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2 ADMINISTRAO PBLICA NO SCULO XXI

1. A nova gerncia pblica (Derry Ormond & Elke Lffler) RSP, abrjun/1999 ........................................................................................... 02 a 32 2. Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade (Maria das Graas Rua) RSP, set-dez/1997 ........... 33 a 52 3. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional recente (Fernando Luiz Abrucio) ENAP, 1997 ................................................................... 53 a 101 4. A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico (Jacques Chevallier) RSP, set-dez/1996 .................................. 102 a 125 5. A reforma administrativa francesa (Valdei Arajo) ENAP, 1997............................................................................................... 126 a 149 6. A reforma administrativa da Nova Zelndia nos anos 80-90: controle estratgico, eficincia gerencial e accountability (Wagner Carvalho) RSP, set-dez/1997 ....................................................................... 150 a 180 7. Fortalecer o servio pblico e valorizar a cidadania: a opo australiana (Adriana de S Mesquita & Slvia Pereira Ferreira) RSP, setdez/1997 ....................................................................................... 181 a 206 8. Reforma administrativa: o caso do Reino Unido (Marcelo Ernandez Macedo & Andra Moraes Alves) RSP, set-dez/1997............... 207 a 228 9. Reforma do setor pblico e participao sindical: o caso do sistema de penso italiano (Lucio Baccaro & Richard M. Locke) RSP, maiago/1997 ...................................................................................... 229 a 259 10. Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros (Geoff Dinsdale & D. Brian Marson & Faye Schmidt & Teresa Stuckland) ENAP/00........... 260 a 400 11. Clinton e a reinveno do governo federal: o National Performance Review (Flvio da Cunha Rezende) RSP, jan-mar/1998.......... 401 a 448 12. Novos padres gerenciais no setor pblico: medidas do governo americano (Bianor Scelza Cavalcanti & Roberto Bevilacqua Otero) ENAP, 1997 ................................................................................... 449 a 480

A nova gerncia pblica1

RSP Revista do Servio Pblico Ano 50 Nmero 2 Abr-Jun 1999

Derry Ormond e Elke Lffler

1. Introduo
O termo nova gerncia pblica ( New Public Management NPM) freqentemente utilizado em muitos dos pases-membro da OCDE, bem como no resto do mundo. O termo parece descrever uma tendncia global em direo a um certo tipo de reforma administrativa, mas rapidamente se faz evidente especialmente em conferncias internacionais que assume diversos significados em diferentes contextos administrativos, inclusive na comunidade acadmica, onde ainda no se chegou a um acordo sobre o que significa o paradigma da nova gerncia pblica. Em todo caso, o termo tambm relativamente equivocado porque seus elementos no so to novos, razo pela qual tem sido acusado de vender vinho velho em garrafas novas. Exceto nos Estados Unidos, a gerncia pblica no foi um termo utilizado at os anos 80. Outrossim, as reformas na gerncia pblica esto avanando mediante uma ampla variedade de formas e em diversos contextos envolvendo preocupaes e necessidades nacionais completamente diferentes. O processo de transformao dos pases da Europa Central e Oriental justamente um exemplo. Ainda que no se possa dizer a priori o que a nova gerncia pblica, cabe assinalar que ela tem contribudo para a elaborao de uma viso mais econmica e gerencial da administrao governamental. A OCDE/PUMA (ver Anexo 1) esteve entre as primeiras organizaes que tentaram introduzir um conceito mais amplo de gerncia pblica, especificamente vinculado s necessidades de microreforma e ajuste estrutural, nos anos 80. A necessidade dessa abordagem abrangente pode ser
Derry Ormond trabalhou na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de 1962 a 1998, na rea de gerncia pblica, o que originou a criao do Public Management Committee (PUMA). Elke Lffler trabalha na OCDE, desde 1997, no Servio de Gerncia Pblica Traduzido por Ren Loncan

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explicada pelo conjunto de desafios globais confrontados pelos pases e que continuam sendo amplamente vlidos no presente: limitaes fiscais ao crescimento do setor pblico versus a infinidade de demandas efetivadas por cidados mais educados; busca intensiva de formas mais efetivas para a implementao de polticas pblicas; manejo da incorporao a um mundo de interdependncia acelerada e de dinmica imprevisvel; presso crescente de grupos empresariais e da indstria a fim de promover um setor pblico mais direcionado aos negcios, aos investimentos e ao fornecimento eficiente de servios; mudana de valores que questionam a administrao pblica tanto do interior quanto do exterior da mesma; mudanas tecnolgicas, especialmente em relao ao potencial para a difuso da informao; mudanas nos perfis scio-demogrficos, especialmente com o envelhecimento das populaes. Estas presses tm colocado em questo no apenas as estruturas administrativas e a tomada de decises polticas estabelecidas, mas tambm a forma de pensar acerca da administrao pblica e do servio civil, e de como a mudana se faz possvel. Uma onda de reformas da gerncia pblica tem tido lugar em todos os pases-membro da OCDE, freqentemente inspiradas e alimentadas pelo chamado paradigma da nova gerncia pblica. Por isso legtimo abordar a questo sobre o que aproveitar e o que abandonar desse paradigma. Como uma introduo, este documento apresenta algumas observaes sobre a experincia prtica do PUMA e a interao com os pases-membro da OCDE, ao invs de discutir a nova gerncia pblica em qualquer classe de constructo formal. O que se pretende sustentar com este documento o seguinte: 1) Estamos procurando identificar uma gerncia pblica que se adapte s necessidade atuais e que seja capaz de manejar os problemas do futuro. Isso inclui a capacidade para gerenciar efetivamente as organizaes pblicas e conceber, orientar, implementar e avaliar as reformas. Em outras palavras, coincidindo com o ponto de vista que percebe o setor pblico como uma organizao que aprende, que deveria melhorar constantemente, ao invs de procurar implementar um modelo particular de gerncia pblica ainda que receba o nome de nova gerncia pblica, reinveno, reengenharia, gerncia de qualidade total, new steering model ou qualquer outra denominao. 2) No existem modelos pr-estabelecidos; a mudana deve enraizar-se na configurao especfica da histria, das tradies e estruturas constitucionais e legais, nas foras poltico-administrativas, nas

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perspectivas econmicas e sociais e na posio internacional do pas. Por outra parte, no existe soluo nica para o setor pblico como um todo. Diferentes partes da administrao pblica podem requerer diferentes sistemas de gerncia pblica, dependendo, por exemplo, de se tratar do fornecimento de um servio de natureza redistributiva ou uma tarefa verdadeiramente autnoma. 3) A maioria dos elementos da nova gerncia pblica no so, realmente, novos no sentido de que inmeros pases implementaram no passado alguns destes elementos, de fato com outras denominaes. Por exemplo, o estabelecimento de uma ampla variedade de agncias na administrao estatal alem nos anos 70, por um lado tem sido interpretado luz da tradio neocorporativa alem e por outro como reao ao crescimento do setor pblico. O que novo em relao NPM que o conceito global tem evoludo a partir de um movimento orientado para a prtica, que teve incio de forma independente em vrios pases. Igualmente, a disponibilidade da tecnologia moderna da informao nos permite agora produzir e analisar a classe de dados referentes ao desempenho que estava faltando nas reformas administrativas anteriores. 4) Os pases que tm adotado um enfoque mais gradual no que se refere NPM, agora se confrontam com um problema de estruturas duais no setor pblico: ilhas de reforma com orientao fazem a NPM coexistir com organizaes pblicas gerenciadas de forma tradicional. Esta situao gera tenses no processo de reformas, como resultado de estruturas de incentivo em conflito, e em alguns casos inclusive, chega a questionar o que tem sido obtido at o momento. Por exemplo, as reformas baseadas na NPM em nvel municipal no podem concretizar o potencial pleno do aumento da eficincia, se a superviso municipal e o sistema intergovernamental de subsdios no permitirem uma determinada flexibilidade gerencial, o que pode desta forma sustentar argumentos oponentes NPM. 5) Existem tambm importantes desafios concernentes gesto de governo, que no esto, necessariamente, includos no debate sobre a NPM, alguns dos quais podem ter sido exagerados pelas reformas j realizadas, como por exemplo: a permanncia de tomada de decises efetivas do governo central em um contexto de devoluo e globalizao; gerncia da tica no governo: educao e responsabilidade cvica na sociedade; novas relaes com a sociedade civil e o setor privado; as relaes em processo de transformao entre o Executivo e o Legislativo; 6) Dessa forma, o que devemos deixar para trs so noes presas a dogmas, modelos e preconceitos da antiga e da nova administrao

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pblica. O modelo de uma nova gerncia pblica nunca existir na realidade, assim como a administrao pblica weberiana nunca existiu em sua forma ideal. 7) Devemos manter um conjunto equilibrado de valores da gerncia pblica. A gerncia pblica no deveria referir-se somente a promoo de valores econmicos. A tarefa que temos adiante a de dar maior nfase aos produtos e resultados efetivos, de acordo com os princpios legais e polticos da administrao pblica. O peso dado a estas diferentes racionalidades e suas relaes ser diferente de um pas a outro, dependendo de sua tradio de governo e seus marcos polticos e legais.

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2. A abrangncia da nova gerncia pblica


Devido a ambigidade do termo, se faz necessrio explicitar a classe de elementos que esto includos dentro do rtulo de NPM. Temos duas classes de conceitos fundamentais relativos nova gerncia pblica. Primeiro, um conceito restrito percebe a nova gerncia pblica como sendo a unio de duas correntes de idias diferentes (Hood, 1991:5). Uma delas decorre da nova economia institucional, que discute novos princpios administrativos, tais como contestabilidade, a escolha do usurio, a transparncia e uma focalizao estreita nas estruturas de incentivos. A segunda corrente deriva da aplicao dos princpios gerenciais do setor empresarial privado ao setor pblico. Em termos prticos, essa concepo restrita da NPM implica numa nfase da gerncia de contratos, na introduo de mecanismos de mercado no setor pblico e na vinculao estabelecida entre o pagamento e o desempenho. A NPM pode, dentro dessa definio restrita, equiparar-se com numerosas reformas da gerncia pblica realizadas na Nova Zelndia, e em menor escala na Dinamarca e no Reino Unido. Grande parte das crticas que se fazem NPM dizem respeito a sua relao com um paradigma claramente simplista, centrado exclusivamente na eficincia. Embora seja verdade que numerosos comentaristas admitem que essa verso da NPM pode funcionar em mltiplas situaes nos pases mencionados, eles tm dvidas sobre a possibilidade de que essa verso da NPM possa ser transferida a outros pases (ver, por exemplo, Kickert, 1997). Apesar dessa classe de filosofia da NPM, com uma clara nfase nos mercados e na privatizao, que no poderia ser transfervel como um regime de governo, existem, porm, numerosos instrumentos que podem ter importncia para outros pases. Por exemplo, ainda que provavelmente, o mecanismo primrio de governo da Espanha, como motivador, esteja apoiado na descentralizao e na devoluo mais do

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que na competncia de mercado e na privatizao, alguns elementos do tipo mercado tm sido introduzidos em setores especficos de polticas, especialmente em nvel regional (OCDE, 1997a: 327-338). As Comunidades Autnomas de Catalunha e de Galcia agora passam recibos aos pacientes dos hospitais. A competncia entre hospitais comea a se estabelecer. As medidas do desempenho esto proliferando nas polticas de sade e de educao, sendo ambas tambm responsabilidades regionais. Os governos locais tambm realizam experimentos com mecanismos do tipo mercado, tal como acontece na inovadora Administrao Metropolitana de Bilbao, que introduziu a cobrana aos usurios no departamento de bombeiros (para mais detalhes, ver OCDE, 1998). Segundo, um ponto de vista mais amplo sobre a NPM adotaria um enfoque mais pragmtico, no percebendo-a desde uma perspectiva filosfica, seno como uma resposta racional a algumas das presses enfrentadas pelos governos. Considerando que devido globalizao as presses so semelhantes em todos os pases, caberia esperar que as respostas compartilhassem certas caractersticas e como conseqncia, sejam, em alguma medida, convergentes. Porm dever-se-ia enfatizar (e talvez no tenhamos insistido nisso claramente no nosso trabalho no PUMA) que convergncia no quer dizer uniformidade. Inclusive se as questes da reforma so convergentes, isso no implica que a implementao da NPM seja a mesma em todos os pases. As diferenas entre um pas e outro podem ser consideradas como o resultado de interesses polticos e de ideologias subjacentes NPM (Pollitt, 1990), de dificuldades na operacionalizao de princpios bastante abstratos tais como a transparncia, de diferenas nos sistemas polticos e administrativos e na forma de adapt-los, assim como de histrias obviamente diferentes. Uma comparao das pesquisas anuais por pases realizada pelo PUMA ilustra como esses fatores podem gerar dinmicas de reforma completamente diferentes nos pases-membro da OCDE em matria de velocidade, orientao e abrangncia das reformas (OCDE, 1997b); ver tambm a pgina web do PUMA (http://www.oecd.org/puma/country). De toda forma, possvel distinguir um certo nmero de traoschave das reformas da gerncia pblica nos pases-membro da OCDE. O documento Governance in Transition (OCDE, 1995:28) identifica os seguintes temas comuns reforma, formulados para se chegar a administraes direcionadas para resultados: devolver autoridade, outorgar flexibilidade; garantir o desempenho, o controle e a responsabilidade; desenvolver a competncia e a escolha; fornecer servios adequados e agradveis aos cidados; melhorar a gesto dos recursos humanos;

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explorar a tecnologia da informao; melhorar a qualidade da regulamentao; fortalecer as funes de governo no centro.
Essa ampla definio no impe um modelo apto para todas as circunstncias e faz com que os princpios da NPM possam ser transferveis. Enquanto no existir um enfoque melhor, cada governo direcionado reforma dever considerar em que grau e como esses traos-chave podem ser incorporados no seus sistemas de gerncia pblica. Isso poderia implicar em reformas radicais seletivas da gerncia pblica ou reformas adicionais, com adaptaes progressivas dependentes do marco institucional de cada pas. Em alguns pases, talvez no seja necessria a implementao de reformas com relao a determinados temas, porque j foram realizadas anteriormente (com uma denominao diferente) ou porque j existem estruturas equivalentes, tais como as agncias na Sucia ou alguns rgos semi-autnomos na Frana. Essa definio ampla e no prescritiva da nova gerncia pblica permite identificar e avaliar diversos tipos de estratgias e caminhos para a reforma, ao mesmo tempo em que se reconhecem alguns princpios convergentes. Fazendo com que as prticas e experincias da nova gerncia pblica sejam transparentes, os governos tm a oportunidade de escolher entre diversas alternativas e de tomar decises bem informadas sobre os instrumentos de polticas.

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3. Alguns aspectos da nova gerncia pblica


3.1. Devoluo de autoridade Em numerosos pases existe um claro consenso em torno de um modelo centralizado de fornecimento de servios que j no satisfaz as necessidades e as condies da gerncia pblica. Os esforos de reforma tm se centrado na devoluo de autoridade no interior das agncias pblicas e/ou ministrios/departamentos e agncias executoras, e/ou entre o governo central e os escales inferiores de governo, o mercado e o terceiro setor. O processo de devoluo tem se orientado pela premissa de que a flexibilidade gerencial um pr-requisito, ou pelo menos uma medida complementar, para a consolidao fiscal a longo prazo. Essa posio baseia-se, no mnimo, em trs conjuntos de argumentos clssicos: em primeiro lugar, para muitos servios, a devoluo resultaria potencialmente num aumento da capacidade de resposta s demandas cidads; em segundo lugar, as vantagens no nvel da informao aumentam a eficincia administrativa; e em terceiro lugar, a inovao se v facilitada em nvel local. No entanto, a devoluo deve tambm ser comparada em

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relao s economias de escala na produo de servios pblicos, aos custos potenciais dos efeitos da difuso entre diversas jurisdies e aos efeitos da competncia governamental e da migrao. A devoluo de funes pblicas criou uma nova dimenso qualitativa e atualizou o antigo debate entre centralizao e descentralizao. Os ambientes transformados colocam, novamente, a questo bsica do federalismo fiscal: que distribuio de funes e responsabilidades satisfaz melhor as necessidades de subsdios e corresponde, razoavelmente, distribuio dos recursos fiscais? A nova questo (da gerncia pblica) diz respeito aos mecanismos apropriados para implementar os deslocamentos das funes pblicas em direo a nveis inferiores de governo. Tradicionalmente, na maioria das federaes europias as constituies exigem que uma parte substancial das leis federais sejam administradas pelos Estados. Esse tipo de descentralizao administrativa encontra-se tambm sendo processada em outros pases-membro da OCDE, onde os governos nacionais tm transferido numerosas funes em nveis subnacionais de governo. Uma ferramenta primordial para essa devoluo o manejo de mecanismos que conferem, aos nveis subnacionais de governo, novos espaos para a implementao de programas intergovernamentais. Esses novos espaos suscitam preocupao sobre a extenso e a certeza da apresentao de contas por resultados. As emergentes associaes para o desempenho (performance partnerships) entre diversos nveis de governo prometem ser um instrumento de transformao das relaes, altamente problemticas, com as agncias, em acordos contratuais que reduzem os seus custos e permitem o aumento da eficincia, podendo concretizar-se a partir da descentralizao administrativa. Essa idia bsica ilustrada no setor do mercado de trabalho canadense, onde o governo desse pas redesenhou as responsabilidades federais e provinciais ( Canada Employment Insurance Commission , 1997: 19-26). A parte II da Employment Insurance Act (EI) permite que as provncias e territrios desenhem e executem os seus prprios programas de emprego apoiados por fundos do EI, mediante acordos de associao com o Ministrio de Desenvolvimento de Recursos Humanos. Os governos provinciais ou territoriais que preferirem no assumir a responsabilidade plena pelo desenho e execuo das medidas e benefcios relativos ao emprego ativo, nos termos da parte II da Lei, podem, alternativamente, optar pela formalizao de acordos de co-gesto. Os acordos negociados at o presente refletem ambas modalidades. 3.2. Oramento No caso da elaborao do oramento, a flexibilidade pode ser introduzida em diversas etapas do ciclo oramentrio. O processo de formulao do oramento depende em grande parte da estruturao da

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Lei Oramentria e do nvel de detalhamento com que o Legislativo exerce o controle das despesas. Existem duas tendncias principais que visam outorgar maior flexibilidade, que podem ser identificadas nesta fase: em primeiro lugar, os pases-membro da OCDE afastam-se cada vez mais do enfoque clssico, que parte da base em direo ao vrtice para a formulao do oramento, promovendo agora um exerccio que parte do vrtice e dirige-se base (top-down), onde o Conselho de Ministros estabelece tetos fixos para o total dos gastos governamentais que deveria ser alocado a cada ministrio. Esse novo processo promove o controle do governo sobre as despesas consolidadas e facilita a realocao de recursos. Em segundo lugar, em alguns dos pases-membro, os Parlamentos no discutem as alocaes individuais seno a direo e as tendncias gerais das despesas do governo. Por exemplo, na Sucia, o Parlamento deve aprovar primeiro a diviso da despesa consolidada em 27 reas de despesas, antes de aprovar as alocaes individuais. No que diz respeito implementao do oramento, cabe distinguir diferentes nveis de flexibilidade para as transferncias. O menor grau de flexibilidade corresponde, obviamente, ao caso no qual as transferncias no esto permitidas em absoluto. Uma maior flexibilidade possibilitada pelas estruturas institucionais nas quais as transferncias so, via de regra, permitidas para determinadas categorias de despesas, tais como as de operao e investimento. Alguns pases-membro tm combinado todas as alocaes para as operaes das oganizaes de governo dentro de um montante total para cada organizao. Por exemplo, na Sucia as agncias recebem atualmente uma nica alocao de recursos para o financiamento de todos seus custos correntes, sem restries na atribuio de insumos. Uma segunda opo de transferncias diz respeito redistribuio de recursos entre anos fiscais. No h flexibilidade alguma quando as alocaes no utilizadas devem ser devolvidas ao centro no final do ano fiscal. As disposies legais que permitem adiar a execuo de todas as despesas at um certo limite especificado fazem possvel essa flexibilidade gerencial. At que ponto os pases-membro da OCDE fizeram uso das diversas opes para flexibilizar o oramento em nvel central de governo? Recente pesquisa realizada entre os altos funcionrios do oramento (PUMA, 1998) sugere a existncia de marcadas diferenas entre os pases-membro da OCDE no que concerne ao nmero de itens de alocao e em nvel de detalhamento do controle parlamentar do oramento. A flexibilidade nas transferncias existe, na maioria dos casos, para as contas de despesas correntes, e em menor grau para os custos de programas. A maioria dos estados-membro da OCDE permite um certo grau de realocao dos recursos entre anos fiscais. Essa breve resenha da devoluo da autoridade oramentria por parte dos governos centrais demonstra

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que todos os estados-membro da OCDE tm flexibilizado seus processos oramentrios, ainda que em graus variveis. Em muitos estados-membro, nos quais as reformas da gerncia pblica tm adotado, em grande medida, a forma de um enfoque a partir da base em direo ao vrtice, a devoluo da autoridade oramentria tem tido uma influncia maior nos nveis inferiores do governo do que nos nveis centrais. O monitoramento estatstico inicial do impacto da devoluo da autoridade oramentria sobre o desempenho fiscal sugere que flexibilidade gerencial tem uma influncia considervel no sucesso do esforo de estabilizao, entendido como a reduo do dficit e da dvida a mdio prazo, aps a iniciao do esforo de consolidao. Isso tem sido plenamente verificado no caso do sistema oramentrio sueco, onde o processo de formulao do oramento tem experimentado mudanas fundamentais no decurso dos ltimos quatro anos, em resposta convico das autoridades de que o processo oramentrio em si mesmo tinha contribudo, significativamente, para o estado de deteriorao do equilbrio oramentrio naquele pas. Caberia esperar que os efeitos fiscais positivos da flexibilidade oramentria sejam ainda maiores no caso em que os pases venham tambm a redefinir as relaes entre as instncias centrais e agncias operativas. Um estudo do PUMA sobre a implementao da flexibilidade oramentria em cinco pases membros da OCDE Austrlia, Frana, Nova Zelndia, Sucia e o Reino Unido destaca que exceo da Sucia, todos os pases tm enfrentado dificuldades para traar uma clara linha divisria entre as responsabilidades das instituies centrais e as agncias operativas (OCDE, 1997c:14). 3.3. Gerncia de pessoal De maneira similar flexibilidade do oramento, a devoluo de autoridade na gerncia de pessoal envolve tambm vrias escolhas em termos dos elementos e graus de flexibilizao. Tem se dado uma grande ateno determinao do pagamento mas as flexibilidades da gerncia de pessoal podem implicar, igualmente, muitos outros elementos, (OCDE, 1996a:17-22), tais como: sistemas de classificao de cargos; mobilidade; termos dos processos de recrutamento/emprego; acordos trabalhistas. A flexibilidade no pagamento uma rea complexa per se. O PUMA tem desenvolvido uma escala de avaliao que permite comparar as diferentes dimenses da flexibilidade no pagamento (OCDE, 1997d:101): 1) nvel de negociao sobre o pagamento; 2) gerncia descentralizada

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da folha de pagamento; 3) nvel de flexibilidade dos ajustes anuais da folha de pagamento definida no nvel central; 4) nvel de flexibilidade na comparao do pagamento individual. exceo de Nova Zelndia e Reino Unido, que tm atingido um elevado grau de descentralizao, os outros pases da OCDE tm adotado uma abordagem mais limitada em relao a flexibilidade do pagamento. Porm, em todos os pases-membro o papel desempenhado pela agncia central de pessoal continua sendo importante. Inclusive nos pases onde foram implementadas mudanas abrangentes no sistema de pagamento no setor pblico (como por exemplo Nova Zelndia e Austrlia), persiste a necessidade de acompanhamento e de garantir padres comuns de tica no conjunto do servio pblico. A devoluo de autoridade na gesto de pessoal tem trazido benefcios indiscutveis. Os rgos centrais de gerncia de pessoal informam que se tem verificado aumento da eficincia e da efetividade geral e se facilita a inovao (OCDE, 1995: 56). Essa apreciao confirma-se pela anlise emprica. Em particular, ficou demonstrado que a flexibilidade, tanto na determinao da composio do staff como na negociao e determinao dos salrios individuais, contribuiu para minimizar as taxas de crescimento do pagamento de salrios (OCDE, 1997d:106). No entanto, em todos os pases que tm devolvido a gerncia de pessoal, o equilbrio entre o controle e a flexibilidade continua sendo instvel. Numerosos governos tm procurado assegurar-se de que retm o controle sobre o montante geral das despesas pblicas em matria de remuneraes, ainda que o detalhamento esteja sujeito a certas variaes locais. Os sistemas centralizados para a determinao do pagamento no setor pblico encontram-se, freqentemente, associados com a idia de que eles facilitam mais o controle dos custos trabalhistas do que os sistemas de determinao do pagamento mais descentralizados. Outrossim, existem preocupaes relativas ao equilbrio entre permitir que os departamentos e agncias desenvolvam suas prprias prticas de gerncia de pessoal e manter um certo grau de unidade e um conjunto comum de valores em todo o servio pblico. Algumas tentativas, que visam fortalecer uma perspectiva coletiva, se refletem nos acordos centralizados para a designao e a gerncia de funcionrio civis do alto escalo e nos esforos realizados em alguns pases para desenvolver a capacidade dos rgos centrais em matria de planejamento estratgico e polticas de recursos humanos em todos os servios. O debate que gira em torno da definio dos aspectos essenciais e dos elementos comuns que deveriam ser mantidos no servio pblico, bem como qual o grau desejvel de devoluo est longe de ter sido resolvido e continuar sendo uma questo chave na gerncia pblica nos prximos anos.

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3.4. Mecanismos tipo mercado A aplicao dos chamados mecanismos tipo mercado (MTM) no setor pblico tem sido objeto de uma ateno considervel. Novamente, isso no implica uniformidade, uma vez que o conceito de MTM abrange todos os arranjos nos quais est presente, pelo menos, uma das caractersticas significativas dos mercados competncia, fixao de preos, tomada de decises dispersa, incentivos monetrios etc. (OCDE 1993:11). Fica evidente, que essa definio exclui os dois casos opostos do tradicional fornecimento pblico e da privatizao total. Tomando-se em considerao a diversidade de MTMs impossvel discuti-los como um conjunto homogneo, motivo pelo qual discutem-se aqui trs classes de MTM: a contratao externa, a cobrana ao usurio, e os vouchers. 3.4.1. Contratao externa A contratao externa diz respeito situao em que o setor pblico adquire, no setor privado, algo que tradicionalmente havia produzido internamente. Quando se permite que as operaes internas participem tambm como licitaes, fala-se de market testing. O incentivo que est implcito na contratao externa simples. Estudos internacionais tm demonstrado, de forma consistente, que possvel obter uma poupana sustentvel de aproximadamente 20% contratando-se atividades externamente, enquanto so preservados ou melhorados os nveis de qualidade do servio, tal como aparece na tabela a seguir:
Poupana de custos por contratao externa (em porcentagem) Estados Unidos Reino Unido Austrlia Sucia Islndia Dinamarca
Fonte: PUMA (1998b:70).

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20% 20% 15-20% 9-25% 20-25% 5-30%

As prticas de contratao externa variam amplamente entre os estados-membro da OCDE. No obstante, parece existir um amplo acordo em torno de que servios de apoio tais como manuteno e limpeza, o fornecimento de alimentos e a impresso grfica, entre outros, sejam candidatos apropriados para a contratao externa. Os pases-membro que contam com uma forte tradio de contratao externa, tais como a Austrlia, Nova Zelndia, Reino Unido, Estados Unidos e os pases nrdicos

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(Dinamarca, Islndia), foram alm da contratao externa de servios de apoio, em reas que poderiam ser consideradas inerentemente governamentais h pouco tempo atrs. Exemplos disso incluem os servios de bombeiros nos Estados Unidos, os servios carcerrios no Reino Unido, servios para os desempregados na Austrlia, lares para tratamento de indivduos com problemas comportamentais na Islndia, funes do escritrio nacional de auditoria na Nova Zelndia (muitos desses casos so revisados numa recente publicao do PUMA: 1997a, Contracting Out Government Services). O PUMA publicou, recentemente, um Policy Brief com as melhores diretrizes prticas para a contratao de servios governamentais, destacando os fatores-chave para uma contratao externa de sucesso. 3.4.2. Cobrana ao usurio Os pases esto financiando, cada vez mais, os servios governamentais mediante a cobrana ao usurio. O objetivo de cobrar do usurio no apenas conseguir recuperar os custos, seno tambm fazer com que os servios governamentais sejam mais eficazes e eficientes. Isso se consegue atravs da visibilidade clara de custos e benefcios dos servios oferecidos aos usurios pelos fornecedores, impondo disciplina no que diz respeito s demandas ao mesmo tempo em que promove a tomada de conscincia sobre os custos e a orientao oferecida. Mas ainda, a cobrana ao usurio oferece um marco para o desenvolvimento dos mercados e da concorrncia. Um exemplo clssico dos benefcios acarretados pela cobrana ao usurio o do Australian Bureau of Statistics. Quando comearam a cobrar por suas publicaes, registrou-se uma sbita queda da demanda, indicando que a relao dos que recebiam, gratuitamente, as publicaes pelo correio continha um grande nmero de pessoas que realmente no queria a publicao. O mais interessante foi que entre os que manifestaram seu desejo de assinar a publicao, vrios assinalaram que o fariam somente no caso em que o formato e os contedos fossem modificados de maneira determinada, para satisfazer suas exigncias. Esse caso exemplifica a margem de benefcios que pode ser obtida a partir da cobrana ao usurio aumento da receita, aumento da apropriao por parte do usurio, melhores produtos. O PUMA elaborou algumas diretrizes para melhorar as prticas em matria de cobrana ao usurio, assinalando os riscos que devem ser levados em considerao no momento de criar um sistema desse tipo (OCDE, 1998:7-11). As diretrizes esclarecem que a cobrana ao usurio constitui um exigente MTM, dado que para a sua otimizao se faz

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necessrio um sistema de apresentao de contas progressivo, uma boa medio do desempenho e flexibilidade gerencial da organizao pblica para estabelecer e adaptar a cobrana. 3.4.3. Vouchers Em contraste com os MTMs considerados anteriormente, a introduo de esquemas de vouchers ou quase-vouchers tem se desenvolvido muito pouco com relao discusso terica de suas vantagens e limitaes. Os vouchers podem ser definidos como regimes nos quais os indivduos recebem (mediante um pagamento ou por alocao) a titularidade de um bem ou um servio que podem fazer efetivo mediante um determinado conjunto de fornecedores, quando eles o descontam em efetivo ou em formas equivalentes por parte de um rgo financiador (Cave, 1998: 3). Tradicionalmente, os vouchers tm assumido a forma de recibos de papel autorizando uma pessoa nomeada para receber um servio especfico, a partir de uma relao de fornecedores designados. As caractersticas bsicas dos vouchers so sua no-transferibilidade entre consumidores e sua falta de flexibilidade comparada com o dinheiro efetivo. As principais vantagens atribudas aos vouchers so sua capacidade de melhorar a eficincia dos custos, induzindo processos concorrentes entre fornecedores. O segundo objetivo a melhoria da eficincia da alocao, mediante a ampliao do leque de escolhas do consumidor. Em terceiro lugar, os vouchers para servios pblicos tambm oferecem a vantagem, para o governo, de orientar o consumo e redistribuir a renda. Embora os vouchers no tenham sido implementados em grande escala, eles tm suscitado um considervel interesse, particularmente como recurso para prover servios fundamentais tais como educao, atendimento a crianas e ancios bem como moradia. Os estudos sobre a utilizao dos vouchers em programas de moradia para os pobres nos Estados Unidos e a introduo de quase-vouchers em casas de atendimento de enfermaria no Reino Unido, pesquisaram, em particular, as dificuldades de implementao e os benefcios que tinham sido discutidos superficialmente na prtica, tais como a concorrncia imperfeita para promover a demanda latente, o marco de regulamentao, etc. (ver OCDE, 1993: 43-53). Os resultados desses estudos de caso demonstraram que os vouchers levavam a um rpido ajuste no fornecimento, implicavam baixos custos administrativos e ofereciam uma correspondncia satisfatria entre as preferncias dos receptores e os servios obtidos, sempre que houvesse mercados verdadeiramente competitivos, de fcil acesso, pequena margem para a apropriao de benefcios por parte de outros que no fossem os supostos receptores bem como informao acessvel. No entanto, os vouchers, por si ss, no podem compensar a incerteza na previso das apropriaes, e portanto, os custos poderiam continuar sendo incontrolveis.

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Em sntese, no que diz respeito aos mecanismos tipo mercado, vrios pases tm dado uma nfase especial aos MTMs visando gerar aumento de eficincia e melhoria do desempenho do setor pblico. Os MTMs tm sido, geralmente, reconhecidos como propiciadores de significativos ganhos de eficincia, em um perodo de tempo relativamente pequeno. 3.4.4. Contratao por desempenho Com a devoluo de autoridade e a criao de mercados internos no seio do setor pblico, o conceito clssico de responsabilidade, baseado nas hierarquias e no controle dos insumos e dos processos, deixou de ser apropriado. Uma abordagem tem tentado esclarecer e formalizar as relaes entre indivduos, organizaes e nveis administrativos do setor pblico por meio dos chamados contrato por desempenho. Esta classe de quase-contrato um acordo mtuo entre duas partes do setor pblico, nos quais uma parte (o principal ou o comprador) especifica um nvel de recursos que dado outra parte (o vendedor ou agente) bem como o tipo, quantidade e qualidade do desempenho a ser produzido em um determinado perodo de tempo. Os contratos por desempenho no necessariamente determinam o uso dos recursos e dos processos. No entanto, eles oferecem a um setor pblico mais descentralizado um marco de responsabilidade potencialmente diferente. Em todos os casos em que existe devoluo, existe tambm um espao e uma necessidade potencial para os contratos por desempenho: entidade superior e empregado, unidades de servio de apoio e unidades administrativas centrais, entre organizaes do setor pblico na esfera do Executivo e o Parlamento bem como entre diversos nveis de governo. Os contratos por desempenho podem apresentar-se sob diferentes formas, dependendo da estrutura da administrao pblica, do marco legal e do desenvolvimento da medio de desempenho em um pas. Um projeto do PUMA em andamento, relativo contratao por desempenho, examina o uso especfico e os contedos dessa modalidade de contratao em vrios pases (para maiores informaes, ver http://www.oecd.org/ puma/mgmtres/pac/performcon.htm). Estudos de caso em nove pases permitiram realizar algumas observaes preliminares relacionadas com suas prticas e seus resultados. Os contratos por desempenho entre ministrios/departamentos e agncias tm sido freqentes enquanto que os acordos contratuais, que incluem diferentes nveis de governo, constituem um fenmeno ainda emergente. Em grandes linhas, os contratos por desempenho podem ser considerados como uma ferramenta til para promover uma gerncia dirigida a resultados e avaliao no setor pblico. Os contratos por desempenho

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obrigam a todas as partes envolvidas a especificar metas de desempenho, a revis-las e, o que mais importante, a estabelecer um dilogo entre elas. Em vrios pases est acontecendo um debate sobre se os contratos de desempenho legais que no geram obrigaes poderiam e deveriam se transformar em contratos por desempenho legais geradores de obrigaes. O risco , no entanto, que a possvel soluo judicial dos conflitos resultasse em custos de transao mais elevados. Outra questo controvertida se a implementao dos contratos por desempenho entre duas partes (que freqentemente se colocam numa relao vertical) introduz uma nova hierarquizao no setor pblico, que em ltima estncia levaria a uma maior (e indesejvel) fragmentao. A presente tendncia a estabelecer mais associaes no setor pblico pareceria assinalar uma virada na direo de uma coordenao melhorada ou de uma produo conjunta por meio de determinados tipos de contrato por desempenho horizontais.

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4. Alguns problemas transversais


A introduo de princpios econmicos e gerenciais ( do setor privado) no setor pblico no somente modifica as organizaes do setor pblico envolvidas, mas tambm muda em profundidade a natureza do Estado como um todo. A nova situao representada pelos contratos e agncias gera alguns problemas transversais referentes s relaes no interior do Estado, mas que vo alm na medida em que as relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade esto envolvidas. Por outro lado, os negociadores, freqentemente, desconsideram a dimenso temporal das reformas da gerncia pblica. Isso significa no apenas que os problemas de implementao sejam subestimados. Freqentemente, pode-se verificar a existncia de um conhecimento inadequado sobre as diferentes etapas do processo de reforma, bem como da demanda por ele apresentada de solues diferentes e de mudana das aptides gerenciais. Muitas das implicaes de longo prazo das reformas organizacionais e gerenciais s se tornam visveis na atualidade. Em todo caso, fica evidente, para todos os pases que implementaram elementos da nova gerncia pblica, que no h um caminho de volta em direo s antigas formas do Estado e da administrao pblica. O estudo de alguns dos principais problemas transversais demonstra que a nova gerncia pblica muito mais exigente do que poderia sugerir uma olhada superficial aos princpios de gerncia. 4.1. Responsabilidade (accountability) A questo mais discutida da nova gerncia pblica, sem dvida, a implicao para as relaes de responsabilidade (accountability) entre os

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gerentes pblicos e os empregados, os ministrios e os rgos autnomos ou agncias, entre a administrao pblica e as autoridades polticas, a administrao pblica e os cidados, o Legislativo e o poder Executivo do governo, e entre os setores pblico e privado para o fornecimento de servios. A responsabilidade mantm uma relao estreita com a nova gerncia pblica, j que seu crescimento tem sido um dos objetivos explcitos de todas as reformas administrativas. O ponto de vista estritamente instrumental da responsabilidade por parte da nova gerncia pblica que se centra nos resultados promover mecanismos de responsabilidade atentos aos objetivos da ao pblica (Martin, 1997). Os mecanismos de responsabilidade correspondentes sero compatveis com as idias bsicas da gerncia de desempenho, que inclui a tarefa de estabelecer expectativas do desempenho, o registro da informao confivel a respeito do que foi alcanado, a necessidade de avaliar se as expectativas prvias foram satisfeitas, e a necessidade de oferecer retroalimentao sobre o desempenho alcanado, mantendo a responsabilidade por meio de incentivos positivos ou de sanes negativas. Os dilemas emergem do fato de que a responsabilidade poderia tambm ser considerada como uma finalidade em si mesma. Esse o caso, especificamente, de pases com Leis Administrativas, nos quais o funcionamento da administrao pblica baseia-se em princpios e procedimentos democraticamente legitimados, centrados mais nos insumos do que nos resultados. Essas duas posies podem no ser inerentemente incompatveis, na medida em que a responsabilidade baseada nos insumos capaz de melhorar quando se soma a ela o interesse com relao aos resultados. No obstante, a nfase colocada nos meios em oposio nfase colocada no objetivo, tambm estabelece limites devoluo da autoridade. Duas classes de conseqncias podem decorrer dessa situao: a nova gerncia pblica poderia ter de realizar transaes entre a eficincia e outros valores do setor pblico tais como a eqidade, ou pode ser que a plena realizao da nova gerncia pblica exija mudanas mais amplas no marco legal e institucional de alguns pases. A rea cinza entre a responsabilidade gerencial e a responsabilidade poltica continua sendo, particularmente, problemtica. No Reino Unido, em particular, h um permanente debate a respeito da responsabilidade ministerial em oposio responsabilidade pblica dos funcionrios. Enquanto alguns comentaristas argumentam que o aumento da transparncia do comportamento dos funcionrios fortalece os princpios de responsabilidade poltica (Martin, 1997:4), outros afirmam que a disponibilidade de informao sobre o desempenho tem fortalecido a responsabilidade gerencial, mas simultaneamente, tem enfraquecido a responsabilidade poltica (Pollit, Birchall & Putnam, 1998:26).

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Uma observao relevante nesse contexto que a reforma da gerncia do servio pblico no tem sido geralmente acompanhada de nveis significativos de reforma poltica (Walsh, 1995:221). Os debates polticos continuam centrados nos insumos mais do que nos resultados e nos produtos, e a gerncia por desempenho no est, suficientemente, integrada no processo oramentrio. 4.2. tica As reformas na gerncia pblica tm afetado tambm a gerncia do comportamento tico de vrias maneiras. Os crticos da nova gerncia pblica fazem predies de aumento da corrupo no novo Estado de contratos e de agncias, que outorga mais liberdade s organizaes do setor pblico e aos empregados do setor, individualmente considerados. Outra linha de crtica afirma que a nova gerncia pblica promove unilateralmente, valores econmicos em detrimento de outros valores tais como o bem comum. Esses argumentos baseiam-se em percepes individuais, quando no em preconceitos, mais do que nos fatos. Certamente, h poucos estudos empricos, se que os h, que comparam o comportamento tico antes e depois da implementao de reformas significativas na gerncia pblica. No obstante, evidente que tais reformas tm questionado os valores tradicionais do setor pblico. Um olhar mais atento s implicaes da nova gerncia pblica em relao gerncia tica identifica, nesta rea, os problemas abaixo (OCDE, 1996b:19-26): As reformas incluram mudanas no status das organizaes do setor pblico em conseqncia da corporatizao ou semiprivatizao. Isso coloca a pergunta de em que medida as corporaes pblicas e organizaes similares tendem a se encaixar dentro das mesmas diretrizes ticas e comportamentais que o centro do setor pblico. As reformas levaram ao desenvolvimento de novas formas de organizaes no setor pblico, tais como os rgos (semi) autnomos. Estas novas agncias, freqentemente, tm utilizado sua liberdade gerencial para definir seus prprios parmetros ticos. Essa tendncia tem sido reforada pelo incremento do recrutamento no setor privado, geralmente para os cargos de gerncia ou para posies de liderana. Como conseqncia, coloca-se a questo da possvel ruptura da coerncia do ethos anterior do servio pblico e da sua possvel e progressiva fragmentao. O aumento da liberdade gerencial no seio das organizaes pblicas aumentou tambm as oportunidades para a configurao de um comportamento irregular. O comportamento irregular no um problema tico quando ele reflete mais uma inovao do que um desvio de conduta. O aumento da liberdade de ao, porm, passa a se constituir num problema

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tico quando os sistemas de informao gerencial e as estruturas de responsabilidade no avanam no mesmo ritmo que a devoluo de autoridade. Conseqentemente, a devoluo exige o estabelecimento de uma nova infra-estrutura tica. As reformas tenderam a dissipar a fronteira entre o setor pblico e o setor privado. O aumento do intercmbio entre os setores pblico e privado coloca novos e numerosos dilemas que devem ser assumidos em nvel poltico. Por exemplo: a concorrncia de mercado entre organizaes dos setores pblico e privado implica que o setor pblico tambm tem direito a revelar informaes aos cidados no caso da existncia de efeitos negativos para a concorrncia? A necessidade de uma conduta tica no servio pblico tem sido orientada pela globalizao e intensificao do comrcio internacional. Para responder a estes desafios, os pases da OCDE desenvolveram doze princpios, orientando os pases a revisar as instituies, os sistemas e os mecanismos de que dispem para promover a tica no servio pblico (ver Anexo 2). Essa relao criada para a gerncia da tica foi adotada como uma recomendao da OCDE em abril de 1998. Ela cria o marco adequado para a reviso das experincias nacionais, visando a promoo de um aprendizado recproco no campo da gerncia e da tica no servio pblico. 4.3 Eleio de polticas e instrumentos de polticas Os problemas de responsabilidade, bem como os dilemas no resolvidos em questo de tica, colocam e revelam o fato de que as reformas da gerncia pblica envolvem a interao de processos polticos, organizaes, polticas pblicas e instrumentos de polticas. Uma eleio mais racional dos instrumentos de polticas requer uma nova infra-estrutura institucional e capacidades gerenciais da parte dos polticos eleitos. Por exemplo, na Sucia, a reviso nacional do processo central de oramento evidenciou que a expanso dos nveis de assessoria parlamentares ou a criao de um escritrio de oramento independente e responsvel, junto ao Parlamento, ajudaria os polticos eleitos a dispor de mais informaes relativas ao desempenho do Poder Executivo e a fazer melhor uso dessa informao. Uma pesquisa da OCDE sobre o papel do Legislativo no processo oramentrio revela que em todos os pases da OCDE, os corpos polticos eleitos do nvel central, freqentemente, no se ajustaram s novas realidades na administrao pblica. As estruturas parlamentares, oramentrias e regulamentadoras, bem como o controle parlamentar, continuam sem mudanas em grande parte, embora cada vez mais sejam percebidos

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como inadequados pelos parlamentares. Atualmente, observam-se quatro tipos de tendncias: 1) mais declaraes agregadas de polticas fiscais junto ao Legislativo, onde os nveis consolidados de rendas governamentais, despesas, dficit e dvidas so propostos de maneira geral; 2) aumento do papel dos comits, incluindo uma diviso mais acentuada de responsabilidades entre o comit oramentrio e os comits setoriais; 3) melhorias nos relatrios apresentados ao Legislativo, podendo incluir um leque de medidas que a abrangem desde a simples atualizao do formato da documentao oramentria at a introduo de mudanas fundamentais no seu contedo; 4) mais recursos para o Legislativo atravs da promoo do staff no-poltico dos comits, estabelecendo escritrios para dar assistncia aos parlamentares e aumentando os fundos dos partidos polticos, com a finalidade de propiciar um grau mais elevado de conhecimento em matria oramentria. Da parte do Poder Executivo, os instrumentos tradicionais de polticas esto, geralmente, ligados s instituies ou ao contexto cultural das reas particulares das polticas pblicas. Por exemplo, uma agncia responsvel pelo controle da poluio da sade pblica poderia considerar que a substituio de um instrumento como os incentivos econmicos por uma regulamentao direta seria difcil de ser aceita, ou sequer ser considerada objetivamente, em funo da incerteza dos resultados e da percepo de perda de poder. Um estudo do PUMA sobre a escolha dos instrumentos de poltica desenvolveu um marco geral identificando e reunindo 22 instrumentos segundo as classes de recursos utilizados. Esses instrumentos agrupam-se nas cinco categorias abaixo (PUMA, 1997b:3): financiados pela despesa nacional direta do oramento nacional; custos oramentrios indiretos ou intermitentes; disposies impositivas especiais para alcanar objetivos programticos; crditos e seguros; controle pblico no financiado ou influncia da atividade privada. O marco sugere que os instrumentos de poltica podem ser analisados em termos de eficincia, efetividade, eqidade, custos, intrusividade e responsabilidade (PUMA, 1997:3). Isso pode ser percebido como um tipo de ferramenta capaz de avaliar os custos e os benefcios de instrumentos especficos que fazem parte de reformas, em andamento ou futuras, da gerncia pblica.

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5. Preocupaes persistentes
A NPM no , em absoluto, um conceito simples. A deciso dos lderes polticos ou administrativos de introduzi-la no setor pblico envolve opes difceis tais como que classes de elementos escolher dentro do menu da NPM e como combinar esses elementos. Como foi demonstrado na discusso de alguns problemas transversais, a introduo da NPM leva tambm a uma srie de problemas de segunda ordem que devem ser enfrentados. 5.1. Pr-requisitos para a introduo da NPM Na medida em que esses problemas aparecem, h uma maior conscientizao da parte dos pases de que a NPM no apenas requer uma concepo consistente da reforma, seno tambm uma bem fundamentada gesto da mudana em todos os nveis e em todas as etapas do processo da reforma. Os obstculos que vrios pases, incluindo aqueles pioneiros, tm enfrentado ao implementar as reformas, coloca tambm uma questo fundamental relativa aplicabilidade geral das mesmas. Em especial, a experincia dos pases da Europa Central e Oriental (CEEC) indica que devem cumprir-se algumas condies prvias para ser capaz de implementar com sucesso alguns conceitos da gerncia moderna. Se no se conta com estruturas e sistemas fundamentais, pouco provvel que a NPM seja a resposta adequada. Por exemplo, oito anos depois do incio da transio democracia, a administrao pblica na CEEC continua enfrentando uma srie de problemas estruturais. Um projeto europeu de pesquisa identificou quatro problemas principais na Bulgria, Hungria e Eslovquia (ver Erheijen, 1996: 8f; Erheijen, 1997:207-219): fragmentao vertical e horizontal, conduzindo a ineficincia e duplicao, bem como a atrasos no desenvolvimento e na implementao das polticas; alta rotao entre os funcionrios dos primeiros escales do servio civil, resultando num elevado nvel de instabilidade da administrao pblica; falta de capacidade para a elaborao das polticas agravada pelo alto nvel de rotao entre os servidores pblicos de maior hierarquia e a ausncia de induo e de facilidades para o treinamento em servio; debilidade dos sistemas de responsabilidade, em funo da falta de instituies bsicas, tais como os escritrios de auditoria. Devido aos problemas estruturais dos pases que fazem parte da CEEC, inevitvel ter dvidas a respeito da viabilidade de algumas reformas no sentido da NPM. A fragmentao da administrao num

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determinado nmero de unidades menores direcionadas a tarefas, provavelmente agravar os problemas de coordenao j existentes. Cabe esperar, tambm, que a liberalizao das condies de emprego, no estado atual do servio civil desses pases, levem ao aumento da politizao, promovendo conseqentemente a instabilidade, ao invs de reduzi-la. A introduo da NPM poderia, inclusive, incrementar o nvel de corrupo, se no se elaboram mecanismos transparentes para a nomeao dos chefes executivos das agncias. Em termos gerais, a experincia demonstra que a aplicao integral da NPM em sistemas de administrao imaturos no desejvel em funo da ausncia de resultados positivos e tambm do surgimento de disfunes provocadas por tais reformas. O potencial aumento de eficincia que se poderia alcanar, mediante a adoo das reformas da NPM, certamente seria superado pelos custos resultantes dos problemas de coordenao e do aumento da instabilidade. 5.2. Gerenciando o processo de reforma primeira vista, muitas reformas com a orientao da NPM parecem sugerir que o progresso normal de uma reforma da gerncia pblica segue um padro racional, com uma primeira etapa de natureza conceitual e um subseqente processo de implementao. Esse padro simples de reformas administrativas baseia-se na idia de que existe uma nica forma tima de se chegar aos objetivos, que toda a informao necessria sobre estratgias e instrumentos est disponvel, que no existem riscos envolvidos e que os objetivos originais da reforma permanecem imutveis no tempo. No decurso da primeira onda de reformas nos anos 80, ficou evidenciado que as reformas direcionadas NPM seguem diversos rumos, impulsionadas pela presso de uma informao incompleta; e face incerteza a respeito das condies para atingir os objetivos, implicam assumir riscos e complicam-se pela modificao dos objetivos, por parte dos participantes envolvidos. A deciso em favor de uma ou outra estratgia de reforma baseiase, geralmente, em alguns pressupostos relativos a sua superioridade em comparao com outras estratgias de reforma. Um pas, por exemplo, pode necessitar escolher entre limitar, inicialmente, as reformas direcionadas NPM, a determinados setores da administrao pblica, e um enfoque de reforma global desde o incio. Envolvido nesta escolha est o enfoque de precauo, que permite aprender fazendo, e um enfoque radical que evita atrasos na implementao e implica em incerteza e riscos aumentados. Em geral, os agentes de mudana possuem escassa informao sobre as diversas conseqncias prticas vinculadas com as decises adotadas e com os respectivos fatores de sucesso.

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Essa falta de informao envolve, automaticamente, um certo incremento do risco. Certamente, h esquemas disponveis que consideram que o risco-mdio de fracasso nas inovaes organizacionais no setor privado chegam a 70-80%. H motivos para pensar que o risco mdio de fracasso menor no setor pblico? Os problemas de implementao que vrios pases tm enfrentado ao longo do processo de reforma administrativa demonstram a existncia de poucas razes para ser otimista. Ao mesmo tempo, o exagero subjetivo do risco, que freqentemente surge em etapas crticas do processo de reforma, tem como conseqncia o debilitamento das reformas. Por conseguinte, importante para o sucesso da reforma da gerncia pblica que se desenvolva uma estratgia de manejo do risco, desde o incio do processo, e se coloque em andamento mecanismos de monitoramento e avaliao das reformas.

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6. Concluses
Aps uma dcada e meia de reformas direcionadas NPM em alguns pases-membro da OCDE, existem muitos indicadores sobre o que aproveitar e o que abandonar desse enfoque. O debate ideolgico realizado tem percebido a NPM como uma finalidade em si mesma, que define um estado desejvel da administrao pblica em termos de estrutura, funcionamento e resultados. No entanto, a evoluo da NPM demonstra que ela deve ser compreendida e utilizada como um conjunto de princpios capazes de constituir as bases para a soluo de alguns problemas especficos, em determinados setores da administrao pblica, sendo os mesmos implementados adequadamente. Este ponto de vista sobre a NPM origina as seguintes sugestes: 1) Os pases deveriam adotar um enfoque pragmtico para as reformas da administrao pblica, ao invs de seguir dogmas ou modas nesse campo. A implementao da NPM em vrios pases tem demonstrado que, primeiramente, deve-se levar em considerao as circunstncias nacionais e locais, bem como a diversidade organizacional dentro de cada pas. Um determinado conceito relativo reforma poderia funcionar em um determinado setor de polticas mas no necessariamente em outro, uma vez que as estruturas e as culturas organizacionais so diferentes. 2) Existe a necessidade de identificar e de definir, claramente, uns poucos objetivos de reforma, que devero estabelecer-se aps uma cuidadosa anlise dos problemas enfrentados pela administrao pblica. Num segundo momento, devero ser exploradas as possveis alternativas, que sero avaliadas em termos de custos e benefcios. 3) essencial incluir a dimenso humana no processo de reforma. Uma das razes clssicas pela qual numerosas reformas da gerncia

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pblica fracassaram no passado foi a falta de informao s pessoas sobre a direo da mudana, a fim de que elas pudessem contribuir com o processo e apoi-lo adequadamente, quando as crticas aumentaram. 4) Ao se fazer a opo pela reforma, preciso examinar se se cumprem os pr-requisitos necessrios a uma implementao de sucesso. Por exemplo, antes do lanamento de uma poltica de contratao externa, deve-se ter a certeza de que existe um setor privado em funcionamento, de que os sistemas de responsabilidade funcionam bem e de que existe capacidade para gerenciar um contrato. 5) As capacidades de adaptao e de aprendizado devem existir no setor pblico. O estabelecimento de mecanismos de aprendizagem tais como as avaliaes regulares, as pesquisas de opinio de cidados e empregados no constituem apenas um fator de sucesso para manejar toda a classe de processo de reforma da gerncia pblica, mas tambm so um incentivo para que os lderes polticos olhem alm das reformas em andamento e demonstrem ter capacidade de resposta diante dos desafios do futuro. No presente perodo de intensas mudanas e de turbulncia potencial, cada pas ter que se perguntar quais so os desafios em relao ao seu prprio bom governo. A nova gerncia pblica pode ser utilizada como veculo para aproximar-se de algumas das respostas e para acessar outros problemas que exigem ser enfrentados.

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Notas

1 Verso corrigida do documento apresentado no III Congresso Internacional do CLAD

sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, Espanha, de 14 a 17 de outubro de 1998. Os pontos de vista expressos neste documento pertencem aos autores e no, necessariamente, representam os da OCDE nem os do seu Servio de Gerncia Pblica. O presente artigo foi publicado na Revista del CLAD, Reforma y Democracia, n.13, febrero/1999.

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Referncias bibliogrficas

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Anexo 1

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OCDE/PUMA
O Comit de Gerncia Pblica (PUMA) da OCDE, depois de ter sido o primeiro nesse campo, tem se transformado em um frum intergovernamental de vanguarda em relao aos problemas do governo, da gerncia e da reforma do setor pblico, bem como da modernizao administrativa. amplamente utilizado pelos 29 governos-membro da OCDE, e cada vez mais utilizado mundialmente, como fonte original de informao autorizada. Em 1996, realizou um simpsio para ministros. Atualmente, as atividades do Comit esto relacionadas com: polticas pblicas e processos decisrios; regulamentao efetiva; gerncia oramentria e financeira; problemas de desempenho; recursos humanos; tica no servio pblico; pagamentos no setor pblico; interao com os cidados e a sociedade civil; e relaes entre os diferentes nveis de governo. O Servio PUMA fornece ao Comit informao, anlises e avaliao; promove intercmbios de experincias entre altos funcionrios governamentais; e prepara relatrios e diretrizes para responsveis pela elaborao das polticas. Ao proporcionar comentrios bem informados solicitados por um pas em particular, pode desempenhar um papel fundamental de apoio aos esforos nacionais para a reforma. A informao comparativa desenvolvida oferece um ponto de referncia a partir do qual os pases podem avaliar como se localizam em relao a outros membros da OCDE, fornecendo, assim, ferramentas para a mudana. O PUMA tambm trabalhou com a Europa Central e Oriental por meio do SIGMA ( Support for Improvement in Governance and Management). Trata-se de uma iniciativa conjunta do Centro para a Cooperao com No-Membros (CCNM) e do Programa PHARE da Unio Europia, financiado fundamentalmente por PHARE. SIGMA apia os esforos de reforma da administrao pblica em 13 pases em transio. Desde 1990, o PUMA tem publicado mais de 6 relatrios sobre gerncia pblica. Mais informaes podem ser obtidas no site : www.oecd.org/puma.

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Anexo 2

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Princpios para gerenciar a tica no servio pblico


Texto da Recomendao da OCDE 1998 Prefcio 1) A observao de uma conduta impecvel no servio pblico passou a ser uma exigncia crtica para os governos dos pases-membro da OCDE. Os valores tradicionais do servio pblico tm sido questionados pelas reformas da gerncia pblica que implicam numa maior atribuio de responsabilidades e de discricionariedade aos servidores pblicos, pelas presses oramentrias e pelas novas formas de fornecimento de servios pblicos. A globalizao e os avanos no desenvolvimento das relaes econmicas internacionais, incluindo o comrcio e o investimento, exigem parmetros de conduta no servio pblico capazes de suscitar um amplo reconhecimento. A preveno dos desvios de conduta to complexa como o fenmeno do desvio de conduta em si mesmo, sendo necessrio contar com um leque de mecanismos integrados para alcanar o sucesso nesta rea, incluindo sistemas bem fundamentados para gerenciar a tica. A crescente preocupao em torno do declnio da confiana no governo e da corrupo, levou os governos a reverem suas posies em relao ao comportamento tico. 2) Em respostas aos desafios anteriormente mencionados, os pases da OCDE desenvolveram um conjunto de princpios expostos a seguir. Os doze princpios foram estabelecidos visando ajudar os pases a revisar as instituies, os sistemas e os mecanismos de que dispem para promover a tica no servio pblico. So identificadas as funes de orientao, gerncia ou controle em relao s quais podem ser comparados os sistemas de gerncia da tica. Esses princpios condensam a experincia dos pases da OCDE, e refletem pontos de vista compartilhados em relao a uma gerncia da tica bem fundamentada. Os pases-membro encontraram suas prprias formas de equilibrar aspiraes e concepes, visando concretizar um marco efetivo adequado as suas prprias circunstncias. 3) Os princpios podem ser utilizados pela gerncia em nveis nacionais e subnacionais de governo. Os lderes polticos podem utiliz-los para revisar os regimes de gerncia da tica e avaliar em que medida a mesma operacionalizada nas dependncias governamentais. Os princpios

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pretendem ser um instrumento que os pases adaptaram s suas condies nacionais. Eles no so suficientes em si mesmos, mas deveriam ser vistos como uma forma de integrao da gerncia da tica no contexto mais amplo da gerncia pblica.

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Princpios para a gerncia da tica no servio pblico


1) Os parmetros ticos para o servio pblico deveriam ser claros. Os servidores pblicos necessitam conhecer os princpios bsicos e os parmetros que se espera que eles apliquem em seus trabalhos e onde se encontram os limites de um comportamento aceitvel. Uma declarao concisa, bem divulgada dos parmetros de tica essenciais e dos princpios que orientam o servio pblico, por exemplo, na forma de um cdigo de conduta, pode cumprir essa diretriz, criando um consenso compartilhado nas dependncias governamentais e no seio da comunidade em geral. 2) Os parmetros ticos deveriam estar refletidos num marco legal. O marco legal a base para a comunicao dos parmetros mnimos e dos princpios de comportamento para todos os servidores pblicos. As leis e os regulamentos deveriam estabelecer os valores fundamentais do servio pblico e oferecer um marco de referncia para a orientao, a pesquisa, a ao disciplinar e a efetivao dessa ao. 3) A orientao tica deveria estar disposio dos servidores pblicos. A socializao profissional deveria contribuir para o desenvolvimento dos conceitos e das aptides, capacitando os servidores pblicos a aplicar princpios ticos em circunstncias concretas. O treinamento propicia a conscientizao desde o ponto de vista tico e pode desenvolver as aptides essenciais para a anlise tica e o raciocnio moral. Uma assessoria imparcial pode contribuir para criar um contexto no qual os servidores pblicos estejam mais propensos a enfrentar e a resolver tenses e problemas de ndole tica. Mecanismos de orientao e de consulta interna deveriam estar disposio dos servidores pblicos para ajud-los na aplicao de parmetros ticos em seu trabalho. 4) Os servidores pblicos deveriam conhecer seus direitos e obrigaes caso seja descoberta alguma atuao incorreta. Esse conhecimento necessrio para o reconhecimento de uma atuao incorreta real ou suposta no servio pblico. A esse respeito, deveriam incluir-se normas e procedimentos claros a serem seguidos pelos funcionrios e uma cadeia formal de responsabilidades. Os servidores

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pblicos necessitam saber qual a proteo a que podero ter direito no caso em que seja descoberta uma atuao incorreta. 5) O compromisso poltico com a tica deveria reforar o comportamento tico dos servidores pblicos. Os lderes polticos so responsveis pela manuteno de um elevado nvel de honestidade na realizao de suas tarefas oficiais. Seu compromisso demonstra-se atravs do exemplo, levando a cabo aes que somente so possveis em nvel poltico, por exemplo, estabelecendo acordos em torno de disposies legislativas e institucionais capazes de reforar o comportamento tico, gerando sanes contra as formas incorretas de procedimento, oferecendo apoio e recursos adequados para as atividades relacionadas com a tica em todas as dependncias governamentais, e evitando a explorao de normas e leis ticas com objetivos polticos. 6) O processo de tomada de decises deveria ser transparente e aberto ao escrutnio. O pblico tem direito de conhecer como as instituies pblicas utilizam o poder e os recursos que lhes so confiados. O escrutnio pblico deveria ser facilitado por processos transparentes e democrticos, supervisionado pelo Legislativo e acessvel informao pblica. A transparncia deveria ser promovida cada vez mais atravs de medidas tais como a abertura dos sistemas e o reconhecimento do papel desempenhado por meios de comunicao ativos e independentes. 7) Deveria haver diretrizes claras para a interao entre os setores pblico e privado. Normas claras que definam os parmetros ticos deveriam orientar os comportamento dos servidores pblicos nas suas relaes com o setor privado, por exemplo, no que diz respeito procuradoria pblica, contratao externa ou s condies de emprego pblico. O incremento da interao entre os setores pblico e privado requer que se preste uma maior ateno aos valores do servio pblico e que se exija dos participantes externos o respeito desses valores. 8) Os gerentes deveriam demonstrar e promover um comportamento tico. Um ambiente organizacional no qual se promovam elevados nveis de comportamento atravs de incentivos apropriados para o desenvolvimento desse tipo de conduta, tais como condies adequadas de trabalho e uma efetiva avaliao do desempenho, exerce um impacto direto na prtica cotidiana de valores e parmetros de tica no servio pblico. Os gerentes desempenham um papel importante neste aspecto, oferecendo uma liderana consistente e cumprindo o papel de modelo em termos de tica e de comportamento na sua relao profissional com lderes polticos, com outros servidores pblicos e com os cidados.

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9) Polticas, procedimentos e prticas de gerncia deveriam promover um comportamento tico. As polticas e as prticas de gerncia deveriam demonstrar o compromisso da organizao com os parmetros ticos. No suficiente para os governos terem, somente, estruturas baseadas na norma ou no consentimento. Os sistemas baseados, exclusivamente, no consentimento podem, inadvertidamente, estimular os servidores pblicos a funcionar simplesmente no limite da ilegalidade, argumentando que j que no esto violando as leis, esto atuando eticamente. As polticas governamentais no deveriam apenas delinear os parmetros mnimos a partir dos quais as aes dos funcionrios no seriam toleradas, mas articular tambm claramente, um conjunto de valores do servio pblico aos quais os empregados deveriam aspirar. 10) As condies do servio pblico e a gerncia de recursos humanos deveriam promover uma conduta tica. As condies do emprego pblico, tais como as perspectivas de carreira, o desenvolvimento pessoal, uma remunerao adequada e polticas de gesto dos recursos humanos deveriam criar um ambiente propcio ao comportamento tico. A adoo de princpios bsicos, tais como o merecimento, de forma consistente nos processos cotidianos de recrutamento e de promoo, contribuem para a operacionalizao da integridade no servio pblico. 11) Mecanismos adequados de responsabilidade deveriam instalar-se no seio do servio pblico. Os servidores pblicos deveriam ser responsveis pelas suas aes junto a seus superiores, e de maneira mais geral, junto ao pblico. A responsabilidade deveria centrar-se na aceitao de norma e princpios ticos, bem como na obteno de resultados. Os mecanismos de responsabilidade podem ser internos a uma agncia, ou estarem em vigor para todas as dependncias governamentais, ou podem ser colocados pela sociedade civil. Os mecanismos que promovem a responsabilidade podem ser desenhados para oferecer controles adequados, ao mesmo tempo em que permite uma apropriada flexibilidade gerencial. 12) Procedimento e sanes apropriadas deveriam existir para manejar os desvios de condutas. Os mecanismos para a deteco e a investigao independente das aes incorretas, tais como a corrupo, constituem uma parte necessria da infra-estrutura tica. preciso contar com procedimentos e recursos confiveis para monitorar, informar e investigar as transgresses das normas do servio pblico, bem como para aplicar as correspondentes sanes administrativas ou disciplinares com o efeito de desestimular essas transgresses. Os gerentes deveriam capacitar-se para fazerem uso apropriado destes mecanismos quando se faz preciso empreender aes.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 50 Nmero 2 Abr-Jun 1999

A nova gerncia pblica


Derry Ormond e Elke Lffler Os autores discorrem sobre o significado do conceito de nova gerncia pblica, oriundo do termo New Public Management (NPM), a partir do enfoque com que o mesmo utilizado na prtica em vrios pases-membro da OCDE. De certa forma, retratam a experincia que ambos adquiriram no trabalho desenvolvido no PUMA (Public Management Committee), enquanto organismo dedicado aos problemas do governo, gerncia e reforma do setor pblico e sua respectiva modernizao administrativa. So abordados vrios temas sob a tica do novo paradigma, entre eles a devoluo/descentralizao de autoridade, a flexibilizao do processo oramentrio e da gerncia de pessoal, a adoo de mecanismos de mercado (contratao externa, cobrana ao usurio, vouchers e contratos por desempenho), bem como os problemas resultantes ligados accountability, tica, escolha de polticas e instrumentos mais adequados. Os autores apontam os pr-requisitos para a introduo da NPM bem como a necessidade de um cuidadoso processo de gerenciamento da reforma.

La nueva gerencia pblica


Derry Ormond e Elke Lffler Los autores discurren sobre el significado de nueva gerencia pblica, oriundo del trmino New Public Management (NPM), a partir del enfoque con que el mismo es utilizado en la prctica en varios pases miembros de la OCDE. De cierta manera, los autores retratan la experiencia que ambos adquirieron en el trabajo desarrollado en el PUMA (Public Management Committee), en su calidad de organismo dedicado a los problemas del gobierno, de la gerencia y reforma del sector pblico y de su respectiva modernizacin administrativa. Se abordan varios temas bajo la ptica del nuevo paradigma, entre ellos la delegacin/ descentralizacin de autoridad, la adopcin de mecanismos de mercado (contratacin externa, cobro al usuario, vouchers y contratos por desempeo) y asimismo los problemas resultantes vinculados a la imputacin de responsabilidad, a la tica, la eleccin de polticas e instrumentos ms adecuados. Los autores indican los requisitos previos para la introduccin del NPM y la necesidad de un cuidadoso proceso de gerencia de la reforma.
Derry Ormond trabalhou na Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) de 1962 a 1998, na rea de gerncia pblica, o que originou a criao do Public Management Committee (PUMA). Elke Lffler trabalha na OCDE, desde 1997, no Servio de Gerncia Pblica

The new public management


Derry Ormond e Elke Lffler The authors elaborate on the meaning of the concept of new public management (NPM), starting from the approach with which it is used in practice in several OECD member countries. They depict, somehow, the experience both of them acquired in the work they developed within PUMA (Public Management Committee), as an organisation devoted to government, management and public sector reform problems and their respective administrative modernisation. Several subjects are dealt with therein, under the optics of the new paradigm, amongst them the delegation/decentralisation of authority, the changes in the budgeting process and of personnel management aimed at rendering them more flexible, the adoption of market mechanisms (outsourcing, collection form users, vouchers and performance contracts), as well as the ensuing problems pertaining to accountability, ethics, and the choice of the most appropriate policies and instruments. The authors indicate the prerequisites for introducing NPM, as well as the need for a careful process of reform management.
Contato com o autor: elke.loeffler@oecd.org

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Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade1


Maria das Graas Rua

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Introduo
O objetivo deste texto contribuir para o debate do problema da neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do modelo de administrao pblica gerencial. Este problema assume especial relevncia frente aos objetivos de aumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. No ambiciono apresentar solues. Ao contrrio: pretendo somente iniciar um levantamento das graves dificuldades que o problema impe. Para isto, organizei a discusso em quatro sees. Na primeira, apresento rapidamente os conceitos de governabilidade e governana, procurando chamar a ateno para o fato de que a distino entre eles representa apenas um recurso analtico e argumento que: a) a atividade poltica est presente em ambos; e b) o modelo de administrao pblica burocrtica exibe contradies no somente devido aos desafios colocados atividade governamental pelas mudanas do mundo contemporneo, mas tambm em razo das clivagens que estabelecem entre racionalidade instrumental e neutralidade burocrtica, por um lado, e o exerccio da autoridade e da deciso poltica, por outro. Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica e administrao, polticos e burocratas, procuro caracterizar a neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas
Maria das Graas sociloga, doutorada em Cincia Poltica pelo IUPERJ e professora do Departamento de Relaes Internacionais da UnB

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um dos elementos de uma construo tpico-ideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real. E sustento que, ainda que a neutralidade burocrtica fosse realmente possvel, cabe indagar pelo menos sobre: a) como torn-la uma caracterstica efetiva e consolidada do comportamento dos agentes da administrao pblica; e b) quais as suas conseqncias sob a tica dos valores democrticos mais amplos. Em seguida, comento rapidamente o processo de mudana do modelo de administrao pblica; e apresento algumas das caractersticas do chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes burocrticos em especial a flexibilidade, a descentralizao e horizontalizao das estruturas e a participao dos atores sociais. Por fim, apresento algumas consideraes finais, procurando mostrar que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.

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2. Governabilidade, governana e administrao pblica burocrtica


Dentre os muitos e complexos desafios da reforma do Estado, um vem se destacando pela sua recente incluso no debate poltico e acadmico: a capacidade do sistema poltico de responder satisfatoriamente s demandas da sociedade e de enfrentar os desafios da eficincia e eficcia da ao pblica em contextos de complexidade e incerteza crescente. Nesse sentido, dois diferentes conceitos tm ocupado o centro da discusso, cada um deles referindo-se a uma dimenso do problema. A primeira refere-se s condies sistmicas do exerccio do poder, e envolve as caractersticas do sistema poltico, a forma de governo, as relaes entre os poderes, o sistema partidrio, o sistema de intermediao de interesses e outras (DINIZ, 1996). Trata-se da dimenso da governabilidade, cuja discusso remonta dcada de 60 (HUNTINGTON, 1968; 1975; HABERMAS ,1987; OCONNOR , 1973) A outra diz respeito maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve os modos de uso da autoridade, expressos mediante os arranjos institucionais que coordenam e regulam as transaes dentro e fora dos limites da esfera econmica (MELO, 1996). Trata-se da dimenso da governana, cujo conceito de formulao bastante recente pode ser resumido como o conjunto das condies financeiras e administrativas de um governo para transformar em realidade as decises que toma (BRESSER PEREIRA, 1997).

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Esta ltima dimenso mostra-se particularmente relevante no caso brasileiro, quando se tem em mente as constataes recentes de que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas (DINIZ, 1996). Neste sentido, vale assinalar que, ao contrrio do que eventualmente se supe, refletir sobre os dois conceitos e/ou optar por um deles como elemento de recorte analtico no significa assumir a existncia de qualquer disjuntiva entre uma dimenso propriamente poltica do processo de governo (governabilidade) e uma outra, restrita s rotinas de gerenciamento despolitizado (governana). Uma perspectiva desta natureza exatamente o que pretendo questionar neste texto, uma vez que sustento, primeiro, que administrao poltica; e segundo, por implicao, a existncia de um vnculo indissolvel e de uma articulao dinmica entre governabilidade e governana. Na realidade, a distino entre as duas significa apenas um recurso de anlise. A governana compreende duas importantes capacidades: a financeira e a administrativa. A primeira refere-se disponibilidade de recursos para realizar investimentos, assegurar a continuidade das polticas em andamento e introduzir novas polticas pblicas. A segunda diz respeito disponibilidade de quadros executivos, ao estilo de gesto e aos limites impostos ao administrativa. Neste sentido, Bresser Pereira (1997) assinala que, se nos anos 80 as tentativas de solucionar a crise do Estado privilegiavam as polticas de ajuste fiscal, nos anos 90 os esforos nesse sentido no bastam: necessrio que se combinem consistentemente com a busca da maximizao da capacidade gerencial do Estado. De acordo com o mesmo autor, este ltimo problema resulta de uma contradio intrnseca ao modelo de administrao pblica vigente no mundo ocidental moderno desde o sculo XIX: o modelo de administrao burocrtica: ...a administrao pblica burocrtica, que Weber descreveu como uma forma de dominao racional-legal, trazia embutida uma contradio intrnseca. A administrao burocrtica racional, nos termos da racionalidade instrumental, medida em que adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados. , por outro lado, legal, medida em que define rigidamente os objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em plena transformao tecnolgica e social, impossvel para o administrador ser

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racional sem poder adotar decises, sem usar de seu julgamento discricionrio, seguindo cegamente os procedimentos previstos em lei. (BRESSER PEREIRA, 1997:41). Talvez caiba acrescentar que enquanto a adoo dos meios mais adequados para atingir os fins visados supe escolher entre alternativas previamente estabelecidas e delimitadas pela autoridade legal, a definio dos objetivos e os meios para atingi-los na lei remete ao mundo da poltica, esfera na qual as prprias alternativas so construdas e as decises so tomadas em resposta a interesses, necessidades e demandas freqentemente conflituosos. Neste sentido, ao enfatizar a racionalidade enquanto ao instrumental de adequao entre meios e fins, o modelo de administrao burocrtica como mecanismo de dominao racional-legal implica uma dicotomia entre administrao e poltica que , ela prpria, contraditria. Essas consideraes remetem a uma das mais instigantes questes acerca da poltica administrativa e da reforma do Estado: o significado, a desejabilidade e os limites da neutralidade burocrtica nas democracias contemporneas.

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3. Um (entre vrios) paradoxos do governo no estado democrtico


Entre os diversos atores que transitam na esfera pblica, dois assumem papis especialmente relevantes e, de certa maneira, mais visveis: os polticos e os burocratas.2 Idealmente, os polticos tm como misso promover o interesse pblico, isto , o bem comum, contribuindo para o desenvolvimento da sociedade e o bem-estar geral. Para isto, so investidos de autoridade decisria e supe-se que venham a exerc-la conforme padres universalistas. A realidade, entretanto, bem distinta: o que leva os indivduos ao exerccio da atividade poltica freqentemente o desejo do poder, da glria e da riqueza e a capacidade de usar a autoridade para beneficiar interesses particulares, de grupos especficos, mesmo quando no se trata de vantagens estrita ou diretamente pessoais. Este um dos paradoxos do governo. Esta tenso entre o ideal e o mundo real da poltica, entre o bem pblico e o interesse particular, tem sido objeto da reflexo poltica e do esforo de construo de mecanismos institucionais que configuram o que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a separao e independncia dos poderes, o mandato representativo limitado, as eleies livres e regulares, e outras.

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Embora a discusso desse problema, no que diz respeito aos polticos, remonte ao sculo XVII, preocupaes correspondentes aos burocratas so muito mais recentes, apesar das apreenses manifestadas por autores como Stuart Mill, j no sculo XIX. Isto se deve, em parte, ao fato de que a moderna burocracia muito mais recente do que a moderna classe poltica, j que o modelo de administrao pblica burocrtica, hoje generalizado nas sociedades ocidentais, s veio substituir o modelo de administrao pblica patrimonialista no sculo XIX. Por outro lado, deve-se tambm ao fato de que o modelo de administrao pblica burocrtica surge, tendo a neutralidade como um dos seus princpios. De fato, em Burocracia, Max Weber (1979) indica ser caracterstica do processo de burocratizao e da burocracia o cumprimento objetivo das tarefas, significando isso, primordialmente, um cumprimento de tarefas a partir do conhecimento tcnico especializado e segundo regras calculveis e sem relao com pessoas. Este o princpio do sine ira et studio: um comportamento de tal forma neutro que exclui dos negcios oficiais o amor, o dio, as preferncias, todos os elementos pessoais, irracionais e emocionais, que fogem ao clculo. Nas sociedades contemporneas, Weber constata ser essa a natureza especfica da burocracia, louvada como sua virtude especial. E quanto mais complexa e especializada se torna a cultura moderna, tanto mais requer o perito despersonalizado e rigorosamente objetivo, em lugar do mestre das velhas estruturas sociais, que era movido pela simpatia e pelas preferncias pessoais, pela graa e gratido (1979: 250-251). E em A poltica como vocao (1979), Max Weber estabelece precisamente a diferena entre polticos e burocratas ao constatar que: Tomar uma posio, ser apaixonado ira et studium o elemento do poltico e, acima de tudo, o elemento do lder poltico. Sua conduta est sujeita a um princpio de responsabilidade (...) pessoal exclusiva pelo que ele faz (...) (1979: 116-117). J os burocratas se distinguem pela atribuio de executar conscienciosamente as determinaes dos polticos, como se resultassem de suas prprias convices, ainda que lhes paream erradas; o compromisso de evitar envolvimento com partidos ou lderes polticos, de modo a constituir-se em instrumentos de qualquer governo legtimo; o dever de atuar como conselheiros desinteressados e imparciais na execuo das decises governamentais. De acordo com Weber, o princpio de responsabilidade que rege a ao do servidor pblico exatamente o oposto daquele que caracteriza o poltico:

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Sine ira et studio sem ressentimento nem preconceito ele administrar seu cargo. Da no fazer precisamente o que o poltico, o lder bem como seu squito, tem sempre e necessariamente de fazer, ou seja, lutar (...). Sem essa disciplina moral e essa omisso voluntria, no sentido mais elevado, todo o aparato cairia aos pedaos. (1979: 116-117) Nesses termos, segundo Caiden (1996), o conceito de neutralidade aparentemente muito simples, baseando-se nos princpios de: a) separao entre as carreiras polticas e administrativas e b) de despolitizao do servio pblico. Os polticos formulam os fins, decidem e ordenam; os burocratas se encarregam da proviso dos meios e executam as decises de acordo com as ordens recebidas. Os polticos conquistam seus cargos mediante a competio na arena poltica, com base na sua competncia poltica, sendo julgados pelos seus pares e pelo eleitorado. Os burocratas so selecionados mediante sua competncia tcnica em arena de competio administrativa, sendo julgados pelos seus pares e pelos seus superiores polticos. Os burocratas no se envolvem em atividades poltico-partidrias, nem expressam publicamente suas opinies acerca da atividade poltica ou governamental. Portanto, administrao e poltica so esferas distintas e separadas a partir da proibio legal de acmulo ou superposio de funes. A atividade burocrtica deve ser regida pelos critrios da expertise, confiabilidade, confidencialidade, impessoalidade, imparcialidade, moralidade, entre outros. A esta altura, cabem diversas indagaes. O que que autoriza supor que o comportamento burocrtico exiba tais caractersticas? Por que estariam os burocratas infensos ao paradoxo do governo acima mencionado? Seria a neutralidade burocrtica apenas uma construo hipottica, um recurso conceitual? Ou seria efetivamente constatvel no mundo das realidades efetivas? Aparentemente to desejvel, quais seriam as conseqncias no antevistas da neutralidade burocrtica? Em primeiro lugar, nada autoriza supor que haja uma natureza prpria dos agentes burocrticos, capaz de torn-los distintos dos outros homens e de impedir que sejam maximizadores e ambicionem a glria, a riqueza e o poder. Assim sendo, os administradores pblicos estariam submetidos ao paradoxo do governo, acima mencionado, da mesma maneira que os polticos. Na realidade, o prprio modelo de administrao burocrtica, com a sua nfase nos controles, processos e rituais surgiu, em grande parte, como tentativa de resolver tal paradoxo, medida que se destinava a cercear a corrupo, o nepotismo e o clientelismo tpicos da administrao pblica patrimonialista.

