RADIOGRAFIA DO ASSOCIATIVISMO TERRITORIAL BRASILEIRO: TENDNCIAS, DESAFIOS E IMPACTOS SOBRE AS REGIES METROPOLITANAS Fernando Luiz Abrucio1, Hironobu Sano2

& Cristina Toth Sydow3

As anlises sobre o federalismo brasileiro privilegiaram, nos ltimos anos, dois grandes temas: a descentralizao e a questo do peso poltico e econmico da Unio, estados e municpios nas relaes intergovernamentais. Contudo, h outra linha importante e com bibliografia crescente no debate federativo. Ela discute a questo da cooperao e coordenao entre os nveis de governo, tanto no plano horizontal como no vertical. Nesta linha de trabalho, est a discusso do associativismo territorial, assunto abordado neste artigo, que procura entender que fatores favorecem ou dificultam o entrelaamento e as parcerias intergovernamentais, destacando como isso influencia a governana metropolitana no Brasil. O texto parte da constatao de que h duas tendncias federativas atuando hoje sobre o associativismo territorial. De um lado, h fatores no federalismo brasileiro que atrapalham a cooperao, em especial o modo compartimentalizado que se faz presente no clculo estratgico e na ao dos nveis de governo (ABRUCIO, 2005). De outro, porm, a promessa de federalismo cooperativo presente na Constituio de 1988 tem se expressado em polticas pblicas e arranjos intergovernamentais de tipo consorciado. De maneira geral, a literatura corrente ou mostra que os fatores impeditivos cooperao so extremamente fortes (para alguns, quase instransponveis), ou ento se adota uma postura militante a favor das formas que garantem a colaborao intergovernamental. O argumento aqui procura fugir destes extremos, e mostra que a tendncia consorciada tem, de fato, se fortalecido nos ltimos anos, ganhando novos formatos institucionais, mas os empecilhos cooperao continuam fortes. O texto defende a hiptese explicativa segundo a qual houve uma mudana na relao entre estas duas
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Mestre e Doutor em Cincia Poltica pela USP, professor e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da FGV-SP. Autor de vrios artigos e livros sobre o federalismo brasileiro, entre os quais Redes Federativas no Brasil: Cooperao Intermunicipal no Grande ABC (2001). 2 Mestre e Doutor em Administrao Pblica e Governo pela FGV-SP, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Escreveu Tese de Doutorado sobre os Conselhos de Secretrios Estaduais de polticas pblicas (2008). 3 Graduada e Mestre em Relaes Internacionais pela PUC-SP, doutoranda em Administrao Pblica e Governo pela FGV-SP, escreve Tese sobre arranjos territoriais e clusters no Brasil.

tendncias, com paulatino crescimento e amadurecimento das aes de consorciamento e afins, antes bastante fracas em comparao ao modelo de federalismo compartimentalizado. As razes desta alterao no equilbrio entre cooperao e nocooperao precisam ser mais bem compreendidas, bem como necessrio saber quais so os limites do associativismo territorial. Ainda que de forma preliminar, o presente trabalho pretende entender melhor este novo processo histrico. A estrutura do captulo a seguinte. Na primeira parte, so descritas as duas tendncias em relao ao associativismo territorial, analisando quais so as bases federativas que as alimentam. Na segunda, feita uma breve radiografia do associativismo territorial no Brasil, em suas mltiplas formas. Alm de caracterizar as diferenas presentes neste fenmeno, igualmente se pretende saber que fatores favorecem tais entrelaamentos entre os nveis de governo. Cabe destacar que este mapa ainda preliminar e faz parte de pesquisa que est sendo desenvolvida para o Projeto Brasil Municpios4. Na ltima parte, discute-se o efeito dos fatores que afetam o associativismo territorial sobre as Regies Metropolitanas brasileiras. O que se pretende mostrar que a governana metropolitana pode ser explicada em parte por estes elementos mais gerais, tanto no que se refere aos problemas quanto no que tange aos casos bem sucedidos. Entretanto, existem especificidades destas reas que tornam o seu problema cooperativo diferenciado, seja para dificultar formas de consorciamento, seja para favorec-las. Como na anlise mais geral, o trabalho busca dar um carter histrico dinmica federativa, realando que h mudanas recentes (e outras que j se vislumbram) que esto gerando e ainda podem gerar transformaes na forma como a temtica metropolitana era vista no incio do sculo XXI.

1) O federalismo brasileiro ps-1988: a dupla tendncia intergovernamental

O federalismo que surgiu com o fim do regime militar tinha como mote principal o combate centralizao e a defesa da descentralizao, em especial no seu veio
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O Projeto Brasil Municpios (Fortalecimento das Capacidades Institucionais para a Reduo da Pobreza em municpios selecionados) uma cooperao tcnica no reembolsvel entre a Unio Europia e o Governo Brasileiro, por meio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tendo o Banco InterAmericano de Desenvolvimento (BID) como agente executor.

municipalista. Deste contexto surgiram vrias das caractersticas mais centrfugas da Federao brasileira, como a definio do municpio como ente federativo e a viso negativa em relao ao compartilhamento de aes e competncias, derivada do medo da perda da autonomia, tal como ocorrera no perodo autoritrio. O exemplo maior disso foi o enfraquecimento institucional das Regies Metropolitanas na Constituio de 1988, resultado em parte da presso dos municipalistas para evitar um arranjo governamental que pudesse colocar em risco o autonomismo local. Ao mesmo tempo, a nova Carta Constitucional tambm acolheu a viso do federalismo cooperativo, que aparece num plano mais geral no artigo 23, e num plano mais especfico em artigos referentes s polticas, como a idia de regime de colaborao que aparece na Educao mais especificamente, no artigo 211. Alm disso, a Constituio de 1988 definiu um papel importante para a Unio em termos de aes nacionais, nos mbitos normativo, indutivo e redistributivo. A convivncia entre estas duas tendncias no foi simples, contudo. Houve, ao contrrio, vrios choques entre elas e as duas ltimas dcadas foram marcadas por tentativas de conciliar a descentralizao autnoma com formas de interdependncia e coordenao federativa. Ser apresentado a seguir, de maneira separada, o funcionamento destas duas formas de funcionamento intergovernamental.

a) O federalismo compartimentalizado

A descentralizao produziu, inegavelmente, resultados positivos ao pas. Isto pode ser aferido pelas inovaes administrativas feita no plano local, que depois foram incorporadas por outros governos inclusive o federal, como no caso do Bolsa Famlia ; pela reduo de gargalos de ineficincia gerados pela excessiva centralizao; e pela presso por maior democratizao no nvel municipal. Para alm destas conquistas, inimaginvel que o Brasil volte ao modelo centralizador, dada a impossibilidade de governar de Braslia a nossa complexa conformao social e territorial. A inexorabilidade de uma descentralizao que confere poder e autonomia aos municpios no significa que o modelo descentralizador adotado nas origens da redemocratizao estivesse imune a problemas. Seus resultados foram bastante dspares pelo pas, reproduzindo, em boa medida, a prpria desigualdade que marca a Federao brasileira. Ainda mais porque, ao adotar o municpio como ente federativo pleno, negligenciou-se que a desigualdade intermunicipal at maior do que a macroregional.

De tal modo que os governos municipais ganharam autonomia, mas muitos deles no tinham condies financeiras, administrativas e polticas para usufruir da nova condio. Gerou-se uma situao que favorecia uma descentralizao mais centrfuga, constituindo aquilo que Celso Daniel (2001) denominou de municipalismo autrquico, viso segundo a qual as prefeituras seriam capazes sozinhas de formular e implementar todas as polticas pblicas. Isto inverdico no s porque muitas cidades no tm capacidade institucional para assumir tais nus, como tambm em razo de muitos problemas serem de natureza intermunicipal em alguns casos, interestadual , sendo que alguns deles tm impacto nacional. De qualquer modo, a mentalidade autrquica cria uma situao em que a cooperao s aceita quando os custos da no-cooperao so muito altos como no caso das bacias hidrogrficas. Do contrrio, a negociao exige muitos incentivos institucionais para produzir coordenao e colaborao. Cabe frisar que o municipalismo autrquico no um comportamento atvico. Ele tem incentivos institucionais e mesmo socioculturais para se reproduzir. Gustavo Machado (2009) lembra muito bem que os prefeitos brasileiros enfrentam vrios dilemas para cooperar, pois as estratgias cooperativas podem no ser as melhores para suas carreiras ou mesmo para a sua cidade. Primeiro, os governantes locais no querem ceder poder sem ter certeza sobre os efeitos sobre sua carreira e para a prpria autonomia da cidade. Alm disso, do ponto de vista eleitoral os ganhos e as perdas s so computadas no plano municipal. Ainda no que se refere competio partidria, bom recordar que muitos prefeitos concorrem a deputado estadual ou federal contra os alcaides das municipalidades vizinhas. E, por fim, a competio pode ser mais interessante do que a colaborao. Isto acontece se no houver uma arbitragem federativa efetiva como no caso da guerra fiscal e se os custos puderem ser repassados a outros mantendo os benefcios colhidos tal qual ocorre na poltica das ambulncias, quando as prefeituras compram estes veculos para invadir a cidade vizinha sem precisar arcar com o nus do financiamento do hospital. No fundo, nesta situao federativa o comportamento cooperativo somente ser preponderante se ocorrerem, de forma isolada ou simultaneamente, trs coisas: a existncia de uma forte identidade regional (para alm da municipal), que ser mais slida se alicerada em instituies duradouras, sejam estatais ou societais; uma atuao indutiva do governo estadual ou federal, oferecendo incentivos para a colaborao ou

