caso da guerra fiscal, apesar de o CONFAZ no ter tido sucesso como mediador do conflito, DallAcqua ressaltou que uma funo relevante no frum o fato de promover a discusso sobre a matria tributria, independentemente do fato de os estados concordarem ou no com as posies apresentadas. Se o frum no existisse, o Governo Federal teria total controle sobre as questes tributrias. Ou seja, mesmo no produzindo consenso, o debate de idias sobre a reforma tributria tem sido importante para aprofundar o conhecimento sobre o assunto, que de extrema complexidade tcnica e reservado aos especialistas da rea, e balizar as discusses dos estados com o Ministrio da Fazenda. O CONFAZ foi retratado pelos entrevistados como um importante frum de intercmbio de experincias no mbito da gesto tributria. O principal programa de modernizao da administrao tributria, o PNAFE (Programa de Modernizao das Administraes Fiscais dos Estados Brasileiros) foi disseminado pelo Conselho. Ainda na parte tcnica, deve ser ressaltada a atuao da Comisso Tcnica Permanente do ICMS (COTEPE), composta por tcnicos que, embora no tenha poder deliberativo, exercem uma funo maior do que a de assessoria para os secretrios, uma vez so responsveis por regulamentos e convnios. Esta arena tambm tem se mostrado importante do ponto de vista da disseminao de inovaes, pois no somente projetos de alguns estados foram adotados por outros, mas a articulao de tcnicos de diferentes regies foi importante para inovaes nacionais, como no caso da nota fiscal eletrnica. A falta de coordenao federativa na rea tributria fruto de trs coisas: do legado histrico que esse sistema traz desde o regime militar, principalmente a destinao do principal imposto do pas aos estados e o estabelecimento do princpio da cobrana do ICMS na origem, da maior autonomia poltica dada aos estados e da falta de uma poltica regional por parte da Unio que evitasse o argumento favorvel guerra fiscal. Embora o CONFAZ no consiga alterar esta ordem, sua existncia tem permitido, nos pontos em que no h conflito horizontal, avanos no plano mais geral e disseminao de inovaes entre os estados. Noutras palavras, este frum tem um papel

de coordenao interestadual no mbito tcnico, em termos de discusso e repasse de experincias, que no pode ser ignorado. Em suma, podemos dizer que a rea da Sade apresenta uma poltica nacional, representada pelo SUS, cuja concepo foi fruto de um forte consenso em torno de suas principais caractersticas. O que est em jogo so as formas de implementao dessa poltica nacional, questo que discutida no mbito da Comisso Intergestores Tripartite. uma arena em que ocorre a shared decision making, embora a estratgia adotada nas Normas Operacionais tenha sido a da adeso de estados e municpios em funo de certos parmetros de atendimento e cobertura. Este lcus de discusso fortalece a institucionalizao do CONASS e reflete tambm o aprendizado dos atores, incluindo-se tambm o CONASEMS. Apesar de a CIT ter sido criada por uma Portaria Ministerial e, portanto, com menos fora do que o Decreto que criou o CONFAZ, a institucionalizao e manuteno desta arena reforada em funo do forte consenso que existe em torno da agenda da Sade ao contrrio do que ocorre na rea fazendria.

5) Sistema de Polticas Pblicas e a coordenao federativa: o caso das polticas sociais9

A resposta mais bem sucedida ao federalismo compartimentalizado encontra-se no desenho das polticas pblicas. Suas origens esto em trs fontes: a existncia de normas constitucionais em prol da interdependncia federativa; a reao do Governo Federal, em vrias polticas, contra os resultados negativos do processo descentralizador fragmentador que era hegemnico na primeira metade da dcada de 1990, o que o levou a propor e executar aes de coordenao federativa; e o exemplo do paradigma do SUS, cujos apoiadores perceberam, desde o incio, a necessidade de construir um modelo de descentralizao com poltica nacional. Vale aqui frisar o sentido do conceito de coordenao federativa (ABRUCIO, 2010). Em primeiro lugar, sua adoo significa sair da dicotomia entre centralizao e descentralizao, que leva mais ao jogo do cabo de guerra do que a prticas colaborativas que respeitam a autonomia dos entes, sem perder de vista as necessidades nacionais de uma Federao. Alm disso, a viso coordenadora que vem se instalando