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Entretanto, apesar do inegvel avano que representou neste sentido, ainda assim, os controles burocrticos tm se mostrado formalsticos e insuficientes diante das grandes tentaes que um poder cada vez mais slido e abrangente coloca aos que exercem os cargos administrativos. De fato, no mundo contemporneo, o poder administrativo capaz de sustentar ou de destruir instituies. Numa sociedade cada vez mais avanada tecnologicamente, onde a informao representa um recurso de poder inestimvel, e onde os meios de execuo das decises so cada vez mais complexos, o destino dos lderes polticos encontra-se intimamente dependente do desempenho dos quadros administrativos. Na realidade, o equilbrio de poder vem se alterando consistentemente em benefcio dos administradores e em detrimento dos polticos (CAIDEN, 1996: 30). Contudo, enquanto os polticos so regulamente submetidos avaliao eleitoral, a burocracia, por definio, no apenas politicamente irresponsvel, como tambm deve ser protegida das turbulncias do jogo poltico, mantendo-se estvel e segura em suas posies atravs de sucessivas mudanas de governo j que os quadros administrativos so elementos constitutivos do Estado e no do governo. Nessas condies, como impedir que os agentes administrativos da mesma forma como ocorre com os polticos usem seus recursos de poder e sua autoridade em favor de interesses particulares e em detrimento do bem pblico? Este ponto mostra-se to mais importante quando se tem em mente que, no mundo real da poltica o prprio processo de representao de interesses no se limita s lideranas polticas e aos polticos autorizados pelo voto. Todavia, existem srias restries ao processo burocrtico de representao de interesses, pois, conforme coloca Reis: (...) discrimina contra interesses no organizados; tende a se limitar ao mbito de setores funcionais particulares, (...) mostrando-se incapaz de articular interesses intersetoriais; revela um inevitvel conservadorismo, (...) porque a agregao de interesses lograda cristaliza a correlao de foras existente. (1989: 103). Para solucionar o problema, tm sido propostos arranjos como a rotatividade dos cargos, com perodos de curta durao, de modo a evitar a personalizao do poder; mecanismos de avaliao interna; comisses externas de avaliao e fiscalizao; descentralizao das decises e aes; estabelecimento de instituies rivais que venham a competir pelo poder e cooperar quanto aos fins; processos de treinamento, que incluam a disseminao de normas de comportamento compatveis com o interesse pblico; e a criao de mecanismos que tornem a burocracia dotada de responsiveness frente sociedade, sujeita ao controle social. O problema tem sido como operacionalizar tais arranjos de maneira eficaz: no existe, para o controle da burocracia, uma engenharia poltica

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generalizadamente adotada, como aquela estabelecida com relao aos polticos nas democracias liberais. Assim, o princpio da neutralidade burocrtica parece representar apenas um elemento da construo tpico-ideal weberiana, muito distante do que se constata no mundo emprico. De fato, estudos recentes tm mostrado que, diversamente do que pretendia a separao analtica entre poltica e administrao, fica claro que os agentes administrativos no so neutros, mas sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar. Agem como atores polticos, mostrando-se capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da sociedade. Alm disso, possuem capacidade para desenvolver concepes prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo poltico, independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica. Finalmente, so capazes no apenas de competir com os polticos, mas de efetivamente entrar em conflito com eles, visando no somente decises favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo disputando o controle do processo poltico (RUA, 1992; RUA e AGUIAR, 1995). Esses diversos aspectos do comportamento da burocracia tm se manifestado com regularidade em governos de diversos pases democrticos, no sendo possvel descartar sua importncia sob o argumento de que representam distores caractersticas dos regimes autoritrios ou das democracias ainda no consolidadas. Essas regularidades chamam a ateno de Peters, que introduz a hiptese do governo burocrtico, compreendida em termos da possibilidade de os agentes burocrticos assumirem o controle do processo governamental, restando aos polticos apenas funes de legitimao das decises burocrticas (PETERS, 1981). Desta forma, chega-se ltima deste primeiro conjunto de questes: seria a neutralidade burocrtica um valor absoluto, desejvel em si mesmo? Ou implicaria conseqncias que imporiam a discusso acerca da sua desejabilidade ou convenincia? Esta discusso parece conduzir a um dilema. Sem qualquer sombra de dvida, os valores implcitos no princpio da neutralidade burocrtica so, considerados abstratamente sob a perspectiva tica, extremamente desejveis. Sob a tica dos valores democrticos, de todos os matizes, no h como negar a importncia do combate ao favoritismo, patronagem, venalidade, discriminao, em favor do profissionalismo, do mrito e da imparcialidade. So esses valores que orientam padres de conduta destinados a assegurar a previsibilidade essencial realizao dos fins individuais e coletivos sob o imprio da lei (calculabilidade a partir de normas universais estveis).

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Entretanto, a experincia histrica tem mostrado que a contrapartida da neutralidade burocrtica pode ser a irresponsabilidade poltica e a ausncia de compromisso com valores democrticos. De fato, uma burocracia despolitizada, que se conduz como simples instrumento de execuo das ordens dos seus superiores, tanto pode servir democracia, como pode ser importante recurso para a implantao de regimes ditatoriais e tirnicos, como mostram, entre outras, as experincias ainda recentes do nazismo e das ditaduras latino-americanas.

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4. A mudana do modelo de administrao pblica


Na primeira metade da dcada de 70 iniciou-se uma grande crise econmica de escala mundial, cujo marco inicial mais visvel foram as duas grandes crises do petrleo (1973 e 1979). At ento, o mundo capitalista vivia num perodo de altas taxas de desenvolvimento econmico e de um amplo consenso quanto ao papel do Estado de promover o crescimento econmico e o bem-estar social. No incio dos anos 80, encerra-se esta fase de prosperidade vivida desde o fim da Segunda Guerra e inicia-se uma prolongada recesso, cujos efeitos so uma acentuada crise fiscal, acompanhada de uma crise do modo de interveno do Estado e de uma crise de governabilidade. Alm disso, um processo que vinha se desenvolvendo de maneira acentuada desde a Segunda Guerra a globalizao e as grandes transformaes tecnolgicas, especialmente nas reas de microeletrnica e telecomunicaes assume uma dinmica mais acelerada a partir do fim da dcada de 80. Com a queda do Muro de Berlim, em 1989, e com a dissoluo da Unio Sovitica em 1991-1992 acabam-se as principais distines polticas e econmicas entre o mundo ocidental, democrtico e capitalista e o mundo oriental, autoritrio e socialista. Nesse novo ambiente, aumenta a interdependncia das naes, os Estados nacionais passam a dispor de menor capacidade regulatria, tornam-se mais vulnerveis s foras transnacionais (desde as corporaes at os investidores individuais, desde os empreendimentos legtimos at o crime organizado), perdem boa parte do seu controle sobre os fluxos financeiros e comerciais e sobre a tarefa de decidir autonomamente as suas polticas macroeconmicas. Embora a crise econmica e a crise fiscal pudessem ser contornadas com a redefinio do papel do Estado na economia e com o corte de polticas sociais, o mesmo no se aplicava crise de governabilidade e aos desafios da globalizao. Na verdade, no apenas o Estado passou a contar com menos recursos, mas tambm passou a dispor de menos poder efetivo. Logo, a soluo no poderia se limitar esfera econmica, mas deveria se estender ao modelo poltico-administrativo.

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De fato, solues econmicas no seriam suficientes para superar a inflexibilidade da burocracia: seu conservadorismo, sua relutncia em se afastar dos precedentes, sua adeso letra estrita da lei, seu comportamento refratrio inovao e sua generalizada conformidade aos padres grupais. As mudanas em andamento impunham a presena de quadros criativos, flexveis e capazes de inovar, competitivos e comprometidos em melhorar o seu desempenho, orientados para a sociedade em lugar de auto-referidos, dotados da motivao resultante da capacidade de acreditar no que estivessem realizando. nesse contexto que se iniciam as medidas de modernizao do setor pblico que, por longos e diversos processos de ensaio e erro, acabaram resultando no modelo que se convencionou chamar de administrao pblica gerencial. No final da dcada de 70 e incio de 80 constatava-se a existncia, nos pases anglo-saxnicos, de uma opinio pblica desfavorvel burocracia pblica e ao mesmo tempo uma inclinao em valorizar o modelo de gesto adotado pelo setor privado. Com a eleio do governo conservador na Gr-Bretanha e republicano nos EUA, iniciou-se a implantao, no setor pblico, de formas de gesto importadas diretamente do setor privado, nas quais a nfase recaa sobre o objetivo de cortar custos e aumentar a produtividade, e onde era possvel observar a ausncia da percepo das diferenas entre a atividade privada e a atividade pblica (ABRUCIO, 1996). Basicamente, apesar dos diversos arranjos adotados em diferentes momentos e em experincias diversas, o modelo gerencial puro, importado diretamente do setor privado, exibia as seguintes caractersticas: a) uma lgica de completa separao entre a esfera da poltica e a esfera da administrao; b) uma concepo estritamente econmica, baseada na avaliao tcnica de custo/benefcio; c) um princpio central: a eficincia, compreendida como eficincia operacional, que implica o aumento da conscincia dos custos e requer uma rgida especificao de objetivos e controles; d) objetivo de produtividade e dinmica da competio maneira da concorrncia no mercado; e e) pblico-alvo concebido como o conjunto dos consumidores, na sua condio de contribuintes. Pode-se discutir vrios ngulos de cada uma dessas caractersticas. Entretanto, a fim de no alongar excessivamente o debate, basta apontar que alguns dos seus problemas decorrem, basicamente, do fato de que o modelo gerencial puro totalmente apoltico e por isso mostra-se inadequado administrao pblica. Vale observar que a sua lgica de absoluta separao entre poltica e administrao, curiosamente, a mesma que orienta o modelo de

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administrao burocrtica, mas tambm a mesma que orienta todas as concepes que, por assim dizer, se baseiam na mstica do mercado. Para estas, poltica e mercado devem ser no apenas esferas separadas, mas completamente estanques e o mercado funcionaria to melhor quanto menor fosse a ingerncia da poltica. Esta viso totalmente ingnua e equivocada j foi suficientemente discutida e criticada por diversas vertentes do pensamento poltico. Aqui basta lembrar de que a poltica surge sempre que h conflito de interesses materiais ou ideais e tal conflito potencialmente se manifesta sempre que h mais de um indivduo desenvolvendo uma atividade qualquer ou simplesmente existindo (SCHMITTER, 1974).3 Assim, na segunda metade da dcada de 80, importantes mudanas comearam a ser introduzidas, a partir da percepo das diferenas entre a gesto do setor privado e do setor pblico. As duas principais transformaes foram: a) a priorizao dos conceitos de flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade, alternando a dinmica interna das organizaes pblicas; e b) a orientao dos servios pblicos para as demandas e anseios dos cidados, sem abandonar o conceito empresarial da busca da eficincia (ABRUCIO, 1996). Na tentativa de encontrar uma soluo que compatibilizasse as vantagens da administrao gerencial com as caractersticas prprias do setor pblico, diversas propostas surgiram, dando origem a diferentes modelos. No cabe aqui discuti-los. Vale apenas mencionar caractersticas centrais de alguns deles que, reunidas, compem o que hoje se entende como modelo de administrao pblica gerencial e que tm orientado os esforos em direo reforma administrativa no Brasil: a) O foco o cidado, e as atividades se orientam para a busca de resultados. b) O princpio da eficincia econmica cede espao ao princpio da flexibilidade. c) nfase na criatividade e busca da qualidade; d) Descentralizao, horizontalizao das estruturas e organizao em redes. e) Valorizao do servidor, multiespecialidade e competio administrada. f) Participao dos agentes sociais e controle dos resultados. Diversos destes aspectos contemplam (ou podem contemplar) a dimenso poltica da administrao pblica. o caso princpio da flexibilidade, que implica a tentativa de superar a rigidez burocrtica e a orientao primria de maximizao custo/benefcio e de admitir a

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interao com o ambiente social. O mesmo pode ser dito da descentralizao e da horizontalizao das estruturas, que implicam autonomia de gesto e tendem a romper com o princpio da hierarquia e com a tica da obedincia situados na base da neutralidade e despolitizao da burocracia. Por fim, o caso, especialmente, da participao dos agentes sociais, que implicam as noes de gesto participativa e se baseiam nos conceitos de transparncia, accountability, participao poltica, eqidade e justia.

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5. Consideraes finais: os dilemas da autonomia burocrtica


Nesse sentido, um conceito fundamental e freqentemente pouco explicitado o de autonomia. Em acepo ampla, pode ser entendido como a capacidade de um ator ou agncia de formular preferncias e executar decises, sem sofrer constrangimentos decorrentes de relaes de subordinao. Vale assinalar que, conforme coloca Bresser Pereira (1997:43), o conceito de autonomia da burocracia pblica no deve ser confundido com o de insulamento burocrtico, ou seja, o isolamento das agncias estatais em relao s influncias polticas , proposto como recurso de separao entre a poltica e a administrao e de despolitizao da burocracia, de maneira a proteg-la do populismo econmico e do clientelismo. Mais precisamente, o conceito de autonomia da burocracia pblica pode ser operacionalizado como a capacidade de ocupar posies centrais no governo; de formular preferncias polticas; de ajustar os objetivos aos procedimentos j estabelecidos; a disponibilidade de qualificaes para comando ou gerenciamento das atividades; e a capacidade de controlar a implementao das decises pblicas (ROSE:1974; PETERS: 1987). Estas capacidades podem se consolidar mediante o arranjo denominado autonomia imersa ou autonomia inserida proposto por Peter Evans (1995:248), segundo o qual, para que as agncias governamentais ganhem eficcia e sejam capazes de realizar transformaes, devem estar imersas em uma densa rede de relaes sociais que as vinculam aos seus aliados na sociedade a partir de objetivos de mudana. Para o autor esta seria a forma de assegurar a democracia, evitando que a burocracia venha a se tornar governo, em substituio aos polticos. Esta concepo apresenta diversos problemas. Em primeiro lugar, conquanto a idia de autonomia governamental no oferea dificuldades do ponto de vista conceitual, o mesmo no acontece com autonomia imersa ou autonomia inserida. Conforme colocam Tavares de Almeida e Moya (1997:121): 144

No fica claro o que seja autonomia inserida e no que ela se distinguiria das condies normais de operao dos governos nas democracias antigas e estveis. A menos que se imagine que o governo no seno o comit executivo dos interesses predominantes na sociedade, alguma capacidade de iniciativa autnoma e alguma sustentao poltico-parlamentar so traos tpicos de todo governo democrtico que no esteja beira do colapso. Eu acrescentaria que no apenas a sustentao poltico-parlamentar tpica desse tipo e condio de governo, como tambm o so os vnculos com as diversas coalizes de interesses que se constituem como atores polticos em sociedades minimamente inclusivas. Entretanto, quanto ao conceito de autonomia de Peters, acrescenta-se o arranjo de Peter Evans, tem-se o que o primeiro destes autores indica serem os pr-requisitos para um governo burocrtico. Este o dilema da autonomia burocrtica: para atender aos imperativos da governana numa ordem em transformao, necessrio autonomia. Mas a autonomia do mesmo modo que a neutralidade, embora por vias transversas no assegura democracia, nem mesmo a autonomia imersa ou inserida, ao contrrio do que pretende Peter Evans. Alm disso, o conceito de autonomia imersa ou inserida tem subjacente o suposto de um conjunto de atores sociais forte e generalizadamente atuantes em busca de resultados da ao pblica que satisfaam seus interesses e demandas. Ou seja, no basta constituir burocracias autnomas: necessrio ter atores sociais envolvidos e mobilizados em torno da consecuo de metas pblicas. Pelo menos desde Schumpeter (1978) e, mais tarde, de Olson (1971; 1982), so conhecidas as dificuldades para que isso ocorra. Enquanto o primeiro enfatiza o problema da racionalidade poltica do cidado mdio, o segundo no deixa dvidas quanto s dificuldades da ao coletiva os elevados custos de organizao e coordenao vis--vis, o carter indivisvel e no excludente dos bens pblicos nem quanto s nefastas conseqncias da hipertrofia dos pequenos grupos (OLSON, 1982 ). Na verdade, possvel sugerir que a resposta (mas no a soluo) ao problema de Olson encontra-se em Michels: a proviso de bens pblicos para os grandes grupos inclusive o controle social s ocorre efetivamente mediante a ao do empresrio poltico figura no necessariamente restrita aos polticos dotados de mandato eletivo. Em que medida isto seria diferente dos modelos tradicionais de atuao dos agentes pblicos, no somente os polticos, mas tambm os burocratas? Ademais, supondo que sejam resolvidos os desafios da ao coletiva e haja organizao dos atores sociais, coloca-se ainda, conforme mostra Michels (1982), o problema da oligarquizao das organizaes

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democrticas (no apenas partidos polticos, mas tambm associaes, sindicatos, conselhos comunitrios e setoriais, etc): em que medida as entidades organizadas da sociedade civil so, de fato, representantes dos cidados enquanto usurios dos bens pblicos? Se a proposta da autonomia imersa se destina a resolver o problema da vinculao entre a administrao pblica e a sociedade de maneira a obter agilidade e eficcia, sem perda do controle democrtico, uma questo central a ser enfrentada a de como tornar generalizada e efetiva a participao dos atores sociais. Desta forma, a autonomia imersa pode levar a uma situao de fortalecimento dos laos dos agentes/agncias burocrticas com clientelas especficas, impondo dificuldades construo de consensos e estabelecendo novos padres de favorecimento poltico, em lugar da universalizao das relaes de cidadania. Por outro lado, pode representar um novo patamar no fortalecimento dos atores burocrticos, em prejuzo dos polticos, quando possvel pensar que a competio entre os dois tipos de atores e no a assimetria e subordinao entre eles que favorece a democracia (REIS, 1989). Assim, conforme procuro chamar a ateno em um outro artigo (RUA, 1997), Max Weber ensina que o grande drama da dominao moderna situa-se no campo das relaes entre os dominadores: os polticos e a burocracia. Particular destaque teria, na dinmica dessas relaes, a distino entre as ticas e os tipos de racionalidade caractersticos de cada um desses atores. Enquanto a burocracia seria orientada pela tica da obedincia e pela racionalidade formal, sendo a competncia tcnica e o mrito as fontes da legitimidade burocrtica, os polticos teriam como traos predominantes a tica da responsabilidade e a racionalidade substantiva, fundamentos da legitimidade poltica. O efetivo dilema a ser enfrentado pelas democracias seria considerado o inexorvel processo de complexificao e burocratizao da sociedade moderna e dadas as caractersticas de cada um dos agentes do jogo poltico e os seus recursos de poder, como impedir que a burocracia venha a usurpar o poder e como assegurar que permanea, sendo apenas um elo de ligao entre dominadores e dominados? Para Weber, a incapacidade de solucionar este problema estaria na base do declnio dos grandes imprios da histria (WEBER: 1993). Isto, certamente, no pode ser esquecido quando do debate da autonomia burocrtica, especialmente da autonomia imersa. Finalmente, se este debate sugere que o exerccio da autonomia burocrtica implica a rejeio do princpio da neutralidade, deve ficar claro que isto significa descartar ambas as suas facetas: no somente a indiferena descompromissada, mas tambm o universalismo. Quais as conseqncias disso sobre a governabilidade e a governana democrticas?

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Quanto mais presentes se tornarem esses dilemas, maior ser a relevncia da discusso acerca das relaes entre governana, neutralidade burocrtica e autonomia para a reforma do Estado e da administrao pblica, onde o que est em jogo, em ltima instncia, a democracia enquanto valor maior.

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Notas

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1 Agradeo a Evelyn Levy por ter me chamado a ateno para a relevncia desta temtica

no mbito da reforma administrativa brasileira. Este artigo representa uma verso mais elaborada de um outro que apresentei na Semana Max Weber, UnB, setembro de 1997. 2 Considero polticos aqueles cujas carreiras se baseiam no exerccio do mandato poltico. E burocratas, em geral, aqueles cujas carreiras esto orientadas para o exerccio de atividades administrativas, com base no conhecimento tcnico especializado. Nesse sentido, existem diversos outros atores pblicos, como os magistrados e os militares, por exemplo, cujos papis e lgica de comportamento exibem efetivas distines com relao aos polticos e aos burocratas propriamente ditos. 3 Pessoalmente, considero a definio do conceito de poltica proposto por Schmitter demasiado amplo e, portanto, pouco operacional. Em outros textos tenho sugerido que a poltica consiste no conjunto de instituies e processos destinados soluo pacfica dos conflitos em torno de bens pblicos. Acrescento que mesmo esta definio que proponho, questionada por todos aqueles que compartilham os pressupostos da escola realista das relaes internacionais, para a qual a soluo pacfica dos conflitos exclui a guerra, que considerada a continuao da poltica por outros meios.

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Desafios da administrao pblica brasileira: governana, autonomia, neutralidade


Maria das Graas Rua O objetivo deste texto iniciar um levantamento da dificuldades impostas reforma administrativa a partir da considerao do problema da neutralidade da burocracia versus o requisito da autonomia de deciso, elemento fundamental do Modelo de Administrao Pblica Gerencial. Tal problema assume especial relevncia frente aos objetivos de aumentar a governana do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito forma de administrao do chamado ncleo estratgico responsvel pela definio das leis e polticas pblicas e das atividades exclusivas de Estado caracterizadas pelo exerccio do poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para isso, a discusso est organizada em quatro sees. Na primeira, so rapidamente apresentados os conceitos de governabilidade e governana, com nfase no fato de que a distino entre eles representa apenas um recurso analtico. Na segunda seo, a partir das distines clssicas de Max Weber entre poltica e administrao, polticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrtica e mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construo tpicoideal, cada vez mais distante de qualquer correspondncia com o mundo real. Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudana do modelo de administrao pblica; e so apresentadas algumas das caractersticas do chamado Modelo de Administrao Pblica Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de autonomia por parte dos agentes burocrticos. Por fim, so tecidas algumas consideraes, procurando mostrar que, da mesma maneira que a neutralidade, a autonomia burocrtica apresenta dificuldades e que a proposta da autonomia imersa ou autonomia inserida exibe implicaes que merecem reflexo mais demorada.

Maria das Graas sociloga, doutorada em Cincia Poltica pelo IUPERJ e professora do Departamento de Relaes Internacionais da UnB

Desafos de la administracin pblica brasilea: gobernacin, autonoma, neutralidad


Maria das Graas Rua El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la reforma administrativa a partir de la consideracin del problema de la neutralidad de la burocracia versus el requisito de la autonoma de decisin, elemento fundamental del Modelo de Administracin Pblica Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los objetivos de aumentar la gobernacin del Estado, y constituye uno de los retos centrales del Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a la forma de administracin del llamado ncleo estratgico - responsable de la definicin de las leyes y polticas pblicas - y de las actividades exclusivas del Estado- caracterizadas por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo recursos. Para ello, la discusin est organizada en cuatro secciones. En la primera se presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernacin, con nfasis en el hecho de que la distincin entre ellos representa solamente un recurso analtico. En la segunda seccin, a partir de las distinciones clsicas de Max Weber entre poltica y administracin, polticos y burcratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrtica y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construccin tpica-ideal, cada vez ms distante de cualquier correspondencia con el mundo real.

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En seguida, se comenta rpidamente el proceso de cambio del modelo de administracin pblica, y se presentan algunas de las caractersticas del llamado Modelo de Administracin Pblica Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonoma por parte de los agentes burocrticos. Por ltimo, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma forma que la neutralidad, la autonoma burocrtica presenta dificultades, y que la propuesta de la autonoma inmersa o autonoma insertada exhibe implicaciones que merecen una reflexin ms detenida.

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Challenges facing the brazilian public administration: governance, autonomy and neutrality
Maria das Graas Rua The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate Reform Master Plan, particularly with regard to the so called strategic core, which is responsible for establishing laws and public policies as well as those activities exclusive to the State, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect, regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the first, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis purpose. In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically ideal construction, increasingly distant from the real world. The article then briefly discusses the change process in the model of public administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of autonomy on the part of bureaucracy agents. In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality, bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an embedded autonomy or inserted autonomy has implications that require a more careful study.

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Cadernos

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O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica


Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

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Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

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O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica


Um breve estudo sobre a experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

Fernando Luiz Abrucio, 26 anos, doutorando em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo (USP), pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (Cedec), professor da Fundao Getlio Vargas (FGV-SP) e da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP).

Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Editora Vera Lcia Petrucci

Coordenadora Editorial Norma Guimares Azeredo

Editorao eletrnica Accio Valrio da Silva Reis

ENAP, 1997

A164i

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica Um breve estudo sobre a experincia internacional recente. 52 p. (Cadernos ENAP; n. 10) ISSN: 0104-7078 1. Modelo gerencial-setor pblico 2. Administrao pblica Brasil 3. Reforma Administrativa 4. Reforma do Estado I. Titulo II. Srie CDD: 350-102

Tiragem: 1.500 exemplares Braslia, 1997 Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP Diretoria de Pesquisa e Difuso SAIS - rea 2-A 70610-900 - Braslia - DF Telefone: (061) 245 5890 (061) 245 7878, ramal 210 Fax: (061) 245 2894

Sumrio

I. Introduo

II. Condies materiais e intelectuais para o surgimento do modelo gerencial

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor pblico: a experincia anglo-americana 1. O modelo gerencial puro 2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do consumidor (consumerism) 3. Public Service Oriented (PSO): a construo da esfera pblica 4. Reinventando o governo: novos caminhos para a administrao pblica americana

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IV. Concluso: Os desafios para a administrao pblica do sculo XXI

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Notas

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Bibliografia

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I. Introduo

O governo no pode ser uma empresa mas pode se tornar mais empresarial. Gerald Caiden (...) o setor pblico no est numa situao em que as velhas verdades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desenvolvimento de novos princpios. A administrao pblica deve enfrentar o desafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da gerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia com o que est ocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos. Les Metcalfe & Sue Richards Em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo em 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidade que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo em que no s os pases capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econmica e bem-estar social. O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos 70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas. A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petrleo, por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo. Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de bemestar tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o suprimento das necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental.
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Grosso modo, a redefinio do papel do Estado na economia e a tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem sempre bem sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das dimenses econmica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao esgotamento do modelo burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente e com mais vigor em alguns pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canad. neste ltimo ponto a passagem do modelo weberiano para o gerencial que se concentra a discusso deste trabalho. Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posterior desenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public management) no campo da administrao pblica, analisando seus limites e potencialidades, bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial. Vale a pena fazer trs observaes antes de entrar nos pontos mais especficos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele no podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio, toda a discusso sobre a utilizao do managerialism na administrao pblica faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE, 1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991; KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicaes foram e esto sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliao de desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos direcionados s preferncias dos consumidores, mtodos tpicos do managerialism, so hoje parmetros fundamentais a partir dos quais diversos pases, de acordo com as condies locais, modificam as antigas estruturas administrativas. Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo at nem discuti-lo, vai aqui a segunda observao. O fato incontestvel no debate internacional sobre administrao pblica, considerado mesmo por aqueles que so ferrenhos crticos do managerialism, que o modelo burocrtico weberiano no responde mais s demandas da sociedade contempornea (POLLITT, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrtico tradicional vem caminhando para o lado contrrio dos anseios dos cidados. a partir deste processo que o modelo gerencial comea a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principais tendncias presentes na opinio pblica, entre as quais se destacam o controle dos gastos pblicos e a demanda pela melhor qualidade dos servios pblicos.
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Mas h ainda uma ltima observao que refora a importncia de se estudar as mudanas recentes na Administrao Pblica. Ao invs de se constituir em uma doutrina rgida e fechada, o managerialism tem apresentado um grande poder de transformao, incorporando as crticas sua prtica, e assim modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais do que isso: as atuais transformaes apontam para uma pluralidade de concepes organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo que no existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma receita de bolo, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrtico weberiano (HOOD, 1996).2 Neste contexto de pluralidade de concepes organizacionais, cabe ressaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, o propulsor das primeiras mudanas no modelo burocrtico weberiano. Somam-se a isso a fora e a centralidade das propostas do managerialism, hegemnico em termos tericos e prticos no atual estgio do debate acerca das reformas administrativas. O que no quer dizer que o modelo gerencial no tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curto espao deste artigo, discuti-las, at porque das insuficincias deste modelo que nascem novas prticas, as quais tambm se distanciam do antigo padro burocrtico. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor pblico sob bases psburocrticas, bases estas que encontram no managerialism um de seus principais fundamentos. Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Inicialmente fao um histrico das condies que propiciaram a ascenso do modelo gerencial, focalizando a experincia anglo-americana. Em seguida, descrevo as principais caractersticas do managerialism, comparando-as com as peas do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me mais na anlise do caso ingls, mostro como ao longo da dcada de 80 e princpio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado desta evoluo, constato a existncia, em termos tpicos ideais, de trs tendncias bsicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO). Continuo a discusso analisando a experincia americana atual e sua enorme influncia no debate dentro do managerialism, concentrando-me, basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER, 1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peas-chave do programa de governo do presidente Bill Clinton. Neste tpico, fica clara a modificao nos parmetros iniciais do modelo gerencial. Na concluso, trao, em primeiro lugar, um perfil das principais mudanas administrativas que tm afetado o setor pblico em escala global. Depois, luz da experincia internacional, fao um brevssimo comentrio sobre o caso brasileiro.
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II. Condies materiais e intelectuais para o surgimento do modelo gerencial


Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou uma palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a respeito do papel do Estado perdia foras rapidamente, sem nenhuma perspectiva de retomar o vigor. A introduo do modelo gerencial no setor pblico faz parte deste contexto. Mas quais foram as condies materiais e intelectuais que permitiram esta mudana? Em linhas gerais, quatro fatores scio-econmicos contriburam fortemente para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro foi a crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petrleo, e retomada ainda com mais fora em 1979, na segunda crise do petrleo. O fato que a economia mundial enfrentou um grande perodo recessivo nos anos 80 e nunca mais retomou os nveis de crescimento atingidos nas dcadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi o principal afetado, entrando numa grave crise fiscal. A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do antigo modelo de Estado. Aps ter crescido por dcadas, a maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. E os problemas fiscais tendiam a se agravar na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra a cobrana de mais tributos, principalmente porque no enxergavam uma relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria dos servios pblicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State. Os governos estavam, ainda, sobrecarregados de atividades acumuladas ao longo do ps-guerra , com muito a fazer e com poucos recursos para cumprir todos os seus compromissos (PETERS, 1992: 305). Alm disso, os grupos de presso, os clientes dos servios pblicos e todos os beneficirios das relaes neocorporativas ento vigentes no queriam perder o que, para eles, eram conquistas e que para os neoliberais eram grandes privilgios. O terceiro fator detonador da crise do Estado contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da poca chamava de situao de ingovernabilidade: os governos estavam inaptos para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995: 552). Por fim, a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que transformaram a lgica do setor produtivo tambm afetaram e profundamente o Estado. Na verdade, o enfraquecimento dos governos para controlar os fluxos financeiros e comerciais, somado ao aumento do
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poder das grandes multinacionais resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas. Esta crise do Estado afetou diretamente a organizao das burocracias pblicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais dficits. Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange Administrao Pblica isto teve dois efeitos. Primeiro, a reduo dos gastos com pessoal era vista como uma sada necessria os discursos das administraes de Thatcher e Reagan representaram o ponto mximo desta tendncia. Segundo, era preciso aumentar a eficincia governamental, o que implicava, para boa parte dos reformadores da dcada de 80, uma modificao profunda do modelo weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas leia-se: o modelo weberiano era ineficiente. Por outro lado, o Estado contemporneo vinha perdendo seu poder de ao, especialmente se levarmos em conta os problemas da governabilidade (governos sobrecarregados) e os efeitos da globalizao. Portanto, surgia naquele momento no s um Estado com menos recursos; era um Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situao, o aparato governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua dinmica interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. Corte de gastos inclusive de pessoal , aumento da eficincia e atuao mais flexvel do aparato burocrtico, tudo isto estava contido na cartilha do modelo gerencial, tal como era proposto pelos reformadores do comeo da dcada de 80. O managerialism substituiria o modelo weberiano, introduzindo a lgica da produtividade existente no setor privado. No entanto, as condies materiais no eram suficientes para sustentar a defesa do managerialism. Havia tambm um contexto intelectual extremamente favorvel s mudanas na Administrao Pblica. A ascenso do teorias extremamente crticas s burocracias estatais, como o public choice nos Estados Unidos e o iderio neoliberal hayekiano (principalmente na Gr-Bretanha), abriu espao para o avano do modelo gerencial como referncia ao setor pblico. Mas a viso negativa a respeito da burocracia no se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas. De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia, normalmente anedtica, se expandia rapidamente no final da dcada de 70 e no comeo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento antiburocrtico tomava a forma, na definio de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada. Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de ela ser classificada, poca, muito mais como um grupo de interesse do que como um corpo tcnico neutro a servio dos cidados. O thatcherismo se aproveitou bastante desta situao. Rayner, um dos seus principais idelogos, dizia que a burocracia tem muitos amigos (RAYNER, 1984: 8-9), uma
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aluso s relaes clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo burocrtico. Ao sentimento antiburocrtico juntava-se a crena, presente em boa parte da opinio pblica, de que o setor privado possua o modelo ideal de gesto. A administrao das empresas privadas tinha uma tima reputao, apesar dos vrios escndalos ocorridos no final da dcada de 70 bancarrotas, corrupo (CAIDEN, 1991: 24). No por acaso, Margareth Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa.3 Mas este sentimento difuso contrrio burocracia estatal e favorvel aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador poltico para se impor. A vitria dos conservadores na Gr-Bretanha, em 1979, e dos republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitria dos grupos que contestavam o antigo consenso social pr-Welfare State. Foi neste contexto de escassez de recursos pblicos, enfraquecimento do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante que o modelo gerencial se implantou no setor pblico. Coube aos conservadores ingleses e aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ngulo meramente economicista (cortar custos como fim ltimo) e o desconhecimento da especificidade do setor pblico. Ao longo dos ltimos quinze anos, entretanto, o managerialism sofreu um contnuo processo de transformao, como veremos a seguir. Da inicial perspectiva conservadora, o debate referente ao modelo gerencial tem avanado por terrenos cada vez mais dominados pelas temticas republicana e democrtica.

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor pblico: a experincia anglo-americana


Os conceitos do managerialism invadiram o setor pblico dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha a partir da eleio dos governos conservadores. Era, inicialmente, uma maneira bem particular de se utilizar os instrumentos do modelo gerencial, por meio daquilo que chamo de gerencialismo puro, mais direcionado reduo de custos e ao aumento da eficincia e produtividade da organizao, como explicarei mais adiante. O fato que, naquele momento, as modificaes no setor pblico estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como um movimento de retrao da mquina governamental a um menor nmero de
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atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era rolling back the state, o que na prtica significou a privatizao de empresas nacionalizadas no ps-guerra, desregulamentao, devoluo de atividades governamentais iniciativa privada ou comunidade e as constantes tentativas de reduzir os gastos pblicos (CAIDEN, 1991: 75-80; BUTLER, 1993: 398-399). Mas nos ltimos anos o modelo gerencial no tem sido somente utilizado como mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism se acoplou, dentro de um processo de defesa da modernizao do setor pblico, a conceitos como busca contnua da qualidade, descentralizao e avaliao dos servios pblicos pelos consumidores/cidados. Portanto, h atualmente mais de um modelo gerencial; ou, melhorando a argumentao, no embate de idias proporcionado pela introduo do managerialism na administrao pblica surgiram diversas respostas crise do modelo burocrtico weberiano, todas defendendo a necessidade de se criar um novo paradigma organizacional. Na Gr-Bretanha havia um denominador comum no confronto entre as teorias de Administrao Pblica: o modelo burocrtico Whitehall, que funcionava de forma similar ao weberiano, e que tinha vigorado por dcadas, no dava mais conta dos problemas do servio pblico ingls. O modelo gerencial puro foi o primeiro a apresentar, na prtica, alternativas para modernizao do setor pblico. Ao longo dos ltimos anos, outras teorias apareceram, botando de cabea para baixo os conceitos do modelo de Whitehall. Na tabela abaixo, comparo as trs vises da administrao pblica inglesa que surgiram do debate sobre o managerialism aplicado ao governo. Comparo-as, mais especificamente, quanto aos principais objetivos (linha 2) e na sua relao com a sociedade, ou melhor, com seus pblicos-alvos (linha 3). As teorias esto aqui separadas, da esquerda para a direita do quadro, em ordem cronolgica de criao.

Quadro I

Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall) Modelo gerencial puro Economia/Eficincia (Produtividade) Taxpayers (contribuintes) 12 Consumerism Public Service Orientation

Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade

Clientes/Consumidores Cidados

Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade, h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY, 1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994). Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia, que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas. Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.

1. O modelo gerencial puro

O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na experincia americana do governo Reagan. Porm, algumas tentativas anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido. No caso ingls, o relatrio da Comisso Fulton, que funcionou de 1966 a 1968, j enumerava alguns dos problemas existentes no modelo burocratizado do Whitehall. No diagnstico apresentado, eram destacadas a falta de preparao gerencial do civil service britnico, a excessiva hierarquizao e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que eles serviam (DREWRY & BUTCHER, 1991: 51-54). Sobretudo os dois primeiros pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher. Mas havia antecedentes de propostas gerenciais no s na GrBretanha. No Canad, por exemplo, houve a Comisso Glassco (1961-1963), que, inclusive, foi montada antes da Comisso Fulton. Com uma clara viso gerencial, a Comisso Glassco questionava todos os conceitos administrativos tradicionais (CAIDEN, 1991: 56). Outro antecedente importante, e que pouco discutido na literatura, o das comisses e organismos internacionais que nas dcadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os
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pases em desenvolvimento, defendendo a implantao de um modelo menos burocratizado e com instrumentos gerenciais (CAIDEN, idem: 54). Todavia, nos Estados Unidos que a discusso gerencial tem mais tradio. O debate entre o Public Service orientation versus o Public Management orientation existe desde o sculo passado (M ARTIN, 1993), quando Woodrom Wilson escreveu seu clebre artigo (The study of administration), em 1887, defendendo a separao entre a poltica e a administrao. O modelo gerencial, no entanto, no conseguiu se tornar hegemnico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi sendo edificada, ao longo do sculo XX, para evitar a interferncia das polticas de patronagem que eram comuns no final do sculo XIX. Por isso, a opo preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a impessoalidade do Estado, caractersticas estas que eram centrais no tipo burocrtico weberiano. A discusso gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro do debate oramentrio travado ao longo da dcada de 70. J nos anos 60 o problema do controle mais racional dos gastos pblicos ganhava importncia, como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning Programming Budget (PPB) em todas as agncias do governo federal (CARTER, KLEIN & DAY, 1992: 7). Mas foi na dcada seguinte que a questo se tornou mais premente. Isto porque era um momento em que no s o Estado demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve tambm o aumento de exemplos de m gesto pblica sobretudo o da bancarrota da prefeitura de Nova York que apontavam para a necessidade urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanas pblicas. E sob o signo da questo financeira, tanto nos Estados Unidos como na Gr-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism seria utilizado no setor pblico para diminuir os gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficincia governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade (POLLITT, 1990: 2). No por acaso um dos livros fundamentais quela poca chamava-se Fazendo mais com menos (Doing more with less) UKELES, 1982. O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar custos e pessoal. Neste caso, o governo britnico foi muito mais bem sucedido do que o americano. O governo Reagan de fato no conseguiu reduzir os gastos sociais ao contrrio, naquele perodo eles cresceram 16% com relao ao PIB (POLLITT, 1990: 90). Pouco tambm foi feito em termos de corte de pessoal. O grande triunfo dos republicanos no sentido de atenuar os problemas financeiros do governo federal foi diminuir as transferncias de recursos para os estados e os diversos poderes locais (POLLITT, idem: 96). Desta forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e
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tiveram, portanto, que inovar em suas administraes. Conseqentemente, as principais tentativas de elaborar um novo paradigma para a gesto pblica americana surgiram a partir do estudo das experincias dos governos locais, como mostrarei mais adiante. O sucesso britnico em cortar gastos pblicos, no entanto, tem de ser relativizado. Os principais cortes efetuados ocorreram no civil service (que rene a maior parte dos funcionrios do Poder Central) e no total de empregados das empresas estatais (em conseqncia das privatizaes), como mostra a Tabela II. J no importante contingente de servidores do National Health Service (NHS), no houve reduo de funcionrios no perodo 1978-1990, mas sim, um pequeno incremento. Aconteceu, ainda, uma nfima reduo da burocracia sediada no poder local. O que se pode dizer, portanto, que o governo Thatcher teve imensa dificuldade de cortar os funcionrios da rea social, assim como de reduzir o efetivo que atua na ponta do sistema, no mbito local. O ponto central do modelo gerencial puro a busca da eficincia. Para tanto, parte do pressuposto de que preciso modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional (Whitehall para os ingleses) definida como uma organizao com estrutura rgida e centralizada, voltada ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que o desempenho avaliado apenas com referncia observncia das normas legais e ticas. Contra essa viso de administrao pblica, o governo Thatcher propunha: a) definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro das agncias governamentais (BUTLER, 1993: 399); b) clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua substncia e no enquanto processo administrativo; c) aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos (value money ) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da burocracia. Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior ateno aos instrumentos de racionalizao oramentria, que deveriam possibilitar a incorporao de uma maior conscincia dos custos (cost consciousness) no servio pblico (METCALFE & RICHARDS, 1989: 50). As tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio foram usadas para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial Management Iniciative (FMI).4
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Tabela I Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)


1 978-79
Civil Service

7 9-80 7 19 3 30 9 43 2 10 2 202 2 368 1 818 2 4 6 592

8 0-81 6 97 3 35 9 79 2 7 2 218 2 343 1 785 2 5 6 551

8 1-82 6 78 3 41 9 98 2 5 2 222 2 306 1 656 1 90 6 374

8 6-87 5 97 3 5 98 3 31 9 81 2 7 2 117 2 352 1 49 1 26 5 644

8 7-88 5 87 3 28 9 76 2 4 2 95 2 377 8 56 1 18 5 446

8 8-89 5 74 3 24 9 77 2 6 2 81 2 379 7 81 1 18 5

8 9-90 5 67 3 19 9 68 2 5 2 59 2 269 7 9 1 9 5

2-83 3-84 6 58 3 34 1 9 2 10 2 1 9 2 10 2 6 36 3 33

4-85 5-86 6 21 3 36 9 98 2 7 2 9 93 2 7 2 131 2 326 1 124 1 17 5 698

7 34

Foras Armadas NHS (National Health Service)

3 26 9 23

34

Outros Setores do 2 Governo Central

11
Total do Governo Central

2 194

211 189 162 2 2 2

Total local

2 325

274 300 320 1 1 1

Indstrias 1 nacionalizadas

843
Empresas Pblicas

538 444 396 1 85 6 1 1

2 3

85 81 6 6

Total do setor pblico

6 565

208 118 59

369 146

Fonte: Baseado em C LARKE (1993: 5)

Fundamentais em um momento de escassez de recursos, estas tcnicas oramentrias deram impulso implementao das outras reformas administrativas (CAIDEN, 1991: 85). Depois foram adotados, em larga escala, os instrumentos de avaliao de desempenho organizacional. Afinal, se o
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objetivo era alcanar uma maior eficincia, havia a necessidade de se ter mecanismos objetivos de mensurao da performance governamental. Entre estes mecanismos utilizados, um bom exemplo o chamado escrutnio de Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os principais problemas da administrao pblica e definir critrios de mensurao de eficincia (METCALFE & RICHARDS, 1989: 26). O governo ingls adotou trs mecanismos para definir claramente as responsabilidades, tanto das agncias governamentais como dos funcionrios pblicos. No mbito organizacional, duas sadas institucionais foram encontradas. A primeira foi a adoo da Administrao por Objetivos (Management by Objectives), pela qual se procurou traar linhas claras de ao s agncias, o que tornaria possvel uma avaliao de desempenho baseada na comparao entre os resultados obtidos e o que fora previamente determinado. A descentralizao administrativa constituiu-se em uma outra opo organizacional importante. Seu objetivo precpuo foi aumentar a autonomia das agncias e dos departamentos. importante notar que a descentralizao era concebida a partir de uma definio clara dos objetivos de cada agncia, os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilncia e controle do Poder Central. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorvel descentralizao, o que acontecia era uma desconcentrao de poderes. estrutura extremamente hierrquica caracterstica do modelo Whitehall foi contraposto um modelo em que se procurava delegar autoridade (empowerment) aos funcionrios. Dentro do contexto da cultura gerencial, era preciso criar mais gerentes, com habilidade e criatividade para encontrar novas solues, sobretudo para aumentar a eficincia governamental. Assim, a delegao de autoridade era uma resposta no primeiro momento institucional, e que com o tempo poderia transformar a cultura da burocracia. Mas, ao enfatizar em demasia a estratgia da eficincia, o modelo gerencial puro poderia estar jogando para segundo plano outros valores fundamentais na atuao dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para decidir e inovar. Os critrios de medio da eficincia poderiam se tornar to rgidos e portanto ineficazes, nos termos do managerialism quanto s regras e procedimentos do modelo burocrtico weberiano. METCALFE e RICHARDS (1989: 62-63) estabelecem uma importante diferena entre a eficincia operacional e a adaptativa, que refina o debate sobre a avaliao de desempenho das organizaes. O primeiro tipo de eficincia vinculado ao incremento da conscincia dos custos e portanto deve estar atrelado a uma rgida especificao de objetivos e controles. A
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eficincia adaptativa, por sua vez, responde ao critrio da flexibilidade, sendo til a instituies que sofrem processos de mudana. Diante da atual realidade do Estado contemporneo, pressionado pela globalizao e pelas mudanas tecnolgicas, com menos poder e recursos, de fato a eficincia adaptativa um valor mais importante para a administrao pblica, capaz de dot-la da flexibilidade necessria para responder melhor s demandas internas e externas. O aumento da conscincia de custos, resultado da eficincia operacional, tambm importante, porm limitado se for um objetivo em si mesmo. O enfoque apenas da eficincia governamental possui outro problema: a avaliao da efetividade dos servios pblicos no recebe a devida importncia. Efetividade entendida aqui como o grau em que se atingiu o resultado esperado (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Portanto, a efetividade no um conceito econmico como a eficincia pura mas de avaliao qualitativa dos servios pblicos. Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noo de que o governo deve, acima de tudo, prestar bom servios. a tica da qualidade que comea a ser incorporada pelo modelo gerencial, como discutiremos na prxima seo. A valorizao do conceito de efetividade tambm traz novamente tona o carter poltico da prestao dos servios pblicos, uma vez que so os usurios dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a qualidade dos programas governamentais. E aqui enfocamos um dos calcanhares de Aquiles do modelo gerencial puro: a subestimao do contedo poltico da administrao pblica. Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor pblico (GRAY & JENKINS, 1995: 81). Desta maneira, alguns gerencialistas mais radicais afirmavam que no existe diferena conceitual entre a administrao da empresa privada e a administrao pblica (MURRAY, 1975). Outros aceitavam que h determinadas diferenas entre ambas; contudo, propunham reformas ao setor pblico como se ele fosse uma organizao homognea a burocracia vista caricaturalmente. O fato que a administrao pblica se constitui num sistema organizacional em que, internamente, h diferentes tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relaes com a esfera poltica, a qual nunca pode ser negligenciada, pois caso isso ocorra, aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem (GRAY & JENKINS, idem: 85). O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separao entre a poltica e a administrao. Assim, caberia aos reformadores implantar o managerialism na administrao pblica independentemente do que ocorre na poltica. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o prprio desenvolvi18

mento do modelo gerencial na Gr-Bretanha, pois foi o forte apoio poltico obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram dificuldades polticas, e somente a reconstruo da base de apoio s mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam remover os obstculos. Em termos comparativos, para reforar a argumentao acima basta lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que fracassou sobretudo por razes polticas. Trata-se da experincia americana no perodo Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os obstculos existentes no mbito do Congresso, por um lado, e os erros da estratgia de negociao, por outro, as causas responsveis pelo malogro da implementao do modelo gerencial puro naquele pas (CROZIER, 1992: 125133). A experincia latino-americana recente igualmente d base a essa hiptese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas dependeram fortemente de apoio poltico e construo de novos incentivos institucionais (HAGGARD, 1996). Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas apoiadas em tcnicas gerenciais no servem apenas ao aumento per se do desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do setor pblico de acordo com objetivos pblicos, ou seja, politicamente definidos (CAIDEN, 1991: 30). Os gerencialistas puros, por fim, no consideraram que a especificidade do setor pblico dificulta a mensurao da eficincia e a avaliao do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gesto pblica, esto em jogo valores como eqidade e justia que no podem ser medidos ou avaliados por intermdio dos conceitos do managerialism puro (MAYORDOMO, 1990: 278-280). Esta despolitizao da administrao pblica, aliada nfase no conceito de eficincia governamental, fez com que Christopher Pollitt (1990), um dos maiores crticos do modelo gerencial ingls, classificasse o managerialism como um neotaylorismo, isto , uma proposta calcada na busca da produtividade e na implantao do modelo de gesto da empresa privada no setor pblico. Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns xitos. O principal deles que a nfase na questo financeira de fato elevou a conscincia da burocracia inglesa sobre os custos das polticas pblicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os governos que tm realizado reformas administrativas nos ltimos anos. Isto mostra que a busca da eficincia governamental, embora em si no resolva todos os problemas da burocracia, um legado positivo do modelo gerencial puro.
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A discusso em torno do modelo gerencial se tornou complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 80. Basicamente, duas transformaes foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada dinmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade, planejamento estratgico e qualidade. A outra transformao foi mais radical e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da adoo de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores. neste ponto que o modelo gerencial traz tona o aspecto pblico da administrao pblica, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial vinculado eficincia e busca da qualidade dos servios.

2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do consumidor (consumerism)

As crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na GrBretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas. A estratgia da eficincia, se levada s ltimas conseqncias, pode petrificar a ao do gerente pblico, tal como mostramos no item anterior. O caso do Oramento pblico paradigmtico. O estrito enfoque no controle oramentrio dificulta a adaptao a alteraes que impliquem um redirecionamento do gasto pblico. No limite, a tica da eficincia acredita que h uma soluo racional nica para os problemas oramentrios. No entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), o oramento pblico um problema contnuo sem uma soluo permanente. No caminho da flexibilizao da gesto pblica, tambm podemos citar a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia (CROZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual estabelece, a partir de uma racionalidade tcnica, o melhor programa a ser cumprido. J na lgica de estratgia, so levadas em conta as relaes entre os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas governamentais. A utilidade da lgica de estratgia vai alm da confeco dos programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se beneficia igualmente do conceito de estratgia, sobretudo porque a maioria
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dos Estados contemporneos passa por trs grandes crises: a fiscal; a decisria, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece a implementao de reformas; e, por fim, a de confiana, pois a populao desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas polticas. neste ambiente que Michel Crozier prope a utilizao da estratgia, que no leva s em conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas principalmente requer um acompanhamento das reaes da sociedade e dos funcionrios pblicos frente s aes do governo (CROZIER, idem: 93-94).5 A busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da dcada de 80, o governo britnico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliao de resultados das agncias e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar, por causa das crticas contra a nfase dada inicialmente mensurao da eficincia e no da efetividade dos servios pblicos. Neste sentido, Norman Flynn afirma que a imposio arbitrria da diminuio dos custos pode conduzir mais reduo do nvel (de qualidade) dos servios do que a um aumento de produtividade (FLYNN, 1990:113). interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da dcada de 80, uma modificao no que se refere antiga viso meramente quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da organizao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da administrao da qualidade total (Total Quality Management TQM), que posteriormente foi introduzida no setor pblico. Nas empresas privadas, a razo da mudana foi o aumento da concorrncia e do nvel de exigncia dos consumidores. Desta maneira, os empresrios tiveram que elevar a qualidade de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente da qualidade tem uma relao direta com o direcionamento da produo para os anseios dos consumidores. No setor pblico aconteceu um fenmeno semelhante. A introduo da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a administrao pblica voltava suas atenes aos clientes/consumidores. Essa talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial. Sue Richards, importante especialista na rea de Public Management, acredita inclusive que houve uma mudana de paradigma com a recente nfase dada pelo setor pblico s preferncias do consumidor. Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois paradigmas na administrao pblica. O primeiro foi aquele vinculado viso poltica da burocracia, que deveria estar atrelada consecuo de objetivos politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, o modelo burocrtico weberiano. O segundo paradigma foi o da eficincia, associado, sobretudo, aos mtodos gerenciais do setor privado tal como foram
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aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinio de Richards, resultaria da sntese entre os antigos valores do servio pblico (ou do modelo weberiano) e a orientao para uma melhor performance do setor pblico como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada satisfao do pblico, intitulada paradigma do consumidor ( consumer paradigm) (apud CLARKE, 1993: 7). De fato, a administrao pblica inglesa vem implementando uma estratgia direcionada cada vez mais s demandas dos consumidores. Um importante organismo do governo britnico, o Local Government Training Board, definiu qualidade como aquilo que d a satisfao ao consumidor. Alm disso, esse mesmo rgo fez uma lista dos passos necessrios para garantir a qualidade do servio pblico, na qual o conhecimento das necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16). Mas o programa do governo ingls mais importante no sentido de priorizar o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no princpio de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado (BUTLER, 1993: 402), o Citizens Charter consiste na implantao de programas de avaliao de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos consumidores. A importncia do programa aumenta na medida em que ele tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-ministro John Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os servios pblicos tm o dever especial de responder s necessidades dos seus consumidores e clientes (CLARKE, 1993: 24). A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a descentralizao. Como j afirmei anteriormente, na Gr-Bretanha ocorre uma descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma verdadeira descentralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa delegao de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser. A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do consumidor. preciso que haja opes caso determinado equipamento social no esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britnico tem procurado incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico. Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. O Citizens Charter enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relao lgica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos servios pblicos (CLARKE, idem: 24).
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A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para o servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses (CLARKE, idem: 20): a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo, criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo modelo de monoplio estatal; b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico, envolvendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market; c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores de servio e os consumidores/clientes. A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco contratual. O modelo contratual de prestao de servios pblicos no se restringe somente ao caso ingls. A partir de um estudo das principais inovaes gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existncia de importantes arranjos contratuais tambm na Sucia e na Frana. Em todos estes casos, porm, Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difcil equacionamento da relao entre as agncias autnomas, o respectivo ministrio que controla cada uma delas e o Ministrio das Finanas.6 Aqui se encontra um srio obstculo ao princpio da descentralizao administrativa (desconcentrao) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism. Este obstculo fruto de um paradoxo cuja origem a escassez de recursos pblicos: essa mesma situao cria a necessidade do aumento da autonomia gerencial das agncias e igualmente requer o fortalecimento do controle oramentrio estrito sob a batuta do Ministrio das Finanas. Assim, de um lado as agncias movem-se pela lgica do output e, por outro, o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta queda de brao, o vencedor via de regra o ministro das Finanas e suas preocupaes. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos problemas de curtssimo prazo e no construo de uma nova cultura organizacional e de novos arranjos institucionais. Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em
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que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como prestador de servios pblicos e a populao. A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios pblicos. Como aponta Pollitt, mais complexa a relao do prestador de servio pblico com o consumidor, j que ela no obedece ao puro modelo de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais e dos servios policiais (POLLITT, 1990: 125). Para vrios autores,7 o conceito de consumidor deve ser substitudo pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e no s liberdade de escolher os servios pblicos (S TEWART & WALSH, 1992: 507). Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountability, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. Desta forma, mecanismos como os do Citizens Charter cujo nome no corresponde realidade, pois este programa direcionado ao consumidor s enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as polticas pblicas. O consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo. O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao problema da eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A primeira pergunta no respondida pelo consumerism quem so os consumidores/clientes? Em grande medida, so aqueles que se organizam para atuar onde os servios so prestados o que, no limite, pode se constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, podero fazer de tudo, inclusive atos discricionrios, para atender ao grupo organizado de consumidores, j que os funcionrios pblicos dependem, no modelo gerencial, da avaliao dos clientes para obter avano profissional, melhoria de salrios e at, em ltimo caso, para manter o prprio emprego. Entre a avaliao dos consumidores e os atos dos funcionrios devem haver normas e regras que permitam garantir o interesse pblico (FREDERICKSON , 1992: 18). A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio
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pblico. Ou como argumenta Clarke, quando os recursos so limitados, o problema no satisfazer os consumidores, mas quais consumidores (satisfazer)?. 8 O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo virtuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumidores continuaro insatisfeitos. O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior. Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos pblicos. O modelo da competio pode levar quilo que a Cincia Poltica denomina de jogo de soma-zero. Isto , o equipamento social vencedor (aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all), ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de servio pblico que obtiver as piores notas dos consumidores, perde tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de incentivos para que este equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o princpio da eqidade na prestao dos servios pblicos, transformando alguns consumidores em mais cidados do que os outros. Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqidade na prestao de servios pblicos, alguns autores criaram o Public Service Orientation (PSO), tendncia que resumo rapidamente a seguir.
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3. Public Service Oriented (PSO): a construo da esfera pblica

Procurarei neste item resumir a discusso existente na corrente do Public Service Oriented (PSO).9 Aqui serei mais breve do que nos outros tpicos por duas razes. A primeira que a PSO faz parte de um debate muito recente na Gr-Bretanha e, portanto, seus conceitos ainda esto em uma fase de amadurecimento. Como conseqncia disso, a PSO se constitui mais como uma tendncia que levanta novas questes e pe em xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouo terico fechado. Uma outra observao necessria. O Public Service Orientation (PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no prope a volta a um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano. A PSO procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas. Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparncia, participao poltica eqidade e justia, questes praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. interessante notar, contudo, que o objeto que gerou a corrente do PSO foi criado pelo modelo gerencial. Trata-se da problemtica da descentralizao, a partir da qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO. A viso da descentralizao destes autores, no entanto, extremamente crtica quanto ao modelo implementado pelo governo britnico. O argumento de Hambleton (1992) resume a posio do PSO com relao descentralizao. A justificativa central para defender o governo local no que ele um bom meio para prover os servios (pblicos) necessrios, o que de fato ele , mas que ele (o governo local) torna os cidados capazes de participar das decises que afetam suas vidas e de suas comunidades (HAMBLETON, 1992: 11). Portanto, o PSO defende as virtudes polticas da descentralizao. No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de
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cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que esfera pblica (POLLITT, 1990: 129). Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de participao dos cidados, o Public Service Orientation (PSO) rebate os argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por participao poltica sempre foram equiparadas s formas neocorporativas de atuao que vigoravam no final da dcada de 70 (POLLITT, idem: 138). Os tericos do PSO resgatam os ideais de participao poltica dentro de um conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena estatal, como o so o clientelismo e o corporativismo. Portanto, a partir do conceito de esfera pblica (public domain) que estruturado o conjunto de idias do Public Service Orientation (PSO). Esfera pblica vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico. O conceito de esfera pblica como locus de transparncia e de aprendizado social deve estar presente tambm na organizao interna da administrao pblica, sobretudo no momento de elaborao das polticas pblicas. O planejamento estratgico, por exemplo, no pode estar confinado burocracia. Os objetivos polticos definidos pelo planejamento estratgico devem ser discutidos e revelados num processo de debate pblico (POLLITT, idem: 150). Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competio entre agncias pblicas, repensado pelo Public Service Orientation (PSO). No que a competio seja negada como princpio utilizvel no setor pblico; mas o que mais ressaltado pela PSO a possibilidade de cooperao entre as agncias de modo a obter um melhor resultado global na oferta de servios pblicos. Desta forma, o princpio da eqidade, fundamental dentro do PSO, pode ser garantido. Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idiaschave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios e cidados. Para destacar as diferenas entre o modelo de administrao adotado na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico, Stewart e Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:
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Quadro II. Comparao entre o modelo de administrao privada e o modelo de administrao do setor pblico, segundo a teoria do PSO

Modelo do Setor Privado Escolha individual no mercado Demanda e preo Carter privado da deciso empresarial A eqidade do mercado A busca de satisfao do mercado Soberania do consumidor Competio com instrumento do mercado Estmulo: possibilidade de o consumidor escolher

Modelo do Setor Pblico Escolha coletiva na poltica Necessidade de recursos pblicos Transparncia da ao pblica A eqidade dos recursos pblicos A busca da justia Cidadania Ao coletiva como meio poltico

Condio: consumidor pode modificar os servios pblicos

Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).

Embora faa fortes crticas ao modelo gerencial puro e ao consumerism, o fato que o Public Service Orientation (PSO) no joga fora as idias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discusses sobre eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade gerencial, planejamento estratgico, entre as principais, no so negadas, mas h a tentativa de aperfeio-las dentro de um contexto em que o referencial da esfera pblica o mais importante. Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parmetros do poder local, onde os cidados tenderiam a controlar mais a qualidade dos servios pblicos. Mas, como conceber a coordenao do servio pblico no mbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as desigualdades regionais menores no caso ingls, mas enormes em pases como o Brasil , e garantir assim uma verdadeira eqidade? Estas so respostas que o modelo do PSO ainda no oferece. Uma das principais origens desta deficincia encontra-se na concepo extremamente otimista com relao possibilidade dos cidados resolverem na esfera local todos os problemas do setor pblico (Pollitt, 1990: 1550). A complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa que no pode ser meramente substituda pela democracia direta demandam respostas mais abrangentes e articuladas.
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Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que dizer no s como o setor pblico deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa uma das principais lacunas da experincia do modelo gerencial implantado nos ltimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556). Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor pblico mais do que mud-lo cosmeticamente. No outro lado do Atlntico, os americanos tambm tm repensado o setor pblico no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando reinventar o governo.

4. Reinventando o governo: novos caminhos para a administrao pblica americana

O presidente americano Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito parecido, inclusive no que se refere reforma administrativa. Ambos propunham, inicialmente, a implantao de um modelo gerencial puro, com nfase no corte de custos e no aumento da eficincia. Thatcher foi, em grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato burocrtico. Reagan no. Uma pergunta, portanto, fica no ar: qual a razo do fracasso do governo Reagan em implementar o modelo gerencial puro nos Estados Unidos? A primeira razo do fracasso de Reagan, na verdade, refere-se a um obstculo que outros presidentes anteriormente tentaram ultrapassar mas no conseguiram. Trata-se da tenso existente entre aumentar a flexibilidade e, ao mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas polticas contra a patronagem (NIGRO, 1982). O fato que a constituio da burocracia pblica americana se deu em um contexto marcado pelo combate politizao da administrao. No final do sculo passado e comeo deste, na chamada Era Progressista, polticos como Woodrow Wilson, Theodore Roosevelt e Louis Brandeis (OSBORNE & Gaebler, 1994: 14) combateram esta politizao, e deixaram para as futuras geraes o conceito de que a administrao pblica deveria ter mecanismos protetores contra a patronagem. Esta idia permeia toda a cultura administrativa do setor pblico americano. O curioso que os Estados Unidos sempre foram o pas por excelncia dos business, das tcnicas revolucionrias da administrao privada. Um dos livros que mais influenciou as administraes privadas e pblicas em vrios lugares do mundo, sobretudo na Gr-Bretanha, foi o In search of excellence: lessons from Americas best run companies, de
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Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca foram implantadas de fato no governo federal dos EUA. E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do britnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pblicas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan. Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu destino poltico-administrativo. Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o comeo deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self government, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atualmente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182 eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos. Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA. Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comunidade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procurado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da eficincia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido. Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade. Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacional, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica. A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo (1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.
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Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere administrao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agncias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo administrativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar garantir a eqidade. A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma redefinio da atividade governamental. Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25). A atividade governamental entendida como algo com uma natureza especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado. Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam, necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornandoo sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa. Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema (OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas. A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico, o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas comunidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que
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a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comunidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia. Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o aumento da accountability. Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos gerenciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o governo, listados a seguir: 1 Competio entre os prestadores de servio; 2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade; 3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos resultados; 4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos; 5 Redefinir os usurios como clientes; 6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento; 7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu gasto; 8 Descentralizao da autoridade; 9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas; 10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio. No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma resposta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler. O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/ mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia. Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao
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como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descentralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo em sua relao com a sociedade. No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por misses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliao de resultados. Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381). Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382). H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80). Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre
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os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade. H, no entanto, uma grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema. Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinventando o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contemporneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo tendncias de mais longo prazo. Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a sociedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensamento estratgico e a conduta estratgica. O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256). A este conjunto de princpios apresentados pelo Reinventando o governo, muitas crticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administrao pblica americana. Isto no se verifica, porm, pois eles enfatizaram, em determinada passagem do livro, os obstculos poltico-institucionais presentes nos EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e acreditam que o contexto poltico fundamental. Comentando a respeito das presses contrrias reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e Gaebler deixam clara a influncia institucional. Quando os partidos polticos (americanos) eram mais fortes, eles, s vezes, podiam superar essas presses (contrrias s reformas). Um presidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a disciplina partidria para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a cobertura poltica para isso. (Sei que meus eleitores no gostam da idia, mas fiz isso pelo presidente). Nos sistemas parlamentaristas ainda o que acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos polticos so to dbeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivduos, levantando fundos prprios, obtendo xito ou insucesso conforme sua
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reputao e a maneira como votam. Por isso, no h praticamente qualquer incentivo para olhar alm dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a predominncia dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da campanha eleitoral (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258). Em resumo, os incentivos institucionais so fundamentais para a realizao de qualquer reforma administrativa. Ningum pode acusar Osborne e Gaebler de no terem dado ateno esfera poltica. A maior crtica ao Reinventando o governo foi feita por Charles Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no qual ele afirma que Osborne e Gaebler esto tentando apenas retomar alguns temas abandonados pelo debate gerencial na dcada de 80, mas mesmo assim no conseguiram entender a natureza da administrao pblica da gesto democrtica. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu declogo definidor do que deve ser uma administrao pblica democrtica. 1 Atravs de seus representantes eleitos, os cidados, e no os empresrios, devem estar a cargo do governo; 2 A funo de governo servir o interesse pblico, no criar reservas de mercado ou alimentar egos empresariais; 3 O governo tem que operar sob as regras da Constituio e das leis, e no a partir de misses comandadas por particulares; 4 O governo pode entrar em associaes com entidades privadas, sempre e quando for o scio principal; 5 O governo deve ser flexvel e inovador, porm tambm deve ser suscetvel prestao de contas ao pblico; 6 O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles que vo desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionrios pblicos; 7 No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal de igualdade de oportunidades; 8 importante simplificar regras, contanto que se respeite a integridade dos processos legais; 9 A flexibilizao oramentria aceitvel, mas no a reduo de controles destinados a proteger os recursos pblicos; 10 Os problemas polticos devem ser solucionados com criatividade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar das mudanas (Goodsell, 1993). fundamental tecer alguns comentrios a respeito do declogo elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposio que ele faz pressupe a caracterizao da obra de Osborne e Gaebler como um exerccio
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de gerencialismo puro, o que a meu ver um tremendo engano. Osborne e Gaebler consideram imprescindveis os conceitos de eqidade, accountability e participao dos cidados no governo a fim de reconstruir o setor pblico. Ademais, defendem a reinveno do governo, e no sua substituio pelo mercado. Alm disso, Goodsell no percebe que com a crise do Estado contemporneo em todas as suas dimenses as quais descrevi na introduo , necessrio repensar a relao do Estado com a sociedade e do governo com os cidados. preciso redirecionar a atividade governamental, tentando conjugar no setor pblico qualidade com eficincia, flexibilidade organizacional com accountability, criatividade com busca de eqidade. Estas combinaes de valores de fato no so fceis de serem obtidas; contudo, o desafio exatamente este: encontrar novas sadas atravs da imitao do que deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa era de escassez, rpidas mudanas sociais (no padro de emprego, por exemplo) e tecnolgicas, globalizao e, como j foi dito antes, falta de um consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado. O problema de Goodsell que ele se agarra ao antigo modelo de Estado, e seu correspondente no mbito administrativo, o modelo burocrtico weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoo dos padres de valores que realmente deram certo em uma poca de prosperidade tem uma certa lgica. Mas, infelizmente, tais padres no respondem s dificuldades atuais. preciso encontrar novas sadas, e Osborne e Gaebler apresentam um ecltico conjunto de princpios que nos instigam a refletir sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor pblico no futuro. O comentrio mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito por Grant Jordan (1994). Entre as vrias crticas endereadas ao livro, uma se destaca. Para Jordan, os autores s contam os casos de sucesso e no analisam situaes em que no foram encontradas respostas satisfatrias. Assim, perde-se o nexo explicativo, ou seja, no podemos saber como sair de situaes realmente complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e to somente trusmos, aceitos por todos, mas que ningum sabe de fato como implement-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos EUA para outras realidades, historicamente distintas. Aqui est o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles conseguem enunciar uma conjugao de valores importantes para reinventar o governo, mas no criam um arcabouo terico que explique e possibilite a implementao de reformas no setor pblico. Para isso, o melhor caminho talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as peculiaridades dessa revoluo ps-burocrtica que toma conta no s dos Estados Unidos e da Gr-Bretanha mas de uma gama enorme de pases.
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IV. Concluso

Os desafios para a administrao pblica do sculo XXI


O impacto da crise da burocracia weberiana e da implementao do modelo gerencial em vrios lugares transformou o atual debate na rea de administrao pblica. A reforma administrativa ligada ao managerialism entrou na ordem do dia. Como nota B.G. Peters, mesmo quando a noo de privatizao tem conotaes negativas, como na Escandinvia, a expresso modernizao aparece como positiva para a maioria dos cidados (1992: 307). O modelo gerencial, no entanto, no um corpo terico fechado. Ele vem sofrendo uma srie de mudanas e sendo adaptado aos pases em que fincou razes. Mas mesmo assim no possvel dizer que o managerialism se constitui num novo paradigma, no sentido de Thomas Kuhn, ou seja, um modelo que substitui por completo o antigo padro burocrtico weberiano. Na verdade, o que mostram estudos comparados como os realizados por Hood (1996), Cassese (1989) e Flynn (1996) que as respostas administrativas dos vrios pases perpassam por tcnicas gerenciais de diversos matizes, democratizao da relao entre o Estado e a sociedade e mesmo a manuteno de determinados elementos burocrticos weberianos. Trata-se de um pluralismo organizacional sob bases ps-burocrticas vinculadas aos padres histricos (institucionais e culturais) de cada nao. Nesta nova situao, o gerencialismo cumpre um importante papel, mas no se transforma num paradigma. Apresento a seguir, de forma sucinta, as principais tendncias de modificao no antigo padro burocrtico weberiano, vinculadas a estruturas ps-burocrticas profundamente influenciadas pelo debate em torno do modelo gerencial. a) Incentivo adoo de parcerias com o setor privado e com as organizaes no governamentais (ONGs); b) Ampla introduo de mecanismos de avaliao de desempenho individual e de resultados organizacionais, atrelados uns aos outros, e baseados em indicadores de qualidade e produtividade;
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c) Maior autonomia s agncias governamentais e, dentro delas, aos vrios setores, horizontalizando a estrutura hierrquica; d) Descentralizao poltica, apoiada no princpio de que quanto mais perto estiver do cidado o poder de deciso com relao s polticas pblicas, melhor ser a qualidade da prestao do servio e, de fundamental importncia, maior ser o grau de accountability. Os governos tambm tm atuado no sentido de implantar polticas de coordenao entre as vrias esferas administrativas; e) Estabelecimento do conceito de planejamento estratgico, adequado s mudanas no mundo contemporneo e capaz de pensar, tambm, as polticas de mdio e longo prazo; f) Flexibilizao das regras que regem a burocracia pblica, principalmente o Direito Administrativo, com efeitos inclusive em pases com modelos extremamente burocratizados, como a Espanha, a Frana e a Itlia (DALBERTI, 1992). A negociao coletiva, a introduo de ganhos de produtividade e novos critrios de promoo tm flexibilizado a administrao de pessoal no setor pblico. Como aponta o ltimo relatrio do Banco Mundial sobre o mundo do trabalho, a globalizao vai obrigar tambm o Estado a mudar suas polticas de pessoal. Muitos governos esto se dando conta de que uma exposio maior concorrncia internacional requer burocracias flexveis que funcionem bem. Para serem empregadores eficazes e assegurar servios de alta qualidade, os governos necessitam reformar suas polticas de remunerao, seleo e promoo de pessoal (...) (RELATRIO DO BANCO MUNDIAL, 1995: 109). g) Mesmo com a flexibilizao da poltica de pessoal, a profissionalizao do servidor pblico continua sendo prioridade, como bem o demonstra o caso italiano, em que 2/3 das reformas administrativas ocorreram na rea de Recursos Humanos, sobretudo nos Planos de Carreira (CASSESE, 1989). Robin Butler, alto funcionrio da burocracia inglesa, escreveu recentemente que a manuteno do conceito de carreira no servio pblico um dos objetivos primordiais de qualquer governo (BUTLER, 1993: 404). Alm disso, as polticas de motivao tm recebido grande ateno, uma vez que pouca ateno foi dada a esta rea no incio da implantao do modelo gerencial. Como argumenta Pollitt, o managerialism enfatizava mais o controle de pessoal do que o seu desenvolvimento; mais avaliao do que o estmulo; mais no (controle) dos recursos do que na formao moral dos funcionrios (POLLITT, 1990: 60). Atualmente, h tambm uma revalorizao da questo da tica no servio pblico (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994).
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h) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionrios, em particular os de nvel mdio e os do alto escalo burocrtico. Neste sentido, os funcionrios precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em vrios funes. As principais funes so a de administrador, vinculada capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encontrar novas respostas e modernizar o fluxo de decises; e a de integrador, habilitado congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um objetivo. Este conceitos so relacionados no quadro abaixo.

Quadro III: As funes do dirigente pblico


Mudanas

INTEGRADOR
Regularidade de procedimento

INOVADOR
Melhora de resultados

ADMINISTRADOR

PRODUTOR

Estabilidade

Fonte: apud METCALFE & RICHARDS (1989: 72).

A grande pergunta que fica como esta discusso pode ajudar no entendimento do caso brasileiro. O quadro administrativo brasileiro marcado por uma multiplicidade de situaes, um modelo hbrido muito peculiar. Em primeiro lugar, a estrutura administrativa brasileira influenciada por um lado, pelo Direito Administrativo ibrico e francs, o que resulta em uma rigidez organizacional maior um maior engessamento, como se diz nos dias atuais. Por outro ngulo, no entanto, a influncia americana advinda do modelo presidencialista, que d uma configurao peculiar ao organograma do Executivo, e sobretudo ao federalismo, que torna mais consorciativo o Estado brasileiro, resulta em um maior grau de flexibilidade e politizao do nosso sistema administrativo. O hbrido administrativo brasileiro tambm formado pela convivncia entre setores administrativos atrelados a uma burocracia meritocrtica, outros nichos dominados pelo patrionialismo e cartorialismo (principalmente no nvel subnacional e nos escales mais baixos do Governo Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida pelo sistema de spoil
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system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalo do organograma estatal, podendo ou no levar em conta a racionalidade tcnica.10 Por fim, a Administrao Pblica brasileira moderna dividida em Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autnoma, com salrios melhores e mais flexvel, enquanto a Administrao Direta a menos permeada por padres meritocrticos, bem como a que oferece horizontes profissionais menos promissores aos seus funcionrios. Mudanas que no levem em conta este hibridismo a fim de alter-lo de fato podem, na verdade, acentuar as tenses dentro do modelo. Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com cunho gerencial no Pas, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tenso dentro do modelo foi exacerbada. lgico que importante ressaltar seus aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive vanguardista no cenrio internacional como salienta um dos maiores especialistas em Administrao Pblica no mundo, Gerald Caiden (1991) ; sua nfase na descentralizao e flexibilidade administrativa; a introduo do esprito gerencial em alguns segmentos da Administrao Pblica. No entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 no deu conta do carter hbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de seus problemas. Um deles o conflito entre a Administrao Direta e Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais com a reforma de 1967, pela seguinte razo: A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os lados (MARTINS, 1995: 21). Atualmente, os aspectos do hbrido administrativo brasileiro esto envoltos pelas regras da Constituio de 1988, que tornou a legislao referente burocracia muito mais rgida, s vezes garantindo at a efetivao das boas caractersticas do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente, muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo de funcionrios pblicos e no aos interesses do cidado. Ademais, o modelo weberiano no responde mais a uma srie de dilemas administrativos postos ao Estado-nao, como tentei demonstrar ao longo do texto. Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado um grande avano, partindo da experincia internacional, mais particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas ocorridas no mundo. No h espao aqui para comentar mais pormenoriza40

damente o Plano Diretor, nem este o intuito do trabalho. Mas ressalto que, apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais, dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial ingls, que per si j no monoltico, em paradigma global de mudana, devendo ser transportado assim realidade brasileira. Porm, o que h hoje um pluralismo organizacional no setor pblico, adequando-se desta maneira s respostas administrativas s especificidades das naes. No existe uma resposta nica, e precisamos aprender com diversas experincias para adequ-las ao nosso modelo hbrido. este o desafio. Segundo, a atual proposta no d conta do hibridismo da estrutura administrativa brasileira. Novamente, no posso desenvolver aqui a contento este ponto, mas possvel citar dois problemas no tocados pelo Plano Diretor: os efeitos da organizao federativa na Administrao Pblica e o dimensionamento dos cargos em comisso, base do spoil system do Pas, e responsvel pelo enfraquecimento da burocracia meritocrtica do alto escalo. Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a construo de uma Administrao Pblica ps-burocrtica, passo fundamental para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem conduzido politicamente, algo indito em nossa histria administrativa: reformar profundamente a Administrao Pblica em um perodo democrtico, contrastando com as duas outras grandes reformas deste sculo, a do Estado Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritrios.

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Notas

1 Agradeo a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser

Pereira e pelos alunos do curso de gestores da ENAP (turma de 1996). Incorporei, na medida do possvel, as crticas, mas as responsabilidades pelos eventuais erros so todas minhas.
2 Christopher Hood mostra, na verdade, que no panorama atual a pluralidade

de respostas no exclui inclusive dinmicas burocrticas weberianas para determinados problemas da Administrao Pblica (HOOD, 1996: 171).
3 interessante observar que vrias pessoas ligadas a interesses

empresariais participaram dos debate sobre as reformas das burocracias pblicas nos Estados Unidos e Gr-Bretanha. A Comisso Grace montada pelo governo Reagan para repensar o papel do Estado, por exemplo, possua diversos lderes empresariais preocupados em recomendar que o setor privado poderia exercer muito melhor certas atividades do que o setor pblico (POLLITT, 1990: 137).
4 Outras tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio so a

cost-benefit analysis (CBA), o planning programming budgeting (PPB) e o zero-based budgeting (ZBB).
5 Para Crozier, enquanto a antiga viso de planificao estatal implicava em

alcanar o melhor resultado tcnico, a lgica da estratgia procura alcanar o equilbrio entre as demandas dos atores envolvidos, principalmente levando em conta a representatividade e o poderio de cada grupo (CROZIER, idem: 93-94).
6 FLYNN, 1996: 10-11. Dos textos utilizados aqui, este o que melhor

consegue mostrar, ao mesmo tempo, as similitudes entre as diversas experincias europias e o carter pluralista das atuais reformas administrativas. De modo que sua concluso aponta para a fora e importncia do modelo gerencial, mas ressaltando o diferente uso das tcnicas gerenciais e a subordinao destas s peculiaridades institucionais e culturais de cada pas.
7 Ver, entre outros, WALSH, 1991; POLLITT, 1990; CLARKE, 1993; STEWART &

RANSON, 1988; FREDECKSON, 1992.


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8 CLARKE, 1993: 22. 9 Pollitt (1990) faz um excelente resumo das idias do Public Service

Orientation (PSO) e dele eu fao uso em quase toda a discusso realizada nesta parte do artigo.
10 Fao uma diferenciao no usual na literatura brasileira entre

patrimonialismo e spoil system, no sentido mais moderno desta palavra. O primeiro refere-se apropriao privada dos cargos pblicos, apenas e to somente, levando quase sempre irracionalidade da ao estatal nestes setores. O segundo tambm um preenchimento poltico dos cargos pblicos, vinculado ao alto escalo e busca do apoio aos projetos do Executivo no Legislativo num nvel mais macro, e que por vezes pode levar racionalidade da ao estatal, uma vez que a eficincia dos ocupantes destes cargos ser relevante na barganha poltica. Um exemplo disso qualidade dos ocupantes de boa parte dos DAS, como mostram os excelentes estudos de BEN SCHENEIDER (1994) e de BRESSER PEREIRA (1996), cargos estes quase sempre preenchidos pelo spoil system. Em suma, o patrimonialismo e o spoil system podem ter efeitos diferentes; no entanto, o que os iguala o seu carter poltico, a possibilidade de descontinuidade administrativa presente em suas lgicas e, principalmente, o enfraquecimento da burocracia meritocrtica que eles trazem em seu bojo. Talvez seja este ltimo aspecto o mais deletrio de todos.