garantindo recursos apenas se houver parcerias; e, ainda, caso haja fruns ou rbitros federativos que tomem decises em prol da cooperao. Mas a dificuldade cooperativa no se encontrava apenas na lgica municipalista. Governos estaduais estavam pouco propensos cooperao. Num primeiro momento, entre 1982 e 1994, vigorou um federalismo estadualista no qual os estados puderam repassar irresponsavelmente seus custos financeiros Unio e a municipalizao crescente reduzia suas responsabilidades em termos de polticas pblicas (ABRUCIO & COSTA, 1998). Com o Plano Real, veio a crise fiscal e os governadores tiveram de fazer um forte ajuste nas contas pblicas e na mquina administrativa, particularmente entre 1995 e 2006. Embora este fenmeno tenha tido um lado bom contra o aspecto predatrio ento existente, teve outro resultado ruim, que foi a adoo de uma viso mais voltada para aumentar a eficincia do que a efetividade da ao governamental estadual (ABRUCIO & GAETANI, 2006). Desse modo, a ao coordenadora dos estados junto aos municpios no foi vista, no geral, como uma prioridade, pois se imaginava que ela poderia implicar mais gastos num momento de conteno de despesas. Esta viso, diga-se de passagem, vem sendo alterada em vrias unidades estaduais. Utilizando novamente os termos definidos por Gustavo Machado (2009), os governadores tambm enfrentam dilemas quanto ao custo das transaes federativas para atuar na coordenao dos municpios. Isto porque eles tm de induzir ou participar de aes intermunicipais em regies onde pode haver aliados e adversrios. Como dividir politicamente o bnus e o nus destas aes? Haveria, ento, trs possibilidades para o governo estadual: no atuar em prol da colaborao intergovernamental numa mesma rea estadual, faz-lo apenas em lugares com maioria governista ou, ainda, apoiar iniciativas de maneira mais informal, evitando uma ao mais institucional e duradora, de modo que o Executivo estadual possa sair destes acordos com as cidades caso haja um impasse poltico. O Governo Federal no tinha igualmente muitos incentivos cooperao logo aps a Constituio de 1988. Havia perdido recursos e poder, e, diante disso, adotou a estratgia de repassar encargos, principalmente para os municpios operao denominada de desmonte ou desmanche. Alm disso, de forma mais estrutural, no fcil montar parcerias com os governos subnacionais pelo pas afora, seja pela dificuldade de relacionamento com governantes oposicionistas, seja pela dificuldade

para arbitrar as divergncias de interesse entre os membros da prpria coalizo governista, que apiam o presidente, mas so adversrios no plano local. Para que a Unio evite ou pelo menos reduza deste dilema federativo, fundamental, em primeiro lugar, adotar um modelo de intensa negociao e barganha no envolver governadores e prefeitos pode empacar um projeto, e envolv-los sem a devida costura, normalmente leva a problemas de implementao. Outra maneira de evitar um imbrglio poltico fazer com que haja regras bem claras nas polticas pblicas, de modo que elas dem universalidade s aes junto a estados e cidades, diminuindo a queixa de favorecimento poltico e facilitando assim a adeso de oposicionistas aos programas do Governo Federal. Alm disso, a criao de arenas ou instituies federativas mais estveis pode favorecer formas slidas e confiveis de parceria e consorciamento. A partir do Governo FHC, a Unio comeou a perceber os problemas de sua viso meramente defensiva sobre a Federao, primeiramente num plano setorial, em particular na Sade e, em menor medida, na Educao. Esta conscincia da necessidade de maior coordenao federativa ampliou-se nos dois mandatos do presidente Lula, migrando para outras reas, como Assistncia Social e Segurana Pblica. Foi tambm no perodo lulista que a adoo de novas institucionalidades territoriais ganhou fora, com a criao, por exemplo, dos Consrcios Pblicos. Estes avanos, no entanto, convivem ainda com dificuldades de negociao e barganha federativa, muitas vezes porque o Executivo Federal continua tendo uma percepo bastante centralizadora da Federao brasileira, e noutras pela falta de arenas ou rbitros para dirimir os conflitos intergovernamentais. O fato que o aprendizado institucional da Federao brasileira, em maior ou menor velocidade, tem levado os nveis de governo a entender os limites do modelo descentralizador meramente municipalista e da prtica intergovernamental compartimentalizada isto , cada nvel de governo agindo apenas nas suas tarefas, sem entrelaamento em problemas comuns. Isto tem levado a alteraes no plano das polticas pblicas, em especial com adoo do conceito de sistema, e no aumento de estruturas formais e informais de cooperao intergovernamental. preciso ressaltar, no entanto, que cooperao intergovernamental, vertical ou horizontal, no pode ser feita em detrimento da autonomia e capacidade de barganha dos entes. O desafio para se instituir um federalismo mais cooperativo no Brasil est em fortalecer os incentivos parceria e ao entrelaamento mantendo um jogo

intergovernamental que d participao e capacidade de negociao aos estados e municpios. Em poucas palavras: o associativismo territorial precisa garantir a integridade e os direitos federativos dos participantes.

b) Estratgias de cooperao e coordenao intergovernamental

O federalismo brasileiro da redemocratizao no pode ser reduzido ao modelo descentralizador autonomista e ao jogo intergovernamental compartimentalizado. Como dito anteriormente, j na Constituio de 1988 havia elementos em prol de uma viso mais cooperativa, alm de instrumentos de interveno nacional por parte do Governo Federal. O problema que a implementao destas normas, de maneira geral, foi mal sucedida na primeira metade da dcada de 1990, e em algumas reas este quadro se mantm. Por isso, ainda sobrevivem alguns comportamentos de competio predatria, como a guerra fiscal entre os estados, que diminuiu sua fora, mas que continua sendo uma opo estratgica adotada por vrios governos estaduais. Mas a coordenao e a cooperao intergovernamental ganharam tambm terreno, principalmente a partir de duas formas de colaborao federativa. A primeira foi estabelecida no mbito do desenho das polticas pblicas e teve como precursor o modelo do Sistema nico de Sade (SUS), cujas bases mais colaborativas j estavam no texto constitucional e foram reforadas pela Lei Orgnica, por meio dos princpios de hierarquia e regionalizao dos servios. O fato que a coalizo sanitarista tinha uma viso mais equilibrada no que se refere descentralizao, em boa medida porque continha atores polticos com posies de poder nas esferas nacional e subnacionais. Obviamente que o equilbrio no era automtico e nem foi imediato. Nas ltimas duas dcadas foram produzidas pelo menos quatro grandes normatizaes nacionais para resolver, entre outras coisas, problemas de coordenao federativa. O ponto central do SUS a idia de sistema federativo de polticas pblicas. Trata-se de um modelo que supe uma articulao federativa nacional, com importante papel coordenador, indutor e financiador da Unio, mas que mantm relevante autonomia nas mos dos governos subnacionais, tanto na implementao como na produo do consenso sobre a poltica. Para realizar esta produo contnua de consenso e aes colaborativas, o sistema depende de duas coisas: capacidade institucional de o Governo Federal atuar na rea (o que envolve igualmente uma deciso poltica para ser mais atuante) e a existncia de fruns intergovernamentais de discusso e deliberao,

na forma de Conselhos horizontais entre os mesmos nveis de governo e verticais. Nesta linha, esto os fruns bipartite e tripartite dentro do SUS e os Conselhos de Secretrios Estaduais de Sade. O modelo do sistema de polticas pblicas est se espalhando por outras reas, criando maiores estmulos coordenao federativa. Interessante notar que este desenho institucional pode influenciar no s a maior articulao entre os nveis de governo, como tambm o consorciamento dos entes federativos agregando particularmente a ao entre os municpios. No por acaso a Sade o setor com o maior nmero de consrcios intermunicipais, com quase dois mil localidades participando deste arranjo. No mesmo sentido, a Educao caminha para uma estrutura parecida, com alguns governos estaduais, como o Cear, o Acre e o Mato Grosso, atuando em prol do regime de colaborao por intermdio do estimulo formao de consrcios

intergovernamentais. Alm da articulao federativa por meio do desenho das polticas pblicas, outro instrumento cooperativo que se expandiu foi o do consrcio, principalmente o intermunicipal. Consrcio significa, do ponto de vista jurdico e etimolgico, a unio ou associao de dois ou mais entes da mesma natureza. A relao de igualdade base do dessa aliana intergovernamental, preservando, assim, a deciso e a autonomia dos governos locais, no admitindo subordinao hierrquica a um dos parceiros ou entidade administradora. Outra definio desse instrumento dada pelo IBAM:

"O Consrcio Intermunicipal uma cooperao (pacto) entre dois ou mais municpios que se comprometam a executar, em conjunto, um determinado empreendimento. Trata-se, portanto, de uma modalidade de acordo firmada entre entidades de mesma natureza. Esta forma de associao permite aos Governos Municipais assegurar a prestao de servios s suas populaes." (IBAM, 1992: 129)

Embora haja notcias de consrcios desde os anos 1960, este tipo de arranjo institucional era episdico na administrao pblica brasileira at a dcada de 1980. Os consrcios comearam a ter um primeiro boom em So Paulo, como uma estratgia deliberada de descentralizao do governador Franco Montoro. Depois, na dcada de 1990, o governador mineiro, Eduardo Azeredo, fez um processo similar, s que mais especfico para a rea de Sade. O maior desenvolvimento de consrcios intermunicipais se deu no setor de Sade, mas tambm tem sido relevante na rea ambiental e no tratamento de lixo

urbano. Destaca-se que tem havido, nos anos mais recentes, um aumento considervel de consorciamento em obras pblicas e saneamento. Mais adiante, ser apresentado um mapa mais completo dos consrcios. O caso mais paradigmtico de consorciamento no Brasil o do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, cuja inspirao intelectual e poltica veio do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel. Embora no tenha sido o nico e nem o primeiro a se constituir no perodo da redemocratizao, ele teve um peso muito importante na agenda federativa por duas razes. A primeira por ter sido criado num ambiente e com objetivos muito complexos. E a segunda se deve ao fato de ter sido exatamente este caso o que mais influenciou a reviso da legislao, com a promulgao, em 2005, da Lei dos Consrcios Pblicos. A complexidade do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC relaciona-se, primeiramente, sua constituio em uma Regio Metropolitana, territrio que havia perdido poder e influncia com a Constituio de 1988, paralelamente ao crescimento de seus problemas (e dos efeitos nacionais destes) e piora de sua governabilidade. E no era uma Regio Metropolitana qualquer, mas a de So Paulo, a que apresenta o quadro mais complexo do pas, por conta de seu tamanho (39 municpios), diversidade de situaes e pela existncia de um maior equilbrio, em comparao a outras reas metropolitanas brasileiras, entre os municpios mais fortes aumentando aqui o custo das barganhas federativas. Alm disso, apesar de rico, o Grande ABC passava por uma sria crise econmica. Soma-se complexidade da situao o escopo do objetivo, que era bastante pretensioso. Isto porque se buscou construir um consorciamento multisetorial, que a forma mais difcil de parceria consorciada na Federao brasileira. Mesmo com todos estes desafios e passando por vrios problemas em seu desenvolvimento, inclusive com retrocessos, o Consrcio Intermunicipal do ABC conseguiu sobreviver, chegando agora aos 20 anos de existncia. Na ltima sesso do captulo, sero exploradas as explicaes para os sucessos do Consrcio Intermunicipal do Grande ABC. Importa agora ressaltar que esta experincia foi inspiradora de arranjos cooperativos em geral, tendo impactado igualmente outras Regies Metropolitanas, as quais, mesmo tendo trajetrias com especificidades, beneficiaram-se do debate gerado pelo modelo implantado no ABC. Influentes entidades que apiam o municipalismo, como o IBAM e a Fundao Konrad Adenauer, comearam ento a defender mais fortemente o mecanismo de consrcio. E

mesmo a mais poderosa associao nacional de governos locais, a Confederao Nacional de Municpios (CMN), aderiu a esta causa. Entretanto, foram as avaliaes acerca dos limites da experincia do ABC que tiveram um impacto maior no debate e na ao poltica. O principal elemento a eram as crticas ao modelo de consrcio de Direito Privado, em virtude de sua fragilidade no que se refere ao compromisso firmado pelos pactuantes, das suas dificuldades do ponto de vista administrativo e em relao ao controle pblico mais particularmente, no relacionamento com os Tribunais de Contas. Esta discusso foi importante porque colocou na mesa uma nova alternativa legal: os Consrcios Pblicos. A proposio deste novo modelo legal comeou com a discusso da Emenda 19, a chamada reforma administrativa. Os congressistas ali expressaram j um primeiro consenso em relao aos limites do municipalismo puro, modificando a redao do artigo 241, em prol da construo de consrcios pblicos e dos convnios de cooperao, que poderiam autorizar a gesto associada de servios pblicos. Do ponto de vista da formulao deste projeto, dois personagens foram fundamentais: o ministro Bresser Pereira, que se inspirou no Governo Montoro do qual tinha participado, e Celso Daniel, que participara, no incio da tramitao, da Comisso Especial da Cmara dos Deputados que discutiu esta Proposta de Emenda Constitucional (PEC). Mas a execuo desse modelo dependia de uma lei que a regulamentasse. Isso s veio a ocorrer no Governo Lula. Neste caso, dois grupos foram responsveis pela formulao e estratgia decisria. Um deles foi aquele que tinha forte ligao com a experincia do ABC, sejam os petistas que l tinham trabalhado ou a conheciam bem, incorporado este caso como um best practice do partido, sejam os prefeitos da regio, que como lembrou Rosani Cunha (2004), foram os primeiros a enviar uma correspondncia ao Governo Federal recm-empossado (em 10 de maro de 2003) em torno da proposta dos Consrcios Pblicos. O outro grupo importante foi o vinculado o bancada da Sade mais especificamente, o deputado Rafael Guerra, do PSDB mineiro. Ressalte-se que esta rara aliana legislativa entre os dois principais partidos brasileiros, hoje bastante separados por um exagerado radicalismo que anima este combate, revela que o tema do consorciamento tornou-se um regime de polticas pblicas, ou seja, uma parte consensual (e importante) da agenda poltica do pas. Tanto isto verdade que tambm se manifestaram a favor do projeto a Frente Nacional de Prefeitos, a Confederao

Nacional de Municpios e a Associao Brasileira de Municpios, dando um vis ainda mais pluripartidrio a esta proposta. A aprovao da legislao do Consrcio Pblico um marco para as formas de colaborao intergovernamental e consorciamento, as quais tm crescido no pas. Alm dos dois modelos analisados aqui com mais pormenor sistema de polticas pblicas e consrcios intergovernamentais , ainda h as associaes municipalistas, o Conselhos de Secretrios, tanto municipais como estaduais, arranjos produtivos locais e aes federais para estabelecer parcerias entre diversos territrios. Os sistemas federativos de polticas pblicas e as formas de associativismo territorial, em suma, tm buscado resolver o dilema bsico das relaes intergovernamentais brasileiras: como fazer uma descentralizao em que o municpio uma pea-chave levando em conta a necessidade de lidar com as desigualdades regionais e intermunicipais por meio da participao indutiva e colaborativa da Unio e dos estados. Ainda h limites importantes a este processo intergovernamental mais colaborativo, mas vale a pena destacar que o federalismo compartimentalizado, predominante como tendncia intergovernamental na dcada de 1990 e no comeo do presente sculo, j perde fora para formas mais coordenadas e cooperativas de federalismo. A prxima sesso faz um mapa preliminar do associativismo territorial brasileiro. No se trata de uma contabilizao completa, pois estes dados vm de trabalho em andamento, citado anteriormente. Mas tais informaes revelam as novas dimenses do cooperativismo intergovernamental no Brasil.

2) Um mapa preliminar do associativismo territorial no Brasil: caractersticas e uma hiptese explicativa

No h hoje no Brasil uma consolidao das informaes sobre as formas de consorciamento, inclusive no que se refere sua dimenso. Um trabalho preliminar de pesquisa, envolvendo pesquisa com material primrio e secundrio foi feito por ns. Embora ele no possa ser classificado como completo pela precariedade de algumas fontes e pelo pouco tempo de trabalho desta investigao, esta radiografia faz um retrato importante do avano desse fenmeno, permitindo ainda uma reflexo sobre os fatores que tm gerado este processo.

Antes preciso definir o que chamado aqui de associativismo territorial. Tratase da aliana, com maior ou menor grau de formalidade, entre nveis de governo, tanto no plano horizontal como no vertical. Acima de tudo, o territrio se torna a referncia a partir da qual se organiza a poltica pblica. O quadro a seguir resume os dados coletados5:

Quadro 1 Tipos de arranjo e a iniciativa pelo estabelecimento do marco legal ou fomento criao de mecanismos de articulao Iniciativa para o estabelecimento do marco legal ou fomento Municpios Das duas esferas Das trs esferas Estados Municpios/Setor privado Municpios/Sociedade Civil/Setor privado Municpios/Sociedade Civil/Setor privado Governo Federal Governo Federal Governo Federal Estados Governo Federal Governo Federal/Estados Estados Municpios Das trs esferas

N. 1 1.1 1.2 1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 4 4.1 4.2 5 6 7 7.1 7.2 8
5

Arranjo associativo Consrcios Consrcios intermunicipais i Consrcios pblicos com o estado Consrcios Interestaduais Articulao Societal Convnio de parceria com o setor privado iv Apoio do setor privado ou de comunidades v Parceria com o setor privado e comunidades Arranjos territoriais locais Territrios Rurais Territrios da Cidadania Regies Metropolitanas Criadas por Lei Complementar n. 14, de 1973 Criadas aps a Constituio de 1988 Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE) Comits de bacias hidrogrficas Associaes governamentais Associaes estaduais Associaes Municipalistas (Associaes Nacionais de Municpios, Associaes de Dirigentes Municipais e Associaes Regionais de Municpios) Arranjos Produtivos Locais (APL)
ii

Total

1.906 1.167 767 3 0 588 349 1 0 170 120 0 9 23 3 97 0 19 262 957

Consrcios pblicos com a Unio iii

Os presentes dados e descries das formas associativismo territorial resumem apenas uma parte da pesquisa que est sendo feita para o Projeto Brasil Municpios, dada a escassez de espao de um captulo de livro.

