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NOTA TCNICA

PERSPECTIVA DE GNERO E RAA NAS POLTICAS PBLICAS*


Las Abramo**

O tema deste ensaio a dimenso de raa nas polticas pblicas. A primeira pergunta que deve ser feita : Por que importante falar de gnero e raa quando se fala de polticas pblicas? Ou, em uma linguagem mais tcnica, por que importante introduzir, fortalecer e transversalizar a dimenso de raa nas polticas pblicas? Em primeiro lugar porque, no Brasil, as desigualdades e a discriminao de gnero e raa so problemas que dizem respeito maioria da populao. No caso brasileiro, quando nos referimos a gnero e raa no estamos falando de grupos especficos da populao, ou de minorias, mas, sim, das amplas maiorias da sociedade brasileira. Isso no significa que a discriminao contra qualquer minoria possa ser justificada, mas que, no Brasil, esse problema claramente se refere maioria da populao. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2001, as mulheres correspondem a 42% da Populao Economicamente Ativa (PEA), e os negros de ambos os sexos a 44,5%. A soma de mulheres (brancas e negras) e homens negros corresponde a 55 milhes de pessoas, que representam quase 70% da PEA brasileira. Por sua vez, as mulheres negras, que representam um conjunto bastante especial nesse grupo, correspondem a 14 milhes de pessoas quase 20% da PEA brasileira. Em segundo lugar, porque, em qualquer indicador social considerado educao, emprego, trabalho, moradia etc existe uma desvantagem sistemtica das mulheres em relao aos homens, e do conjunto de negros de ambos os sexos em relao aos brancos. Essa desvantagem especialmente marcada no caso das mulheres negras. O segundo tema importante a ser discutido como essas duas questes gnero e raa podem e devem ser relacionadas. Esses dois temas tm estatutos diferenciados. No caso do Brasil existem, inclusive, movimentos sociais organizados e diferenciados em torno dessas duas questes: os direitos da mulher e o feminismo, e os direitos dos negros e o combate ao racismo. Trabalhar conjuntamente essas duas questes no fcil, no simples. Pelo contrrio, um grande desafio. No Brasil, estamos vivendo atualmente um momento propcio para trabalhar essa questo, a partir da criao, pelo Governo do presidente Lula, de duas secretarias especiais vinculadas Presidncia da Repblica. Uma delas encarregada das polticas para as mulheres e a outra encarregada das polticas de promoo da igualdade racial. Essas duas secretarias, e as suas respectivas ministras, tm muita conscincia de que necessrio trabalhar em conjunto essas duas dimenses, e isso muito importante. As desigualdades e as discriminaes de gnero e raa so duas formas fundamentais de discriminao que cruzam a sociedade e o mundo do trabalho no Brasil. So dois tipos de

* Apresentao feita no Seminrio Internacional Amrica do Sul, frica, Brasil: acordos e compromissos para a promoo da igualdade racial e combate a todas as formas de discriminao, Brasilia, 22-24 de maro de 2004. ** Especialista Regional da OIT em Gnero e Trabalho.

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discriminao que no apenas se superpem, mas se intercruzam e se potencializam. A situao da mulher negra evidencia essa dupla discriminao. Examinando os indicadores do mercado de trabalho, o que observamos que em alguns aspectos a discriminao de gnero mais acentuada que a de raa, e em outros ocorre o contrrio. No se trata aqui de discutir qual desses dois tipos de discriminao o pior. Ambos so intolerveis e tm de ser combatidos. No caso da mulher negra, uma forma de discriminao potencializa a outra. Outro tema abordado nessa exposio a relao entre a discriminao (de gnero e raa), a pobreza e a excluso social. Muitas vezes essa discusso feita separadamente: quem discute a questo da discriminao no discute necessariamente a questo da pobreza, e quem discute a questo da pobreza no est levando na devida conta as dimenses de gnero e raa. Existe, entretanto, uma relao muito forte entre esses dois problemas: as diversas formas de discriminao esto fortemente associadas aos fenmenos de excluso social que do origem pobreza e so responsveis pela superposio de diversos tipos de vulnerabilidade e pela criao de poderosas barreiras adicionais para que as pessoas e os grupos discriminados possam superar a pobreza e a excluso social. A pobreza heterognea. Isso pode parecer bvio, mas no porque a maioria das anlises e diagnsticos sobre a questo da pobreza, os indicadores em geral utilizados para medi-la, assim como as polticas pblicas desenvolvidas para tentar combat-la no consideram devidamente nem a dimenso de gnero, nem a de raa desses fenmenos. A pobreza no neutra. A pobreza tem sexo, tem cor, tem endereo. Isso significa que os fatores ligados condio da famlia, ao ciclo de vida, ao sexo, idade, raa e etnia, determinam formas diferenciadas de vivenciar a pobreza, e que determinados grupos da populao so mais vulnerveis e tm uma dificuldade maior de super-la. H alguns processos e caractersticas que so comuns na pobreza de homens e mulheres, negros e brancos, mas existem outros que so diferentes e geram maiores dificuldades e desvantagens adicionais. O sexo e a raa so os fatores que mais fortemente condicionam a forma pela qual as pessoas e suas famlias vivenciam a pobreza. No Brasil, os negros esto sobre-representados entre os pobres. Eles equivalem a 45,5% do total da populao e a 69% do total das pessoas em situao de pobreza. Na mensurao da pobreza, mais fcil ter dados desagregados por cor que por sexo, devido aos indicadores que freqentemente so utilizados para medir a pobreza, que tomam em conta o rendimento familiar (a famlia a unidade de anlise, e as diferenas que existem no seu interior, entre elas a de sexo, no so devidamente consideradas).