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Bibliografia

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A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico


Jacques Chevallier

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Revista do Servio Pblico Ano 47 Volume 120 Nmero 3 Set-Dez 1996

Gostaramos de tentar avaliar, nesta oportunidade, os efeitos da reforma do Estado e dos servios pblicos divulgada pela circular do dia 26 de julho de 1995 sobre a concepo tradicional do servio pblico. 1) Esta confrontao , primeira vista, problemtica. Porque foi contruda no curso da evoluo histrica, a concepo francesa do servio pblico repousa, na realidade, sobre a combinao e a fuso de trs dimenses: funcional, axiolgica e jurdica: 1 ela se caracteriza pela extenso da esfera da gesto pblica, pela especificidade dos valores que governam seu funcionamento e pela particularidade das regras jurdicas que a ela se aplicam; ora, a reforma do Estado no atinge nenhum destes aspectos. Ela no visa resolver o sensvel problema da delimitao da rea de ao dos servios pblicos. verdade que a circular do dia 26 de julho de 1995 2 fizera desta delimitao seu primeiro objeto prioritrio. Tratava-se de tornar claras as funes do Estado e a rea de ao dos servios pblicos, notadamente definindo, domnio por domnio, a fronteira entre as funes que pertencem s pessoas pblicas e aquelas que podem remontar a protagonistas privados; mas este objetivo desapareceu do documento de trabalho, 3 cujas diretrizes determinaram a abertura, em maro de 1996, de uma extensa composio entre as diferentes pessoas envolvidas nesta supresso que, sem dvida, resultou dos movimentos sociais que agitaram o setor pblico, em dezembro de 1995. A reforma do Estado no tem

Jacques Chevallier professor da Universidade de Paris II, Panthon Assas.

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mais a ambio de promover uma nova axiologia aplicvel ao pblico, mas antes pretende aprofundar e ampliar as referncias tradicionais; tambm no modifica a prpria essncia do regime administrativo, mesmo se ela pretende inverter a regra segundo a qual o silncio da administrao provoca uma deciso implcita de recusa. Ainda mais explicitamente, o documento de trabalho indica que no se trata nem de modificar o estatuto da funo pblica, nem de atacar os princpios do servio pblico. A reforma do Estado pretende, ao contrrio, ser fiel aos princpios fundamentais da nossa tradio republicana: na Frana, o Estado identificar-seia, com efeito, Repblica, e este Estado Republicano, responsvel pela coeso social da nao, pela igualdade de acesso de todos aos grandes servios pblicos, pelo respeito ao direito, pela defesa dos interesses da Frana no mundo, no poderia ser posto em causa; tratar-se-ia apenas, ento, de adaptar os servios pblicos s exigncias do mundo moderno. A continuidade em relao circular Rocard de 23 de fevereiro de 1989, 4 segundo a qual os servios pblicos deveriam ser capazes de assegurar o cumprimento das funes primordiais do Estado, ou seja, a defesa dos valores republicanos, a defesa do interesse geral e a promoo do progresso econmico e social, , neste aspecto, surpreendente. 2) Convm, no entanto, ir alm desta primeira apreciao. Por um lado porque a reforma do Estado no pode ser dissociada dos movimentos paralelos de reforma que afetam alguns servios pblicos, particularmente sob a presso das diretrizes europias: a reforma das telecomunicaes que foi adotada em junho de 1996 um bom exemplo disto; a reforma do Estado intervm num contexto no qual os servios pblicos so constrangidos a um processo de redefinio que destri seus modos de organizao e de funcionamento, o que no deixa de lhe conferir um colorido singular. Por outro lado, porque ela mesma atinge alguns aspecto talvez menos visveis mas no menos essenciais da concepo francesa do servio pblico: afora os elementos anteriormente evocados, esta concepo implica, com efeito, em uma certa viso da relao entre a administrao e a sociedade, do exerccio do poder no interior do Estado (hierarquia) e da arquitetura administrativa (unidade), que precisamente a meta da reforma do Estado; tambm o impacto do movimento em curso sobre o servio pblico no poderia ser subestimado. a) Sob este aspecto, a reforma do Estado apresenta-se, aparentemente, como representante da poltica de modernizao administrativa que foi desenvolvida na Frana, como em outros pases ocidentais, a partir do incio dos anos oitenta.5 Pondo em questo as estruturas axiolgicas e prticas sobre as quais repousava a ao

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pblica, a crise do Estado-provedor provocou, com efeito, a retomada do reformismo administrativo: esta retomada foi expressa de incio pelo surgimento de novas temticas (produtividade, avaliao, novas tecnologias, inovao, transparncia...); em seguida, estas diversas dimenses foram integradas a uma problemtica global de reforma sustentada pela idia de modernizao. Diversas variantes desta poltica foram sucessivamente elaboradas: o caminho da qualidade, asseverado pelo governo Chirac em 1986, visava melhorar as performances dos servios pblicos, inspirando-se acentuadamente em mtodos de gesto privada; a renovao do servio pblico, expedida pelo governo Rocard em 1989, apoiavase em funcionrios institudos como motores de mudana e sobre o desenvolvimento do dilogo social nos servios; quanto reforma do Estado, conduzida pelo governo Jupp em 1995, ela coloca em primeiro plano o administrado melhor servir os cidados aparece como o objetivo primeiro de uma reforma que visa situar o usurio no centro da administrao, o cidado no corao do servio pblico. A ordem das prioridades , ento, evolutiva; mas, alm destas diferenas, perfilam-se fortes elementos de continuidade: trata-se ainda de buscar uma maior eficcia administrativa, atenuando-se a rigidez interna e externa inerente concepo tradicional do servio pblico, fortemente marcada pela racionalidade burocrtica. Este reformismo no exclusivo da Frana: em toda parte as administraes pblicas confrontaram-se com os mesmos desafios e foram foradas a adaptar seus modos de organizao e de ao; 6 se estas polticas variam em funo dos contextos nacionais e dos equilbrios partidrios, elas se caracterizam por uma convergncia evidente de inspirao e envolvem implicaes idnticas (abrandamento dos mtodos de gesto, responsabilizao dos dirigentes, melhoria do servio prestado aos usurios). b) No deveramos, todavia, ir to longe nesta via, sob o risco de resvalar num esquema determinista (haveria uma nica trajetria de reforma) e um pouco fatalista (a sucesso dos rumos das reformas testemunharia, ao mesmo tempo, a amplitude das resistncias e a dificuldade de fazer as coisas evolurem). As polticas de modernizao administrativa no so uma simples repetio literal de um processo recorrente: cada uma delas deve ser considerada na sua singularidade: ademais, elas contribuem para a reformulao do problema da reforma administrativa, uma vez que o conduzem em novas direes. Se, ento, a reforma do Estado se situa no prolongamento das polticas precedentes de modernizao, em especial da renovao do servio pblico, isto

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no significa que ela no apresente elementos prprios, que devem ser postos em evidncia. Uma das dificuldades da anlise provm do carter bastante heterogneo de uma reforma cujos objetivos se situam em nveis muito diferentes, mais do que da necessidade de se detalhar as mltiplas medidas pontuais,7 relativas, por exemplo, simplificao e qualidade, ou de se interessar pelas reformas setoriais, visando melhor organizar a ao pblica numa srie de reas como a sade, a cultura, o ensino superior ou a pesquisa; ns nos deteremos s orientaes de conjunto, que testemunham inflexes no negligenciveis no que concerne conduo da mudana (I), relao administrativa (II), ao estatuto dos agentes (III) e arquitetura administrativa (IV). Uma questo permanece colocada, questo que constitui, sem dvida, o ponto cego da reforma, a saber, qual vem a ser o lugar do servio pblico na economia e na sociedade, o que ser conveniente evocar na concluso.

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I A conduo da mudana
A maneira de se conduzir o processo de mudana administrativa no constitui um simples problema de mtodo ou de estratgia de reforma: ela constitui, na realidade, o revelador da lgica que preside a construo do servio pblico. por este motivo que o estilo autoritrio, que por muito tempo prevaleceu na Frana em matria de reforma administrativa, era indissocivel da concepo tradicional do estatuto dos funcionrios: os funcionrios eram tidos como sujeitados, no dispondo, enquanto tal, de um direito de considerao, fiscalizao e controle das regras que comandam o funcionamento administrativo;8 e, desde ento, sofrem o impacto das reformas decididas sem sua participao e na verdade contra eles na medida em que a problemtica clssica da reforma administrativa era, durante a terceira Repblica, do tipo deflacionista. Desde os anos oitenta, uma nova viso da modernizao administrativa foi apresentada: claro que esta modernizao no pode ser levada a cabo sem a adeso e a participao ativa dos agentes; ela deve ocorrer com, e mesmo pelos agentes. Este novo estilo consensual de reforma mostra que os funcionrios perderam a condio de sujeitados para tornar-se protagonistas, devendo estar totalmente envolvidos nas grandes decises concernentes ao servio pblico. H, assim, congruncia entre o estilo de reforma adotado (autoritrio/ consensual) e a prpria concepo do que o servio pblico.

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O processo em curso caracterizado por alguns elementos significativos. 1) De incio, a existncia de uma vigorosa fora poltica. Isto , a bem dizer, uma caracterstica geral das polticas de modernizao administrativa que surgiram a partir dos anos oitenta no mundo ocidental (por exemplo, o programa Next Steps no Reino Unido em 1988, o programa Reform 88 nos Estados Unidos no governo Reagan, ou ainda o projeto Reinventar o Estado no governo Clinton): em todos estes casos, o que se elaborou foi um programa global de reforma, resultado do trabalho de especialistas, elevado condio de prioridade da ao governamental. Do mesmo modo, na Frana, a poltica da renovao do servio pblico, fortemente inspirada pelos trabalhos da associao Servios pblicos e concebida em estreita relao com os trabalhos da comisso Eficcia do Estado, foi promovida pelo governo Rocard condio de grande canteiro de obras da ao governamental; e sua aplicao concreta foi garantida pela organizao de um trabalho interministerial contnuo e de uma conduo administrativa assegurada pela Direo Geral da Administrao e da Funo Pblica (DGAFP). A reforma do Estado foi ainda mais longe no sentido de um voluntarismo, em funo da definio de um calendrio e do estabelecimento de estruturas ad hoc encarregadas de assegurar o acompanhamento. Um calendrio: a circular do primeiro-ministro de 26 de julho de 1995, definindo as orientaes de conjunto foi seguida, no dia 14 de setembro, de um seminrio governamental, durante o qual foram examinadas as notas estratgicas que os ministros haviam sido encarregados de redigir e determinar os principais eixos de um plano trienal de reforma; aps a elaborao, em maro de 1996, do documento de trabalho preparatrio colocado em discusso, a verso definitiva foi concluda no fim de junho. 9 Estruturas ad hoc: um decreto de 13 de setembro de 1995 10 criou, com durao de trs anos, um comit interministerial e tambm uma comisso encarregada de elaborar todas as propostas de reforma, coordenar a preparao das decises governamentais e zelar por sua execuo. A criao destas estruturas especializadas encarregadas de conduzir a reforma cria, evidentemente, problemas de distribuio das atribuies com as estruturas existentes, em especial com a DGAFP. Este voluntarismo faz lembrar a abordagem top-down clssica que, por muito tempo, dominou, em se tratando de reforma administrativa; ele tambm evoca a configurao tradicional das relaes entre o poder poltico e a administrao, na qual a

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administrao transformada em bode expiatrio e alvo das reformas determinadas pelos governantes; esta configurao esteve muito presente no Reino Unido e nos Estados Unidos, onde a poltica de modernizao foi includa no rol das ofensivas contra a administrao, tendo surgido de uma verdadeira campanha de difamao dos funcionrios. As condies nas quais a reforma do Estado foi anunciada (em julho), e a insistncia do novo Presidente da Repblica em asseverar a necessidade do restabelecimento do leadership poltico 11 sobre a administrao, prenunciava uma reativao do estilo autoritrio de reforma; mas o movimento social de dezembro de 1995 produziu um reajuste e o retorno a um modelo mais consensual, ao preo de se ultrapassar os prazos fixados no incio para a elaborao da reforma. 12 2) Seguindo esta reorientao, um processo de concertao desenvolveu-se em torno dos eixos da reforma: o documento de trabalho elaborado em maro serviu de base a um vasto debate nas reparties, mas tambm com os sindicatos e, mais amplamente com os eleitos, associaes e especialistas; o objetivo desta concertao era permitir validar e tornar mais pontuais os diagnsticos, enriquecer as proposies, escolher solues mais adequadas, refletir a respeito dos meios de execut-las. 13 Por este vis, os sindicatos de funcionrios foram reintegrados, in extremis, em um processo de reforma do qual haviam sido, ao contrrio do que tinha se passado na renovao do servio pblico, 14 excludos no incio; e a negociao com eles deve continuar no plano da execuo. Estas flutuaes mostram que a posio dos sindicatos de funcionrios das estruturas administrativas continua ambgua e que o problema de seu envolvimento no processo de modernizao em curso permanece. Pelo menos quatro posies so possveis a este respeito: ou a modernizao se efetua contra os sindicatos, cuja influncia se pretende diminuir, utilizando-se especificamente todos os recursos do gerenciamento participativo; 15 ou ela decidida sem eles, partindo do postulado de que so, por essncia, hostis mudana; ou, ainda, ela conduzida com a participao deles, buscando integrlos ao movimento; inversamente, a idia de uma modernizao conduzida pelos sindicatos de funcionrios corresponde a uma viso ultrapassada do sindicalismo que figurava, no incio do sculo, no centro da doutrina dita sindicalismo integral. A oscilao da reforma do Estado entre a excluso e o envolvimento dos sindicatos testemunha uma dificuldade persistente em avaliar corretamente o fato sindical na funo pblica; e, neste caso, para que os sindicatos fossem integrados ao processo em curso, tornou-se necessrio manifestar sua existncia por meio de aes diretas nas ruas.

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Inversamente, e mesmo que a circular de 26 de julho de 1995 advertisse ser a fora ativa dos agentes pblicos no empreendimento da reforma uma condio indispensvel para o sucesso, os prprios funcionrios foram, neste momento, muito pouco envolvidos na reforma do Estado, enquanto que a renovao do servio pblico havia feito deles os personagens principais das evolues a serem executadas. Sem dvida a recusa e a execuo da reforma do Estado devem, segundo o documento de trabalho, ser assunto da competncia de todos, um chamamento feito mobilizao dos agentes: trata-se de fazer com que cada funcionrio assuma o risco da responsabilidade; mas este anseio permanece, presentemente, como mera boa inteno, enquanto no se definem as condies e o modo de se efetuar este envolvimento. 3) Um interesse em racionalizar o processo de mudana aparece, enfim, atravs de duas novas idias. A primeira a avaliao. Esta via se aplica, de imediato, ao passado: a primeira ambio do documento de trabalho era avaliar as aes de modernizao introduzidas ao longo dos ltimos anos providncia que j fora adotada aps o ano de 1993, com a instalao da comisso Srieyx encarregada de realizar um balano dos projetos de servio na administrao; 16 no se trata mais de pretender fazer do passado uma tabula rasa, mas de partir do que j foi feito. A generalizao totalidade dos servios descentralizados dos modos de gesto dos crditos de funcionamento, experimentados nos quadros dos centros de responsabilidade, a traduo concreta deste mtodo. Mas a idia de avaliao diz respeito tambm s novas aes que sero lanadas, funo que adquire, deste ento, apoio na comisso para a reforma do Estado. A segunda a experimentao. No h dvidas de que a reforma do Estado privilegia a via top-down em relao bottomup, muito apreciada nos anos oitenta, momento em que as polticas de modernizao apoiavam-se freqentemente sobre as iniciativas tomadas, quer na periferia do aparelho (especialmente nos servios descentralizados), quer por administraes inovadoras (equipamento, telecomunicaes), num esforo de extenso e generalizao: 17 todavia, no plano da execuo, busca-se modificar pouco a pouco os mtodos de trabalho, os procedimentos, as organizaes, justamente atravs da experimentao; e os fundos para a reforma do Estado so chamados a contribuir no financiamento destas inovaes. A conduo do processo de mudana confirma, ento, a evoluo que ocorreu, desde os anos oitenta, nas representaes do ser-

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vio pblico e na definio dos protagonistas envolvidos na modernizao administrativa. A inflexo estratgica que se produziu aps dezembro demonstra claramente que os funcionrios e suas organizaes tornaram-se os personagens principais deste processo, sem a adeso e o envolvimento dos quais toda reforma corre o risco de fracassar.

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II A relao administrativa
Com a relao administrativa ns nos encontramos no ponto central daquilo que constitui a especificidade do servio pblico: enquanto as organizaes privadas so introvertidas, quer dizer, constituem o seu prprio fim, as organizaes pblicas so, por sua parte, extrovertidas, isto , colocadas a servio de interesses que as ultrapassam, de modo que toda reforma administrativa visa, desta forma, a uma melhor satisfao do administrado, restando, porm, um equvoco quanto a se saber se o administrado se refere aos usurios ou ao pblico em geral. 18 Este objetivo estava presente em diversos programas de modernizao executados desde os anos oitenta, porm de maneira varivel. A poltica da qualidade visava muito claramente melhorar a prestao dos servios pblicos. A renovao do servio pblico recorreu a um caminho um pouco mais complexo: sendo o objetivo melhorar o funcionamento dos servios pblicos em geral, tratavase de responder s aspiraes dos funcionrios tanto quanto satisfazer os usurios, e a transformao das relaes de trabalho (o primeiro ponto e o mais desenvolvido da circular de 23 de fevereiro de 1989) era claramente transformado em objetivo prioritrio e em ferramenta da mudana; inversamente, a parte concernente aos usurios era muito mais decepcionante, a poltica de acolhimento e de servio preconizada pela dependncia do desenvolvimento da informao do pblico, da personalizao das relaes, da simplificao das formalidades e trmites, da associao dos usurios, s tarefas. A reforma do Estado modifica a ordem das prioridades, conforme uma orientao esboada aps o ano de 1993: 19 levar mais em conta as necessidades e as expectativas dos cidados figura como segundo item (logo aps a clarificao das funes do Estado) na circular de 26 de julho de 1995; e o documento de trabalho insiste em sua ambio de recolocar o usurio no centro da administrao ou ainda situar o cidado no corao do servio

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pblico. Antes de examinar as expresses concretas desta ambio, deve-se investigar se a concepo mesma do administrado se encontra modificada. 1) A reforma administrativa est procura de um novo perfil do administrado sobre o qual se apoiar, representao necessria administrao levando-se em conta a lgica de extroverso que domina seu funcionamento. Este perfil no pode mais ser o do submisso, que evoca o modelo clssico de relaes fundadas sobre a unilateralidade, nem mesmo o do simples usurio, na medida em que o usurio pode ser um usurio cativo, 20 o que nos remete ao modelo precedente. Viu-se, desta forma, emergir vrios novos perfis do usurio que implicam representaes diferentes do administrado e desembocam em diferentes perspectivas de reformas: o usurio protagonista, dotado de um poder de interveno no andamento dos servios (de onde decorre o tema da participao); o usurio parceiro, capaz de se colocar como um interlocutor de servios (da o tema da transparncia); o usurio cliente, cujas aspiraes devem ser satisfeitas pelos servios pblicos (donde o tema da qualidade). Todos estes perfis permanecem, todavia, equvocos, na medida em que a participao pode ser ilusria, a parceria uma aparncia enganosa e a clientela manipulada. Um novo personagem tende a emergir a partir do incio dos anos noventa, o do cidado: figura sintetizante, cuja tendncia absorver e ultrapassar os aspectos precedentes; figura que implica o reconhecimento dos direitos (fenmeno de juridicizao concomitante ao movimento mais geral de retorno ao direito); figura, enfim, que faz surgir uma dimenso suplementar na relao administrativa, a dimenso propriamente cvica, que vai alm da simples imposio de obrigaes ou concesso de prestaes. No obstante, esta figura, tambm, no escapa aos equvocos: na Frana, a cidadania esteve tradicionalmente ligada nacionalidade e situada na ordem poltica; sua promoo no terreno administrativo traz o risco de alimentar uma certa politizao do ato administrativo. Sua utilizao supe, portanto, no apenas uma disjuno entre cidadania e nacionalidade, mas ainda uma considervel ampliao de uma noo que no caracterizaria apenas uma relao do tipo poltico, mas repercutiria tambm nos processos mais gerais de integrao social. Mais do que pretender condensar a relao administrativa numa figura nica, convm sublinhar a existncia de figuras mltiplas, que apontam para uma diversidade de modos de relaes possveis com os servios pblicos, frente aos quais ns somos ora submissos, ora devedores, ora usurios, ora clientes, ou ainda cidados...

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A reforma do Estado tende a assimilar e a fundir as figuras do usurio e do cidado: o documento de trabalho fala, com simplicidade, na mesma pgina,21 em recolocar o usurio no centro da administrao e situar o cidado no corao do servio pblico (se esperaria antes o contrrio); as categorias de usurio e de cidado definem-se, portanto, mutuamente numa relao paradigmtica de substituio, como se pudssemos recorrer indiferentemente a uma ou outra. A idia, bem francesa, de codificar a totalidade dos direitos dos usurios cidados num documento nico que figurou na circular de 26 de julho de 1995 (item 2.1) foi, no entanto, abandonada: tal documento, em relao ao qual o documento de 1992 constituiu uma prefigurao, corria o risco de ser muito geral, muito abstrato e, no limite, pouco operante; de todo modo, este documento teria sido meramente uma reproduo do cdigo da administrao, cuja elaborao figura no programa geral de codificao anunciado pela circular de 30 de maio de 1996.22 2) O arsenal de reformas pretendidas se inspira numa vontade de ampliao do servio pblico. A circular de 26 de julho de 1995 desejava acrescentar aos trs princpios tradicionais de neutralidade (curiosamente substituto do princpio de mutabilidade que era, no entanto, a terceira lei de Rolland), igualdade, continuidade, no menos do que oito novos princpios: qualidade, acessibilidade, simplicidade, rapidez, transparncia, mediao, participao, responsabilidade; deste modo, ela sobrecarregou excessivamente, de uma s vez, e no sem redundncia (todos estes princpios originavam-se de um modo ou de outro da idia de qualidade) e contradio a barca do servio pblico, correndo o risco de diluir a especificidade de seu regime. 23 O documento de trabalho menos ambicioso e menos loquaz: coloca em primeiro plano apenas os novos princpios de qualidade, acessibilidade, simplicidade,24 sendo a reforma do Estado inspirada, de modo geral, em princpios de simplicidade, de responsabilidade e de eficcia,25 para finalmente deter-se no captulo 1 nos princpios de simplicidade (que englobam a acessibilidade) e de qualidade. Acham-se, assim, seno esquecidos ao menos diminudos, os temas da participao e da transparncia que haviam sido privilegiados (o primeiro nos anos sessenta, o segundo nos anos setenta) como pontas de lana e vetores da transformao das relaes com o pblico: nenhuma nova medida foi considerada com respeito participao, tendo, ademais, a Fora Operria se declarado, em 9 de abril de 1996, diante da comisso de modernizao dos servios pblicos, hostil a qualquer forma de co-gesto, tanto quanto presena de usurios nas instncias administrativas de

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deciso; e, com relao transparncia, apenas previsto que o acesso aos documentos administrativos ser melhorado e clarificado, os poderes do mediador achando-se, por outro lado, reforados estando estas medidas significativamente ligadas ao tema da qualidade. A passagem destes temas ao segundo plano revela uma percepo nova dos presumidos anseios do pblico. Os dois objetivos de simplicidade e de qualidade aparecem indissociveis desde que adotemos uma acepo ampla de qualidade: uma administrao de qualidade , de incio, uma administrao simples e acessvel; , portanto, como conseqncia de uma definio restrita da qualidade (a saber, a qualidade das prprias prestaes) que esta distino feita aqui. a) A simplicidade um tema enganosamente simples, na medida em que procedimentos e formalidades so indispensveis para assegurar a proteo dos direitos dos administrados. 26 Muitas medidas essenciais so previstas nesta direo. A primeira a extenso das decises implcitas de aceitao. Sabemos que a regra estabelecida em 1864, segundo a qual o silncio mantido pela administrao faz surgir uma deciso implcita de recusa ao final de um prazo de quatro meses, foi elevada condio de regra geral do direito administrativo: apenas uma lei poderia derrog-la; e o desenvolvimento progressivo, especialmente a partir dos anos cinqenta, de textos prevendo decises implcitas de aceitao, 27 suscitou inflamadas reaes tanto da administrao como do juiz administrativo, em nome da proteo do direito de terceiros, do imperativo da seguridade jurdica e da defesa do interesse geral. O seminrio de 14 de setembro de 1995 decidiu, sem contrariar a regra precedente, desenvolver amplamente o nmero de casos nos quais o silncio mantido pela administrao valer como aceitao, 28 notadamente a cada vez que h um regime prvio de autorizao administrativa. Na realidade, o objetivo essencial desta medida obrigar a administrao a responder s demandas que lhe so endereadas: a circular de 9 de fevereiro de 1995, relativa ao tratamento das reclamaes endereadas administrao, j ressaltava, com veemncia, que uma resposta explcita sempre prefervel ausncia de reao, a fim de prevenir o recurso via de contenda; a frmula aplicada a todas as situaes nas quais a administrao envolvida por demandas da parte dos administrados. Em seguida, aparece a reduo do nmero de autorizaes prvias. Tambm aqui, o princpio foi decidido pelo seminrio governamental de 14 de setembro de 1995, tendo uma circular de 15 de maio de 1996 29 convidado os ministros a preparar o inventrio dos regimes aplicveis nos seus setores e a fornecer propostas de supresso. A

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circular de 15 de maio de 1996 relativa execuo do plano de reforma do Estado julgou as proposies insuficientes para que os objetivos fixados fossem atingidos: proposies complementares so requisitadas aos ministros, e o princpio de sries sucessivas de supresses e transformaes de agora at o fim de 1997 foi conservado, com o objetivo de suprimir o maior nmero possvel de regimes, 30 e simplificar aqueles que forem mantidos, particularmente atravs da extenso do princpio do acordo implcito e da descentralizao do poder de deciso. Enfim, a vontade de conter a proliferao de textos e de aumentar sua legibilidade conduziu, por um lado, imposio de que, ao menos experimentalmente,31 os novos textos fossem acompanhados de um estudo de impacto dotados de uma anlise precisa das vantagens visadas e das mltiplas incidncias do texto (circular de 21 de novembro de 1995) 32 e, por outro lado, levou elaborao de um programa geral de codificao do conjunto das leis e regulamentaes num prazo de cinco anos (circular de 30 de maio de 1996). O documento de trabalho prev, mais amplamente, para assegurar uma maior proximidade com o pblico, a introduo de uma nova funo, a de facilitador administrativo, assim como a polivalncia dos servios pblicos, tema presente desde os anos setenta. b) Quanto qualidade, o documento de trabalho prev, alm de medidas pontuais, a elaborao, conforme o modelo dos Citizens Charts britnicos, cartas de qualidade em cada administrao que comportem objetivos numricos de qualidade e instrumentos de medida da satisfao dos usurios. A influncia do modelo britnico faz vir tona equvocos nascidos de um tema que pode significar, quer, na verso dura, identificao com o privado e o tratamento do administrado como cliente, quer, na verso suave, melhoramento da prestao de servios, de modo que o problema reside na possibilidade de se definir normas ou padres de qualidade e indicadores de realizao. A reforma do Estado no acarreta, portanto, uma transformao profunda da relao administrativa como demonstra o refluxo dos temas da participao e da transparncia, cujas potencialidades eram muito mais promissoras: fora de uma catalogao de medidas pontuais teis, ela pretende apenas prolongar e ampliar as polticas em curso (simplificao, qualidade), buscando elevar o nvel de satisfao do pblico.

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III O estatuto dos agentes


A reforma do Estado se curva, por sua vez, ao tema da gesto de recursos humanos (GRH) que se imps desde os anos oitenta como um tema consensual por excelncia e como um dos objetivos privilegiados da reforma administrativa. A administrao pblica no extrairia todo o partido possvel do excepcional potencial humano que possui: 33 ela deveria renovar profundamente suas relaes com os seus agentes, passando de uma administrao de pessoal baseada exclusivamente em preocupaes jurdicas e oramentrias, a uma autntica gesto de recursos humanos, levando em conta os aspectos organizacionais e pessoais. Na mesma linha da renovao do servio pblico que preconizava uma gesto mais dinmica de pessoal, o documento de trabalho estabelece como segundo objetivo a renovao da gesto de recursos humanos. 1) Confrontada com o problema da possibilidade de uma gesto de recursos humanos no setor pblico, a reforma do Estado no consegue dissipar as grandes incertezas que pesam sobre este ponto. A gesto de recursos humanos foi, com efeito, introduzida em empresas privadas como um dos instrumentos de seu gerenciamento; trata-se de saber se a sua transposio aos servios pblicos possvel, especialmente tendo em conta a existncia de um estatuto da funo pblica, comandado por uma lgica diferente. Como foi notado com preciso, 34 uma autntica gesto de recursos humanos suporia a reunio de duas condies. Por um lado, uma diferenciao das carreiras segundo as performances dos interessados, pela recompensa do mrito e pela sano de carncias, o que exigiria no apenas a implantao de um sistema de avaliao real destas performances, como tambm a possibilidade de se extrair concluses concretas: ora, esta diferenciao incompatvel tanto com o estatuto da funo pblica, baseado na idia de igualdade, como com a existncia de instncias (as comisses administrativas paritrias) que lutam por uma homogeneizao cada vez maior das carreiras. Por outro lado, necessria uma responsabilizao dos quadros de funcionrios, que lhes permita gerir as carreiras dos empregados sob sua autoridade, mas que tambm os exponha a recompensas ou sanes segundo os resultados obtidos; ora, os interessados no esto prontos a assumir as conseqncias de tal responsabilizao. Sem estas duas condies, a gesto de recursos humanos na administrao corre o risco de se encerrar num plano quase que exclusivamente retrico, ou ento limitar-se a ser mero coadjuvante, no tocando o essencial.

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A reforma do Estado visa renovar a funo pblica, porm sem pr em questo os princpios fundadores, particularmente o estatuto geral da funo pblica, e sem ameaar a existncia de instncias paritrias, que so uma das aquisies essenciais do estatuto de 1946, cuja discusso seria pouco recomendvel; ela visa, no entanto, no plano da afirmao da gesto descentralizada de pessoal, desenvolver comisses administrativas paritrias locais. No h dvidas de que as comisses nacionais sero mantidas, com uma funo de harmonizao; mas vemos aparecer a uma brecha no sistema de gesto de carreiras e um esboo de diferenciao que os sindicatos de funcionrios se empenharo, sem sombra de dvidas, em reabsorver. A descentralizao de uma srie de decises relativas aos agentes, e a experimentao de um novo espao de trabalho nos quadros dos contratos de servio chamados a tomar o lugar dos centros de responsabilidade, claramente o elemento mais apto a produzir mudanas, rompendo com um igualitarismo estrito. 2) As modalidades de gesto de recursos humanos no apresentam qualquer aspecto realmente original: elas se situam em continuidade direta com as reformas anteriormente empreendidas. A gesto preventiva de empregos, que visa adaptar a estrutura dos empregos evoluo das funes e assegurar a alocao tima dos empregos em funo das necessidades, deve ser melhor organizada e generalizada a partir de uma melhor previso das necessidades do Estado: a esse respeito, um documento metdico deve ser elaborado no segundo semestre de 1996, seguido de um esquema diretor por ministrio em 1997. Seria isto suficiente para assegurar, no futuro, a alocao tima dos empregos, imposta pela rarefao dos recursos oramentrios? Podemos duvidar disto: h mais de quinze anos 35 que se fala em gesto preventiva dos empregos, e a administrao sempre foi incapaz de prever a evoluo das funes administrativas e organizar os remanejamentos necessrios de um setor a outro, que no fosse sempre ltima hora, sob o imprio da necessidade; a France Tlcom encontra-se frente a um grave problema de inadaptao da estrutura dos empregos, que no foi capaz de prever nem de gerir de maneira satisfatria. A nfase na formao contnua no nova: o novo acordo assinado em 22 de fevereiro de 1996 se situa na mesma linha dos acordos anteriores de 29 de junho de 1989 e 10 de julho de 1992: ele simplesmente se restringe a aumentar os recursos financeiros consagrados formao contnua (3,8 % da massa salarial em 31 de dezembro de 1998), aumentar a durao mnima de formao reconhecida a cada funcionrio (cinco dias para as categorias A e

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B, seis dias para a categoria C), reforar o aspecto avaliativo (ficha individual de formao para cada agente, curso anual de formao, balano profissional a pedido de agentes que totalizam mais de dez anos de servios efetivos...), assim como assegurar a gesto descentralizada dos crditos de formao. Este acordo constitui o plano de ao do Estado neste domnio, para os prximos trs anos. A renovao dos procedimentos anunciados de notao e de entrevista individual foi largamente estimulada ao longo dos ltimos anos, sem que os resultados tivessem sido to convincentes. Toda alterao do sistema de notao, quaisquer que sejam os defeitos freqentemente apresentados, 36 choca-se com a hostilidade dos sindicatos, na medida em que isto percebido por eles como uma tentativa de reduzir a co-gesto das carreiras, de restaurar a autoridade hierrquica e de recriar perfis de carreira diferenciados atravs do questionamento do sistema de repartio e, portanto, de comprometer o poder sindical.37 Quanto frmula de entrevista de avaliao, cujo estatuto permanece equvoco ( paralela ou articulada aos procedimentos de notao?), ela no poderia tomar o seu lugar; a personalizao da relao hierrquica que ela envolve , alm disto, excessivamente subordinada s tradies burocrticas para que no suscite resistncias. A idia de favorecer a mobilidade e a polivalncia profissionais atravs do reagrupamento em fileiras, tambm no nova: h muito tempo denuncia-se a atomizao como um fator de rigidez e de esclerose da funo pblica. A estaria situado o elemento indiscutivelmente mais suscetvel de abalar as estruturas do edifcio: o exemplo dos PTT mostra que a resistncia que uma tal medida suscita pode ser superada, mas ao preo de um constante dilogo social, e somente se esta medida percebida como favorvel pelos interessados, ou seja, ligada a uma reforma de qualificaes, a uma reordenao da pirmide e ao aumento das remuneraes; 38 ora, se o documento de trabalho fala sobre renovar o regime das remuneraes, os contornos desta renovao no se desenham com clareza e o contexto de rarefao de recursos acaba por reduzir as conseqncias positivas para os interessados. A reforma do Estado pretende flexibilizar e fornecer maior espao de trabalho em matria de gesto de pessoal, suprimindo certas intransigncias presentes na aplicao do estatuto; a gesto descentralizada dos recursos humanos aparece como um meio privilegiado para a realizao deste objetivo. No entanto, as provveis resistncias que os sindicatos oporo a medidas que coloquem em

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questo o poder por eles adquirido provavelmente atenuaro o impacto das medidas pretendidas. Reencontramos, assim, o ltimo aspecto.

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IV A arquitetura administrativa
A idia central da reforma do Estado a respeito da arquitetura administrativa distinguir claramente as funes ditas estratgicas, pertencentes ao Estado central, e as funes operacionais de execuo, que devem se originar de estruturas perifricas (servios descentralizados, estabelecimentos pblicos, e mesmo parceiros privados): como indica o documento de trabalho, no pertencem ao Estado central, de maneira genrica, tarefas relativas a assuntos de gesto ou de prestao de servios. Estas devem ser de responsabilidade dos servios operadores, servios descentralizados de competncia nacional ou territorial ou estabelecimentos pblicos.39 Esta orientao compartilha da mesma orientao das reformas que, em inmeros pases ocidentais40 levou a distinguir, conforme o modelo aplicado no Reino Unido aps o relatrio Next Steps de 1988,41 as responsabilidades de elaborao de polticas, distribudas pelos departamentos ministeriais, das tarefas de gesto, confiadas a agncias autnomas: a Frana permaneceu margem deste movimento, ainda que centros de responsabilidade tenham sido institudos em carter experimental, no mbito da renovao dos servios pblicos mas sua fonte de inspirao foi totalmente diferente daquela 42 e que estruturas explicitamente qualificadas de agncias tenham sido criadas, particularmente no domnio social e em questes do meio ambiente; 43 mas uma srie de relatrios havia preconizado recentemente que o recurso a esta frmula constitua um meio de transformao das estruturas administrativas.44 Alm das crticas suscitadas pelas condies nas quais estas operaes de reestruturao foram conduzidas, 45 e pelos efeitos perversos que freqentemente produziram, 46 convm notar que o postulado segundo o qual a distino entre funes estratgicas e operacionais garantiria uma boa gesto cada vez mais contestado nos pases que o puseram em ao: a idia de que seria possvel estabelecer uma linha de demarcao clara entre a elaborao e a execuo, ou ainda entre poltica (encarregada de definir as orientaes) e a administrao (encarregada de execut-las) parece no apenas irrealista mas tambm custosa e, no limite, contrria ao imperativo de eficcia; ela privaria a poltica dos meios de ao necessrios, implantando uma forma de governo distncia, e

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impossibilitaria um controle real sobre os servios que se tornaram autnomos. Tambm o modelo das agncias autnomas foi parcialmente questionado em certos pases que o haviam executado:47 em ltima instncia, a gesto dos assuntos pblicos seria mais eficaz quando da responsabilidade dos ministrios integrados, nos quais se articula a orientao poltica e a execuo, e no repartidos em departamentos centrais e agncias executivas. Podemos, ento, perguntar pelo fundamento da concepo da arquitetura administrativa sobre a qual se assenta a reforma do Estado. Este postulado determina um conjunto de mudanas que visam consolidar cada um destes nveis ou plos da ao pblica. 1) Do lado das funes operacionais, a reforma do Estado preconiza um poderoso movimento de delegao de responsabilidades;48 ela se situa, neste ponto, no centro da poltica de renovao do servio pblico que elevou a descentralizao condio de regra geral da repartio de atribuies e de meios nos servios do Estado (art. 1 da carta da descentralizao de 1 de julho de 199249) e conferiu aos servios descentralizados uma maior liberdade de gesto (especialmente pela utilizao em seu benefcio da frmula dos centros de responsabilidade). Trata-se, segundo o documento de trabalho, de concluir, garantir e comandar a descentralizao, particularmente atravs de novas transferncias de responsabilidade na direo dos servios descentralizados, e da afirmao de sua autonomia de gesto: previsto que o modo de gesto dos crditos de funcionamento presentemente utilizados pelos centros de responsabilidade ser estendido totalidade dos servios descentralizados e que, mais alm, sero experimentadas novas flexibilizaes no mbito dos contratos de servio. Por outro lado, e sobretudo, medidas de simplificao da organizao territorial, j projetadas, sero implantadas; uma tal simplificao evidentemente indispensvel tendo-se em conta a complexidade do sistema francs de organizao territorial. Para alm destas medidas, convm assinalar que a unidade dos processos de descentralizao (territorial ou funcional), assim como sua freqente superposio, so, deste momento em diante, percebidas claramente; passamos, assim, para uma viso global da descentralizao, inserida numa problemtica centro/periferia. As funes operacionais podem ainda ser confiadas a estruturas personalizadas (estabelecimentos pblicos), mesmo a outros personagens (coletividades territoriais, organizaes profissionais): o Estado adentra, ento, a lgica de uma parceria que, nos termos do documento de trabalho, constituiria, em inmeros domnios, o meio

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mais eficaz de mobilizar as vontades e os meios. Em se tratando da gesto personalizada, o desenvolvimento atual da frmula das agncias demonstra a preocupao em extrair todas as conseqncias da lgica da personalizao inerente ao estatuto do estabelecimento pblico, atravs da atribuio de uma autonomia de gesto aumentada. Quanto atrao de parceiros de fora, evoca-se irresistivelmente a lgica da privatizao: o Estado deve em realidade procurar confiar a terceiros o cuidado com funes das quais ele no seria necessariamente o melhor executor; e esta lgica esteve efetivamente presente, especialmente no Reino Unido, atravs da frmula do market testing, toda vez que se pretendia distinguir funes estratgicas de funes operacionais. Reencontramos, por este vis, o item 1 da circular de 26 de julho de 1995, a respeito da clarificao do campo do servio pblico; mas nenhum elemento de clarificao incidiu sobre os critrios de avaliao da oportunidade de evocar a iniciativa privada. 2) Do lado das funes estratgicas (o documento de trabalho fala, alis, explicitamente de um Estado estrategista), encontramos um conjunto de medidas que visam tornar o Estado central mais eficaz. Esta abertura nova em relao renovao do servio pblico que apresentava somente a idia de avaliao das polticas pblicas, mas tambm em relao ao reformismo administrativo tradicional, que, afinal, pouco se ocupava com a parte mais sedimentada do Estado central; isto , incontestavelmente, um dos pontos centrais da reforma. Convm, todavia, no exagerar a respeito de sua novidade, uma vez que se trata, antes de mais nada, de uma sntese de elementos que at o momento se encontravam dispersos, por exemplo, no que se refere s condies dos recursos ao direito,50 aos procedimentos de preparao oramentria, elaborao e avaliao de poltica pblicas, tutela de empresas pblicas, ao enxugamento das estruturas ou, ainda, renovao da gesto pblica; a nfase colocada sobre a poltica patrimonial do Estado , inversamente, especfica. O elemento mais interessante, que no deixa de nos espantar, a nfase dada ao reforo das capacidades de elaborao das polticas pblicas, que conduz reativao da concepo, tradicional na Frana, de um Estado crebro da sociedade: o Estado encontrase, com efeito, referendado no seu papel de previso a funo estatstica e estudos econmicos deve ser racionalizada prospectiva, mas tambm de planificao, atravs da reforma pretendida do Comisso Geral do Plano: o Estado estrategista no , portanto, de modo algum, um Estado modesto, mas, como dizia o presidente da Repblica,51 um Estado forte, capaz de construir um projeto

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de desenvolvimento e de manter a coeso social. Podemos nos perguntar se esta viso, to gaulliana, ainda compatvel com o processo de internacionalizao em curso. A reforma do Estado impele o movimento de fragmentao do Estado, perceptvel a partir dos anos oitenta, ainda antes, pela delegao sistemtica de responsabilidades de gesto e de autonomizao dos servios gestionrios; ela pretende, no entanto, paralelamente, preservar a coerncia das polticas pblicas atravs de um reforo da capacidade estratgica do Estado central: uma tenso existe, assim, entre dois movimentos contraditrios, fundados na aposta gerencial da dissociao entre o operacional e o estratgico. Por todos estes aspectos, a reforma do Estado atinge, verdadeiramente, a concepo tradicional do servio pblico: a conduo da mudana tende a promover um estilo consensual de gesto no interior das estruturas administrativas; a relao administrativa modificada pela promoo da figura do usurio cidado; a funo dos agentes flexibilizada pela introduo da gesto descentralizada de recursos humanos; por fim, a arquitetura administrativa deve ser reordenada em torno dos plos estratgico/operacional. O ponto cego continua sendo, todavia, o problema da posio do servio pblico na economia e na sociedade. A reforma do Estado no d, com efeito, respostas claras a este problema, a despeito das afirmaes tericas sobre a importncia dos servios pblicos e o apego concepo francesa do servio pblico. No que concerne posio dos servios pblicos com relao ao mercado, convm lembrar que uma ligao estreita foi estabelecida na Frana entre servio pblico e monoplio: consideramos por muito tempo que o servio pblico implicava o monoplio; supunha-se que os interesse coletivos, que justificaram sua instituio, no poderiam ser protegidos seno na ausncia de concorrncia. A regresso dos monoplios pblicos, ao menos no domnio econmico, sob a presso europia, coloca a questo de se saber como garantir a realizao das finalidades do servio pblico num contexto de concorrncia. Segundo o documento de trabalho, o Estado deve zelar ao mesmo tempo pelo cumprimento dos objetivos do servio pblico e pelo respeito a regras leais de concorrncia; um pouco como a quadratura do crculo, ainda que a funo de regulao seja organizada com cautela; o dispositivo previsto pela lei das telecomunicaes servir, evidentemente, sobre este ponto, como referncia.

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Quanto ao lugar dos servios pblicos na sociedade, um conjunto de questes permanece referentes ao grau de especificidade dos servios com relao s outras atividades sociais,52 s finalidades que lhes so destinadas, esfera a eles destinada. Ainda sobre todos estes pontos, a reforma do Estado no traz elementos de resposta: mas poderia faz-lo, uma vez que estas questes so, por essncia, abertas, e dependem, antes de mais nada, de uma dinmica social e poltica.

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Notas

1 CHEVALLIER , J., Le service public, 3 ed. Paris: PUF, 1994, Col. "Que sais-je?" 2 Circular de 26 de julho de 1995 relativa preparao e execuo da reforma do

Estado e dos servios pblicos, JO de 28 julho de 1995, p. 11217.


3 Rflexion prparatoire la reforme de l'Etat", Documento de trabalho publicado

em 8 de maro de 1996, 81p.


4 Circular de 23 de fevereiro de 1989 relativa renovao do servio pblico, JO

de 24 de fevereiro de 1989, p. 2526. C HEVALLIER , J., A poltica francesa de modernizao administrativa, In L'tat de droit-Mlanges en l'honneur de Guy Braibant, Paris: Dalloz, 1996, pp. 69-87. 6 Ver "Les administrations en Europe: d'une modernisation l'autre", RFAP , n 75 julho setembro de 1995. 7 THOENIG, J., C. fala a respeito destas "medidas muito heterclitas" relativas a um verdadeiro "inventrio Prevert" (Reforma da administrao e reforma do Estado, In Revue politique et parlementaire, n. 982, maro/abril 1996, p.56). 8 CHEVALLIER , J., Os funcionrios e a modernizao administrativa, Revue administrative , n. 271, janeiro de 1993, pp. 5 e seguintes. 9 Esta verso permanece fiel s orientaes definidas no documento de trabalho de maro (ver a apresentao feita pelo primeiro-ministro na Ouest France, no dia primeiro de julho, e a entrevista do Ministro da Funo Pblica do mesmo dia): ele prev tornar a administrao "mais simples", particularmente pela supresso de um certo nmero de autorizaes administrativas e da multiplicao de casos nos quais a no resposta da administrao vale como um acordo tcito, "mais prximo dos cidados, pela reafirmao da desconcentrao, "mais moderna e mais responsvel, por uma srie de medidas destinadas a favorecer uma maior eficcia de ao pblica: no que concerne aos agentes, o ponto essencial reside na elaborao de uma "nova forma de avaliao individual". 10 Decreto n. 95 1007 de 13 de setembro de 1995, relativo ao comit interministerial para a reforma do Estado e comisso para a reforma do Estado, JO de 14 de setembro de 1995, p. 13558. 11 Trata-se, segundo J. Chirac ( Le Monde , 6 de maio de 1995) de "reencontrar o equilbrio dos poderes que o general de Gaulle havia desejado": "pouco a pouco o poder poltico diluiu-se em favor da administrao que , por natureza,
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conservadora e reticente a mudanas"; " necessrio restabelecer a primazia do poder poltico, ficando a administrao destinada s funes de proposio e execuo que lhe so prprias". 12 Na origem, o plano trienal deveria ser publicado no final de dezembro; aps a etapa intermediria e nova do documento de trabalho submetido consulta dos interesses, os prazos foram ampliados, primeiro para abril, depois para junho, e, por fim, o excesso de formalismo acabou sendo abandonado. 13 Rflexion prparatoire , p. 5. 14 A circular de 23 de fevereiro de 1989 insistia sobre a necessidade da "proteo do pessoal e de suas organizaes sindicais" para a estratgia da reforma; de fato, as posies dos sindicatos relativas "renovao do servio pblico" foram elencadas a partir da adeso desconfiana. 15 Os ciclos de qualidade vieram, assim, abalar as estruturas oficiais de participao, sobre as quais se apia o poder sindical na funo pblica. 16 L'tat dans tous ses projets un bilan des projets de service dans l'administration, Paris: A documentao francesa, 1994. 17 Isto foi visto com os ciclos de qualidade (CHEVALLIER , J., Le discours de la qualit administrative, RFAP n. 46, 1988, pp. 21 e segs.) ou ainda com as novas prticas de descentralizao da gesto de crditos ou da avaliao de agentes (CURAPP, L'valuation dans l'administration, Paris: PUF, 1993). Como assinala justamente J. C. THOENIG (op. cit. p. 57), a reforma administrativa antes de tudo "um assunto de dinmica de terreno, ou seja, de confrontao entre experimentaes e situaes diversificadas": trata-se de "impelir o terreno a tomar iniciativas, fornecer-lhe autonomia e avaliar os resultados deste modo obtidos", mais do que lhe dizer, "em seu lugar, o que se deve fazer" ou de enunciar "medidas que ele j utiliza". 18 A nuance importante na medida que os servios pblicos podem ser levados, em nome de um "interesse geral" do qual o Estado o nico juiz, a tomar medidas eventualmente contrrias aos interesses especficos e categorias dos seus usurios o que leva a legitimar a primazia da oferta (administrativo) sobre a demanda (social). 19 O relatrio Picq (L'Etat en France: Servir une nation ouverte sur le monde , Paris: A documentao francesa, 1995, col. "Rapports officiels") pretendia, tambm ele, "situar os cidados no centro da administrao". 20 CHEVALLIER , J., Figures de l'usager, In Psychologie et science administrative , Paris: PUF, 1985, pp. 44 e segs. 21 Rflexion prparatoire , p. 5. 22 Circular de 30 de maio de 1996, relativa codificao dos textos legislativos e regulamentares, JO de 5 de junho de 1996, p. 8263. 23 O documento dos servios pblicos de 1992 acrescentara: transparncia, participao, simplificao. 24 Rflexiom prparatoire, p. 4. 25 Rflexion prparatoire , p. 4. 26 Ver BULLINGER, M., ed., Von der brokratischen Verwaltung Smanagement zum (De ladministration bureaucratique au management administratif) Colquio franco-alemo, Friburgo 26-27, junho 1992, Verwaltung 2000 1993 (ver especialmente as contribuies de R. Drago, M. Le Clainche, J., Chevallier, M. Fromont, D. Truchet). 27 Ver MONNIET, M., Les dcisions implicites d'acceptation de l'administration, Paris: LGDJ 1992, e tambm Fromont, M., op cit.

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28 C OLLIN D EMUMIEUX , M., Quelques lments nouveaux sur les dcisions

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implicites d'acceptation, Les Petites affiches, 1996. 29 Circular de 15 de maio de 1996, relativa execuo do plano de reforma do Estado: reduo do nmero de autorizaes e declaraes administrativas prvias, JO de 27,28,29 de maio de 1996, p. 7922. 30 S devem ser mantidos regimes fundados no interesse pblico indiscutvel e atual, justificando uma interveno administrativa prvia. 31 A experimentao iniciou em 1 de janeiro de 1996 para a totalidade dos projetos de lei (exceto as leis de finanas), devendo ser feito um balano ao final do primeiro semestre; aps o dia 1 de julho de 1996, ela foi estendida para a totalidade dos decretos regulamentares no Conselho de Estado, e uma avaliao global deve ocorrer no fim de 1996. 32 Circular de 21 de novembro de 1995, relativa experimentao de um estudo de impacto acompanhando os projetos de lei e de decreto no Conselho de Estado, JO de 1 de dezembro de 1995, p. 17566. 33 Segundo o documento de trabalho, Os funcionrios so a principal riqueza do Estado p. 4. 34 V ERRIER , P. E., Les spcificits du management public: le cas de la gestion des ressources humaines, Politiques et management public n. 4, 1989, pp. 47 e segs. 35 Sobretudo com o modelo CHEOPS: ver Badeyan G. Un nouvel instrument pour la politique de l'emploi dans la fonction publique: CHEOPS, Bulletin RCB, n 50, setembro 1982, p.15 e segs., e tambm: Notion et connaissance des effectifs dans la fonction publique: la diversit des points de vue In Revue administrative , n 232, 1986, p. 393 e segs. Ver o suplemento La gestion prvisionnelle des persolnels, In Cahiers franais, n 197, julho-setembro 1980, sobre a funo pblica. 36 Ver por exemplo V ERRIER, P. E., Y a-t-il de mauvais fonctionnaires? Remarques sur l'infaillibilit administrative et la notation, "Politiques et management public", 1989, n. 2, pp. 81 e segs., GONZALES, J., En finir avec la notation des fonctionnaires, Regards sur l'actualit, setembro/outubro de 1989, pp. 23 e segs. 37 RANGEO, F., La notation des fonctionnaires en question, Politiques et management public n. 2, 1992, pp. 193 e segs. 38 Mesmo neste contexto, as oposies podem ressurgir na fase de aplicao; por isto que a despeito das vantagens concedidas, o procedimento de reclassificao suscitou o descontentamento social da PTT (B ARREAU, J., La reforme des PTT quel avenir pour le service public? Paris: La Dcouverte, 1995). 39 Rflexion prparatoire , p. 31. 40 Ver La rforme de gestion: agences gouvernementales et administrations centrales, Revue internationale des sciences administratives n. 4, 1995. 41 O relatrio preconizava a transformao dos servios prestadores de servios e cuja atividade pudesse ser individualizada em "agncias de execuo" ( Executive Agencies ), dispondo de maior autonomia de gesto, e dirigidas por um Chief Executive , nomeado por um perodo de cinco anos e pessoalmente responsvel por seu desempenho (ver particularmente S TEVENS , A., Les agences d'excution et leur impact sur le Civil Service , in RFAP, n. 55, 1990, pp. 485 e segs.): em 1992, 75 agncias deste tipo j haviam sido criadas, 300 000 agentes, praticamente a metade do Civil Service nelas trabalhava; quando a aplicao do programa estiver concluda, 79% dos funcionrios estaro vinculados a 173 agncias.

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42 No apenas os centros de responsabilidades instalados em carter experimen-

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tal (209 em 1 de janeiro de 1994) beneficiam-se de uma flexibilizao oramentria, mas, sobretudo, a frmula beneficia quase que exclusivamente os servios descentralizados. 43 BRAUD, C., La notion dagence en France: ralit juridique ou mode administrative?. Les Petites affiches n. 104, 30 agosto de 1995, pp. 4 e segs. Do modo como atualmente concebida na Frana, a agncia simplesmente uma variante do estabelecimento pblico que se caracteriza pela injeo de competncias tcnicas, pela introduo de dispositivos de avaliao e sano dos resultados, enfim, por uma autonomia de gesto nos aspectos financeiro e de pessoal. 44 O relatrio Blanc do XI plano (1993) faz dela uma meio privilegiado de descentralizao funcional: o Conselho invoca a si mesmo no relatrio de 1993 para "aprofundar uma reflexo sobre as agncias"; enfim, o relatrio Picq incita a "criar novas agncias para gerir de outro modo o servio pblico". 45 Para B. HOGWOOD (Les familles de Whitehall: les administrations centrales et les types d'agences en Grande-Bretagne , RISA , op. cit. pp. 587 e segs.), "a iniciativa Next Steps no foi bem definida, nem executada". 46 Ver por exemplo HOOD, C., L'volution de la gestion publique au RoyaumeUni et la suppression des privilges de la fonction publique, RFAP n. 70, 1994, pp. 295 e segs. 47 Particularmente na Dinamarca (T.B. Jorgensen e C. A. Hansen) e nos Pases Baixos (W. Kickert e F. Verhaak) RISA, op . cit. 48 Rflexion preparatoire , p. 31. 49 Decreto n. 92.601 de 1 de julho de 1992, sobre o protocolo de descentralizao, JO de 4 de julho de 1992, p. 8898. 50 Os termos da circular Jupp de 26 de julho de 1995 se aproximam, neste ponto, dos da circular Rocard de 25 de maio de 1988. 51 No seu discurso de 3 de fevereiro de 1996, J. Chirac insistia na idia de que o "Estado no deve ser modesto. So seus servidores que possuem o dever da modstia. J o Estado, ele deve ser grande. 52 A confrontao com a noo europia de "servio universal" contribuiu para melhor esclarecer suas implicaes. Ver, por exemplo, Debene, M., "Sur le service universel: renouveau du service public ou nouvelle mystification?", In Actualit juridique Droit administratif, maro de 1996, pp. 183 e segs. e tambm "Le service public et la construction communautaire", Revue franaise de droit administratif, 1995, n.3.

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Resumo Resumen Abstract

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A reforma do Estado e a concepo francesa do servio pblico Jacques Chevallier O artigo pretende avaliar os efeitos da reforma do Estado sobre a concepo francesa tradicional do servio pblico, a qual repousaria sobre trs dimenses: a funcional, relativa extenso da esfera da gesto pblica, a axiolgica, pertinente aos valores que governam seu funcionamento e a jurdica, associada ao conjunto de leis que a ela se aplicam. O autor sustenta que a iniciativa de reforma do Estado teve repercusso nos seguintes aspectos: a conduo da mudana, pela promoo de um estilo consensual de gesto no interior das estruturas administrativas; a relao administrativa, modificada pela promoo da figura do usurio-cidado; o estatuto dos agentes, flexibilizado pela introduo da gesto descentralizada de recursos humanos e a arquitetura administrativa, reordenada em torno dos plos estratgico e operacional. O autor afirma que a reforma do Estado no contempla um ponto fundamental, qual seja, o problema da posio do servio pblico em relao economia e sociedade.

La reforma del Estado y la concepcin francesa de los servicios pblicos Jacques Chevallier El artculo pretende evaluar los efectos de la reforma del Estado desde el punto de vista de la concepcin francesa tradicional del servicio pblico, la cual estara basada en tres puntos: la funcional, que se refiere al alcance de la gestin pblica, la axiolgica, pertinente a los valores que gobiernan su funcionamiento y la jurdica, asociada al conjunto de leyes a las cuales se aplica. El autor sostiene que la iniciativa de la reforma del Estado repercuti en los siguientes aspectos: la conduccin al cambio, tras la promocin de un estilo consensual de gestin en el interior de las estructuras administrativas; la relacin administrativa, modificada por la promocin de la figura del usuario-ciudadano; el estatuto de los agentes, flexibilizado por la introduccin de una gestin descentralizada de recursos humanos y la arquitectura administrativa, reordenada alrededor del polo estratgico y del operacional. El autor sostiene que la reforma del estado no contempla un punto fundamental que es el problema de la posicin del servicio pblico con relacin a la economa y a la sociedad.

The reform of the State and the French concept of public service. Jacques Chevallier The article aims at the evaluation of the effects of the reform of the State on the traditional French concept of public service, which is based on three aspects: the functional aspect, relating to the size of the public management domain; the axiological aspect, which has to do with the values that govern its operation; and the legal aspect, associated with the set of laws that are applicable to it. The author argues that the State reform initiative made an impact in the following aspects: the management of the change, by promoting a management style, within

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Texto para discusso

A reforma administrativa francesa Valdei Arajo

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Texto para discusso ENAP

A reforma administrativa francesa Valdei Arajo

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Braslia DF outubro/1997
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Texto para Discusso uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenador Editorial Flvio Carneiro Alcoforado Supervisora de Produo Grfica Fatima Cristina Araujo Reviso Marluce Moreira Salgado Editorao eletrnica Dana Carmen Saldanha de O. Alves ENAP, 1997

ARAJO, Valdei. A663r A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio. Coord. de Sonia Fleury. Braslia: FGV/ EBAP/ENAP, 1997. 26f.(Texto para discusso, 20) 1. Reforma Administrativa - Frana 2. Reforma do Estado - Frana 3. Administrao Pblica I. Programa de Estudos e Pesquisas em Reforma do Estado e Governana II. Ttulo III. Srie CDD 353.073

Braslia - DF
Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia - DF Telefone: (061) 245 6189 Fax: (061) 245 2894

A reforma administrativa francesa: da crise da funo pblica a uma nova racionalidade da ao coletiva, uma difcil transio 1
Valdei Arajo *

I - O Estado contra a sociedade


Com o fim da segunda guerra mundial, o Estado francs desenvolveu enormes esforos para elevar o pas no nvel das naes industriais do Ocidente. O caminho para atingir o estgio industrial passaria pelo fortalecimento do Estado nos moldes keynesianos. Com De Gaulle, iniciou-se a construo da legitimidade do modelo a partir do princpio de monoplio estatal da ao coletiva, ou seja, o Estado representa a nica instncia legtima de ao pblica, encarnando dessa forma a Vontade Geral. Paralelamente ao fortalecimento do Estado, fortalecia-se uma casta burocrtica, legitimada pelo saber tcnico. A partir da dcada de 70, esse modelo ser criticado por diversos setores da sociedade francesa, que viam nele um verdadeiro leviat, inibindo a participao social na gesto das questes comuns. O Estado ossificado pelo excesso de controles, corporativizao, etc. chocava-se contra a sociedade que se transformava rapidamente. O modelo francs de Estado mostrou-se plenamente eficaz no que se refere ao desenvolvimento industrial, em especial, durante os trinta gloriosos do ps-guerra. Entretanto, simultaneamente ao processo de industrializao, ocorreram a burocratizao e a formalizao das relaes sociais, a ponto de constituir um dos fatores das revoltas sociais do ano de 1968. Segundo Michel Crozier,2 a sociedade francesa perdeu algumas ocasies propcias modernizao do Estado. A primeira, ocorrida durante o governo de Georges Pompidou que, contando com a maioria parlamentar obtida em 1968 pelos gaullistas e com a opinio pblica favorvel a mudanas, poderia ter iniciado um profundo processo de transformao do Estado. Pompidou optou, entretanto, por uma estratgia meramente quantitativista, que preservou e mesmo ampliou a interveno do Estado, e que no resistiu primeira vaga da crise do petrleo em 1973. A segunda oportunidade, de que nos fala Crozier, ocorreu em maio de 1974, no governo de Valry Giscard dEstaing. Possuindo igualmente

Bacharel em Histria, mestrando do curso de Histria da UERJ e pesquisador da EBAP/FGV/RJ.

maioria parlamentar, embora menos ampla que Pompidou, Giscard dEstaing contava com grande apoio da opinio pblica, 3 mas preferiu continuar a poltica industrial de Pompidou. Omitiu-se nos planos social e econmico, perdendo assim a oportunidade para uma ampla transformao cultural que fora aberta pela crise do pensamento marxista junto s elites intelectuais do pas. Com a vitria de Franois Mitterand em 1981, fechava-se o ciclo de oportunidades dadas direita francesa para modernizar o Estado e a sociedade. Nos dois primeiros anos de governo socialista, foi ampliada, sensivelmente, a presena do Estado na economia e na sociedade. Diversas empresas foram nacionalizadas, e outras empresas pblicas criadas. No final deste perodo, houve um enorme crescimento do dficit pblico que obrigou os socialistas reverem sua poltica, iniciando um perodo menos ideolgico e timidamente reformista. Nas palavras de Crozier:
Chamada ao poder contra a austeridade dos tecnocratas, a esquerda no fazia seno agravar esta paixo quantitativista que pervertia as elites francesas.4

Apesar da manuteno e ampliao do Estado tecnocrtico, a esquerda tomou algumas iniciativas no mbito da Reforma, em especial, no processo de descentralizao e desconcentrao, assim como no que se referia modernizao do servio pblico. Com Jacques Chirac, em 1986, a direita tem novamente a chance de empreender reformas visando modernizar a sociedade. Na administrao Chirac, a Frana experimenta a tentativa de estabelecer o liberalismo por decreto. A falta de conhecimento da realidade social, somada incapacidade de comunicar-se com os agentes afetados, acabou por levar Chirac aos impasses representados pelas manifestaes estudantis e a greve dos funcionrios da SNCF, 5 em 1986. A instabilidade poltica francesa depois de 1981, trs mudanas de maioria parlamentar em sete anos resultou na ausncia de um programa de reforma administrativa coeso e contnuo. Na verdade, tem-se preferido falar mais de uma modernizao do que de uma reforma administrativa. Um dos marcos da reforma francesa a crise da gesto pblica. Como todos sabemos a crise da gesto pblica um fenmeno hoje universal que se torna visvel a partir da dcada de 70, especificamente com a crise do petrleo. Com o fim do conflito Leste/Oeste em 1989, esta crise torna-se mais evidente e vm-se reforadas suas conotaes ideolgicas. No caso francs, ao lado desta crise mundial, os analistas identificam uma crise especfica, a saber, a falncia do modelo de Estado. Dentre os pases industrializados do Ocidente, o Estado francs , sem dvida, um dos que mais intervm na vida social, econmica e poltica. O modelo poltico administrativo que caracteriza a especificidade francesa nasce nos anos posteriores II Guerra Mundial, articulando a tradio de interveno do Estado-providncia lgica do novo regime estabelecido pela Quinta Repblica. Este modelo pode ser caracterizado, em linhas gerais:
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pela prioridade dada s funes de concepo e deciso sobre as de execuo e avaliao das polticas pblicas; pela clientelizao da sociedade pelo Estado, que impe seu modo de organizao aos diversos atores sociais; pelo desequilbrio entre informao ascendente e descendente, encobrindo o jogo real das polticas pblicas.6 Segundo Crozier,7 o princpio que legitima o Estado francs tem acento na hierarquizao das funes e dos nveis, s concebvel se imaginarmos que o Estado sozinho encarne o interesse geral da sociedade. No mbito da funo pblica, este modelo pressupe a existncia de um funcionrio autnomo e imparcial, legitimado por seu estatuto e capacidade tcnica para gerir o destino coletivo e mediar os conflitos de interesses da sociedade civil. Alm dos problemas de modelo, tipicamente francs, podemos apontar como causas do processo de reforma administrativa a convergncia de trs fenmenos, a saber: a crise do Estado providncia; a necessidade de reduo dos gastos pblicos; as exigncias diante da adaptao integrao europia.8 Alm dos fatores acima referidos, Luc Rouban nos chama a ateno para a relao entre a crise do setor pblico na Frana e as transformaes profundas nas formas de legitimao do poder tpicas da Quinta Repblica. O descrdito dos homens pblicos e a crtica atividade partidria indica, claramente, um deslocamento dos lugares de organizao dos conflitos. Os sintomas da crise so antigos, e os remdios tm sido muitas vezes formulados de maneira correta, mas dissolvem-se diante da racionalidade do modelo. Um interessante exemplo deste paradoxo podemos encontrar na experincia das administraes por misso.9 O conceito foi formulado por Edgar Pisani num artigo de 1956, e tinha como objetivo renovar a ao do Estado. As administraes por misso deveriam colaborar para a renovao da vida administrativa atravs da criao agncias incumbidas de tarefas especficas. Estas agncias tiveram, de fato, um importante papel no planejamento regional, na consultoria e no financiamento em matria de urbanizao, auxlio aos poderes locais, desenvolvimento da pesquisa, etc. Compostas por funcionrios de origens diversas, destacados de seus quadros originais, assim como de empregados noestatutrios, recrutados em funo de suas habilidades profissionais, estas organizaes atuavam ora como consultoria ora como especialistas em engenharia financeira. Pblicas ou para-pblicas, as agncias eram quase todas de direito privado. O sucesso inicial das agncias logo foi escurecido pela crescente burocratizao e rotinizao dos procedimentos. Foi o que aconteceu com o DGRTS, agncia que tinha por funo criar formas inovadoras de financiamento pesquisa que pudessem superar os procedimentos tradicionais do CNRS.10 Aps o xito inicial, seus procedimentos tornaram-se to rotineiros quanto os do CNRS.
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Enquanto em pases como a Inglaterra as reformas se concentram sobre a bandeira da privatizao, na Frana, o problema manifesta-se, principalmente, pela crise da funo pblica e em questes como a descentralizao/desconcentrao de poderes. Neste ltimo caso, procura-se avaliar as conseqncias da especificidade do modelo unitrio como um desafio a mais para estas polticas. Conforme afirmam Claisse & Meininger, a delegao de poderes no tem o mesmo sentido em um Estado unitrio ou no centro de um Estado Federal.11 Esse fenmeno apenas um exemplo de situaes diversas que surgem da dialtica entre as frmulas universais de reforma e as realidades histrico-culturais de cada pas ou localidade. Ao analisarmos as diversas reformas somente como reflexos de movimentos globais, corremos o risco de simplificar uma realidade extremamente matizada e complexa. Somente atravs de uma confrontao entre as abordagens sistmica e culturalista, possvel encontrar um compromisso heurstico, minimizando as distores que uma anlise ortodoxa poderia trazer.

II - A sociedade contra o Estado


1. A crise da funo pblica Em 1981, a palavra-chave da reforma administrativa era democratizao. Acreditava-se que o Estado estaria cada vez mais presente na vida social, e, por conseqncia, precisaria gerar novos instrumentos de interveno administrativa. Entretanto, devido cultura autoritria herdada dos governos anteriores os funcionrios no estavam preparados para a democratizao crescente da administrao. Dentro da tica socialista, o Estado francs, controlado desde o fim da II Guerra pela direita, havia incorporado uma cultura autoritria e antidemocrtica que era preciso superar. Segundo Martine Bellon, 12 a administrao deveria se adaptar aos novos tempos que viriam aps maio de 1981. Essa adaptao deveria caminhar em duas direes bsicas: afirmar a responsabilidade dos funcionrios e contribuir, atravs de uma maior participao, para o aperfeioamento e eficcia da administrao, da qualidade dos servios prestados aos usurios e das relaes entre estes e a administrao. O diagnstico dos problemas da administrao focalizavam dois desafios estruturais a serem superados:13 1) A existncia de uma profunda crise econmica e social, que tem como principal conseqncia a expanso da interveno estatal e a necessidade de administrao; 2) A atitude autoritria dos governos anteriores que moldaram os comportamentos e multiplicaram as oportunidades de conflitos entre funcionrios e usurios.

Para enfrentar estes desafios, o governo socialista direcionou seus esforos para uma poltica de descentralizao administrativa. Em linhas gerais, a descentralizao prevista na lei de 2 de maro de 1982 previa trs orientaes fundamentais: 1) Atribua s coletividades locais (comunas, departamentos, regies) o poder de livremente administrarem-se, tendo sido o Poder Executivo transferido do prefeito para os representantes eleitos das regies e dos departamentos.14 2) Tornou as autoridades eleitas plenamente responsveis, mediante a supresso do controle, a priori, dos prefeitos (que passam a se chamar comissrios da Repblica). 3) Deu s coletividades locais maiores possibilidades de interveno econmica. De forma complementar a descentralizao, foram tomadas medidas no sentido da desconcentrao de atividades. Para isto, atribuiu-se ao comissrio da Repblica uma dupla misso: como depositrio da autoridade do Estado, ele zela pelo respeito s leis e interesses nacionais; como representante do Primeiro Ministro e de cada um dos demais ministros, coordena os servios do Estado nos departamentos e nas regies. Durante a gesto socialista, realizaram-se grandes esforos para democratizar o ingresso alta funo pblica, com o objetivo de torn-la acessvel a toda sociedade. Apesar das intenes, as medidas tomadas levaram a um agravamento da crise. Houve uma abertura da alta funo para setores menos favorecidos da sociedade, ampliando-se os privilgios da funo pblica a todo o pessoal no-estatutrio. Durante o processo ocorreu um sensvel aumento dos poderes sindicais, assim como a promoo a postos de responsabilidade de funcionrios militantes, no originados da alta funo. Foi necessria a criao de uma nova casta de funcionrios capazes de gerir o Estado, uma espcie de ncleo operacional dentro da alta funo pblica, agora ampliada de forma inoperante. Segundo Crozier:
A chegada de novos homens no impediu que fosse detonada uma crise da gesto que trouxe de volta os membros dos grandes corpos de funcionrios no governo Fabius. Nesse nterim, havia-se acentuadamente aumentado a rigidez dos estatutos administrativos com a entrada potencial na funo pblica de cerca de 700.000 auxiliares e no-estatutrios. Havia se tornado mais difcil ainda a adaptao ao mundo exterior de um sistema que o peso sindical e o enfraquecimento da autoridade tornavam prisioneiros de suas dificuldade internas.15

Nos seus primeiros esforos em direo a reforma administrativa, a gesto socialista mostrou-se bastante relutante em questionar o poder do Estado, acreditava-se que a democratizao poderia se dar atravs de movimentos internos, no havendo iniciativas reais no sentido de gerar maior participao da sociedade civil na gesto da repblica.
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No decorrer da dcada de 80, a crise da funo pblica agravou-se. Podemos observar os seguintes problemas: defasagem na formao profissional; congelamento das carreiras; contestao das hierarquias; falta de atratividade do setor pblico; evaso de quadros altamente qualificados; politizao dos funcionrios. Nas funes ocupadas por pessoal com alto nvel de conhecimento tcnico, a falta de atratividade da carreira pblica leva a uma progressiva migrao para o setor privado (em 1989, 5% dos engenheiros deixaram o servio pblico). 16 Como j foi dito acima, na Frana, o Estado Nacional constitui-se, enquanto nico, poder legtimo na estruturao da vida social. Nesta sua misso, o Estado conta com seu brao secular: a funo pblica. Dentro desta concepo hegeliana, o Estado, entendido como realizao mxima da razo, demanda um corpo burocrtico homogneo, imparcial, sbio, que esteja acima das paixes irracionais e dos interesses mesquinhos da sociedade civil. Dois movimentos questionaram os pilares do tipo descrito acima, de um lado, a crtica administrao enquanto poder tecnocrtico, decorrente de um movimento mais amplo que questiona o discurso da neutralidade tcnica; de outro, a crescente organizao da sociedade civil, que mais consciente dos mecanismos de tomada de deciso, passa a reivindicar um maior controle e transparncia das medidas governamentais. Alm disso, a politizao crescente dos funcionrios desde o psguerra tem tornado evidente, para a sociedade francesa, que a administrao no pode mais arrogar-se o direito de nica detentora dos saberes/poderes da gesto coletiva. O sistema francs de funo pblica est fundado na noo de carreira. O indivduo escolhe uma profisso especfica que o servio do Estado, este engajamento materializa-se na noo de carreira. Toda a vida profissional do funcionrio pblico organizada em funo de regras gerais cujo carter impessoal visa garantir a igualdade dos funcionrios diante de possveis arbitrariedades dos seus superiores. O recrutamento faz-se atravs de concursos, nos quais cobrado o domnio de conhecimentos gerais; a ascenso tem como critrio a antigidade, e a remunerao evolui em funo de uma escala pr-determinada. Este conjunto de princpios, que formam o cerne da administrao pblica tradicional, tem sido duramente questionado, inclusive pelos prprios funcionrios. Busca-se transformar este quadro em duas direes: a reorientao da formao do funcionrio, a fim de que se torne mais especializada, e a personalizao das tarefas, o que implica o estabelecimento de novos critrios de responsabilidade.17
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O funcionalismo recrutado com base em concursos cujos programas, fixados em nvel nacional, contemplam conhecimentos gerais. Necessrio em nvel de formao inicial, este mtodo de seleo tem levado os funcionrios a duvidar de sua capacidade de responder aos novos desafios trazidos pelo rpido desenvolvimento tecnolgico e a especializao de seus domnios de interveno. A fim de suprir esta brecha de formao, tem-se insistido na necessidade de programas de formao contnua. Um acordo neste sentido foi assinado em 29 de junho de 1989 entre o ministro encarregado da funo pblica e cinco organizaes sindicais, por um prazo de cinco anos. O financiamento destas aes ficou a cargo de cada ministrio que deveria contribuir inicialmente com 1,2% da massa salarial, elevando-se a 2% em 1992. O modelo clssico de administrao, adotado na Frana, pode ser claramente definido como weberiano. Neste sentido, considera-se como uma medida eficaz aquela que se enquadra nas normas e regulamentos preestabelecidos. Este postulado tem sido questionado em nome da flexibilizao da gesto, cujo paradigma inquestionavelmente a gesto privada. Os funcionrios so convocados a modificar sua escala de valores, buscando novas formas de atuao que permitam conciliar a efetividade do direito com a qualidade da gesto. Da mesma forma, busca-se conciliar a especializao da formao necessria diante das novas demandas, com a manuteno da formao geral. Pois, se por um lado, as novas tecnologias exigem um funcionrio especializado, por outro, a formao geral indispensvel ao exerccio da inovao. A formao contnua vista, como foi dito acima, como a soluo para este dilema. Essencialmente, buscou-se realizar a formao contnua em quatro domnios prioritrios:18 1) Gesto de recursos humanos; 2) Auxlio gesto de mudanas no quadro dos projetos de servio (em particular a comunicao externa e interna); 3) A preparao dos gestores introduo de novas tecnologias e procedimentos administrativos. 4) Iniciao s polticas e ao direito comunitrio. 2. Os quadros superiores da funo pblica Outra caracterstica marcante da crise da funo pblica a preocupao com a alta funo, ou como alguns preferem dizer, os quadros superiores da funo pblica. A poltica de renovao, lanada em 1989, acreditava que a modernizao deveria passar pela transformao dos papis atribudos s diferentes categorias funcionais. Como vimos acima, a poltica dos primeiros anos do governo socialista, na inteno de democratizar o acesso funo pblica, acabou por aprofundar a crise de identidade do setor.
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Entre os anos de 1991-1993, o pesquisador francs do CNRS, Luc Rouban,19 realizou uma pesquisa quantitativa junto aos quadros superiores da funo pblica. Nesta pesquisa, o autor pde mapear alguns dos principais problemas do setor. Rouban observa que a discusso do papel atribudo aos quadros superiores pode ser avaliada de dois ngulos. O primeiro, estritamente administrativo, diz respeito ao sentido da modernizao do setor pblico, caso se entenda a reforma meramente como a generalizao de prticas de gerncia pblica, sendo que a transformao dos funcionrios em gerentes fundamental. Por outro lado, pode-se entender a reforma como a construo de uma administrao adaptada aos sistemas polticos em devir, ou seja, s conseqncias da unio europia, da desregulamentao mundial, e a descentralizao, etc. A estes itens, Piganiol20 acrescenta a poltica de desconcentrao, o progresso tecnolgico, a descoberta do usurio; o anseio pela modernizao por parte dos prprios funcionrios; a crise econmica e a evoluo do papel do Estado. Segundo Rouban:
Dun ct, la prestation du service public sest dissocie de la citoyennet au nom du rendement financier, mais de lautre, elle sest charge de nouvelles demandes dimputation, mesure que le personnel politique perdait de sa lgitimit. Dans bien des cas, les administrations constituent le dernier rempart contre la dislocation de mcanismes dmocratiques inadapts la vie moderne, quil sagisse de parer la dualisation sociale ou la barbarie communautaire. Du statut social des fonctionnaires, et plus particulirement de celui rserv aux cadres suprieurs, dpendra donc la capacit de rponse collective aux nouveaux enjeux. 21

Perguntados sobre a existncia de congruncia entre a remunerao e as responsabilidades na funo exercida, os funcionrios responderam:
Respostas Grandes corpos administrativos Total Administraes centrais Total Servios desconcentrados Total

Sim, totalmente Sim, em grande parte No, muito pouca No, nenhuma Sem resposta

24,2 58,1 33,9 24,2 37,1 12,9 4,8

12,9 48,9 36 31,7 49,7 18 1,4

6,7

37,7

31 34,7 60,7 26 1,7

Percebeu-se, ainda, uma sensvel variao por faixa de idade. Os funcionrios entre 41 e 50 anos esto mais descontentes, 26,9% No, Nenhuma , contra 15,9% para os com menos de 40 anos.
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Outro aspecto relevante constatado pela pesquisa diz respeito politizao da alta funo pblica. O princpio da imparcialidade e neutralidade caracterstico do modelo burocrtico-legal, e tido como princpio sagrado da Quinta Repblica, cada vez mais uma lembrana distante. Atualmente, observa-se uma crescente politizao da alta funo. A pergunta Voc acha que a funo pblica mais politizada, nem mais nem menos politizada, ou menos politizada que h alguns anos. Obteve-se as seguinte cifras: 47,5% consideram a funo pblica mais politizada, 44,9% no v alterao, 5,6% consideram menos politizada. Para Rouban, alguns fatores podem ser apontados como causas desta politizao, a saber, menor significado do Estado e do servio pblico entre os funcionrios, vontade poltica de acompanhar a execuo de certos projetos; reao vontade dos eleitos de controlar mais de perto o trabalho administrativo; resposta politizao crescente de todos os debates na sociedade francesa.22 A nova forma de relacionamento com a esfera poltica gera progressivamente uma sensao de aparelhamento do Estado por parte dos funcionrios, o que pe, em cheque, seu potencial de autonomizao diante das demandas tanto dos polticos quanto da sociedade civil. 3. A poltica de privatizao Em 1981, com o governo socialista de Mitterand, teve incio um amplo processo de nacionalizaes, o primeiro desde os anos iniciais do governo De Gaule entre 1945-1946. Os efeitos desta poltica mostraram-se desastrosos num contexto altamente recessivo como o de incio dos anos 80, o que fez com que o governo socialista revisse sua poltica econmica. Entretanto, o inchamento do setor pblico permaneceu uma realidade pouco combatida. Somente com a coalizo liberal de 1986 iniciou-se uma poltica de privatizaes. A opinio pblica que em 1981 era amplamente favorvel s nacionalizaes, em 1986, a situao se inverteu a favor das privatizaes. Podemos apontar trs fatores que contriburam para a mudana da opinio pblica em favor da poltica de privatizao:23 1) Renascimento do liberalismo com as experincias Reagan e Thatcher. A reforma do estado ingls teve um forte impacto na opinio pblica francesa, seguida pela publicao de manuais e brevirios liberais. 2) Dificuldade cada vez maior do Estado em resolver as questes essenciais da vida coletiva, o que leva ao questionamento de sua presena em reas no-essenciais. 3) Crescimento excessivo do setor pblico. No momento das privatizaes de 1986-1987, o setor pblico da economia recobria mais de 650 sociedades, empregando aproximadamente dois milhes e duzentas mil pessoas.
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Estava presente em setores como: eletrnica, automveis, farmcia, equipamento de segurana, vidros, informtica, metais no-ferrosos, qumica, armamento, transportes areos, crdito, carvo, correios, transportes ferrovirios, eletricidade, telecomunicaes, etc... O texto da lei de privatizaes de 2 de julho de 1986 previa em seu artigo 4o que: Ser transferido do setor pblico ao setor privado, no mais tardar at maro de 1992, a propriedade das participaes majoritrias detidas diretamente ou indiretamente pelo Estado nas empresas que aparecem na lista anexa. Ao todo a lista comportava 65 empresas. Podemos identificar trs objetivos24 bsicos da poltica francesa de privatizaes: 1) A reestruturao da economia, liberando as empresas dos encargos administrativos, a fim de torn-las mais competitivas; 2) Criao de uma ampla participao acionria da populao; 3) Obteno de recursos complementares, por parte do Estado (estimou-se a receita a ser obtida pelo processo de privatizao em torno de 70 milhes de francos). Os efeitos das privatizaes junto aos funcionrios das empresas privatizadas podem ser observados principalmente quanto s transformaes advindas da mudana do status de funcionrio de uma grande empresa pblica. Em teoria, a privatizao no produz efeitos sob o estatuto funcional, j que os empregados de empresas pblicas no so considerados funcionrios pblicos, nem mesmo de uma categoria mais ampla como a de agentes pblicos. Eles so submetidos em quase sua totalidade ao direito privado. Portanto, a transferncia de empresas do setor pblico para o setor privado no acarreta mudana alguma no estatuto jurdico funcional. verdade que os empregados das empresas pblicas possuam salrios e vantagens superiores aos praticados no setor privado, no em funo do carter pblico destas empresas, mas da sua importncia e tamanho. Com a passagem para o setor privado isto no se modifica substancialmente, no havendo grandes alteraes salariais. Se do ponto de vista jurdico a mudana no apresenta traumas profundos, do ponto de vista sociolgico a situao , substancialmente, outra. Por um lado, a precariedade do emprego maior no setor privado, h menos estabilidade. Em algumas empresas pblicas a estabilidade de fato era quase to grande quanto na funo pblica propriamente dita. Os casos de demisso eram extremamente raros, com exceo de empresas em crise como a Renault. O que ocorre que, com a passagem para o setor privado, o estatuto jurdico do setor se faz presente mais integralmente, sem as mediaes corporativas tradicionalmente instaladas nas empresas, o que provocou forte reao dos sindicatos.
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4. Polticas de avaliao A crescente queda do PIB, a partir de 1989, e o acirramento da crise fiscal, na virada da dcada de 80 (vide grficos 1 e 2), levaram, dentre outros fatores, a uma nova onda de discusso sobre a reforma administrativa. Grfico 1: Evoluo do PIB, em volume, depois de 1982

Fonte: http:/www.tresor.finances.fr/oat/fr/rap0596/ev1.html

Grfico 2: Dficit do oramento do Estado em execuo (em milhes de francos)

Fonte: http:/www.tresor.finances.fr/oat/fr/rap0596/ev2.html#1

Dentre as temticas levantadas, a questo da avaliao destaca-se. A discusso sobre a avaliao de polticas pblicas na Frana relativamente recente, mais recente ainda so as primeiras experincias neste sentido. As primeiras iniciativas srias so dos anos 80, especificamente a partir de 1986. Refletindo essa despreocupao com a questo da avaliao, Sylvie Trosa25 constata a ausncia de um conceito francs de avaliao. A autora prope ento a seguinte definio:
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A avaliao procura pr em evidncia as relaes de causalidade entre objetivos, implcitos ou explcitos, e os efeitos reais, os impactos das polticas pblicas. A avaliao deve ser entendida mais como um mecanismo de compreenso do que de julgamento.26

A mesma autora define como meta da avaliao a organizao de um debate sobre os objetivos da ao pblica e a reflexo sobre as condies e meios de organizao deste debate, que deve reunir especialistas, intelectuais, e todos os atores sociais envolvidos nas polticas. Pela definio da autora, a avaliao deixa de ser somente uma verificao do cumprimento de objetivos, para se tornar mecanismo de sua formulao. Mais que uma rotina burocrtica, a avaliao passa a ser vista como uma produo de saberes, no s sobre a realizao de objetivos, mas sobre as situaes relacionais envolvidas na sua execuo. Ainda segundo Trosa, a avaliao repousa sobre duas bases, a primeira a produo rigorosa de informaes sobre hipteses levantadas pelos gestores, a segunda, um trabalho de clarificao e melhor definio dos problemas pblicos a partir da evidenciao da concepo de cada ator da poltica a ser avaliada.27 Somente em 1990, atravs do decreto de 22 de janeiro, relativo a avaliao de polticas pblicas, criou-se um dispositivo institucional organizando uma atividade de avaliao com vocao geral e permanente. Pode-se depreender do texto do decreto que a avaliao tem por objetivo verificar se os meios jurdicos, administrativos ou financeiros empregados permitem produzir os efeitos esperados da poltica e atender aos objetivos que lhes so atribudos. 28 O modelo de avaliao implcito nesta definio de princpios supe que os objetivos das polticas estejam suficientemente explcitos para possibilitar a anlise. Na realidade, o que se observa que um dos principais entraves s polticas de avaliao tm sido os objetivos confusos e insuficientemente definidos. Segundo Nioche, 29 o novo dispositivo de avaliao pode ser includo dentro de uma poltica mais ampla de melhoria dos servios pblicos empreendida pelo Primeiro Ministro M. Rocard em 1988. Esta poltica tinha como prioridades, estabelecidas em uma carta de Rocard aos ministros em 23 de fevereiro de 1989, a renovao das relaes de trabalho no seio da funo pblica, melhoria do atendimento e do servio aos usurios, desenvolvimento da responsabilidade pela descentralizao oramentria e a mensurao dos resultados e o desenvolvimento da avaliao das polticas pblicas nos mbitos individuais e organizacionais. primeira vista, pelo conceito e intenes anunciadas, a avaliao estaria sendo entendida num mbito gerencial, entretanto, uma das conseqncias diretas desta abordagem seria a conexo da poltica de avaliao com os procedimentos oramentrios, visando reduo do dficit pblico. Paradoxalmente isto no ir ocorrer, j que, na estrutura dos dispositivos no est prevista a articulao dos procedimentos avaliadores com as esferas de deciso oramentria. A interpretao da estrutura montada leva-nos, facilmente, a concluir que, na verdade, ocorre
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um fortalecimento do Executivo em detrimento dos demais poderes, em especial do Parlamento. Vejamos a estrutura do processo:
1. Proposio dos objetos de avaliao pelo CIME e por equipes de avaliao 2. Avaliao dos projetos 3. Primeiro parecer do CSE sobre a metodologia a ser aplicada

6. Segundo parecer do CSE sobre os resultados da avaliao

5. Realizao do projeto por uma equipe de avaliao

4. Deciso do CIME sobre financiamento dos projetos pelos crditos do FNDE

7. Publicao da avaliao e do parecer do CSE

8. Deliberao do CIME sobre a seqncia da avaliao

A estrutura estabelecida pelo decreto de 22 de Janeiro de 1990 composta de trs elementos principais: o Comit Interministerial de Avaliao (CIME); o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Avaliao (FNDE) e o Conselho Cientfico de Avaliao (CSE). O CIME, integrado pelos principais ministros, presidido pelo Primeiro Ministro. O Comit coordena as iniciativas governamentais em matria de avaliao. Os projetos de avaliao so propostos pelos ministros, podendo ser sugeridos pelo Conselho de Estado ou pelo Tribunal de Contas. O CIME permanece soberano na escolha das avaliaes financiadas pelo FNDE. O FNDE assegura o financiamento das avaliaes decididas pelo CIME; estas representam 4/5 de suas receitas anuais, o 1/5 restante reservado a avaliaes solicitadas pelo Conselho Econmico e Social, desde que tenham parecer favorvel do CSE. O CSE constitudo de 11 pessoas, escolhidas em funo de sua competncia cientfica, nomeados pelo Presidente da Repblica para um mandato de seis anos, no podendo ser renovado. O CSE produz dois pareceres sobre cada processo de avaliao. O primeiro parecer sobre os mtodos dado antes da adoo dos projetos pelo CIME. O segundo parecer dado aps a realizao dos trabalhos de avaliao, e trata da qualidade de sua execuo. O relatrio da avaliao e o segundo parecer so divulgados simultaneamente para o CIME, que ento decide pela publicao ou no da avaliao.30 Alm de produzir pareceres, o CSE est encarregado de organizar a documentao, a pesquisa e a formao em matria de avaliao. O Comissariado Geral do Plano31 o responsvel hierrquico pelos diversos dispositivos criados para a avaliao.
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Embora os relatrios que precederam o decreto de 22 de janeiro de 1990 insistissem sobre a composio plural e autnoma da poltica de avaliao, em particular os relatrios Deleau (1986) e Viveret (1989), o projeto, que veio luz, constitui, de fato, um monoplio da avaliao dominado pelo Poder Executivo. Em 1993, o CSE somava dois anos de atividades. Neste perodo produziu 15 pareceres sobre projetos de avaliao, alm de ter produzido para a Presidncia da Repblica um estudo comparativo sobre os processos de avaliao em outros pases e os realizados na Frana. Neste trabalho, formula-se uma doutrina francesa de avaliao, cuja singularidade o conceito de instncia de avaliao. O conceito de instncia de avaliao, criado pelo CSE, tem gerado um vivo debate sobre sua pertinncia. A instncia de avaliao constituda para executar e dirigir o projeto de avaliao. Ela deve associar os diversos atores administrativos relacionados com a poltica avaliada, os usurios (externos), os utilizadores (internos) da poltica e os especialistas do setor. Esta composio deve construir os pareceres a partir de um amplo debate onde as concluses devero refletir uma deciso colegiada. Procura-se, dessa forma, ultrapassar a dicotomia demandas cientficas versus necessidades polticas de um lado, e a oposio entre avaliao interna e externa de outro. Segundo Nioche, claramente contrrio ao mecanismo, pode-se evocar duas origens para a noo de instncia avaliadora. A primeira, tipicamente francesa, evoca a experincia dos grupos de pilotagem dos estudos prioritrios da RCB (Rationalisation des Choix Budgtaires), criados a partir de 1976. A outra inspirao vem de uma corrente do movimento avaliador, denominado nos EUA, segundo os autores e variantes, Stake-holders evaluation , Naturalistic Evaluation , Utilisation-focused evaluation , ou ainda Fourth generation evaluation. Esta abordagem procura compreender a avaliao como um processo de constituio de uma realidade pela negociao entre os atores envolvidos na poltica. O avaliador um negociador, procurando fazer surgir uma opinio colegiada, sob a qual se construir o julgamento da poltica em questo.32 Concluindo pelo carter incipiente do modelo criado em 1990, Nioche aponta algumas questes sobre a avaliao na Frana: 1) A avaliao uma atividade em desenvolvimento, mas sem reconhecimento institucional. 2) Os trabalhos existentes so dispersos e geralmente com pouco rigor metodolgico. 3) No existe uma instituio especializada: a avaliao uma atividade marginal. 4) A administrao do Estado , ela mesma, a principal requisitora e fornecedora de avaliaes. O Parlamento no nem requisitor nem utilizador de avaliaes, e o Tribunal de Contas comea timidamente a se interessar. 5) O papel da avaliao no debate pblico e no processo de deciso ainda medocre.
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A contradio entre a circular de 23 de fevereiro de 1989, que estabelecia o postulado de independncia dos avaliadores, com o decreto de 1990, que cria um mecanismo puramente governamental, no passou despercebido aos membros do CSE. A fim de resolver essa contradio, o CSE props, como condio, que a avaliao, mesmo quando solicitada por uma administrao particular, devia ser gerida por uma instncia autnoma e independente, obedecendo os seguintes critrios: 1) Composio equilibrada presena da administrao, dos usurios, dos experts. 2) Liberdade de trabalho somente a instncia de avaliao responsvel pelo relatrio de avaliao. 3) Distino entre a instncia e o lugar de negociao os membros da instncia de avaliao no devem representar o organismo ao qual esto ligados. O Conselho cientfico deve incentivar que a escolha recaia sobre indivduos capazes de entrar num processo de trabalho coletivo.33

III - Em busca de uma racionalidade do bem comum?