Esta parte do texto baseada em FRANZESE & ABRUCIO, 2009 e ABRUCIO, 2010.

em vrias polticas pblicas no significa dar poder Unio para se voltar ao modelo centralizador anterior. Ao contrrio, na atual situao vigora, em maior ou menor medida, uma negociao mais constante com estados e municpios mais autnomos, tanto na elaborao quanto na implementao dos programas governamentais, de modo que toda ao federal tem de levar isso em conta. O que tem sido feito, com maior ou menor sucesso nos diversos setores, o estabelecimento de mecanismos de coordenao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional como o exemplo recente do piso para o magistrio , da induo assuno de tarefas, da redistribuio de recursos entre as esferas de governo e de instrumentos de auxlio condicionado para as municipalidades. bem verdade que a maior parte destas aes tem vindo da Unio, como comum em quase todas as Federaes, contudo, os estados brasileiros, infelizmente, ainda no assumiram um papel coordenador junto aos municpios, tal qual acontece em diversos pases federativos, algo que geraria maior equilbrio intergovernamental. Tais estratgias de coordenao tm sido implantadas desde a metade da dcada de 1990, em setores como a Educao, a Sade, a Assistncia Social e, mais recentemente, a Segurana Pblica. O paradigma predominante, nestes casos, o do conceito de sistema, que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da Unio, mas com relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais. Ademais, este modelo envolve a criao de arenas intergovernamentais de discusso e deliberao, na forma de Conselhos horizontais entre os mesmos nveis de governo e verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais, que vm se fortalecendo na produo de consensos e na interlocuo com o Governo Federal (SANO & ABRUCIO, 2009). O conceito de sistema ganhou fora no caso brasileiro por conta da experincia do Sistema nico de Sade. Estruturado sob a proposta de universalizao, sua estrutura federativa pode ser resumida em trs aspectos. O primeiro diz respeito criao de um modelo organizador da descentralizao aos municpios, com um papel importante da Unio na adoo de normas regulamentadoras e de controle. Neste caso, tratou-se de uma combinao do princpio descentralizador, com prioridade para municipalizao, com um sentido nacional de poltica, presente j nas idias centrais do SUS de hierarquizao e regionalizao da prestao do servio, o que evitou uma viso meramente fragmentadora e autonomista.

Esta idia geral foi organizada por normas federais em parte presentes na Constituio, e outras adotadas logo depois, como as Leis 8080/90 e 8142/90. Alm destas, foram muito importantes as chamadas NOBs (Normas Operacionais Bsicas), particularmente as promulgadas em 1991 e 1993. Elas foram importantes para estabelecer uma descentralizao equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao monetria que da derivou. Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi necessrio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com Sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou mais clara com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que criou uma parte fixa, relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios, e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria, o programa de sade da famlia etc.. Esta parcela varivel s seria dada a quem, por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se induzir uma forma de municipalizao que combatesse desigualdade de situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade da poltica. O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre o Poder Pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS), e as presentes no plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm destas estruturas, ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para a poltica. Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de Sade so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante, persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora esta rea seja a que mais tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil, a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes municipais. Isto

se torna mais grave nas Regies Metropolitanas, onde o fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do governo estadual, tanto o de executor, como principalmente o de coordenador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos estados no arranjo federativo da Sade tem implicaes inclusive financeiras, pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Constitucional 29, aprovada em 2002. Os problemas federativos da Sade no impedem que outros setores crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o exemplo da Assistncia Social, com o SUAS, o qual define arenas intergovernamentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar que fatores possibilitaram os xitos do SUS. Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isto, pois havia uma experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior, ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se como um grupo com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros. Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e deliberao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda Federao democrtica, e as solues precisam ser construdas. A rea de Assistncia Social tambm incorporou a lgica do sistema federativo de polticas pblicas10. O seu legado uma estrutura bastante fragmentada, representada pela agregao de diferentes programas, promovidos por diferentes agncias governamentais e instituies filantrpicas, de forma desarticulada e descontnua. Mesmo dentro da esfera federal havia desarticulao intragovernamental entre as diferentes instituies prestadoras de servio11. Sob o prisma intergovernamental