N.

Arranjo associativo Total de formas e arranjos territoriais

Total 6.441

Iniciativa para o estabelecimento do marco legal ou fomento

Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios intermunicipais na sade, setor com o maior nmero de municpios consorciados. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. ii Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios pblicos na sade, setor com o maior nmero de municpios consorciados com estados. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. iii Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos consrcios pblicos na educao, setor com o maior nmero de municpios consorciados com a Unio. Este tipo de consrcio exige a participao dos estados. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. iv Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos convnios de parceria dos municpios com a iniciativa privada na rea da sade. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. v Os dados so da MUNIC 2005 (IBGE, 2006) e referem-se aos apoios recebidos na rea de assistncia e desenvolvimento social. Para os demais setores, vide tpico especfico a seguir. Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo.

Inicialmente, cabe ressaltar quatro coisas nos dados apresentados. A primeira o crescimento do Governo Federal no processo de consorciamento, o que mostra que instrumentos de colaborao intergovernamental entraram na agenda do Governo Lula e provvel que fiquem para o prximo como um regime de polticas pblicas. Ainda no que se refere ampliao do papel da Unio, um segundo fato chama a ateno, que a vinculao de muitas destas aes a programas ou polticas pblicas especficas. Aqui, entra a hiptese, j exposta, da importncia do desenho institucional das polticas sobre a colaborao intergovernamental. Um terceiro aspecto interessante a baixa participao dos estados como participantes dos consrcios. No entanto, preciso considerar que, diferentemente da dcada passada, os governos estaduais esto aumentando seu peso na articulao de parcerias entre municpios ou induzindo estas iniciativas. Por fim, ainda destacado o nmero de consrcios intermunicipais, que como veremos a seguir, tratam de uma variedade de temas e vm se tornando cada vez mais importantes na produo das polticas pblicas do Estado brasileiro. O fato que a descentralizao com base no municipalismo no se perde com o consorciamento; o que ocorre que ela se torna mais entrelaada horizontalmente e verticalmente, tornando-se menos centrfuga e ficando mais coordenada e cooperativa. A seguir, analisaremos de forma sucinta cada um dos tipos de associativismo territorial apresentados acima, com exceo das Regies Metropolitanas, que recebero um tratamento especial.

a) Consrcios intermunicipais

O consorciamento intermunicipal no Brasil pode assumir trs formas: consrcios de Direito Privado, consrcios de Direito Pblico e acordos consorciais ou pactos intermunicipais. Os dados apresentados acima se referem aos consrcios pblicos da rea da sade e obtido da pesquisa da Munic 2005 (IBGE, 2006). Vale a pena ressaltar que a luta pela criao dos Consrcios Pblicos foi um dos momentos mais importantes para o fortalecimento de uma numa coalizo social e poltica em prol do consorciamento, que vem sendo mobilizada desde pelo menos a metade da dcada de 1990. Pode-se dizer que este caso teve um efeito bola de neve, pois envolveu empreendedores de polticas pblicas (sobretudo da Sade), prefeitos, parlamentares membros do Governo Federal, colocando questo da cooperao intergovernmental num ponto mais estratgico da agenda pblica. Neste sentido, o debate e a aprovao da legislao dos Consrcios Pblicos tiveram conseqncias para alm dessa questo, abrindo uma janela de oportunidade para o incentivo de variadas formas de associativismo territorial nos ltimos cinco anos. Muitos dos consrcios de direito privado esto migrando para o formato do consrcio pblico, como o caso Consrcio Regional do Grande ABC. Os dados de consorciamento em outras reas esto na tabela a seguir.
Tabela 1 - Nmero de municpios consorciados por setor Setor Sade Meio-ambiente Turismo Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Transportes Desenvolvimento urbano Educao Assistncia e desenvolvimento social Cultura Direito da criana e adolescente Emprego/Trabalho Habitao
Fonte: IBGE (2006)

N. de municpios consorciados 1.906 387 351 343 295 255 248 222 161 149 114 106

Percebe-se uma ntida dianteira dos consrcios na rea da sade, principalmente como resultado da atuao histrica dos profissionais e polticos ligados ao setor e que utilizaram os consrcios como mecanismo de articulao intermunicipal na ateno sade da populao. Todas as outras reas tm uma representatividade numrica bem menor que a da sade, destacando-se a rea de meio-ambiente, no somente por estar frente de outras reas, mas tambm por ser um tema que recentemente entrou na agenda poltica, diferentemente da educao, por exemplo. O que no foi possvel mapear foram os acordos consorciais, definidos por Maria do Carmo Cruz como a situao em que municpios decidem atuar de forma cooperada, sem, no entanto, constiturem uma entidade juridicamente estabelecida (CRUZ, 2001). Dado o carter mais informal desse arranjo, muito difcil rastre-los ou saber sua dimenso. Mesmo assim, sabendo da sua existncia, sua soma com os outros dois tipos revela uma realidade com mais consorciamento do que aqui fora detectado. Alguns consrcios intermunicipais so fomentados pelo Governo Federal, como o caso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que apia a implantao dos Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad) como forma de articulao territorial entre municpios para o desenvolvimento de aes nas reas de segurana alimentar, desenvolvimento local, gerao de trabalho e renda. Os consrcios, estabelecidos na forma de associaes civis sem fins lucrativos devem ser formados por 1/3 de representantes do setor pblico e 2/3 de representantes da sociedade civil de cada municpio participante. So ao todo 40 consrcios em 26 estados e que envolvem 580 municpios e uma populao de mais de 11 milhes de habitantes (MDS).

b) Consrcios pblicos com a participao dos estados

A grande maioria dos consrcios intermunicipais surge da prpria vontade dos municpios envolvidos. Recentemente, no entanto, tem crescido o processo de induo de consorciamento pela ao dos governos estaduais, como podemos perceber nos dados da tabela a seguir.
Tabela 2 - Nmero de municpios em consrcio pblico com os estados Setor N. de municpios consorciados com os estados

Sade Educao Assistncia e desenvolvimento social Habitao Direito da criana e adolescente Meio-ambiente Transportes Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Cultura Emprego/Trabalho Turismo
Fonte: IBGE (2006)

1.167 1.116 867 720 513 467 428 420 387 385 358 275

Novamente a sade o setor com o maior nmero de consrcios, desta vez envolvendo municpios e estados. Entretanto, a educao que se destaca, com um nmero de municpios consorciados com o estado muito prximo das iniciativas na rea mais tradicional. Citamos, a seguir, alguns exemplos dessas iniciativas. O Governo do Estado do Par tem um programa de apoio formao de consrcios intermunicipais desenvolvido pela Secretaria de Estado da Integrao Regional. Este programa foca nos temas da sade; gua e esgoto; resduos slidos; segurana e justia; mobilidade; e meio ambiente. A partir disso, foram criados 12 consrcios. O Governo do Estado do Cear possui um programa de desenvolvimento regional em articulao com os municpios. Antes vinculado Secretaria Desenvolvimento Local e Regional, conduzido atualmente pela Secretaria das Cidades. Uma das iniciativas o Projeto de Desenvolvimento Econmico Regional do Cear e envolve aes em trs reas: qualificao territorial (transporte intermunicipal, aterros, urbanizao, recuperao de reas degradadas etc.), apoio a arranjos produtivos locais (setores de calado, turismo), e gesto territorial e fortalecimento institucional (capacitao, assistncia tcnica, aquisio de bens e equipamentos, misses tcnicas e financiamento de encontros, seminrios, fruns, suporte tcnico na formao de Consrcios, Parcerias Pblico-Privadas). So duas as regies apoiadas: Cariri Central (Crato, Juazeiro do Norte, Barbalha, Caririau, Farias Brito, Jardim, Misso Velha,

Nova Olinda e Santana do Cariri.) e Baixo Jaguaribe/Vale do Acara (Sobral, Carir, Groaras, Forquilha, Santana do Acara, Massap, Meruoca, Alcntaras) 6. Em Mato Grosso, uma iniciativa da Associao Mato-grossense dos Municpios (AMM), filiada Confederao Nacional de Municpios, levou formao de quinze consrcios nas reas de desenvolvimento da agroindstria e da agricultura familiar. Para tanto, a AMM criou Coordenao de Desenvolvimento Econmico, responsvel pelas aes na rea. Os consrcios contam com o apoio do governo estadual.

c) Consrcios pblicos com a Unio

Em geral, os consrcios pblicos entre o Governo Federal e os municpios exigem a participao dos estados. o caso do Ministrio do Meio Ambiente, que tem apoiado estados e municpios na formao de consrcios intermunicipais na rea de coleta e destinao de resduos slidos, como alternativa para evitar a proliferao de lixes. A formao desses consrcios deve contar com a participao do governo estadual para que os municpios possam receber recursos federais para as atividades. At o momento, foram firmados convnios de cooperao com os estados de Sergipe, Gois, Rio de Janeiro, Maranho, Alagoas, Minas Gerais, Bahia, Santa Catarina, Par, Rio Grande do Norte, Acre, Pernambuco, Cear, Piau e o municpio de Ariquemes, em Rondnia, que atender mais 14 municpios daquele estado7. A tabela a seguir apresenta os dados para os demais setores.