DETERMINANTES DE GNERO E RAA DA SITUAO DA POBREZA DE NEGROS E MULHERES A raa e o sexo das pessoas determinam a sua maior ou menor vulnerabilidade diante da pobreza e uma maior ou menor dificuldade de superao dessa situao. Quais so esses determinantes? Quatro deles merecem destaque: Primeiro determinante: maiores dificuldades de insero de negros e mulheres no mercado de trabalho Para a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) a forma fundamental de superao da pobreza o trabalho. No um trabalho qualquer, mas um trabalho que a OIT define como trabalho decente, ou seja, capaz de garantir condies de vida minimamente dignas para as pessoas, e se o trabalho a via fundamental de superao da pobreza e da excluso social,

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necessrio analisar quais as condies que tm os negros e as mulheres para uma insero decente (de boa qualidade) no mercado de trabalho. Todos os dados indicam que as mulheres e os negros tm mais dificuldades de se inserir no mercado de trabalho e, em especial, de obter um emprego de qualidade. As principais dificuldades de cada um desses grupos no so necessariamente as mesmas. No caso das mulheres, um fator muito importante so as restries impostas pelas responsabilidades reprodutivas, ou seja, toda a carga das tarefas relativas ao cuidado da casa, das crianas, dos mais velhos, que continua sendo assumida principalmente quando no exclusivamente pelas mulheres. Esse um trabalho que consome um nmero importante de horas por dia (especialmente entre os setores mais pobres) e que no tem um valor econmico reconhecido pelo mercado. No caso dos negros, um elemento importante a escolaridade. Apesar de aumentos importantes verificados na ltima dcada nos nveis de escolaridade do conjunto da populao brasileira, ainda persiste um diferencial muito grande entre negros e brancos nesse aspecto. Esse diferencial se manteve igual ao longo de todo o sculo XX. Essa uma estabilidade muito perversa. Tambm afetam negativamente a insero de mulheres e de negros no mercado de trabalho a falta de qualificao profissional especfica e a ausncia de redes de informao, de contatos, fatores muito importantes para que as pessoas possam encontrar um trabalho. No caso das mulheres, existem tambm fatores culturais que no incentivam ou desincentivam o trabalho feminino, dentre eles a velha idia de que cabe ao homem o papel de provedor da famlia e mulher as funes de cuidado. Essa idia continua tendo uma forte presena e capacidade de propagao, apesar do fato que, no Brasil, 27% das famlias so chefiadas por mulheres, ou seja, em quase 30% das famlias brasileiras as mulheres so as provedoras principais ou exclusivas. Apesar disso, continua sendo muito forte a idia de que o papel da mulher cuidar da famlia e da esfera reprodutiva e, mesmo quando ela trabalha, seu trabalho secundrio ou complementar ao do marido.

Segundo determinante: a desigual valorizao econmica e social do trabalho tanto de negros quanto de mulheres O trabalho tanto de negros como de mulheres menos valorizado social e economicamente. Isso est na base dos preconceitos que afetam a sua insero no mercado de trabalho, como a suposta falta de competncia para determinados tipos de trabalho, ou uma delimitao rgida do que seriam trabalhos prprios para mulheres e prprios para homens, prprios para negros e prprios para brancos. Na verdade existem muitos preconceitos, muitos esteretipos diferentes, mas todos eles tm um elemento comum: a desqualificao das mulheres em relao aos homens e dos negros em relao aos brancos. As formas pelas quais negros e mulheres so desqualificados e desvalorizados no mercado de trabalho no so necessariamente as mesmas, mas esse fenmeno ocorre com ambos os grupos da populao e est na base da persistncia e reproduo de uma segmentao ocupacional que os desfavorece. Mesmo diante do fato de que as mulheres j tm um nvel mdio de escolaridade superior ao dos homens no mercado de trabalho, elas costumam se concentrar em certas ocupaes e profisses que so desvalorizadas social e economicamente, e que aparecem quase como uma extenso das funes de cuidado exercidas no mbito domstico e familiar (empregadas domsticas, enfermeiras, educadoras de ensino bsico etc.). Isso explica uma parte importante da maior dificuldade de insero das mulheres no mercado de trabalho e os diferenciais de rendimento, oportunidades de ascenso e promoo que ainda permanecem. O mesmo ocorre no caso dos negros.