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Esta discusso uma adaptao de FRANZESE & ABRUCIO, 2009. Arretche (2000) menciona a FUNABEM (Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor), a LBA (Legio Brasileira de Assistncia) e o INAN (Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio).

observava-se a mesma fragmentao com variadas aes de estados e municpios promovidas de maneira independente e desarticulada. No que se refere abrangncia da poltica, seu foco foi tradicionalmente os mais pobres e no havia uma proposta de universalizao (ARRETCHE, 2000). A Constituio Federal de 1988 menciona as diretrizes de universalizao e descentralizao, mas no constitucionalizou um sistema de assistncia social. Apesar de, como a Sade, a Assistncia Social contar com uma Lei orgnica a LOAS, Lei n 8.742/93 , que reafirma a diretriz de descentralizao, sua implementao se deu de forma lenta e incipiente. Assim como no SUS, a sistemtica de transferncias de recursos foi sendo estabelecida por Normas Operacionais Bsicas, mas em contraste com o primeiro caso, esta foi estabelecida pelo governo federal apenas em 1997 (poca na qual a sade j contava com a NOB/96, norma que estabeleceu as condies que levaram quase completa municipalizao da ateno bsica de sade). Seguindo os passos do SUS, a rea de assistncia social formulou, no mbito da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, o SUAS Sistema nico de Assistncia Social que foi institudo por uma Norma Operacional Bsica do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em junho de 2005 a NOB/SUAS. Os principais objetivos da constituio do Sistema so muito semelhantes ao caso da Sade, quais sejam, estabelecer uma diviso de competncias e responsabilidades entre as trs esferas de governo; os nveis de gesto de cada uma dessas esferas; e mecanismos e os critrios de transferncia de recursos. Como no caso da Sade, o desenho da poltica passa a visar universalizao do acesso por meio da criao de redes de servios descentralizadas e hierarquizadas. Da mesma forma, o sistema vincula a adeso ao repasse de recursos federais, permitindo aos municpios a opo pela habilitao em diferentes nveis de proteo social. (SPOSATTI, 2004). A partir desse novo desenho, os municpios foram estimulados a aderir ao novo Sistema, originando uma nova rede de ateno bsica por meio da criao dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS) e, em alguns casos, a implantao de Centros de Referncia Especializada em Assistncia Social (CREAS). Da mesma forma, semelhana da anlise feita para o caso da Sade, observa-se que o sistema transfere no apenas recursos, mas a gesto das unidades para o nvel local, criando condies para que, com o desenvolvimento da poltica, surja uma nova

burocracia e clientela locais, que certamente contribuiro para o fortalecimento subnacional, reduzindo a possibilidade de futuras mudanas por aes unilaterais do governo central. O desenvolvimento da poltica tambm colabora para o fortalecimento dos fruns federativos de negociao, semelhantes aos existentes na sade. O funcionamento das CIBs e da CIT do setor, bem como das instncias de articulao horizontal dos estados e municpios o Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (FONSEAS) e o Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS) favorece, tal qual na sade, a consolidao de um padro de negociao intergovernamental inovador. Apesar de toda essa estrutura criada, a principal poltica nacional de Assistncia Social existente hoje no Brasil o Programa Bolsa Famlia formulada e implementada margem do SUAS. A formulao do programa se d integralmente no nvel federal e a transferncia de renda direta s famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, afastando a intermediao de recursos por parte de estados e municpios. Obviamente essa situao mostra a fragilidade do SUAS em relao ao SUS. Entretanto, mesmo dentro do Programa Bolsa Famlia, pode-se apontar possveis efeitos no previstos para o fortalecimento subnacional no contexto federativo brasileiro. Apesar de no terem discricionariedade alguma sobre o desenho do Programa Federal, os governos municipais so essenciais para o sucesso da poltica, uma vez que realizam o cadastramento das famlias e a fiscalizao do cumprimento das condicionalidades estabelecidas. Por essa razo, a implantao do programa prev o repasse de recursos destinados ao fortalecimento da gesto local, no mbito do Programa. Esse repasse feito com base no ndice de Gesto Descentralizada (IDG) criado pelo MDS para medir a qualidade da gesto municipal do Programa. De acordo com o Ministrio, o objetivo de tais recursos incentivar o aprimoramento da qualidade da gesto do Programa Bolsa Famlia em mbito local, e contribuir para que os municpios executem as aes que esto sob sua responsabilidade. O resultado do Bolsa Famlia no cenrio federativo brasileiro, portanto, poder combinar forte ao do Governo Federal com capacitao e revigoramento dos governos subnacionais nesta poltica. Por fim, cabe analisar a questo do sistema federativo de polticas pblicas na Educao. Tambm nesta rea houve debates, ao longo da redemocratizao, sobre o