Tabela 3 - Nmero de consrcios pblicos entre municpios e Unio Setor Educao Assistncia e desenvolvimento social Sade Habitao Direito da criana e adolescente Desenvolvimento urbano Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Meio-ambiente
6 7

N. de consrcios pblicos com a Unio* 767 660 558 428 321 247 231 225

Secretaria das Cidades do Governo do Estado do Cear (www.cidades.ce.gov.br) Fonte: http://www.cra.ba.gov.br/index.php/noticias/263-consorcios-intermunicipais-viram-alternativacontra-os-lixoes

Transportes Cultura Emprego/Trabalho Turismo * Este tipo de consrcio exige a participao dos estados
Fonte: IBGE (2006)

207 206 164 138

Note-se que a rea da sade aparece em 3 lugar quando os consrcios envolvem municpios e Unio, com menor nmero do que os casos nas reas de educao (767) e de assistncia e desenvolvimento social (660).

d) Consrcios interestaduais

Foram identificados trs consrcios interestaduais. O primeiro, formado pelos Estados do Cear, Piau e Maranho, est voltado para a promoo do turismo na regio. Foi criada em 2008 a Agncia de Desenvolvimento Regional Sustentvel (ADRS), localizada em Parnaba (PI), com o objetivo de implantar projetos tursticos nas 19 cidades entre Barreirinhas (MA) e Acara (CE) denominado de Rota das Emoes , alm da construo de uma escola de formao de profissionais do turismo e hotelaria. O Consrcio Interestadual de Sade Pernambuco-Bahia foi criado em abril de 2009 para a gesto do Hospital de Urgncias e Traumas de Petrolina. Conta com o apoio do Ministrio da Sade e a participao das prefeituras das cidades de Petrolina e Juazeiro. Em 2008 os governos de Sergipe e Alagoas iniciaram as conversaes para a criao de um consrcio para promover o desenvolvimento da regio do Baixo So Francisco. Foram criados seis grupos de trabalho para a elaborao conjunta do Plano Integrado de Desenvolvimento do Baixo So Francisco. O Consrcio ter representantes da Secretaria de Planejamento de ambos os estados e tambm da Casa Civil.

d) Arranjo Societal Convnio de parceria com o setor privado A tabela a seguir apresenta o nmero de municpios que estabeleceu convnios com empresas nas mais diferentes reas.

Tabela 4 - Nmero de convnios de parceria entre municpios e o setor privado Setor Sade Educao Assistncia e desenvolvimento social Direito da criana e adolescente Emprego/Trabalho Cultura Meio-ambiente Habitao Turismo Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Transportes Desenvolvimento urbano
Fonte: IBGE (2006)

Convnio de parceria com o setor privado 588 571 558 287 216 213 191 159 151 144 129 105

Trs reas se destacam: sade, educao e assistncia e desenvolvimento social. As parcerias na educao esto em consonncia com o maior interesse das empresas pelo investimento social privado na temtica, conforme censo realizado pelo Grupo de Fundaes, Institutos e Empresas8 (GIFE, 2008). Entretanto, esta mesma pesquisa no apontou a relevncia da sade para os empresrios, o que indica a necessidade de novas pesquisas para analisar os resultados obtidos por ambos os levantamentos. Apoio do setor privado ou de comunidades A tabela a seguir apresenta o nmero de municpios que recebeu algum tipo de apoio de empresas ou da prpria comunidade em diferentes reas.

Tabela 5 - Nmero de municpios com apoio do setor privado ou de comunidades Setor Assistncia e desenvolvimento social Educao Direito da criana e adolescente
8

Apoio do setor privado ou de comunidades 349 274 269

As principais reas de investimento das empresas so: Educao, Formao para o trabalho, Cultura e artes. Os investimentos em sade so a nona rea prioritria.

Cultura Sade Meio-ambiente Turismo Emprego/Trabalho Saneamento e/ou manejo de resduos slidos Desenvolvimento urbano Habitao Transportes
Fonte: IBGE (2006)

240 197 194 150 136 89 78 73 49

Esta uma das raras modalidades de arranjo em que o setor sade no se destaca em nmero de participantes. O apoio de empresas ou da comunidade mais freqente nas aes de assistncia e desenvolvimento social, seguida pela educao e direito da criana e adolescente. Parceria com o setor privado e comunidades Foi identificado um nico arranjo iniciado pela sociedade e que envolve sociedade civil, empresas e governos. Trata-se do Instituto Chapada de Educao e Pesquisa (ICEP), uma OSCIP que atua na regio da Chapada Diamantina na Bahia. O ICEP desenvolve o Projeto Chapada, que atua na formao de continuada de educadores e tem como objetivo formar formadores regionais; contribuir com a formao de crianas leitoras e escritoras; mobilizar e articular uma rede social pela qualidade da educao 9. O Projeto conta com apoio financeiro e tcnico da iniciativa privada. As atividades iniciaram-se em 1997 apenas no municpio de Palmeiras e, em 2000, j atingiam 12 municpios, sendo que atualmente o nmero chegou a 30. Como resultados, destacam-se a reduo na evaso escolar, aumento dos ndices de aprovao e a diminuio da distoro idade-srie. Em termos de mobilizao da sociedade civil, o Projeto organiza a Campanha Chapada e Semi-rido pela Qualidade da Educao, com o intuito de mobilizar toda a comunidade e tambm todos os candidatos a cargos eletivos (prefeito, vice-prefeito e vereador), em prol de melhorias na educao pblica municipal. J foram realizadas duas campanhas (2004 e 2008) e, ao final da segunda, foi criada uma Comisso de

Fonte: ICEP (www. http://www.institutochapada.org.br)

Avaliao para acompanhar e monitorar as aes, alm de buscar mobilizar os atores ligados educao. O conhecimento maior desta experincia pode ser importante para incentivar mais arranjos societais na Federao brasileira.

e) Arranjos territoriais com coordenao da Unio Territrios Rurais A abordagem de territrios foi utilizada pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio para fomentar estratgias de desenvolvimento em reas rurais. Foram identificados 170 territrios. Muitos dos territrios rurais coincidem com os Territrios da Cidadania.

Territrios da Cidadania Trata-se de uma iniciativa do Governo Federal e que conta com a participao de vrios ministrios (22). Envolve a articulao com estados e municpios e tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Foram criados 120 Territrios da Cidadania e as aes so desenvolvidas nas seguintes reas: Direitos e desenvolvimento social Organizao sustentvel da produo Sade, saneamento e acesso gua Educao e cultura Infraestrutura Apoio gesto territorial Aes fundirias

Os ministrios participantes so: Casa Civil; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Cidades; Cincia e Tecnologia; Comunicaes; Cultura;

Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Educao; Fazenda; Integrao Nacional; Justia; Meio Ambiente; Minas e Energia; Planejamento, Oramento e Gesto; Sade; Trabalho e Emprego; Secretaria Especial de Aqicultura e

Pesca; Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; Secretaria de Relaes Institucionais. No ano de 2008 foram previstas 180 aes para 60 territrios da cidadania e, para 2009, 203 aes para 120 territrios.

f) Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE) A Regio Integrada de Desenvolvimento uma forma de construo de redes de cooperao que envolve a Unio, estados e municpios, tendo como objetivo articular e harmonizar as aes administrativas da Unio, dos Estados e dos Municpios para a promoo de projetos que visem dinamizao econmica de territrios de baixo desenvolvimento, conforme definio do Ministrio da Integrao Regional. As RIDEs possuem prioridade no recebimento de recursos pblicos nas reas de atuao consensuadas pelos participantes. Cada RIDE conta com um Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento (COARIDE) para as aes de coordenao e deciso conjunta, com a participao dos representantes das trs esferas de governo. As trs RIDEs esto indicadas no quadro a seguir.