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Terceiro determinante: acesso desigual aos recursos produtivos Em uma situao em que emprego assalariado e formal responde cada vez mais a uma menor percentagem dos postos de trabalho existentes, so cruciais as condies de acesso terra, tecnologia, ao crdito que possibilitem alguma alternativa de gerao de trabalho e renda. Nesse aspecto tambm a situao de mulheres e negros muito menos favorvel. Quarto determinante: desigualdade de oportunidades para participar dos processo de tomada de decises Essa desigualdade incide na no-incluso dos interesses das mulheres e dos negros nas agendas de polticas pblicas. Em razo disso, as polticas de combate pobreza, de gerao de emprego, ou de qualquer outra rea das polticas pblicas (educao, sade, habitao etc.) no refletem adequadamente as necessidades e direitos de mulheres e negros, e as polticas aparentemente neutras em relao ao gnero e raa tendem a reproduzir as desigualdades existentes entre mulheres e homens, negros e brancos. DESAFIOS PARA AS POLTICAS PBLICAS Nessa parte final quatro desafios para as polticas pblicas voltadas ao combate pobreza e gerao de emprego sero apresentados, com o objetivo de incorporar adequadamente as dimenses de gnero e raa.
O primeiro deles incorporar uma dimenso de gnero e raa nos mtodos de medio da pobreza e nas anlises sobre a pobreza, a fim de visibilizar as caractersticas prprias da pobreza das mulheres e dos negros. Se a pobreza heterognea, se existe uma situao diferenciada e desigual em termos de gnero e raa na vivncia da pobreza e dos processos de excluso social, essa realidade deve refletir-se nos indicadores atravs dos quais esses fenmenos so mensurados, assim como nas anlises e diagnsticos feitos sobre pobreza, problemas de emprego, educao, sade, habitao etc. Outra vez, isso vale para qualquer rea das polticas pblicas. Para elaborar polticas mais eficazes de combate pobreza fundamental compreender as causas a ela associadas, identificar os grupos mais vulnerveis e gerar respostas adequadas. fundamental, ainda, que as pessoas em situao de pobreza deixem de ser vistas apenas como beneficirias de programas sociais, e passem a ser vistas como cidads e cidados portadores de direitos. O segundo desafio justamente incorporar os problemas das mulheres e dos negros na agenda pblica. Para isso, muito importante estabelecer canais e mecanismos de dilogo com diferentes atores. Esses problemas so de uma magnitude tal que a sua soluo supe o concurso de diferentes atores e a criao de espaos de concertao social. Tambm importante identificar adequadamente as melhores opes institucionais para promover a transversalizao das dimenses de gnero e raa nas polticas pblicas, que podem ser diferentes segundo os vrios contextos em que se atua. O terceiro desafio gerar novas respostas ante os problemas das mulheres e dos negros. Rever o impacto diferenciado em homens e mulheres, brancos e negros dos programas de emprego e combate pobreza e incorporar uma dimenso de gnero e raa nos processos de planejamento, implementao, alocao de recursos, monitoramento e avaliao de cada programa ou poltica. Se no existirem mecanismos ou indicadores que possam medir os efeitos dessas polticas, e se esses indicadores so sensveis ao gnero e raa, nunca poderemos

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saber se esses programas so eficientes ou no, se contribuem ou no para os seus objetivos, assim como para a superao das desigualdades de gnero e raa. O quarto desafio fortalecer as capacidades institucionais dos gestores pblicos e demais atores sociais para desenvolverem propostas de poltica e mecanismos de implementao, monitoramento e avaliao capazes de promover a igualdade de gnero e raa como um aspecto fundamental das polticas pblicas. Quando falamos de polticas pblicas nos referimos a gestores, a formuladores de polticas, a pessoas responsveis pela implementao dessas polticas, seu monitoramento e avaliao. Estamos falando do governo, dos funcionrios pblicos e tambm das organizaes da sociedade civil que esto em constante dilogo com esses gestores pblicos. Um fator central, portanto, para o xito dessas polticas, para aumentar sua capacidade de contribuir para a superao das desigualdades de gnero e raa fortalecer as capacidades institucionais dos atores que so por elas responsveis para que sejam capazes de executar tudo o que estamos propondo aqui. No basta ter sensibilidade para a questo de gnero, sensibilidade para a questo de raa, isso importante, mas no suficiente. Fundamental saber como traduzir essa sensibilidade em programas e polticas concretas, em ferramentas concretas, e isso exige um grande esforo de formao e capacitao dos gestores pblicos e dos demais atores sociais e a criao de espaos e mecanismos de dilogo social e de concertao em torno ao tema. As organizaes sindicais, de empregadores, de mulheres e negros tm de estar presentes nessa discusso. Para isso elas tambm tm de se qualificar, para saber traduzir todas essas idias e demandas em polticas e aes concretas.

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