carter da descentralizao que deveria ser colocada em prtica12. Diferentemente da coalizo sanitarista, contudo, os atores vinculados Educao no tinham um consenso to claro sobre o processo descentralizador. Prefeitos, governadores, lderes municipalistas e de movimentos sociais atuaram firmemente em prol da descentralizao. Decerto que havia, entre estes, algumas diferenas por exemplo, os agentes dos governos estaduais queriam passar a proviso aos municpios sem perder recursos ou poder. Outro grupo era formado pelos atores polticos e burocrticos do Governo Federal, que viam com temor uma proposta descentralizadora que fosse muito centrfuga. O fortalecimento poltico-institucional do MEC durante o regime militar legou capacidade de reao a este bloco, que ainda soube conversar com as Regies menos desenvolvidas para mostrar a necessidade de uma dimenso nacional para a rea de Educao. No geral, o resultado constitucional na rea de Educao pode ser considerado bem equilibrado do ponto de vista federativo. O artigo 211 da Constituio resume este modelo ao propor trs coisas. A primeira delas foi uma diviso de competncias mais descentralizadas da execuo dos servios, dando um peso importante aos municpios. Esta noo foi completada por outras normas constitucionais, que garantiram bases financeiras para realizao deste processo e estabeleceram a adoo de uma gesto democrtica no plano local, para garantir o controle social e evitar a oligarquizao do municipalismo. Em segundo lugar, houve a adoo de elementos matizadores de uma descentralizao centrfuga, que seria prejudicial a um pas to desigual. Neste campo, entram a noo de competncia comum, segundo a qual um nvel de governo atua prioritariamente sobre um ciclo, mas outro tambm poder faz-lo, evitando, em tese, o vcuo no acesso aos bens pblicos; e a definio de um papel importante Unio de produzir diretrizes e normas nacionais, ao que se soma a sua funo redistributiva e supletiva, de forma a garantir a garantir a equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade de ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios (artigo 211, 1). A lgica do artigo 211 completa-se com a noo de regime de colaborao, cujo objetivo seria a articulao dos entes federativos nas vrias aes educacionais que lhes cabem. Dada a existncia de redes duais, particularmente no ensino fundamental, de

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Esta discusso adaptada de ABRUCIO, 2010.