Nos ltimos 25 anos, a Frana tem realizado esforos com o objetivo de conciliar Estado e sociedade na construo de um modelo singular e apto aos tempos modernos. O modelo surgido no ps-guerra, tecnocrtico e monopolizador, tendia a desprezar a sociedade, vista como espao do senso comum e do interesse egosta. A crtica liberal ao Estado tecnocrtico, em especial aquela oriunda dos pases de lngua inglesa, tende a ver a sociedade meramente como um ajuntamento de indivduos e grupos de interesses, cada qual voltado unicamente para suas necessidades. Nesta verso, o Estado encarado simplesmente como mais um ator num jogo onde a regra lucrar sempre. Apesar de toda retrica liberal, muitas vezes importada, o caminho de reforma, adotado pela Frana, est, sem dvida, longe daquele considerado ideal pelos arautos do Estado mnimo. A velocidade das reformas deixa a desejar, no se tem feito esforos significativos no sentido de ampliar a participao e o controle da sociedade civil sobre a administrao. O Estado e mais especificamente o Executivo agem ainda como detentores da Vontade Geral, presos a um modelo estreito de democracia representativa. Pouco se tem feito no sentido de controlar a corporativizao do servio pblico. Os mecanismos de avaliao, alm de no estarem conectados com os procedimentos oramentrios, valorizam, excessivamente, os atores internos (tcnicos, funcionrios) em detrimento do cidado/usurio. A poltica de privatizao quase que se limitou a reverter as nacionalizaes realizadas no incio da dcada de 80. A crescente politizao dos funcionrios deixa evidente que a universalidade/imparcialidade da tecnocracia cada vez mais um mito, entretanto, essa mesma politizao, rever18

tida em corporativizao, impede que o modelo fundado neste mito seja transformado. O peso da histria nacional talvez seja o maior desafio aos reformadores franceses. A identidade entre Estado e nao um fato que dura mais de 200 anos na Frana. O questionamento desta identidade, envolta na mstica revolucionria, condio primeira para a construo de uma nova racionalidade/tica da ao coletiva, que possa conceber a sociedade civil como agente capaz de partilhar com o Estado a gesto da repblica. A busca desta racionalidade do bem comum dever estar, entretanto, para alm da dicotomia maniquesta que ope Estado e sociedade.

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Notas

Este artigo foi realizado com o financiamento da ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Constitui um dos produtos da pesquisa sobre burocracia estatal, do Programa de Pesquisas e Estudos sobre Reforma do Estado e Governana, mantido pela FGV/EBAP, sob a coordenao da professora Sonia Fleury, doutora em Cincia Poltica, professora do curso de Mestrado em Administrao Pblica da EBAP-FGV, coordenadora do Programa de Estudos e Pesquisas sobre Reforma do Estado e Governana, mantido pela FGV/EBAP. Contou, ainda, com a contribuio especial dos seguintes pesquisadores: Adriana Mesquita, Slvia Ferreira e Wagner Carvalho. Crozier: 1989, p. 19. Crozier: 1989, p. 22. Crozier: 1989, p. 26. Companhia responsvel pelo transporte ferrovirio francs. Rouban: 1990, p. 528-529. Crozier: 1989, p. 56. Claisse & Meininger: 1995, p. 442. O exemplo dado por Crozier: 1989, p. 76-77. Centre Nacional de Recherche Scientifique, rgo de fomento a pesquisa cientfica. Claisse & Meininger: 1995, p. 444. Em 1984, era chefe da misso permanente renovao e futuro da Administrao , pelo Ministrio do Servio Civil e das Reformas Administrativas (Frana). Bellon: 1984, p. 23. Bellon: 1984, p. 23. Crozier: 1989, p. 79. Rouban: 1990, p. 531. Montricher: 1991, p. 435-436. Montricher: 1991, p. 435.

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Rouban: 1994, p. 181-195. Piganiol: 1994, p. 198-199. Rouban: 1994, p. 182. Rouban: 1994, p. 189. Bourdon (et alli): 1989, p. 126. Bourdon (et alli): 1989, p. 133. Sylvie Trosa era relatora geral adjunta do Conselho Cientfico de Avalio em 1993, quando escreveu o artigo infra-referido. Trosa: 1993, p. 242. Trosa: 1993, p. 242. Nioche: 1993, p. 210. Nioche: 1993, p. 211. Nioche: 1993, p. 210-211. rgo encarregado da elaborao do Plano Qinqenal. Nioche: 1993, p. 213. Trosa: 1993, p. 243.

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Wagner Carvalho

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Introduo
A dcada de 80 assistiu a um movimento geral de reformas de Estado e reformas administrativas em diversos pases, que pode, resumidamente, ser expresso em termos de dois objetivos bsicos: reduo do dficit pblico e diminuio do crescimento do setor estatal. Os governos destes pases realizaram uma tentativa de mudana, tanto da dimenso institucional quanto da ideolgica, visando a uma reorganizao do setor pblico: mudana institucional no sentido de que seria necessrio alterar tanto a estrutura como o funcionamento do setor pblico, possibilitando um acrscimo de sua autonomia, maior eficincia na consecuo dos resultados, e ao mesmo tempo e em contrapartida, um maior controle daquele setor por parte da sociedade. Na dimenso ideolgica, por representar uma mudana no paradigma que tem orientado a burocracia estatal: a chamada burocracia weberiana deveria dar lugar a uma burocracia gerencialista, com a conseqente introduo de prticas tpicas de mercado na administrao pblica. Esse movimento parece ter-se universalizado: tanto os governos de pases que dispem de setores pblicos considerados grandes como a Sucia mas tambm governos de pases com pequenos setores estatais como a Inglaterra tm conduzido reformas de Estado de natureza e objetivos similares. Essa tendncia reformista do Estado cursa, em paralelo, e mesmo decorre das grandes transformaes que tiveram origem a partir do fim da Guerra Fria, sendo potencializada pelo desmoronamento do comunismo e da crise do Estado de Bem-Estar. A superao da polarizao NorteSul gerou um padro bem mais monocrdico, facilitando a implantao
Mestrando em administrao pblica da EBAP/FGV/RJ, analista do Banco Central do Brasil

de padres universais de consumo e orientados segundo as foras de mercado. Os Estados, segundo os tericos reformistas, acham-se despreparados para as novas presses desse ambiente globalizado e por isto precisam ser repensados.2 O diagnstico e a justificativa que nortearam e ainda norteiam esse movimento de reformas tambm so comuns: o setor pblico caracteriza-se por ser inchado, ineficiente, abrangendo reas da economia s quais poderiam ser assumidas pela iniciativa privada e, principalmente, pelo setor estatal considerado como o maior responsvel pelo dficit pblico. Em outro nvel, presume-se que o setor privado , geralmente, mais eficiente que o pblico na produo de bens e servios. Da, uma atividade somente deve ser realizada pelo Estado, quando houver uma razo bastante persuasiva que justifique tal finalidade.3 Mudanas dessa natureza envolvem um enorme esforo, o qual no se resume somente em uma vontade poltica dos novos governantes, mas pressupe uma correlao de foras polticas majoritrias, que fornea a sustentao necessria para a aprovao de profundas alteraes na ordem constitucional-legal. Caracteristicamente, esses processos so normalmente lentos e dependentes de acordos e alianas polticas; o que indica, para sua viabilizao, uma continuidade das prticas polticas postas em ao. O processo poltico, assim, precisa ser dimensionado para mais de um perodo legislativo, o que significa que a frao poltica dominante deve ter, como um dos principais objetivos, a necessidade de se manter uma continuidade no poder, ou seja, de antemo, est prevista a necessidade de reeleio. Esta foi a concepo bsica das reformas na Inglaterra, e assim tambm ocorreu na Nova Zelndia. Outros pases tentaram a mesma soluo, tais como Austrlia, Dinamarca, Sucia. Desta forma, uma varivel que parece importante para a concretizao das reformas a que representa a manuteno da correlao das foras polticas reformistas bloco poltico dominante bastante slido que consegue reeleger-se por vrios mandatos consecutivos e dar continuidade ao processo. Pases que conseguiram implementar reformas consideradas radicais Inglaterra e Nova Zelndia apresentaram essa caracterstica.4 At que ponto essa varivel pode ser considerada como determinante para o aspecto da radicalidade reformista um aspecto que precisa ser melhor avaliado. Na Nova Zelndia, as reformas ocorreram a partir de 1984, com a chegada ao poder do Partido Trabalhista, sendo consolidadas com a reeleio em 1987. Esse processo teve continuidade e mesmo foi intensificado a partir de 1990, com a vitria eleitoral do Partido Nacional. Antes mesmo, e ao longo dos anos 70 e 80, organizaes intergovernamentais como Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o Fundo Monetrio

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Internacional (FMI) indicaram a necessidade de privatizao das empresas estatais e de uma mudana drstica no setor pblico. Essa receita reformista requeria forte reduo dos custos financeiros, diminuio do nmero de empregados do setor estatal e chamava ateno para a questo da irresponsabilidade que imperava no setor pblico. Essas duas organizaes, fortemente influenciadas pela abordagem terica da Public Choice, tambm propiciaram treinamento para os burocratas do setor econmico e fiscal do Estado, o que explica a origem das propostas desses burocratas para a reforma administrativa, como se ver mais adiante. Em sua primeira parte, o artigo discute a situao da Nova Zelndia no perodo pr-reforma, delimitando um ponto de partida que permite posteriormente, a comparao do panorama anterior com o cenrio atual, ou seja, avaliar os resultados da reforma. Em seguida, estudam-se as formas incrementadas no nvel da burocracia dirigente, e, especialmente, os contratos de gesto entre os executivos-chefe e os ministros e a assuno de responsabilidades pela consecuo dos resultados contratados. Posteriormente, procurar-se- mostrar como ocorrem, hoje, na Nova Zelndia, as contrataes no servio pblico, e de uma forma geral, estudar a questo da poltica de recursos humanos e seus subsistemas: seleo, qualificao, avaliao de performance e indicadores de desempenho. Por ltimo, traa-se um perfil da Nova Zelndia ps-reforma, e, de forma resumida, discute-se o ferramental terico que deu suporte s reformas naquele pas. Dentro deste escopo, e baseado na literatura disponvel, procuraremos responder algumas questes, tais como: quais as vantagens e desvantagens da poltica de avaliao peridica dos contratos de gesto entre executivos e ministros? Com a implementao desses mecanismos, os ministros tornaram-se, efetivamente, mais capacitados para exercer controle sobre os departamentos e agncias? E os altos executivos, responsveis pelos departamentos, tornaram-se mais responsveis perante os ministros?

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2. O modelo administrativo anterior a 1984


O modelo administrativo neozelands obteve xito, no sculo XIX, no desmonte do aparato burocrtico colonial e na subseqente substituio deste aparato por um novo modelo de administrao de carter estatizante. Essa nova administrao, baseada no modelo weberiano, possibilitou a eliminao dos abusos e vcios coloniais, permitindo uma escalada na ascenso social, melhorou a qualificao dos funcionrios atravs de polticas de qualificao e garantiu condies de trabalho suficientemente estveis.5

O xito inicial do novo modelo acabou por constituir uma cultura hostil s mudanas que, com o passar do tempo, e em decorrncia da acelerao do ritmo das transformaes econmicas, sociais e polticas, mas precisamente com a crise dos anos 70 passou a ameaar a estabilidade e sobrevivncia do prprio sistema. Fez-se necessrio, mais uma vez, empreender esforos para renovar aquele modelo administrativo, tarefa agora dificultada por atitudes e procedimentos j ossificados pela tradio. At os anos 70, a economia neozelandesa logrou um respeitvel crescimento e estabilidade econmica, graas a uma balana de pagamentos amplamente favorvel, fruto da exportao de matrias-primas e da possibilidade de captao de crdito para a cobertura dos gastos governamentais. Com a degradao da economia mundial estas condies desapareceram, a balana comercial apresentou seus primeiros dficits, a inflao sofreu sensvel elevao, assim como a taxa de desemprego. O setor pblico, pouco adaptado s situaes adversas, passou a apresentar seguidos dficits oramentrios, escala crescente de endividamento, fatores estes evidenciados na desvalorizao da moeda. Trs revises sucessivas no sentido de compatibilizar os pagamentos e receitas do setor pblico foram realizadas na dcada de 60 e 70, no resultando, entretanto, em mudanas significativas. Especialmente a partir dos anos 80, organizaes de carter intergovernamental, tais como o FMI e a OCDE reforaram a necessidade de uma reviso do setor pblico. As principais dificuldades apontadas por essas organizaes em relao ao setor pblico eram: crescimento dos custos financeiros; gerncia financeira irresponsvel; aumento do empreguismo. A rea de recursos humanos tambm era problemtica. Antes dos anos 80, a Nova Zelndia no dispunha de um sistema formal de acompanhamento da performance dos altos escales das burocracias estatais. Os executivos chefes eram escolhidos a partir de uma lista de servidores pblicos mais experientes. Esta escolha poderia ser objeto de veto pelos ministros, mas, tradicionalmente, esta prerrogativa raramente era utilizada. Os executivos selecionados, geralmente com mdia de idade em torno de 45-50 anos, permaneciam nestes departamentos at a idade de 60 anos, constituindo o chamado quadro permanente.6 Apesar das tentativas de reorganizao mencionadas, o setor pblico continuou a se expandir. O gasto pblico total, na Nova Zelndia, apesar de ter apresentado, neste perodo, taxa de elasticidade superior a 1 (um) em relao ao PIB, ficou, em contrapartida, abaixo da mdia dos pases da OCDE.7 (Tabela 1)

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Tabela 1: Indicadores econmicos governamentais anteriores s reformas


Dficit em conta corrente % do PIB Dficit fiscal % PIB Gasto governamental total % PIB Emprego no Setor Pblico % da fora de trabalho 17,4 30,2 24,9 32,9 18,0

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Austrlia Dinamarca Nova Zelndia Sucia Mdia OCDE

3,9 4,0 6,0 3,3 0,3

4,2 9,2 8,9 7,1 4,2

38,6 61,2 35,3 66,3 45,8

1 - 1982 para Dinamarca, Sucia; 1983 para Austrlia; 1984 para Nova Zelndia. 2 - Emprego no Setor Pblico: 1984 para todos os quatro pases. (Retirado e adaptado de: SCHWARTZ, 1994, op.cit., p. 53)

Antes das reformas atuais, existiam trs tipos de empresas pblicas SOEs:8 a) departamento do governo: assessoria, regulamentao e funes comerciais, tais como Servio Postal, Servio Florestal, Ministrios do Trabalho, Desenvolvimento e Energia. b) companhias governamentais com responsabilidade limitada, regidas pelo Companies Act, de 1955, tendo, usualmente, o Ministro das Finanas como nico acionista. Exemplos dessas companhias: Air New Zealand, Bank of New Zealand, Petrocorp e a Shipping Corporation . c) corporaes pblicas estabelecidas sob o Acts of Parliament, tais como Housing Corporation, a Railways Corporation e o Rural Bank. As SOEs estavam envolvidas em uma grande diversidade de atividades, como seguros, atividades bancrias, construo civil, habitao, atividades florestais, turismo, comrcio, radiodifuso, telecomunicao, transporte, produo de energia e sua distribuio, manufaturas, produo primria, pesquisa e desenvolvimento, assessoria e servios. Em alguns casos, tais como distribuio de energia e servios de telecomunicao, grandes empresas pblicas desfrutavam de monoplio; em outros casos, como atividades bancrias e seguros, elas competiam diretamente com o setor privado. Obviamente, com o Estado envolvido em to extensa lista de atividades, ele se tornara responsvel por um impacto importante em toda performance da economia. Este nvel de interveno foi o responsvel, segundo Boston, por uma taxa de crescimento econmico abaixo dos padres internacionais: em termos de renda per capita, o pas, que detinha o terceiro lugar na classificao internacional at o incio dos anos 50, caiu para vigsimo quinto lugar na metade dos anos 80.

3. Os objetivos e os princpios da reforma


No final de 1985 o governo anunciou as principais linhas que norteariam a reorganizao administrativa do setor pblico. Em setembro de 1986 foi introduzida a legislao State-Owned Enterprises Bill, dando incio execuo efetiva da reforma. O Treasure estimou que, para o perodo 1986/1987 as medidas iriam reduzir o gasto do governo em torno de 900 milhes de dlares neozelandeses; para 87/88, em 1.200 milhes de dlares e 1.400 milhes de dlares para o perodo de 88/89.9 De acordo com Richardson, os objetivos da reforma buscaram melhorar a performance e garantir controle social, transparncia e responsabilizao sobre os atos dos agentes estatais accountability, conforme abaixo especificado: melhorar a relao custo-efetividade da produo de bens e servios pelo setor estatal; melhorar a qualidade desses bens e servios; tornar o setor pblico provedor de bens e servios mais responsvel perante as necessidades dos consumidores; dar aos representantes eleitos maior controle sobre os recursos que foram utilizados. Richardson10 cita os seguintes princpios que nortearam das reformas: controle estratgico, clareza na definio dos objetivos, descentralizao, accountability, competio e presuno sobre maior eficincia do setor privado. Boston11 enumera oito princpios, que, por sua abrangncia, englobam e explicam melhor a dinmica das reformas. So eles: 1) Separao das funes comerciais das no-comerciais. A justificativa baseia-se no conflito, na definio e execuo do objetivos. Quando uma agncia possui objetivos conflitantes, geralmente, nenhum desses objetivos bem realizado. A forma de resolver tal problema foi separar as atividades comerciais das no-comerciais. O principal resultado tem sido remover as funes comerciais dos departamentos do governo, e coloc-las em corporaes pblicas independentes. De acordo com Richardson12 , a separao das atividades comerciais das no-comerciais alcana outro objetivo: deixa claro, de um lado, o ncleo do setor estatal e de outro, o setor empresarial do governo. Estes dois setores necessitam de diferentes estruturas organizacionais e regimes de accountability. 2) Separao entre as funes administrativa e de assessoria. Este princpio relaciona-se proibio de que as agncias responsveis pela administrao e implementao das polticas forneam consultoria aos ministros em matria de polticas pblicas. Noutro aspecto argumenta-se que os ministros devem dispor sempre de uma fonte alternativa de consultoria; ou seja, para cada viso de um problema, uma

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consultoria diversa. Por exemplo, na rea de proteo ambiental, uma mesma agncia no dever fornecer consultoria nas reas de conservao e desenvolvimento, ou em eficincia e eqidade. 3) Princpio do quem usa paga (user-pays). Este princpio afirma a necessidade de se cobrar o preo real pelos servios e bens produzidos pelos departamentos e agncias do Estado, no que se refere comercializao intragoverno. Ele visa eliminar uma prtica arraigada no servio pblico, de se fazer um preo especial, sempre mais baixo, ou mesmo no se cobrar, quando o cliente era um rgo do prprio Estado. Os objetivos deste princpio so: a) tornar claro para o administrador pblico que nada mais de graa, e encorajar uma mudana de comportamento; b) sendo o preo o mesmo, tanto o setor pblico quanto o privado, ambos so forados a avaliar o quanto o servio realmente importante, o que proporciona economia; c) aumentar a renda auferida com a prestao do servio; d) evitar desperdcio, j que somente ir comprar aquele que realmente necessitar do servio ou do produto. 4) Transparncia na concesso de subsdios. Desde a entrada em vigor do State-Owned Enterprises Act, de 1986, o principal objetivo das nove corporaes pblicas foi operar com a filosofia de sucesso gerencial, visando obteno de lucros. Ou seja, devero ser lucrativas e eficientes como as empresas que no so de propriedade da Coroa, e ao mesmo tempo, serem boas empregadoras, exibindo um senso de responsabilidade social.13 No caso de o governo necessitar de bens e servios de uma empresa governamental (SOE), de natureza no-lucrativa, tal como a extenso de energia eltrica, ou de estradas de rodagem para reas no economicamente rentveis, ele dever fazer um contrato formal com a empresa prestadora dos servios. O que se deseja que servios que necessitam ser subsidiados, sejam claramente definidos e publicamente abertos, ou seja, deve haver transparncia no processo.14 5) Neutralidade competitiva. Este princpio relaciona-se ao anterior. O seu objetivo garantir uma competio justa entre as empresas do Estado e as empresas privadas. Ele garante que as empresas pblicas devero ser livres de entraves e controles burocrticos que as possam prejudicar na livre competio de mercado, e, ao mesmo tempo, garante uma igualdade de competio, no permitindo a elas privilgios especiais, tais como a manuteno de direitos de monoplio, garantia de clientela ou financiamento subsidiado. Exige, tambm, que as novas SOEs adquiram seus bens e ativos do governo, aps uma apropriada avaliao mercadolgica. Isto tem provocado bastante controvrsia, porque diferentemente da avaliao de uma

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propriedade, que relativamente fcil de ser feita, a avaliao de recursos naturais, tais como um reserva hdrica ou de carvo, uma reserva florestal, bem mais complexa, e, sendo mal conduzida, pode impactar negativamente a performance e a estrutura de preos da empresa. 15 6) Descentralizao e aumento do poder discricionrio do administrador. A descentralizao do processo decisrio tem sido um elemento bsico para conferir maior eficincia, adaptabilidade e responsabilidade burocracia, na reforma neozelandeza. Os administradores pblicos detm agora grande responsabilidade pelas decises a respeito de compras, estabelecimento de preos, investimentos, delegao de autoridade para nveis de competncia, etc. 16 7) Melhoramento da accountability. Ao lado do movimento pelo aumento da autonomia gerencial achase a questo da eficincia, eficcia e transparncia dos controles financeiros das agncias pblicas accountability, em relao ao Parlamento e ao Executivo.17 Na Nova Zelndia, a accountability assegurada atravs de duplo acompanhamento: ministerial e parlamentar, visando verificar at que ponto a agncia ou departamento cumpriu seus objetivos. As formas que facilitam esse processo podem ser resumidas da seguinte forma: a) as agncias governamentais devem estabelecer objetivos claros e especficos, indicadores de performance em conjunto com o ministro ao qual seja subordinada; b) o relatrio da agncia deve estabelecer a relao entre o que foi realizado e o que foi estabelecido anteriormente; c) regime de incentivos e sanes para os administradores; d) reforma do Parlamento, concedendo-lhe maiores poderes para manter investigaes e dotando-o de recursos para melhorar seu quadro de staff. 18 8) Assistncia durante o perodo de transio. A reorganizao administrativa do Estado no foi realizada sem traumas: alterou a vida de milhares de empregados pblicos, com desemprego e aumento de preos ao consumidor. Compreendendo esta situao, e para minimizar os custos sociais decorrentes das mudanas, o governo introduziu vrias medidas de carter transitrio. As mais importantes compuseram o Permanent Staff Deployment Package, negociado com representaes de classe do setor pblico no final de 1986. Aos empregados considerados como excessivos na formao das novas SOEs, foram oferecidos quatro opes: aposentadoria precoce, retreinamento, recolocao em outro setor do governo, demisso voluntria, sendo que esta ltima forma foi oferecida pela primeira vez na histria do servio pblico da Nova Zelndia.19

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O maior impacto da estratgia de corporatizao foi sentida pelas comunidades cuja economia se baseava na extrao de carvo, no setor de minas de carvo e pelos trabalhadores do setor florestal, gerando um clima de revolta, nestas regies.20 Mesmo assim, apesar de todo sofrimento que decorreu das reformas, a opinio pblica, pesquisada no incio de 1987, dava suporte s medidas saneadoras. Isto foi confirmado pela reeleio, em agosto de 1987, do governo trabalhista, o qual conseguiu ampla maioria.

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4. O processo e as etapas da reforma administrativa


Na Nova Zelndia as empresas governamentais (State-Owned Enterprises SOE) tm sido, h muito tempo, ineficientes na utilizao dos recursos pblicos e na ausncia de accountability. At recentemente, as reformas tinham sido realizadas de forma espordica e limitadas no seu escopo. Entretanto, com a eleio do gabinete trabalhista, em julho de 1984, esta situao foi bastante alterada. O governo trabalhista transformou a administrao da economia e implementou uma vasta reforma em vrios campos da poltica pblica, como poltica monetria e cambial, poltica salarial e de relaes industriais, poltica de impostos, poltica comercial e poltica externa. Estas mudanas na estrutura, organizao e administrao do Estado tm sido particularmente dramticas e, sem dvida, so as mais significativas reformas desde a ocorrida em 1912.21 4.1. As reformas do governo trabalhista: 1984 a 1990 O processo de reforma teve incio no primeiro dia do governo Lange, com a introduo da poltica de flutuao da moeda neozelandesa, o dlar da Nova Zelndia. Essa medida acelerou o processo geral de desregulamentao econmica, o que incluiu tambm a remoo dos controles e desburocratizao das importaes. No entanto, a principal meta do governo neste primeiro perodo foi a reforma administrativa do setor pblico.22 Trs grandes iniciativas, neste sentido, foram anunciadas pelo governo durante o primeiro gabinete trabalhista, no perodo 1984-1987: a) comercializao de muitas funes realizadas pelas organizaes estatais; b) separao, onde possvel, das atividades comerciais dos departamento, das no-comerciais, e a transferncia das atividades comerciais para corporaes pblicas. Em abril de 1987, nove novas SOEs, cobrindo uma larga escala de atividades comerciais bancos, telecomunicaes, servios postais, etc., foram estabelecidas como companhias de estatuto de responsabilidade limitada, incorporadas sob o Companies Act, de 1955. A Tabela 2 detalha estas mudanas.

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Tabela 2: A reforma do setor estatal na Nova Zelndia (em vigor a partir de abril de 1987).
Novas Agncias
Agncias Eliminadas Empresas de propriedade do Estado * Forest Corp. Ministry of Forestry Historic Places Trust Dept. of Internal Affairs Wildlife Div. Dept. of Internal Affairs Land Corp. Dept. of Survey & Land Information Departamentos do Governo Outras Funes transferidas para outras agncias

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NZ Forest Service

Dept. of Conservation

Dept. of Lands and Survey

Commission for the Environment

Ministry of the Environment

Parlamentary Commission NZ Post NZ Post Office Post Office Bank Post Office Telecom Airways Corp. Civil Aviation Ministry of Transport Eletricity Div. Ministry of Energy Mines Div. Ministry of Energy States Services Commission Government Office Accommodation Board

Electricity Corp.

Coal Corp.

Government Property Services

Fonte: Robert Gregory, The Reorganization of the Public Sector. In Boston, op. cit., 1987, p.425 * State Owned Enterprise (SOE)

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Cada uma dessas companhias tem o conjunto de diretores nomeados pelo governo. Dois acionistas shareholders o ministro das finanas e um outro ministro designado tornam-se responsveis perante o Parlamento pelo acompanhamento de toda a performance das empresas. Em adio, cinco corporaes foram alteradas, a partir da legislao existente desde 1986 o State-Owned Enterprise Act, que possibilitou uma maior uniformidade, tanto da estrutura institucional como da poltica de controle. Foram afetados diretamente cerca de 60 mil servidores pblicos aproximadamente 25% da fora de trabalho do governo central e realizada a transferncia de bens pblicos do Estado para novas corporaes.23 c) o governo anunciou um plano para introduzir importantes mudanas no sistema de fixao de salrio no setor pblico. A nova poltica procura caminhar de um sistema de pagamento centralizado para um sistema comparvel ao do setor privado, de carter descentralizado, com um sistema baseado na barganha ou negociao. Alm destas, outras medidas importantes foram introduzidas: a) os administradores seniores ganharam bastante autonomia para utilizao dos recursos; b) os monoplios de algumas SOEs foram eliminados ou reduzidos; c) novos pacotes de empregos para economistas e analistas financeiros foram introduzidos; algumas funes desempenhadas pelos departamentos governamentais passaram a ser desempenhadas pelo setor privado, a partir de contrataes. Durante este perodo, importantes iniciativas foram planejadas: reorganizao dos governos locais, com a transferncia de atividades comerciais sendo contratadas pela iniciativa privada. remodelao total da estrutura da administrao do governo central, visando formao de um ncleo do servio pblico. O planejamento previa, por exemplo, de dez a doze ministrios, agrupados atravs de afinidades funcionais, tais como administrao econmica, desenvolvimento social, ambiente, comrcio, recursos nacionais e administrao do setor pblico. Estes teriam a finalidade de produo e organizao das informaes, fornecer consultoria ao ministro, propor legislao e regulamentaes, preparar propostas oramentrias. estabelecimento de novas agncias para implementar a poltica do governo. Cada agncia seria operada de forma separada, com diretoria independente, mas todas sujeitas orientao do governo. Este arranjo, permitiria aos ministros, livres da administrao do dia-a-dia, dedicarem maior tempo s questes polticas e ao conjunto de prioridades. O ritmo das reformas foi consideravelmente diminudo aps a reeleio do gabinete trabalhista, em 1987, dando origem ao epteto pause for a

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cup of tea referindo-se ao Primeiro-Ministro Lange. O processo somente foi acelerado novamente aps 1990, com a renovao do gabinete e substituio do governo trabalhista pelo governo do Partido Nacional. 4.1.1. A dinmica e a lgica da reforma O governo trabalhista, por ocasio das eleies de 1984, foi bastante evasivo no que tange s reformas: o Policy Document, documento do Partido Trabalhista de 1984, dedicou menos que uma pgina relacionada diretamente aos servios prestados pelo Estado, e na sua maior parte, endossava os arranjos organizacionais existentes, baseados no sistema de pagamento fixo e centralizado. Isto reafirmou a confiana do Partido em um ativo papel do Estado no desenvolvimento social e econmico do pas. Entretanto, ele tambm sugeria importantes mudanas a serem feitas, como, por exemplo, iniciar e implementar novas idias para melhorar servios, aumentar a eficincia e, onde fosse apropriado, elevar a produtividade, dar maior flexibilidade e independncia administrativa para gerenciar o pessoal do Estado. Posies pr-reformas tambm ficaram evidenciadas nos escritos e em entrevistas de polticos mais antigos do partido, os quais se manifestavam favorveis a mudanas significativas na estrutura do servio pblico e no sistema de accountability financeira. Outras manifestaes no mesmo sentido foram feitas pelos partidos de oposio, por comentaristas polticos, por experts em direito constitucional, e pela comunidade acadmica.24 Outra rea favorvel s mudanas estava dentro do prprio governo: eram os tcnicos e especialistas do Treasure, que lamentavam a pobreza da economia e recomendavam polticas de mudanas, fornecendo sugestes como: perseguir uma poltica macroeconmica; liberao comercial; desregulamentao do trabalho; significativa reduo do papel do Estado; maior nfase na assistncia e ao bem-estar; reforma do setor pblico; venda das melhores empresas do governo (SOE). A base filosfica que orientou esse movimento era essencialmente ligada ao liberalismo econmico individualismo, preferncia pelo setor privado, limitado papel do Estado, confiana na competio de mercados livres e a escolha dos consumidores como forma de satisfazer s necessidades e desejos humanos. Os principais objetivos eram: alocao economicamente racional do recursos, rpido crescimento econmico, expanso da liberdade dos indivduos e um sistema de bem-estar mais eqitativo.

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No Economic Management, editado logo aps as eleies de julho de 1984, afirmava-se a posio dos especialistas do Treasure, principalmente, no que tangia s deficincias dos outros departamentos do governo: a maioria dos departamentos do governo no tinham objetivos claramente definidos; a maioria dos departamentos no possuam um plano de administrao claramente especificado; os administradores tinham pouca liberdade para introduzir mudanas em seus departamentos visando alcanar seus objetivos. Faltava autonomia para, dentro de um determinado limite oramentrio, decidir como produzir melhores resultados; muita nfase no controle das entradas inputs, em vez de se enfatizar a consecuo dos resultados outputs; no existiam mecanismos efetivos de controle e avaliao de performances para os administradores dentro dos departamentos. Alm disto, havia outros fatores que estimularam o gabinete do Partido Trabalhista a executar as reformas, tais como: a) a crise de confiana pela qual passava a moeda nacional, o dficit fiscal que alcanava a cifra de 9% do PIB, o dficit no comrcio externo e o enorme peso da dvida externa; b) o pensamento, em alguns setores do governo, de que, a menos que se tornassem as SOEs mais eficientes, as propostas de privatizao acabariam tendo de ser aprovadas, devido s presses da comunidade empresarial. 4.2. Os principais instrumentos legais da reforma Trs instrumentos ou diplomas legais transformaram as relaes, e alteraram o status dos administradores, tanto nas agncias estatais quanto nas empresas pblicas: o primeiro dele, o State Owned Enterprise Act, de 1986, como citado anteriormente, separou as atividades comerciais mantidas pelo Estado das atividades de regulao e controle, corporatizando-as em nove grandes empresas comerciais (vide Tabela 2). Isto resultou, segundo Laking,25 na reduo de cerca de 52 mil empregos no servio pblico de 88.000 em 1985 para 36.000 em 1993. Uma parte dessa fora de trabalho foi aproveitada pelas novas empresas, mas uma quantidade considervel de pessoal ficou desempregada. O segundo, o State Sector Act de 1988, e o Public Finance Act de 1989, editados aps o perodo de reeleio e conseqente fortalecimento do governo trabalhista, estabeleceram novas formas de gesto e disciplina para o trabalho, e visaram ao setor no-comercial do Estado. O State Sector Act regulamentou e introduziu novas formas e prerrogativas, tanto para a questo dos direitos trabalhistas quanto para a questo

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salarial do servio pblico, similares as linhas traadas pelo Industrial Relations Act, de 1987, que regulamentou o setor privado. Alterou radicalmente as relaes trabalhistas dos administradores pblicos, que passaram a compor uma classe administrativa, a Senior Executive Service (SES). O Public Finance Act, de 1989, alterou a orientao dos controles financeiros realizados sobre as agncias: de um sistema de controles baseado nas entradas ou input-oriented para um baseado nos resultados alcanados, ou seja, output/outcome-oriented controls. Apesar de o gabinete trabalhista se mover em direo a uma filosofia de livre-mercado, ele se esquivou de executar um programa mais efetivo de privatizao como o que foi perseguido, por exemplo, pela GrBretanha e Frana. A razo disto decorre, em parte, da influncia que exerceu a ala esquerda do governo trabalhista, e parte, pelo desejo de evitar medidas que provocassem rachas polticos dentro do Partido. A entrada no poder do Partido Nacional, eleito em 1990, provocou uma intensificao das mudanas, principalmente atravs da nfase na responsabilidade fiscal. Para isto, foi editado o Fiscal Responsability Act, em 1994, quarto diploma legal, tendo como princpio bsico a reduo total do dbito pblico para nveis prudentes, ou seja, que o gasto total do governo em cada ano fiscal deveria ser inferior s receitas totais no mesmo exerccio fiscal.26 4.3. A reforma gerencial: controle estratgico, especificao de objetivos e responsabilizao Visando retificar as deficincias na gerncia do setor pblico, j apontadas anteriormente, foi realizada uma srie de mudanas, cuja nfase concentrava-se na clarificao dos relacionamentos cadeia hierrquica. O objetivo era evitar situaes em que ocorressem conflitos de interesse, tal como uma agncia responder hierarquicamente a mais de um ministro. O setor pblico necessitava de uma estrutura que possibilitasse a especificao da performance desejada, uma apropriada delegao da tomada de deciso, acompanhamento dos contratos de gesto e uma cuidadosa aplicao de incentivos e sanes. De acordo com o State Sector Act (1988) e o Public Finance Act (1989), cada departamento deve preparar, anualmente, um detalhado plano corporativo,27 que especifique seus outcomes e outputs e os indicadores de performance requeridos, baseados em critrios de qualidade, quantidade, prazos, etc. Trs conceitos, aqui, merecem destaques: outcomes, outputs e inputs. Os outcomes poderiam ser expressos como sendo os propsitos das atividades do governo. Clareando o conceito, o outcome representa o nvel de abstrao necessrio que fornece aos ministros condies de

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concentrar seus esforos na dimenso estratgica e, conseqentemente, ao conjunto de prioridades visando a uma boa alocao dos recursos pblicos. Os outputs podem ser expressos em termos dos bens e dos servios produzidos pelos departamentos do governo. Este conceito to importante na Nova Zelndia, que considerado como central na compreenso da accountability. Os outputs de um determinado departamento so determinados pelo ministro e especificados em um contrato formal acordado entre o ministro e o executivo-chefe do departamento. Alm disto, toda a alocao oramentria dos departamentos realizada com base nesses outputs. A nfase nos inputs, ou seja, os recursos utilizados para produzir os outputs, era a prtica adotada anteriormente, que resultou em uma enormidade de controles sobre a utilizao desses recursos. Com a mudana de nfase, de input para output, os executivos-chefes dos departamentos passaram a gozar de uma grande liberdade para utilizao dos recursos. Para isto, foi necessrio deixar bem clara a linha de autoridade e responsabilidade entre a burocracia e o Executivo: as relaes entre os executivos-chefes dos departamentos e os ministros foram simplificadas e pautadas pela accountability. Cabe ao ministro a tarefa de determinar as prioridades departamentais, especificar os outcomes desejados e os outputs que os departamentos devem alcanar. Alm disto, deve monitorar a consecuo dos resultados e a performance dos departamentos sob sua responsabilidade. De outra parte, os ministros so responsveis pela escolha dos outcomes e dos outputs e respondem pelos seus atos diretamente ao Primeiro-Ministro e ao Parlamento. Ao executivo-chefe cabe garantir o alcance dos resultados requeridos pelo ministro, e, por outra parte, o responsvel direto por qualquer falha na consecuo dos objetivos departamentais. 4.3.1. Os contratos de gesto baseados em performance Os contratos de gesto baseados na performance constituem uma forma inovadora, havendo poucos pases no mundo que utilizam este instrumento de controle gerencial. Eles representam uma forma prtica e funcional de, a partir da definio e especificao dos outcomes e outputs dos departamentos, cristaliz-los na forma de um contrato formal, negociado entre o ministro e um executivo-chefe. De acordo com o Guidelines for Preparing Chief Executives Performance Agreements , desenvolvido em 1989 pela SSC,28 o contrato de performance tem o propsito de definir, claramente, a responsabilidade e accountability entre as partes contratadas, principalmente no que se refere ao relacionamento entre o executivo-chefe e um ou mais ministros. Trs nveis devem ser considerados e includos na elaborao de um contrato de performance:

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a) nvel pessoal: um contrato de performance pessoal entre o ministro e o executivo-chefe, o qual deve registrar os objetivos e as tarefas prioritrias e consensuais entre ambos, visando facilitar o relacionamento pessoal e direto durante a vigncia do contrato; b) nvel departamental: um contrato operacional no nvel de departamento, consistente com os elementos bsicos do plano corporativo, envolvendo a produo de outputs e demais requisitos administrativos que foram contratados; c) nvel geral: um contrato geral de administrao, que prescreve uma consistncia entre as aes e os objetivos de todos os departamentos, incluindo as responsabilidades do executivo-chefe e os suportes relativos ao interesse pblico. Visando desenvolver mecanismos que melhorassem a performance e minimizassem os comportamentos oportunsticos, foi criada uma nova estrutura de incentivos para a carreira dos executivos-chefes: a) forma de pagamento, fixada em contrato por tempo determinado; b) possibilidade de renegociao desses contratos; c) incremento salarial baseado na performance. A alocao dos executivos-chefes passou a ser centralizada pelo Senior Executive Service (SES), podendo os mesmos serem contratados por um perodo que varia entre dois e cinco anos de contrato. A performance avaliada anualmente pela State Services Commission (SSC), e a remunerao e promoo na carreira dependem da habilidade individual para alcanar os outputs contratualmente fixados durante as negociaes com os ministros.29 tambm responsabilidade da SSC a fixao da remunerao dos administradores. Os critrios para fixao da remunerao, a cargo da SSC, giram em torno do nvel de responsabilidade, na importncia da funo e na quantidade de trabalho a ser realizado. As condies de contrato para cada funo, apesar de serem negociadas entre a SSC e o chefe-executivo, devem estar de acordo com as linhas bsicas traadas pelo governo.30 Isto significa que os ministros podem agora concentrar-se na formulao estratgica maior, e ficam livres da estressante tarefa de negociao contratual com os executivos-chefes, o que, como foi dito acima, est a cargo da SSC. Antes de outubro de 1990, quando a eleio do governo do Partido Nacional, poucos executivos-chefes alcanaram as metas negociadas com os ministros. No perodo de 1989-1990, somente 15 dos 30 executivos entrevistados por Whitcombe31 satisfizeram as clusulas contratadas. Em 1991, Kim Bolger afirmara que somente uns poucos executivos-chefes ainda mantinham contatos com os ministros e atendiam solicitao legal

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de apresentar o plano estratgico dos seus departamentos. Esta situao parece ter sido alterada no decorrer do ano de 1991. Cerca de dois teros dos ministros entrevistados afirmaram ter firmado contrato de performance com seus executivos. Apesar de todo o otimismo sobre contrato de performance, certos ministros no esto convencidos dos benefcios que tal instrumento acarreta para a consecuo dos resultados do governo. Consideram que os contratos no garantem uma boa performance, e alm disto, baseiam-se na quantificao da performance, deixando de lado a dimenso qualitativa, que reside, justamente, no relacionamento entre ministro e executivochefe. Outro fator que compromete a realizao dos objetivos o freqente turnover dos executivos-chefes, que reduzem a eficincia e efetividade do processo gerencial, ocasionado por trocas ministeriais devidas a mudanas no governo. 4.3.2. As relaes de trabalho no setor pblico Atualmente, todo o pessoal contratado pelo Estado regido pelo Employment Contracts Act, a mesma legislao que vige no setor privado. Desta forma, os executivos-chefes de cada departamento tm autonomia e liberdade para nomear, demitir e promover seus funcionrios. Os contratos podem ser firmados individual ou coletivamente, por departamento, e as negociaes sobre condies contratuais so conduzidas, individualmente, departamento por departamento. Por outro lado, a forma de incremento salarial est sendo alterada: a frmula clssica de incrementos anuais est sendo abandonada, para dar lugar a um sistema de bnus baseado em performance. Novas formas de contratao e novos sistemas de recompensa tm sido experimentados. Por exemplo, existem possibilidades de uma grande flexibilizao em termos de horas por dia de trabalho e empregos ocasionais. Segundo os reformadores, estes mecanismos beneficiam o empregador, pela economia que proporcionam, e agradam alguns empregados, que no dispem de todo o horrio dirio para dedicar-se ao servio pblico, seja por terem outras atividades fora do Estado, seja pela necessidade de uma maior assistncia aos filhos.

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5. A situao atual
Em um curto espao de tempo, a Nova Zelndia tornou-se uma nao transformada: as condies vigentes at 1984, ano que marcou o incio de uma dcada de grandes reformas do mercado, iniciadas com a eleio do governo trabalhista de David Lange, desapareceram: de uma

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das economias mais protecionistas tornou-se uma das mais abertas e produtivas. O ncleo do servio pblico, drasticamente reduzido, conta atualmente com apenas 38% departamentos, cobrindo uma variedade de funes: implementao de polticas, servios, operaes comerciais. 32 A Nova Zelndia comeou seguindo a trilha percorrida pela Austrlia, atravs de uma reforma microeconmica em 198433 : desregulamentao econmica, tendo como ponto central a flutuao do dlar australiano. Desde o advento da Lei de Contratos de Trabalho, que comeou a vigorar em 1991, a Nova Zelndia experimentou transformaes no relacionamento empregador-empregado e grandes avanos na produtividade da mo-de-obra. Sentenas judiciais com abrangncia nacional deixaram de existir e a posio protegida dos sindicatos foi eliminada. Todos os trabalhadores passaram a estar empregados sob contratos individuais ou coletivos. Devido ao supervit oramentrio alcanado em torno de 2 a 3% do Produto Interno Bruto alm de um Banco Central com grande credibilidade, de uma conta corrente aproximando-se do equilbrio e de um sistema industrial que realmente relaciona os aumentos de salrios a ganhos em produtividade, os neozelandeses esto muito menos sujeitos a ter de enfrentar nova escalada de taxas de juros. O crescimento do nvel de empregos o indicador mais bvio do sucesso do mercado de trabalho. Este nvel est crescendo em 4% ao ano seu maior percentual em quase sete anos. medida em que o crescimento do Produto Interno Bruto de 6,1% aquece a economia, cresce o nmero de empregos e os salrios sobem em quase todos os setores da Nova Zelndia. Os principais dados esto representados nas tabelas 3, 4, 5 e 6, abaixo. Alguns indicadores macroeconmicos indicam, entretanto, a necessidade de cuidados especiais: o dficit da conta corrente, que de cerca de 1,4% do PIB, tende a aumentar substancialmente e a dvida externa lquida pode estourar a curto prazo. A dvida pblica acumulada, no entanto, permanece alta, em torno de 39% da economia, o que, entretanto, poder ser revertido com a entrada de recursos oriundos de uma forte campanha de privatizao. Alm disto, sua inflao baixa e estvel em torno de 1 a 2 % ao ano e seu oramento tende a um supervit.

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Tabela 3: Indicadores sociais comparao entre o perodo pr-reforma e o ps-reforma. (o Brasil est presente como fator comparativo)
Pases Percentagem da populao com acesso a servios mdicos 1980 Austrlia Nova Zelndia Japo Coria Brasil 99 1994 100 100 100 Taxa de mortalidade infantil Analfabetismo de adultos Percentagem do gasto em servios sociais em relao despesa total 1980 45,5 57,0 22,0 32,3 1994 57,5 69,1 59,2 32,0 36,7

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1980 11 13 8 32 74

1994 6 7 4 12 56

1980 <5% <5% <5% <5% 17

1994 <5% <5% <5% <5% 17

Dados: Banco Mundial. Relatrio sobre o desenvolvimento mundial - 1996.

Tabela 4: Indicadores econmicos comparao entre o perodo pr-reforma e o ps-reforma. (O Brasil est presente como fator comparativo)
Pases Taxa mdia de Taxa mdia de crescimento anual(%) crescimento anual(%) das exportaes das importaes 1980/90 Austrlia Nova Zelndia Japo Coria Brasil 5,8 3,6 6,0 13,7 6,1 1990/94 8,1 5,4 3,3 7,4 6,6 1980/90 4,9 4,6 4,9 11,2 -1,5 1990/94 5,1 5,5 -6,7 7,7 8,5 Taxa mdia anual de inflao Supervit/dficit global (como % do PNB) 1984 -2,5 -9,5 -2,3(*) -3,6 1994 -2,9 0,8 -1,6 0,3 -4,0

1973/84 10,4 13,6 4,5 5,9(**) 71,4

1990/94 1,2 1,2 1,1 6,3 1.231,5

Dados: Banco Mundial. Relatrio Sobre o Desenvolvimento Mundial - 1996.

Tabela 5: Fora de trabalho x desemprego


Fora de trabalho Unidade Fora total de trabalho Homens Mulheres Taxa de desemprego Homens Mulheres % % % 1000 1000 Valores Mdios 1993 1.643,4 928,8 714,6 10,2 10,7 9,7 1994 1.693,2 949,1 744,2 9,5 9,6 9,4 1995 1.728,0 968,8 759,3 6,9 6,9 6,9

Fonte: Nova Zelndia: http://www.govt.nz

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Tabela 6: Indicadores econmicos, sociais e demogrficos da Nova Zelndia em comparao com alguns pases que tambm passaram por reformas. (O Brasil est presente como fator comparativo)
Unidade rea Populao Densidade Estatsticas Vitais Taxa de nascimento Taxa de mortalidade Taxa de mortalidade infantil Expectativa de vida ao nascer PIB PIB per capita (*) Crescimento do PIB Comrcio Exterior Importaes - bens e servios Exportaes - bens e Servios Contribuies Setoriais Servios Fora de trabalho Taxa de desemprego Sade Quantidade de mdicos Gasto com sade Gasto do setor privado em sade Taxa de cmbio ($NZ) bilho US$ bilho US$ Km2 (000) 1.000.000 habitantes / Km2 Ano 1995 1995 1995 Nova Estados Austrlia Inglaterra Noruega J a p o Coria Zelndia Unidos 266 3.6 13 16,4 7,8 7,1 73 79 52 14,400 2.5 16 16 9.373 263 28 16,0 8,5 8,5 73 80 7.687 18 2 14,5 7,1 5,8 75 81 245 58,6 240 13,5 11,0 6,6 73 78 1.056 18,000 1.5 289 280 324 4,4 14 13,6 10,0 5,0 74 80 378 125,3 330 10,0 7,1 4,2 76 82 99 44,8 452 14,9 5,5 11,0 69 76 Brasil (**) 8.547 164.4 19 21,4 7,0 56 65 70 555 2,970 2,2 36 44

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por 1.000 habitantes 1 9 9 5 por 1.000 habitantes 1 9 9 5 por 1.000 nascimentos homens mulheres % anual 1995 1993 1993 1995 1995 1995 1995 1995

6.840 333 26,000 18,500 2.2 889 776 2.3 68 63

113 4.750 3 8 7 26,000 38,00 8,600 3.1 42 49 1.2 356 450 7.7 120 116

% do PIB 1000 %

1995 1995 1995

62 1,730 6,3 1,9 5,7 2,9 1,0

67

67

66 27,635 8,2 1,4 5,5 1,6 0,39

63

55

44

52 74 5,6 1,3 2,6 0.61

124,959 8,696 5,7 8,3 2,4 4,4 5,2 0,61 2,3 5,6 4,0 0,82

2,180 65,450 21,059 5,2 3,0 2,0 2,2 5,8 2,3 4,19 1,6 5,0 2,9 60,6 1,0 0,1 4,5 484,7

por 1.000 habitantes 1 9 9 1 % PIB % oramento / residncia em 31.03.95 1993 1993 1995

(*) - mdia dos ltimos 5 anos. (**) - aps o plano Real . Fonte: Nova Zelndia: http://www.govt.nz ; Banco Mundial - Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 1996

O sistema fiscal da Nova Zelndia foi simplificado, e a alquota mais alta do imposto de renda de pessoas fsicas agora de 33%, alinhada com a alquota do imposto de renda de pessoas jurdicas. Alegar que as reformas na Nova Zelndia no foram dolorosas seria faltar com a verdade. O povo experimentou queda em seu padro de vida e muitos trabalhadores perderam seus empregos como resultado das mudanas estruturais.

6. Suportes conceituais da reforma


Reformas administrativas no constituem processos inovadores, tpicos da atualidade: de fato, como afirma Kettl,34 if there is anything more ageless than government itself, it is the effort to improve it. No entanto, a reforma atual diferencia-se das demais em, pelo menos, dois pontos: primeiro, por seu carter universal, ou seja, constituir um movimento no qual todos os pases esto se engajando; segundo, por apresentar, de forma homognea, a mesma base conceitual, qual seja: o movimento gerencialista, a teoria da Public Choice e a teoria Principal-Agente.

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O movimento gerencialista preconiza para o setor pblico, a partir do modelo de competio de mercado, que a estrutura administrativa no seja superdimensionada de forma a superar as necessidades de governo. Eficincia, economia, produtividade constituem indicadores bsicos para caracterizar uma boa administrao. A nfase, dentro do pensamento gerencialista, na existncia e na aplicabilidade prtica de um conjunto de instrumentos gerenciais, que se acredita poderem ser aplicados universalmente, e em diferentes tipos de organizaes, sejam elas pblicas ou privadas. A teoria da Public Choice defende os seguintes pontos bsicos: 35 1) incremento nos incentivos econmicos ou de mercado para a gerncia do setor pblico; 2) os indivduos so egostas agem racionalmente em direo ao prprio interesse; 3) a burocracia estatal vista como participante ativa do governo, e os burocratas apresentados, diferentemente do modelo weberiano, como agentes dinmicos que lutam para aumentar sua dotao oramentria, para ampliar seu crculo de poder, e principalmente, para se manterem nos cargos; 4) os diversos agentes polticos so vistos como egostas, ou seja, a racionalidade de cada um visa, unicamente, maximizar seus prprios interesses; 5) nesse jogo de maximizao de interesses cruzados e inter-relacionados, nessa arena de atores egostas, o resultado final o bem comum. Destaca, tambm, que o interesse individual sempre diferente do interesse coletivo. A teoria Principal-Agente parte do princpio de que, em um modelo ideal, os agentes oferecem seus servios ao principal, e atendem perfeitamente s demandas e necessidades daqueles. Alm disto, a estrutura institucional do servio pblico refora a tendncia em direo ao rent seeking, ou seja, os agentes somente atendem aos propsitos dos principais quando tais propsitos coincidem com os seus prprios interesses. Isto conduz a um tipo de assimetria entre os trabalhadores do setor pblico que seriam os agentes e o governo, que, presumivelmente, seria o principal: os primeiros, por deterem grande conhecimento institucional, poderiam ludibriar os principais a respeito dos processos burocrticos, dos quais so grandes conhecedores. Situao semelhante ocorre entre agncias estatais que possuem monoplio sobre servios e produtos: os consumidores principais desta relao no podem escolher um produto ou servio alternativo36 . Trabalhando com a teoria Principal-Agente, Przeworsky37 prope um modelo com quatro blocos de interao. O primeiro bloco seria da interao entre o Estado e os atores privados. O segundo refere-se

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interao entre polticos x burocratas. No terceiro d-se a relao entre cidados e polticos e por ltimo, a relao entre burocratas e cidados. 1) Estado e atores privados: aqui, o Estado, como provedor das polticas pblicas, o principal enquanto os agentes privados, que tm uma tendncia natural de procurar defender seus prprios interesses, seriam os agentes. Por isto, o Estado deve desenvolver e aplicar mecanismos de regulao, capazes de fazer com que os agentes funcionem em funo do principal. Da, quanto melhor for a qualidade da regulao, melhor ser a qualidade da interveno estatal. Seriam trs os fatores primordiais para que uma boa regulao estatal se efetuasse: os interesses pblicos deveriam se sobrepor aos interesses privados; manter a credibilidade do governo e garantir a permanncia das regras do jogo, e contar com uma boa rede de informaes do governo sobre o funcionamento e os anseios dos membros do setor privado. 2) Polticos x burocratas: os burocratas do setor pblico seriam os agentes que deveriam ser conduzidos a agir em funo do bem-estar pblico, e no em busca de seus prprios interesses; os polticos, como principais, devem estabelecer os controles, tais como: zelo nas contrataes visando melhor produtividade; competio entre as diversas agncias e descentralizao administrativa, visando estabelecer uma maior proximidade entre burocratas e cidados. 3) No nvel de relao entre cidados e polticos, o modelo prescreve que, sendo os polticos representantes dos cidados, eles so os agentes e os cidados os principais. A forma de controle mais eficaz a no-reeleio dos maus polticos, o que, no entanto, dificultado pela pouca visibilidade dos atos dos polticos. 4) Burocratas x cidados: os ltimos so os principais, sendo os burocratas os agentes. Neste caso, deve-se estimular a cobrana da sociedade sobre a burocracia, no sentido de que cada rgo pblico tenha o seu ombudsman, capaz de ouvir as reclamaes do pblico; que os cidados, prejudicados pela atuao pblica, acionem o Poder Judicirio atravs de tribunais apropriados. O grande problema na implementao de um modelo baseado na teoria principal-agente reside no mbito das relaes de poder, ou seja, que ou quais atores polticos tero a prerrogativa de definir quem ser o agente e quem ser o principal nas diversas cadeias de relacionamentos?

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7. Concluses
1) A partir de 1984, o governo da Nova Zelndia deu incio a uma grande reforma do setor pblico, cujo objetivo principal foi a rentabilidade comercial. A partir da, qualquer meta social a ser implementada pelas

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empresas estatais deveria ser, preliminarmente, aprovada pelo Parlamento e financiada pelo oramento pblico. Alm disto, as empresas estatais foram postas na mesma situao jurdica das empresas privadas, expostas concorrncia e foradas a buscar financiamento em condies de mercado, sem garantias pblicas. A propriedade das empresas saram dos ministrios setoriais, passando ao controle direto do novo ministro das Empresas Estatais e ao Tesouro. Estes passaram a nomear a diretoria de cada empresa, as quais passaram a ser compostas quase exclusivamente por representantes do setor privado. Esses diretores nomeavam os administradores das empresas, a partir dos contratos de performance, fixando e controlando objetivos anuais, com a prerrogativa de demiti-los em caso de fracasso administrativo. O governo do Partido Nacional, eleito em 1990, privatizou vrias dessas empresas a despeito do lucro e da produtividade crescente por trabalhador, resultantes das iniciativas precedentes. A justificativa para a privatizao foi o receio de no se conseguir sustentar, a longo prazo, as reformas. Este receio teve origem na premissa de que, em tempos de vacas magras, os governos conseguem tomar medidas saneadoras, priorizando os objetivos comerciais, concedendo autonomia aos administradores e adotando oramentos rigorosos, mas passada a crise ou vista de interesses polticos importantes, a prioridade empresarial desaparece, cedendo espao aos interesses corporativos. Isto particularmente dramtico para as empresas que so consideradas estratgicas do ponto de vista eleitoral. O modelo de privatizao adotado atingiu a maioria das empresas estatais, ficando fora do programa a empresa encarregada da distribuio de energia eltrica, os institutos de pesquisa Crown Research Institutes (CRI) e as empresas de sade Crown Health Enterprises (CHE). 2) Os dados contidos na Tabela 4, 5 e 6 merecem alguns comentrios. Primeiramente, cumpre ressaltar que os pases comparados, excetuando-se a Coria e, principalmente, o Brasil, acham-se no estreito crculo das mais ricas e desenvolvidas naes do mundo. J superaram alguns aspectos crticos ainda presentes para os pases em desenvolvimento, como analfabetismo, acesso aos recursos relacionados sade, m distribuio de renda, etc. Basta, por exemplo, comparar a situao desses dois pases, em termos de taxa de mortalidade infantil, ou de renda per capita para visualizar este aspecto. Portanto, a comparao entre resultados de reformas dever, pelo menos preliminarmente, levar em considerao o grau de desenvolvimento scio-econmico de cada pas. Em segundo lugar, a rea fsica, medida em Km2, parece no ser uma varivel relevante, caso o grupo de comparao seja homogneo em termos de desenvolvimento scio-econmico. Assim, tanto pases

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com grande extenso geogrfica, como EUA e Austrlia, quanto pases pequenos, como Inglaterra, Noruega, Japo, Nova Zelndia, apresentam indicadores estatsticos vitais e PIB per capita sem grandes discrepncias. Na Coria, por outro lado, observa-se uma quase ausncia do Estado no setor sade, evidenciado tanto pela percentagem do PIB gasto no setor sade quanto pela percentagem do oramento familiar gasto com a sade. Este fato agravado pelo indicador quantidade de mdicos por 1.000 habitantes, onde apresenta a mais baixa relao dentre os demais pases, refletindo este fato na taxa de mortalidade infantil, que a mais alta. Em terceiro lugar, parece ficar evidente, a partir das trs tabelas, que o resultado positivo das reformas condiz com a manuteno e mesmo o aumento das despesas com o setor social (considerado aqui como educao, sade, previdncia social, habitao e servios comunitrios). Tanto a Austrlia quanto a Nova Zelndia, que anteriormente j despendiam cerca de 50% do total das despesas na rea social, aumentaram ainda mais esse percentual no perodo ps-reforma. Por ltimo, a abertura do mercado interno s importaes comportou-se, tanto Nova Zelndia quanto na Austrlia, no sentido de compensar o dficit global da economia, ou seja, parece ter sido utilizada uma poltica de incentivo s exportaes associada melhoria na performance e na produtividade das empresas, de forma a compensar o aumento, em quantidade de dlares, das importaes. Portanto, a reforma no foi realizada em troca do sacrifcio das empresas nacionais, sejam elas estatais ou privadas. 3) Enquanto a Public Choice defende a no-interveno estatal, e no limite, a inutilidade do Estado, aceitando como ideal a regulao total pelo mercado, a teoria Principal-Agente baseia-se na necessidade de coordenao dos esforos para consecuo dos objetivos e metas das organizaes, prescrevendo controle e interveno, e mesmo, a necessidade de interveno estatal permanente, devido mesmo ao agir egosta dos agentes privados. Traduzindo melhor a contradio: enquanto a primeira corrente terica preconiza estratgias tipicamente mercadolgicas, a segunda possui uma fundamentao na dimenso social. Na prtica, essa contradio acha-se localizada, por exemplo, na sustentao dos objetivos e prioridades sociais do Estado na Nova Zelndia. Enquanto as empresas estatais devem se guiar por metas tipicamente comerciais, a fixao dos objetivos sociais deve ser aprovada, antecipadamente, pelo Parlamento e inscrita no oramento pblico. Ou seja, pode ocorrer uma dada situao na correlao de foras polticas que propicie o Parlamento se negar a fixar qualquer meta social (por exemplo, a extenso de energia eltrica para comunidades no-lucrativas), prejudicando o cidado menos privilegiado, ou o Parlamento passar

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a aprovar determinadas medidas sociais, as quais passam a inviabilizar economicamente as empresas estatais. 4) A experincia reformista da Nova Zelndia constitui um processo em andamento, com vrios elementos ainda em progresso. Entretanto, dois aspectos e duas lies bsicas podem ser citados a partir da atual experincia reformista. O primeiro aspecto a necessria firmeza na determinao em se realizar as reformas e a certeza de que os benefcios sero colhidos no futuro. Uma mxima popular pode ser utilizada para clarear esse pensamento: no se pode cruzar um abismo com dois pulos.37 O segundo aspecto refere-se necessidade de distinguir e reconhecer, claramente, as especificidades dos setores e dos mercados que se deseja reformar. Assim, o setor de sade e o setor de cincia e tecnologia, devido s suas caractersticas especiais, tiveram um tratamento diferenciado. A primeira lio a ser tirada simples: melhor com reforma do que sem ela. Os dados apresentados nas diversas tabelas no decorrer do artigo respondem por si mesmos. A segunda lio refere-se necessidade de um investimento financeiro inicial nas empresas a serem corporatizadas ou privatizadas, para adapt-las ao ambiente de mercado. A no compreenso desse fato pode jogar por gua todo o esforo realizado. 5) Finalmente, o estudo ora realizado baseou-se em fontes secundrias, o que, se por um lado no lhe tira o valor, pelo menos sugere a importncia de se aprofundar em novas pesquisas, principalmente as de carter prioritariamente analtico e comparativo, baseadas no estudo de dados primrios que garantem uma anlise mais acurada desta experincia.

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Notas

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1 Este artigo foi realizado com recursos da ENAP Escola Nacional de Administrao

Pblica. Constitui um dos produtos da pesquisa sobre burocracia estatal, do Programa de Pesquisas e Estudos sobre Reforma do Estado e Governana, mantido pela FGV/EBAP, sob a coordenao da professora de mestrado em administrao pblica e doutora em cincia poltica Sonia Fleury. Contou, alm da atuao do autor como pesquisador-adjunto do Programa, com a contribuio especial dos seguintes pesquisadores: Adriana Mesquita, Slvia Ferreira e Valdei Arajo. 2 O conflito Leste-Oeste ocultou a emergncia de foras que agem desde 1950 e que aparecem como elemento chave para a organizao internacional: a globalizao econmica e cultural, a massificao das trocas comerciais, a emergncia das questes planetrias, as migraes demogrficas, por exemplo. Marisol Touraine. Le Bouleversement du Monde. Gopolitique du XX1e Sicle. Paris, 1995, p. 198. Ver tambm: Fleury, Sonia. Sade e Qualidade de Vida: combater a desigualdade e a excluso. Setembro, 1996. 3 Richardson, Ruth. The New Zealand Public Sector. Braslia: Mare. 1996, p. 102. 4 Herman Schwartz. Public Choice Theory and Public Choices. Bureaucrats and State Reorganization in Australia, Denmark, New Zeland, and Sweden in the 1980s. Administration & Society, v.26, 1994, p.52. 5 Gerald Caiden. Reformas Administrativas Recientes en Australlia. Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Madrid. v.57, n. 1, maro/91, p. 9. 6 Jonathan Boston. Assessing the Performance of Departamental Chief Executives: Perspectives from New Zealand. Public Administration. v.70. Agosto 1992 , p.407. 7 Organization for Economic Cooperation and Development OECD - 1979 Employment in the public sector. Paris, citado por Schwartz, op. cit, p. 51. 8 Jonathan Boston. Transforming New Zealands public sector: Labours quest for improved efficiency and accountability . Public Administration, v. 65, 1987, p. 427. 9 Jonathan Boston. op. cit., p.431. 10 Richardson, 1996, op. cit., p.102. 11 Boston, 1987, op.cit., p.432. 12 Richardson, 1996, op. cit., p.103. 13 State-Owned Enterprises Act, 1968, Seo 4 - citado por Boston, op.cit, 1987, p. 433. 14 McKinlay. Corporatisation: the solution for state-owned enterprise? Wellington: Victoria University Press, 1987, apud. Boston, op.cit. 1986, destaca os seguintes benefcios dessa prtica: a) pelo clculo do custo para os servios no-lucrativos, possvel avaliar acuradamente a performance comercial de cada empresa; b) os servios subsidiados passam a sofrer um maior escrutnio pblico, tornam-se abertos, e possibilitam uma poltica eficaz de controle. De outra forma, o Treasure passa a cobrar dos ministros uma justificativa para a prorrogao dos subsdios, ou procurar uma forma mais barata para alcanar os mesmos resultados. 15 A colocao em prtica desse princpio exigiu grandes mudanas em termos de legislao: liberalizao de mercados e eliminao de protecionismos; cancelamento de subsdios financeiros; pagamento de taxas e dividendos ao governo por parte das SOEs; eliminao da exigncia de que agncias do governo, sempre que possvel, efetivassem suas compras em outras agncias governamentais; reforma do sistema de pagamento fixo de salrios, para dar maior competitividade s empresas pblicas. Boston, op. cit., 1987, p.434. 16 Segundo Boston, op. cit., 1987, 95% dos 2 mil ou mais instrues contidas no Public Service Manual foram eliminadas. O manual foi totalmente reescrito, dando-se preferncia por dot-lo com princpios gerais, para orientao dos administradores,e no por rgidas prescries formais.

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17 O princpio norteador que a responsabilidade pelo estabelecimento das polticas e

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dos objetivos das agncias pblicas cabem ao ministro, alm de aprovar as estratgias para alcanc-los. Ao mesmo tempo, garante aos administradores das agncias um mnimo de interferncia poltica. 18 Para informaes detalhadas sobre a reforma eleitoral na Nova Zelndia, ver: Vowles, Jack. The Politics of Electoral Reform in New Zealand. International Political Science Review, v.16, n.1, p.95-115 1995. 19 At a metade de 1987, cerca de 5 mil empregados pblicos solicitaram demisso voluntria e mais ou menos 200 se aposentaram precocemente. O custo para o Estado ficou em torno de 100 milhes de dlares. Alm disto, mais de 2.000 funes pblicas foram extintas durante o perodo 1986/1987 como resultado da comercializao dos vrios servios pblicos. Boston, 1987, op.cit., p.436. 20 H de se destacar que, tanto na regio de minerao como na florestal, o ndice de desemprego, anterior s reformas, era o mais alto do pas, o que agravou ainda mais a situao dos atingidos pela reforma. Alm disto, a grande maioria dos postos de trabalho extintos pertenciam s minorias tnicas. Boston, 1987, op. cit., p.436. 21 A reforma de 1912 criou uma carreira de servio pblico, de carter permanente, unificada, politicamente neutra e meritocrtica. Jonathan Boston, 1987, op.cit., p.424. 22 Basil Walker. Reforming the public sector for leaner government and improved performance: The New Zealand experience. Public Administration and Development. v.16, p.354, 1996 23 Jonathan Boston, 1987, op.cit, p. 424. 24 Jonathan Boston, op. cit, p. 429. 25 Rob Laking. Developing a culture of success: Reflections from New Zealand experience. Public Administration and Development. v.15, 1995, p. 284. 26 Ainda hoje o dbito pblico na Nova Zelndia acha-se em nveis bastante altos, estando a economia vulnervel diante de eventos adversos. Richardson, op.cit., p.112. 27 Exemplo de plano corporativo pode ser obtido em: Nova Zelndia: http:// www.mdcentre.govt.nz//cplan95.htm 28 Jonathan Boston, 1992, op.cit. p. 411. 29 Herman Schwartz, 1994, op.cit., p. 60. 30 Para os novos administradores, o modelo prescreve que devero receber em torno de 95% da base salarial, prevendo-se incrementos a partir da, at o mximo de 110 % da base salarial. Uma escala de 1 a 5 utilizada pelo SSC para decidir a magnitude dos incrementos salariais. Jonathan Boston, 1992, op. cit., p. 409 e 424-425. 31 Apud Jonathan Boston, 1992, op.cit., p. 414. 32 New Zealand. Statistics. http://www.mdcentre.govt.nz/stats/2eoa_272.html, 1996. 33 Peter Osborn. Remodelao da Nova Zelndia supera em brilho a da Austrlia. In: Ohmae, Kenichi. O fim do Estado Nao. Editora Campus. Rio de Janeiro, 1996., p.173-176. 34 Donald Kettl. Reforming Government Sector Management. Braslia, MARE, 1996, p.38. 35 R.C. Mascarenhas. Building an enterprise culture in the Public Sector: Reforma of the Public Sector in Austrlia, Britain and New Zealand. Public Administration Review, v.53, n.1, jul./agos 1993, p.319-328. 36 Herman Schwartz, 1994. op.cit., p.56. 37 Adam Przeworsky. On the Design of the State: A Principal-Agent Perspective. Braslia. MARE, 1996. O modelo de Przeworsky, apesar de no ter tido impacto na reforma administrativa da Nova Zelndia, pelo menos na sua fase mais recente, est sendo citado com o objetivo de contribuir para um maior entendimento da questo terica. 38 Presidente Vclav Havel, da Repblica Tcheca. Apud Relatrio Anual do desenvolvimento Mundial. 1996, p.9.