Quadro 2 Regies Integradas de Desenvolvimento N. RIDE 1 Legislao Lei Complementar n.94, Distrito GO: 19 19/2/1998 Federal e MG: 3 Decreto n.2.710, de 4/8/1998 Entorno Decreto n.3.445, de 4/5/2000 Lei Complementar n.113, de Plo Petrolina Pernambuco e PE: 4 19/9/2001 e Juazeiro Bahia BA: 4 Decreto n.4.366, de 9/9/2002 Lei Complementar n.112, de Grande Piau PI: 13 19/9/2001 Teresina Maranho MA: 1 Decreto n 4.367, de 9/9/2002 Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo. Estados Distrito Federal Gois Minas Gerais Municpios

As RIDEs do Distrito Federal e do Plo Petrolina/Juazeiro atuam nas seguintes reas: Infraestrutura; Gerao de empregos e capacitao profissional; Saneamento bsico, em especial o abastecimento de gua, a coleta e o tratamento de esgoto e o

servio de limpeza pblica; Uso, parcelamento e ocupao do solo; Transportes e sistema virio; Proteo ao meio ambiente e controle da poluio ambiental; Aproveitamento de recursos hdricos e minerais; Sade e assistncia social; Educao e cultura; Produo agropecuria e abastecimento alimentar; Habitao popular; Combate s causas de pobreza e aos fatores de marginalizao; Servios de telecomunicao; Turismo; Segurana pblica. J a RIDE da Grande Teresina atua nas seguintes reas: Infraestrutura e saneamento bsico; Gerao de emprego e capacitao profissional (APL); Uso, parcelamento e ocupao do solo; Transporte e sistema virio; Proteo ao meio ambiente; Aproveitamento de recursos hdricos e minerais; Sade e assistncia social; Educao e cultura; Produo agropecuria e abastecimento alimentar; Combate pobreza e aos fatores de marginalizao; Servios de telecomunicaes; Turismo.

g) Comits de bacias hidrogrficas

O Ministrio do Meio Ambiente estabeleceu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SINGREH), criado pela Lei n 9.433/97, para a gesto compartilhada do uso da gua, envolvendo as instncias federal, estaduais e municipais. O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) o principal rgo do Sistema e tem como atribuies promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional, regional, estadual e dos setores usurios; deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos; acompanhar a execuo e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos; estabelecer critrios gerais para a outorga de direito de uso dos recursos hdricos e para a cobrana pelo seu uso , segundo definio do Ministrio do Meio Ambiente. O CNRH composto por representantes de ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica com atuao no gerenciamento ou no uso de recursos hdricos; indicados pelos conselhos estaduais de recursos hdricos; de usurios dos recursos hdricos e de organizaes civis de recursos hdricos. O Conselho tambm decide sobre a criao de Comits de Bacias Hidrogrficas em rios de domnio da Unio. Os comits so rgos colegiados de gesto participativa e integrados por representantes do Poder Pblico, da sociedade civil e de usurios. Os comits podem ser federais, quando a bacia hidrogrfica de domnio da Unio, ou

estaduais. Atualmente existem 91 comits estaduais e 6 federais (ABERS & JORGE, 2005).

h) Associaes Governamentais Associaes Estaduais So 19 conselhos e fruns que congregam secretrios estaduais de diferentes pastas. So entidades que tm como foco promover a articulao dos estados e do Distrito Federal para debater questes de interesse comum, elaborar estratgias de ao coordenada e influir nas polticas que vm do Governo Federal. O quadro abaixo retrata estas organizaes:

Quadro 3 Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais # 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Conselho Nacional de Poltica Fazendria (CONFAZ) Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS) Frum Nacional de Secretrios e Dirigentes Estaduais de Cultura Conselho Nacional de Secretrios de Educao (CONSED) Conselho Nacional dos Secretrios Estaduais para Assuntos de Cincia, Tecnologia e Inovao (CONSECTI) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Administrao (CONSAD) Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Planejamento10 (CONSEPLAN) Colgio Nacional de Secretrios Estaduais de Segurana Pblica (CONSESP) Frum Nacional de Secretrios de Turismo Frum Nacional dos Secretrios de Trabalho (FONSET) Frum Nacional de Secretrios de Agricultura (FNSA) Frum Nacional de Secretrios de Habitao Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Administrao Penitenciria ** Frum Nacional dos Secretrios Estaduais de Saneamento Ambiental Frum Nacional de Secretrios de Estado de Transportes Incio 1975 1982 1983 1983 1987 1991 2000 2003 2003 * * * * * * * *

10

O Conselho foi criado durante a XXVIII Reunio do Frum Nacional de Secretrios do Planejamento, realizado em 18 de outubro de 2006.

Conselhos e Fruns de Secretrios Estaduais Frum Nacional de Secretrios para Assuntos de Energia Frum Nacional de Secretrios e Gestores Estaduais de Esporte e Lazer * sem informao Fonte: Elaborao dos autores do presente captulo.

# 18 19

Incio * *

Cabe destacar que o associativismo estadual no contempla, ainda, a constituio de uma associao nacional de governadores, como h nos Estados Unidos, com a poderosa National Governors Association (NGO) (ZIMMERMAN, 1996).

Associaes Municipalistas H trs tipos de associaes municipalistas, organizadas pelos prprios governos locais. A primeira composta pelas organizaes de corte nacional. Entre estas, destacam-se trs: Associao Brasileira de Municpios, fundada em 1946; Confederao Nacional de Municpios (CNM), criada em 1981; e a Frente Nacional de Prefeitos, montada em 1989. Alm da representao em Braslia, a CNM possui 27 entidades estaduais associadas (sendo duas em Gois). A FNP conta atualmente com 186 municpios filiados. Tambm foram criadas associaes setoriais, congregando secretrios

municipais de diferentes pastas. Como exemplos destas, podem ser citadas a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), o Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (Conasems), a Associao Brasileira das Secretarias de Finanas das Capitais (Abrasf). Essas associaes, em geral, contam com representaes em cada estado, como a Undimes ou os Conasems estaduais. O principio de formao do Consad tambm est se espalhando pelos estados, com a criao de instncias regionais apoiadas pela secretaria estadual, como o caso do Esprito Santo e do Rio Grande do Norte, que so estudados em captulo especfico. A maior parte destas associaes municipalistas est no plano estadual, muitas delas representando regies dentro dos estados. Este um fenmeno com grande fora no Sul do pas, no s por ter um nmero elevado destas organizaes, mas principalmente porque elas tm historicamente algumas h dcadas um grande poder de mobilizao e influncia sobre as polticas pblicas, numa dimenso incomparvel ao restante do pas. Alm disso, estas associaes sulistas, particularmente em Santa Catarina e no Paran, foram pioneiras no incentivo ao consorciamento intermunicipal,

criando uma ideologia positiva em torno desse instrumento e ressaltando as identidades regionais antes das municipais.

i) Arranjos Produtivos Locais (APLs)

Foram identificados 957 arranjos produtivos locais apoiados pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Tais arranjos envolvem uma forte articulao entre Estado, iniciativa privada e sociedade, de um lado, e, em muitas ocasies, entre os nveis de governo. Trata-se de uma experincia interessante por quatro razes: uma resposta aos problemas de desenvolvimento local, congrega atores governamentais e no governamentais, geralmente produz articulaes multi ou intersetoriais e, em vrios casos, produto ou gera articulao intergovernamental. preciso retirar algumas concluses do mapa do associativismo territorial apresentado aqui. A primeira que a utilizao do territrio, mais do que o nvel de governo de forma compartimentalizada, como forma de organizar as polticas pblicas est aumentando no pas. Este um passo importante para tornar o federalismo mais coordenado e cooperativo. Um segundo ponto a destacar o crescimento do papel indutor de formas de consorciamento por parte dos governos estadual e Federal. A esta tendncia, junta-se outra: estas aes indutivas tm muito a ver com uma maior amarrao intergovernamental dentro das polticas pblicas. Por fim, o elemento de defesa de interesses ou identidade regional apareceu nos dados apresentados, mas teve um peso menor nesta radiografia do associativismo. Destas constataes, nasce uma hiptese explicativa, que precisa ser mais testadas em novas pesquisas, mas que j ganham certa fora pelos dados e anlises apresentadas aqui. Estaria havendo um aprendizado institucional dos nveis de governo em torno do associativismo territorial, de modo que ele vem se tornando cada vez mais importante nas estratgias federativas. Isso no quer dizer que no haja ainda empecilhos cooperao nem que as diversas formas de consorciamento j tenham mudado significativamente os resultados das polticas pblicas eis a outra questo que merece mais estudos. No entanto, o mais razovel supor que a tendncia associativista cresa, num processo com induo dos nveis superiores de governo para a execuo intermunicipal e que isto se tornar mais slido e ter implantao mais veloz quanto mais o consociativismo for colado ao desenho e dinmica das polticas pblicas e seus programas. Ressalte-se, porm, que esta trajetria tambm apresenta um

dado preocupante: a criao ou fortalecimento de arenas ou rbitros federativos algo cujos passos tm sido muito mais lentos do que a proliferao do consorciamento. O resultado disso para os conflitos federativos ainda incerto, mas tal fragilidade institucional pode dificultar a consolidao do associativismo territorial. As Regies Metropolitanas tm igualmente passado por um processo de fortalecimento do vis cooperativo, embora sua situao tenha uma srie de especificidades e a construo do consorciamento nestes espaos seja mais complexa e difcil.