competncias comuns e de aes supletivas da Unio, seria necessria cooperao entre os nveis de governo para evitar choques ou aes descoordenadas capazes de provocar uma piora na qualidade da poltica. Desenha-se, aqui, o federalismo cooperativo proposto para a rea educacional, que foi reforado depois por um parmetro nacional, a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), aprovada em 1996. Cabe ressaltar que a nomenclatura regime de colaborao s foi utilizada na Educao, embora no s outros setores contenham na Constituio a previso de formas colaborativas, como esta idia j estava presente noutro artigo, o 23, que definia a necessidade de uma Lei Complementar para regular a cooperao entre os nveis de governo. Desse modo, possvel pensar que a questo da coordenao federativa tem aspectos comuns a vrias reas, e especficos poltica educacional. A implementao do modelo educacional previsto na Constituio no seguiu todos os passos ali previstos. A municipalizao do ensino no ocorreu na velocidade esperada e, pior, concentrou-se principalmente nos municpios de tipo rural e/ou pequenos, gerando um problema na distribuio das matrculas do ensino fundamental. interessante observar que entre 1980 e 1994 portanto j com os efeitos da Constituio os estados expandiram sua participao nas matrculas, enquanto as estruturas educacionais municipais reduziram seu espao (ABRUCIO & COSTA, 1999: 150). A fragilidade deste resultado ps-1988 se deveu falta de um modelo intergovernamental que organizasse o processo de descentralizao na Educao. A municipalizao ficou vinculada s negociaes polticas entre os estados e municpios, sem que houvesse uma arena institucional para isso e/ou critrios claros de repasse de funes, de modo que este processo dependeu muito mais do jogo de poder federativo para alm da poltica educacional em si. Dito de outro modo, no houve incentivos financeiros, gerenciais ou de democratizao que guiassem a relao entre os nveis de governo e sua necessria colaborao. Por esta razo que a maior dificuldade federativa ps-constitucional foi a da implementao do regime de colaborao. Joo Batista Oliveira assim interpretava o modelo vigente na dcada de 1990: No caso da educao bsica, temos uma torre de Babel protegida sob o conceito politicamente conveniente de regime de colaborao. Segundo este conceito, as trs instncias podem operar (ou no) redes de ensino; podem financiar (ou no) a educao; e podem escolher onde desejam (ou no desejam) atuar. Resultado: no existe uma

instncia do poder pblico que seja responsvel (e responsabilizvel) pela oferta (ou no) de ensino fundamental. Cada instncia faz o que pode e o que quer, supostamente em regime de colaborao (ARAUJO E OLIVEIRA, 1998). A sensao de fracasso do regime de colaborao incitou o Governo Federal a pensar em alternativas para este problema. Nesta linha, dois tipos de ao aconteceram. Um deles foi a criao de vrios programas federais, desde o governo Itamar e intensificando-se nos mandatos dos dois ltimos presidentes (FHC e Lula), com propsito de criar parmetros nacionais e combater desigualdades. Programas e recursos tm sido distribudos a governos subnacionais ou, como grande inovao, prpria comunidade escolar. bem verdade que a atuao nacional da Unio j tinha ocorrido tambm no perodo militar, s que a diferena agora que h mais transparncia e participao dos governos subnacionais, inclusive com o respeito maior diversidade dos entes federativos. A gesto de Fernando Henrique Cardoso que impulsionou esta ao nacionalizante, tendo o mrito de ter institudo critrios de avaliao para a distribuio de recursos. O Governo Lula continuou nesta trilha, aperfeioando os indicadores que mensuram os resultados e ampliando o leque de temas de atuao nacional do Governo Federal. Os efeitos deste tipo de coordenao federativa so importantes, contudo, isso no resolve estruturalmente o problema da cooperao e responsabilizao entre os nveis de governo. Pode-se dizer que tais programas fazem parte da funo supletiva e redistributiva da Unio e que o regime de colaborao beneficia-se disso, mas que a coordenao intergovernamental na Educao envolve mais coisas. Da que a ao mais importante para tentar efetivar o regime de colaborao foi a criao do Fundef (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio). A mensagem presidencial que acompanhava o projeto enviado ao Congresso Nacional dizia o seguinte: [a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. (...) em conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar, sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. (...) a disperso dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as

efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino. (Presidncia da Repblica, 1996 apud FRANZESE & ABRUCIO, 2009 grifo nosso). O Fundef teve trs grandes novidades. A primeira foi criao de um fundo, que aglutinaria 60% dos recursos ligados aos estados e seus municpios, cujo objetivo seria redistribuir este dinheiro conforme o tamanho da rede em termos de matrculas. Isso levou, sobretudo, redistribuio horizontal de recursos entre as municipalidades em cada estado, incentivando a assuno de responsabilidades no ensino fundamental. Juntamente com isso, estabeleceu-se que uma parte deste oramento seria destinada ao salrio e capacitao dos professores, algo que teve algum impacto na reduo da desigualdade de condies entre os entes. Por fim, estabeleceu-se que caberia Unio dar uma verba suplementar aos estados que no conseguissem atingir um valor mnimo de financiamento aluno/ano. Os dados mostram que o Fundef cumpriu o objetivo de aprofundar a municipalizao do ensino fundamental, ampliando a cobertura do sistema e chegando prximo universalizao do acesso nesta etapa escolar. Houve aumento dos recursos aos municpios em todos os 26 estados da Federao, principalmente na Regio Nordeste, ao mesmo tempo em que houve um grande crescimento da rede municipal, principalmente da 1 a 4 sries, mas tambm na 5 a 8 sries 13. Ademais, a lgica do dinheiro segue a matrcula obrigou a uma maior responsabilizao dos entes. Os bons resultados do Fundef ficaram evidentes uma vez que o Governo Lula manteve boa parte de suas diretrizes na criao do Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), cujo objetivo levar a mesma universalizao ao Ensino Mdio e Educao Infantil. Entretanto, cabe ressaltar que houve uma mudana significativa no processo decisrio, expressando com isso uma crtica federativa ao modelo decisrio da Era FHC. Muitos estados e municpios sentiram que no participaram da formulao do Fundef e quiseram ter uma participao maior. Neste sentido, prefeitos, governadores e, com destaque especial, os fruns federativos existentes na Educao, o Consed (Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais de Educao) e a Undime (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao), foram fortemente envolvidos em todo o processo. O fato que a ao coordenadora da Unio pela via do Fundef, mesmo que vista como

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Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver AFONSO (2004), MENDES (2001), SUMYA & FRANSEZE (2004) e PRADO (2003).

uma ao centralizadora que ouviu pouco os governos subnacionais, gerou maior conscincia intergovernamental. Os sucessos destes fundos federativos no podem esconder os problemas que ainda persistem no plano intergovernamental. Em primeiro lugar, eles conseguiram dar mais recursos aos governos que se responsabilizam pela poltica, mas mexeram pouco com as desigualdades regionais que marcam a Federao brasileira. Para tanto, seria necessrio que a Unio no s complementasse o dinheiro que falta para chegar meta bsica, mas que tambm fizesse poltica redistributiva. Caso contrrio, a equalizao se d num patamar mnimo, e as redes dos estados mais ricos tendem a ter uma diferena substancial de condies em relao aos demais. Ressalte-se ainda que h reclamaes dos governos subnacionais que nem a atividade supletiva mnima vem sendo exercida pelo Governo Federal. A distribuio de recursos, ademais, responde questo da cobertura (eficcia) e no tem indicadores referentes eficincia e efetividade da poltica. Neste sentido, a universalizao do acesso no acompanhada de instrumentos que permitam aos fundos melhorar a qualidade do gasto da Educao no Brasil. Basta acompanhar os dados do IDEB para ver que h outros fatores, alm da equalizao oramentria, que devem afetar o processo educacional e seu impacto sobre os alunos. Neste quesito, a coordenao federativa ainda fraca no Brasil, no obstante seja importante realar o programa de ajuda do Governo Federal, criado recentemente pelo ministro Fernando Haddad, para auxiliar os mil municpios com pior IDEB. Embora tenha havido uma melhoria em termos de negociao

intergovernamental na passagem do Fundef ao Fundeb, no ocorreu uma institucionalizao de fruns federativos capazes de atuar em prol do regime colaborativo. Aqui est uma diferena importante da Educao em relao Sade ou mesmo Assistncia Social. Sem estas arenas, os avanos dependero mais da fora de cada ente e haver pouca capacidade de controlar o fluxo e as conseqncias do processo decisrio. Noutras palavras, a Federao fica menos equilibrada e com menor accountability quando no h instituies adequadas para o processo de deliberao. As melhorias na coordenao federativa ocorridas nos dois ltimos governos no implicam dizer que o pas tenha hoje um regime de colaborao efetivo. Mesmo com a maior municipalizao e responsabilizao no ensino fundamental, ainda existem lugares em que h uma forte diviso da rede entre estados e municpios e, afora os mecanismos financeiros vinculados s matrculas, no h hoje outro indutor de