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Referncias bibliogrficas

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RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Mestrando em administrao pblica da EBAP/FGV/RJ, analista do Banco Central do Brasil

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Resumo Resumen Abstract

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A reforma administrativa da Nova Zelndia nos anos 80-90: Controle estratgico, eficincia gerencial e accountability
Wagner Carvalho O artigo discute o processo de reforma administrativa implementada na Nova Zelndia a partir de 1984, com a chegada do Partido Trabalhista ao poder, abordando seus principais desdobramentos nos anos 90. Parte de uma apresentao do modelo administrativo em vigor na Nova Zelndia antes das reformas empreendidas em 1984, delimitando dessa forma o quadro referencial para comparar a situao anterior com a atual, de maneira que proporcione uma avaliao sobre os impactos das medidas empreendidas. Em seguida, apresenta uma descrio dos objetivos e princpios norteadores da reforma tais como, separao das funes comerciais das no-comerciais; separao entre as funes administrativas e de assessoria; princpio do quem usa paga, user pays; transparncia na concesso de subsdios; neutralidade competitiva, descentralizao e aumento do poder discricionrio do administrador; melhoramento da accountability, entre outros. A seguir, so apresentadas as principais medidas empreendidas pelo governo trabalhista entre 1984 e 1990, dando nfase metodologia adotada para a implementao e accountability dos contratos de gesto firmados entre os executivos-chefe e os ministros. Posteriormente, o autor apresenta as modificaes introduzidas nas regras de contratao de pessoal no servio pblico neozelands e, de um modo mais geral, na poltica de recursos humanos. Finalmente, traado um perfil da situao atual da Nova Zelndia, bem como feita a apresentao sucinta daqueles que o autor considera como sendo os suportes conceituais da reforma: o movimento gerencialista, a teoria do Public Choice e a teoria Principal-Agente.

La reforma administrativa de Nueva Zelandia en los aos 80-90: Control estratgico, eficiencia gerencial y accountability
Wagner Carvalho El artculo discute el proceso de reforma administrativa que se est llevando a cabo en Nueva Zelandia a partir de 1984, con la llegada del Partido Laborista al poder, enfocando sus principales despliegues en los aos 90. Parte de una presentacin del modelo administrativo en vigor en Nueva Zelandia antes de las reformas emprendidas en 1984, delimitando de esa manera el cuadro de referencia para comparar la situacin anterior con la actual, de tal forma que proporcione una evaluacin de los impactos de las medidas adoptadas. En seguida presenta una descripcin de los objetivos y principios que nortearon la reforma, tales como separacin de las funciones comerciales de las no comerciales; separacin entre las funciones administrativas y de asesoramiento; principio de quien usa paga, user pays; transparencia en la concesin de subsidios; neutralidad competitiva, descentralizacin y aumento del poder discrecional del administrador; y mejoramiento de la accountability, entre otros. A continuacin se presentan las principales medidas adoptadas por el gobierno laborista entre 1984 y 1990, dando nfasis a la metodologa seguida para la puesta en marcha y la accountability de los contratos de gestin firmados entre los ejecutivos-jefes y los ministros. Posteriormente, el autor presenta las modificaciones introducidas en las reglas de contratacin de personal en el servicio pblico neozelands y, de manera ms general, en la poltica de recursos humanos. Finalmente, se traza un perfil de la situacin actual de Nueva Zeladia, haciendo, adems, la presentacin sucinta de los que el autor considera como siendo los soportes conceptuales de la reforma: el movimiento gerencial, la teora de la Public Choice y la teora del Principal-Agente.

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Administrative reform in New Zealand in the 80s and 90s: strategic control, managerial efficiency and accountability
Wagner Carvalho This article discusses the administrative reform process implemented in New Zealand as of 1984, when the Labor Party came to power, and addresses its major developments in the 90s. It starts with an explanation of the administrative model in effect in New Zealand prior to the reforms undertaken in 1984, thus establishing the reference framework in which to compare the previous state of affairs vis--vis the current one in such a way as to provide an assessment of the impact of the measures introduced. The article then goes into a description of the major reform objectives and principles, such as separation of commercial and non-commercial functions; separation of administrative and advisory functions; the user pays principle; transparency in the granting of subsidies; competitive neutrality; decentralization and increase in administrators discretionary power; improvement in accountability, among others. The main measures carried out by the Labor government between 1984 and 1990 are then highlighted, with special emphasis on the methods used to ensure implementation and accountability of management contracts entered into by top executives and ministers. The article further addresses the changes introduced in the rules governing personnel contracting in New Zealands civil service and, in a more general sense, in the human resources policy. Finally, an outline of the current situation in New Zealand is drawn, followed by a brief discussion of the conceptual underpinnings of the reform, namely the managerialist movement, the Public Choice theory and the Principal Agent theory.

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Fortalecer o servio pblico e valorizar a cidadania: a opo australiana1


Adriana de S Mesquita Silvia Pereira Ferreira

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Dcada de 80: o mundo em mudana


A dcada de 80 caracterizou-se por um movimento crescente de reforma de Estado, onde se insere a questo da modernizao ou reforma administrativa. O movimento de reforma do Estado vem se estabelecendo de forma crescente adquirindo um status global. Governos de todos os pases, independente de seu tamanho e de seu nvel de desenvolvimento poltico, econmico e social, procuram atravs de variadas maneiras adaptarem-se a uma nova realidade que parece exigir Estados mais flexveis, menos extravagantes em gastos, mais eficientes, menos interventores nos mecanismos de mercado, mais enxutos e responsveis. As causas para este movimento de carter universal ainda no esto bem claras. Entretanto, em termos gerais, ele constitui tambm uma resposta s transformaes nas relaes entre Estado, sociedade civil e mercado, iniciadas desde o final da Segunda Guerra Mundial. Esse processo de transformao, encoberto durante o perodo da Guerra Fria, tornouse mais evidente a partir da queda do Muro de Berlim em 1989.2 J sem preocupaes de ordem ideolgica para se contrapor, em conseqncia do fim da Guerra Fria e do desmoronamento do comunismo, juntamente com a escassez de recursos para manter grandes investimentos em questes antes bsicas, os Estados expem a necessidade de mudanas em suas estratgias e nas formas de gesto dos recursos pblicos. O atual movimento reformista3 encerra dois dilemas centrais, o primeiro consiste na construo de governos eficientes, ou seja, governos que trabalhem melhor e tambm custem menos; e o segundo que coloca a questo em torno do papel e funo que o Estado deve desempenhar, ou seja, decidir o que o Estado deve fazer.
Adriana mestre em administrao pblica EBAP/FGV/RJ e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no MARE e Silvia sociloga e professora da UnB. Ambas so assistentes sociais e pesquisadoras da EBAP/FGV/RJ

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Esses dois pontos indicam o sentido comum das diversas reformas administrativas, e a forma como elas se inserem no contexto da reforma do Estado, onde visam priorizar a eficincia econmica, a reduo de pessoal, as polticas de responsabilidade e informao, a maximizao da relao custo/servio, a simplificao dos procedimentos e a adoo, no setor estatal, de procedimentos e modos de gerenciar tpicos do setor privado. Pelo menos duas vertentes bem especficas tm orientado as reformas administrativas nas dcadas de 80 e 90 deste sculo. Uma considera que o Estado ainda possui uma funo primordial no espao globalizado, e por isso deve sofrer uma reforma no sentido de fortalec-lo; outra, v o Estado como algo que vem comprometendo o desenvolvimento capitalista, devido ao seu grau de intervencionismo, de ineficincia, de corrupo, de mal atendimento aos consumidores, ou seja, considera que se faz necessrio reformar o Estado para enfraquec-lo de forma a no permitir que interfira nos mecanismos de mercado.4 Considerando-se essa classificao, mas ressaltando que a realidade sempre mais matizada e menos maniquesta, podemos afirmar que, em linhas gerais, a reforma australiana enquadra-se no primeiro modelo. A reforma iniciada na dcada de 70 tinha por base a supresso da resistncia burocrtica. Constatou-se a necessidade de uma valorao cientfica das prticas diretivas com o objetivo de maximizar a administrao pblica. De acordo com Halligan5 , a reforma australiana caracterizou-se, na dcada de 80, por uma difuso do conceito de Funo Executiva Superior, pelo impulso a direo poltica dentro da gesto da administrao pblica e pela utilizao de mtodos gerenciais do setor privado no setor pblico.

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2. A reforma administrativa australiana: aspectos gerais


2.1. Antecedentes histricos A Austrlia, no incio deste sculo, havia obtido xito na organizao de uma burocracia estatal altamente qualificada para o exerccio da funo pblica. Fez parte deste processo a construo da empresa estatal e uma reforma dos servios pblicos, visando combater prticas patrimoniais e estabelecer regras de impessoalidade no acesso aos servios pblicos. Segundo Caiden6 , a recente reforma australiana deve ser entendida a partir do xito obtido pelos reformadores do sculo passado. Ao livrarem a administrao pblica dos abusos e das insuficincias herdadas das burocracias coloniais britnicas do sculo XIX, conquistaram importante reconhecimento atravs de seus experimentos sociais e suas inovaes no espao da democracia social. A reforma trouxe consigo condies de trabalho seguras e competitivas, estando o Estado australiano munido de

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pessoas competentes atuando no setor pblico. A cristalizao deste modelo constituiu um dos empecilhos sua modernizao, pois, como sabemos, uma das caractersticas do modelo burocrtico-legal , justamente, a falta de flexibilidade e opacidade s mudanas nas regras do jogo. A reforma do sculo passado buscou introduzir um modelo burocrtico aos moldes do que seria chamado por Weber de modelo burocrticolegal, que primou pela impessoalidade dos procedimentos, a fim de combater a corrupo e garantir o acesso de todos os cidados aos servios. Em contrapartida, ficaram relegados a segundo plano a competio e a produtividade da administrao pblica. O modelo, que parecia ter solucionado a questo da administrao pblica atravs de uma reforma radical, tornou-se conservador diante dos problemas administrativos que emergiam no interior de uma sociedade em constante processo de transformao. Assim, os setores pblicos tornaram-se espaos da inrcia e da falta de crtica, onde o trabalho concentrava-se mais nos procedimentos burocrticos do que na realizao das atividades-fim. As normas e regras tornaram-se obstculos para as mudanas que se faziam necessrias, diante das rpidas transformaes do mundo no ps-guerra. A dcada de 70 marca um novo espao de reflexo em torno das questes que emergiam no interior do processo de administrao pblica. Nesse momento, torna-se claro a falta de solues inditas de cunho audacioso e inovador, evidenciando a falncia e inadaptabilidade do modelo vigente at aquele momento. Diante deste quadro, tornou-se claro a necessidade de um novo processo de reforma que possibilitasse o surgimento de uma nova cultura administrativa. Segundo Halligan7 , nesta dcada, iniciou-se um redirecionamento da relao entre a burocracia e os polticos, onde a primeira foi considerada como elitista, independente e no representativa. Questionou-se, ento, o monoplio dos funcionrios pblicos no assessoramento aos ministros e a sua indispensvel participao nos processos gerenciais. A partir desse diagnstico, pretendeu-se democratizar a burocracia, aumentando a influncia dos ministros na execuo e controle das polticas pblicas. 2.2. Organizao poltico-governamental Uma das especificidades do processo de reforma australiana refere-se s diferentes velocidades e nfases das reformas, que iro variar segundo o nvel de poder no qual so empreendidas. Esta caracterstica s possvel em funo da grande autonomia detida pelos estados da federao.

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Perante a especificidade acima referida, torna-se relevante apresentar o sistema poltico australiano. Tal sistema, segundo Domberger8, divide-se em trs nveis: 1) Unio (Commonwealth): Na Constituio, lhe garantido poderes especficos de abrangncia nacional. Dentre as suas responsabilidades esto as relaes internacionais, defesa, correio, telecomunicaes, legislao comercial e industrial, arrecadao de imposto de renda e pagamento da seguridade social. 2) Estados: Tm poder legislativo sobre todas as funes no especificamente assinaladas na Constituio para o poder central. Polticas de servios, leis de propriedade e criminais, sade e educao. 3) Governo local: Opera sob controle legislativo dos governos estaduais. Atravs do Local Governments Acts lhes foram garantidos poder para prover ou regular servios como estradas locais, uso da terra, coleta de lixo, bibliotecas, etc. Em 1992, a Austrlia possua nada menos que 846 conselhos locais em todo o territrio, cifra considerada excessiva, o que tem motivado o governo da Unio a incentivar processos de racionalizao e fuso. O estado de Victoria, um dos maiores da Austrlia, possua 210 governos locais, sendo que atualmente este nmero foi reduzido para 78. De uma forma geral, a participao dos governos locais na gerao de receitas ou despesas relativamente pequeno se comparado com os EUA e a Inglaterra. As localidades, entre 1989-1990, contriburam com apenas 3,5% da receita australiana e representaram 5,7% das despesas.9 2.3. O processo: desenvolvimento, princpios, objetivos e estratgias O processo de reforma pelo qual passou a Austrlia, a partir da dcada de 70, teve como metas prioritrias o aumento da eficincia, a diminuio de custos dos bens e servios providos pelo Estado, a eqidade de acesso dos australianos aos servios pblicos e uma administrao baseada no modelo de efetividade e igualdade na gesto de pessoal. Dentre os princpios da reforma administrativa, em particular da administrao de recursos humanos, pode-se destacar a busca por uma maior responsabilidade dos ministros e do Parlamento (accountability), mais eficincia, efetividade e igualdade com meios mais racionais para a distribuio dos recursos em atividades prioritrias, dando aos administradores grande flexibilidade na gerncia destes recursos, proporcionando maior mobilidade e flexibilidade s polticas, auxiliando-os na tarefa de recrutar melhor o pessoal e alcanar qualidade e resultados. Podemos apontar ainda, os seguintes itens, como princpios10 bsicos que nortearam todo o processo de reforma:

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a) Aperfeioamento das organizaes: fuso e consolidao de agncias e rgos administrativos; racionalizao de estruturas e melhor definio das funes de cada agncia. b) Direo executiva ou gerencial: os ministros passaram a participar da direo das agncias, conduzindo polticas, influindo nas atitudes, implantando uma cultura empresarial e melhorando a comunicao e o trabalho em equipe. c) Sistemas diretivos de pessoal e finanas: as agncias de controle central foram reduzidas ou suprimidas, substituindo-as por agncias de superviso e assessoramento em matria de polticas pblicas, permitindo s agncias executivas uma maior autonomia, desde que observadas as orientaes e procedimentos universais. d) Elitismo diretivo: atravs da criao do Servio Executivo Superior (SES) que se orienta por resultados e possui um sistema de compensaes com base em avaliaes de rendimentos. e) Desburocratizao: descentralizao, nivelamento e aperfeioamento das hierarquias, eliminao das sobre-regulaes, reduo de formulrios, controles de eficincia, simplificao de procedimentos e integrao de servios. f) Nova cultura diretiva: o servidor passa a ser avaliado por sua capacidade de demonstrar eficincia, maior responsabilidade e liberdade pessoal de ao. Criou-se incentivos e prmios por produtividade e inovao. Podemos observar duas fases na efetivao destes. A primeira, no incio da dcada de 80, quando observa-se a ascenso de jovens tecnocratas que operaram como agentes aceleradores das reformas.11 Este movimento coincide com o governo trabalhista de Hawke, que empreende um processo reformista amplo, mas bastante moderado, quase no havendo meno s prticas gerencialistas. Como objetivos desta primeira fase, podemos apontar a busca de uma administrao mais sensvel e responsvel diante dos polticos eleitos; o aumento da eficincia e eficcia dos servios; a garantia de eqidade no acesso ao emprego pblico; e a criao de um sistema de proteo dos direitos funcionais mais independente e aperfeioado. Para atingir os objetivos da primeira fase, foram traados uma srie de estratgias, dentre elas a criao de um novo SES; a implantao do programa de controle dos recursos oramentrios da Unio PPMGF programas e planos de melhoria de gesto financeira; a implementao de um sistema de controle oramentrio para as agncias; e a criao de uma nova poltica de pessoal abrindo as carreiras no setor pblico. A segunda fase da reforma marcada pelo acirramento da crise fiscal e pelo aprofundamento do processo de globalizao da economia. Diante destes movimentos sentiu-se a necessidade de aprofundar

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a reforma, em especial no que diz respeito aos mtodos de aquisio de bens e servios por parte do Estado. Numa clara ruptura com sua tradio poltica, o partido trabalhista roubou da oposio liberal a bandeira de introduo de prticas do gerenciamento privado na administrao pblica. Isto pode ser evidenciado no lema da campanha eleitoral deste partido em 1982: dirigir o Estado como uma empresa. Podemos destacar da segunda fase os seguintes objetivos: reconhecer a rentabilidade do dinheiro como objetivo principal das aquisies; reorientar a formao profissional buscando a melhoria das prticas e capacitao do pessoal, visando a uma maior eficincia no processo aquisitivo; a adoo do princpio de competio aberta e eficaz como guia das aquisies, evitando a normatizao desnecessria; o desenho de um marco central de polticas pblicas e diretrizes ministeriais nos quais possam operar os departamentos; e a concesso aos departamentos do controle detalhado de aquisies.12 Na direo destes objetivos, foram traadas as seguintes estratgias: utilizao de consultores empresariais e expert de multinacionais, emprego de mtodos empresariais e de contabilidade para investigar as organizaes pblicas, traando estratgias e planos diretivos; o emprego, pelos diretores pblicos, de mtodos para reduo de custo e aumento do rendimento; a gesto por objetivos; e a informatizao dos servios. A nova poltica radicalizou o processo de importao de prticas empresariais, procurando tirar lies do estudo das relaes entre comprador e vendedor, cliente e prestadores de servio. As estratgias utilizadas na reforma administrativa da Austrlia apontam trs aspectos que denotam sua essncia: a valorizao da cidadania, do pessoal (funcionrios pblicos) e a relao com o setor privado. Passaremos agora a analisar, mais detalhadamente, o desenvolvimento de cada um destes trs aspectos.

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3. Valorizao da cidadania
Na busca da melhora da qualidade dos servios pblicos, a administrao australiana criou uma estratgia de controle dos servios pela populao, baseada na atuao dos ombudsmen. Para Lee, o trabalho tpico dos ombudsmen o de realizar pesquisas, esforar-se por resolver conflitos, e caso no se resolva, de fazer recomendaes com objetivo de modificar os procedimentos das agncias governamentais em decorrncia das queixas.13 O ombudsman foi introduzido na Austrlia na dcada de 70, exatamente na tentativa de inovar a administrao pblica.14

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Para a correta compreenso dos xitos e limites da experincia australiana com as Agncias de Ombudsmen (AO), a anlise do sistema poltico vigente, sistema de Westminster, uma varivel fundamental. As caractersticas do sistema de Westminster que influenciam no processo de queixas e no recurso as AO podem ser resumidas nos seguintes itens: a) fuso dos poderes Executivo e Legislativo. A emergncia de um Executivo forte enfraquece a possibilidade do Parlamento controlar as aes dos agentes da administrao, em particular dos ombudsmen. b) os tribunais so fracos neste tipo de sistema e no julgam as decises administrativas a fundo, consideram-se que esta responsabilidade dever do Parlamento. c) o partido poltico em um sistema Westminster pode exercer sua disciplina sobre o primeiro ministro e sobre outros ministros assim como sobre o Parlamento. Isto pode servir aos interesses do cidado no sentido de fazer pesar as presses do partido sobre os agentes da administrao. d) individualmente, os membros do Parlamento, mais particularmente os no ligados a uma Pasta, jogam sempre um papel corretor de injustias em favor dos cidados lesados pelos rgos governamentais. e) as comisses parlamentares no tm muito poder na Austrlia, mas elas podem transformar-se atualmente em rgos fortes que podero fiscalizar a administrao do governo. f) o pessoal legislativo, reduzido no sistema Westminster, limita a possibilidade do Parlamento fiscalizar as medidas administrativas. g) as agncias dos Controladores Gerais de Contas (Auditor Geral) comeam a aparecer e passam a assumir um papel similar aos do General Accouting Office dos Estados Unidos, que praticam, em larga escala, avaliaes de programas governamentais. h) A tradio do segredo administrativo na Austrlia limita a capacidade do Parlamento ou dos cidados de conhecer os processos de deciso administrativa e de exigir dos administradores responsabilidade por seus atos. Segundo Lee, considerando os prs e contras, visvel que o controle da administrao governamental mais fcil em um sistema presidencial como o dos EUA do que num sistema Westminster.15 As agncias de Ombudsmen devem ser compreendidas dentro de um conjunto de medidas empreendidas com o intuito de aumentar o controle poltico dos cidados sobre as medidas administrativas e a burocracia. Desde a dcada de 70, foi promulgado um conjunto de leis impondo aos rgos administrativos normas processuais autnomas. As Sunshine Laws obrigam os organismos pblicos como os conselhos municipais, as comisses dos estados e da Unio a tornarem suas assemblias abertas e pblicas.

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Criaram-se, igualmente, leis sobre liberdade de informao (FOI) que garantem ao cidado livre acesso a suas informaes pessoais armazenadas em bancos de dados governamentais. Tanto a Unio quanto o estado de Victoria dispem deste tipo de legislao. A legislao tambm restringe o poder do Estado de criar bancos de dados com informaes pessoais, e nos casos existentes, inviolabilidade da informao. Existem ainda legislaes cruzadas, que obrigam as agncias governamentais a avaliarem os efeitos de suas polticas sobre o meio ambiente e a economia, alm de obrigar as agncias a limitarem a quantidade de formulrios impostos sobre os cidados no requerimento dos servios. A singularidade das AO sobre as iniciativas acima citadas que estas agncias tratam especificamente de problemas individuais, que freqentemente no esto previstos na legislao mais genrica. As legislaes regulamentadoras dos procedimentos administrativos constituem a pedra angular na construo de uma gesto voltada para o cidado. Elas prescrevem as normas que os agentes devem respeitar para emitir regulamentaes e para se pronunciarem sobre questes de violaes presumidas na regulamentao. O Administrative Procedure Act de 1946, promulgado nos EUA, representa um marco neste tipo de legislao. Entretanto, a Austrlia no possui uma lei deste tipo e sua ausncia constrange os cidados que buscam reparao e reduz a eficcia dos Ombudsmen sobre as queixas emitidas pelos cidados. Os processos ligados gesto oramentria permitem igualmente um maior controle das agncias burocrticas, tornando-as mais responsveis. Na dcada de 80, o governo da Unio e o estado de Victoria criaram sistemas oramentais para programas com o objetivo de tornar os rgos governamentais responsveis pela qualidade, eficincia e efetividade dos servios prestados.16 Foram criadas, pelo Executivo, agncias independentes ou semiindependentes com o objetivo de vigiar as operaes administrativas. Nomearam-se Comissrios de Contas que foram paulatinamente ampliando suas atribuies da verificao financeira para o exame das conseqncias programticas das despesas governamentais. No decorrer da dcada de 80, foram sendo criados diversos procedimentos administrativos que permitem ao cidado apelar de medidas tomadas por agncias governamentais, reforando a responsabilidade dos agentes sobre tais medidas. Em caso de reparaes, o cidado pode encaminhar suas queixas aos tribunais constitudos no interior da prpria agncia, questionando-a, ou a um tribunal geral com ampla competncia judiciria. Um antigo combatente que deseje, por exemplo, apelar de uma deciso relativa a sua penso, pode se enderear a uma comisso que trata

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especificamente desta questo, ou apelar de uma deciso frente a um tribunal de competncias mais amplas como o Administrative Appeals Tribunal (AAT) da Austrlia ou o AAT do Estado de Victoria. Se por um lado os tribunais internos das agncias podem desenvolver um nvel especfico de competncia sobre as questes pertinentes, a agncia a qual pertence, por outro, os tribunais gerais, embora com menor competncia especfica, possuem uma maior autonomia de juzo. Os funcionrios, por sua vez, possuem um tribunal prprio para receber suas apelaes, que trata-se do Mrit Protection and Review Agency . As comisses especiais tm sido um recurso freqentemente utilizado pelos governos australianos como forma de limitar os poderes da burocracia. A Austrlia conheceu numerosas comisses ad hoc depois de 1970. Estas comisses tm como principal objetivo passar em revista os procedimentos jurdicos de suas respectivas administraes e recomendar modificaes. (vide anexo) As agncias de Ombudsmen devem ser compreendidas neste conjunto de medidas visando maximizar os mecanismos de controle sobre a burocracia. Podemos identificar nos governos australianos algumas AO de carter geral, que tratam de problemas relativos ao conjunto da administrao o caso da AO do estado de Victoria que se ocupa de questes muito amplas. As AO podem igualmente tratar de questes muito especficas. Lee (1991) expe em seu artigo uma grande variedade de definies dos objetivos das AO. Abraham (1960), um dos primeiros adeptos das AO nos EUA, as compreende como um co de guarda vigiando a administrao, enquanto que Gellhorn (1966 e 1967) as define como um servio disposio dos cidados que se julgam lesados pela administrao para ouvir as suas queixas. Hill (1976) descreve as AO como sendo um engenho ciberntico exercendo uma mediao no nvel das relaes entre governantes e governados. Esta definio vai alm do simples tratamento das reclamaes. Considera-se que as AO humanizam a democracia, protegendo os direitos humanos, assegurando um controle democrtico e proteo contra o comportamento patolgico das burocracias. Os ombudsman trabalham no somente para retificar as distores que vitimam os cidados, mas tambm para defender os funcionrios injustamente acusados. Gormley (1989) deixa entender que os ombudsman podem servir de controle cataltico, permitindo aumentar a conscincia da burocracia para as questes de interesse particular dos cidados/beneficirios dos servios.17 Assim como as definies, as prticas tambm iro variar sensivelmente segundo as administraes, particularmente no que se refere aos deveres e s atribuies.

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As AO apareceram na Austrlia no incio dos anos 70, na seqncia do que se chamou Nova legislao administrativa, que tratou da criao de tribunais administrativos de apelao, da promulgao de leis sobre liberdade de informao e da votao de uma legislao permitindo o exame judicirio de medidas administrativas. Estas reformas visavam responder ao que se considerou ser um novo despotismo dos chefes das burocracias.18 Os seis estados da Austrlia criaram AO por volta dos anos 70: Austrlia Ocidental em 1971, seguida pela Austrlia Meridional em 1972 e Victoria em 1973. O governo nacional criou uma AO independente no Territrio do Norte, uma regio do pas pouco habitada. A AO da Unio foi criada em 1976 e conta com um numeroso efetivo, sem smile em qualquer outra parte do mundo, algo em torno de 70 empregados. As AO geralmente se esforam por cooperar umas com as outras e, no caso da Tasmnia, o ombudsman do estado federado joga igualmente o papel de agncia regional do ombudsman da Unio. Para efeito comparativo, transcrevemos do artigo de Lee (1991) uma tabela que estabelece uma comparao entre as AO do estado de Victoria e da Unio. O estado de Victoria um dos estados mais importantes da Austrlia, ele abriga a cidade de Melbourne, a segunda cidade mais importante do pas. As AO da Unio e de Victoria possuem competncias semelhantes. A agncia de Victoria se ocupa de questes ligadas a administrao do estado e das administraes locais, j a AO da Unio trata de questes relativas a federao e ao territrio da capital federal onde est situado o governo nacional de Canberra. As AO possuem competncia sobre as questes administrativas, mas no sobre as polticas. No so suas atribuies, igualmente, os atos dos ministros, do Parlamento e dos tribunais. A funo principal dos ombudsman da Unio e de Victoria realizar pesquisas (inquritos) sobre as queixas. A AO de Victoria somente aceita queixas por escrito, o que tem a vantagem de fornecer um documento formal relativo a identidade do queixoso, a data da queixa e sua natureza. O pessoal da AO fornece assistncia s pessoas incapazes de preparar sozinhas as queixas escritas.19 No que se refere ao Ombudsman da Unio, somente 30% das queixas recebidas so escritas, a maioria, 70% so feitas oralmente. As AO de Victoria e da Unio obrigam o cidado a notificar suas queixas s agncias apropriadas antes de recorrer aos Ombudsmen. O Ombudsman da Unio no se limita a exigir que a agncia apropriada seja notificada, mas insiste igualmente que a agncia tome uma deciso na questo. Desta maneira, o ombudsman da Unio assegura-se de que examinar as medidas administrativas bem diferentes dos procedimentos ou das medidas j examinadas.

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Quadro: Comparao entre os Ombudsmen do estado de Victoria e da Commonwealth da Austrlia.


Victoria Criado pelo Ombudsmen Act de 1973. Atribuies : Commonwealth da Austrlia Criado pelo Ombudsmen Act de 1976. Atribuies :

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Administrao do Estado e Administrao Administrao da Commonwealth e Territrio da capital australiana. local. Decises administrativas, mas no questes Decises administrativas, mas no questes polticas. polticas. Limitaes : Limitaes :

Atos dos ministros, do Parlamento e das Cortes. Atos dos ministros, do Parlamento e das Cortes. Competncia limitada quanto aos emprega- Competncia limitada quanto aos empregados do setor pblico com exceo do pessoal da Defesa. dos do setor pblico. Funes principais: Inqurito sobre as reclamaes. Funes principais : Inqurito sobre as reclamaes.

As reclamaes devem ser formuladas por As reclamaes podem ser formuladas por escrito ou oralmente. escrito. O Ombudsman no deve aguardar uma medida O Ombudsman deve aguardar medidas administrativas definitivas antes de intervir. administrativa definitiva para intervir. O agente no um advogado. O agente no um advogado.

Quase no dispe de poderes de antecipao. Dispe de poderes de antecipao. H um acesso quase ilimitado a informao H um acesso quase ilimitado a informao nenecessria ao inqurito sobre uma reclamao. cessria ao inqurito sobre uma reclamao. Atividades concentradas sobre a administra- Atividades concentradas sobre a seguridade soo geral, questes correcionais, administra- cial, rede telefnica, a fiscalizao, a defesa. o local. Inquritos realizados compulsando os arquivos, Inquritos realizados compulsando os arquivos por telefone e por meio de contatos pessoais. ou por telefone. Ocupa-se de questes ligadas liberdade de Implicado nas questes ligadas liberdade de informao. informao. Poder de recomendao. No pode se opor Poder de recomendao. No pode se opor uma deciso administrativa. uma deciso administrativa. Caso particular: a polcia. Caso particular: a defesa.

Ligaes com o Tribunal Administrativo de Ligaes com o Tribunal Administrativo de Apelao (AAT), outros tribunais e cortes. Apelao (AAT), outros tribunais e cortes. Problemas com instncias concorrentes. O Ombudsman uma loja de uma nica seo

Independncia limitada, Governos e Parla- Independncia limitada, Primeiro Ministro e Parlamento, limitaes oramentrias. mento, limitaes oramentrias.

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O ombudsman da Unio ou do estado federado jamais age como se fosse um porta-voz ou advogado do indivduo lesado. O Ombudsman uma parte neutra que tenta estabelecer os fatos de uma situao e recomendar uma soluo que alie as normas da lei e da eqidade. Em 50% das questes estudadas, o Ombudsman de Victoria informa aos queixosos que a agncia acusada agiu de maneira apropriada. Este procedimento interessante, pois permite fornecer aos cidados explicaes quanto s medidas tomadas pelas agncias governamentais. A AO de Victoria trata apenas das queixas e espera que os problemas sejam levados a sua ateno. Em contrapartida, a AO da Unio pode antecipar as queixas, tomando a iniciativa das medidas. Os Ombudsmen de Victoria e da Unio podem realizar pesquisa (inquritos) sob uma base informal, podendo caminhar a etapas mais formais. Estas pesquisas informais permitem tirar as queixas no fundadas contra os funcionrios, embora um procedimento mais formal, como a redao de uma carta endereada agncia denunciando a queixa, poder pr em perigo a boa reputao de um funcionrio, sobretudo se a carta obtiver a ateno da mdia. De outro lado, quando uma pesquisa formal aberta, o Ombudsman deve informar ao ministro responsvel por escrito. As agncias de Ombudsmen da Unio esto divididas e especializadas em agncias centrais e regionais. As questes de seguridade social de rotina so tratadas pela AO da Unio na regio onde elas aparecem, mas os dossis mais complicados so transmitidos AO de Canberra. A AO de Sydney especializada em questes fiscais, enquanto que a AO de Melbourne em questes telefnicas. H uma diferena entre os Ombudsmen de Victoria e os da Unio: os primeiros enviam seu pessoal sobre o terreno para encontrar as pessoas implicadas na questo, enquanto que a AO da Unio trabalha por telefone e sobre a base de arquivos e dossis. Os Ombudsmen de Victoria e da Unio se ocupam das leis sobre a liberdade de informao (FOI). Nos dois casos possvel que os particulares queixem-se que certos departamentos demoram a liberar informaes ou mesmo recusam-se. A AO de Victoria pesquisa sobre as situaes nas quais um departamento afirma que um documento no existe, quando na verdade deveria existir. O Ombudsman de Victoria joga, de certo modo, um papel de guardio que seleciona as questes antes que elas sejam submetidas ao AAT, que responsvel pela interpretao da lei (FOI) neste estado. Um problema delicado, que se coloca para as AO dos estados e da Unio, o da aplicao das leis sobre a liberdade de informao sobre os seus prprios arquivos. A AO da Unio j est conformada com numerosas solicitaes de informao. A lei do estado foi emendada em 1987, a fim de excluir o ombudsman dos requerimentos de informao.

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4. Valorizao do servidor pblico


A partir de uma avaliao sobre a reforma gerencialista australiana, realizada pelo Management Advisory Board (MAB), foi desenvolvido um relatrio intitulado Building a Better Public Service, o qual sugere uma estratgia futura para o servio pblico, identificando trs elementoschave para o processo de continuidade das mudanas em direo melhoria de performance e de uma maior integrao da natureza das reformas com a cultura do servio pblico. So elas: avaliao objetiva de performance; melhoria da liderana; e melhoramento contnuo atravs de uma interveno no nvel da cultura organizacional. De acordo com o relatrio do MAB, Since the Public Service is a service industry its greatest assets will always be the knowledge, skills and capabilities of its people. This especially is an area where change cannot be simply mandated and where the attitudes and behaviour of staff and the culture of organizations may have powerful effects.20 No mbito das estratgias de poltica de recursos humanos, a agncia responsvel pela poltica de administrao de recursos humanos a Public Service Comission (PSC). Ela procurou, dentro da agenda da reforma, articular valores e princpios de um moderno e profissional servio pblico, atravs do desenvolvimento de polticas que visam prticas honestas e equitativas, para proporcionar s agncias melhores prticas na administrao de RH. Neste contexto, foram estabelecidas regras para o aprimoramento do servidor pblico, com vistas : projeo de uma estrutura adequada, em termos de polticas pblicas e linhas de ao na rea de desenvolvimento de pessoal; comunicao e promoo da estruturao do item acima; monitoramento e obteno de feedback relativo implementao; identificao e comunicao das melhores prticas; promoo de uma metodologia de avaliao; reviso da poltica quando necessrio, e reincio do ciclo. Procurou, com isto, enfatizar os novos valores gerencialistas necessidade de maior responsabilidade por parte do governo, gerncia para resultados e aumento da accountability no descartando alguns valores tradicionais considerados positivos, pois ... the new and the old should reinforce each other. Lana, ento, o conceito de New Profissionalism, que procura integrar o que h de melhor no gerencialismo, com os melhores valores tradicionais (veja figura 1).

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Figura 1: Novo profissionalismo

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Os melhores valores tradicionais

As melhores prticas do new management


Cultura gerencialista Performance Liderana Recursos gerenciais Foco nos resultados Valorizar o dinheiro Avaliao Gerentes Estrutura de HRM Negociao Performance gerencial

Mrito Eqidade Probidade Integridade Conduta tica Independncia poltica

responsvel Conhecimento organizacional Accountability

Working together for results Figura 1 - Conceito de Novo Profissionalismo para os servidores pblicos, adaptado de Denis Ives, p.324.

Nesta perpectiva, a comisso procurou unir o melhoramento de performance a uma estratgia de gerncia de pessoal, buscando ainda, integrar valores e prticas de recursos humanos com os objetivos das organizaes. Na tentativa de estabelecer uma moderna cultura e um ethos prprio do servio pblico australiano, a comisso props, como valores, a responsabilidade para com o governo, o foco na consecuo dos resultados, o mrito como valor bsico, os altos nveis de integridade, a probidade e conduta, a maior confiana na accountability e o melhoramento contnuo atravs das equipes e dos indivduos.21 A proposta trazida pela Comisso tem como direo a construo de um novo profissionalismo, qualificado como um processo que engloba os elementos positivos das prticas de melhoramento administrativo com os bons valores tradicionais do servio pblico australiano. Tal proposta reconhece a centralidade da administrao de pessoal e a importncia dos valores das pessoas e do seu potencial, criando um ambiente no qual esse potencial possa ser realizado. Este modelo, segundo seus formuladores, proporciona uma necessria transio entre os velhos conceitos do servio pblico e os que ora tornam-se necessrios para a atual e futura ambincia. Este perodo de transio justificado como forma de auxiliar os servidores pblicos a superarem esta etapa e a se sentirem mais confortveis dentro do processo de mudana. Tanto o Building a Better Public Service quanto o New Profissionalism proporcionam um arcabouo conceitual e uma direo

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estratgica consistente, para conduzir, com sucesso, a agenda de reforma administrativa. O modelo reconhece o inter-relacionamento de trs dimenses: a performance das organizaes, os indivduos e as equipes. Ao mesmo tempo, reconhece que o melhoramento da performance e o alcance dos objetivos organizacionais dependem basicamente das pessoas por isto a nfase no desenvolvimento de pessoal e da gerncia. Com o objetivo de auxiliar os gerentes a enfrentarem os desafios e a tirarem as melhores vantagens das oportunidades atravs de um gerenciamento de pessoal de boa qualidade, a Public Service Commission adotou uma srie de estratgias para integrar os novos valores no dia-adia de servio. Desenvolveu-se um plano orientador para a gerncia Human Resource Management (HRM). O objetivo do HRM promover um melhor gerenciamento de pessoal no servio pblico, e foi especialmente projetado para auxiliar o gerente a melhor compreender as novas regras e as suas responsabilidades. Essa estratgia identifica seis reas-chave para a administrao e gerncia de pessoal, conforme esquematizado no quadro abaixo:
1) Human Resouce Planning assegurar um apropriado relacionamento entre o HRM e a estrutura organizacional para a consecuo dos objetivos organizacionais e o aproveitamento correto da especializao e das habilidades das pessoas. garantir processos corretos e efetivos tanto no que se refere seleo quanto demisso do staff, visando s necessidades organizacionais. garantir formas atrativas para manter o staff, assegurando a melhoria da performance, atravs de condies apropriadas, inclusive no que se refere remunerao. facilitar a melhoria da produtividade e efetividade, via maximizao da performance individual. objetiva a melhoria da efetividade organizacional e da performance individual. fomentar e manter um bom nvel de relacionamento entre as pessoas e a organizao, j que, segundo reconhece, existe uma dependncia mtua entre esses dois nveis.

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2) Staffing Practices

3) Working Conditions

4) Performance management 5) Human Resouce Development 6) Staff Relations

Desta forma, outras prticas e polticas foram implementadas pela reforma administrativa australiana, tais como a negociao no local de trabalho, prtica da mobilidade, o plano de oportunidades igualitrias de emprego, o plano de treinamento e especializao. A prtica de negociao caracteriza-se por ser um instrumento de gerenciamento utilizado nos locais de trabalho, sendo parte de uma estratgia para desenvolver a cultura de resultados e de melhoria

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contnua. Tem como finalidade a negociao e a implementao individualizada, por agncia e departamento, permitindo aos administradores de departamentos negociarem variaes da remunerao e das condies de trabalho, sempre tendo em vista o interesse da produtividade, eficincia da organizao. O processo de negociao contempla uma contratualizao formal por tempo definido, ou seja, dois anos. Em termos de remunerao, o contrato prev um incremento remuneratrio de 4,9% durante a vida do contrato. Uma parte deste reajuste destina-se ao pagamento pela produtividade e eficincia alcanadas, e outra pela recuperao do poder aquisitivo do salrio, em decorrncia de perdas causadas pela inflao. Outro objetivo manter um nvel remuneratrio compatvel com o realizado pelo setor privado. Basicamente, o contrato pode prever as seguintes prticas: incremento de pagamentos, como vista anteriormente; recompensa pelo esforo de produtividade da equipe de trabalho; jornada de trabalho em meio-expediente (part-time work); procedimentos em caso de ineficincia; prticas de combate ao absentesmo; melhoria da competncia baseada no treinamento e especializao. J a mobilidade permite e estimula os funcionrios a transitarem entre os diversos departamentos atravs de critrios de promoo ou transferncia. Assim, a carreira de servios larga e no se limita ao departamento em que o funcionrio est lotado. Ives22 expe que os secretrios de departamento tm, usualmente, trabalhado em dois ou mais departamentos ao longo de suas carreiras. Os Seniors Executive Service , representando a administrao executiva do servio pblico, so geralmente nomeados com base na sua prtica conseguida atravs de transferncias entre servios. Esta prtica da mobilidade difundida tambm para as mdias e baixas gerncias, o que resulta em um ganho em termos de versatilidade, possibilidade de carreira, profissionalismo e planejamento de sucesso. Foi desenvolvido tambm o Equal Employment Opportunity Strategic Plan (EEO), um plano estratgico para os anos 90, editado em 1993, o qual fornece os meios para o desenvolvimento da administrao de recursos humanos atravs da promoo da eqidade e do mrito no servio pblico. Basicamente, o plano introduz medidas para promover oportunidades iguais de emprego no servio pblico e combater a discriminao injustificada contra os membros de grupos normalmente discriminados (grupos EEO): mulheres, deficientes, aborgenes e pessoas que desconhecem a lngua inglesa.

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Trs princpios bsicos nortearam o plano: a) igualdade de acesso ao processo de seleo, promoo e transferncia, ao treinamento e desenvolvimento de pessoal, e tambm em relao aos termos e condies de servio; b) capacitar os membros de grupos EEO a competirem por promoo e transferncia, seguindo carreira em condies igualitrias; c) incrementar ou manter a representao dos grupos EEO nos diversos nveis e estruturas do servio publico, tendo como base a competio validade pelo mrito. Visando ao treinamento e ao desenvolvimento do servio pblico, foi criado o Competency Based Training (CBT). Esta poltica justifica-se pela demanda crescente em propiciar altos nveis de especializao e desenvolvimento visando consecuo dos objetivos organizacionais. Essa abordagem de treinamento tem seu foco na especializao e no conhecimento requerido pelos locais de trabalho, ou seja, busca-se uma forma de direcionar e focalizar o treinamento de acordo com os objetivos organizacionais. Alm disto, este processo procura incorporar no funcionalismo pblico os aspectos necessrios para dar continuidade agenda de reforma governamental e, ao mesmo tempo, reforar as polticas e valores promovidos pelo Building a Better Public Service. Em futuro prximo, todos os novos gerentes juniores sero submetidos a um programa de treinamento, o qual far parte do processo de seleo e admisso. Para o nvel de mdia gerncia, existe uma grande variedade de opes de treinamento, incluindo o acesso ao Public Sector Management Course, j tendo sido treinados mais de 1.200 gerentes. Por sua vez, os gerentes executivos da Public Service Commission tambm participam de cursos para alta gerncia.

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5. Poltica de contratualizao de servios pblicos


A poltica de contratualizao realizada na Austrlia foi fortemente influenciada tanto pelos modelos de reforma administrativa do Reino Unido quanto pelo da Nova Zelndia. A prtica da contratualizao surge num contexto de questionamento da capacidade e eficincia do Estado para a produo direta de bens e servios. Entrementes, as presses oramentrias, a diminuio das barreiras alfandegrias e o incremento da internacionalizao da economia, que atinge rapidamente a Austrlia, foram fatores decisivos na adoo de polticas para reduo do custo efetivo de cada bem ou servio prestado pelo Estado. Notou-se rapidamente que o Custo Estado era a varivel fundamental para o incremento da competitividade geral da economia.

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Segundo Domberger & Hall 23, a implementao dos CTC (Competitive Tendering and Contracting) envolvem quatro momentos distintos: 1) Especificao do servio a ser oferecido; 2) Solicitao para oferecimentos; (request for tenders); 3) Avaliao e seleo do contratante; 4) Gesto e controle aps contratao. As bases tericas para as contratualizaes (CTC) foram dadas por Coase (1937) e Willianson (1985), embora somente tenham penetrado no campo administrativo a partir da dcada de 70. Autores como Kettl (1993) tm sublinhado os riscos que estes programas potencialmente podem oferecer s estruturas de governos democrticos medida em que pulverizam a responsabilidade. A contratualizao est presente na Austrlia, mesmo que de forma pouco sistemtica e informal, desde a dcada de 70, mas nos anos 80, acompanhando o acirramento das reformas, ganha maior regularidade. A contratualizao explicitamente recomendada na Coombs Royal Commission on Australian Government Administration, onde iniciase um processo de reavaliao das funes abertas ao setor privado. Assim como na Nova Zelndia, tambm na Austrlia tratou-se de distinguir as funes do governo enquanto comprador de servios em nome dos cidados e enquanto provedor direto dos mesmos. Da mesma forma, reorientou-se as prioridades que deixaram de concentrar-se meramente sobre os inputs, e passaram a focalizar, prioritariamente, para avaliao, os outputs e outcomes. O princpio geral que rege estas iniciativas a necessidade de maximizar os recursos pblicos, melhorando a relao custo/servio. O incentivo competio tido como o caminho privilegiado para alcanar estes objetivos. Os partidos liberais da Austrlia foram os primeiros a adotarem a bandeira do estilo gerencial de administrao pblica, embora a introduo de polticas gerenciais tem tido um forte impacto, atravs da reforma do setor pblico, sobre todo o espectro poltico, sejam trabalhistas ou liberais. Um exemplo desta quase unanimidade partidria o fato dos trabalhistas, no poder desde 1983 no mbito da Unio, terem adotado uma poltica marcada por um estilo econmico racionalista e uma atitude pragmtica, embora no formal ou doutrinria, em relao questo da contratualizao.24 Sendo a Austrlia um modelo federativo, observou-se que os estados resistiram mais s demandas por reformas. O que se pode notar atualmente uma grande variedade de reformas tanto no que se refere aos ritmos quanto abrangncia, incluindo, obviamente, as polticas de

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contratualizao que variam de estado a estado. Estas variaes podem ser atribudas a variveis como fatores histricos, circunstncias locais, ideologias polticas e situaes econmicas. A situao fiscal uma varivel de extrema importncia na realizao de polticas reformistas. O estado de Queensland, o mais robusto em nvel fiscal da federao, no empreendeu polticas de contratualizao. Entretanto, a generalizao das contratualizaes entre os demais estados demonstra que a sade fiscal de Queensland era uma exceo dentro de um quadro geral deficitrio. O estado de New South Wales (NSW) foi o primeiro a adotar a contratualizao a partir de 1988, atravs de uma poltica formal e uma direo centralizada. Outros importantes estados como Victoria e Westerns Austrlia adotaram polticas semelhantes em 1992 e 1993, respectivamente. Os principais critrios para contratao adotados por estes estados so os que seguem: 1) Custo/efetividade. 2) Acesso s novas tecnologias. 3) Combate a desempenhos insuficientes ou culturas inapropriadas da fora de trabalho interna. 4) Necessidade de contornar prticas trabalhistas restritivas. 5) Dificuldade para pagar e manter um competente quadro tcnico. Em 1994, o governo de Victoria tomou a vanguarda do processo, introduzindo uma poltica de competitividade compulsria. At ento, as contratualizaes eram implementadas por meio de incentivos s agncias. Victoria ofereceu aos governos locais um percentual progressivo dos gastos anuais para serem empregados na contratualizao. Gradualmente os gastos locais sujeitos competio elevaram-se a 30, 40 at 50% dos gastos anuais em 1996-1997. A iniciativa de Victoria abriu um intenso debate nos outros estados que, entretanto, mantiveram a poltica de incentivos.25 Em um estado como Western Austrlia, os CTC esto vetados para atividades como proviso de equipamentos para o governo, certas funes regulatrias e/ou emergenciais, servios essenciais das Foras Armadas, etc. Estas atividades estratgicas so consideradas incompatveis com a participao da iniciativa privada. O governo da Unio tem encorajado os departamentos a utilizarem os CTC, medida em que avaliam que sua utilizao possa trazer uma melhoria dos servios. A aplicao tem sido gradual. Atravs do Financial Management Improvement Program introduziu-se alteraes no relatrio financeiro, a fim de se incentivar o princpio da maximizao dos recursos. Em 1989, esta idia foi novamente evocada, reconhecendo-se a importncia da competio como instrumento para sua realizao.26

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A poltica de competio entre agncias tem sido um dos pontos polmicos do processo de reforma, sua implementao varia de estado a estado. Agncias como a Commonwealth Department of Administratives Services (DAS) e a NSW Comercial Services Group (CSG) realizam servios para outras agncias governamentais. Com o aumento do nmero de agncias provedoras, as presses competitivas tm aumentado. No nvel da Unio, agncias como a DAS prestam servios de reparos, manuteno, avaliao, suprimento e distribuio. Entretanto, as agncias governamentais no esto obrigadas a contratar a DAS, e nem podem utilizar seu status de agncia estatal para competir deslealmente com outras empresas do setor privado. As agncias da Unio esto igualmente autorizadas a competir com agncia de outros nveis (estaduais ou locais) ou mesmo com o setor privado a Australian Protection Service oferece seus trabalhos competindo com firmas de segurana privada, entretanto, esta no tem sido a regra entre os estados.

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6. Consideraes finais
A reforma australiana caracterizou-se por partir de um modelo anterior bem-sucedido, baseado na concepo weberiana, que conseguiu transformar no sculo passado uma administrao tradicionalista num sistema centrado em regras impessoais, que conseguiu eliminar, quase completamente, o problema da corrupo no servio pblico. A cristalizao das prticas burocrtico-weberiana trouxe, como conseqncia, uma grande resistncia tanto estrutural quanto cultural em transformar tal modelo. Esta resistncia foi um dos maiores entraves s reformas recentes. O motivo condutor da reforma australiana tem sido o rearranjamento dos papis desempenhados pelos atores sociais (administrao pblica, sociedade civil, mercado) na gesto do bem comum. Procurou-se aumentar a eficincia do setor pblico, buscando formas inovadoras de gerenciamento, muitas das quais importadas do setor privado, orientadas em funo de um melhor atendimento ao cidado-usurio. Embora tenha utilizado diversas prticas e conceitos tpicos do setor privado, ao fim e ao cabo, podemos afirmar que o Estado resultou fortalecido, visto que maximizou as formas e mecanismos de interveno na sociedade. Um Estado que melhor serve ao cidado , sem dvida, um Estado mais forte. O modelo federativo australiano marca algumas especificidades desta reforma. Diferente da Nova Zelndia, onde o modelo unitrio e centralizado permitiu uma evoluo clebre e homognea das reformas, na Austrlia, a existncia de sete nveis de poder autnomos (a Unio e

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seis estados) determinou um processo mais heterogneo, embora, com uma surpreendente comunho de princpios. Dentre os mecanismos utilizados, as agncias de Ombudsmen merecem ser destacadas como um dos smbolos desta reforma. Atravs destas agncias ampliou-se o espao do cidado na gesto da res publica, assim como a responsabilidade dos funcionrios diante de seus atos. Apesar das limitaes que o sistema de Westminster impe s polticas de accountability, os Ombudsmen tm obtido xito na mediao dos conflitos entre usurios e provedores. No que se refere ao Brasil, que j possui uma legislao punitiva para o comportamento desleal dos servidores pblicos, a lentido da justia e a falta de mecanismo, que auxiliam o cidado lesado no seu direito, fazem perpetuar alguns vcios no servio pblico que poderiam ser minimizados por mecanismos similares ao do ombudsman. No que diz respeito poltica de pessoal, a Austrlia soube manter o equilbrio entre os antigos valores de probidade e integridade do servidor pblico com a nova demanda por qualidade, produtividade, autonomia e responsabilidade. Ao contrrio dos adeptos do desmonte rpido do modelo burocrtico weberiano, os administradores australianos optaram por ajustlo a nova realidade, evitando assim, a crise deontolgica que se instalou em outras reformas. As vises simplificadoras e maniquestas, escondem, quase sempre, uma incapacidade terica para pensar a complexidade do real e propor solues para alm dos clichs. Podemos concluir que se por um lado a existncia de um modelo burocrtico cristalizado dificultou ou mesmo retardou o processo de reforma administrativa na Austrlia, por outro, sua existncia possibilitou uma passagem segura para formas mais flexveis de gerenciamento do setor pblico.

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Anexo

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Comisses instaladas at 1985


Title
Committee of Inquiry into the Public Service of South Australia

Chairman
Prof. D. C. Corbett

Dates
May 1973-Apr 1975

Board of Inquiry into the Victorian Public Service

Sir Henry Bland

Oct 1973-Oct 1975

Royal Commission on Australian Government Administration

Dr H. C. Coombs

Jun 1974 - Jul 1976

New South Walles Machinery of Government Review

Hon T. J. Lewis to Jan 1975, Hon F. M. Hewitt from Jan 1975

Jul 1974-Apr 1976

Review of New South Wales Government Administration

Prof. P. S. Wilenski

Feb 1977-Feb 1982

Review of Tasmanian Government Administration

Phase 1: Task For Phase 2: Sir George Cartland

May 1978- Dec 1979 Mar 1979-Nov 1981

Review of Commonwealth Administration

Mr J. B. Reid

Sep 1982-Jan 1983

Review of Public Service Management (South Australia)

Mr B. Guerin

Jun 1983-Feb 1985

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Notas

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1 Este artigo foi realizado com recursos da ENAP Escola Nacional de Administrao

Pblica. Constitui um dos produtos da pesquisa sobre Burocracia Estatal, do Programa de Pesquisas e Estudos sobre Reforma do Estado e Governana, mantido pela FGV/EBAP, sob a coordenao da professora do curso de mestrado em administrao pblica e coordenadora do programa de Estudos e Pesquisas sobre Reforma do Estado e governana Sonia Fleury. Contou, ainda, com a contribuio especial dos seguintes pesquisadores: Wagner Carvalho e Valdei Arajo. 2 Marisol Touraine. Le Bouleversement du Monde. Gopolitique du XXIe Sicle. Paris: Seuil, 1995. 3 Donald Kettl. The Global Revolution: Reforming Government Sector Management. Braslia, 1996. 4 Sobre este tema ver: Adam Przeworsky. On the Design of the State: A principal-Agent Perspective. In Reforma do Estado na Amrica Latina e no Caribe: Rumo a uma Administrao Pblica Gerencial. Braslia. MARE. 1996. J.Prats Catal. El Nuevo Juego y sus Reglas : Construyendola Nueva Institucionalidad en la America Latina de los 90. Barcelona, 1996. Michael Crozier. Etat modeste, Etat moderne, Paris, Fayard, 1987. Luc Rouban. La Modernisation de Ltat et la Fin de la Spcificit Franaise in Revue Franaise de Science Politique. v.40, n.4, agosto 1990, p. 521:544. 5 HALLIGAN, John. Funcin pblica y reforma administrativa en Australia. In: Revista Internacional de Ciencias Administrativa, Madrid: vol. 57, no.3, septiembre 1991, pp. 40 6 CAIDEN, Gerald E. Reformas Administrativas Recientes en Australasia. In: Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Madrid: vol. 57, no. 1, marzo 1991, p. 9-26. 7 HALLIGAN, .John, Op. Cit., p. 39. 8 DOMBERGER, Simon; HALL, Christine. Contracting for Public Services: A review of antipodean experience. In: Public Administration, v.74, n.1, Spring 1996. 9 Idem ibidem, p. 134. 10 CAIDEN, Op. Cit., pp. 13. 11 Sobre a questo ver o trabalho de John HALLIGAN. Funcin Pblica y reforma administrativa en Austrlia. In.: Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Madrid: v.57, n.3, Sept, 1991. 12 CAIDEN, Op. Cit., p. 15. 13 LEE Jr, Robert D. Legal Parameters of Administration in a democratic society: the case of Australia. In.: Administration & Society, London: v.23, n.2, August, 1991, p. 501. 14 CAIDEN, Op. Cit., p.10. 15 LEE Jr, Op. Cit., p.502-503. 16 Idem ibidem, p. 506. 17 Idem ibidem, p. 509. 18 Idem ibidem, p. 509. 19 Idem ibidem, p.511. 20 Ives, Denis. Human resource management in the Australian public service: challenges and opportunities. Public Administration and Development. London, v.15, n.3, p.324. 21 Idem, ibidem, p. 323 22 Idem, ibidem, p.327. 23 DOMBERGER, S. & HALL, C., Op. Cit., p.130. 24 Idem ibidem, p.133. 25 Idem ibidem, p.135. 26 Idem ibidem, p.135

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Referncias bibliogrficas

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Fortalecer o servio pblico e valorizar a cidadania: a opo australiana


Adriana de S Mesquita e Silvia Pereira Ferreira O artigo analisa o processo de reforma administrativa empreendida na Austrlia ao longo das dcadas de 70-80, destacando duas de suas principais tendncias: o fortalecimento da Funo Executiva Superiore a valorizao da cidadania. Nele so descritos os princpios bsicos norteadores da reforma ao longo dos anos 70, bem como, os objetivos visados com a segunda fase das reformas executadas a partir da dcada de 80, implementadas por governos trabalhistas. Destaca-se a organizao e o funcionamento do sistema das Agncias de Ombudsmen e dos Comissrios de Contas responsveis pela fiscalizao e gesto oramentria. A seguir, so descritas algumas das aes encaminhadas pela Public Service Commission (PSC) no sentido de aperfeioar o gerenciamento e o melhor desempenho dos recursos humanos, destacando a introduo do importante conceito de Novo Profissionalismo, assentado em valores como responsabilidade para com o governo, foco nos resultados, mrito como valor bsico, altos nveis de integridade e probidade na conduta, desempenho com accountability e melhoramento contnuo do desempenho das equipes e indivduos. Outro importante instrumento analisado o Human Resource Management, atravs do qual as autoridades australianas introduziram novas prticas como negociao no local de trabalho, plano de oportunidades igualitrias no local de trabalho e o plano de treinamento e especializao. Para finalizar, o artigo enfoca a poltica de contratualizao de servios pblicos adotada na Austrlia os Competitive Tendering and Contracting, evidenciando os fatores indutores da adoo desta nova prtica de gesto.

Fortalecer el servicio pblico y valorar la ciudadana: la opcin australiana


Adriana de S Mesquita y Silvia Pereira Ferreira El artculo analiza el proceso de reforma administrativa emprendida en Australia a lo largo de las dcadas de los 70-80, destacando dos de sus principales tendencias: el fortalecimiento de la Funcin Ejecutiva Superior y la valoracin de la ciudadana. En l se describen los principios bsicos orientadores de la reforma a lo largo de los aos 70, as como los objetivos pretendidos con la segunda fase de las reformas ejecutadas a partir de la dcada de los 80, puestas en prctica por gobiernos laboristas. Se destaca la organizacin y el funcionamiento del sistema de las Agencias de Ombudsmen y de los Comisarios de Cuentas responsables de la fiscalizacin y gestin presupuestaria. A continuacin se describen algunas de las acciones encaminadas por la Public Service Comission (PSC) en el sentido de perfeccionar la gerencia y el mejor desempeo de los recursos humanos, destacando la introduccin del importante concepto de Nuevo Profesionalismo, apoyado en valores tales como responsabilidad para con el gobierno, foco en los resultados, el mrito como valor bsico, altos niveles de integridad y probidad en la conducta, desempeo con accountability y mejoramiento continuo del desempeo de los equipos e individuos. Otro importante instrumento analizado es el Human Resource Management, mediante el cual las autoridades australianas han introducido nuevas prcticas, tales como negociacin en el lugar de trabajo, plan de oportunidades igualitarias en el sitio de trabajo y el plan de capacitacin y especializacin. Para terminar, el artculo enfoca la poltica de licitaciones y contrataciones de servicios pblicos adoptada en Australia - Competitive Tendering and Contracting, evidenciando los factores inductores de la adopcin de esta nueva prctica de gestin.

Adriana mestre em administrao pblica EBAP/FGV/RJ e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no MARE e Silvia sociloga e professora da UnB. Ambas so assistentes sociais e pesquisadoras da EBAP/FGV/RJ

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Strengthening the civil service and valuing citizenship: the australian choice
Adriana de S Mesquita and Silvia Pereira Ferreira This article addresses the administrative reform process carried out in Australia over the 70s and 80s and underscores two of its major trends, namely strengthening the Higher Executive Function and valuing citizenship. The primary principles guiding the reform process in the 70s are described, as well as the objectives set for the second phase of reforms carried out as of the 80s and implemented by labor administrations. The organization and modus operandi of Ombudsmen Agencies and Accounts Commissioners, who are responsible for budget inspection and management, are given special highlight. The article then describes some of the measures taken by the Public Service Commission (PSC) with a view to improving both management and performance of human resources and underscores the introduction of the very important concept of New Professionalism, grounded on values such as responsibility towards the government, focus on results, merit as a basic value, high levels of integrity and probity in officials conduct, performance with accountability and continuous peformance improvement of teams and individuals. Another equally important tool addressed herein is the Human Resource Management system, whereby Australian authorities have introduced new practices such as negotiation at the workplace, the plan for equalitarian opportunities at the workplace and the training and specialization plan. In conclusion, the article addresses the public services contracting policy used in Australia, namely Competitive Tendering and Contracting, and underlines the factors that have led to the introduction of this new management practice.

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Reforma administrativa: o caso do Reino Unido1


Marcelo Ernandez Macedo Andrea Moraes Alves

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

1. Introduo
Com a eleio de um governo conservador em 1979, a Inglaterra assumiu a reforma administrativa como prioridade. Embora j constitusse tema de discusses desde os anos 60, a reforma da administrao pblica jamais havia alcanado tamanha valorizao. Para a compreenso das propostas e medidas adotadas pelo governo Thatcher, as quais provocaram modificaes substanciais na configurao do servio pblico ingls, no podemos desprezar as especificidades desse pas no que se refere s caractersticas do seu sistema poltico e ao estado anterior de sua administrao pblica. No que se refere ao sistema poltico ingls, este caracteriza-se pela presena de um governo partidrio, com a alternncia de dois partidos que historicamente disputam o poder: os conservadores e os trabalhistas. A conseqncia imediata e fundamental desse modelo que, invariavelmente, o sistema eleitoral atribui a maioria da Camra dos Comuns a um dos partidos, o qual, ao escolher o primeiro-ministro, detm amplos poderes executivos. Alm disso, alguns outros fatores que em geral limitam as prerrogativas do Poder Executivo um Senado forte; uma constituio escrita; um sistema federativo; e um Judicirio ativo esto ausentes no sistema britnico (COSTA, 1995:19). Portanto, apesar das tendncias de flexibilizao desse sistema, o modelo britnico fornece ao Poder Executivo um grau de autoridade para governar, pouco visto em regimes democrticos. Este modelo facilitou a implementao das reformas defendidas pelo governo conservador. No que tange ao sistema administrativo ingls, um relatrio apresentado pelo Comit Fulton em 1968 marcou oficialmente o diagnstico
Marcelo mestre em administrao pblica EBAP/FGV/RJ e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio da Educao e do Desporto. Andrea sociloga e professora da Universidade de Braslia UnB

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negativo em relao qualidade e organizao do servio pblico naquele pas. Alm de crticas relativas competncia dos funcionrios e sua parcialidade no exerccio das funes, o documento indicava a urgente necessidade de insero de um approach tcnico na formao dos funcionrios, principalmente em relao assessoria dos ministros, funo ocupada pelos chamados generalistas. O argumento bsico apontava para a necessidade de alcance da eficincia nas operaes departamentais e da efetividade nas polticas pblicas em lugar dos funcionrios preocuparem-se com a turbulncia poltica do dia-a-dia (THOMAS, 1984:245). No final dos anos 60, as idias de eficincia e efetividade j conquistavam seu espao no setor pblico provenientes de comparaes com o desempenho de empresas privadas. A definio de objetivos e meios e a otimizao dos recursos para alcance dos resultados esperados ascenderam como valores de um servio pblico moderno. Apesar das crticas, o Comit Fulton no logrou abalar o prestgio que a tradio do servio pblico britnico havia construdo, nem fora esse seu objetivo. Reconhecia-se ainda a importncia do trabalho dos generalistas que dominavam o conhecimento sobre o funcionamento do Parlamento e dos departamentos, tinham habilidades como coordenadores e estavam associados a uma histria de estabilidade e honestidade no servio pblico, estreitamente ligada formao de um modelo administrativo burocrtico no pas, marca inconfundvel do regime britnico desde o sculo XIX.2 Mas, as novas noes esboadas no relatrio do Comit previam a exigncia de um perfil mais profissional e menos poltico para os altos funcionrios, caso contrrio corria-se o risco de estagnao das atividades do aparelho do Estado diante dos novos desafios impostos pela economia e pela sociedade civil no mundo contemporneo. Uma dcada depois, com o advento dos conservadores ao poder, constatam-se as primeiras medidas efetivas com o objetivo de aumentar a eficincia e a efetividade dos servios pblicos, o que, no caso ingls, significa a adoo de um perfil tcnico para os funcionrios, a reduo dos gastos pblicos, o estabelecimento de metas de qualidade nos servios e um reordenamento institucional da organizao estatal que torne possvel uma maior agilidade no cumprimento das funes pblicas. Em ltima instncia, visava-se instituir definitivamente os princpios do managerialism no setor pblico. Pollitt (1996: 82) identifica trs fases no processo de reforma administrativa iniciado por Margareth Thatcher. A primeira fase, que se estende de 1979 a 1982, caracteriza-se pela tentativa de reduo de despesas. Para tal, 14% do total de servidores existentes em 1979 foram demitidos, e o Departamento do Servio Civil, estrutura encarregada da administrao de pessoal do governo, foi abolido, sendo substitudo por uma nova estrutura (Management and Personnel Office MPO) submetida diretamente

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ao gabinete do primeiro-ministro. O controle sobre o pagamento dos servidores passa a ficar a cargo do Tesouro. Inicia-se, ainda, nessa fase a implantao do escrutneos de Rayner, grupos de trabalhos ministeriais encarregados de racionalizar os gastos e eliminar os desperdcios. Ciente das limitaes polticas da simples proposta de reduo de despesas, o governo passou a enfatizar a eficincia ao invs da economia. A nova nfase de fazer mais com menos caracterizou a segunda fase das transformaes implementadas pelos conservadores, a qual iria durar at o final de 1987. dessa fase a ampliao para toda a administrao do novo sistema de informaes administrativas ( FMI Financial Management Initiative 1982); a implantao de um sistema de avaliao que introduziu metas a serem cumpridas por cada funcionrio, alm de um sistema de remunerao proporcional ao rendimento individual (1984/1985); e ainda o incio de um amplo processo de privatizao dos servios pblicos, operacionalizado tanto pela venda de diversas empresas como pela contratao externa para a prestao dos servios, que iria expandir-se na fase seguinte. A fase mais recente, iniciada com a terceira vitria consecutiva do Partido Conservador em 1987, caracteriza-se pela intensificao da utilizao de mecanismos tpicos de mercado; pela desconcentrao na prestao dos servios; pela retrica sobre a necessidade de qualidade no servio pblico; e pelo direcionamento dos servios para o consumidor. Dando continuidade reestruturao institucional iniciada na segunda fase, efetivaram-se nesse perodo modificaes substanciais na estrutura da administrao pblica atravs da instituio de novas formas de contratao. Atualmente, o servio pblico britnico tem 65% do seu pessoal trabalhando em agncias que ganharam relativa autonomia em relao ao poder central (JENKINS, 1996:90). Apontados alguns tpicos importantes do processo de reforma administrativa na Inglaterra, preciso ressaltar que, de acordo com o projeto de pesquisa elaborado por nossa equipe de trabalho, este texto no pretende reproduzir a histria do processo de reformas administrativas na Inglaterra, mas analisar alguns aspectos especficos desse processo, quais sejam: formas inovadoras de gesto no setor pblico; a contratualizao das relaes nesse setor; e a poltica de gesto de recursos humanos, na qual se inserem os sistemas de avaliao de desempenho individual.

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2. Aspectos da reforma administrativa na Inglaterra


A primeira forma inovadora de gesto no servio pblico britnico, que merece ser analisada, a formao dos escrutneos de Rayner.

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O primeiro governo Thatcher foi buscar no setor privado um consultor em administrao, Sir Derek Rayner, com o objetivo de racionalizar os gastos e eliminar os desperdcios no servio pblico. A partir de maio de 1979, Sir Rayner props dois tipos de exerccios: um particular (escrutneos), relativo a investigaes em funes e operaes de cada departamento; e outro geral (Lasting Reforms), preocupado com reformas de carter duradouro, que envolvem mudanas de comportamento para o exerccio das atividades (THOMAS,1984:241). Os escrutnios, pequenos grupos formados por funcionrios departamentais e assessorados por um grupo central (Unidade de Eficincia), esse por sua vez ligado diretamente ao gabinete do primeiroministro e chefiado pelo prprio Rayner, caracterizam-se pela realizao de avaliaes departamentais. As avaliaes visam responder a trs perguntas fundamentais para cada processo de trabalho examinado: 1) Quem o responsvel pelo processo? 2) Qual o seu custo? 3) Quais so os resultados esperados? (JENKINS,1996:90). Os grupos departamentais tm trs meses para produzir um relatrio respondendo s questes. As decises relativas s aes a serem implementadas so tomadas nos trs meses seguintes, e os resultados devem efetivar-se completamente dentro de dois anos, a contar do incio da avaliao. A atuao de Rayner durante o perodo do escrutnio compreendeu o apoio e a orientao aos funcionrios departamentais, o auxlio ao ministro na reviso do relatrio e na elaborao do plano de ao (Action Document), e ainda o acompanhamento dos progressos de cada departamento, reportando-os ao primeiro-ministro. Durante 1980, 39 escrutnios foram identificados como potenciais economizadores de recursos, dos quais 24, quando implementados, significaram economias de 22 milhes de libras por ano (THOMAS,1984:241). Alguns escrutnios serviram de modelo para transformaes em processos semelhantes de outros departamentos, enquanto outros exigiram a cooperao entre departamentos, como foi o caso do escrutnio para o pagamento de benefcios a desempregados, o qual envolveu os departamentos de Emprego e o de Sade e Seguridade Social. Segundo Thomas (1984), uma das caractersticas que diferencia a abordagem de Rayner dos demais programas implementados desde 1960 o arranjo poltico-administrativo ao qual essa abordagem est associada. Este arranjo compreende: envolvimento do ministro no escrutnio, o que garante o permanente interesse dos funcionrios de alto nvel; a independncia dos funcionrios departamentais encarregados do escrutnio em relao rgida hierarquia de comando, e a importncia dada pelo primeiroministro essa ao, expressa pela vinculao da Unidade de Eficincia ao seu gabinete. Esse novo arranjo institucional representou a valorizao do tema da eficincia como uma questo poltica e no meramente tcnica.

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No obstante, a associao entre as propostas de Rayner e as polticas conservadoras do governo geraram muitas crticas por parte dos sindicatos de servidores pblicos. Os escrutnios so vistos como mecanismos de reduo dos gastos pblicos e do nmero de servidores pblicos, e no como instrumentos de avaliao livres de valor. Essa imagem decorre do fato de que os escrutnios no foram efetivamente acompanhados por mudanas nas culturas organizacionais do servio pblico. O exerccio geral proposto por Rayner, Lasting Reforms, parece no ter sido intensivamente praticado. Diversos autores criticam a pouca ateno dada dimenso cultural das reformas. At mesmo Kate Jenkins (1996:94), uma defensora ardorosa das reformas da era Thatcher, adverte sobre a confuso entre reformas administrativas e mudanas no rumo das polticas, alegando que as primeiras envolvem mudanas comportamentais, e que a falta de ateno para esse fato tem sido um dos principais equvocos das reformas. A segunda forma inovadora de gesto diz respeito ao desenvolvimento de sistemas de informaes gerenciais. Em 1979, Michael Heseltine, secretrio do Departamento de Meio Ambiente, desenvolveu o MINIS (Management Information System for Ministers). Esse sistema de informao apresentava ao secretrio do Departamento de Meio Ambiente toda a estrutura administrativa que o cercava, permitindo o questionamento de seu desenho e a identificao das responsabilidades e prioridades de cada subunidade. O MINIS, desenvolvido a partir de um exerccio de Rayner, tornou-se um escrutnio permanente, que permitia ao secretrio de Estado a reviso detalhada das atividades do departamento e das necessidades de recursos humanos. No entanto, esse sistema enfocava principalmente os gastos com pessoal, omitindo informaes a respeito das demais despesas administrativas, como dirias, viagens, postagem, telecomunicaes, etc. A ausncia de informaes nesse sentido foi suprida pelos estudos de Joubert, os quais resultaram no desenvolvimento do MAXIS ( Management Accounting System). Alm da maior abrangncia das informaes, este sistema compreendia a criao de centros de custo locais, atribuindo a cada subunidade a responsabilidade pela administrao de seu prprio oramento. Segundo Thomas (1984), isso representou a principal mudana na forma de controle dos custos administrativos. Restrito ao Departamento de Meio Ambiente, o Tesouro considerou que esses sistemas de informao poderiam ser estendidos para todo o servio pblico. Em 1982, o governo anunciou o Financial Management Initiative (FMI) para cobrir todos os departamentos. Essa iniciativa representou a integrao entre o MINIS e o MAXIS em escala ampliada. Os objtivos do FMI eram: 1) fornecer uma viso clara das metas e meios para alcan-las, medindo os resultados parciais sempre que possvel;

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2) definir responsabilidades para uma melhor utilizao dos recursos, incluindo avaliaes sobre os valores acrescentados por cada processo; 3) garantir o acesso informao, principalmente em relao a custos e ao treinamento necessrio para o exerccio efetivo das responsabilidades. O FMI foi operacionalizado da seguinte maneira: cada departamento foi chamado a produzir um plano para ser enviado ao MPO e ao Tesouro, o qual deveria conter informaes a respeito dos programas, seus financiamentos e formas de controle, assim como sobre os responsveis pela execuo de cada um dos projetos; uma unidade de administrao financeira, composta por membros do Tesouro e do MPO, trabalhou na orientao dos altos gerentes para a formulao de seus planos. Em 1986, o FMI foi revisto e estendido com a finalidade de introduzir responsabilidades oramentrias para os administradores de cada subunidade, incorporando definitivamente o princpio descentralizador preconizado pelo MAXIS. Inclusive, esta iniciativa parece ter sido a nica efetivamente descentralizadora desde o incio da era Thatcher. No entanto, conforme alega Pollitt (1990: 55), tanto a respeito dessa iniciativa como tambm no que se refere ao pagamento por mrito e a contratao externa, o controle do governo central permaneceu forte. Ao estabelecer nos limites financeiros e as normas de performance para o repasse de recursos nos nveis locais, o governo conservador vem impondo obstculos a uma descentralizao genuna. Walker (1991:133) confirma essa avaliao quando argumenta que, ao reduzir o ritmo de repasse de recursos, e ao limitar as possibilidades dos entes locais em adquirir de forma autnoma os seus recursos, o governo conservador operou uma grande centralizao fiscal. Conforme alega esse autor, tais iniciativas de centralizao fiscal correspondiam a anseios de maior eficincia no servio pblico e, como argumento legitimador, admitia-se que as administraes locais no estavam preparadas para gerenciar recursos autonomamente. Para o governo central, seria necessrio que as administraes locais fossem mais prudentes, participativas e responsveis na utilizao dos seus recursos. Uma terceira inovao no servio pblico britnico, originada a partir de experincias locais trabalhistas em York e Lewhisham (HOOD, 1994: 300), foi o programa Citizens Charter. Os Charters correspondem a documentos nos quais so especificados objetivos e normas claros para cada servio pblico, acompanhados dos recursos disponveis para a sua execuo, assim como a identificao dos responsveis pela sua proviso. Esses documentos so destinados a informar ao usurio acerca do funcionamento dos servios, sendo o primeiro documento elaborado ainda em 1981, o que, segundo Jenkins (1996:92), significou uma abertura em relao tradio burocrtica britnica de manuteno do sigilo sobre informaes

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a respeito do servio pblico. Os Charters so elaborados em torno de um conjunto de seis princpios: a) divulgao dos padres esperados pelos servios e sua performance em relao a eles; b) informao acurada, publicada em linguagem acessvel, sobre a administrao dos servios, seu custo, seu desempenho e a definio das responsabilidades; c) consulta sistemtica ao usurio sobre os servios, suas opinies devem ser levadas em considerao na tomada de decises; d) os funcionrios pblicos tm o dever de serem corteses no tratamento do usurio, sem distines de nenhuma espcie; e) se algum erro identificado, deve haver uma explicao e um meio efetivo de corrig-lo. Os usurios devem ter acesso fcil aos locais de reclamao; f) processamento eficiente e econmico dos servios, dentro dos recursos que a nao dispe. Deve haver uma validao independente da performance em relao a esse item. O governo Major no tem medido esforos para ampliar o programa, o qual j se estendeu, inclusive, para os servios privatizados (gua, gs, eletricidade e telecomunicaes). Em 1995, existiam 39 charters cobrindo os principais servios pblicos, alguns deles foram republicados, contendo padres de qualidade mais elevados. Naquela poca, estava previsto o lanamento de informaes comparadas sobre a performance de escolas, hospitais e outros servios locais. J havia sido introduzido, em abril desse ano, um novo cdigo para a elaborao de informao governamental, coordenado por um Ombudsman (MOTTRAM ,1995:314). Segundo esse autor, o Citizens Charter tem resultado, em reduo ao tempo de resposta s reclamaes dos cidados, mecanismos de compensao mais satisfatrios para o consumidor, melhores sistemas de atendimento, e na introduo de leigos na superviso dos servios. Alm disso, circula quinzenalmente um boletim informativo sobre os servios pblicos, e foi institudo um prmio (The Charter Mark) destinado queles que alcanam nveis de excelncia na prestao desses servios, de acordo com os princpios estabelecidos pelo Citizens Charter. So ainda elaborados documentos oficiais reportando o progresso dos padres de qualidade estabelecidos. No obstante, pairam algumas crticas sobre essa iniciativa. A principal delas diz respeito ao carter consumista do programa, problema assinalado tanto por Hood (1994) como por Pollitt (1996:83). De acordo com o segundo autor: Os cidados so pouco freqentemente mencionados aps o ttulo o foco principal localiza-se nos clientes e consumidores

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dos servios ao invs de estar localizado num conceito coletivo de cidadania mais amplo e mais explicitamente poltico. Os administradores devem consultar os clientes e a partir da estabelecer padres para o servio em questo. Acordos para participao coletiva ou representao dos cidados no so discutidos. O suposto parece ser o de que o cliente, que o governo tem em mente, o individual, o consumidor que ativamente escolhe, ao invs do cidado preocupado com o pblico. Certamente h pouca coisa no Charter que estenda direitos dos cidados ou arranjos coletivos, mesmo que os cidados possam demonstrar seu poder pela participao ativa. (traduo dos autores). Observadas as crticas e os benefcios trazidos pelo programa, o fato que o Citizens Charter alcanou magnitudes inesperadas. Com 15 anos de durao, o programa encontra-se amplamente disseminado, abrangendo tanto os servios estatais como os recentemente privatizados. Antes de introduzir o tema das formas de contratao, parece importante dedicar algumas linhas ao amplo processo de privatizao implementado na era Thatcher, j que, conforme veremos, estes dois temas esto fortemente imbricados. A principal forma de privatizao operada na Inglaterra foi a venda de ativos. Segundo Wright (1992:130), mais da metade do setor industrial pertencente ao Estado passou s mos de agentes privados at 1992; mais de um milho de empregados do setor pblico foi transferido para o setor privado; foram desnacionalizados os servios de gs, eletricidade, gua e telecomunicaes, assim como as indstrias estratgicas (aeroespacial, siderrgica, British Arways). O autor aponta alguns motivos para o voluptuosidade do processo de privatizaes na Inglaterra: a imagem negativa do setor pblico; o fato de o governo central ser o proprietrio das empresas; a inexistncia de obstculos constitucionais; a favorvel posio comercial e financeira das empresas. De acordo com Dunsire (1990:57/8), emergem duas conseqncias positivas do processo de privatizaes na Inglaterra. A primeira delas advm da forma escolhida para a venda dos ativos, qual seja, a pulverizao das aes das empresas entre os trabalhadores e a populao em geral. O resultado disso que em 1979 havia apenas 2 milhes de acionistas na Inglaterra, enquanto que em 1991 esta cifra alcanou os 13 milhes (WRIGHT, 1992:131). A segunda conseqncia positiva foi a significativa reduo do dficit pblico. Apesar das facilidades e conseqncias positivas enumeradas acima, alguns autores relutam em apontar o sucesso total do processo. No que se refere ao aumento de competividade aps as privatizaes, a maioria dos autores afirma que esse objetivo no foi alcanado. Dunsire

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afirma existir consenso na literatura quanto idia de que propriedade e estrutura competitiva so questes distintas; a propriedade, seja ela pblica ou privada, no se constitui per si uma medida de competitividade. Segundo Vickers and Yarrow (in MARSH, 1991:466), devido simplificao e rapidez com que foi conduzido o processo, as falhas na efetiva introduo de mecanismos regulatrios e de promoo da competio impedem que o programa de privatizao venha, a longo prazo, constituir-se num sucesso. A respeito do aumento da eficincia e do comprometimento dos novos trabalhadores acionistas com as suas empresas, alega esse ltimo autor que ainda so necessrias maiores investigaes. Todavia, a privatizao na Inglaterra no se restringe venda de ativos. Os textos que versam sobre esse tema enumeram diversas outras formas de privatizao ocorridas nesse pas: a desregulao, a supresso de servios e investimentos pblicos (na esperana de que o setor privado ocupe o espao aberto), o aumento das taxas pagas pelo uso dos servios. Alm destas, destaca-se a contratao externa, tema sobre o qual nos debruaremos a seguir. No Reino Unido, durante muitas dcadas, firmou-se a tradio da prestao de servios por funcionrios pblicos. Os laborists acreditavam que assim se impedia o desemprego e regulava-se o setor privado. Por isso, os contratos com empresas privadas para a prestao de servios pblicos no tiveram um desenvolvimento importante at 1979. Segundo Abrucio (1996:21), citando Clarke (1993), uma das medidas adotadas para operacionalizar a estratgia de tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo foi a adoo de um novo modelo contratual para os servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses: a) a extenso das relaes contratuais no fornecimento dos servios pblicos para o setor privado e para o setor voluntrio no-lucrativo; b) a extenso das relaes contratuais dentro do servio pblico; c) o desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores de servios e os consumidores/clientes; A primeira dimenso do novo modelo foi desenvolvida principalmente atravs da contratao externa. Desde o comeo da era Thatcher at 1987, os conservadores haviam reduzido o emprego nos departamentos centrais em 22.000 postos de trabalho por intermdio das contrataes externas de servios ( REHFUSS, 1991:174). Um instrumento de contratao alternativo utilizado, e que integra a segunda dimenso acima citada, foi a licitao competitiva, a qual permite que os prprios servidores pblicos apresentem sua proposta para a prestao dos servios, em competio com agncias privadas. A facilidade de mobilizao, o treinamento e a ajuda dos administradores das agncias permitiram a organizao de grupos de trabalho capazes de oferecer propostas para a execuo de servios, mantendo um mesmo

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nvel de qualidade a custos reduzidos. Em 1983, exigiu-se dos entes sanitrios distritais que os servios de lavanderia, limpeza e assistncia social fossem submetidos licitao competitiva. Dados coletados no Instituto de Administrao de Pessoal mostram que, at 1986, os 522 contratos firmados pelo NHS Nacional Health Service junto a seus prprios funcionrios resultaram em economias de 59.000, em mdia por contrato, frente s 140.000 libras, em mdia, economizadas com contratos privados. Os empregados prprios ganharam 78% de todas as disputas (REHFUSS, 1991:185). At 1988, no entanto, poucos servios locais haviam se adequado ao novo modelo de contratao. Finalmente, em agosto de 1989, a administrao central exigiu aos entes locais que fossem licitados os seguintes servios: recolhimento de lixo; limpeza de ruas; manuteno de veculos; conservao de terrenos; escolas e edifcios. A cada seis meses, um dos itens desta lista deveria ser licitado. A partir de um trabalho no qual entrevistou funcionrios de diversas agncias inglesas que vivenciavam processos de contratao, Rehfuss (1991) obtm pontos de vista bastante distintos a respeito das preferncias desses funcionrios. Enquanto alguns mostram-se satisfeitos com os servios contratados externamente, outros prefeririam estar trabalhando com os antigos funcionrios. A principal preocupao dos contratantes a respeito dos contratados privados com a queda na qualidade dos servios prestados. constatada a falta de experincia desses trabalhadores, que muitas vezes utilizam o seu primeiro contrato para a formao profissional, como conseqncia do fato de que no comeo dos anos 80, havia poucas empresas privadas prestadoras de servio na Inglaterra, e essas empresas remuneram mal os seus trabalhadores, logo estes tendem a serem pouco qualificados. O Servio Nacional de Sade (NHS), por exemplo, aps o fracasso inicial das experincias com contratos externos, tende atualmente a firmar contratos com os prprios funcionrios (REHFUSS, 1991:180). Ainda a respeito dos contratos firmados com agncias formadas pelos prprios funcionrios pblicos, Pollitt (1996:83) afirma que as leis que governam as relaes contratuais entre corpos pblicos ainda no esto adaptadas nova realidade administrativa, o que vem causando diversas ambigidades na operacionalizao dos contratos. Em 1988, como resultado de um relatrio da Unidade de Eficincia, foi concebido o Next Steps, uma iniciativa que, conforme o prprio nome indica, significa continuidade no objetivo de incrementar a eficincia no setor pblico. O ltimo objetivo do Next Steps era que trs quartos dos servidores pblicos passassem a trabalhar em unidades separadas do ncleo central do Estado, este responsvel pela elaborao das polticas (WILSON ,

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1991:23). Essas unidades seriam responsabilizadas pela execuo das polticas pblicas, teriam sempre um chefe executivo responsvel pela sua performance, e as atividades seriam conduzidas a partir de contratos de gesto estabelecidos entre os departamentos e a administrao central, esta representada pela Unidade de Eficincia. Pretendia-se atribuirlhes autonomia para a gesto administrativa e de recursos humanos, o que inclusive implicaria dificuldades para o sucesso do programa, dada insistncia do Tesouro em manter o controle centralizado dos recursos. As agncias tm, disposio, quatro modelos de financiamento: a) Gross Running Costs, as agncias tm seus oramentos fixados; b) Net Running Costs, receitas e economias podem ser utilizadas para gastos administrativos adicionais; c) Trading Fund, um sistema de prestao de contas similar ao de uma organizao comercial; e d) Governmentowned Company, totalmente independente do servio pblico. notvel o fato de que a maioria das agncias opera sob a forma de Gross Running Costs, nenhuma delas constituiu-se como Government-owned, duas tm Trading Funds (HMSO e Royal Mint) e cerca de doze operam sob a base de Net Running Costs. Apesar de ter iniciado de forma tmida, em unidades administrativas pouco polmicas e que tinha objetivos de fcil concretizao, a proposta era que o programa se estendesse s mais diversas reas. Conforme j vimos, hoje 65% dos servidores pblicos britnicos trabalham em agncias. Em 1992, o governo Major iniciou dois novos processos de contratao conhecidos como Market Testing e Competing for Quality. Enquanto o primeiro selecionava servios que poderiam ser prestados via licitao competitiva, o segundo selecionava servios que, estrategicamente, deveriam ser providos exclusivamente por agentes privados (MOTTRAM , 1995:315). Em relao ao Market Testing, devido incluso no programa de servios considerados estratgicos pelos funcionrios de mais alto escalo, estes tm resistido a sua implementao, o que vem limitando o seu escopo (JENKINS, 1996:90). Assim sendo, a adoo de novas formas de contratao significou a criao de um novo arranjo institucional no Reino Unido, o qual rompia com o antigo modelo de monoplio estatal, e aumentava o pluralismo institucional na proviso de servios pblicos. No se tem hoje uma exata noo a respeito do futuro das agncias pblicas e privadas, apesar desse arranjo institucional j dominar a proviso dos servios pblicos. Enquanto alguns preferem o antigo modelo de prestao pblica de servios, outros agradecem por ver agncias internas reforadas. Outro aspecto relevante da reforma administrativa britnica, intimamente associado s formas inovadoras de gesto e contratao, consiste na gesto de recursos humanos.