3) Regies Metropolitanas: avanos e desafios no plano da cooperao intergovernamental

Do ponto de vista legal, as Regies Metropolitanas (RMs) foram criadas no regime militar pela Lei Complementar 14/73, seguindo a previso da Constituio de 1967 e da Emenda Constitucional n. 1, de 1969. O modelo institudo dava Unio o poder de criar tais reas e no reservava arenas de participao aos estados e municpios, seguindo assim as caractersticas do modelo centralizador e autoritrio que ento vigorava (ABRUCIO, 1998). Cabe recordar que alguns lugares, como Belo Horizonte e So Paulo, j tinham uma reflexo institucional dobre o tema, pelo menos desde o final da dcada de 1950, com intelectuais, polticos e burocratas pressionando pela construo de uma governana metropolitana. Porm, o a ditadura aproveitou-se desse debate para montar uma estrutura que tirava os governos subnacionais do comando do processo. Num primeiro momento, foram estabelecidas nove Regies Metropolitanas, a saber: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. De positivo, este primeiro modelo legou dois aspectos. O primeiro foi colocar na agenda estatal uma resposta mais articulada em relao metropolitanizao crescente do pas. Mesmo os que foram crticos em relao estrutura proposta pelos militares tiveram de pensar de outro modo a questo urbana no Brasil. O segundo legado mais importante do ponto de vista institucional. Foi a criao ou o reforo de instituies pblicas responsveis por polticas urbanometropolitanas. Isso foi facilitado pelo maior fluxo de recursos federais que havia poca, vinculados aos fundos que financiavam as polticas urbanas de saneamento,

habitao e transporte. Estes rgos e suas burocracias criaram um conhecimento local sobre o assunto e foram estes tcnicos, em vrios casos, que conseguiram ajudar na retomada do tema metropolitano quando ele entrou em crise, no final da dcada de 1980. De resto, o modelo pecava pela excessiva centralizao e uniformizao, levando pouco em conta a realidade local. A situao piorou com a crise fiscal ocorrida no final do regime militar, o que reduziu os investimentos urbano-metropolitanos. A gota dgua se d j no incio da redemocratizao, com a falncia do modelo de investimentos no saneamento e com a extino do BNH. O vis descentralizador e contrrio centralizao que alimentou a redemocratizao era, em grande medida, uma resposta ao regime militar. Neste campo intergovernamental, como noutros mbitos estatais, todas as criaes institucionais vinculadas aos militares foram atacadas ou negligenciadas. Este processo atingiu as Regies Metropolitanas. A Constituio de 1988 lhe retirou o sentido institucional e repassou aos estados o poder de institu-las. Embora elas tenham crescido em nmero nos ltimos vinte anos, num primeiro momento houve uma fragilizao das RMs. Isso se deve no s ao artigo especfico sobre o assunto, mas tambm porque o federalismo brasileiro padece de um vis antimetropolitano na distribuio dos recursos (REZENDE, 2001), aumentando inclusive a desigualdade interna s Regies Metropolitanas (GARSON, 2009). Esta mudana constitucional encontrou um ambiente federativo pouco apropriado para o fortalecimento das Regies Metropolitanas. Nem municpios nem estados queriam pagar os custos da barganha federativa envolvida na maior integrao metropolitana. Os governos municipais porque temiam perder autonomia e uma parte deles, ademais, preferia repassar suas responsabilidades ou custos para a(s) cidade(s) vizinha(s). Os governos estaduais, por sua vez, sabiam que as RMs so aquelas em que a poltica mais competitiva, de modo que bem mais difcil construir cooperao e obter dividendos eleitorais nestes lugares11. Este aspecto muito bem resumido pela frase de Celso Daniel:
ocorre que os governos [estaduais], de modo geral, no tm tido interesse em atuar nessa esfera [metropolitana]. As Regies Metropolitanas so mais polarizadas do ponto de vista dos grupos sociais e da disputa poltica. Em virtude disso, tem havido uma tendncia desses governos [estaduais] investirem em reas do interior,
11

Para uma anlise dos condicionantes polticas das Regies Metropolitanas, ver SOUZA, 2003.

onde costumam obter maior retorno poltico com investimentos proporcionalmente menores, ausentando-se assim da gesto metropolitana (DANIEL, 2001: 204).

O Governo Federal, por sua vez, abandonou a temtica metropolitana do perodo que vai do Governo Sarney ao final do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Somente no incio da gesto do presidente Lula que a questo voltou tona, com a criao do Ministrio das Cidades e ainda com o papel desempenhado pela Secretaria de Assuntos Federativos. Este processo ganhou mais fora, na verdade, no segundo governo lulista, particularmente com a criao do PAC. Mesmo com este enfraquecimento, as Regies Metropolitanas cresceram em tamanho no pas. Hoje temos 32 RMs, conforme quadro abaixo, mais do que triplicando o nmero original. Quadro 4 Regies Metropolitanas N 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Regio CO CO N N N N NE NE NE NE NE NE NE NE NE S S S S S S S S S S SE UF GO MT AM AP MA PA AL BA CE CE MA PB PE RN SE PR PR PR RS SC SC SC SC SC SC ES Regio Metropolitana Goinia Vale do Rio Cuiab Manaus Macap Grande So Lus Belm Macei Salvador Cariri Fortaleza Sudoeste Maranhense Joo Pessoa Recife Natal Aracaju Curitiba Londrina Maring Porto Alegre Carbonfera Florianpolis Foz do Rio Itaja Norte/Nordeste Catarinense Tubaro Vale do Itaja Vitria

27 28 29 30 31 32

SE SE SE SE SE SE

MG MG RJ SP SP SP

Belo Horizonte Vale do Ao Rio de Janeiro Baixada Santista Campinas So Paulo

O que levou ao crescimento das Regies Metropolitanas num contexto de fragilizao financeira e institucional? Antes de responder pergunta, vale frisar que o aumento do contingente de RMs no quer dizer que todas tenham o mesmo poder e capacidade de articulao, nem que a maioria delas constitua mecanismos adequados para a governana metropolitana. Estamos longe de uma situao ideal. Entretanto, a ampliao das Regies Metropolitanas no teria ocorrido se elas no estivessem ajudando a resolver determinados problemas de ao coletiva, trazendo assim ganhos federativos aos seus participantes. Ademais, houve sim experincias que produziram avanos em termos de cooperao e coordenao das aes metropolitanas, inclusive com arranjos sociais e institucionais inovadores. Acima de tudo, vale dizer que hoje a situao de aceitao institucional das RMs razoavelmente melhor do que no incio da redemocratizao. Cinco fatores explicam o crescimento das Regies Metropolitanas e, de certa maneira, a maior ateno dada a elas. O primeiro a utilizao delas como instrumento de desenvolvimento regional pelos governos estaduais, em parceria com os municpios envolvidos. Isto aconteceu em Santa Catarina e em So Paulo neste ltimo caso, particularmente na Baixada Santista. Um segundo aspecto importante tem a ver com a maior percepo e presso social acerca do problema das metrpoles e o caos que reina nelas embora o lugar deste tema tenha crescido na agenda pblica, ele ainda menor do que sua importncia. Soma-se a este outro ponto relevante: o aprendizado institucional da Federao brasileira tem levado a uma postura em prol de maior cooperao (mesmo que insuficiente ainda) entre os municpios metropolitanos, os governos estaduais e a Unio. Claro que este aprendizado bastante heterogneo no conjunto do pas, e causas locais tm modulado as preferncias dos atores, como mostram os casos de Belo Horizonte e Recife, onde a parceria entre os respectivos governadores com os prefeitos das capitais fator contingente e conjuntural favoreceu um redesenho metropolitano bem sucedido.