coordenao entre eles. bem verdade que alguns governos estaduais tm implantado aes importantes em prol do regime de colaborao, como o Rio Grande do Sul e o Mato Grosso o primeiro em grande medida por conta da iniciativa do Executivo estadual, e o segundo, em boa parte graas ao associativa entre municpios. Tais casos so interessantes para o aprendizado da poltica pblica, porm, constituem ainda excees. O regime de colaborao na Educao Bsica exigiria basicamente trs coisas: a institucionalizao de fruns de negociao federativa, a melhor definio e/ou medidas para induzir o papel coordenador do nvel estadual e o fortalecimento da cooperao e associativismo entre os municpios. Tambm seria importante repensar a mirade crescente de aes do Governo Federal de alcance nacional, que envolvem todos os nveis de ensino (como o ENEM, o Programa Nacional de Formao de Professores etc), na sua articulao com os governos subnacionais. Neste caso, a construo de um efetivo sistema nacional de Educao seria a resposta, algo que j foi sinalizado pela Emenda Constitucional 59 (reformulao do artigo 214), aprovada no final de 2009. Pela primeira vez na poltica educacional, procura-se articular regime de colaborao e sistema nacional. Esta a o maior desafio para a articulao federativa na Educao para os prximos anos.

Concluso

O texto procurou ressaltar a importncia da coordenao federativa e os avanos ocorridos no Brasil nos ltimos anos, em particular no campo do associativismo territorial e no que se refere aos sistemas de polticas pblicas. Obviamente que h vrios problemas e incgnitas nestas duas formas de cooperao e coordenao. Como exemplos, poderamos citar dois exemplos. O primeiro diz respeito s Regies Metropolitanas. Trata-se de um espao fundamental da nao brasileira, no que se refere demografia, economia e formao das elites polticas e sociais do pas. Normalmente elas tm dentro de si um grande paradoxo: zona territorial mais dinmica dos estados e com maior nmero de problemas. A escolha de cunho mais municipalista feita pelos constituintes enfraqueceu bastante as Regies Metropolitanas, cuja regulao passou aos estados, que tiveram, no geral, pouco interesse em atuar para coordenar este territrio, principalmente nos dez primeiros anos da Constituio. Recentemente tem havido um esforo maior em prol do

fortalecimento da institucionalidade metropolitana, fruto de quatro processos: disseminao do sucesso da experincia do Grande ABC; surgimento de algumas novas alianas entre o governo estadual e a capital, como nos casos de Belo Horizonte e Recife, mas que dependem de conjunturas polticas muito especficas; criao do consrcio de direito pblico; e maior atuao do Governo Federal nesta territorialidade, em especial com o retorno de polticas urbanas de grande porte na gesto do presidente Lula. possvel dizer que as Regies Metropolitanas, no geral, esto melhores agora do que h dez anos. Mas preciso criar mecanismos e coalizes polticas que incentivem e fortaleam a atuao dos governos federal, estadual e das capitais num arranjo compartilhado de gesto. Mesmo com os avanos expostos acima, as duas maiores Regies Metropolitanas do pas, a de So Paulo e do Rio de Janeiro, ainda tm um alto grau de ingovernabilidade federativa. O outro exemplo negativo o do fracasso de articular sistemicamente a poltica de Segurana Pblica. No que a criao do SUSP tenha sido um erro ou no tenha tido nenhum efeito; o ponto que a cooperao entre os estados e a Unio continua frgil neste terreno, e o Governo Federal precisa investir mais neste setor do que vem fazendo. De qualquer modo, as experincias bem sucedidas de coordenao federativa apontam pelo menos dois caminhos que precisam ser seguidos: o associativismo territorial e a lgica de sistema de polticas pblicas. Provavelmente, estas duas formas coordenadoras tero de se adaptadas s peculiaridades regionais e setoriais, mas pode-se afirmar que a potencialidade destes instrumentos ainda muito grande.

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