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Conforme vimos, o comeo da era Thacher elegeu a administrao de pessoal como um dos pontos bsicos a serem reformados. As primeiras medidas foram a extino do Departamento de Servio Civil e a reduo do quadro de funcionrios. O Departamento de Servio Civil havia sido criado imediatamente aps a publicao do Relatrio do Comit Fulton, com a responsabilidade de controlar o nmero de servidores e seu pagamento, e promover a eficincia gerencial atravs do acompanhamento do desempenho das atividades dos funcionrios. Em suma, este rgo centralizava toda a gesto de recursos humanos. Em 1980, um comit parlamentar apontou para a ineficcia do departamento, alegando sua falta de controle sobre algumas caractersticas bsicas do quadro de pessoal. No final de 1981, a primeira ministra extinguiu o departamento, dividindo suas tarefas entre o Tesouro e uma nova unidade responsvel pela gesto de recursos humanos, o MPO Management and Personnel Office. Ao MPO, estrutura interna ao gabinete da primeira ministra, couberam as tarefas de formulao, coordenao e superviso da poltica de recursos humanos, seleo, recrutamento e treinamento de funcionrios, assim como a promoo de estudos e pesquisas sobre organizao e mtodos. O Tesouro implementava o controle financeiro, a poltica de remuneraes, e dimensionava os recursos humanos no setor pblico. Assim estava dividida a gesto dos recursos humanos em 1987, data que marca a extino do MPO, com suas principais funes passando a ficar a cargo do Tesouro. A expanso do novo modelo de contrataes (licitao competitiva e contratao externa) e a formao de centros de custos locais ensejou conflitos com o mecanismo centralizado (no Tesouro) de gesto de recursos humanos, ento em vigor. Ao lado de medidas relativas alterao da estrutura organizacional, a poltica do governo conservador determinou mudanas em algumas caractersticas do funcionalismo pblico. Tradicionalmente, os servidores pblicos britnicos eram selecionados atravs de exames competitivos e promovidos por mrito, havia uma clara distino entre o servio pblico e o interesse pessoal e uma marcante delimitao de funes e competncias. Entre 1930 e 1960, verificou-se um substancial crescimento no tamanho e no escopo do trabalho dos funcionrios, devido cultura intervencionista do Welfare State, o fortalecimento da estrutura sindical, e a disperso regional dos servidores. O advento da administrao conservadora em 1979 significou a intensificao de algumas medidas propostas pelo relatrio Fulton no sentido de aumentar a accountability, o profissionalismo e a valorizao do custo dos servios. Butler (1993:398) afirma que as mudanas nas caractersticas do funcionalismo pblico podem ser observadas sob

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quatro perspectivas: vinculao (pblica/privada), administrao, competitividade e abertura. No que se refere vinculao dos funcionrios, at 1993, quase um milho de empregos no setor pblico foi transferido para a esfera privada. Apesar da nfase inicial ter recado sobre os funcionrios das empresas estatais, recentemente o governo tem voltado sua ateno para a administrao direta. De algo em torno de 732.000 funcionrios em 1979 o setor pblico passou a possuir o efetivo de 580 mil em 1988 (DUNSIRE,1990:43). Em relao administrao, as inovaes administrativas e o novo modelo de contratao significaram mudanas importantes na organizao do trabalho. De uma estrutura montada essencialmente sobre uma larga base horizontal, com departamentos monolticos dividindo as mesmas condies de trabalho, pagamento e graus de hierarquia, operou-se a transformao em direo a uma base mais vertical, com o ncleo central encarregado pela elaborao das polticas pblicas, e agncias executivas pela sua implementao. Os funcionrios departamentais passaram a ter maior liberdade em relao ao centro, enquanto aqueles situados nas agncias executivas so balizados por relaes contratuais que incluem objetivos, responsabilidades, pagamento, recrutamento e treinamento (BUTLER, 1993: 400). Vale ressaltar a transformao exercida nos altos escales. Enquanto num passado prximo os chefes de departamentos eram considerados intercambiveis, podendo mover-se de um departamento para outro com facilidade, agora esses funcionrios tornaram-se chefes de agncias executivas, operando sob contratos pessoais firmados junto aos ministros, os quais possuem prazos, exame de performance e permitem uma maior remunerao de acordo com o desempenho. Em relao ao treinamento dos funcionrios, maior ateno parece que tem sido dada formao para os altos escales governamentais. Em 1985, o Civil Service College introduziu dois novos cursos: Top Management Programme e Senior Management Development Programme, ambos para funcionrios em ascenso. Pollitt (1990:61) critica a negligncia em relao formao dos demais, apontando como motivos os constrangimentos econmicos e ideolgicos que fazem parte do contexto do governo conservador. No que tange terceira perspectiva analisada por Butler (1993), a competitividade, o governo conservador, desde o incio, no tm medido esforos para estimular a competio tanto entre os funcionrios do prprio setor pblico (principalmente entre os de nvel superior) como tambm entre estes e os do setor privado. As novas formas contratuais e as gratificaes pela performance so os principais catalizadores para a competitividade.

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Essa terceira perspectiva influi diretamente sobre a quarta, qual seja, a abertura do servio pblico. O aumento da competitividade, com a insero de profissionais oriundos do setor privado na prestao de servios pblicos, minou a tradio de recrutar jovens universitrios que fossem preparados para desenvolver uma carreira no servio pblico. Entre 67 diretores de agncia, citados no Whitehall Companion de 19931994, nenhum correspondia ao perfil clssico do diplomado em Oxford com uma carreira de generalista passada quase inteiramente dentro do servio pblico (HOOD,1994:305). Atualmente, a divulgao dos concursos pblicos muito mais ampla e os requisitos para a inscrio menos restritos. Somando-se a isso a democratizao da informao gerencial (FMI), percebe-se hoje um significativo processo de abertura no servio pblico. Ainda no que se refere ao recrutamento dos funcionrios, este agora efetuado em nvel departamental e das agncias, sob a superviso de uma comisso especializada, cujo papel restringe-se salvaguarda dos princpios de justia e competio aberta. Outro ponto fundamental para a compreenso das inovaes relativas gesto de recursos humanos a avaliao de desempenho dos funcionrios. Item essencial, discutido desde o relatrio do Comit Fulton, o tema da avaliao de desempenho toma contornos mais definidos a partir de 1984, com a modificao do sistema anual de avaliao de pessoal em direo introduo de objetivos para cada funcionrio, cujo alcance ou frustrao deveria ser discutido com a chefia. O modelo pr-80 de pagamento dos servidores pblicos britnicos era caracterizado por uma estrutura institucional durvel, com um alto grau de centralizao na determinao das condies de emprego e um estvel processo de barganha, o qual envolvia diretamente as organizaes sindicais. O governo comprometia-se em prover o equilbrio entre uma remunerao considerada justa e o controle dos gastos pblicos. Esse equilbrio era constantemente negociado, baseado em uma comparao entre os ganhos salariais de empregados no setor privado e os salrios e funes similares dos funcionrios pblicos. Havia uma unidade responsvel por coletar dados que possibilitassem a comparao, a chamada Pay Research Unit (PRU). A partir do final dos anos 70, esse sistema entrou em colapso devido mudana no ambiente econmico e poltico. No incio da era Thatcher, desenvolveu-se uma preocupao com o controle dos gastos pblicos, e, dois dos itens considerados fundamentais para esse controle diziam respeito ao nmero e aos proventos dos funcionrios pblicos. Quanto ao nmero, como j afirmamos, o corte no quadro de pessoal se deu imediatamente. Em relao aos salrios, a busca por um novo modelo de determinao do pagamento vem, at hoje, causando controvrsias.

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O governo conservador estabeleceu dois princpios gerais para nortear o debate da questo salarial. O primeiro refere-se importncia de se ter um sistema estabelecido de pagamento; o segundo a crena de que tal sistema deve responder s necessidades da eficincia gerencial, sendo totalmente comprometido com uma rgida disciplina de controle de gastos. Nesse sentido, j em 1981, o governo revoga o PRU, sob o argumento de que o sistema, alm de inflacionrio, protegia os servidores pblicos da concorrncia benfica ao mercado de trabalho. Para os conservadores, qualquer novo sistema deveria estar alicerado em bases muito mais gerenciais. Com a extino do PRU, firmas de consultoria passaram a ser contratadas para a realizao da pesquisa comparativa. Muito debate tem sido provocado entre consultores, governo e sindicatos acerca das metodologias de trabalho adotadas, da anlise dos dados e de seu uso como parte do processo de negociao das polticas de pessoal. importante ressaltar que no houve uma completa negao da comparao com o setor privado, em termos salariais e de condies de trabalho, mas o seu uso passou a ser visto como uma ferramenta gerencial que forneceria informaes sobre nveis competitivos de pagamento, de forma a lidar com a necessidade de expanso ou de reteno dos quadros, e no mais como um instrumento poltico de barganha entre o governo e os sindicatos. Em 1985, iniciam-se experimentos com bnus ligados performance do funcionrio Performance Related Pay. Os servidores submetidos ao novo esquema encontravam-se nos nveis inferior e intermedirio (graus 3 a 7) do servio pblico. Em 1987, expande-se o novo modelo para o grau 2 da escala funcional. No entanto, essa expanso fragilizou-se j no ano seguinte, quando o Tesouro decidiu que aos servidores de graus 2 e 3 poderiam ser atribudos pontos suplementares de remunerao de acordo com a vontade de seus chefes. Portanto, a proporo do salrio submetida avaliao do desempenho pde ser compensada por este mecanismo discricionrio. Os servidores de grau 1, responsveis pela elaborao das polticas pblicas, no tm seus ganhos salariais afetados pela performance, com a exceo dos chefes de agncias executivas. Quanto aos demais funcionrios, que verdadeiramente sofrem os efeitos do pagamento relacionado performance, a parte da remunerao ligada ao desempenho recebida sob a forma de prmios anuais que no possuem um carter permanente. No estando integrados ao salrio, esses prmios no contam para o clculo da aposentadoria, representando apenas uma pequena parte do montante salarial desses funcionrios (HOOD,1994, 303) Como maneira de implementar a nova filosofia de pagamento, o governo comeou a limitar o oramento para inibir os aumentos do servio

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pblico. Entretanto, houve necessidade de flexibilizao dessa limitao, para evitar problemas com alguns grupos de funcionrios. As dificuldades enfrentadas pelo Performance Related Pay so exploradas por Ian Kessler (1993). Este autor argumenta que o tema tem sido cercado de incertezas e tenses, as quais envolvem, tradicionalmente, os sindicatos e o governo e, mais recentemente, as agncias executivas e o Tesouro. O programa seria um mecanismo discricionrio que estaria contribuindo para a eroso da moral dos servidores e de sua motivao para o trabalho, beneficiando alguns em detrimento de outros. A avaliao da consultoria Hay MSL (KESSLER,1993,327) relata as vises dos funcionrios sobre o sistema de pagamento, definindo-o como negligente, em relao ao estabelecimento de um firme critrio de recompensas, e obscuro quanto aos procedimentos adotados. Apesar disso, o governo conservador continua considerando a possibilidade de ligao entre a performance e o pagamento como um objetivo timo para equacionar os problemas de racionalizao do gasto pblico. Para Kessler (1993), permanece em aberto o sucesso do governo em desenvolver o princpio do Performance Related Pay, no somente devido s resistncias internas que dificultam a flexibilizao, como tambm em relao ao convencimento dos funcionrios de que o sistema promove maiores chances de realizao profissional aliada garantia da eficincia.

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3. Consideraes finais
Os resultados iniciais do processo de reforma administrativa na Inglaterra no permitem concluses definitivas, dada a incerteza acerca do novo modelo de Estado proposto. No obstante, dentro desse processo, dois pontos merecem ser destacados. Em primeiro lugar, o prprio fato da reforma administrativa ser vista como um processo. Essa concepo possibilita a retomada constante dos caminhos da reforma, ocasionando avanos e recuos, e permitindo anlises mais abrangentes sobre as medidas a serem tomadas. Todavia, ainda prevalece a idia de que mudanas estruturais so capazes de promover transformaes culturais. Conforme vimos, efetuaram-se modificaes significativas na configurao do Estado, mas que parecem estar ainda longe de provocar uma substancial mudana cultural em direo aos princpios preconizados pelo gerencialismo. Alguns autores, como Hood(1994) e Poole et alli (1995), afirmam que alguns prncipios do gerencialismo j esto incorporados prtica dos servidores, enquanto outros, como Pollitt (1996), alertam sobre a debilidade das medidas acerca da formao e da satisfao dos prestadores de servios pblicos.

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O segundo ponto diz respeito ao carter paradigmtico do caso ingls. Isso se deve transparncia e firmeza acerca da direo a ser seguida, alm das conhecidas especificidades polticas e administrativas desse pas. As medidas tomadas seguem ntida e publicamente a trilha do gerencialismo e da reduo da presena do Estado em todos os mbitos. Os defensores da proposta se esforam para relativizar essa reduo (rolling back the state), alegando que esta representa mais exatamente uma mudana de papel de um Estado provedor para outro regulador. Nesse sentido, essa nova configurao do Estado, massificada pelo adjetivo neoliberal, tem o caso ingls como modelo. Assim sendo, o caso ingls constitui-se num importante referencial de anlise sobre o tema reforma administrativa. Tanto pela observao das inovaes gerenciais e contratuais adotadas, como atravs da sua proposta de gesto dos recursos humanos, a Inglaterra fornece exemplos que podem servir de parmetro para as reformas em outros pases. No entanto, preciso ressaltar sempre a singularidade do processo ingls, evitando a transposio acrtica e descontextualizada de medidas isoladas.

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Notas

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1 Este artigo foi realizado com recursos da ENAP Escola Nacional de Administrao

Pblica. Constitui um dos produtos de pesquisa sobre Burocracia Estatal, do Programa de Pesquisas e Estudos sobre Reforma do Estado e governana, mantido pela FGV/ EBAP. Coordenado por Sonia Fleury, doutora em cincia poltica e professora de mestrado em administrao pblica da EBAP/FGV, e coordenadora do Programa de Estudos e Pesquisas sobre Reforma do Estado e governana mantido pela FGV/EBAP. 2 Referimo-nos propriamente ao chamado modelo Whitehall, cuja expresso encontrase no Northcote-Trevelyan Report of 1854. Esse modelo baseia-se nos seguintes princpios: 1) diviso entre trabalho intelectual e tarefas mecnicas no servio pblico; 2) concurso pblico; 3) promoes baseadas no mrito; 4) unificao dos departamentos, dentro dos quais promoes e transferncias ocorreriam. (MARION, 1993).

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 3 Set-Dez 1997

Reforma administrativa: o caso do Reino Unido


Andrea Moraes Alves e Marcelo Ernandez Macedo O artigo apresenta uma anlise das principais caractersticas da reforma administrativa empreendida no Reino Unido a partir da do primeiro governo Thatcher em 1979. Inicialmente, so descritos dois aspectos peculiares que, segundo os autores, explicam a intensidade das reformas administrativas a empreendidas: seu sistema poltico, no qual sobressai sobremaneira a alta capacidade decisria do Executivo, e as debilidades de seu sistema administrativo, alvo de crticas reiteradas desde o Relatrio do Comit Fulton, publicado em 1968. A partir disso, os autores descrevem trs fases recentes na reforma administrativa inglesa ps-Thatcher. Nesta descrio, so enfocadas as principais caractersticas e experincias inovadoras adotadas, enfatizando, entre outros: 1) os chamados escrutneos de Rayner; 2) os sistemas de informaes gerenciais adotados (Management Information System for Ministers e o Management Accounting System); 3) o programa Citizens Charter; 4) o processo de privatizao ingls; 5) a experincia de contratao externa de servios (com a adoo de instrumentos como a licitao competitiva, que permite aos prprios servidores pblicos apresentarem propostas para prestao de servios em competio com as empresas privadas, alm dos sistemas Market Testing e Competing for Quality) e, por fim; 6) a poltica de gesto de recursos humanos, com destaque para o forte processo de demisses no servio pblico, o sistema de avaliao de desempenho dos funcionrios e de remunerao por performance adotados no Reino Unido.

Reforma administrativa: el caso del Reino Unido


Andrea Moraes Alves y Marcelo Ernandez Macedo El artculo presenta un anlisis de las principales caractersticas de la reforma administrativa emprendida en el Reino Unido a partir del primer gobierno Thatcher, en 1979. Inicialmente se describen dos aspectos peculiares que, segn los autores, explican la intensidad de las reformas administrativas que se emprendieron all: su sistema poltico, en el que sobresale notablemente la alta capacidad decisoria del Poder Ejecutivo, y las debilidades de su sistema administrativo, blanco de crticas reiteradas desde el Informe del Comit Fulton, publicado en 1968. A partir de ello, los autores describieron tres fases recientes en la reforma administrativa inglesa post-Thatcher. En dicha descripcin se enfocan las principales caractersticas y experiencias innovadoras adoptadas, enfatizando, entre otros 1) los llamados escrutinios de Rayner: 2) los sistemas de informaciones gerenciales adoptados (Management Information System for Ministers y el Management Accounting System); 3)el programa Citizens Charter; 4) el proceso de privatizacin ingls; 5) la experiencia de contratacin externa de servicios (con la adopcin de instrumentos como la licitacin competitiva, la cual permite que los propios servidores pblicos presenten propuestas para la prestacin de servicios, compitiendo con las empresas privadas, adems de los sistemas Market Testing y Competing for Quality; y, por ltimo; 6) la poltica de gestin de recursos humanos, realzndose el fuerte proceso de despidos en el servicio pblico, el sistema de evaluacin del desempeo de los empleados y de remuneracin segn su performance, adoptados en el Reino Unido.

Marcelo mestre em administrao pblica EBAP/FGV/RJ e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio da Educao e do Desporto. Andrea sociloga e professora da Universidade de Braslia UnB

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Administrative reform: the UK experience


Andrea Moraes Alves and Marcelo Ernandez Macedo This article analyses the main features of the administrative reform undertaken in the United Kingdom as of the first Thatcher Administration in 1979. Firstly, two specific aspects are described in order to explain the comprehensiveness of the administrative reforms carried out in the UK, namely its political system, in which the Execeutive Branchs high decison-making capability is particularly prominent, and the weaknesses of its administrative system, the target of repeated criticism since the Fulton Committee Report, published in 1968. Based on these points, a description is made regarding three recent phases in the post-Thatcher British administrative reform. The main features and innovative experiences are addressed, with special emphasis on 1) the so called Rayner scrutinies; 2) the management information systems used (Management Information System for Ministers and Management Accounting System); 3) the Citizens Charter program; 4) the British privatization system; 5) the experience in contracting out services (through instruments such as competitive tendering, which allows civil servants themselves to advance proposals for services provision in competition with private companies, in addition to the Market Testing and Competing for Quality systems, and, finally, 6) the human resources management policy, underscoring the strong lay-off process in the civil service, the employee performance assessment and performance-based pay system used in the United Kingdom.

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Reforma do setor pblico e participao sindical: o caso do sistema de penso italiano1


Lucio Baccaro Richard M. Locke

RSP Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 2 Mai-Ago 1997

1. Introduo
Este um documento sobre o papel dos sindicatos na promoo da reforma do setor pblico. Boa parte da literatura trata os sindicatos do setor pblico como organizaes rent-seeking, que tentam alcanar ganhos privados s expensas dos benefcios pblicos (e do Tesouro Nacional) (LOWI, 1969; OLSON, 1982). Os sindicatos do setor pblico tm sido difamados, acusados tanto de bloquear vrios esforos de reforma (CHUBB e MOE, 1992) quanto de ameaar a legitimidade de instituies governamentais (MCCONNELL, 1966). Resulta disso que uma reforma bem-sucedida s poderia ocorrer caso os sindicatos fossem evitados ou abolidos (PIERSON, 1994; 1996). Este documento desenvolve um argumento alternativo. Atravs do estudo de caso da recente reforma no sistema de penso italiano, vamos argumentar que os sindicatos podem ter um papel positivo na reforma do setor pblico. Como em muitos outros pases, os sindicatos italianos resistiram durante anos aos esforos de reduo de benefcios sociais estatais e de reforma do sistema de aposentadoria. Tais benefcios eram vistos como direitos adquiridos, produto de uma luta intensa durante as greves do Outono Quente de 1969. Ainda em tempo, a posio dos sindicatos italianos mudou. Mudou por vrias razes no somente pelo bvio e insuportvel custo do sistema vigente mas principalmente porque eles foram convidados a integrar o processo de reforma. Em outras palavras, ao invs de serem colocados de lado ou derrotados durante a implementao da reforma, os sindicatos italianos foram includos nas discusses/decises relativas ao custo do sistema vigente e das alternativas de reforma propostas.
Baccaro estudante de PhD do Departamento de Cincia Poltica e Locke professor associado de relaes industriais e cincia poltica do Massachussetts Institute of Technology

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Esse processo de participao no dependia somente das lideranas dos sindicatos. Seus membros ordinrios tambm foram envolvidos no processo de reforma, atravs de um processo sistemtico de consulta. De fato, esse processo foi a chave do esforo da reforma, pois gerou o apoio das fileiras dos sindicatos reforma e, conseqentemente, garantiu a capacidade das lideranas dos sindicatos de manterem seu papel de negociao. Em outras palavras, como o processo de reforma foi acompanhado de um extenso processo interno de deliberao, debate e eventualmente, votao, os sindicatos foram capazes de superar a oposio de muitos grupos de trabalhadores e abraar a reforma. O processo de deliberao e tomada de deciso democrtica foi importante no somente porque agregou interesses existentes em torno de uma coalizo pr-reforma, mas tambm, e talvez o mais importante, porque contribuiu para o delineamento das vrias preferncias. Discusses e deliberaes exaustivas dos sindicatos permitiram que eles mesmos filtrassem as preocupaes mais particularsticas e abraassem posies que acabaram mostrando-se benficas para o bemestar comum (BACCARO, 1996). Acreditamos que a experincia italiana com a reforma do sistema de penso fornece lies importantes para o processo de reforma do setor pblico em outras reas, e tambm para outras naes. O presente documento dividido em quatro partes. Inicialmente, descrevemos o sistema de penso italiano altamente fragmentado e disfuncional e como ele chegou a provocar srios problemas econmicos e distributivos no incio desta dcada. Em segundo lugar, revisaremos vrias tentativas de reforma do sistema de penso. Em terceiro, revisitaremos os esforos reformistas mais recentes os quais incluem tanto a participao dos vrios sindicatos nas negociaes quanto as consultas aos seus membros explicando como este processo mais inclusivo contribuiu para o sucesso da reforma. Conclumos, analisando as lies mais gerais, que este estudo de caso pode fornecer as tentativas de reforma no futuro.

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2. O sistema italiano de penso: da expanso crise


O sistema italiano de penso esteve entre os mais complicados e inequitativos da Europa (DE CECCO e PIZZUTI, 1994). Camadas de legislao particularista criaram um sistema altamente particularista, repleto de provises especiais e regras para as diferentes categorias trabalhistas. Historicamente, servidores pblicos beneficiaram-se mais desse sistema, mas com o passar do tempo, os trabalhadores do setor privado tambm conseguiram melhorar seus benefcios. Por exemplo, em maro de 1968, as trs principais confederaes, a Confederazione Generale Italiana del Lavoro (CGIL), a Confederazione Italiana Sindacati Lavoratori

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(CISL) e a Unione Italiana Lavoratori (UIL) pressionaram o governo italiano para aprovar uma reforma nas penses que aumentasse a chamada taxa de reposio (isto , a proporo entre os benefcios da penso e o ltimo pagamento) de 40 para 65% para os trabalhadores que haviam pago suas contribuies previdncia social durante 40 anos.2 Um ano mais tarde, novas presses das confederaes (que organizaram duas greves gerais, em novembro de 1968 e fevereiro de 1969) induziram o governo italiano aprovao de novas e mais generosas modificaes nas penses estatais. A taxa de reposio foi elevada de 65 para 74%, e as aposentadorias foram indexadas aos preos, para salvaguardar seu poder aquisitivo (ver TURONE, 1992: 359-62).3 Essas modificaes, ao invs de abolirem os privilgios concedidos em anos anteriores aos trabalhadores do setor pblico, acabaram por estender alguns dos benefcios do sistema a trabalhadores da iniciativa privada. Como resultado de tantas leis e provises, o sistema italiano de penso tornou-se altamente fragmentado e particularstico. Havia 47 fundos de penso, todos caracterizados por diferentes regras para a determinao dos benefcios. A grande maioria das penses (85%) era paga pelo Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS); o restante, incluindo as penses dos empregados do Estado, por um punhado de outras instituies. Mesmo no INPS, havia uma multiplicidade de fundos de penso especiais, que amparavam vrias categorias de trabalhadores. A idade mnima para aposentadoria dos trabalhadores da indstria era menor do que em todos os pases ocidentais (60 anos para homens e 55 para mulheres) (ver OIT, 1989: Tabela 18, p. 84). Os benefcios de penso eram ligados no ao valor acumulado das contribuies, e sim remunerao recebida anteriormente. Alm do mais, havia diferenas marcantes na taxa de reposio entre as vrias categorias de trabalhadores. Por exemplo, no incio dos anos 90, a proporo de substituio era de 73% para trabalhadores da indstria e de 100% para empregados de governos municipais e funcionrios do sistema de sade (ver PIZZUTI, 1994:98). Os ndices de contribuio para a previdncia social tambm variavam enormemente entre as categorias de trabalhadores e muitos dos fundos de penso dos agricultores, artesos e comercirios categorias com contribuies sociais muito baixas foram amplamente subsidiados pelo estado (via o chamado integrazione al minimo). (Para uma descrio mais detalhada das diferenas, ver Tabela 1).4 O resultado destas diferenas era uma variao tremenda no valor mdio das penses entre diferentes grupos de trabalhadores (ver Tabelas 2 e 3). Talvez a peculiaridade mais surpreendente do sistema italiano, e tambm sua maior fonte de disparidades, era a chamada penso por antigidade ( pensione di anzianita). Originalmente introduzida em 1956

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para empregados do servio pblico, as penses por antigidade foram concedidas tambm aos trabalhadores da indstria, quase no final da dcada de 60. Penses por antigidade permitiam que os trabalhadores se aposentassem mesmo antes de atingirem a idade mnima para aposentadoria, desde que eles tivessem contribudo para suas penses por um determinado nmero de anos. Aqui, novamente, esse nmero variava muito entre cada categoria: de 35 anos para operrios da indstria a 20 anos para servidores pblicos do sexo masculino e 15 anos para servidores pblicos do sexo feminino que fossem casadas ou com filhos. Isto significava que uma datilgrafa, que comeasse a trabalhar aos 20 anos de idade em um dos tantos ministrios em Roma, poderia comear a receber seus benefcios de penso com 35 anos.5 As penses por antigidade significavam uma carga particularmente pesada para o estado, por serem pagas a pessoas relativamente jovens, com longa expectativa de vida6 e dependerem menos do valor das contribuies pagas do que dos salrios recebidos durante os ltimos anos da carreira dos trabalhadores. Do ponto de vista da equidade, penses por antigidade no somente criavam diferenciaes injustificadas entre grupos trabalhistas ao estabelecer condies desiguais de aposentadoria, como tambm (como outras penses de idade avanada) favoreciam claramente aqueles que haviam comeado a trabalhar muito jovens. Isto porque, apesar de possurem os mesmos valores de contribuies acumuladas, estes aposentados precoces recebiam benefcios por perodos de tempo maiores.7 Somando-se a essas onerosas peculiaridades, o sistema de penso italiana tambm sofria de outros problemas, comuns a outros sistemas europeus e ocidentais, baseados em esquemas de pagamento na ativa (pay-as-you-go ou PAYG).8 Tais sistemas baseiam-se em um pacto entre geraes, onde a populao produtiva doa parte de seus salrios para sustentar a populao aposentada. A populao produtiva aceita este nus, pois espera ser sustentada, por sua vez, pelas futuras geraes produtivas.9 Um sistema de penso baseado no mecanismo de PAYG extremamente vulnervel a choques econmicos ou mudanas demogrficas. medida que, com o passar do tempo, haja mais ou menos a mesma proporo entre trabalhadores ativos e aposentados, o sistema PAYG distribui custos de forma igualitria entre geraes diferentes. Entretanto, to logo a estrutura de idade comece a mudar, de forma que haja, proporcionalmente, mais aposentados que pessoas produtivas, a taxa de contribuio da previdncia social, necessria gerao ativa para sustentar a manuteno do sistema de penso em equilbrio financeiro, torna-se insuportavelmente alta. Outro problema com o sistema PAYG que ele cria incentivos para decises polticas mopes. Quando a proporo entre populao

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ativa e aposentada alta (como ocorreu nos anos 60 e 70 na Itlia, em decorrncia dos efeitos do baby boom), torna-se praticamente irresistvel para legisladores aumentarem os benefcios de penso dos aposentados, e/ou aumentarem o nmero de beneficirios, mantendo inalteradas (por vezes at reduzindo) as contribuies para a previdncia social. 10 Os efeitos dessas medidas no equilbrio da folha do sistema de penso podem manter-se invisveis por muitos anos. 11 Porm, uma vez introduzidas, as generosas modificaes tornam-se dificilmente reversveis, visto que passam a ser percebidas como direitos adquiridos. Pessoas fazem planos baseados nas suas expectativas de renda, e bastante natural que elas resistam a tentativas, mesmo que justificadas, de encurtar sua renda mensal no futuro. Esta situao de deciso poltica mope caracterizou a poltica das penses na Itlia durante os anos 60 e 70. De 1960 a 1975, os benefcios reais dos pensionistas cresceram em mdia 6,5% ao ano. De 1975 a 1981 eles cresceram ainda mais: 8,2% por ano (OIT, 1989: Tabela 2.2:99). Esta situao comeou a mudar na dcada de 80: vrias modificaes demogrficas e econmicas desafiavam a estabilidade financeira dos sistemas de penso, tanto na Itlia quanto em outros pases ocidentais. Devido ao declnio das taxas de fertilidade e ao crescimento da expectativa de vida, a composio da idade da populao comeou a mudar drasticamente, de forma que menos pessoas jovens estavam sendo responsveis por sustentar uma frao crescente de pessoas mais velhas e inativas. Na Itlia, o envelhecimento da populao tornou-se particularmente severo. No incio dos anos 90, o nmero de filhos por mulher era 1,26 menor que em todos os outros pases (ver CAZZOLA, 1995;12). A essas tendncias demogrficas combinaram-se outras mudanas econmicas: o crescimento do desemprego reduziu o nmero de trabalhadores ativos, que contribuam para o sistema de penso, ao passo que o aumento na idade dos novos ingressantes no mercado de trabalho (devido tanto pelo aumento dos anos de formao escolar quanto pelo alto ndice de desemprego entre jovens) diminuiu a mdia do perodo de contribuio. Como resultado desses acontecimentos, o equilbrio entre trabalhadores ativos e aposentados desabou. Dentro do Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (FPLD) (o maior fundo de penso administrado pelo INPS), essa proporo caiu de 2,62, em 1963, para 1,1 em 1994 (CAZZOLA, 1995:10). Aps esta mudana, somente pela adoo de uma das trs opes polticas poderia ser mantido o equilbrio financeiro do sistema de penso: 1) o aumento das contribuies da previdncia social; 2) a reduo mdia dos benefcios da penso ou 3) o aumento das transferncias do Tesouro para o sistema de penso. As duas primeiras opes eram politicamente difceis, pois implicavam em responsabilizar grupos sociais especficos pelo

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pagamento da dvida do sistema de penso. A opo trs significava que esta dvida estava sendo de facto transferida para os ombros das futuras geraes (j que o aumento dos gastos pblicos era financiado via dficit pblico e no atravs de novos impostos). Desnecessrio dizer, os polticos italianos optaram pela terceira opo. Entre 1973 e 1994, o dbito do INPS com o Tesouro italiano aumentou de 776 para 129.071 bilhes de liras (ver CAZZOLA, 1995:16).12 Desde o final da dcada de 70, virtualmente todo governo italiano tinha se empenhado pela reforma do sistema de penso. (Para uma breve descrio de cada um dos diferentes projetos de reforma, ver Tabela 4). Os vrios projetos apresentavam algumas caractersticas comuns: todos tentaram aumentar a idade mnima para aposentadoria (para 65 anos para homens, e 60 anos para mulheres); todos propuseram limitar, por vezes eliminar, gradualmente, as baby pensions (isto , penses por antiguidade depois de 20 ou 15 anos de seguro somente) para empregados do servio pblico; todos tentaram aumentar o intervalo de tempo com base no qual a chamada remunerao pensionvel era calculada; 13 e finalmente, todos tomaram providncias para a introduo de esquemas de penso suplementares, gerenciados por companhias financeiras privadas (como o projeto De Michelis, por exemplo) ou pelo estado (como era o projeto DonatCattin).14 Ainda assim, nenhum dos projetos de reforma chegou a ver a luz do dia. Ao contrrio, foram todos bloqueados por uma aliana peculiar (conhecida como tringulo de ferro) entre membros da Comisso Parlamentar da Reforma do Sistema de Penso (filiados tanto ao partido majoritrio quanto oposio), vrios grupos de interesse e gerentes do INPS (ver REGONINI, 1995). Na verdade, a nica reforma legislativa aprovada durante os anos 80 aumentava, ao invs de reduzir, os benefcios das penses. 15

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3. Trs tentativas de reforma (1992-95)16


3.1. O Plano de Emergncia Amato Os esforos para enfrentar seriamente os problemas comearam em 1992, na gesto do primeiro-ministro Amato. Confrontado com uma sria crise poltica e econmica,17 o governo Amato lanou (com o apoio das trs principais confederaes CGIL, CISL e UIL) um plano de emergncia que inclua, entre outras medidas, a abolio da scala mobile (gatilho salarial); mudanas importantes no sistema fiscal, como por exemplo, a introduo do que ficou conhecido como imposto mnimo, que visava reduzir a evaso fiscal por parte dos pequenos comerciantes e autnomos;

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e uma detalhada reforma no sistema de penso. O objetivo principal desse plano de emergncia era a reduo da dvida e do dficit pblico, heranas da burguesia italiana, na esperana de que isso restaurasse a confiana na lira nos mercados financeiros internacionais.18 A reforma do sistema de penso de Amato pretendia: 1) aumentar a idade mnima de aposentadoria para 65 anos para homens e 60 anos para mulheres; 2) aumentar de 5 para 10 anos o perodo utilizado como base de clculo para as remuneraes pensionveis; 3) limitar a indexao das penses (os benefcios das penses no seriam mais indexados aos salrios, somente aos preos); 4) padronizar os requisitos para penses por antiguidade; 19 e finalmente 5) atrasar por um ano as autorizaes para pagamento de penses por antigidade para trabalhadores que tivessem pago seus 35 anos de seguro. Foi estimado que a reforma iria reduzir as despesas com as penses em 11,2 trilhes de liras em 1993, 15 trilhes de liras em 1994, e em 20 trilhes de liras em 1995. Graas a esses cortes, os gastos do maior fundo de penso italiano, o Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (FPLD) do INPS baixariam de 9.7 para 5.8% do PIB em 2025.20 Curiosamente, apesar desses cortes substanciais, os sindicatos no se opuseram reforma Amato. Eles tampouco convocaram greves, apesar de perceberem claramente o sentimento de inquietao que reinava em suas prprias fileiras.21 Apesar de transformar significativamente o sistema de penso italiano, a Reforma Amato deixou sem soluo vrios problemas fundamentais (ver CASTELLINO, 1996). Primeiro, mesmo quando inteiramente implementada, a reforma manteria as diferentes idades mnimas para aposentadoria de homens (65) e mulheres (60). Essa diferena, somada maior expectativa de vida das mulheres, era tanto inequitativa quanto cara. Em segundo lugar, mesmo tendo reformado algumas das disparidades vigentes (por exemplo, padronizando as exigncias para as penses por antigidade), o sistema italiano ainda fragmentava-se numa pluralidade de fundos, com diferentes regras e taxas de contribuio. Terceiro, a reforma Amato deixou intocvel a peculiar penso por antigidade italiana. Por ltimo, e talvez o mais importante, a reforma Amato criou incentivos perversos para que os trabalhadores se aposentassem o mais cedo possvel. Por exemplo, caso um trabalhador se aposentasse com 65 anos, aps 43 anos de contribuio, receberia 23% a menos do que receberia se o fizesse com 57 anos de idade, tendo contribudo durante 35 anos.22 Tais incentivos, somados possibilidade de aposentadoria aps 35 anos de trabalho, contriburam para eliminar muitas das vantagens conquistadas pelo aumento do limite para penses de idade avanada.

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3.2. O decisionismo de Berlusconi Uma segunda tentativa de reforma foi lanada pelo governo de centro-direita de Silvio Berlusconi em 1994. Berlusconi no era favorvel ao apoio dos sindicatos. Alm disso, ao contrrio de Amato, durante sua campanha eleitoral, ele comprometeu-se a reduzir a gigantesca dvida pblica da Itlia (bem acima dos 100% do PIB) sem aumentar a arrecadao de impostos, somente com a reduo de despesas. No entanto, as medidas oramentrias adotadas pelos governos anteriores deixavam pouco espao para cortes adicionais. Como resultado, ficou claro que economias no oramento teriam de vir de um novo arrocho no sistema de penso. Rumores de que o governo Berlusconi planejava uma profunda reconfigurao do sistema de penso provocaram um aumento (de 84%) no nmero de solicitaes de penses por antigidade (CAZZOLA, 1995:80). O governo Berlusconi props as seguintes modificaes no sistema de penso: 1) uma rpida elevao da idade mnima para aposentadoria; 2) em seguida, uma desindexao das penses (elas deveriam ser indexadas a uma inflao programada, menor que a inflao real); 3) uma reduo na taxa de aumento dos benefcios das penses de 2 para 1.75% por ano; 4) cortes nas penses por antigidade iguais a 3% para cada ano que precedesse a idade mnima para aposentadoria.23 Por meio desses ajustes propostos, o governo Berlusconi pretendia enviar um sinal claro comunidade financeira internacional de que era capaz de lidar pronta e eficientemente com os problemas macroeconmicos do pas. Berlusconi esperava que esta atitude decisionista restaurasse a boa sorte da lira nos mercados internacionais. Apesar de as trs confederaes (CGIL, CISL e UIL) terem declarado repetidamente que no eram necessariamente contrrias reforma, e terem demonstrado sua boa-vontade e capacidade de cooperar com os governos anteriores, o governo Berlusconi, apoiado por uma associao de empresrios, a Confindustria, deliberadamente manteve-as margem. Em resposta, as mesmas trs confederaes mobilizaram-se contra a proposta de reforma. Em 14 de outubro de 1994, organizaram uma greve geral de quatro horas, junto s demonstraes massivas nas ruas em todas as grandes cidades, em protesto contra o plano do governo. Estima-se que trs milhes de trabalhadores participaram da greve. Quando o governo Berlusconi recusou-se negociar com os sindicatos a respeito da reforma do sistema de penso, elas organizaram uma nova demonstrao de massa em Roma, em 12 de novembro do mesmo ano, desta vez com a participao de cerca de 1,5 milho de pessoas. Desde o Outono Quente no se via tamanha mobilizao de trabalhadores na Itlia.24

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Tambm como no Outono Quente, trabalhadores e seus sindicatos acolheram em suas fileiras milhares de estudantes, que protestavam contra as propostas de mudana do sistema educacional. A esse protesto nacional seguiu-se outro, dias depois, com greves limitadas em vrias fbricas e cidades em todo o pas. Devido a essas mobilizaes massivas, a coaliso parlamentar que apoiava o governo Berlusconi comeou a desgastar-se. A Liga Norte juntou-se aos partidos de oposio, apoiando uma emenda legislativa que restaurava a taxa anual de 2% de aumento das penses. Mesmo a Confindustria solicitou ao governo que reatasse o dilogo com os sindicatos de comrcio. Os empregadores temiam que a atmosfera de confronto social intenso, provocada pela reforma do sistema de penso, afetasse negativamente as relaes industriais na empresa e/ou em determinados nveis das fbricas. As trs confederaes continuaram a pressionar o governo, proclamando uma nova greve geral de oito horas para o dia 2 de dezembro de 1994. Na vspera, noite, o governo assinou um acordo com as confederaes e a greve foi cancelada. As medidas mais importantes da reforma foram retiradas da Lei Oramentria para 1995, para serem discutidas durante negociaes tripartite entre o governo, a Confindustria e as trs principais confederaes. Alguns dias depois de capitular as presses, o governo Berlusconi apresentou sua renncia. 3.3. Finalmente a reforma: o pacto de Dini com os sindicatos Aps a queda do gabinete de Berlusconi, as trs confederaes engajaram-se em um novo conjunto de negociaes com o governo tecnocrata dirigido por Lamberto Dini.25 Em maio de 1995, aps trs meses de negociaes, um acordo sobre a reforma do sistema de penses foi assinado e enviado para aprovao do Parlamento. O Parlamento aprovou a nova lei (Lei no 335/95) sem modificaes substanciais, no dia 8 de agosto de 1995. A nova reforma introduziu vrias inovaes estruturais no sistema italiano de penso: 1) criava uma separao clara entre programas de seguro (ou seja, as penses) e de assistncia (por exemplo, benefcios de desemprego). Os primeiros deveriam ser financiados por contribuies previdncia social, deduzidas dos salrios e vencimentos; os ltimos seriam pagos pelo sistema geral de impostos.26 2) introduzia um novo sistema de clculo dos benefcios de penso, no mais baseado (como antes) na remunerao prvia, mas sim no valor das contribuies pagas por cada trabalhador.27 3) estabelecia o encerramento gradual das penses por antigidade e a criao de uma aposentadoria por idade flexvel, dos 57 aos 65 anos.

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Cada trabalhador (homem ou mulher), desde que segurado por, pelo menos, cinco anos, poderia aposentar-se a partir dos 57 anos de idade. O valor das penses, no entanto, dependeria diretamente do valor das contribuies acumuladas. Deste modo, aqueles que tivessem perodos de contribuio mais longos receberiam penses maiores. Alm disso, a reforma estabelecia multas para aqueles que se aposentassem antes dos 65 anos. Essas multas equivaliam a aproximadamente 3% para cada ano antes dos 65 anos. Assim, a multa de 3%, to amargamente contestada pelos sindicatos, quando proposta por Berlusconi, era reintroduzida na Reforma Dini com apoio dos sindicatos (ver CASTELLINO, 1996: 187).28 4) o novo sistema unificava os vrios esquemas de penso para as diferentes categorias trabalhistas. As contribuies foram uniformemente estabelecidas em 32% para todas as categorias de trabalhadores do setores pblico e privado, e em 15 ou 16% para os autnomos.29 5) finalmente, estabeleceu-se uma estrutura para a criao de fundos suplementares de penso, administrados pela iniciativa privada, com base em esquemas de financiamento integral. Muitos dos detalhes relativos constituio destes novos fundos de penso foram encaminhados para negociao coletiva entre as partes envolvidas (sindicatos, empregadores e cooperativas). O governo estipulou, no entanto, algumas diretrizes importantes, referentes possibilidade do financiamento desses fundos suplementares com parte das reservas acumuladas para o pagamento de indenizaes (conhecido como Trattamento di Fine Rapporto TFR) e o abatimento parcial desses fundos do imposto de renda.30 A nova reforma estrutural do sistema de penso criou incentivos claros, para que os trabalhadores adiassem suas aposentadorias, aumentando dessa forma a entrada de capital por perodos de contribuio mais longos, ao mesmo tempo que reduzia a sada de capital limitando os pagamentos da penso para poucos anos. Apesar de tudo, a implementao da Reforma Dini no aconteceu sem dificuldades. No incio do processo, a Confindustria retirou-se das negociaes, negando-se mais tarde a assinar o acordo. A Confindustria opunha-se reforma, argumentando que ela no inclua redues (de fato, provocava at um ligeiro aumento) nas contribuies para a previdncia social (pagas, na sua maioria, pelos empregadores, e constituindo uma poro razovel dos custos laborais), e porque muitas das maiores e mais diversificadas companhias representadas pela Confindustria esperavam ampliar seu controle dentro do promissor mercado de fundos de penso privados. Essas companhias argumentavam que uma reforma que garantia o pagamento de penses equivalentes a, em mdia, 65% dos vencimentos, no deixava muito espao para a constituio de fundos suplementares privados. Curiosamente, a reduo de gastos prevista pela Reforma Dini era mais ou menos comparvel quela projetada pelo (fracassado) projeto

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de Berlusconi (ver Tabela 5). As principais diferenas estavam na fonte dos cortes. Enquanto a proposta de Berlusconi concentrava sua economia na reduo de penses por antigidade, a Reforma Dini distribua os custos do arrocho entre uma base social maior (ver Tabela 6).31 Mas talvez a maior surpresa de todas seja o fato de uma reforma estrutural to drstica ter realmente acontecido, especialmente considerando-se a extrema heterogeneidade dos interesses afetados.32 Empregados do setor pblico foram privados de todos os seus privilgios especiais. No setor de servios, havia vrios grupos de trabalhadores que no poderiam mais contar com normas particularsticas utilizadas na determinao dos seus benefcios. Empregados do setor eltrico, por exemplo, tinham uma taxa de aumento de penses de 3% ao ano, ao invs dos 2% dos outros trabalhadores. Motoristas de nibus tinham suas penses calculadas com base numa remunerao pensionvel que inclua somente os ltimos seis meses de trabalho, e no os ltimos cinco anos, e beneficiavam-se de uma taxa de aumento de 2,5%.33 Para todos esses grupos, as regras foram unificadas. Mesmo nos setores industriais, os interesses eram diversificados. Trabalhadores do ramo txtil, predominantemente do sexo feminino, tinham sido historicamente contrrios a todas as tentativas de aumento da idade pensionvel para mulheres (ver REGONINI, 1990:353). Metalrgicos, na sua maioria homens de meia-idade, eram veementemente contra qualquer quebra da regra dos 35 anos para as penses por antigidade. Outros trabalhadores, como os do ramo da construo civil, estavam dispostos a abrir mo das penses por antigidade (a natureza descontinuada de seus empregos dificultava o acmulo de 35 anos de contribuio), mas pretendiam manter inalterado o valor das penses por idade. Como conciliar tantos interesses conflitantes? E por que os sindicatos italianos teriam concordado com mudanas to profundas no sistema de penso?

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4. A agregao de interesses pela via da deciso democrtica


primeira vista, a reforma do sistema de penso italiano de 1995 parece aproximar-se do clssico esquema neocorporativista, onde as polticas sociais eram negociadas entre o governo e os aliados sociais. Segundo vrios autores, esta modalidade de deciso conjunta aumenta tanto a factibilidade quanto a legitimidade das polticas pblicas (ver SCHMITTER, 1981; LEHMBRUCH, 1979). No entanto, a reforma italiana difere em grande parte do modelo neocorporativista, quando se considera o processo atravs do qual a agregao/intermediao de interesses foi alcanada. Ao contrrio das previses da teoria neocorporativista, os sindicatos italianos pretendiam resolver os mltiplos conflitos surgidos a partir de suas formaes, no

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adotando estruturas hierrquicas de tomada de deciso, mas sim promovendo a discusso democrtica entre diferentes grupos de trabalhadores. Segundo grande parte da literatura sobre o processo decisrio neocorporativista, quando os sindicatos buscam representar bases diversas (ou seja, trabalhadores com aptides distintas, empregados em setores diferentes), acabam engajando-se em uma negociao difcil entre o interesse particular e o geral (REGINI, 1981). Por outro lado, sua preocupao com o desempenho econmico nacional encoraja-os a elaborar agendas de negociao que tomam em considerao vrias dificuldades macroeconmicas. Alm do mais, eles subexploram o poder do mercado pelo menos de alguns grupos trabalhistas. Como resultado dessas presses conflitantes, o auge das discusses geralmente promove uma dissidncia interna e uma fragmentao na organizao dos sindicatos.34 A necessidade de isolar as lideranas trabalhistas dessas foras centrfugas explica a importncia que virtualmente todos os autores atribuem a certas caractersticas organizacionais, tais como hierarquia interna, centralizao e monoplio da representao.35 Medidas como reconhecimento legal, filiao compulsria, cobrana automtica de dvidas do sindicato so planejadas para evitar a sada dos trabalhadores de suas fileiras (OFFE, 1981). O acesso direto a fundos pblicos fornece s lideranas trabalhistas recursos provenientes diretamente do Estado, tornando-as independentes do apoio voluntrio de seus membros (LANGE, 1984). Finalmente, a hierarquia organizacional e a centralizao da tomada de deciso nas mos de um limitado nmero de lderes sindicais restringem a possibilidade de membros externarem suas preocupaes.36 No entanto, a proteo da competio exterior e a obstruo de qualquer dissidncia interna no se mostrou suficiente no sentido de evitar a deslegitimao das hierarquias dos sindicatos e/ou de prevenir sua fragmentao. Na Sucia, por exemplo, o considervel poder organizacional exercido pela poderosa confederao operria Landsorganizationen i Sverige (LO) sobre seus afiliados na indstria no evitou (talvez tenha at impulsionado) o surgimento de clivagens mltiplas entre os vrios grupos de trabalhadores: especializados versus no especializados, homens versus mulheres, artesos versus escriturrios, empregados do setor privado versus empregados do setor pblico. Tais acontecimentos levaram ao colapso da negociao centralizada (MARTIN, 1992; PONTUSSON e SWENSON, 1993). Na Itlia, os esforos para que fossem introduzidas as pr-condies institucionais para a tomada de deciso neocorporativista, atravs da centralizao de estruturas dos sindicatos, na verdade, aumentaram a fragmentao e a descentralizao das relaes industriais.37 Inmeras categorias trabalhistas (principalmente trabalhadores mais especializados do setor pblico) sentiram que suas demandas eram pouco valorizadas pelos sindicatos hierarquicamente organizados. Na segunda metade dos anos 80,

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esses trabalhadores comearam a desertar e criaram suas prprias organizaes autnomas (chamados sindacati autonomi ou comitati di basi COBAS). Com seu agressivo comportamento nas negociaes e o freqente recurso da greve, essas novas organizaes aumentaram a anarquia e o conflito nas relaes industriais italianas (LOCKE e BACCARO, 1996a). O fracasso das prticas tradicionais neocorporativistas, tanto na Itlia como no exterior, influenciou visivelmente a liderana trabalhista italiana, medida que estas passaram a participar das negociaes sobre a reforma do sistema de penso. As confederaes estavam conscientes de que arriscavam comprometer sua coeso interna, visto que a reforma impunha perdas significativas para muitos grupos de trabalhadores. Desta forma, elas resistiram tentao de negociar com o governo a portas fechadas e, por sua vez, engajaram-se na que pode ser considerada a maior experincia no terreno da democracia dos sindicatos italianos.38 Em outras palavras, depois de elaborar sua posio na reforma do sistema de penso, as trs confederaes consultaram suas bases por meio de assemblias organizadas nas principais fbricas e escritrios em toda a Itlia. Essa consulta, em larga escala, aos membros mostrou que havia grandes grupos de trabalhadores que se opunham aos cortes indiscriminados nas penses. Em particular, muitos trabalhadores que participavam das assemblias recusavam-se a aceitar que a nova reforma reduzisse a possibilidade dos trabalhadores de meia-idade de se aposentarem aps 35 anos de servio, ou diminusse a taxa de aumento das penses. Em essncia, os trabalhadores no queriam redues generalizadas na taxa de reposio, ou seja, a proporo entre a primeira parcela da penso e o ltimo pagamento.39 As confederaes discutiram essas demandas com o governo e juntos tentaram fazer a distino entre as solicitaes legtimas e as inaceitveis. Por exemplo, o pedido de aposentadoria precoce seria considerado justificvel se partisse de trabalhadores envolvidos em trabalhos extenuantes ou de alta periculosidade,40 mas inaceitvel por parte daqueles empregados desempenhando funes burocrticas em escritrios.41 Assim, a reforma de 1995 continha clusulas especiais para os empregados em lavori usuranti (ou seja, funes montonas, extenuantes e/ou de alta periculosidade). Tais trabalhadores podiam antecipar suas aposentadorias em at dois anos. Tambm para evitar redues generalizadas no valor dos benefcios, a Reforma Dini concentrou as redues de benefcios sobre aqueles trabalhadores que optassem pela aposentadoria antecipada. Por exemplo, um trabalhador de uma indstria que se aposentasse aos 65 anos (idade mxima para aposentadoria), aps 43 anos de contribuio receberia uma penso 27% maior que no regime anterior. Entretanto, se o mesmo operrio decidisse aposentar-se aos 57 anos de idade

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(idade mnima para aposentadoria) e com apenas 35 anos de contribuio, receberia 12% a menos do que receberia de acordo com o sistema prvio (ver BANCA DITLIA, 1994: Tabela 1, p. 17). Aps a primeira tentativa de assinatura do acordo, no dia 8 de maio de 1994, as confederaes organizaram uma nova onda de assemblias (cerca de 42 mil) nas principais fbricas e escritrios, e um referendo final sobre o acordo, realizado entre 30 de maio e 1o de junho de 1995.42 As assemblias eram geralmente estruturadas dessa forma: as lideranas de um sindicato detalhavam o contedo do acordo, discutindo a inevitabilidade da reforma, em decorrncia das ineficincias e ineqidades inerentes ao antigo sistema, e explicando por que projetos alternativos de reforma eram indesejveis. A essa apresentao seguia-se um debate, onde os trabalhadores perguntavam sobre a sua situao especfica, expressavam suas opinies sobre assuntos morais/distributivos mais importantes, como a necessidade de penso assegurada para as futuras geraes,43 ou apresentavam sugestes de como eliminar as ineqidades existentes (por exemplo, acelerando a transio para um novo regime para servidores pblicos). Muitas vozes dissidentes foram ouvidas durante esses debates. Embora a Reforma Dini oferecesse uma transio gradual para o novo regime, ela negava a trabalhadores com menos de 28 anos de seguro pago seu direito de receber penses por antigidade aps 35 anos de trabalho. Esta era, em muitos casos, uma parcela crtica de trabalhadores. Muitos deles haviam entrado no mercado de trabalho no final dos anos 60, e participado da onda de greves do Outono Quente, entre o final da dcada de 60 e o incio dos anos 70 (PIZZORNO et al., 1978; SABEL, 1982). Esses trabalhadores estavam agora aproximando-se do momento da aposentadoria, e viam de forma muito crtica as novas regras que reduziam as penses por antigidade.44 Suas exigncias foram prontamente endossadas por alguns grupos de sindicatos mais esquerdistas, como o Essere Sindacato (uma faco interna do CGIL) e o Comitati di Basi (COBAS).45 Curiosamente, no entanto, mesmo aqueles trabalhadores que recusaram o acordo, declararam publicamente, em vrias ocasies, que preferiam externar seu desacordo no interior dos seus sindicatos estabelecidos (e desta forma tentar convencer os colegas) do que debandar para outra organizao e, desta forma, comprometer a unidade do movimento trabalhista italiano.46 As 42 mil assemblias foram seguidas de um referendo. Entre 30 de maio e 1o de junho de 1995 houve eleies em 49 mil diferentes locais, em todo o pas, incluindo fbricas, escritrios, sedes de sindicatos e administraes municipais.47 Trabalhadores ativos (sindicalizados ou no), desempregados e aposentados puderam votar. Votaram 4,5 milhes de pessoas, e 64% delas aprovaram a reforma (ver Tabela 7).

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Os pensionistas, em peso, votaram a favor do acordo (91%). Esta no foi uma surpresa medida que a reforma limitava somente os benefcios dos futuros aposentados. Trabalhadores ativos tambm aprovaram a reforma, porm com um percentual menor 58% (ver Tabela 8). A maior parte das federaes industriais endossou a reforma, apesar de seu nvel de apoio variar em setores e regies. No entanto, na Lombardia, a regio mais rica e industrializada da Itlia, os trabalhadores ativos rejeitaram a proposta. Alm disso, duas categorias trabalhistas importantes, metalrgicos e professores, tambm negaram o acordo. Ambas federaes tinham uma longa tradio de militncia. Os metalrgicos representavam uma vanguarda histrica do movimento trabalhista italiano. Foram eles que, entre o final dos anos 60 e o incio da dcada de 70, iniciaram o movimento Outono Quente de greves. No incio dos anos 80, sua oposio s polticas salariais solapou a tentativa italiana de estabelecer uma modalidade de deciso poltica tripartite (GOLDEN, 1988). Os professores tambm eram extremamente militantes. Em 1986, eles iniciaram uma onda de greves ilegais que estendeu-se rapidamente a outros setores pblicos, como os ferrovirios e empregados de transportes areos (BALDISSERA, 1988; BORDOGNA, 1988; LOMBARDI, 1989). Vrios professores desertaram de seus sindicatos e criaram suas prprias organizaes, as chamadas Comitati di Base (COBAS). Tempos atrs, a oposio de metalrgicos (sem contar os professores) e da maioria dos trabalhadores da Lombardia teria significado o fracasso da reforma, mas, em funo do processo democrtico pelo qual ela foi discutida e votada, os metalrgicos e professores acabaram aceitando-na. Em suma, a participao dos sindicatos no processo de reforma no levou nem sua apropriao nem ao seu fracasso, mas garantiu o apoio poltico necessrio para seu sucesso.

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5. Consideraes finais
Este documento descreveu os recentes esforos por uma reforma no sistema de penso italiano. O processo ilustrou dois pontos distintos, mas interligados. O primeiro refere-se ao papel potencial dos sindicatos na reforma do setor pblico. O segundo, enfoca a importncia da deliberao democrtica no desenho das preferncias polticas. Contrariando muito do que j se escreveu sobre a reforma do setor pblico/estado de bem-estar, que invariavelmente receita o isolamento dos decisores governamentais das presses de grupos de interesse, a experincia italiana demonstra que os sindicatos podem desempenhar um papel positivo na promoo da reforma. Para tanto, porm, eles devem participar do processo de reforma. Na Itlia, sindicatos resistiram durante

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anos s mudanas no sistema de penso. Os benefcios vigentes haviam ganhado o status de benefcios adquiridos e eram, assim, defendidos por todos os meios. Conseqentemente, todos os repetidos esforos em direo a uma reforma no sistema italiano de penso, durante toda a dcada de 80, foram derrubados. No entanto, assim que foram convidados pelo governo Dini a participar do processo da reforma, os sindicatos conseguiram superar a oposio s medidas e apoiar a reforma. A participao envolveu no s as lideranas trabalhistas que negociaram as vrias mudanas com altos funcionrios do governo, mas tambm os membros dos sindicatos, que participaram de milhares de assemblias e votaram a reforma proposta. Esse processo democrtico de deliberao e tomada de deciso proporcionou aos trabalhadores italianos a oportunidade no somente de aprender mais sobre a proposta, mas de expressar suas opinies sobre aspectos particulares da reforma. Em alguns casos, como na aposentadoria por idade para trabalhadores com empregos fisicamente desgastantes, suas opinies acarretaram modificaes na prpria proposta de reforma. Acima de tudo, as assemblias encorajaram um processo pelo qual as preferncias no eram somente expressas, mas tambm elaboradas de formas que filtrassem preocupaes muito setorizadas. Em outras palavras, no decorrer desse debates, alguns trabalhadores perceberam que, apesar de a proposta desafiar seus interesses imediatos, ela inegavelmente atendia a interesses sociais maiores, como a preservao do sistema de penso para as geraes futuras. Grupos poderosos, como os metalrgicos e professores, no mudaram suas preferncias; no entanto, ao perceberem um processo aberto e democrtico, eles concordaram com a deciso da maioria de apoiar a reforma. Tal fato sugere que a tomada de deciso democrtica tem uma influncia institucional poderosa sobre a formao e/ou manifestao de preferncias polticas. A necessidade de justificar solicitaes individuais por meio de referncia tanto a princpios quanto a interesses generalizados, leva os participantes de uma assemblia deliberativa a suprimirem aqueles argumentos polticos que, baseados somente em interesse prprio, no podem ser facilmente defendidos e aceitos por outros. Isto, por sua vez, fornece aos argumentos que consideram os interesses de outras pessoas uma oportunidade privilegiada de emergir no debate (BACCARO, 1996). claro que a argumentao sobre democracia deliberativa no pode ser convincentemente demonstrada pela anlise deste caso. Ela necessita de uma pesquisa muito mais sistemtica e comparativa.

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Tabela 1: Regras de elegibilidade, esquemas de contribuio e determinao de benefcios de penso (1990)


INPS (a) Contribuio para a previdncia social 19,26% (empregadores) 7,15% (trabalhadores) 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres) com 15 anos de contribuio 35 anos de contribuio Estado (b) no especificado 6,75% (trabalhadores) 65 anos (homens) e 60 anos (mulheres) com 15 anos de contribuio 20 anos de contribuio (15 anos para mulheres casadas) Remunerao de penses Valor da penso remunerao mdia ltimos salrios dos ltimos 5 anos mensais (acrescidos de 18%) 80% da base pensionvel (aps 40 anos) (d) Preos e salrios 95% do ltimo salrio (aps 40 anos) Preos e salrios ltimos salrios mensais 100% do ltimo salrio (aps 40 anos) Preos e salrios Governos municipais (c) 17,7% (empregadores) 6,55% (trabalhadores) 60 anos (homens e mulheres) com 25 de contribuio 25 anos de contribuio (20 anos para mulheres casadas)

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Penso por idade

Penses por antigidade

Indexao

(a) O Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale (INPS) administra fundos de penso diferentes, que amparam trabalhadores da indstria privada, agricultores, artesos, lojistas e outras categorias especiais (tais como funcionrios de empresas de transporte, telecomunicaes, eletricidade, clero, etc). (b) Funcionrios estaduais, incluindo professores. (c) Empregados de governos municipais e de servios de sade. (d) Corresponde a aproximadamente 83% do ltimo salrio. Fonte: Adaptado de Censis, Rapporto sulla situazione sociale del paese, 1991. Milo: Franco Angeli, 1991: 434.

Tabela 2: Penses de invalidez, idade avanada e viuvez para diferentes categorias trabalhistas (1992)
Nmero (milhares) 1. Trabalhadores da indstria (FPLD) 2. Autnomos 2.1 agricultores 2.2 artesos 2.3 lojistas 3. Servidores pblicos 3.1 funcionrios estaduais 3.2 funcionrios municipais 4. Total 10.005 3.536 1.994 787 755 1.933 1.276 657 15.474 Mdia (milhares de liras) 10.868 6.783 6.718 7.177 6.551 22.258 23.258 20.685 11.357 Valor (%) % do Produto Interno Bruto 7,2 1,6 0,9 0,4 0,3 2,8 1,9 0,9 11,6

96 60 59 63 58 196 203 192 100

Fonte: Felice Roberto Pizzuti, Note sul sistema pensionistico italiano. Em Marcello De Cecco e Felice Roberto Pizzuti, eds. La politica previdenziale in Europa. Bolonha: Il Mulino, 1994:Tab.1, p. 51

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Tabela 3: Nmero e valor das penses de idade avanada administradas pelo INPS no final de 1994 Trabalhadores Trabalhadores da indstria (FPLD) Trabalhadores agrcolas Artesos Lojistas Trabalhadores de meios de transportes Trabalhadores de meios de comunicao Trabalhadores de fiscalizao tributria Trabalhadores eletricistas Funcionrios de empresas areas Mineiros Trabalhadores de utilidade pblica (como empresas de gs) Coletores de impostos Clero Total Nmero de penses 5.130.007 719.682 380.703 414.709 Valor mdio por ano (em milhares de liras) 14.796 9.114 10.734 8.776 106 65 77 63

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63.043 26.218 6.213 44.803 1.840 6.327 3.210 5.574 13.129 6.815.458

31.565 35.289 26.044 34.250 43.727 21.143 30.087 35.816 9.452 14.003

225 252 186 244 312 151 215 256 67 100

Fonte: Adaptado de Giuliano Cazzola, Le nuove pensioni degli Italiani. Bolonha: Il Mulino, 1994: Tabela 3, p. 48-9

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Tabela 4: Resumo das reformas de penses fracassadas (1984-91)

De Michelis (1989)
Idade mnima para aposentadoria Perodos de contribuio (mnimo) Remunerao pensionvel Penso por antigidade Valor da penso Indexao Harmonizao entre regimes de penso para funcionrios pblicos e da iniciativa privada Esquemas de penso suplementar

Formica (1989)

Donat Cattin (1990)


65 (homens e mulheres) 15 anos Remunerao mdia dos ltimos 10 anos Aps 40 anos 80% do salrio-base (aps 40 anos) salrios sim

Marini (1991)
65 (homens e mulheres) 15 anos Remunerao mdia dos ltimos 10 anos Aps 35 anos 80% do salrio-base (aps 40 anos) salrios sim

65 (homens e mulheres) 65 (homens e mulheres) 20 anos Remunerao mdia dos ltimos 10 anos Aps 35 anos 80% do salrio-base (aps 35 anos) salrios sim 20 (homens) e 15 anos (mulheres) Remunerao mdia dos ltimos 10 anos Aps 35 anos 80% do salrio-base (aps 35 anos) salrios sim

sim

sim

sim

sim

Fonte: Adaptado de CENSIS, Rapporto sulla situazione generale del paese, 1991. Milo: Franco Angeli, 1991: 421

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Tabela 5: As reformas do sistema de penso de Berlusconi e Dini. Previso de reduo oramentria (em bilhes de liras)
1996 1. Berlusconi (a) 2. Dini (b) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total

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6.911 7.570 5.398 8.437 11.690 14.106 15.003 15.993 16.936 17.793 119.837 8.629 6.816 8.224 9.223 10.319 11.472 12.210 12.932 13.451 15.020 108.296

(a) cortes segundo clculo do Gabinete de Oramento. Os dados inicialmente fornecidos pelo Governo superestimavam a reduo nos gastos. (b) dados (fornecidos pelo governo) correspondem s estimativas preparadas por Il Sole - 24 Ore (o maior jornal financeiro da Itlia) Fonte: Giuliano Cazzola, Le nuove pensioni degli Italiani. Bolonha, Il Mulino, 1995: Tabelas 7 e 8, p. 110-1 e 114.

Tabela 6: Anlise da reduo dos gastos oramentrios da Reforma Dini no sistema de penses (em bilhes de liras)

Reduo (1996-2005) 1. Cortes nas penses por antigidade 2. Contribuies sociais para o lavoro parasubordinato (b) 3. Novas contribuies para a previdncia social (c) 4. Mudanas nas penses de viuvez (d) 59.159 30.827

% do total da reduo (1996-2005) (a) 40 21

26.843 16.424

18 11

a) A reduo prevista no oramento, em decorrncia da Reforma Dini, de 147.784 bilhes de liras. Essa economia, no entanto, em parte compensada pela entrada reduzida de impostos (-34.835 bilhes de liras), em funo principalmente do regime favorvel de impostos, transferidos para os fundos de penso privados. (-13.639 bilhes de liras). b) A categoria de lavoro parasubordinato inclui aqueles trabalhadores (especialmente jovens profissionais) que, enquanto contratados formalmente como consultores por meio perodo, exercem de facto as mesmas tarefas que outros empregados contratados para perodo integral. Anteriormente, essa categoria no era coberta por nenhuma penso estadual, financiada por contribuies de previdncia social. Conseqentemente, os custos laborais para empregados dessa categoria trabalhista eram menores que os custos com empregados com contratos para perodo integral. A Reforma Dini estendeu compulsoriamente as contribuies para a previdncia social (iguais a 10% do pagamento, dos quais 2/3 so pagos pelo empregador e 1/3 pago pelo trabalhador) para o lavoro parasubordinato tambm. c) A Reforma Dini elevou o total das contribuies para a previdncia social em 0,7%: 0,35% pagos pelos empregadores, 0,35% pelos empregados. d) Reduo dos pagamentos para vivos ou vivas de membros segurados. Fonte: Giuliano Cazzola, Le nuove pensioni degli Italiani. Bolonha: Il Mulino, 1995: Tabela 7, p. 110-1 (clculos dos autores).

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Tabela 7: Resultados do referendo sobre o sistema de penso (todos os eleitores) Regies Eleitores Votos vlidos 400.900 6.682 147.875 867.128 328.210 43.638 82.106 594.487 319.124 110.201 67.103 349.789 63.998 16.102 223.632 190.332 30.115 119.168 298.903 87.842 4.357.335 Votos a favor (%) 52,64 59,55 58,84 52,45 62,47 58,46 64,08 71,47 64,86 69,38 66,89 64,40 62,57 74,28 69,54 73,56 73,16 82,56 79,53 68,94 64,07 Votos contra (%) 47,36 40,45 41,16 47,55 37,53 41,54 35,92 28,53 35,14 30,62 33,11 35,60 37,43 25,72 30,46 26,44 26,84 17,44 20,47 31,06 35,93

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Piemonte Valle DAosta Liguria Lombardia Veneto Trentino - Alto Adige Friuli Veneza Giulia Emilia Romagna Toscana Marche Umbria Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calbria Siclia Sardenha Total

408.365 6.800 150.235 881.604 334.367 44.939 83.702 603.442 323.665 112.148 68.164 353.799 65.202 16.392 236.997 192.907 30.576 121.689 304.556 89.547 4.429.096

Fonte: Nuova Rassegna Sindacale, n. 26, 10 de julho de 1995.

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Tabela 8: Resultados do referendo sobre o sistema de penso (trabalhadores ativos) Regies Piemonte Valle DAosta Liguria Lombardia Veneto Trentino - Alto Adige Friuli Veneza Giulia Emilia Romagna Toscana Marche Umbria Lazio Abruzzo Molise Campania Puglia Basilicata Calabria Siclia Sardenha Total Eleitores 400.933 6.339 125.048 782.930 276.709 41.452 70.601 429.138 258.914 84.642 50.916 311.853 59.046 12.594 183.196 155.996 24.306 89.631 194.019 67.004 3.625.267 Votos vlidos 393.371 6.226 122.786 768.694 270.715 40.170 69.045 420.951 254.660 82.790 49.896 308.035 57.308 12.381 180.379 153.418 23.845 87.615 190.588 65.299 3.558.172 Votos a favor 50,68 58,26 51,99 47,38 56,77 56,34 58,67 61,96 58,29 61,56 60,18 60,45 59,62 68,89 61,42 69,20 71,70 78,70 75,57 62,17 57,75 (%) Votos contra (%) 49,32 41,74 48,01 52,62 43,23 43,66 41,33 38,04 41,71 38,44 39,82 39,55 40,38 31,11 38,58 30,80 28,30 21,30 24,43 37,83 42,25

Fonte: Nuova Rassegna Sindacale, n. 26, 10 de julho de 1995.

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Tabela 9: Resultados do referendo sobre o sistema de penso (por categoria de trabalhadores) Categorias Pensionista Agricultores Trabalhadores da indstria qumica Trabalhadores da construo civil Metalrgicos Trabalhadores da indstria txtil Trabalhadores de grficas Eleitores 804.282 116.299 267.620 160.344 732.945 193.007 58.412 Votos vlidos 798.565 114.190 262.753 157.310 717.533 188.572 57.166 154.005 158.681 137.785 104.231 730.515 186.933 62.019 Votos a favor (%) 91,26 61,23 53,44 72,40 44,68 56,97 56,83 64,53 50,72 53,77 61,10 57,46 64,90 47,30 Votos contra (%) 8,51 38,77 46,53 29,86 55,32 43,03 43,17 35,47 49,28 46,23 38,90 42,54 35,10 52,70

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Trabalhadores de empre- 156.659 sas de distribuio Trabalhadores de empre- 161.191 sas de transportes Trabalhadores do setor de comunicaes Eletricitrios 139.676 105.828

Trabalhadores de empre- 741.686 sas estatais Bancrios e trabalhadores de seguradoras Pesquisadores, professores, funcionrios de escolas e universidades 190.573 63.427

Fonte: Nuova Rassegna Sindacale, n. 26, 10 de julho de 1995.

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Notas

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1 Documento apresentado na Reunio Anual da Associao Americana de Cincia

Poltica de 1996, no Hotel Hilton and Towers de San Francisco, de 29/08 a 1o/10/96.
2 Apesar das vantagens bvias para os trabalhadores da indstria trazidas por essa

reforma, as confederaes, particularmente a CGIL, contestaram-na. Mesmo tendo sido negociada pelo governo e pelas trs confederaes principais, a reforma provocou protestos veementes em suas bases, induzidas pela CGIL a retirarem seu apoio. A CGIL argumentava que essa reforma s aumentava os benefcios para mineiros aposentados, e no para os mineiros ativos. Ela tambm organizou uma greve geral no dia 7 de maro de 1968. A participao nessa greve foi to massiva que ela foi posteriormente registrada como o incio do chamado autunno caldo (Outono Quente). Ver Turone, 1992: 357-9. 3 Outras inovaes trazidas pelas reformas do sistema de penso no perodo 1968-69 incluram o clculo dos benefcios com base na remunerao, e no na contribuio, e a modificao na estrutura de comando do Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS), na qual os parceiros sociais, e em particular, os sindicatos, recebiam tambm responsabilidades de gesto. 4 Para mais referncias sobre as diferenas entre as taxas internas de reposio (IRR) para as vrias categorias trabalhistas, ver Niccoli, 1991. 5 Penses por antigidade no posto eram uma peculiaridade italiana. Outros pases europeus, tais como Frana e Alemanha, tambm permitiam formas de aposentadoria flexvel para trabalhadores que tivessem sido segurados por um determinado nmero de anos. No entanto, tais penses eram, em geral, pagas somente a trabalhadores com uma idade mnima (63-60, na Alemanha), ou ento eram penalizadas em termos de benefcios (como na Frana). Para maiores referncias sobre o assunto, ver OECD, 1988: 120-2. 6 Por exemplo, caso um industririo comeasse a trabalhar com 15 anos (como era comum nos primeiros anos do ps-guerra), ele se aposentaria quando atingisse 50 anos de idade. 7 Para mais referncias sobre as diferenas no Imposto Interno de Retorno (IRR) sobre as contribuies para pensionistas jovens e adultos, ver Fornero, 1995; Padoa Schioppa Kostoris, 1995. 8 Para mais referncias sobre a crise generalizada do sistema de seguro pay-as-you-go (PAYG) , ver OECD, 1988. 9 Para mais referncias sobre as implicaes desse pacto entre geraes, ver Somaini, 1996. 10 Em um sistema PAYG, o equilbrio entre entrada e sada de capital definido pela seguinte frmula: cWA/R = P onde c = taxa de contribuio; W = salrio mdio; A = nmero de trabalhadores ativos; R = nmero de trabalhadores aposentados e P = penso mdia. A frmula mostra claramente que o valor das penses depende da proporo entre trabalhadores ativos e aposentados (por vezes definida como grau de maturidade do fundo de penso). Quando essa proporo cresce, possvel aumentar os benefcios sem aumentar a taxa de contribuio, ou ento reduzir a taxa de contribuio mantendo as penses constantes. Para mais detalhes, ver Livi Bacci, 1995. 11 Para mais detalhes, ver Castellino, 1990.