Os dois ltimos fatores tm sido os mais decisivos. O primeiro foi fundamental para impulsionar o processo de redescoberta das Regies Metropolitanas. Trata-se do sucesso e disseminao de experincias de governana metropolitana. O Consrcio do Grande ABC foi o primeiro a cumprir este papel e tem sido um paradigma para as demais RMs. Atualmente, os modelos de Belo Horizonte e Recife tambm tm sido utilizados como casos bem sucedidos e suas institucionalidades tm influenciado o debate e a governana de outras localidades. Estas experincias inovadoras, particularmente a do ABC, ajudaram a criar, desde a metade da dcada de 1990, uma coalizo em prol do associativismo territorial, na qual a questo metropolitana um dos tpicos centrais. Como dito na sesso anterior, esta coalizo ganha maior proeminncia com o debate e aprovao da legislao dos Consrcios Pblicos, que tem impulsionado a discusso e a adoo de formas de associativismo territorial no Brasil. Entretanto, h outro fator que tem impulsionado o retorno do debate metropolitano e influenciado a adoo de polticas intergovernamentais cooperativas nas RMs. Trata-se do enorme incremento das aes federais nas polticas urbanas, particularmente nos setores da habitao, transportes e saneamento, processo que ganha fora no segundo mandato de Lula, especialmente com a montagem do PAC. O conjunto de obras desse programa levou a Unio a negociar com capitais, cidades metropolitanas e governos estaduais, a fim de definir que investimentos seriam feitos, como cada um participaria disso e de que maneira se daria a articulao entre os nveis de governo. Como a tendncia que o Governo Federal continue investindo cada vez mais em polticas urbanas de infraestrutura, sobretudo com o empurro que ser dado pela Copa do Mundo, as articulaes intergovernamentais nas metrpoles tendem a se tornar mais importantes. Porm, por enquanto este processo no gerou uma nova institucionalidade nem houve um reforo das estruturas metropolitanas. Deste modo, possvel que ocorra um aumento das aes federais nas Regies Metropolitanas, com pactos informais com os governos subnacionais, sem que haja regras, arenas e arbitragens para dirimir os problemas que possam vir a acontecer. Afora isso, tudo aquilo que est fora dos gastos federais em infraestrutura, no foi equacionado neste novo relacionamento entre a Unio e os outros entes nas RMs. Por esta razo, vale a pena analisar rapidamente a experincia metropolitana que conseguiu maior grau de institucionalizao, o Consrcio Intermunicipal do Grande

ABC, que mais influenciou as demais. As razes que explicam o sucesso deste empreendimento revelam os caminhos possveis para fortalecer o consorciamento no Brasil, especialmente nas Regies Metropolitanas12. A primeira causa tem a ver com a construo de uma identidade regional, com bases sociais e culturais. Parte deste processo tem razes histricas mais antigas, algo mais difcil em lugares de formao mais recente. Outra parte diz respeito construo de capital social pelas associaes civis, os sindicatos e a imprensa da regio. Neste ponto possvel pensar em replicar esta ao social, de modo que outros espaos urbanos podem seguir esta trilha. Todavia, isso depender tambm de uma situao socioeconmica e mesmo cultural que existe, hoje, apenas em poucas localidades do pas. Mas no caso do Grande ABC tambm havia rivalidades histricas entre os municpios. E, paradoxalmente, a crise econmica e o aumento da tragdia dos comuns (particularmente nos temas ambientais e do emprego) favoreceram a cooperao entre eles. S que para isso se concretizar foi preciso liderana poltica (1) e um projeto institucional (2). No que se refere ao primeiro aspecto, colocaram-se em cena vrias lideranas sociais (de sindicatos, empresas e da mdia), que lutaram pela continuidade e prioridade desta agenda, mas foram dois outros lderes os mais relevantes. O primeiro deles, e o mais importante, fez o papel de idealizador e construtor dos mecanismos institucionais do consorciamento. Trata-se do prefeito de Santo Andr, Celso Daniel. Sem ele, o Consrcio no teria sido pensado nem executado em sua arquitetura colaborativa. O outro ator fundamental foi o governador de So Paulo, Mrio Covas, que, num momento de grande incerteza quanto aos nus e bnus ligados ao consorciamento, deu a garantia superior do governo estadual para reduzir o temor de participao dos outros prefeitos. A construo de arenas e instituies foi a outra chave do sucesso do consorciamento do Grande ABC. O Consrcio permitiu a articulao entre os prefeitos. O Frum da Cidadania possibilitou a sociedade civil participar do processo e agregar o fator de identidade regional como uma forma de presso sobre os atores polticos. A Cmara Regional incluiu no s mais firmemente o setor produtivo (trabalhadores e empresariado) no arcabouo decisrio do consorciamento, mas principalmente o governo estadual. E, por fim, a Agncia de Desenvolvimento Econmico tem estabelecido um planejamento estratgico regio e colocado em prtica, ainda que
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As causas aqui descritas partem das anlises presentes nos seguintes trabalhos: REIS, 2005; MACHADO, 2009; KLINK, 2001; ABRUCIO & SOARES, 2001; e CLEMENTE, 1999.

modestamente, uma srie de aes que levam ao investimento econmico. Mais recentemente, o Governo Federal entrou de vez neste processo, com destaque para a criao da Universidade Federal do ABC, que ter unidades em algumas dessas cidades e dever ter um enorme impacto no desenvolvimento regional no mdio e longo prazo. Toda esta institucionalidade favorece o processo decisrio, seja na definio das metas, seja na construo dos consensos ou ainda na arbitragem dos conflitos. Este modelo no resolve por completo insuficincias financeiras e administrativas do consorciamento do ABC, alm de os prefeitos das sete cidades poderem, a qualquer momento, abandonar o pacto regional. Contudo, torna-se mais difcil sair e deixar para trs estas instituies e os resultados que elas produziram. Em outras palavras, possvel que os avanos sejam pequenos no futuro, mas o retorno situao anterior muito pouco provvel. Nem todos os fatores presentes no Grande ABC podero ser reproduzidos nas outras Regies Metropolitanas. Em especial, a identidade regional e o capital social l presentes so escassos na imensa maioria das RMs. Porm, a cooperao com o governo estadual, o incentivo ao associativismo (formal e informal) entre os municpios, a criao de instituies federativas, o apoio do Governo Federal e a articulao com os sistemas de polticas pblicas so replicveis. Exemplos dessa possibilidade so as inovaes recentes nas Regies Metropolitanas de Belo Horizonte e do Recife. No caso da RMBH, desde 2003 a atuao do governo estadual, utilizando seus instrumentos burocrticos e investimentos, em parceria com os municpios metropolitanos agregados pela Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Granbel) e principalmente com a prefeitura da capital, permitiram avanos importantes. Para consolidao deste processo, foram criados vrios mecanismos institucionais, como a complementao e integrao dos planos municipais com o metropolitano, no formato de planos diretores municipais que incorporam problemas que vo alm de sua municipalidade. Mas as inovaes institucionais maiores na Regio Metropolitana de Belo Horizonte derivam das Leis Complementares Estaduais ns 88 e 89/2006. A Lei Complementar Estadual n 88/2006 estabeleceu dois instrumentos de planejamento metropolitano para as regies metropolitanas: o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI), com as diretrizes do planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social, envolvendo as funes pblicas de interesse comum da regio; e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), com o objetivo de financiar

programas e projetos estruturantes e a realizar investimentos relacionados s funes pblicas de interesse comum nas regies metropolitanas do Estado, alinhados com as diretrizes do PDDI de cada regio. Tambm foi definido que cada Regio Metropolitana de Minas Gerais dever ser gerida por uma Assemblia Metropolitana, um Conselho Deliberativo de

Desenvolvimento Metropolitano e uma Agncia de Desenvolvimento. A novidade neste desenho estabelecer fruns de construo de consenso, deliberao e arbitragem. Como derivao deste processo, a Regio Metropolitana de Belo Horizonte constituiu, por meio de sua Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, o que vem sendo chamado de superprefeitura, capaz de fazer um planejamento maior das aes governamentais em todo o territrio da RMBH. No caso da Regio Metropolitana de Recife a grande inovao foi o estabelecimento do maior Consrcio Pblico do pas, o Grande Recife Consorcio de Transportes. Ele considera tanto os municpios quanto o estado como scios e possibilita a integrao de tarifas e linhas, com a vantagem de haver maior transparncia e possibilidade de monitoramento das empresas e dos contratos. A participao financeira definida no contrato social da empresa, respeitando o oramento de cada municipalidade. Mesmo para os casos que seja necessrio investimento maior em algumas cidades, as quotas de participao podem ser definidas de forma diferenciada, seguindo plano de rateio. Espera-se ter todos os terminais construdos e reformados at dezembro de 2010 (KLINK, 2008) Em termos de associativismo territorial, no h uma frmula nica para as Regies Metropolitanas e ter flexibilidade para inovao institucional um fator positivo. O que se pode dizer, de um ponto de vista mais generalizador, que o apoio e a articulao com outros nveis de governo (1), a resoluo dos problemas de governana intermunicipal (2), a articulao com o desenho das polticas pblicas (3) e a construo de arenas de deliberao e arbitragem federativas (4) so os instrumentos que podem fortalecer as RMs brasileiras. Neste sentido, os avanos maiores (e o que se vislumbra no curto prazo) relacionam-se maior articulao com o governo estadual e com o Federal, particularmente pelo reforo das polticas de infraestrutura urbana; ao impacto do sistema federal de polticas em alguns setores; e a uma reduo do comportamento compartimentalizado dos municpios. Na maior parte dos casos, as arenas intergovernamentais de resoluo dos conflitos consorciados ou metropolitanos no existem ou esto numa fase muito embrionria. Isso para no falar da pouca

capacidade das sociedades locais se incorporarem mais numa agenda metropolitana e construrem uma identidade regional to relevante quanto municipal. Em suma, os avanos do associativismo territorial detectados neste captulo j impactam as Regies Metropolitanas, que hoje esto, do ponto de vista da governabilidade, numa situao melhor do que h dez anos. No obstante, o grau elevado de conflito poltico e social, a falta de identidade derivada da forma como as metrpoles se desenvolveram, o pequeno nmero de casos com instituies federativas capazes de articular os pactuantes em termos decisrios e a ausncia de fontes financeiras estveis so fatores que ainda criam importantes obstculos governana metropolitana no Brasil.

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