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12 Este conflito de interesses entre geraes na Itlia foi, mais tarde, agravado por outro

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problema, a fragmentao interocupacional. O sistema italiano de penses era constitudo por uma pluralidade de esquemas ocupacionais, todos parecidos com o mecanismo PAYG. Tais fundos ocupacionais eram caracterizados por diferentes graus de maturidade, isto , por diferentes propores entre trabalhadores ativos e pensionistas. Os primeiros fundos de penso a se estabelecerem, como o FPLD, tinham uma proporo comparativamente baixa de trabalhadores ativos, apresentando, portanto, uma estrutura passiva. Outros fundos, como os que amparavam os autnomos, eram ainda relativamente jovens, e portanto, financeiramente equilibrados. Estes fundos podiam, desta forma, impor a seus associados taxas de contribuio mais baixas que outros fundos. Era politicamente difcil transferir dinheiro de esquemas ativos para esquemas passivos, ou mesmo equalizar as taxas de contribuio. De fato, as partes envolvidas interpretavam a situao financeira de seus esquemas no (como elas deveriam) como o resultado de condies demogrficas particulares, mas sim como a conseqncia de capacidades gerenciais distintas. Em outras palavras, aqueles grupos trabalhistas cujos fundos de penso estivessem ainda ativos argumentavam que eles eram capazes de gerir melhor seus fundos de penso do que outras categorias, e recusavamse a financiar com o dinheiro deles os fundos passivos. 13 Os benefcios de penso na Itlia so calculados como um percentual do que se costuma denominar remunerao pensionvel. At 1992, isso correspondia mdia da remunerao mensal dos ltimos cinco anos, para trabalhadores da indstria, e ltima remunerao mensal para empregados do setor pblico. Este modo de determinar os benefcios de penso levou, basicamente, a duas modalidades de distoro: 1) ele criava incentivos para a evaso de impostos e contribuies de previdncia social nos primeiros anos de trabalho, j que somente os ltimos contracheques seriam considerados para a determinao das penses; 2) ele favorecia os trabalhadores que recebiam os maiores aumentos salariais no final de suas carreiras. Para (em parte) prevenir tais problemas, todos os projetos de reforma da dcada de 80 pretendiam aumentar para 10 anos o perodo de referncia da base que determina a remunerao pensionvel. 14 O projeto de reforma Donat-Cattin era particularmente interessante, porque propunha financiar os esquemas suplementares de penso com a utilizao de parte das reservas financeiras acumuladas para o pagamento de indenizaes (o chamado Fondo Trattamento di Fine Rapporto ou Fondo TFR ). Essa idia foi recentemente implementada pela Reforma Treu/Dini de 1995. 15 Por exemplo, em 1990 uma nova lei modificava as penses dos autnomos, introduzindo um sistema PAYG (que garante s primeiras geraes de pensionistas benefcios muito mais altos que as contribuies pagas) em seus fundos de penso. 16 Tanto a presente seo quanto a prxima so baseadas em pesquisas de campo realizadas em julho de 1996. 17 O ano de 1992 foi difcil para a Itlia. Primeiro, os principais partidos polticos, inclundo do partido Democrata Cristo (DC) e o Partido Socialista (PSI) foram atingidos por uma onda de escndalos de corrupo que ficou conhecida como mani pulite (mos limpas). Alguns deles, como o Partido Socialista, desapareceram nos meses que se seguiram. Em segundo lugar, a Mfia Siciliana lanou um ataque armado contra o estado italiano: em maio e julho, dois dos mais famosos juzes antimfia, Giovanni Falcone e Paolo Borsellino, foram assassinados. Por ltimo, uma sria crise financeira forou a lira para fora do Sistema Monetrio Europeu em setembro, estimulando a desvalorizao massiva da moeda italiana. 18 O governo Amato aprovou uma legislao que reduzia os gastos governamentais, e aumentava a arrecadao para um total de 120 trilhes de liras em 1992 (cerca de 7,5% do PIB).

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19 O nmero mnimo de anos de contribuio aumentou de 20 (15 para mulheres) para

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35 aplicando-se o mesmo limite para trabalhadores do setor privado. Deste modo, as chamadas baby pensions foram gradualmente eliminadas. 20 Tais dados pressupunham que penses futuras seriam indexadas somente aos preos, e no aos salrios. Ver Pizzuti, 1994: Tabela 7, p. 69. 21 As confederaes s se opuseram a uma medida adicional que Amato pretendia introduzir: o aumento do perodo de contribuio necessrio para penses por antigidade de 35 para 36 anos. Pressionado por sindicados, Amato desistiu dessa modificao adicional (ver CAZZOLA, 1996:55). 22 Dados baseados no valor atual das parcelas da penso futura. Ver Banca dItalia, 1995: Tabela 1, p. 17. 23 A Lei Oramentria anterior preparada pelo governo Berlusconi para 1995 inclua cortes em penses da ordem de 8.000 trilhes de liras, de 6,5 trilhes de liras nos gastos com sade, e arrecadao por via dos chamados codoni, ou seja, a reduo das violaes to comuns ao cdigo fiscal e a diviso por distritos do pagamento das multas. Ao mesmo tempo, a nova Lei Oramentria abolia o imposto mnimo que tinha elevado os impostos para autnomos. 24 Ver European Industrial Relations Review, 251, dezembro de 1994: 7. 25 Lamberto Dini foi Ministro do Tesouro do governo Berlusconi. Nesse cargo, ele apoiou os cortes nas penses propostos por Berlusconi. Depois da renncia do Primeiro-Ministro, ele liderou um gabinete composto por tcnicos, ou seja, especialistas no explicitamente filiados a nenhum partido poltico. Seu novo Ministro do Trabalho era Tiziano Treu, um professor de direito trabalhista e especialista em relaes industriais que, no final dos anos 70, tinha defendido a necessidade da introduo de polticas neocorporativistas na Itlia, a exemplo de vrios pases escandinavos ou norte-europeus (ver, por exemplo, Treu 1984). 26 Foi estimado que 57% dos fundos transferidos do Tesouro para o INPS em 1992 foram utilizados para financiar medidas de assistncia, tais como impostos reduzidos para companhias em reas economicamente deprimidas (as fiscalizzazione degli oneri sociali) ou aposentadorias precoces em setores em declnio (PIZZUTI, 1994: 58). Essas separaes entre seguro e assistncia visavam esclarecer tanto a fonte quanto o destino dos diferentes fundos. 27 O novo sistema de penso da Itlia estimulava um modelo autofinanciado, mas foi mantido o sistema pay-as-you-go (PAYG). Em um modelo autofinanciado, cada trabalhador acumula (por meio de suas prprias contribuies previdncia social) um fundo de reserva que ser usado para financiar os seus benefcios de penso. Em um sistema PAYG, os trabalhadores ativos financiam os pensionistas. No sistema PAYG italiano, os benefcios eram calculados como se o sistema operasse como um modelo autofinanciado, no sentido que os benefcios eram determinados com base nas contribuies acumuladas. Teria sido impossvel simplesmente mudar de um sistema PAYG para um modelo autofinanciado. Isto teria imposto uma carga muito pesada gerao ativa do momento, que iria responsabilizar-se pelo financiamento tanto dos recursos necessrios ao estabelecimento de esquemas autofinanciados quanto dos recursos necessrios para o pagamento das penses dos aposentados. 28 No perodo de transio at a implementao total da reforma (ou seja, at o ano 2008), os trabalhadores ainda tero o direito a penses por antigidade, mas o nmero mnimo de anos para pagamento de seguro aumentar gradualmente de 35 para 40. Uma alternativa ser os trabalhadores aposentarem-se aps 35 anos de contribuio, caso eles tenham alcanado a idade mnima, que tambm crescer gradualmente de 52 para 57 anos. 29 A reforma tambm estendeu o seguro de penso compulsrio para grupos de trabalhadores que no estavam previamente cobertos por penses estaduais. Esses trabalhadores

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foram designados coletivamente como lavoro parasubordinato. Essa categoria inclui uma variedade de contingentes de trabalhadores, especialmente jovens profissionais, contratados formalmente como consultores, mas que exercem de facto as mesmas tarefas que os outros empregados. A reforma Treu/Dini introduziu o seguro compulsrio de penso para esses trabalhadores tambm, financiado por contribuies de 10% (2/3 pagos pelo empregador, 1/3 pago pelo empregado). A reforma tambm introduziu penses estaduais para trabalhadores imigrantes. 30 A reforma previa uma transio gradual do novo esquema de penso. Na verdade, foi estabelecido que a nova regulamentao seria inteiramente aplicada somente aos trabalhadores recm-contratados. Trabalhadores segurados pelos ltimos 18 anos seriam sujeitos s regras anteriores (com uma exceo importante das severas regras para solicitao de penses por antigidade). Trabalhadores segurados por menos de 18 anos teriam suas penses determinadas por meio de um sistema misto, que combinava as regras vigentes at 1995 e as novas regulamentaes. 31 Depois de assinado, o acordo foi enviado para o Parlamento com duas vertentes contrrias de crticas, provenientes tanto da direita quanto da esquerda. O Partido da Refundao Comunista (Rifondazione Comunista) denunciava que os cortes das penses eram muito severos, ao passo que o partido neoliberal de Berlusconi (Forza Italia) afirmava que a reforma era muito generosa e no tinha o rigor suficiente para resolver os problemas da ainda altssima dvida pblica italiana. A atitude da psfascista Alleanza Nazionale era ambgua: de uma lado, ela por vezes unia-se s fileiras de sua aliada poltica Forza Italia; de outro, ela pretendia restaurar por meio de emendas legislativas muitas das clusulas parlicularsticas que favoreciam os trabalhadores do setor pblico e os autnomos (duas das suas maiores bases) que a Reforma Treu/Dini havia atenuado ou eliminado. 32 Para mais detalhes sobre as dificuldades de se impor medidas de arrocho devido fragmentao dos interesses envolvidos, ver Pierson, 1996. 33 A utilizao de perodos menores de tempo produzia distores e, s vezes, verdadeiras fraudes, no sentido de que os ltimos salrios (aqueles sobre os quais as penses deveriam ser calculadas) eram em muitos casos aumentados artificialmente, de modo que o trabalhador poderia receber penses mais altas. 34 Sobre a tendncia barganha poltica para comprometer a coeso de sindicatos, ver Pizzorno, 1978a e 1978b. Philippe Schmitter e Wolfgang Streeck expressam o mesmo conceito referindo-se a duas lgicas conflitantes de representao: a lgica da filiao e a lgica da influncia. (Ver SCHMITTER, 1989, e STREECK, 1994). De acordo com os autores, grupos de interesse em geral, e sindicatos em particular, eram comprometidos com duas empresas conflitantes. De um lado, eles precisavam satisfazer as exigncias de suas bases para salvaguardar sua coeso interna (lgica da filiao). Do outro, eles precisam engajar-se em compromissos para maximizar seus prprios objetivos organizacionais (lgica da influncia). Apesar das duas lgicas estarem claramente relacionadas (visto que o apoio filiao necessrio para adquirir-se influncia poltica e de negociao e vice-versa), a organizao dos sindicatos parece visar constantemente ao alcance de um equilbrio temporrio entre essas duas foras antagnicas. 35 Ver, por exemplo, a original definio de coorporativismo de Schmitter (SCHMITTER, 1979:13). O coorporativismo pode ser definido como o sistema de representao de interesses, no qual as unidades constituintes organizam-se em um limitado nmero de categorias singulares, compulsrias, no-competitivas, ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (se no criadas) pelo Estado e brindadas com um monoplio de representao deliberado, dentro de suas respectativas categorias, em troca da observao de determinados controles na seleo de lderes e na articulao de demandas e apoio (itlico do autor).

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36 O carter no-democrtico das organizaes neocoorporativistas talvez melhor ex-

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pressado por Wolfgang Streeck: O que liberal no coorporativismo liberal e, possivelmente, na democracia liberal em geral , ... a liberdade de entrar e sair, no de indivduos com relao aos seus sindicatos, mas de associaes em relao s polticas estatais e tentativas de implementao de ajustes sociais. Do ponto de vista da diferena entre autoritarismo e democracia, a liberdade de ao coletiva com relao ao Estado parece mais importante que a liberdade dos indivduos em participar de aes coletivas com relao s suas organizaes. Streeck, 1994: 11 (traduo para o ingls e itlico do autor) 37 Para uma comparao entre os Movimentos Trabalhistas sueco e italiano, ver Baccaro e Locke, 1996. 38 Essa experincia com a democracia dos sindicatos foi parte de um processo maior de mudana organizacional. Confrontadas com uma crise sria de representao, as confederaes italianas (CGIL, CISL e UIL) tentaram um relanamento interno da democracia, institucionalizando as eleies peridicas para representantes de locais de trabalho, organizando freqentes assemblias para discutir as agendas de negociao, e sujeitando todas as negociaes aprovao dos trabalhadores, por meio de assemblias e referendos. Para mais detalhes sobre o assunto, ver Locke e Baccaro, 1996b. 39 O valor mdio das penses para idade avanada administradas pelo INPS era 14 milhes de liras anuais no final de 1994 (cerca de 9 mil dlares). Esse valor nem sempre era suficiente para sustentar um trabalhador aposentado, principalmente nas grandes cidades. Porm, muitos grupos de trabalhadores, do servio pblico e do setor de servios, receberam penses bem mais altas (ver Tabelas 2 e 3). 40 Em algumas assemblias, os trabalhadores justificavam sua exigncia em manter as penses por antigidade, declarando que certos empregos, como, por exemplo, em lojas de tintas, reduziam a expectativa de vida em at oito anos. Ver Nuova Rassegna Sindacale, de 29 de maio de 1995:11. 41 No caso especial de servios especializados, as penses por antigidade constituam uma arma poderosa de negociao com relao aos empregadores. Quando um trabalhador de servios especializados atingia os 35 anos de contribuio, podia ameaar aposentar-se e, desta forma, forar o empregador a pagar-lhe melhores salrios ou a oferecer melhores condies de trabalho. 42 Sobre esse tema, preparamos vrios artigos, que foram publicados pela Nuova Rassegna Sindacale (a revista semanal da CGIL) de maio e junho de 1995, descrevendo as referidas assemblias e debates. 43 por isso, por exemplo, que uma empregada, do sexo feminino, do Gruppo Financiario Tessile (uma grande empresa txtil localizada perto de Turim) declarou durante uma assemblia realizada em sua fbrica: Estou convencida de que a reforma tinha de ser feita, porque o dinheiro havia acabado. E eu tambm acredito que essa reforma pode ajudar-nos a salvar algum dinheirinho para as penses de nossos filhos. Nuova Rassegna Sindacale, 29 de maio de 1995:12. 44 Entrevistado pela Nuova Rassegna Sindacale, um operrio da fbrica Asea Brown Boveri (Sesto San Giovanni) declarou: Isso como uma corrida. Quando voc finalmente chega linha de chegada, exausto, voc v uma placa que diz: Desculpe, ns nos enganamos. Voc ainda tem de correr mais dez quilmetros. Nuova Rassegna Sindacale, 5 de julho de 1995: 15 (traduo para o ingls do autor). 45 No Sul, industririos de meia-idade estavam muito menos preocupados com as penses por antigidade que seus colegas do Norte, visto que a falta de empregos estveis tornava muito difcil para qualquer trabalhador acumular 35 anos de contribuio. Ver, por exemplo, os comentrios de um operrio da fbrica da Fiat em Termini Imerese

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(perto de Palermo): Como podemos conseguir atingir 35 anos de contribuio aqui na Siclia? No h empregos aqui. (Cca travagghiu un ci nne em dialeto siciliano). Nuova Rassegna Sindacale, 8 de maio de 1995: 24 (traduo para o ingls do autor). 46 A convico de que o debate interno era prefervel desero foi claramente expressa por um membro do Consiglio di Fabbrica (Conselho Trabalhista) da Officine Savigliana (uma oficina mecnica prxima a Turim), entrevistado aps o Consiglio di Fabrica tinha rejeitado o acordo sobre o sistema de penses: Para ns, o mais difcil de engolir o aumento na idade mnima para aposentadoria. Ainda assim,... creio que ns devemos lutar dentro do sindicato para mudar essas provises que consideramos inaceitveis. Para podermos faz-lo. Ns devemos ser e continuar membros do sindicato. Nuova Rassegna Sindacale, 5 de julho de 1995: 16 (traduo para o ingls do autor). 47 Essas 49 mil estaes eleitorais eram aproximadamente metade das que foram instaladas pelo Ministrio do Interior na poca das eleies legislativas. Ver Carlo Ghezzi, Le lezioni del voto. Nuova Rassegna Sindacale, 10 de julho de 1995:III. 46 Essas 49 mil estaes eleitorais eram aproximadamente metade das que foram instaladas pelo Ministrio do Interior na poca das eleies legislativas. Ver Carlo Ghezzi, Le lezioni del voto. Nuova Rassegna Sindacale, 10 de julho de 1995: III.

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Resumo Resmen Abstract

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Reforma do setor pblico e participao sindical: o caso do sistema de penso italiano Lucio Baccaro e Richard M. Locke O paper estuda o caso da recente reforma da Previdncia na Itlia, ilustrando a possibilidade de uma participao positiva dos sindicatos tradicionalmente contrrios s reformas no processo de transformao do setor pblico. Aps uma reviso do sistema previdencirio italiano, altamente fragmentado e particularista na opinio dos autores, e o apontamento de suas principais deficincias, o estudo concentra-se na anlise de trs propostas de reforma ligadas aos governos de Amato (1992-93), Berlusconi (1994) e Dini (1995), respectivamente. O texto aborda tanto as propostas concretas de mudana, trazendo contribuies sobre uma variedade considervel de medidas, seu impacto e aceitao sociais e por categoria, como os objetivos visados e o processo poltico relacionado sua discusso e tramitao. Uma preocupao constante dos autores a correlao entre a postura e a participao dos sindicatos em matria de reforma previdenciria, por um lado, e o avano das propostas governamentais, por outro. Segundo o estudo, a ampla participao da fora sindical na negociao do projeto de reforma previdenciria do governo Dini representou um fator decisivo para sua aprovao e implementao bem-sucedidas. Ao mesmo tempo, a deliberao democrtica para conciliao de preferncias e interesses (mltiplos no caso de assuntos norteados pela dicotomia bem comum/interesse particular) objeto da ltima sesso do estudo vista como uma forma de ampliar a participao sindical alm das lideranas, passando a incluir os rank-and-file trabalhadores, um procedimento que traz, igualmente, a fora de uma deciso majoritria. A anlise da reforma da Previdncia italiana ilustrada no paper com tabelas que trazem e comparam dados referentes contribuio previdenciria, s categorias de beneficiados e s diferentes propostas de reforma formuladas por sucessivos governos italianos.

La reforma del sector pblico y la participacin de los sindicatos: el caso de la reforma de la Seguridad Social en Itlia Lucio Baccaro y Richard M. Locke El artculo estudia el caso de la reciente reforma de la Seguridad Social en Itlia, al ilustrar la posibilidad de una participacin positiva de los sindicatos - tradicionalmente contrarios a las reformas - en el proceso de transformacin del sector pblico. Tras la revisin del sistema de Seguridad Social italiano, altamente fragmentado y particularista segn los autores, y el apuntameiento de sus principales deficiencias, el estudio se concentra en el anlisis de tres propuestas de reforma ligadas a los gobiernos de Amato (1992-93), Berlusconi (1994) y Dini (1995) respectivamente. El texto aborda tanto las propuestas concretas de cambio, aportando contribuciones sobre una variedad considerable de medidas, su impacto y aceptacin sociales y por categoria, como los objetivos visados y el proceso poltico relacionado a su discusin y tramitacin. Una preocupacin constante por parte de los autores es la correlacin entre el comportamiento y la participacin de los sindicatos respecto a la matria de la reforma

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de la Seguridad Social, por un lado, y el avance de las propuestas gubernamentales, por otro lado. Segn el estudio, la amplia participacin de la fuerza sindical en la negociacin del proyecto de reforma de Seguridad Social del gobierno de Dini represent un factor decisivo para el buen xito de su aprobacin e implementacin. Mientras tanto, la deliberacin democrtica para la conciliacin de preferencias e intereses (mltiplos en el caso de asuntos orientados por la dicotoma bien comn/inters particular) - objeto de la ltima sesin del estudo - es considerada como una forma de ampliar la participacin sindical adems de los liderazgos, pasando a incluir los obreros rank-and-file, um procedimiento que aporta, igualmente, la fuerza de una decisin mayoritaria. El anlisis de la reforma de la Seguridad Social italiana es ilustrada en el artculo con tablas que aportan y comparan datos referentes a la contribucin de la Seguridad Social, a las categorias de beneficiados y a las diferentes propuestas de reforma formuladas por sucesivos gobiernos italianos.

RSP

The reform of the public sector and the union participation: the case of the pension reform in ltaly Lucio Baccaro and Richard M. Locke The paper analyzes the case of the ltalian pension reform recently carried out, as an example of a positive participation of labour unions traditionally opposite to reforms in the process of public sector reform. After reviewing the ltalian pension fund system highly fragmented and particularistic, according to the authors view and showing its main deficiencies, the paper focus on the analysis of three reform proposals, designed by the of Amato (l 99293), Berlusconi (1994) and Dini (1995) Governments, respectively. The text refers to concrete reform proposals, that brought a considerable variety of measures, their social impact and acceptance, sorted by labour category, as well as the aimed goals and the political process related to its discussion and implementation procedure. The authors are continually concerned with the correlation between unions attitude and participation regarding the pension reform, on one hand, and the advancement of governmental proposals, on the other. According to this study, the broad participation of unions in the negotiation of Dinis proposed pension reform was a decisive factor for its successful approval and implementation. Simultaneously, the democratic debate aimed at conciliating preferences and interests (diverse, in which refers to the dicotomy common good/private interest rest) object of the last part of the study is seen as a way of ensuring union participation beyond its leadership, including rank-and-file workers, a procedure that equally brings the strength of a majority decision. The analysis of the ltalian pension reform is illustrated in the paper by tables that provide and compare data regarding pension contributions, beneficiary categories and different reform proposals, designed by successive italian governments.

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Cadernos

ENAP

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Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros
Geoff Dinsdale & D. Brian Marson Faye Schmidt & Teresa Strickland

Cadernos ENAP

Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros

Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenadora editorial Isabella Madeira Marconini Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Supervisora de produo grfica Maria Marta da Rocha Vasconcelos Reviso Galber Jos Oliveira Maciel Cleidiana Cardoso N. Ferreira Editorao eletrnica Mnica Indig do Valle Traduo Ren Loncan Filho

ENAP, 2000

Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros. Braslia: ENAP, 2000. 165p. (Cadernos ENAP, 20) 1. Servio Pblico 2. Satisfao do Usurio 3. Administrao Pblica 4. Dinsdale, Geoff 5. Marson, D. Brian 6. Schmidt, Faye 7. Strickland, Teresa I. Ttulo II. Srie.

Tiragem: 1.000 exemplares Braslia, 2000 ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (0XX61) 245 6189 site: www.enap.gov.br e-mail: publicacoes.enap@mare.gov.br

Cadernos ENAP

Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros
Geoff Dinsdale & D. Brian Marson Faye Schmidt & Teresa Strickland

Sumrio

Apresentao

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Texto I Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros 15 Geoff Dinsdale & D. Brian Marson Prefcio Resumo Executivo 1. Introduo 2. Metodologia 2.1. Medidas de desempenho subjetivas versus objetivas 2.2. Pesquisas de cidado e usurios: existe diferena? 3. Servios do setor pblico e privado: distintos na sua concepo 4. Percepes de servios 5. Comparando servios do setor pblico e privado: mas com laranjas? 5.1. Comparando mas com mas 6. Quo bom bom? 6.1. O ndice de satisfao de usurios 6.1.1. O ndice de satisfao de usurios limitado na sua capacidade de orientar planos de melhoria de servio 6.1.2. A aplicabilidade do modelo ao setor pblico incerta 6.2. Metodologias de converso de escala: a escala do percentual ao mximo 6.2.1. Instrumentos de pesquisa padronizados 5 17 19 23 25 25 26 27

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7. Usando pesquisas de forma criteriosa 7.1. Identificao de fatores determinantes de satisfao / insatisfao 7.2. Prioridades para melhorias 7.3. Padres de servio 7.4. Usurios internos 8. Principais constataes 8.1. Servios especficos versus gerais 8.2. A necessidade de parmetros normativos 8.3. O valor das pesquisas 9. reas para pesquisas adicionais 9.1. O que determina a satisfao/insatisfao com o servio? 9.2. Qual a relao entre as experincias especficas com os servios e as percepes do desempenho do governo em geral? 9.3. Como o nvel de satisfao dos cidados e usurios com os servios especficos do setor pblico se compara em termos do nvel de satistao com os servios especficos do setor privado? 9.4. Quais so as prioridades da ao de cidados e usurios, incluindo suas prioridades no atendimento integrado do tipo single window, em nvel nacional e por Estado? 9.5.Qual a melhor maneira de desenvolver parmetros normativos para servios dentro do governo do Canad e nos Estados? 9.6. Quais so as expectativas dos cidados em relao a padres genricos dos servios? 9.7. O que um bom desempenho para servios internos, e qual a relao entre as satisfaes interna e externa com o servio? 10. Concluso 11. Informaes adicionais 11.1. O que determina a satisfao/insatisfao com o servio?

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11.2. Qual a relao entre experincias especficas com o servio e as percepes do desempenho do governo em geral? 11.3. Como o nvel de satisfao de cidados e usurios com servios especficos do setor pblico se compara com seu nvel de satisfao com servios especficos do setor privado? 11.4. Quais so as prioridades de cidados e usurios para ao, incluindo prioridades para centrais de atendimento integrado do tipo single window, em nvel nacional e por Estado? 11.5. Qual a melhor maneira de desenvolver parmetros normativos para servios dentro do governo federal e dos governos estaduais do Canad? 11.6. Quais so as expectativas dos cidados com relao a padres genricos de servio? Notas Referncias bibliogrficas Anexo 1 Pesquisa do Estado da Georgia: satisfao segundo a amostra do pblico em geral e de usurios recentes Anexo 2 Desempenho relativo dos servios no setor pblico e privado na Gr-Bretanha Anexo 3 Avaliaes de PTM (Percentual Mdio Ajustado ao Mximo) para Sevios Individuais Anexo 4 Quadro referencial para modernizao da prestao de servios do setor pblico

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Texto II Satisfao do usurio: guia para o gerente pblico no Canad Faye Schmidt & Teresa Strickland Agradecimentos 1. Introduo 2. Por que pesquisar a satisfao do usurio? 2.1. O custo das pesquisas de satisfao de usurios? 2.2. Seja pr-ativo! Seja preventivo! 2.3. Correios do Canad transformam-se por meio de avaliaes de desempenho 2.4. Os benefcios de se fazerem pesquisas de satisfao de usurios 2.5. Medindo a satisfao do usurio: informaes pesquisadas ao longo de mais de 10 anos 2.6. Lies aprendidas 3. O que importante considerar? 3.1. A lacuna de servio 3.2. Elementos-chave do servio a serem avaliados 3.2.1. Expectativas dos usurios 3.2.1.1. Uma palavra a respeito dos padres de servio 3.2.1.2. Correios do Canad padres de servio e expectativas 3.2.2. Percepes do servio recebido 3.2.3. O nvel de importncia 3.2.4. Satisfao 3.2.5. Prioridades para melhorias 3.2.5.1. Centro de Material de Expediente (OPC) da Comisso de Compras de British Columbia 3.2.6. Demografia: quais so as necessidades de nossos grupos especficos de usurios? 3.2.6.1. BC Parks descobre a fonte de problema, compreendendo quem so seus usurios 3.2.6.2. Caractersticas de atendimento: construindo blocos do seu servio 4. Como comear 4.1. Preparando a implementao 4.1.1. Passo um: identifique seus servios e usurios 8

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4.2. Passo dois: clarifique seus objetivos 4.3. Passo trs: desenvolva sua estratgia de medida 4.4. Passo quatro: interprete, analise e relate 4.5. Passo cinco: desenvolva um plano de melhorias 4.6. Passo seis: avalie as melhorias e repita o ciclo 5. Concluso Referncias bibliogrficas Anexo 1 Parmetros para modernizar a prestao de servios do setor pblico Anexo 2 Ferramenta Comum de Medida (CMT) Seo 1 Prestao de servio/fornecimento de produto Seo 2 Acesso e instalaes Seo 3 Comunicao Seo 4 Custo Seo 5 Perguntas gerais Seo 6 Informaes a seu respeito (Para Usurios Externos) Seo 7 Informaes a seu respeito e da sua organizao (Para Usurios Externos) Seo 8 Seus comentrios so muito impotantes para ns 9

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Apresentao

A implantao do conceito de administrao voltada para o usurio/ cidado dos servios pblicos destaca-se entre as iniciativas do atual processo de reforma do aparelho do Estado no Brasil em direo gesto empreendedora e voltada para resultados, que garanta uma prestao de servios eficiente e com qualidade. Nesse contexto, a melhoria da qualidade dos servios prestados ao usurio/cidado assume um papel muito importante: trata-se de colocar em prtica novas idias gerenciais, oferecendo sociedade um servio pblico mais adequado s expectativas dos cidados, focando as aes naqueles que usufruem dos servios pblicos. O direcionamento das aes da administrao pblica brasileira para o atendimento das necessidades do usurio/cidado vem sendo paulatinamente implementado no mbito do governo federal por meio de diversas aes. Foi realizada a 1a Pesquisa Nacional de Satisfao do Usurio dos Servios Pblicos, e editado o Decreto n. 3.507, de 13 de junho de 2000, definindo diretrizes normativas para o estabelecimento de padres de qualidade do atendimento prestado por rgos e entidades da Administrao Pblica Federal que atendem diretamente aos cidados. Adicionalmente, diversos programas do Avana Brasil apresentam o grau de satisfao do usurio como indicador e a necessidade de mensurar. A satisfao do usurio foi mencionada como aspecto que mais caracteriza o respectivo programa por 42% dos gerentes PPA 2000-2003 em pesquisa realizada pela ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. O objetivo de direcionar a ao do Estado para atender as expectativas do usurio-cidado traz um desafio adicional alm da melhoria da prestao dos servios pblicos em si que o de implantar procedimentos e instrumentos para medir a satisfao dos usurios com os servios pblicos. Existe um crescente reconhecimento de que a opinio dos usurios uma parte fundamental da avaliao da efetividade de programas e polticas, sem a qual a avaliao tem legitimidade limitada.1 No entanto, a falta de conhecimento sobre os instrumentos necessrios para a coleta de informaes com os usurios pode limitar progressos significativos nessa rea.

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A necessidade de se acompanhar o nvel de satisfao dos usurios com os servios pblicos e a utilizao dessa informao para a melhoria contnua dos servios prestados confere crescente importncia a instrumentos que possibilitem a medio dessa satisfao como uma ferramenta de gesto. Trazer informaes e conhecimentos que ofeream subsdios para soluo de problemas concretos relacionados avaliao da satisfao do usurio de servios pblicos especficos o objetivo que motiva a publicao deste Caderno ENAP. O Caderno ENAP composto pela traduo de dois relatrios de pesquisa elaborados no mbito de uma rede de pesquisa formada por mais de 200 altos administradores pblicos dos trs nveis de governo do Canad, por renomados acadmicos e especialistas na rea de prestao de servios pblicos, denominada Citizen-Centred Service Network (CCSN). A CCSN foi estabelecida em 1997 pelo Canadian Centre for Management Development (CCMD)2 com o objetivo de contribuir para a melhoria da prestao de servios pblicos aos canadenses. A CCSN desenvolve um trabalho integrado alm das fronteiras organizacionais e governamentais, busca identificar reas em que so necessrias informaes e conhecimento para proporcionar uma melhoria nos servios pblicos e desenvolver as pesquisas necessrias, divulgando os resultados entre seus membros. At o presente, os trabalhos da CCSN resultaram em seis relatrios, dois dos quais esto sendo publicados neste Caderno ENAP: Citizen/Client Surveys: Dispelling Myths Redrawing Maps e Client Satisfaction Surveying: A Managers Guide.3 O objetivo desta apresentao explicar porque esses relatrios que tratam de pesquisas de avaliao da satisfao dos usurios com os servios pblicos canadenses, um tema aparentemente to especfico, podem trazer contribuies importantes para se pensar a prestao de servios pblicos adequados s expectativas dos usurios/cidados no Brasil. A pesquisa realizada pelo CCSN tem um ponto de partida especfico: relativiza e comenta resultados de enquetes realizadas com usurio/cidado que apontam que os canadenses tem um baixo nvel de confiana no governo, acreditam receber um servio de m qualidade pelo valor do imposto que pagam e sentem que recebem melhores servios do setor privado. Apesar desse ponto de partida especfico, a anlise realizada geral e fornece informaes relevantes para se pensar a qualidade de servios pblicos e os instrumentos para sua aferio, conferindo ao texto um interesse mais amplo. O texto no tem a pretenso de ser uma reviso acurada e exaustiva da literatura mas, mais propriamente, uma primeira aproximao para o desenvolvimento de uma compreenso sobre a viso dos usurios/cidados a respeito dos servios pblicos e das pesquisas que a documentam. 11

De acordo com o relatrio Citizen/client surveys: Dispelling myths and Redrawing maps os resultados das pesquisas realizadas no Canad podem ser contestados porque as perguntas e comparaes aplicadas nos levantamentos no so adequadas. No consideram as especificidades dos servios pblicos e os fatores que afetam a percepo dos cidados sobre os servios pblicos, comparam servios privados especficos com servios pblicos em geral e no incorporam a experincia pessoal do usurio na avaliao da sua percepo do servio pblico. Adicionalmente, ressaltada a necessidade, com vistas melhoria permanente dos servios pblicos, de se poder fazer comparaes de desempenho do mesmo servio pblico ao longo do tempo e entre servios pblicos diferentes e, para viabiliz-la sugere a adoo de um questionrio padro de avaliao, a Common Measurement Tool CMT (Ferramenta Comum de Medida). A partir dessa discusso mais ampla apresentado no segundo relatrio Client Satisfaction Surveying: A Managers Guide um modelo de questionrio padro que permite identificar reas para melhoria dos servios pblicos que vo ao encontro das expectativas dos usurios. Alm disso, apresentada uma proposta de plano para implantar um processo de avaliao permanente da satisfao do usurio com a utilizao do questionrio padro e so relacionados os benefcios de se realizar permanentemente esse tipo de avaliao, entre eles: a identificao de oportunidades para melhoria dos servios, a alocao mais efetiva de recursos para atender as prioridades dos usurios, o desenvolvimento de respostas pr-ativas para equacionar demandas emergentes, avaliao do cumprimento da misso da organizao etc. A idia de que o objetivo das pesquisas de avaliao com o usurio no deve restringir-se a conhecer os nveis de satisfao, mas tambm auxiliar no desenvolvimento de estratgias para resolver problemas, tambm enfatizada pelo relatrio. Com a publicao desses dois relatrios, no se pretende apresentar uma experincia estrangeira com vistas sua mera reaplicao na administrao pblica brasileira, mas sim, trazer uma experincia concreta que possa facilitar o processo de desenho de um instrumento especfico, observadas as especificidades de cada instituio. A lista de critrios utilizados para aferio da satisfao do usurio no questionrio padro apresentado deve ser entendida como um elenco inicial de itens a ser questionado, retrabalhado e ampliado, de acordo com as caractersticas especficas de cada atividade. Finalmente, a publicao deste Caderno ENAP, que visa a divulgao de um tema de alta importncia no momento atual de nfase da qualidade dos servios prestados pelo setor pblico e a criao de um ambiente de um servio pblico voltado para o cidado, representa mais uma ao do 12

trabalho de cooperao entre a ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica e o Canadian Centre for Management Development (CCMD), iniciado no ano de 2000. Os trabalhos publicados destacam-se por oferecer informao e conhecimento de qualidade que podem ajudar a resolver problemas concretos da administrao pblica na linha da pesquisa aplicada.

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Texto I Metodologia para medir a satisfao do usurio no Canad: desfazendo mitos e redesenhando roteiros
Geoff Dinsdale & D. Brian Marson
Centro Canadense de Gesto 1999

Geoff Dinsdale do Centro Canadense de Gesto e D. Brian Marson pertenceu ao Centro Canadense de Gesto e atualmente est na Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad. Contato com os autores: info@ccmd-ccg.gc.ca

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Prefcio

Este trabalho foi realizado para a Citizen-Centred Service Network CCSN (Rede de Servios Voltados para o Cidado), criada em resposta solicitao do Head of the Public Sevice (Chefe do Servio Pblico), a fim de tornar a melhoria do servio pblico uma prioridade governamental. Com o apoio do Canadian Centre for Management Development CCMD (Centro Canadense de Gesto), os membros da Rede esto comprometidos a trabalhar em conjunto para melhorar o servio aos cidados. Nesses membros incluem-se mais de 200 servidores de alto escalo de todos os trs Poderes do governo, bem como membros da academia com especializao na rea de prestao de servios. Durante sua primeira reunio em julho de 1997, a Rede concluiu que, apesar do progresso na melhoria da prestao de servios, ainda existia uma distncia significativa entre as expectativas dos cidados com relao prestao desses servios e aquela que efetivamente recebem do governo. Os membros da Rede comprometeram-se a reduzir essa distncia, mas reconheceram que qualquer estratgia de reduo precisa estar ancorada em uma melhor compreenso das prioridades dos cidados com relao melhoria dos servios e numa estratgia coordenada do setor pblico para responder a essas prioridades. Isso levou identificao de dez projetos de pesquisa. Este documento o produto do Projeto 1: Uma Reviso do Conhecimento Existente sobre as Expectativas e a Satisfao de Usurios/Cidados com os Servios do Setor Pblico. A pesquisa bsica para este documento foi realizada entre novembro de 1997 e maro de 1998. O propsito da reviso foi duplo: identificar e documentar o que j se sabia sobre os pontos de vista dos cidados a respeito dos servios governamentais; identificar as lacunas em nosso conhecimento que requerem pesquisa adicional, a fim de os gestores poderem melhorar a forma de mensurar os servios prestados aos cidados. Identificando as lacunas em nosso conhecimento, este documento veio fornecer uma fundao slida para vrias pesquisas subseqentes da Rede. De fato, muitas lacunas de conhecimento identificadas 15

neste relatrio foram ou esto em vias de serem complementadas por meio de pesquisas de seguimento. Este relatrio obteve um benefcio valioso do feedback de muitos servidores pblicos e professores. Os autores so especialmente gratos a Ralph Heintzman, Samuel Wex, Faye Schmidt, Ken Kernaghan, Paul Thomas, Don Dickie, Maurice Demers, Bob Denhardt, Paul Reed, Donna Mitchell, Peter Aucoin e Colin Ewart. Quaisquer erros ou omisses so de responsabilidade dos autores, Geoff Dinsdale e D. Brian Marson.

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Resumo Executivo

Este documento procura reunir informaes sobre as percepes do pblico a respeito dos servios prestados pelo setor pblico. Ele apresenta uma base a partir da qual se pode realizar pesquisas posteriores, com o propsito de fornecer aos gestores as ferramentas e as informaes necessrias para melhorar o servio pblico prestado aos cidados. O documento identifica uma gama de fatores que, em maior ou menor grau, geram satisfao com os servios. Esses fatores incluem as expectativas de prestao de servios, a real prestao de servios (rapidez e cortesia, por exemplo), caractersticas do servio envolvido ( voluntrio versus involuntrio), dados demogrficos dos receptores do servio e as percepes do pblico com relao confiana nos polticos e nos servidores pblicos. Em seguida, so investigadas as diversas naturezas dos servios do setor pblico e privado e seu impacto discutido. O documento enfoca as trs constataes bsicas resultantes. Em primeiro lugar, as pesquisas que relatam que usurios e cidados esto insatisfeitos com os servios prestados pelo setor pblico ou que os servios do setor privado so de uma qualidade superior aos do setor pblico podem no estar contando a histria real. Na verdade, inadequado comparar certos servios do setor pblico com servios do setor privado. Simplificando: os servios do setor pblico geralmente tm outras finalidades (proteger o interesse pblico), por meio de mecanismos diferentes (eqidade e devido processo) daqueles dos servios do setor privado, que visam ao lucro. Como resultado disso, os servios do setor pblico, como os servios do setor privado, buscam maximizar a satisfao do usurio; mas, diversamente do setor privado, no setor pblico, essa satisfao precisa ser equilibrada com a proteo do interesse pblico. Manter esse equilbrio pode tornar alguns servios pblicos inadequados para fins comparativos. Apesar da restrio acima, as pesquisas realizadas pela Insight Research em 1992, pela Ekos Research Associates Inc, em 1996 e pelo National Quality Institute em 1996 e 1997 compararam os servios governamentais com certos servios do setor privado. Sem exceo, essas pesquisas constataram que o pblico avaliou o desempenho dos servios pblicos 17

significativamente abaixo dos servios do setor privado (bancos, por exemplo). A metodologia empregada nessas pesquisas, contudo, questionvel. Elas comparam as percepes dos cidados e dos usurios a respeito dos servios governamentais com a percepo deles dos servios especficos do setor privado. A dificuldade com essa abordagem que as perguntas sobre as percepes dos usurios ou cidados com relao a entidades to amplas como governo ou servio pblico parecem evocar mais percepes negativas (burocracia, por exemplo) que as perguntas a respeito da experincia especfica com os servios. Ratificando essa constatao, as avaliaes de experincias com servios especficos provaram ser significativamente mais altas que as de servios governamentais ou do setor pblico em geral. Isso sugere que a lacuna de desempenho que aparentemente existe entre os servios privados e os do setor pblico pode ser menor que relatada anteriormente, e para alguns servios pode at no existir. Em segundo lugar, difcil atribuir significado a nveis de satisfao na ausncia de parmetros normativos. No se trata apenas de uma variedade de metodologias de pesquisa utilizada para medir uma multiplicidade de servios, mas certos servios esto predispostos, por natureza, a receber avaliaes altas ou baixas. Portanto, uma dada avaliao pode ser considerada boa para um tipo de servio (prises, por exemplo), mas ruim para outro (parques, por exemplo). Isso indica a necessidade de uma ferramenta ou metodologia padronizada para facilitar comparaes confiveis entre servios similares e o desenvolvimento de parmetros (benchmarks) normativos. Tais comparaes poderiam ser feitas utilizando-se um dentre trs mtodos: convertendo as escalas de diferentes instrumentos de pesquisa, utilizando um ndice de satisfao de usurio, ou utilizando um instrumento padronizado de pesquisa. A ltima dessas abordagens, argumenta-se, prov informao mais til e de maior confiabilidade. Em terceiro lugar, as pesquisas so uma ferramenta poderosa no apenas para determinar a satisfao de cidados e usurios com os servios, mas para desenvolver estratgias visando a melhoria dos mesmos. Apesar de subutilizadas no passado, as pesquisas podem ajudar a assegurar que as estratgias de melhoria de servios concentrem-se naqueles aspectos que faro a diferena maior para os cidados. De outra forma, as pesquisas ajudam a garantir que as melhorias dos servios concentrem-se naquilo que os usurios/cidados desejam, em oposio ao que os tomadores de decises acham que eles querem. Tendo isso em vista, o documento investiga como as pesquisas podem informar os dirigentes a respeito das prioridades dos usurios/ cidados com relao s melhorias, assim como ajudar a identificar padres de servio apropriados e relevantes. As pesquisas tambm podem coletar

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essa informao dos usurios internos servidores pblicos que recebem servios diretamente de outros servidores pblicos. O documento conclui que, a fim de melhorar servios aos cidados de maneira mensurvel, pesquisas adicionais fazem- se necessrias para identificar: o que determina a satisfao de usurios e cidados; qual a relao entre experincias especficas de servios e as percepes do desempenho governamental em geral, incluindo as percepes de confiana; nvel de satisfao do pblico com servios especficos do setor pblico; as prioridades de cidados e usurios para melhorias em mbito nacional e do Estado; parmetros normativos de desempenho para servios similares dentro dos governos do Canad e por meio deles; as expectativas dos usurios com relao a padres genricos de servios, em mbito nacional e do Estado; informaes a respeito de servios internos, incluindo os nveis de satisfao, a identificao dos parmetros normativos, as prioridades para melhoria e a relao entre a satisfao relativa aos servios internos e externos.

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1. Introduo

As pesquisas de avaliao no tm nada de novo. Permanecem uma constante nas caixas de ferramentas governamentais, devido sua habilidade de informar os tomadores de deciso a respeito das expectativas, percepes e preferncias dos usurios/cidados.4 Pesquisas recentes entre usurios/cidados ganharam destaque em funo das suas constataes de que os canadenses depositam um baixo nvel de confiana no seu governo, acreditam receber um servio ruim pelos dlares pagos em impostos e sentem que recebem melhores servios do setor privado. Na verdade, as pesquisas conduzidas pela Insight Research em 1992, pela Ekos Research Associates Inc., em 1996 e pelo National Quality Institute em 1996 e 1997 constataram que o pblico avalia o desempenho dos servios governamentais como sendo significativamente inferior ao dos servios do setor privado. Ser que essas e outras pesquisas esto fazendo as perguntas certas? As histrias que elas contam esto sendo precisas? So elas completas? Se a importncia dessas perguntas no imediatamente aparente, imagine como os resultados das pesquisas podem ter um impacto dramtico sobre os programas de ao do governo, sobre a percepo do pblico a respeito do governo e sobre a percepo dos servidores pblicos acerca de si mesmos. Espera-se que este documento atue como um catalisador para discusses, debates e pesquisas posteriores referentes criao e interpretao de pesquisas entre cidados. Seu propsito revisar pesquisas recentes por meio dos olhos do usurio, levando em conta o que sabemos, o que no sabemos e o que precisamos saber. Isso ser alcanado pela investigao mais especfica dos seguintes aspectos: os fatores que influenciam as percepes dos cidados a respeito dos servios; a metodologia e validade das pesquisas que comparam servios do setor pblico e do setor privado; as vantagens de utilizar um instrumento padronizado de pesquisas; o potencial das pesquisas para que ajudem a identificar e retificar lacunas entre as expectativas dos usurios com relao aos servios e as percepes dos servios que recebem, concentrando-se nas 20

prioridades por melhorias, nos padres de servio e em usurios internos como exemplo; as trs constataes principais do documento; a necessidade de pesquisa adicional elaborada a partir das constataes deste documento.

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2. Metodologia

O contedo deste trabalho deriva de uma srie de pesquisas com usurios/cidados, de seus relatrios e da literatura acadmica. Concentra-se nos ltimos dez anos e engloba trs nveis de governo no Canad e no exterior. O ncleo da pesquisa foi realizado entre novembro de 1997 e maro de 1998. Infelizmente algumas pesquisas importantes no puderam ser obtidas, porque no foram publicadas, apenas foram distribudas aos usurios envolvidos no processo, ou so uma coletnea de pesquisas disponveis somente para assinantes. Este documento, portanto, no deveria ser considerado como sendo uma reviso exaustiva da literatura, mas sim um primeiro corte no sentido de se desenvolver uma compreenso mais refinada, consistente e precisa da dinmica por detrs dos pontos de vista de cidados e usurios a respeito dos servios do setor pblico e das pesquisas que os registram. Como resultado, os leitores so encorajados a contribuir com este trabalho contnuo, encaminhando materiais relevantes ao Grupo de Pesquisa e Planejamento Estratgico do Centro Canadense de Gesto.

2.1. Medidas de desempenho subjetivas versus objetivas


Este documento reconhece que as pesquisas somente podem fornecer medidas de desempenho soft, subjetivas. Pode-se argumentar que medidas de desempenho hard, objetivas, so mais importantes que as subjetivas. Na verdade, tanto as subjetivas como as objetivas so elementos importantes para a mensurao do desempenho. Contudo, o presente trabalho no trata do desempenho do governo em geral, mas especificamente do desempenho de seus servios, da mensurao desse desempenho por meio dos olhos dos usurios/cidados e de como utilizar as constataes para auxiliar na melhoria dos servios. Na verdade, melhorar o servio exige focalizar o que os usurios/cidados desejam, no o que os tomadores de deciso pensam que eles desejam. Isso significa dizer que os tomadores de deciso precisam olhar os servios pela perspectiva dos cidados e no pela perspectiva das

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instituies. Por essa razo, este documento concentra-se na interpretao, ainda que subjetiva, da voz do cidado/usurio uma tarefa nada insignificante para qualquer democracia.5

2.2. Pesquisas de cidado e usurios: existe diferena?


Os termos usurio e cidado j foram utilizados vrias vezes neste trabalho, mas ainda no foram definidos. A fim de assegurar clareza ou pelo menos evitar confuso os termos aqui definidos foram: um cidado, como membro de uma comunidade (em mbito nacional, estadual e local), possui certos direitos e est limitado por certos deveres e obrigaes; um usurio, por outro lado, no precisa ser um cidado, mas, por necessidade, um receptor direto de um servio.6 Essa distino crucial, especialmente num trabalho de pesquisa, uma vez que apenas os usurios de um dado servio podem responder s questes sobre uma experincia de servio com conhecimento de causa. Conseqentemente, as pesquisas de usurios concentramse nas percepes que eles tm de um servio, de acordo com a informao de suas experincias com o mesmo. As pesquisas de cidados, por outro lado, envolvem os eleitores dentro de uma dada jurisdio e focalizam mais as questes gerais de governabilidade (gastos e prioridades do programa, direcionamento estratgico e alocao de recursos, por exemplo), que no exigem necessariamente contato prvio com um servio especfico.7 A importncia de se esclarecer essa diferenciao imensa. No se trata apenas de compreender por que se est realizando uma pesquisa e o que ela procura alcanar, mas de assegurar que as perguntas feitas so relevantes para os propsitos almejados e adequadas para o pblico pesquisado. Contudo, como se pode suspeitar, a diferena entre esses dois tipos de pesquisa nem sempre visvel. Para ilustrar: uma pesquisa pode perguntar a uma amostra aleatria do pblico sobre aspectos de um determinado grupo de servios. Nesse caso, os entrevistados podem incluir pessoas que nunca utilizaram quaisquer dos servios, pessoas que utilizaram todos os servios e/ou pessoas que utilizaram parte dos servios. Alm do mais, os entrevistados podem responder assumindo diferentes papis. Por exemplo, uma pessoa, como usurio, pode desejar nveis mais altos de servio; mas como cidado percebe que os recursos necessrios para faz-lo seriam melhor alocados em outra parte. Por fim, mesmo que a linha divisria entre as pesquisas de usurios e as de cidados possa no ser sempre ntida, as definies oferecidas acima fornecem um ponto de partida bastante til para enquadrar e esclarecer esssa questo importante e complexa.8

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3. Servios do setor pblico e privado: distintos na sua concepo

Diversas pesquisas compararam o desempenho dos servios do setor governamental ou pblico com o do setor privado e concluram que este ltimo presta melhores servios. Esses resultados receberam grande destaque, especialmente dentro do setor pblico. Comparar os setores pblico e privado no necessariamente inadequado, mas preciso reconhecer que esses setores so filosfica e operacionalmente diferentes.9 Na maioria dos casos, o governo limita seu envolvimento naqueles bens e servios que no podem ser eficientemente produzidos ou consumidos na sua ausncia (isto , falha de mercado) ou para os quais existe um motivo legal, de segurana nacional ou de interesse pblico para prestao por parte do governo. A magnitude dos servios resultantes quase surpreendente. Para exemplificar, o governo federal envolve-se em assuntos relativos a comportamento e moral (polticas confidenciais, segurana nacional etc); servios de informao (pesquisa cientfica, consultas etc); transferncias (contribuies e subsdios); regulamentao, inspeo e fiscalizao (encarceramento, policiamento etc); servios legais e judiciais; gesto corporativa, servios administrativos e de apoio e outros servios prestados diretamente ao pblico. Esses se manifestam em uma gama de atividades governamentais. Em mbito federal, os negcios do governo vo da agricultura, parques, recursos naturais e meio ambiente at sade, segurana e proteo, educao e treinamento, emprego e trabalho; da regulamentao de servios de infra-estrutura, impostos e desenvolvimento industrial at imigrao, comrcio internacional, relaes exteriores e defesa nacional. O servio pblico tambm diferente em sua gesto do risco e da responsabilidade. Por exemplo, um fabricante de produtos eletrnicos pode tolerar 10, 20 ou talvez at 50 falhas consecutivas em cada 100 tentativas e ainda permanecer sendo uma entidade vibrante e lucrativa. Porm, na gesto do dinheiro do contribuinte, um erro em 100 pode ser desastroso, necessitando de mtodos rgidos de responsabilidade, especializao e padronizao de certas reas do governo.10 Outras diferenas so aparentes no uso do termo usurio, no setor privado, e do termo cidado, no setor pblico. 11 Diferentes da maioria dos 24

seus colegas do setor pblico, os negcios do setor privado precisam lucrar para sobreviver. Com essa finalidade, ele presta aos usurios um servio singular, muitas vezes colocando certos usurios acima de outros (usurio preferencial ou com tratamento VIP). O setor pblico, por sua vez, no escolhe favoritos entre seus cidados, nem tem como meta obter lucro. Isso requer que todos os cidados recebam o mesmo nvel de servio, para assegurar a obedincia aos valores democrticos (responsabilidade, lealdade, e a norma da lei), aos princpios de justia natural (justia, devido processo e imparcialidade) e igualdade horizontal (tratamento igual para pessoas de diferentes grupos e regies). Portanto, tanto os meios (justia,devido processo e probidade) como os fins (proteger o interesse pblico e obter bens pblicos) do setor pblico so diferentes daqueles do setor privado. 12 Dever-se-ia enfatizar tambm que distintamente dos usurios, que se limitam a ser receptores diretos de servios os cidados pertencem a uma grande comunidade a democracia a que denominamos Canad e, portanto, no apenas possuem certos direitos, mas esto limitados por deveres e obrigaes.13 Em outras palavras, no setor privado, o receptor direto de um servio (o usurio) recebe todos os benefcios desse servio, ou seja, no fluem para outros receptores. No caso de muitos servios pblicos, contudo especialmente em reas de regulamentao e policiamento uma grande parte dos benefcios fluem para os cidados em geral, no s ao receptor direto do servio (o usurio). Considere servios como fiscalizao de alimentos, controle de poluio e policiamento em que os cidados, no os receptores diretos dos servios (os usurios, ou nestes casos talvez mais apropriadamente denominados usurios cativos), obtm o maior benefcio dos servios.14 Eles se sentem seguros de que no sero envenenados pelo ar que respiram ou pelos alimentos que ingerem e de que no sero agredidos nas ruas pelas quais caminham. Por outro lado, aqueles que usufruem dos servios geralmente no so apenas os receptores diretos dos mesmos, mas tambm os cidados que os recebem (portanto, um cidado como usurio). Os condenados, por exemplo, no so simplesmente usurios receptores diretos dos servios de correo mas tambm cidados. Eles esto cumprindo com suas responsabilidades e obrigaes com o Canad por meio do cumprimento da sentena, ao mesmo tempo que o sistema de correo assegura que seus direitos como cidados sejam respeitados. Portanto, quando uma pessoa tanto cidado como usurio, o primeiro abarca o segundo e pode ser considerado como provedor do contexto, ou da estrutura, dentro do qual o segundo existe. A tenso que existe entre cidados e usurios adequadamente descrita no Report of the Deputy Ministers Task Force on Public Service Values and Ethics (Relatrio da Fora-Tarefa dos Vice-Ministros sobre Valores e tica dos Servios Pblicos)15: ... o verdadeiro papel dos servidores pbli25

cos no simplesmente servir usurios, mas tambm equilibrar os interesses e preservar os direitos dos cidados. 16 A discusso pode ser ampliada ainda mais para incluir situaes em que os interesses de usurios e cidados no so os mesmos; por exemplo, no caso em que o usurio do governo uma fbrica cuja poluio do ar regulamentada pelo governo, e os cidados so todas as pessoas que vivem nas proximidades da fbrica. Obviamente, o governo no pode agir somente de acordo com os interesses do usurio, uma vez que os interesses dos cidados tambm esto direta e indiretamente sendo afetados pelo efeito da poluio. Aqui tambm o beneficirio desse servio regulador e de fiscalizao no o usurio (o receptor do servio direto), mas os cidados em geral. Para ampliar ainda mais essa equao, considere os interesses de outras pessoas, tais como os investidores, empregados, grupos ambientalistas e aqueles que vendem material para a empresa. Enfim, todos esses fatores precisam ser equilibrados no setor pblico, mas normalmente no esto presentes no setor privado. Deveria ficar claro, portanto, que o setor pblico engloba diferentes princpios e valores, e precisa considerar e atender exigncias, limitaes e interesses diferentes daqueles do setor privado. Isso que o torna diferente, e essa distino importante para os cidados. Evidncias recentes sugerem que os cidados no querem que o setor pblico se desvie do seu papel de guardio do interesse pblico, ou, conseqentemente, seu foco na eqidade e no devido processo. Quando solicitado a indicar qual das seguintes afirmativas melhor representa seu ponto de vista Os governos precisam transformar-se, para se assemelhar mais aos negcios ou Um foco muito acentuado nas prticas do setor privado ir enfraquecer a habilidade do governo de proteger o interesse pblico 63% dos entrevistados concordaram com a ltima afirmativa.17 Uma vez que essa misso diferente do interesse pblico reconhecida, torna-se claro para o governo que a satisfao do usurio apenas uma pea em um quebra-cabeas muito maior. Isso levanta questes a respeito da validade de se comparar servios do setor pblico com servios do setor privado. Talvez seja mais adequado comparar servios governamentais semelhantes aos servios do setor pblico, tais como a administrao de parques ou o processamento de cheques, em outras palavras, servios nos quais os benefcios fluem quase que inteiramente e especificamente para o usurio ao invs de fluir para os cidados em geral. Pelo contrrio, pode ser inadequado comparar servios do setor privado com servios governamentais que buscam preservar o interesse pblico (regulamentao e fiscalizao, por exemplo), e assim atendem aos cumpridores e aos prisioneiros, em vez de usurios. No se trata apenas de ser sensvel aos servios dos setores pblico e privado que claramente so de tipos diferentes (comparando mas com laranjas), mas tambm perceber as 26

diferenas em grau (comparando Espartanos com McIntoshes). Como regra geral, se os benefcios de um servio pblico fluem principalmente para os cidados em vez de fluirem para o receptor direto do servio, improvvel que aquele servio tenha uma contraparte comparvel no setor privado.

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4. Percepes dos servios

Entre os diversos elementos que pesam sobre as percepes dos usurios a respeito dos servios esto a cultura, as regras e o sistema de gesto da organizao, bem como o conhecimento, as habilidades e a atitude de cada funcionrio com a qualidade do servio. A cultura, os princpios e os valores especficos do setor pblico tambm so importantes. Ampliando a questo, poder-se-ia dizer que cada usurio traz expectativas diferentes para a experincia com o servio. As expectativas so informadas por meio das experincias passadas dos usurios, bem como pela informao e a propaganda fornecidas pelas organizaes de servio. claro, a avaliao dos usurios dos servios tambm influenciada pela prpria experincia com ele. Mesmo que nem sempre sejam reconhecidos, existem vrios fatores que podem influenciar as avaliaes dos servios pblicos que simplesmente no existem no setor privado. Considere os motivos pelos quais os usurios buscam os servios. No setor privado, os prestadores individuais de servios quase sempre so solicitados como resultado de um desejo ou pelo menos da escolha; mas no setor pblico, h poucas opes quanto a prestadores. Em alguns casos, os servios pblicos so legalmente exigidos, o que significa que muitos usurios do governo na verdade o so involuntariamente. Como exemplos temos usurios do corpo de bombeiros, da assistncia financeira, da regulamentao, dos registros, do policiamento, da correo, da tributao e dos servios hospitalares. Da perspectiva dos servidores pblicos, isso significa tentar satisfazer a todos os usurios, incluindo aqueles que, se tivessem opo, no usariam o servio. Outro elemento que pode influenciar as percepes dos servios do setor pblico a confiana dos cidados no governo, nos polticos e nos servidores pblicos. Em 1989, Goldfarb solicitou a indivduos que avaliassem at que ponto eles acreditavam que integridade e honestidade estavam presentes nos trs nveis do governo. Combinando as duas categorias positivas, 48 % dos entrevistados acreditavam que havia algum ou um alto nvel de integridade e honestidade em mbito federal, 62 % compartilharam uma perspectiva semelhante com relao ao nvel estadual, enquanto em mbito municipal, 74 % compartilhavam desse sentimento.18 O padro geral, portanto, v o 28

mais alto grau de confiana depositado nos governos locais, seguidos pelos estaduais e pelo governo federal. Fornecendo comentrios relevantes e possivelmente uma explicao parcial, Leslie Seidle observa que Muitos canadenses sentem-se mais prximos ao governo estadual e confiantes nele do que no governo federal um desenvolvimento que pode ser observado desde, pelo menos, a dcada de 70. Essa tendncia pode muito bem influenciar na forma como os canadenses julgam o servio pblico federal.19 As avaliaes de desempenho caem em efeito cascata dos nveis mais altos aos mais baixos, atravs dos trs nveis de governo. Para ilustr-lo, uma pesquisa realizada em 1989 pela Environics perguntou aos entrevistados se os impostos que eles pagavam a cada nvel do governo valiam a pena pelos servios que recebiam em troca. No nvel federal, 57 % dos entrevistados sentiam que os servios que recebiam no correspondiam aos impostos que pagavam. No estadual, 45 % dos entrevistados demonstraram o mesmo sentimento, como tambm o fizeram 35 % dos entrevistados quanto ao governo local.20 A pesquisa de 1992, Perspectives Canada (Perspectivas Canad), realizada pela Insight Canada Research, solicitou aos entrevistados que avaliassem os servios recebidos de oito organizaes, cobrindo os trs nveis do governo. Os governos municipais receberam as avaliaes mais altas (38 % avaliaram como bom/excelente), seguidos pelos governos estaduais (26 %) e por fim o governo federal (24 %).21 Em uma escala geral de qualidade de servio, variando de 0 a 100 (0= extremamente pobre e 100= extremamente bom), os entrevistados da pesquisa de 1992 de Ontrio, Best Value for Tax Dollars (Melhor retorno por dlares em impostos), deram uma avaliao de 55 a seu governo municipal, 45 ao governo de Ontrio e 36 ao governo federal.22 Interrompendo um pouco essa cascata, a pesquisa realizada em 1997 pela Ekos Research Associates Inc., intitulada Rethinking Government (Repensando o governo) constatou que o desempenho do governo federal era avaliado um pouco abaixo dos governos locais, porm mais alto que os estaduais. Quando a Ekos perguntou aos entrevistados Como voc avalia o desempenho geral do governo federal? , 37 % dos entrevistados avaliaram o servio que recebiam do governo federal como sendo bom, 31 % avaliaram o desempenho do seu governo estadual como bom e 42 % avaliaram o desempenho do seu governo local como sendo bom.23 Ainda assim, o padro geral parece ser que os governos locais recebem uma avaliao de desempenho/satisfao mais alta que o governo federal. Permanece incerto se esse padro est ligado ou no confiana no prprio governo. Entre 1980 e 1990, as percepes do pblico sobre confiana e respeito relacionados a diferentes grupos (servidores pblicos, polticos, bancos, organizao religiosa, mdicos e fazendeiros) foram investigadas. Os servidores pblicos foram melhor avaliados que os polticos, porm estiveram abaixo 29

dos bancos, da imprensa, das organizaes religiosas, dos mdicos e dos fazendeiros.24 Mais recentemente, o ndice Pollara de Confiana Pblica de 1997 constatou que apenas 21 % dos canadenses confiam muito nos servidores pblicos, enquanto 32 % confiam muito em pessoas que administram bancos.25 Apesar de a confiana no governo ser baixa, ela no se encontra necessariamente em declnio. A pesquisa de 1997 conduzida pela Ekos, constatou que a confiana e a legitimidade do governo tm aumentado ao longo da dcada de 90. Quando a Ekos solicitou aos entrevistados que reagissem afirmativa Creio que os padres ticos do nosso governo federal decaram muito na ltima dcada o que infelizmente exclui quaisquer distines entre polticos e servidores pblicos 69 % dos entrevistados concordaram com essa afirmativa em fevereiro de 1994, enquanto que apenas 60 % concordaram em janeiro de 1997. De maneira similar, a Ekos solicitou aos entrevistados que indicassem se eles concordavam com a afirmativa Tenho a sensao de que os governos perderam de vista as necessidades do canadense comum. Em 1994, 76 % concordaram; em 1997, apenas 68 % concordaram.26 Ainda no est claro, se esse aumento na confiana representa uma mudana na tendncia. Vale a pena mencionar, contudo, que existe evidncia significativa para apoiar o argumento de que uma reduo na confiana em instituies cvicas est ocorrendo, em geral, em uma srie de pases.27 Como parte dessa mudana, as pessoas esto mais interessadas em poltica, contudo, tm uma confiana cada vez menor tanto nas instituies governamentais tradicionais como nas no-governamentais que tendem a limitar as oportunidades de engajamento.28 Na verdade, a variedade e a extenso dos elementos que formam a equao da confiana pblica ainda precisam ser identificadas. Fornecendo um ponto de partida, a Ekos concluiu que a confiana decrescente pode ser atribuda ... a uma populao cada vez mais idosa, a mudanas sociais e tecnolgicas rpidas, ao pluralismo crescente e a finanas pblicas deficitrias.29 A emergncia da sociedade da informao tambm precisa ser mencionada, pois ela permitiu aos cidados acessar mais fontes de informao em menos tempo que anteriormente.30 Esse fenmeno est diminuindo o monoplio dos governos sobre a informao e possivelmente est modificando as expectativas dos cidados em relao a servios governamentais, apesar de a extenso dessa influncia permanecer desconhecida. Outro vetor possvel da confiana a percepo dos usurios quanto qualidade dos servios governamentais, apesar de que nenhuma evidncia significativa poderia ser encontrada para apoiar essa posio. Pesquisa adicional faz-se necessria para determinar se tal relao existe ou no. possvel que sentimentos relativos a polticos e eventos polticos, amplamente divulgados pela mdia, sejam transmitidos para as percepes do 30

pblico a respeito do servio pblico e da prestao desses servios. Isso significa dizer que a distino entre poltica, governo e servio pblico pode parecer difusa e, no-discernvel aos olhos de muitos cidados. O documento de 1990, Service to the Public: Task Force Report (Servio para o pblico: Relatrio da Fora-Tarefa) sugere que o pblico realmente tem dificuldades em distinguir o servio pblico da esfera poltica.31 Seis anos depois, a Fora-Tarefa do Vice-Ministro sobre prestao de servios relatou que ... mesmo que no imune ao amplo ressentimento contra o governo, a maior parte da raiva e alienao do governo est direcionada aos polticos e instituio do governo como um todo.32 Na pesquisa 1989 Decima Survey, os entrevistados foram questionados se eles pensavam em polticos, servidores pblicos, ou ambos, ao avaliarem sua confiana no governo. Um total de 67 % indicaram que eles pensavam basicamente em polticos, 16 % disseram nos servidores pblicos e 17 % disseram em ambos.33 Supondo, portanto, que a confiana do pblico em relao aos polticos e servidores pblicos no seja plena, isso levanta a questo: os cidados separam seus pontos de vista sobre a confiana em polticos especificamente e o governo em geral, das suas avaliaes do desempenho dos servios? A resposta ainda no foi determinada de maneira conclusiva, mas como resultado de seus estudos sobre as percepes pblicas dos servios, David Zussman concluiu que, de fato, As percepes do pblico a respeito da honestidade e integridade de seus governos afetam sua avaliao em relao aos servios que recebem dessas instituies.34 A imprensa merece uma meno especial. A pesquisa de 1997 da Ekos, Rethinking Government VI (Repensando o Governo VI), constatou que a mdia muito importante na formao da opinio das pessoas sobre o governo. Especificamente, 83 % dos entrevistados indicaram que os jornais tm alguma ou muita inferncia na formao de suas opinies sobre questes polticas e governamentais. 83% e 75% dos entrevistados avaliaram da mesma forma respectivamente a influncia da televiso e das revistas (tais como a Macleans).35 Como ressalta Joseph Nye, os retratos do governo na mdia ... tm se tornado significativamente mais negativos ao longo da ltima gerao. As estrias de terror burocrtico apresentadas na mdia no foram elaboradas para serem representativas, mas para conseguirem ateno.36 Como ressaltam Joseph Capella e Kathleen Jamieson, o resultado que, enquanto a mdia provavelmente no a nica e principal causa das atitudes negativas com o governo, seus ... dados mostram de uma maneira que somente poderia ser sugerida por comentaristas anteriores que a maneira pela qual a nova mdia enquadra os eventos polticos estimula o cinismo. 37 Reconhecendo as complexidades envolvidas, a Figura 1 oferecida como primeira tentativa de visualizar conceitualmente os vrios fatores que influenciam as avaliaes de cidados e usurios a respeito dos servios governamentais.38 31

Figura 1: Fatores que influenciam as avaliaes dos usurios/cidados a respeito de servios pblicos

Caractersticas dos servios prestados: tangvel X intangvel voluntrio X involuntrio direto X indireto

Expectativas de servio: comunicaes necessidades pessoais experincia (s) passada (s) com servios

Percepo dos Servios Governamentais


Percepes a respeito das polticas e dos polticos nveis de confiana desempenho percebido contaminao poltica

Percepes a respeito de servio pblico e servidores pblicos: princpios e valores: eqidade e processamento apropriado

Prestao de servios: nmero e durao de contatos, custos, comunicao, atitude e conhecimento do atendente

Caractersticas dos receptores de servios: idade, sexo, histrico

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5. Comparando servios do setor pblico e privado: mas com laranjas?

Como foi mencionado anteriormente, os setores pblico e privado, tanto filosfica como operacionalmente, so muito diferentes. Assim, a comparao dos servios entre os setores um tanto questionvel. Mesmo assim, tais comparaes so normalmente feitas e, sem exceo, a qualidade dos servios fornecidos pelo setor pblico/governo (dependendo da forma como a questo feita) apresenta-se inferior dos servios prestados pelo setor privado. A pesquisa de 1992, Perspectives Canada (Perspectivas Canad), realizada pela Insight Canada Research, solicitou que os cidados avaliassem o servio que eles recebiam do setor pblico local, estadual e federal, (armazns, bancos, lojas de departamentos, linhas areas e companhias seguradoras). As constataes? Os entrevistados apontaram os servios que recebiam do setor pblico federal como sendo os de pior qualidade. Em pesquisas posteriores da Perspectives Canada, o pblico foi solicitado a avaliar suas impresses das instituies pblicas numa escala de 1 (totalmente desfavorvel) at 10 (favorvel).39 No outono de 1996, o servio pblico federal (5,1) foi avaliado como estando acima das companhias seguradoras de residncias/automveis (4,9) e de empresas de TV a cabo (4,7), porm abaixo de companhias farmacuticas de marcas conhecidas (5,4), bancos (5,3), companhias telefnicas locais dos entrevistados em geral (6,1).40 Na pesquisa mais recente, o pblico avaliou as suas impresses dos servios pblicos federais (4,9) acima das empresas de TV a cabo (4,6) e das companhias seguradoras das residncias/automveis (4,8), porm abaixo dos bancos (5,1) e das companhias locais de telefonia (6,5).41 A pesquisa de 1996, Rethinking Government (Repensando o governo), realizada pela Ekos, provavelmente recebeu a maior ateno nos ltimos anos. Perguntou-se ao entrevistados Como voc avaliaria o desempenho dos servios do governo/seu banco em cada um dos seguintes atributos (os atributos so elementos genricos do servio, tais como cortesia e prontido)? Em todos os atributos, os cidados avaliaram suas experincias com bancos como sendo superiores as suas experincias com o governo.42 De maneira semelhante, nas pesquisas realizadas em 1996 e 1997 pelo National Quality Institute, vrios setores da indstria (farmcias, linhas areas, bancos etc.) 33

foram avaliados segundo uma variedade de caractersticas, incluindo: qualidade geral dos servios, prontido na prestao do servio, nvel de cortesia e servios ps-venda. Em todas essas reas, os entrevistados avaliaram o governo com notas mais baixas.43 Como resultado dessas evidncias, compreensivelmente foi concludo em muitas reas que o setor privado simplesmente presta melhores servios que o setor pblico. Concomitantemente, com o ataque burocracia e s vrias reformas e o downsizing que os servidores pblicos enfrentaram, essas constataes podem muito bem contribuir para o baixo nvel do moral encontrado no setor pblico e podem exacerbar a percepo errnea demonstrada por 80 % dos servidores pblicos federais de que o pblico pensa que eles so preguiosos e indiferentes, quando na verdade menos de 20 % do pblico sustentam esse ponto de vista.44 Contudo, sero os servios prestados pelo setor pblico realmente de qualidade to baixa? Ser que o ofcio supostamente comprometido com servir ao pblico realmente presta servios piores que sua contra-partida que visa o lucro? A evidncia fornecida at o momento sugere que a resposta sim; essa resposta, contudo, pode ser prematura e talvez nem to acurada.

5.1. Comparando mas com mas?


Independente das naturezas distintas dos setores pblico e privado, muito pode ser aprendido quando os servios comparados so similares em tipo e alcance. Infelizmente, na maioria das vezes, esse critrio no foi atendido. Em vez disso, os pontos de vista dos cidados sobre servios especficos do setor privado foram comparados aos seus pontos de vista dos servios do setor pblico ou do governo em geral. Por exemplo, a pesquisa de 1997 do National Quality Institute (Instituto Nacional de Qualidade) compara servios especficos do setor privado com o governo sem qualquer qualificao, como pas, nvel ou tipo de servio do setor pblico. Porm, as pesquisas sugerem que tais comparaes so de validade questionvel. Na verdade, as pesquisas do Centro de Pesquisa da Universidade de Michigan concluram que ... atitudes generalizadas com a burocracia esto baseadas no tanto nas experincias concretas mas no impacto cumulativo da imprensa e nas crenas aceitas na cultura.45 Como ressalta a pesquisa de Ontrio, Best Value for Tax Dollars (O melhor retorno para dlares em impostos), A qualidade geral dos servios, quando aplicada a uma organizao to grande e diversa como o Governo de Ontrio, vaga e no-especfica, e pode evocar uma imagem estereotipada do grande governo, enquanto a meno de uma rea especfica de servio pode 34

lembrar uma experincia pessoal.46 Seguindo a mesma lgica, quando os entrevistados eram solicitados a avaliar o desempenho do setor privado em geral, as respostas deles podiam evocar imagens estereotipadas de corporaes insensveis que queriam explorar indivduos e o meio ambiente com o nico propsito de expandir seus negcios. Por exemplo, a pesquisa de 1996 da Ekos, Rethinking Government (Repensando o governo), constatou que o desempenho dos servios bancrios era avaliado como melhor que os servios governamentais. Porm, quando os grupos de foco comparavam os servios prestados pelo governo federal em oposio queles prestados pelo setor privado, os participantes estavam mais ou menos divididos a respeito de quem prestava os melhores servios. 47 Permanece sendo uma incgnita, a razo pela qual os servios do setor pblico ou do governo so muitas vezes comparados com servios especficos do setor privado. Se os cidados podem discernir claramente entre os nveis de servio que eles receberam de bancos e de empresas de TV a cabo, no podem diferenciar entre os vrios servios do setor pblico? Uma meta-anlise de 261 pesquisas de cidados no nvel de governo local constatou que os residentes podem distinguir os bons dos maus servios e, de fato, avaliam servios distintos de maneira diferente.48 Por todas essas razes, argumenta-se aqui que as comparaes assimtricas (comparando um setor a um servio especfico) podem muito bem evocar respostas equivocadas, tornando tais constataes suspeitas. A pesquisa de Ontrio, Best Value for Tax Dollars (O melhor retorno para dlares em impostos), representa uma anlise mais sofisticada e simtrica, pois avalia o desempenho do servio pblico de Ontrio em geral, em seguida quatro categorias de servios pblicos diretos (inscrio, informao, assistncia financeira e fiscalizao) e finalmente uma experincia concreta de servio (tal como conseguir uma certido de nascimento ou registro de nome de empresa) em relao a 17 itens de qualidade de servio. O servio pblico obteve uma avaliao de 45 entre 100, comparando com 62 para a loja de departamentos dos entrevistados, 71 para os seus supermercados e 72 para sua companhia de investimentos. Isso sugere que o desempenho do setor pblico de Ontrio est bastante distante dos servios especficos do setor privado. Contudo, em apoio proposta deste trabalho, o relatrio da pesquisa conclui que, ao avaliar a qualidade do servio, quanto mais especfica a experincia, mais alta a avaliao. Portanto, enquanto o servio pblico em geral recebeu avaliaes de 45 entre 100, as quatro categorias de servios foram avaliadas em 64 dentre 100 (Grfico 1).49 Sob esse ponto de vista, o desempenho de servios especficos do setor pblico est em linha com o de servios especficos do setor privado. Apoiando essa constatao, o 1997 Survey of Albertans and Employees (Pesquisa de Cidados e Empregados de 35

Alberta de 1997) descobriu que quando os entrevistados avaliavam a qualidade do servio prestado por servidores pblicos, baseados em seu ltimo contato e em oposio avaliao dos servios de servidores pblicos em geral, as notas aumentavam em mdia cerca de 11 %.50 Um elemento adicional a ser considerado quo recentemente o entrevistado usou o servio. Nas anlises do Estado da Gergia, Poister e Henry, constataram que as avaliaes dos servios utilizados por usurios recentes (aqueles que utilizaram um servio nos ltimos seis meses) tendiam a ser um pouco mais favorveis que a amostra do pblico em geral (Grfico 2).51 De maneira similar, a Citizen Charter Customer Survey (Pesquisa dos Direitos do Cidado como Usurio) de 1993, conduzida na Gr-Bretanha, constatou que os entrevistados que realmente haviam utilizado o servio identificado avaliaram-no melhor que aqueles que no o tinham feito. 52 Para resumir, isso sugere que perguntar aos entrevistados sobre suas percepes a respeito de servios governamentais ou do setor pblico geralmente implica uma avaliao inferior, o que no ocorreria se fossem solicitados a lembrar de uma experincia de atendimento especialmente se recente.

Grfico 1: Avaliaes de experincias de servios gerais, categorizados e especficos

80 60 40 20 0 Servios pblicos em geral Mdia de quatro servios Experincias especficas

Escala de 0 a 100

Elaborado a partir de informaes fornecidas em Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontrio Government (O Melhor Retorno por Dlares em Impostos: Melhorando a Qualidade dos Servios no Governo de Ontrio).

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interessante observar que a pesquisa de 1997 da Ekos, Rethinking Government IV (Repensando o Governo IV), constatou que 62 % dos entrevistados no tinham tido uma experincia direta de atendimento com o governo federal nos ltimos trs meses.53 Essa constatao sugere a necessidade um maior controle metodolgico ao se pesquisar as percepes da prestao de servios do setor pblico. Ainda assim, parmetros restritos de escopo e tempo raramente foram utilizados nas pesquisas realizadas. Por exemplo, a pesquisa de 1996 da Ekos estava limitada queles entrevistados que tinham contato com um departamento do governo federal, ... pessoalmente, por telefone, por correio, pela Internet ou quiosques, contanto que tenha ocorrido nos ltimos dois anos (grifos adicionados).54 Supondo que os cidados tm contato relativamente constante com bancos, esse parmetro parece questionvel para fins comparativos. Uma dificuldade metodolgica adicional refere-se habilidade de cidados e usurios em distinguir entre servios do setor pblico e privado. O 1997 Survey of Albertans and Employees (Pesquisa de Cidados e Empregados de Alberta de 1997) constatou que 17 % dos cidados de Alberta pensavam ter recebido servios do Governo, quando de fato eles tinham recebido o servio de uma organizao do setor privado.55 Tudo isso sugere a necessidade de pesquisas adicionais, utilizando estritos controles metodolgicos. Pode ser que a to freqente relatada lacuna de desempenho entre os setores pblico e privado seja menor que anteriormente indicado, ou at nem exista. Na verdade, Poister e Henry , na sua pesquisa, de um total de 18 servios pblicos e privados especficos, no encontraram nenhuma diferena sistemtica nas avaliaes da qualidade do servio entre os setores pblico (governo local) e privado. Em uma escala de 0 a 100, a avaliao mdia de nove servios do setor privado foi de 67,5, enquanto a avaliao mdia dos servios do setor pblico foi de 69. Quando experincias recentes de servios foram avaliadas, o setor privado obteve a nota mdia 73, e os servios do setor pblico, 73,5 (Anexo 1). 56 Outro estudo realizado nos Estados Unidos, a pesquisa Roper de 1987, constatou que o servio postal ficava em segundo lugar entre 11 outros servios no-pblicos, como os fornecidos por supermercados, mdicos e bancos.57 Obtendo resultados similares, a Citizens Charter Costumer Survey (Pesquisa de Direitos dos Cidados como Usurios) constatou que usurios recentes, tanto dos servios pblicos como privados, avaliam-nos em um patamar relativamente semelhante. Tambm vale notar que, enquanto as pesquisas Repensando o Governo e Perspectivas Canad constataram que os bancos eram avaliados acima do servio pblico federal ou do governo, nesta pesquisa, de 28 servios governamentais, o pblico avaliou os servios postais, escolas bsicas, coleta de lixo, alfndega, hospitais do Servio 37

Nacional de Sade e a polcia, todos como sendo superiores aos bancos58 (Anexo 2).

Grfico 3: Avaliao mdia dos servios do governo local: percepo geral e usurios recentes
Usurios recentes Percepo geral Escala de 0 a 100 Todos os servios pblicos Manuteno de ruas Escolas Transporte pblico Parques e programas recreativos Polcia Coleta de lixo Clnicas de sade Correios dos E.U.A. Bombeiros 50 60 70 80 90 100

Quadro elaborado a partir de uma tabela apresentada em Theodore H. Poister e Gary T. Henry, Citizens Ratings of Public and Private Service Quality: A Comparative Perspective (Avaliaes de cidados da qualidade dos servios pblico e privado: uma perspectiva comparativa), Public Adminsitration Review (Reviso da Administrao Pblica) 54, no. 2 (maro/abril de 1994), p. 155-160.

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6. Quo bom bom?

Vrias pesquisas foram realizadas durante a ltima dcada para determinar a satisfao dos usurios/cidados com os servios pblicos. Basicamente h duas maneiras de acompanhar a satisfao geral dos usurios: ao longo do tempo e em comparao com outros. Medir o prprio desempenho ao longo do tempo um requisito fundamental para a melhoria contnua, medir o prprio desempenho comparando-se com outros tambm um conceito importante, mas, quando a questo obter dados vlidos e confiveis, torna-se muito mais difcil. Entretanto, sem essa informao, pode ser muito difcil determinar quo positiva uma avaliao com o conceito bom (ou negativa uma avaliao com o conceito ruim). Ser que uma nota 60, 70 ou 80 boa, mdia ou ruim, e em que medida? O fato que, na ausncia de um ponto fixo de referncia para fazer comparaes, difcil atribuir qualquer significado real a essas avaliaes. Miller e Miller ajudam a responder essa questo usando uma analogia particularmente instrutiva: o tipo de problema que um administrador escolar pode vir a enfrentar se, aps os professores aplicarem um teste de estudos sociais a todos os alunos do 3o ano, for constatado que a maioria das crianas acertaram 80 % das perguntas. O resultado certamente no parece ruim, mas talvez as perguntas sejam fceis. Nesse caso, 80 % no to bom assim. Ou, e se as perguntas forem muito difceis? Ento 80 % uma nota fantstica. A dificuldade do teste no um aspecto a ser decidido por quem elabora o teste ou pelo diretor da mesma forma que a equipe do governo local ou os formuladores de polticas no podem concluir se 70 % de excelente ou bom uma avaliao adequada. Saber se o teste fcil ou difcil exigiria que ns soubssemos como vrias crianas so avaliadas no teste. Assim, os educadores utilizam testes padronizados que posicionam as notas obtidas em cincias sociais pelos alunos do 3o ano no contexto do desempenho de outros alunos de 3o ano no mesmo teste de estudos sociais. 59

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Assim como as notas dos alunos so comparadas com as notas de outras crianas de todo o pas, seria benfico se os servios pblicos pudessem ser comparados com servios semelhantes em todo o pas e entre pases ao longo do tempo. Na verdade, essa talvez seja a maneira mais eficaz de atribuir significado aos resultados das pesquisas. Considere, por exemplo, as constataes da pesquisa realizada em 1997 pelo Angus Reid Group, Canada and the World (Canad e o Mundo). Em que se perguntou aos entrevistados Pensando no governo federal de...., voc diria que voc est... (muito satisfeito, pouco satisfeito, pouco insatisfeito, muito insatisfeito) com seu desempenho geral?, pouco mais de 50 % dos entrevistados canadenses indicaram que eles estavam muito satisfeitos ou pouco satisfeitos com o seu desempenho. At que ponto essa avaliao positiva? primeira vista, no parece muito boa. Porm, quando comparado com outros 13 pases pesquisados, o desempenho do governo federal recebeu uma nota bastante alta. De fato, mais canadenses indicaram que estavam satisfeitos ou pouco satisfeitos com seu governo federal do que disseram os entrevistados de qualquer outro pas, inclusive dos Estados Unidos, do Reino Unido, da Alemanha e do Japo.60 Em uma avaliao de pesquisas de pelo menos 60 comunidades, Miller e Miller constataram que certos servios obtm notas altas constantemente, enquanto outros recebem constantemente notas baixas. Eles descobriram que em uma escala de 0 a 100: Os servios com notas mais altas foram o corpo de bombeiros, a biblioteca e a coleta de lixo (mdia de 75-80); os servios que receberam as piores avaliaes foram zoonoses, manuteno de ruas e planejamento (mdia de 55-60) (Anexo 3).61 Mais uma vez, se a interpretao dos resultados das pesquisas relativa, e certos servios esto predispostos a receber avaliaes mais altas que outros, como possvel saber quo boa efetivamente uma nota boa ? Uma avaliao de satisfao 65 pode ser excelente para consertos de ruas, mas terrvel para bibliotecas. O motivo para essas avaliaes absurdas ainda est por ser esclare cido, apesar de algumas teorias terem sido sugeridas. Talvez, fornecendo uma pea do quebra-cabeas, pesquisas em mbito municipal sugerem que servios homogneos onde todos os cidados esperam essencialmente o mesmo nvel de servio (no existe segmentao de mercado), tal como a coleta de lixo e a polcia recebem avaliaes mais altas de satisfao. Para servios que so heterogneos (o mercado segmentado), tais como turismo e os servios de recreao, mais difcil agradar os diversos segmentos de usurios. De fato, os recursos exigidos para agradar todo mundo podem simplesmente no estar disponveis.62 Quaisquer que sejam os motivos que os cidados tenham para avaliar certos servios acima de outros, o fato que eles o fazem, e, a fim de gerar 40

parmetros vlidos, organizaes semelhantes precisam ser comparadas com organizaes semelhantes (bibliotecas com bibliotecas, por exemplo). Infelizmente, h ainda outras dificuldades, na medida em que as organizaes no fazem as mesmas perguntas ou usam uma escala comum. Assim, uma organizao pode perguntar sobre a qualidade do servio, enquanto outra pergunta sobre o desempenho ou satisfao com relao ao servio. Uma organizao pode utilizar uma escala de quatro pontos, outra, uma escala de dez pontos. Conseqentemente, os problemas de comparabilidade persistiro. A fim de superar essas dificuldades, necessrio encontrar uma maneira de comparar, de maneira vlida e confivel, os resultados das pesquisas com outras organizaes e ao longo do tempo. Trs metodologias parecem atender a essa necessidade em graus diferentes: 1) um ndice padro de satisfao de usurios, tal como o ndice Americano de Satisfao de Usurios; 2) converso de pesquisas de servios similares em uma mtrica comum; 3) a utilizao de um instrumento padro de pesquisa. Os principais aspectos e as fragilidades de cada uma dessas trs abordagens sero discutidos a seguir.

6.1. O ndice de satisfao de usurios


Atualmente, o Canad no possui um ndice de satisfao de usurios. Contudo, essa abordagem foi adotada por uma srie de pases. Basicamente, um ndice de satisfao de usurios funciona da mesma maneira que um indicador econmico nacional para todos os setores. Ele avalia a satisfao de usurios em nvel organizacional e ento agrega esses dados para determinar medidas de qualidade industriais, setoriais e nacionais.63 Essa abordagem parece fornecer um grande nmero de benefcios, inclusive determinar se a qualidade est melhorando ou deteriorando em nvel nacional, por setor e por indstria. Porm, quando a meta melhorar o servio aos cidados, certas perguntas precisam ser feitas a respeito da utilidade dos ndices de satisfao de usurios. A anlise a seguir ressalta as potenciais falhas dessa abordagem, utilizando o modelo que existe nos Estados Unidos como ponto de referncia.64 6.1.1. O ndice de satisfao de usurios limitado na sua capacidade de orientar planos de melhoria de servio Um ndice nacional de satisfao informaria as organizaes do setor pblico a respeito da satisfao com os servios, permitindo comparaes interorganizacionais, com a mdia da administrao governamental/ pblica e ao longo do tempo. Porm, esse empreendimento abrangente e de alta 41

demanda de recursos no informaria os tomadores de decises a respeito de como os usurios avaliam a importncia dos servios especficos ou as suas prioridades para melhoria; tambm no explicitaria o que usurios internos percebem como sendo barreiras para melhoria, nem ajudaria a orientar o desenvolvimento dos padres de servio. Em suma, ele no dir aos gestores o que eles precisam fazer para melhorar o servio dos seus usurios. Como ser discutido posteriormente, esse tipo de informao crtica, se os recursos tiverem que ser alocados de maneira eficiente e eficaz. 6.1.2. A aplicabilidade do modelo ao setor pblico incerta De acordo com o modelo, a satisfao dos usurios tem trs antecedentes: 1) qualidade/desempenho percebido, que subdividido em dois componentes da experincia de consumo: adaptao e confiabilidade; 2) nvel percebido da qualidade do produto com relao ao preo pago; 3) as expectativas do mercado atendido.65 Com relao ao primeiro antecedente, existe uma suposio de que a customizao, para atender as necessidades dos usurios, boa; o que no necessariamente o caso no setor pblico. Uma vez que o setor pblico est baseado em princpios de devido processo e de igualdade, ele geralmente contra a idia da adaptao ao usurio, ou seja, tratar os usurios do governo de maneira no eqitativa, fornecendo-lhes diferentes nveis do mesmo servio. Quanto ao segundo antecedente (qualidade com relao ao preo), a maioria dos servios governamentais so custeados pelos impostos. Isso quer dizer que, uma vez que a maioria das informaes relativas a preo so desconhecidas do pblico o custo encoberto sob a forma de impostos gerais quase impossvel para os usurios comparar qualidade com preo. O ltimo antecedente (as expectativas do mercado atendido) est baseado tanto nas experincias passadas de consumo quanto na habilidade das organizaes de satisfazer o consumidor no futuro. Contudo, uma vez que muitos servios pblicos tm steakholders, mas no tm consumidores finais claramente definidos, o modelo no se aplica s organizaes pblicas em agricultura, pesca e recursos florestais. Gerando complicaes adicionais, certos servios governamentais procuram evitar o aumento no uso dos seus servios. Uma vez que essa meta um tanto contraditria com a filosofia de mercado, no est claro como servios pblicos, como assistncia social ou busca e resgate, poderiam se encaixar nesse modelo. O modelo tambm opera baseado na premissa de que maior satisfao tem como conseqncias a reduo das queixas e um aumento na lealdade. De fato, Lealdade a varivel dependente no modelo por causa do seu valor como uma proxy (varivel substituta) da lucratividade.66 Os usurios do governo, contudo, tm poucas ou nenhuma alternativa para os servios governamentais.

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A aplicao da lealdade parece especialmente perversa com relao aos servios involuntrios e indesejados, tais como o sistema de correo, a previdncia e o seguro-desemprego. Como resultado disso, no est claro o quanto o conceito de lealdade se aplica ao setor pblico.

6.2. Metodologias de converso de escala: a escala do percentual ao mximo


Essa segunda abordagem para comparao de desempenho envolve a utilizao de metodologias de converso de escala. Fornecendo um exemplo especfico, Miller e Miller desenvolveram a escala do Percent to Maximum PTM (Percentual ao Mximo). Utilizando a sua metodologia, as respostas indicadas em escalas de diferentes tamanhos e conceitos diversos so calculadas pela sua mdia e ento convertidas em uma escala padro que vai de 0 a 100. No seu trabalho, Miller e Miller converteram os servios de 261 pesquisas de cidados administrados em 40 Estados na escala PTM. As pesquisas utilizadas eram diferentes em design, baseadas em escalas de dois, trs, quatro ou cinco pontos; algumas eram contaminadas positivamente (excelente, bom, regular, ruim), enquanto outras eram simtricas (muito satisfeito, satisfeito, insatisfeito, muito insatisfeito). Porque estas variaes afetaram a converso em PTM, controles foram desenvolvidos a partir de anlises de regresso mltipla, para compensar. Apesar de a converso no poder levar em conta todas as diferenas, ela, ainda assim, se mostrou consistente nos seus testes. Talvez a questo no seja tanto a converso dos resultados de uma escala para outra, mas at que ponto o enunciado da pergunta pode influenciar as perguntas negativa ou positivamente. O valor real do trabalho de Miller e Miller que ele permite que se v alm de adivinhar quo boa efetivamente uma avaliao de satisfao de 66 % ou 4,5 ou 5 . Ele permite que avaliaes dspares, baseadas em escalas dspares, sejam convertidas em uma escala comum e ento comparadas com servios semelhantes em uma base percentual. Isso permite que os prestadores de servios determinem onde eles se encontram em comparao aos prestadores de servios similares em outras localidades. Por exemplo, um determinado servio pode ser avaliado entre os melhores ou piores de tais servios em Ontrio, Canad ou at mesmo na Amrica do Norte. Utilizando comparaes em base percentual, pode-se atribuir muito mais significado s avaliaes, e as organizaes podem identificar as melhores prticas das empresas concorrentes e, se quiserem, aplic-las dentro da prpria organizao.

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6.2.1. Instrumentos de pesquisa padronizados


O ltimo mtodo de comparao envolve o uso de um instrumento padronizado de pesquisa. No diferente da metodologia de Miller e Miller e do ndice de satisfao de usurios, as organizaes podem utilizar instrumentos padronizados para gerar dados em um padro comum e assim comparar-se com fornecedores de servios similares. Se a pesquisa conduzida em uma base regular, como recomendado aqui, as organizaes podem acompanhar o seu progresso com relao a si mesmas e a outras ao longo do tempo. Essa abordagem mantm os benefcios-chave das outras duas abordagens e supera muitas de suas dificuldades. Em suma, instrumentos padronizados de pesquisa fornecem melhor equilbrio entre operacionalizar a coleta de informaes teis e muitas vezes em situaes especficas em um grande nmero de nveis: organizacional, de programa e elementos de servio, de um lado, e assegurar medidas comparveis de outro. O problema com essa abordagem que existem poucos instrumentos padronizados em nvel de governo. claro, o outro aspecto dessa observao que existe uma oportunidade para os governos desenvolverem um instrumento padronizado de modo a facilitar comparaes. Uma vez que o investimento inicial de desenvolver um instrumento padronizado tenha sido feito, as comparaes seriam iniciativas com menor demanda de recursos. Esse o caminho que a Parks Canada adotou em 1996 para reduzir a demanda de recursos, bem como o volume de informao de visitantes/entrevistados. A Parks Canada usa seu instrumento padronizado para medir uma combinao de satisfao, apresentao de patrimnio, apoio misso e outras questes nas suas entradas de parques nacionais, reas de acampamento, programas interpretativos, entradas de locais histricos e reas de canal. Isso tem permitido a Parks Canada comparar o desempenho e desenvolver parmetros normativos para suas instalaes em todo o pas.

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7. Usando pesquisas de forma criteriosa

O propsito de conduzir pesquisas no apenas acompanhar os nveis de satisfao, mas sim desenvolver estratgias para reduzir a lacuna entre o que os usurios/cidados desejam e o que eles recebem. Essa abordagem coerente com o modelo de melhoria de servio das quatro caixas (Anexo 4), desenvolvido pelo Centro Canadense de Gesto e pela Rede de Servios Centrados no Cidado. Basicamente, o modelo procura reduzir a lacuna que existe entre as expectativas dos cidados com relao aos servios do setor pblico, de um lado, e a satisfao com os servios que recebem, de outro. Isso obtido utilizando-se informaes de medida de desempenho (pesquisas, por exemplo) para identificar, entre outras coisas, o que os cidados consideram como reas importantes a serem melhoradas. Com base nesse tipo de informao, os recursos podem ser alocados em alguns casos, realocados para reas onde eles tero maior impacto. necessrio enfatizar que muitas vezes existe um desencontro entre o que ns pensamos que os usurios desejam e o que eles realmente desejam, e ns no podemos saber se esse o caso, a no ser que perguntemos. Para ilustrar: a intuio pode sugerir que em reas de acampamento as caractersticas de maior importncia incluiriam a manuteno de estradas nos parques, o fornecimento de informaes sobre o mesmo, sinalizao, as condies das instalaes e trilhas, e facilidade para registrar-se. Porm, em 1996, quando a BC Parks fez uma pesquisa entre usurios em um de seus parques, nenhum desses elementos era nem mesmo um quinto to importante quanto a limpeza dos banheiros ou a sensao de segurana dos visitantes no parque.67 A questo : voc pode adivinhar o que seus usurios desejam, mas voc no pode ter certeza, se voc no perguntar! As pesquisas podem informar decises de melhoria de servio, em oposio a simplesmente comentar a respeito das condies atuais, porque elas fornecem um meio valioso e eficaz de iluminar os prximos passos para melhoria dos servio. Fazendo as perguntas corretas, as organizaes podem determinar onde elas esto e assim identificar que coisas necessitam ser ajustadas e como esses ajustes podem ser feitos de maneira mais eficaz.68 claro que as respostas das pesquisas iro diferir, dependendo do nvel de governo, 45

do servio especfico investigado e da regio do pas. Uma vez que isso tenha sido considerado, o princpio geral a ser lembrado que as pesquisas devem fazer perguntas especficas o suficiente para gerar informaes que iro dizer aos gestores o que eles precisam fazer, a fim de melhorar o servio. Assim, as pesquisas podem ser utilizadas para melhorar os servios em todas as reas do governo, incluindo servios regulatrios. Na verdade, a pesquisa Responsible & Responsive Regulation for Ontario (Regulamentao Responsvel e Sensvel para Ontrio), de 1996, aborda as prioridades para a reforma regulatria e identifica problemas com a regulamentao (duplicao e demora, por exemplo), prioridades para solues e temas para reforma em diferentes ministrios.69 Se transformadas em ao, essas constataes iro tornar mais fcil para os usurios cumprir regulamentaes governamentais, possivelmente melhorando a eficincia e as relaes ao longo do processo. Outro bom exemplo a Pesquisa de Atitudes e Opinies (Survey of Attitudes and Opinions) da Polcia Regional de Peel, de 1994, e o subseqente, de 1996. Os cidados foram interrogados a respeito de uma variedade de questes, incluindo fatores que influenciam a segurana da vizinhana, seus motivos para estarem satisfeitos/insatisfeitos com a polcia, como a polcia poderia abordar melhor os problemas da comunidade e como ela e os cidados poderiam trabalhar melhor em conjunto.70 O aspecto em questo aqui que, independentemente da natureza especfica do servio, a satisfao dos usurios/cidados pode ser melhorada, e as pesquisas podem ajudar nessa tarefa, se as perguntas corretas forem feitas. Porm, ainda que as pesquisas sejam utilizadas com freqncia para medir a satisfao dos cidados ou usurios, sua habilidade para orientar as melhorias dos servios muitas vezes ignorada. Particularmente, o potencial das pesquisas para ajudar a desenvolver estratgias tem sido ignorado em quatro reas: 1) identificao de fatores determinantes de satisfao/insatisfao; 2) identificao das prioridades de melhorias de cidados e usurios; 3) desenvolvimento de padres de servio; 4) consulta a usurios internos.

7.1. Identificao de fatores determinantes de satisfao/insatisfao


Os fatores determinantes da satisfao so aqueles que explicam a varincia das avaliaes da satisfao dos servios. Fatores-chave, portanto, so aquelas trs a cinco variveis principais que explicam por que as pessoas consideram ou no consideram satisfatria sua experincia com o servio. Identificando os fatores-chave, os gestores podem ento concentrar

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seus esforos em aprimorar aqueles elementos que iro fazer maior diferena aos olhos dos seus usurios. Os fatores podem incluir variveis como rapidez, cortesia etc. Na Austrlia, por exemplo, constatou-se que o atendimento imediato, a habilidade de falar com a pessoa certa e obter o que era desejado eram as trs principais razes que as pessoas apresentaram para serem tratadas bem ou muito bem. Do contrrio, no obter o que era desejado, o servio lento e no ser capaz de falar com a pessoa certa eram as trs razes bsicas relatadas pelas pessoas que se sentiam mal ou muito mal atendidas.71 A pesquisa de 1992, Best Value for Tax Dollars (O melhor retorno por dlares em impostos), identifica cinco categorias de fatores como sendo centrais para a qualidade do servio: pontualidade, acesso, confiana, capacidade de resposta e custo. Contudo, talvez ainda mais notveis sejam suas constataes a respeito de dois fatores especficos: O nmero de contatos e o tempo exigido para completar o servio so dois fatores que afetam profundamente a avaliao do pblico a respeito do desempenho. Quando o servio era executado em menos de um dia ou com apenas um contato, as avaliaes de desempenho do OPS Ontario Public Service ( Servio Pblico de Ontrio) eram significativamente mais altas e se comparavam aos fornecedores dos servios do setor privado, tais como bancos e supermercados. Aqueles que esperam por longos perodos de tempo ou que requerem muitos contatos para obter o servio tendem a avaliar o desempenho como sendo muito ruim. 72 (Grficos 3 e 4). Grfico 3: Relao entre nmero de contatos e satisfao

80 60 40 20 0 Quatro ou mais Dois ou trs Um

0 = extremamente ruim 100 = extremamente bom

Reproduzido de Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade do servio no governo de Ontrio), fevereiro de 1992.

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Grfico 4: Relao entre satisfao e durao do contato


80 60 40 20 0 3 meses 2 meses 1 ms 1 semana 1 dia 0 = extremamente ruim 100 = extremamente bom

Reproduzido de Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade do servio no governo de Ontrio), fevereiro de 1992.

7.2. Prioridades para melhorias


Fornecendo aos cidados o que eles desejam, em oposio ao que os tomadores de deciso pensam que eles desejam, um conceito-chave na prestao de servios centrados no cidado. Ainda assim, em alguns casos, as organizaes do setor pblico esto utilizando ferramentas de um novo kit de gesto pblica como prestao de servios alternativos, reengenharia e qualidade de servio, na crena de que eles iro melhorar os servios, porm esto falhando em consultar os usurios para verificar se essas mudanas so prioritrias para eles. Infelizmente, existe um valor restrito em concentrar esforos em uma iniciativa que est em dcimo ou vigsimo lugar e no em primeiro ou segundo nas listas de prioridades das melhorias dos usurios. Com certeza, existem momentos em que os governos precisam ir alm do que normalmente visto como prioridade pelos usurios, para antecipar demandas e exigncias futuras, mas isso a exceo e no a regra. No momento em que este trabalho estava sendo escrito, puderam ser localizadas poucas pesquisas canadenses em mbito local, estadual ou federal, que considerassem as prioridades dos cidados para melhorias dos servios num nvel especfico o suficiente para ser operacionalmente informativo. As excees incluem a pesquisa de 1992 de Ontrio, Best Value for Tax Dollars (O melhor retorno para dlares em impostos) que perguntou aos entrevistados o que eles acreditavam que tornaria o servio melhor na sua comunidade,73 e a pesquisa realizada em 1996, Responsible & Responsive Regulation for Ontario (Regulamentao responsvel e sensvel para Ontrio), que perguntou aos usurios pelas suas prioridades para reformas regulatrias e as suas prioridades para solues.74 Citamos tambm a Western 48

Economic Diversification (WD) que pesquisou um dos seus parceiros (Community Futures Development Corporations ou CFDCs), para determinar como melhor poderia apoi-lo. A pesquisa abordou os principais desafios operacionais enfrentados pelas CFDCs, como a WD poderia ser mais til para super-los, a importncia de cada rea de suporte e os aspectos do suporte da WD que necessitavam de melhoria.75 Considerando a mais recente nfase em agrupar servios de uma perspectiva do cidado/usurio (ou seja, centrais de atendimento integrado e single window ou one-stop services), particularmente notvel que estamos cientes de apenas duas pesquisas que perguntam aos cidados quais so suas prioridades de ao nessa rea. A primeira a pergunta encomendada pelo Centro Canadense de Gesto como parte da primeira fase da pesquisa da Ekos, Rethinking Government VI (Repensando o Governo VI), de 1997. Suas constataes indicam que a prioridade para o atendimento single window so os desempregados (37 %), crianas e jovens (27 %), os idosos (18 %) e as empresas (12 %).76 Fica claro que essas constataes iro requerer pesquisas adicionais para determinar exatamente que aspectos dos servios de desemprego as pessoas gostariam de acessar, como e quando gostariam de acess-los etc. A pergunta tambm foi limitada no sentido de que somente as categorias de servios pr-estabelecidas, os entrevistados podiam escolher, em oposio abordagem escolhida de permitir que os prprios cidados identificassem aqueles departamentos com que tinham tido contato, com relao a um nico evento ou questo nas suas vidas. A segunda pesquisa de 1993, Evaluation of Service New Brunswick (Avaliao de Servios New Brunswick), realizada por Baseline Market Research Ltd., que enfoca os dois Centros Piloto de Servio de New Brunswick. Entre outras coisas, essa pesquisa perguntou aos entrevistados quais eram os problemas com a prestao de servios, que melhorias eles gostariam de ver nos Centros, que horrios gostariam de poder acessar os Centros e que outros servios eles gostariam que fossem oferecidos.77 Uma palavra de advertncia: o que as pessoas dizem que querem e o que elas esto dispostas a pagar por isso muitas vezes so duas coisas diferentes. Por exemplo, o Departamento de gua e Esgoto de Winnipeg recebeu informaes evidentes de que seus usurios desejavam ser cobrados mensalmente, em vez da atual cobrana trimestral. Para obter informaes mais completas, realizou ento uma pesquisa. Constatou que aproximadamente um em cada trs usurios preferiam ser cobrados mensalmente e no trimestralmente. Contudo, quando a pesquisa informou aos entrevistados o aumento nos custos que a cobrana mensal acarretaria, o apoio caiu para um em cinco. Em um caso semelhante, a Cidade de Selkirk perguntou aos cidados se eles estariam dispostos a pagar mais impostos para aumentar o nvel do servio 49

em uma dentre dez reas. No final, os cidados estavam dispostos a pagar mais impostos por apenas uma rea: melhorias em estradas e ruas.78 A lio, portanto, que as pessoas desejam filas menores, servios mais convenientes e melhor qualidade de atendimento. Quem no quer! Porm, num ambiente de restries fiscais, melhorar os servios muitas vezes significa investir recursos adicionais que precisam ou ser transferidos de outras reas ou cobrados dos usurios (taxas de uso), ou dos cidados (aumento de impostos sobre imveis). Assim, em casos em que os recursos adicionais seriam necessrios para melhorar os servios, importante incluir o elemento custo, se possvel, na pesquisa. Introduzindo esse componente, os cidados podem avaliar os custos e benefcios envolvidos e as trocas necessrias. Uma palavra sobre metodologia. Muitas vezes os servios que recebem avaliaes de baixa satisfao so identificados como prioritrios para as melhorias, mas isso pode ser um equvoco. Baixa satisfao no necessariamente corresponde a alta prioridade para melhoria. Esclarecendo bem a questo, a pesquisa dos Direitos do Cidado, realizada na Gr-Bretanha, constatou que, ainda que 77 % dos entrevistados tenham avaliado os hospitais como se saindo bastante bem ou muito bem, 37 % desejaram melhorias no servio. Na verdade, isso tornou os hospitais prioridade para a melhoria. Por outro lado, as rodovias federais foram avaliadas como sendo bastante boas ou muito boas por apenas 53 % dos entrevistados, contudo apenas 8 % desejaram ver melhorias nesse servio.79 Um procedimento para identificar prioridades seria pesquisar as percepes de usurios e cidados sobre a importncia e o desempenho de um servio, e ento fazer um grfico das constataes sobre uma grade de importncia/desempenho. Esse processo est ilustrado no Grfico 5.80 Quando a importncia e o desempenho combinam, no existe lacuna. Esse resultado estaria localizado em algum lugar ao longo da linha diagonal. Se estiver localizado acima da linha direita, a prestao dos servios eficaz e atende s necessidades dos usurios, mesmo que eficincias adicionais sejam possveis. Se estiver localizado abaixo da linha e esquerda, os servios esto atendendo s necessidades dos usurios, mas poderia ser til realocar alguns recursos para reas de maior importncia. Se localizado dentro do quadrante inferior direito da grade, o desempenho est excedendo em importncia, o que sugere a necessidade de realocar recursos para usos de maior relevncia. Finalmente, se localizado no quadrante superior esquerdo da grade, a importncia est ultrapassando o desempenho. Esse quadrante representa a prioridade mais elevada e a melhor oportunidade para aumentar o desempenho. Como regra, quanto mais alta a avaliao da importncia e quanto mais baixa a avaliao do desempenho, tanto maior a lacuna de desempenho e, portanto, mais alta a prioridade por melhoria. 50

Grfico 5 Importncia percebida do servio x desempenho

100 80

Importncia

60 40 20 0 20 40 60 80 100

Desempenho

A partir dessas constataes, pesquisas mais especficas podem ser realizadas para se concentrar em elementos especficos dos servios. Por exemplo, uma pesquisa pode descobrir que simplificar formulrios e reduzir a burocracia so as prioridades. Isso informao insuficiente para tomar decises operacionais, mas pode direcionar pesquisas adicionais (grupos de foco) para esclarecer em que formulrios se refere e o que se quer dizer com burocracia. A partir dessas informaes e de estratgias especficas e efetivas para a melhoria dos servios, elas podem ser desenvolvidas. Vale destacar, contudo, que algumas pesquisas como a pesquisa de 1996 da Ekos, Rethinking Government (Repensando o Governo), para a Fora-Tarefa do Vice-Ministro, pedem aos entrevistados para avaliar a importncia de certos critrios ou elementos (grau de desburocratizao e prontido de atendimento) em relao ao desempenho da prestao dos servios do governo. Mais uma vez, a evidncia sugere que perguntar sobre o desempenho do governo em geral poderia evocar imagens estereotipadas de uma entidade grande, rgida e ineficiente, fazendo com que as notas de avaliao de desempenho sejam mais baixas que as avaliaes da importncia, e potencialmente enfatizando lacunas de importncia/desempenho.

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7.3. Padres de servio


No oramento federal de 1994, foi pedido que se desenvolvessem padres de servio para cada departamento do governo.81 No relatrio de 1996, o Auditor-Geral observou que, ... o progresso do governo em implementar padres de servio tem sido lento e suas realizaes, desiguais.82 Contudo, a presso por padres de servio continua em funo do reconhecimento dos seus benefcios potenciais: comunicar servios disponveis, gerenciar expectativas de usurios, inform-los a respeito de mecanismos de queixas e de redirecionamento e fornecer critrios com relao aos quais o desempenho possa ser medido. Alguns servidores pblicos podem acreditar que os usurios na verdade desejam nveis irrealisticamente altos de servio, dando-lhes pouco incentivo para consult-los. Porm, as evidncias sugerem que esse no o caso. A pesquisa de 1992 de Ontrio constatou que os servidores pblicos, em mdia, eram de 5% a 48 % mais exigentes que o pblico com relao ao que constitui servio aceitvel, em vrias dimenses do servio.83 Quaisquer que sejam as razes para evitar consultas, o resultado, ironicamente, que os padres so estabelecidos para os usurios na ausncia de informaes dos usurios. Nessas condies, os padres podem ser estabelecidos em nveis de servio que a gerncia e a equipe acreditam ser razoveis. Eles at mesmo podem ser esticados para fornecer incentivos equipe e melhorar o desempenho organizacional. Porm, na ausncia de informaes fornecidas pelos usurios, esses padres poderiam ser estabelecidos para elementos do servio que no so importantes para eles, ou para elementos relevantes, porm a nveis de servio acima ou abaixo do que os usurios considerariam aceitveis. Por um lado, isso poderia significar esforos e recursos intensificados, destinados a atender padres colocados acima do que necessrio para satisfazer os usurios, comprometendo recursos que poderiam ser realocados para usos de valor mais alto. Por outro lado, os padres poderiam ser definidos abaixo de um nvel aceitvel, amarrando a organizao a uma situao onde ela est constantemente prestando servios em padres que seus usurios consideram insatisfatrios ou irrelevantes. Os padres de servio, contudo, precisam no apenas ser relevantes, mas apropriados. Por esse motivo, estabelecer padres no to simples quanto consultar usurios, mas, por definio, envolve encontrar um equilbrio entre as preferncias dos usurios, de um lado, e as limitaes do custo, limites oramentrios e restries legislativas, do outro. A pesquisa de 1992 de Ontrio fornece um excelente exemplo do potencial para coletar informaes para o desenvolvimento de padres de servio. Como pde ser observado nos Grficos 3 e 4, foi constatado que as 52

avaliaes dos usurios a respeito da satisfao com os servios ficaram abaixo de 40 % quando a experincia com o servio envolveu mais que trs contatos ou durou mais que trs meses. Isso sugere que estabelecer padres em mais que trs contatos ou por mais de trs meses para completar uma transao seria o mesmo que prometer servios insatisfatrios para a maioria dos usurios. A pesquisa tambm mediu o que seria necessrio para obter servio aceitvel para trs reas genricas: atendimento por telefone, atendimento no balco e horrios de atendimento agendado. No caso de atendimento por telefone, responder chamada em at trs toques, sem sinal de ocupado e sem ser colocado na espera84 eram trs dentre os sete elementos necessrios para satisfazer 90 % dos usurios. De fato, muitas centrais de atendimento telefnico (call centres) do governo federal colocaram metas de acessibilidade e tempo de espera. Por exemplo, no call centre da Receita do Canad em 1996, a meta estava estabelecida em 70 % das chamadas tendo acesso ao sistema (no necessariamente tendo contato com uma pessoa) na primeira tentativa, com um tempo de espera subseqente no superior a 180 segundos. 85 interessante notar que, se as constataes da pesquisa de Ontrio so indicativas das expectativas dos cidados com relao ao atendimento telefnico em geral, mesmo que a Receita do Canad alcanasse essas metas em 100 % do tempo, a maioria dos usurios no considerariam isso como um servio aceitvel. Fornecendo um exemplo diferente, a Diviso de Parques de British Columbia utiliza as expectativas dos usurios para orientar o desenvolvimento dos padres de servio em todo o Estado. Chamados de padres de gerenciamento, esses parmetros so estabelecidos no mesmo nvel da nota mais alta da satisfao alcanada nas suas pesquisas realizadas entre 1988 e o presente.86 Por exemplo, o padro atual para limpeza dos banheiros um nvel de satisfao de 78 %. Utilizando um instrumento de pesquisa de padres em todos os seus parques, os resultados de uma variedade de localidades podem ser comparados.

7.4. Usurios internos


Todas as pesquisas revisadas neste trabalho (com exceo da pesquisa de Ontrio, da pesquisa Foco Oakville e da Pesquisa sobre percepes de servios para o Pblico de 1990) focalizam usurios externos custa dos usurios internos. 87 Ainda assim, a maioria dos servidores pblicos ou so produtores internos ou usurios internos, e na maioria dos casos, ambos. Os produtores internos incluem uma gama de prestadores de servios, incluindo a Secretaria do Conselho do Tesouro, a Comisso 53

de Servio Pblico, o Departamento de Finanas e o Gabinete do Conselho Privado, bem como servios de suporte interno, como servios grficos, departamento jurdico, recursos humanos, informtica, pagamentos e benefcios, compras e logstica. Ironicamente, enquanto todas as organizaes utilizam servios de suporte interno, h escassez de dados sobre o desempenho de servios internos. O fato de que servios internos de m qualidade podem minar o moral dos funcionrios e provocar um ambiente de trabalho desarmonioso suscita a necessidade de levar a srio a qualidade do servio interno. Talvez at mais importante o reconhecimento de que servios internos de m qualidade dificilmente produziro servios externos de qualidade, e as pesquisas disponveis sugerem que existe espao para a melhoria nos servios internos. Por exemplo, a pesquisa de Ontrio, citada anteriormente, inclua oito servios internos que eram avaliados por usurios internos; as avaliaes de desempenho variavam de 47 a 57, de um total possvel de 100, sugerindo oportunidades para melhoria. Assim, a prtica de focalizar pesquisas sobre usurios externos excluso dos usurios internos parece um pouco equivocada. Como as pesquisas de usurios externos, as pesquisas internas deveriam almejar informaes que pudessem levar a melhorias no servio. Mais uma vez, existe pouco sentido em concentrar esforos em itens que esto em dcimo lugar na lista de prioridades dos usurios internos em termos de aprovao, quando aqueles que esto entre o primeiro e o quinto ainda tm que ser abordados. Em suma, as perguntas das pesquisas deveriam explorar que servios so mais importantes para os usurios internos, quo satisfeitos eles esto com esses servios e por que, e o que eles vem como barreiras tanto para melhorias internas como externas do servio.88 Coletando dados nessas reas, as organizaes podem comear a identificar as prioridades de ao, comparar os parmetros de umas com as outras e acompanhar o progresso ao longo do tempo. Com essa finalidade, algum progresso vem sendo feito. De acordo com a relatrio de 1996, da Secretaria do Conselho do Tesouro, Quality Services: A Progress Report (Servios de Qualidade: Um Relatrio do Progresso), a Veterans Affairs Canada e a Agriculture and Agri-Food Canada atualmente esto solicitando feedback dos usurios internos, e algumas outras organizaes esto planejando tais iniciativas no futuro. Infelizmente, a relao entre qualidade interna e externa de servio ainda no bem compreendida, continuando a ser uma rea importante para pesquisas futuras. Com relao aos padres de servio, a mesma pesquisa de 1992 de Ontrio foi a nica pesquisa revisada que aborda o desenvolvimento de padres de servio de rotina para usurios internos. interessante notar que a pesquisa constatou que os usurios internos avaliavam a qualidade do servio que recebiam em 52 (escala de 0 a 100), enquanto os prestadores de servios 54

internos avaliavam os servios que eles forneciam em 82.89 Portanto, enquanto os prestadores do servio acreditavam que seu prprio servio era de alta qualidade, os receptores tinham um ponto de vista diferente. No diferente da lacuna entre expectativa/percepo que pode existir em servios externos; as lacunas internas tambm podem ser reduzidas, melhorando o servio ou administrando as expectativas de vrias maneiras, incluindo o desenvolvimento de padres de servio.

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8. Principais constataes

Este trabalho revisou vrias pesquisas e comentrios sobre as percepes dos cidados em relao aos servios pblicos, a metodologia e os resultados das pesquisas realizadas at o momento, e tambm o potencial das pesquisas em orientar as melhorias na prestao dos servios. A partir deste trabalho, constatam-se trs resultados significativos para o servio pblico em geral e para a melhoria da prestao dos servios mais especificamente. 8.1. Servios especficos versus gerais As pesquisas que comparam a prestao dos servios do governo, ou servios pblicos em geral, a servios especficos do setor privado podem no estar contando uma histria totalmente precisa. As pesquisas indicam que as avaliaes dos servios governamentais ou do setor pblico em geral so significativamente mais baixas que as avaliaes de experincias especficas de servios do setor pblico. Isso sugere que as lacunas de desempenho que supostamente existem entre os servios do setor pblico e do privado podem ser menores que anteriormente relatado, e para alguns servios podem at mesmo nem existir. 8.2. A necessidade de parmetros normativos difcil atribuir significado a avaliaes de satisfao na ausncia de parmetros normativos. Atualmente vrias metodologias de pesquisas so utilizadas para medir uma variedade de servios pblicos. Uma vez que alguns servios esto predispostos a receber avaliaes altas ou baixas, difcil fazer comparaes confiveis. Se os prestadores de servios do setor pblico pudessem comparar suas avaliaes com similares de outros prestadores do setor pblico, eles poderiam determinar quo bem esto se saindo em comparao aos outros. Isso, por sua vez, permitiria o desenvolvimento de parmetros normativos no mbito do servio pblico, das agncias e dos programas. As comparaes poderiam ser feitas utilizando-se metodologias de converso de escalas, um ndice de satisfao de usurios ou um instrumento padronizado de pesquisa este ltimo forneceria o maior nmero de vantagens. 56

8.3. O valor das pesquisas As pesquisas so uma ferramenta poderosa para se identificar e reduzir as lacunas entre as expectativas de usurios internos e externos com relao aos servios e sua satisfao com os mesmos. Eles foram, contudo, amplamente subutilizados no passado. Se as pesquisas fazem as perguntas certas, os resultados podem informar aos gestores o que eles precisam fazer para melhorar o servio aos seus usurios especificamente, e/ou para os cidados em geral.

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9. reas para pesquisas adicionais

Este trabalho ressaltou alguns resultados, caractersticas e usos das pesquisas e as suas aplicaes para os governos como ferramentas para a melhoria nos servios pblicos. Porm, permanecem muitas lacunas em nosso conhecimento. Acredita-se que o conhecimento obtido com estudos adicionais nessas reas ajudaria os governos a reduzir a lacuna entre as expectativas de servio dos cidados e usurios e satisfao com o desempenho do servio. Essas reas so destacadas abaixo para consideraes adicionais. 9.1. O que determina a satisfao/insatisfao com o servio? A fim de melhorar a satisfao com o servio, seria til verificar primeiro o que a determina. Sabe-se que vrios elementos influenciam as percepes dos cidados e usurios sobre os servios. Pesquisas adicionais nessa rea permitiro a verificao desses elementos, bem como a identificao de outros elementos comuns ou especficos dos servios que influenciam as avaliaes de qualidade de servio. Normalmente, as pesquisas de usurios medem elementos genricos do servio, tais como cortesia e habilidade de resposta. Contudo, o servio pblico adere a valores nicos, tais como o devido processo (due process) e eqidade. No est clara a importncia desses elementos para os cidados e usurios; eles so mais, menos ou igualmente importantes como elementos genricos dos servios? A pergunta sobre o papel do governo na pesquisa de 1997 da Ekos, Rethinking Government IV (Repensando o Governo IV), sugere que esses elementos podem ser mais importantes para os cidados. Como esses princpios e valores so fundamentais para o servio pblico, dever-se-iam considerar pesquisas adicionais a esse respeito. A resposta para a pergunta acima tambm pode levar a uma questo correlata: por que o governo federal recebe avaliaes de desempenho iguais, ou inferiores, quelas dos governos estaduais, e consistentemente inferiores s dos governos locais? Como foi observado anteriormente, baixos nveis de confiana em polticos e no governo, combinados com uma inabilidade de discernir claramente entre poltica e governo, de um lado, e

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os servidores pblicos e a prestao de servios, do outro, podem ser uma parte importante da resposta. Outra explicao provvel que as atividades dos governos municipais so mais visveis e tangveis que as atividades do governo federal. Considere a natureza sutil de muitas das atividades do governo federal. Diferente da maioria dos governos locais, grande parte da receita do governo federal utilizada para pagar o nus de juros sobre uma grande dvida (pagamentos de juros de uma dvida total de $45 bilhes em 1996-97). Alm disso, muitos dos servios custeados pelo governo federal na verdade so realizados em outros nveis do governo. Considere os $8,9 bilhes (1995-96) transferidos para os Estados, para ajudar a assegurar servios semelhantes ou anlogos em nveis comparveis de impostos (no momento em que escrevemos, recebidos por todos os Estados, exceto Alberta, Ontrio e British Columbia). Da mesma forma, a Canada Health and Social Transfer CHST (Sade e Transferncia Social do Canad) assegura que os Estados tenham os meios para fornecer assistncia social e servios sociais de sade e de educao ps-secundria; a CHST totalizou $ 26,9 bilhes em 1996-97. 90 Assim, muitos dos benefcios prestados por meio das receitas federais no so percebidos como sendo de nvel federal em si, especialmente se comparados com as atividades to visveis dos governos locais, cujas receitas (algumas das quais provm de outros nveis do governo) so quase totalmente alocadas para prestar servios diretos, como coleta de lixo, atividades de segurana pblica (polcia, bombeiros etc.), servios de infra-estrutura e atividades de obras pblicas (manuteno de sinalizao de trnsito, caladas, ruas etc.). Em conseqncia, diferentemente de suas percepes das atividades em nvel federal, os cidados podem ver o que seu governo local est fazendo por eles diariamente e de maneira tangvel. Isso coloca a questo: se avaliaes mais altas esto diretamente relacionadas visibilidade dos benefcios prestados pelos governos aos cidados, como essa situao deveria ser abordada pelos governos estadual e federal, se for o caso? 9.2. Qual a relao entre as experincias especficas com os servios e as percepes do desempenho do governo em geral? Enquanto as evidncias sugerem que as avaliaes de experincias especficas com os servios so mais altas que as avaliaes de servios do governo em geral, no fica claro se as avaliaes das primeiras tero um impacto sobre as avaliaes das ltimas. Quer dizer, ser que uma avaliao melhor de uma experincia especfica com os servios ir afetar a avaliao de uma pessoa sobre o desempenho do governo em geral ou vice-versa? Diz-se muitas vezes que uma melhor prestao de servios ir levar a uma melhoria na percepo do governo em geral, porm essa relao ainda est por ser demonstrada. 59

Que fatores promovem a confiana no governo e quo forte o elo entre a confiana e a satisfao com o servio? Se os cidados tm um baixo nvel de confiana no governo, eles esto mais inclinados a avaliar a satisfao com o servio como sendo ruim? Por outro lado, se os usurios e cidados esto insatisfeitos com os servios pblicos, eles esto mais inclinados a avaliar sua confiana no governo como sendo baixa? Para cada uma dessas perguntas, a relao entre confiana e desempenho em cada nvel de governo deveria ser considerada. Para abordar essas questes eficazmente, dever-se-ia fazer uma distino entre as avaliaes das polticas e dos polticos, por um lado, e as avaliaes de servios pblicos e dos servidores pblicos, do outro. 9.3. Como o nvel de satisfao dos cidados e usurios com os servios especficos do setor pblico se compara em termos do nvel de satisfao com os servios especficos do setor privado? O servio pblico tem uma boa histria para contar, mas essa histria possivelmente foi bastante contaminada por resultados de pesquisas que supostamente provam o desempenho ruim dos servios do setor pblico, quando comparados aos servios do setor privado. Uma anlise dos dois setores sugere que tal comparao pode ser invlida, dados os seus diferentes meios e fins. Contudo, deixando de lado essa possibilidade, a evidncia sugere que a lacuna entre as avaliaes dos usurios e cidados do desempenho dos servios dos setores pblico e privado pode ser menor que pensado anteriormente, e at mesmo inexistente. Se essa constatao pudesse ser verificada, poderia ter um impacto positivo sobre a percepo do pblico a respeito do desempenho do governo, do programa de ao do servio pblico e da percepo dos servidores pblicos a respeito de si mesmos. Como resultado, uma pesquisa comparando servios especficos dos setores pblico e privado deveria ser considerada. 9.4. Quais so as prioridades da ao de cidados e usurios, incluindo suas prioridades no atendimento integrado do tipo single window, em nvel nacional e por Estado? Em vez de supor que medidas como prestao de servios alternativos e iniciativas de qualidade de atendimento iro melhorar o servio, os cidados e usurios deveriam ser consultados a respeito de suas prioridades para tais melhorias. Que reas so prioritrias e como elas poderiam ser melhoradas? Que grupos de servios os cidados gostariam de ter disponveis na modalidade de atendimeno integrado do tipo single window? Ao identificar as respostas a essas perguntas, os governos poderiam ento concentrar-se naqueles elementos que fariam uma diferena significativa para os cidados.

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9.5 . Qual a melhor maneira de desenvolver parmetros normativos para servios dentro do governo do Canad e nos Estados? difcil atribuir significado a resultados de pesquisa quando no existe um ponto de referncia com o qual compar-los. Para complicar o problema, as pesquisas sugerem que certos servios iro, constantemente, receber avaliaes altas, e outros iro, constantemente, obter avaliaes baixas. O uso de um instrumento padronizado de avaliao permitiria que departamentos e agncias desenvolvessem parmetros normativos baseados em avaliaes de servios similares no governo canadense e nos Estados, e lhes permitiria determinar quo bem eles esto se saindo com relao a servios similares do setor pblico. Por essas razes, mais consideraes deveriam ser feitas com relao ao desenvolvimento de um instrumento padronizado de pesquisa. 9.6. Quais so as expectativas dos cidados em relao a padres genricos dos servios? Existem muitos elementos dos servios que so comuns a quase todas as organizaes, o tempo gasto em espera ao telefone ou numa fila no balco de um representante do governo, por exemplo. Identificando o que os cidados percebem como sendo nveis aceitveis de servio nessas reas genricas, isso forneceria parmetros valiosos, ajudaria as organizaes a estabelecer padres apropriados de servio e, por fim, ajudaria a assegurar nveis consistentes de servio ao usurio. 9.7. O que um bom desempenho para servios internos, e qual a relao entre as satisfaes interna e externa com o servio? Os usurios internos so participantes essenciais na equao de qualidade dos servios, e mesmo assim eles raramente so consultados para fins de melhoria. Infelizmente a baixa qualidade dos servios internos pode levar a um baixo moral, a um ambiente de trabalho no harmonioso e, finalmente, a servios externos de m qualidade. A fim de melhorar os servios internos, necessrio um maior nmero de pesquisas para identificar as barreiras e prioridades para a melhoria no servio, estabelecer parmetros normativos de desempenho e melhorar a relao entre satisfao interna e externa com o servio.

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10. Concluso

O tema deste trabalho simples, porm poderoso: melhorar os servios prestados aos cidados requer identificar precisamente a sua satisfao e as suas prioridades para melhoria. Para isso, o trabalho explorou o que sabemos e o que no sabemos a respeito dos pontos de vista dos cidados sobre os servios governamentais. De fato, o trabalho questiona crenas antigas sobre o desempenho lento dos servios pblicos, especialmente se comparados a servios especficos do setor privado. Mas tambm ressalta que o setor privado provavelmente no o instrumento de medida apropriado para mensurar o desempenho da maioria dos servios do setor pblico. O que necessrio, portanto, um instrumento padronizado de pesquisa que permita aos gestores do setor pblico comparar o desempenho das suas organizaes, tanto ao longo do tempo como com organizaes similares do setor pblico. Uma vez que os gestores tenham uma imagem precisa de como o seu desempenho percebido por usurios/cidados e tiverem explorado as prioridades de melhorias apresentadas por eles, as metas de melhoria podem ser definidas com segurana. Se pesquisado regularmente, o desempenho pode ser acompanhado ao longo do tempo. As pesquisas podem ajudar os gestores a realizar tudo isso, mas infelizmente, no fazem a pergunta adequada para orientar as melhorias dos servios de maneira eficaz. Est claro que ainda existe muita coisa que no sabemos sobre o que os usurios/cidados desejam dos servios governamentais. Esse estudo possivelmente no pde completar, ou at mesmo, identificar essas lacunas do conhecimento, mas tentou fornecer uma base sobre a qual outros possam construir. Por fim, outras pesquisas adicionais sero necessrias para fornecer aos gestores informaes estratgicas (fatores de satisfao, por exemplo) e ferramentas (um instrumento padronizado de pesquisa, por exemplo) necessrias para que eles possam melhorar o servio aos cidados de maneira mensurvel.

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11. Informaes adicionais

Desde a pesquisa e redao deste estudo, realizadas basicamente entre novembro de 1997 e maro de 1998, a Rede realizou um grande nmero de projetos de pesquisa que preencheram muitas lacunas de conhecimento identificadas neste trabalho. Os dois projetos mais significativos, neste sentido, resultaram nos relatrios Citizens First (Primeiro os cidados) e Client Satisfaction Surveying: A Common Measurements Tool (Pesquisando a satisfao de usurios: uma ferramenta comum de mensurao). Citizens First91 o relatrio de pesquisa nacional da Rede. Realizada pelo CCMD e co-patrocinada por organizaes federais e governos estaduais, ela foi a pesquisa mais sofisticada j realizada sobre o ponto de vista dos canadenses a respeito dos servios federais, estaduais e municipais. Tambm realizados por solicitao da Rede foram a Client Satisfaction Surveying: A Common Measurements Tool e o seu relatrio parceiro, Client Satisfaction Surveying: A Managers Guide.92 Conjuntamente, esses dois documentos fornecem aos gestores um novo instrumento padronizado de pesquisa e orientao para realiz-la. Abaixo descrevemos, resumidamente, alguns dos novos conhecimentos e ferramentas geradas por esses projetos, e mostramos como eles fizeram avanar o nosso conhecimento nas reas identificadas anteriormente neste relatrio como necessitando de pesquisa adicional. 11.1. O que determina a satisfao/insatisfao com o servio? O Citizens First revelou que cinco fatores determinantes so responsveis por mais de 70 % da variao nas avaliaes da qualidade do servio pelos usurios: rapidez; conhecimento/competncia da equipe; cortesia; justia; resultado. Quando todos os cinco fatores obtinham uma avaliao elevada (4 ou 5, dentre 5), a avaliao geral de satisfao era de 85. Se apenas um dos

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cinco determinantes obtinha uma avaliao baixa, a satisfao geral caa de 25 pontos, para 60 dentre 100.93 11.2. Qual a relao entre experincias especficas com o servio e as percepes do desempenho do governo em geral? O Citizens First relata que as opinies dos cidados sobre o governo efetivamente afetam suas avaliaes de experincias especficas com o servio. Aqueles que acreditam que, em geral, os governos, polticos e servidores pblicos esto realizando um excelente trabalho tendem a avaliar a qualidade mais alto que aqueles que no acreditam. Contudo, o estudo foi incapaz de identificar se o oposto verdadeiro se um melhor atendimento ao cidado (e, portanto, avaliaes mais altas de experincias especficas de servios) levam a atitudes mais positivas com relao ao governo em geral.94 11.3. Como o nvel de satisfao de cidados e usurios com servios especficos do setor pblico se compara com seu nvel de satisfao com servios especficos do setor privado? Dando seguimento s recomendaes deste trabalho, a pesquisa em nvel nacional, realizada pela Rede, solicitou aos entrevistados que avaliassem a qualidade dos servios especficos dos setores pblico e privado. O Citizens First relata que os canadenses no avaliam a qualidade dos servios do setor privado mais alto que os servios do setor pblico, desfazendo assim o mito. Quando os cidados avaliavam servios especficos dos dois setores, eles lhes atribuam valores semelhantes em mdia. 95 O fato que alguns servios do setor pblico obtm avaliaes mais altas que alguns servios do setor privado, assim como o oposto tambm verdadeiro. 11.4. Quais so as prioridades de cidados e usurios para ao, incluindo suas prioridades para centrais de atendimento integrado do tipo single window, em nvel nacional e por Estado? O Citizens First identifica as prioridades dos cidados para melhorias do processo, baseadas em uma experincia recente e especfica que eles tiveram com um servio do governo. Os entrevistados que no deram uma avaliao positiva qualidade do servio em geral listaram suas duas principais prioridades, quais sejam, a reduo da burocracia e a reduo de filas. Os entrevistados tambm foram solicitados a relatar situaes nas quais eles tinham que contatar mais de um departamento do governo para obter o servio desejado (pergunta aberta). Ao final, a maioria das experincias de contato mltiplo resultam da necessidade de certificados 64

pessoais/documentos, e o departamento mais freqentemente contatado foi a Fazenda do Canad. Esse tipo de informao fornece um importante ponto de partida para determinar como o governo pode agrupar servios da melhor maneira possvel, para atender s necessidades dos cidados em linhas de atendimento integrado do tipo single window.96 11.5. Qual a melhor maneira de desenvolver parmetros normativos para servios dentro do governo federal e dos governos estaduais do Canad? Partindo da pesquisa para este trabalho, a Rede desenvolveu um instrumento padro de avaliao que ela denomina de ferramenta comum de medida (Common Measurements Tool CMT).97 A CMT um instrumento de pesquisa pronto-para-uso que foi especialmente elaborado para permitir a comparao de resultados de pesquisa ao longo do tempo e com organizaes similares. Utilizando essa ferramenta e hospedando seus resultados na CCMD,98 pode-se construir uma base de dados que ir permitir aos gestores identificar quo bom seu desempenho em comparao com outras organizaes do setor pblico na sua linha de atuao. Como foi observado, o novo guia para gestores da Rede foi elaborado para ajudar os gestores ao longo de todo o processo de pesquisa. 11.6. Quais so as expectativas dos cidados com relao a padres genricos de servio? Por meio do Citizens First, a Rede identificou o que os cidados percebem como sendo nveis aceitveis de servio para os servios genricos/de rotina. Por exemplo, 97 % dos entrevistados responderam que uma espera de 30 segundos ao telefone aceitvel, 85 % relataram que lidar com at duas pessoas diferentes ao telefone aceitvel, e 75 % relataram que uma espera de quatro horas para uma chamada telefnica de retorno aceitvel. A pesquisa tambm forneceu informaes a respeito das expectativas de cidados com relao ao e-mail, atendimento no balco e atendimento pelo correio.99 Essa uma nova informao estratgica que as organizaes do setor pblico podem usar para ajudar a orientar sua alocao de recursos, seu desenvolvimento de padres de servio e suas comunicaes (gesto de expectativas, por exemplo) com os usurios.

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Notas

KNOX, C., MCALISTER, D. (1995): Policy evaluation: incorporating users views. Public Administration, v. 73, outono. O CCMD uma organizao do governo federal canadense voltada para apoiar altos dirigentes e gerentes pblicos com programas de treinamento e cursos, eventos de capacitao, pesquisa estratgica e outras atividades de desenvolvimento de liderana. Os demais relatrios so: Citizens First que contm resultados de uma pesquisa nacional de avaliao dos servios pblicos canadenses; Client Satisfaction Surveying: A Common Measurements Tool que apresenta um questionrio bsico para levantar informaes que levem melhoria da qualidade dos servios e facilitar a comparao de resultados entre organizaes semelhantes e o acompanhamento do desempenho da organizao ao longo do tempo; Innovations and Good Practices in SingleWindow Service que apresenta experincias de balco multi-servios do Canad para permitir que os gerentes pblicos compreendam as oportunidades abertas por essa nova forma de prestao de servio e Good Practices in Citizen-Centred Service que apresenta experincias inovadoras em prestao de servio. Esses relatrios esto disponveis no website do CCMD (http://www.ccmd-ccg.gc.ca). Uma ampla lista das diversas aplicaes de pesquisas de cidados fornecida em Kenneth Webb e Harry P. Hatry, Obtaining Citizen Feedback: The Application of Citizen Surveys to Local Government (Obtendo feedback dos cidados: a aplicao de pesquisas de cidados ao governo local), Washington: The Urban Institute, 1973. Ao mesmo tempo em que traz alguns aspectos similares, uma comparao mais aprofundada da medio de desempenho objetiva vs. subjetiva fornecida em Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (O caso da burocracia: uma polmica de Administrao Pblica), 3 edio, New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1994, p. 37-46. Note que o termo servio inclui atividades regulatrias. Para maiores informaes sobre a diferena entre usurios, usurios, cidados, beneficirios e

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interessados, veja Canada, Treasury Board of Canada Secretariat, Quality Services Guide XII: Who is the Client? A Discussion Paper (Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad, 12 Guia de Servios de Qualidade: Quem o usurio? Um documento para discusso), Ottawa: junho de 1996, e Canada, Privy Council Office/Canadian Centre for Management Development, A Strong Foundation: Report of the Study Team on Public Service Values and Ethics (Gabinete do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto, Uma Fundao Forte: Relatrio da Equipe de Estudo sobre Valores e tica no Servio Pblico), Ottawa: 1996, p. 39. Na verdade, pesquisas de cidados podem ser ainda subdivididas entre pesquisas de cidados aquelas que procuram informaes sobre assuntos como a busca de bens pblicos e a proteo do interesse pblico e pesquisas de contribuintes que buscam informaes a respeito de matrias como alocao oramentria e nveis de tributao. Ao mesmo tempo em que essa uma diferenciao importante, ela no desfaz a diferenciao bsica usurio/cidado identificada acima e, portanto, no ser aprofundada no contexto deste trabalho. Uma discusso til da diferenciao entre pesquisas de cidados e de usurios fornecida em um relatrio para a Rede de Servio Centrado no Usurio: Canada, Client Satisfaction Surveying: A Managers Guide (Pesquisas de satisfao de usurios: um guia para gestores), Faye Schmidt com Teresa Strickland, Ottawa: Centro Canadense de Gesto, dezembro de 1998. Uma anlise til e lcida do escopo e das operaes do governo fornecida em: Canada, Report of the Task Force on Service Delivery (Relatrio da Fora Tarefa sobre prestao de servio), v. 4, parte 3, Review and Analysis of Recent Changes in the Delivery of Government Services (Reviso e anlise das mudanas recentes na prestao de servios governamentais), David Wright e David Zussman, Ottawa: Escritrio do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto, 21 de maio de 1996. Por exemplo, veja Peter Aucoin, The Design of Public Organizations for the 21st Century: Why Bureaucracy Will Survive in Public Management (O Design das organizaes pblicas para o sculo XXI: por que a burocracia ir sobreviver na gesto pblica), Canadian Public Administration 40, no 2 (vero de 1997), p. 290-306. Para maiores informaes sobre a diferenciao entre usurio e cidado, beneficirios e interessados, veja Canad, Treasury Board of Canada Secretariat (Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad), Quality Services Guide XII: Who is the Client? A Discussion Paper (12 Guia

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de Servios de Qualidade: Quem o usurio? Um documento para discusso), Ottawa: junho de 1996. Para informaes adicionais sobre a diferenciao entre os servios do setor pblico e privado, algumas leituras sugeridas incluem Canada, Report of the Task Force on Service Delivery (Relatrio da Fora-Tarefa sobre Prestao de Servio), v. 4, parte 3, Review and Analysis of Recent Changes in the Delivery of Government Services (Reviso e anlise das mudanas recentes na prestao de servios governamentais), David Wright e David Zussman (Ottawa: Escritrio do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto, 21 de maio de 1996); Graham T. Allison Jr., Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? (Gesto Pblica e Privada: so elas fundamentalmente iguais em todos os aspectos no-importantes?), Federick S. Lane, ed., Current Issues in Public Administration (Questes atuais na Administrao Pblica), 3a ed., New York: St. Martins Press, 1986; Henry Mintzberg, Managing Government, Governing Management (Gerenciando o governo, governando o gerenciamento), Harvard Business Review (maio-junho 1996), p. 75-83. Diferentemente de usurios, cidados compartilham um propsito comum com todos os canadenses e so obrigados a cumprir normas legais e a trabalhar confinados no enquadramento legal do Canad. Os direitos dos cidados incluem coisas como justia, segurana e a garantia de uma rede mnima de segurana social. Existe uma grande variedade de termos utilizados para descrever pessoas que recebem servios ou benefcios do governo. Enquanto o termo usurio foi intencionalmente escolhido para denominar os receptores diretos dos servios governamentais, ele muitas vezes substitudo por outras denominaes, dependendo da rea de servio. Exemplos de denominaes onde os receptores e beneficirios dos servios so a mesma pessoa incluem: usurio (customer - o usurio paga pelos servios), usurio (client - uma gama de servios governamentais e servios de informtica), receptores (servios sociais). Exemplos onde o beneficirio no o receptor do servio, mas sim a sociedade como um todo, incluem: cumpridores e presos (regulamentao, impostos), acusados, presidirios e transgressores (servios jurdicos e correes). Esse relatrio est disponibilizado na home page do CCMD. Gabinete do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto. A Strong Foundation: Report of the Study Team on Public Service Values and Ethics (Uma Fundao Forte: Relatrio da Equipe de Estudos sobre Valores e tica no Servio Pblico), Ottawa: 1996, p. 39. Em geral, esse documento fornece uma excelente anlise da natureza evolutiva dos valores e

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da tica dentro do governo. Tambm vale a pena mencionar o Departamento de Parques de British Columbia, que singular, no sentido de que utiliza pesquisas entre usurios para obter informaes especficas do parque e de seus usurios, e dos cidados sobre seus pontos de vista a respeito do sistema do parque como um todo. Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government IV: Summary of Wave One Findings (Repensando o Governo IV: Resumo das Constataes da Primeira Onda), dezembro de 1997. Goldfarb 1999, conforme citado em David Zussman, Government Service to the Public: Public Perceptions (Servios governamentais para o pblico: Percepes do Pblico), Optimum 22, no 4, 1991-1992, p. 13. Leslie Seidle, Rethinking the Delivery of Public Services to Citizens (Repensando a prestao de servios pblicos aos cidados, Montreal: Instituto de Pesquisa sobre Polticas Pblicas, 1995, p. 79. Conforme citado em David Zussman, Government Service to the Public: Public Perceptions (Servio do Governo para o pblico: percepes pblicas), Optimum 22, no 4, 1991-1991, p. 12. Insight Canada Research, Perspectives Canad 1 (Perspectivas do Canad 1), no 4, 1992. Continuous Improvement Services Inc., e Erin Research Inc. Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (Melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade do servio no Governo de Ontrio, fevereiro de 1992, p. 69). Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government IV: Summary of Wave One Findings (Repensando o Governo IV: Resumo das Constataes da Primeira Onda, dezembro de 1997). Quando as categorias bom e neutro so combinadas, 73 % dos entrevistados de janeiro de 1997 e 69 % dos entrevistados de novembro de 1997 avaliaram o Governo Federal como tendo um desempenho bom ou neutro (nem bom, nem ruim); apenas 59 % (janeiro de 1997) e 53 % (novembro de 1997) avaliaram os governos estaduais como bom ou neutro. Em janeiro de 1997, 74 % dos entrevistados indicaram um avaliao de bom ou neutro para o nvel local, como o fizeram 69 % em novembro de 1997. Paradoxalmente, em 1989, a Dcima constatou que apenas 7 % do pblico tinham uma grande confiana nos bancos, enquanto que 12 % tinham uma grande confiana no funcionalismo pblico. Mas, quando as categorias apenas alguma confianae muita confiana foram somadas, 83% do pblico indicaram confiana nos bancos, e 75 % indicaram confiana no servio pblico. Goldfarb, 1989, conforme citado em David Zussman, Government Service to the Public: Public Perceptions (Servios do governo para o pblico: percepes do pblico), Optimum 22, no 4, 1991-1992, p. 13.

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Pollara, Public Trust Index (ndice de Confiana Pblica). Janeiro de 1997. Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government (Repensando o Governo). Apresentao perante o Centro Canadense de Gesto, novembro de 1997. Veja por exemplo Robert D. Putnam, The Decline of Civil Society: How Come? So What? (O declnio da sociedade civil? Por qu? E da?). A palestra de John L. Manion de 1996, Ottawa: Centro Canadense de Gesto, 1991, p. 5-6. Neil Nevitte, The Decline of Deference: Canadian Value Change in Cross-National Perspective (O declnio da Deferncia: A mudana de valor na perspectiva transnacional canadense), Peterborough: Broadview Press, 1996, p. 55-70 e David Zussman, Do Citizens Trust Their Governments (Os cidados confiam em seus governos?), Canadian Public Administration 40 (Administrao Pblica Canadense 40), no 2, pp. 234-254. As evidncias sobre esse fenmeno esto estabelecidas no World Values Survey (Pesquisa Mundial de Valores) de 1981 e 1990, Environics Focus Canada Report (Relatrio da Environics Focus sobre o Canad), Toronto: Environics Research Group Ltd., 1996. Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government 1997 (Repensando o Governo1997), Ekos Research Associates Inc. Canadian Perspectives on Trust (Perspectivas Canadenses sobre a Confiana), Insights: Public Sector Management in Canada 2 (Insights: Gesto do Setor Pblico no Canad), no 2, agosto/setembro de 1997, p. 6. Em busca de respostas dentro de um contexto norte-americano, a Escola de Governo Kennedy iniciou um projeto plurianual que procura ajudar a identificar as perguntas corretas, e, espera-se, identificar algumas das respostas. Para mais informaes, veja Joseph S. Nye, Visions of Governance in the Twenty-First Century (Vises de governabilidade no sculo 21), Kennedy School of Government, Simpsio da Primavera, Universidade de Harvard, 1996, http://ksgwww.harvard.edu/visions/agenda.htm. Para informaes adicionais sobre a sociedade de informao, veja Steven Rosell et al, Governing in an Information Society (Governando em uma sociedade de informao), Montreal: Institute for Research on Public Policy (Instituto para pesquisa de polticas pblicas), 1992. Canad, Service to the Public: Task Force Report (Servio para o pblico: Relatrio da Fora-Tarefa), Ottawa: 1990, p. 6. Canad, Report of the Task Force on Service Delivery (Relatrio da Fora-Tarefa sobre prestao de servios), v. 4, parte 2. Perception of Government Service Delivery (Percepes sobre prestao de servios Governamentais), Ottawa: Gabinete do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto, 21 de maio de 1996, p. 8.

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David Zussman, Government Service to the Public: Public Perceptions, Optimum 22, no 4, 1991-1992, p. 15. David Zussman, Government Service to the Public: Public Perceptions, Optimum 22, no.4 1991-1992, p. 13. Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government IV: Summary of Wave One Findings (Repensando o Governo IV: Resumo das Constataes da Primeira Onda, dezembro de 1997. Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (Um caso a favor da burocracia: Uma polmica da Administrao Pblica), 3a ed., New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1994, p. 9-10. Conforme mencionado por Joseph S. Nye Jr., The Media and Declining Confidence in Government (A imprensa e a confiana decrescente no governo), The Harvard International Journal of Press/Politics, 2, no 4, agosto de 1997, p. 5-7. So de interesse potencial para pesquisa futura os pares de fatores interatuantes na Figura 1: o item expectativas de prestao de servio comparado com a real prestao do servio; as percepes das polticas e dos polticos so comparadas com as percepes do servio pblico e dos servidores pblicos; e as caractersticas do servio utilizado so comparadas com as caractersticas dos receptores de servios. Essas constataes deveriam ser lidas cuidadosamente, uma vez que impresses um termo muito amplo que facilmente incluiria algumas combinaes de satisfao, confiana, legitimidade etc. Pollara, Perspectives Canada V, no 4 (1996). Pollara, Perspectives Canada V, no 2 (1997). Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government (Repensando o governo). Apresentao perante o Centro Canadense de Gesto, novembro de 1997. National Quality Institute (Instituto Nacional de Qualidade), National Consumer Survey on Quality Industry Rankings (Pesquisa Nacional de Consumidores sobre Rankings das Indstrias de Qualidade, outubro de 1997, e National Quality Institute, 1996 Canadian Consumer Quality Survey Government Series (Pesquisa Canadense de Qualidade do Consumidor Servios Governamentais). Gabinete do Conselho Privado/Centro Canadense de Gesto, Report of the Deputy Ministers Task Force on Service Delivery Models (Relatrio da Fora-Tarefa dos Vice-Ministros sobre modelos de prestao de Servios), v. I e IV. Ottawa: outubro de 1996, p. 29 e Ekos Reserch Associates Inc., Rethinking Government (Repensando o governo). Apresentao perante o Centro Canadense de Gesto, novembro de 1997.

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Charles T. Goodsell. The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (O Caso da Burocracia: Uma Polmica sobre a Administrao Pblica), 3a ed., New Jersey: Chatham House Publishers, Inc., 1994, p. 10-37. Em geral, Goodsell fornece ampla evidncia para apoiar sua argumentao de que os governos norte-americanos tm desempenho melhor do que percebido normalmente. Como parte da sua argumentao, ele explora o efeito de questes especficas versus gerais de questionrio para as avaliaes dos cidados dos servios governamentais. Ele conclui que, quando perguntado a respeito das suas experincias especficas/concretas, mais cidados percebem a sua experincia com o governo como sendo positiva. Continuous Improvement Services Inc e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: Melhorando a qualidade dos servios no Governo de Ontrio, fevereiro de 1992, p. 78). Gabinete do Conselho Privado/ Centro Canadense de Gesto, Report of the Deputy Ministers Task Force on Service Delivery Models (Relatrio da Fora-Tarefa dos Vice-Ministros sobre modelos de prestao de servios, v. I, Ottawa: outubro de 1996, p. 12). Thomas I. Miller e Michelle A. Miller. Citizen Surveys: How to Do Them, How to Use Them, What They Mean (Pesquisas entre cidados: como faz-los, como us-los, o que eles significam, Washington: International City/Country Management Association, p. 15). Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving service quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: Melhorando a qualidade dos servios no Governo de Ontrio, fevereiro de 1992, p. 78). Uma nota de precauo: uma vez que inscrio, informao, assistncia financeira e fiscalizao/policiamento so linhas de servio se comparadas a loja de departamento, banco ou companhia financeira e supermercado, que so entidades de servios, questionvel quo conclusivamente essas constataes podem ser interpretadas. TAG Research, City of Calgary Corporate Customer Satisfaction Survey (Pesquisa de satisfao de usurios corporativos da cidade de Calgary, julho de 1997). Theodore H. Poister e Gary T. Henry, Citizen Ratings of Public and Private Service Quality: A Comparative Perspective (Avaliaes de cidados da qualidade dos servios pblicos e privados: uma perspectiva comparativa), Public Administration Review (Reviso da Administrao Pblica 54, no 2, maro/abril 1994, p. 158).

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ICM Research, Citizens Charter Costumer Survey: Research Report (Pesquisa dos direitos do cidado como usurio: Relatrio da Pesquisa, maro-abril 1993). Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government IV: Summary of Wave One Findings (Repensando o Governo IV: Resumo das Constataes da Primeira Onda, dezembro de 1997). Gabinete do Conselho Privado/ Centro Canadense de Gesto, Report of the Deputy Ministers Task Force on Service Delivery Models (Relatrio da Fora-Tarefa dos Vice-Ministros sobre modelos de prestao de servios, v. IV, parte D, Ottawa: outubro de 1996, p. 8). Governo de Alberta, Core Human Resources Measures Project (Projeto de Medidas Centrais de Recursos Humanos), 1997 Survey of Albertans and Employees (Pesquisa de cidados e empregados de Alberta, outono de 1997). Theodore H. Poister and Gary T. Henry, Citizens Ratings of Public and Private Service Quality: A Comparative Perspective (Avaliaes de cidados a respeito da qualidade dos servios pblico e privado: uma perspectiva comparativa), Public Adminsitration Review (Reviso da Administrao Pblica 54, no 2, maro/abril 1994, p. 158). Conforme revisado em Charles T. Goodsell, The Case for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (O caso a favor da burocracia: uma polmica da Administrao Pblica, 3a ed., New Jersey, Chatham House Publishers, Inc., 1994, p. 35-36). ICM Research, Citizens Charter Customer Survey: Research Report (Pesquisa dos Direitos dos Cidados como Usurios: Relatrio de Pesquisa, maro/abril 1993, p. 16). Thomas I. Miller e Michelle A. Miller, Citizen Surveys: How to Do Them, How to Use Them, What They Mean (Pesquisas entre cidados: como faz-los, como us-los, o que eles significam). Washington: International City/County Management Association, p. 105. Conforme citado em How Do We Compare (Como ns nos comparamos), Insights: Public Management in Canada (Insights: Gesto Pblica no Canad, no 2, agosto/setembro de 1997, p.6). Thomas I. Miller e Michelle A. Miller, Citizen Surveys: How to Do Them, How to Use Them, What They Mean (Pesquisas entre cidados: como faz-los, como us-los, o que eles significam). Washington: International City/County Managerment Association, p. 114. O motivo para este fenmeno no est esclarecido; contudo, em uma apresentao realizada em 15 de dezembro de 1997, perante o Centro Canadense de Gesto, George Spears da Erin Research Inc., levantou a hiptese de que os servios com uma avaliao consistentemente alta trazem benefcios diretos ao usurio, enquanto os servios com avaliaes consistentemente

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baixas no o fazem, e at mesmo podem ser vistos como uma ameaa potencial ou desperdcio. Veja Hari Das, Mallika Das e Francis McKenzie, Assessing the Will of the People: An Investigation into Town Service Delivery Satisfaction (Avaliando o desejo do povo: uma pesquisa sobre a satisfao com a prestao de servios municipais). Veja, por exemplo, Claes Fornell et al. The American Customer Satisfaction Index: Nature, Purpose, and Findings (O ndice Americano de Satisfao de Usurios: natureza, propsito e constataes), American Customer Satisfaction Index, 60 (outubro de 1996), p. 7-18. Esta e outras falhas potenciais da adoo de um sistema como o ndice Americano de Satisfao de Usurios, tal como intensidade de recursos, foram fornecidos por Faye Schmidt, Diretora da Diviso de Apoio Organizacional na Comisso de Relaes com Empregados do Servio Pblico do Governo de British Columbia, reunio, 11 de dezembro de 1997. Claes Fornell et al. The American Customer Satisfaction Index: Nature, Purpose, and Findings (O ndice Americano de Satisfao de Usurios: natureza, propsito e constataes), American Customer Satisfaction Index, 60, outubro 1996, p. 9. Claes Fornell et al. The American Customer Satisfaction Index: Nature, Purpose, and Findings (O ndice Americano de Satisfao de Usurios: natureza, propsito e constataes), American Customer Satisfaction Index, 60, outubro 1996, p. 9. British Columbia, British Columbia Parks, 1996 Campground Satisfaction Survey (Pesquisa de satisfao da area de acampamento). Haynes Point, Victoria, 1996. Em reconhecimento necessidade de pesquisa e anlise em pesquisa, para que as reformas se ajustem a contextos organizacionais especficos, Kenneth Kernaghan e Mohamed Charih desenvolveram as perguntas W5: What works well, where and why? (O que funciona bem, onde e por qu?) em Kenneth Kernaghan e Mohamed Charih, Emerging Issues in Contemporary Public Administration (Questes emergentes na administrao pblica contempornea), Canadian Public Administration (Administrao Pblica Canadense 40, no 2, vero 1997, p. 219-233). claro, se os servios devem ser melhorados a curto prazo e mantidos a longo prazo, os sistemas, a estrutura, a cultura e os incentivos de uma organizao (por exemplo, gesto de recursos humanos, treinamento e desenvolvimento e liderana) precisam estar alinhados para apoiar a iniciativa de melhoria do servio. Carr-Gordon Limited e Erin Research Inc., Responsible & Responsive Regulation for Ontario: A Report to the Red Tape Review Commision

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(Regulamentao Responsvel & Sensvel para Ontrio: um relatrio para a Comisso de Reviso da Burocracia, maio 1996). Polcia Regional de Peel, Survey of Attitudes and Opinions (Pesquisas de atitudes e opinies, maro 1994 e novembro 1996). Australia, Commonwealth Governments Advisory Board (Conselho Consultivo do Governo da Comunidade Britnica), The Australian Public Service Reformed: An Evaluation of a Decade of Management Reform (O servio pblico australiano reformado: uma avaliao de uma dcada de reforma de gesto), Canberra 1992, p. 399, 420. Continuous Improvement Service Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (Melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade dos servios no governo de Ontrio), fevereiro 1992, p. 13-14. Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (Melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade do servio no governo de Ontrio, fevereiro 1992). Carr-Gordon Limited e Erin Research Inc., Responsible & Responsive Regulation for Ontario: A Report to the Red Tape Review Commision (Regulamentao responsvel e sensvel para Ontrio: um relatrio para a Comisso de Reviso da Burocracia, maio 1996). Canada, Western Economic Diversification (Diversificao Econmica Ocidental), 1988 Community Futures Development Corporation Questionnaire (Questionrio da Companhia de Desenvolvimento de Futuros Comunitrios), 1996. Outras pesquisas que abordam as prioridades para melhorias incluem Focus Oakville: Benchmark Quality of Service Analysis (Foco Oakville: Parmetros de Qualidade de Anlise de Servios), Ekos Rethinking Government Surveys (Pesquisas Ekos Repensando o Governo), pesquisa da Washington Performance Partnership intitulada Citizen Satisfaction: Results From a Telephone Survey of Washington Households About State Services (Satisfao de cidados: resultados de uma pesquisa telefnica de lares de Washington a respeito de servios estatais), Public Attitutes Toward B.C. Hydro (Atitudes pblicas com B.C. Hydro), Diviso de Parques de British Columbia, e algumas perguntas de pesquisas recentes encomendados pelo Centro Canadense de Gesto (CCMD) na primeira onda de Rethinking Government IV (Repensando o Governo IV, 1997. Fora do Canad, o Citizens Charter Customer Survey (Pesquisa dos direitos do cidado como usurio) perguntou aos entrevistados quais trs servios eles mais desejavam que fossem melhorados.

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Ekos Research Associates Inc., Rethinking Government VI: Summary of Wave One Findings (Repensando o Governo VI: Resumo das Constataes da Primeira Onda, dezembro 1997). Baseline Market Research Ltd., Evaluation of Service New Brunswick: Final Report (Avaliao de Servio New Brunswick: Relatrio Final, dezembro de 1993). Selkirk, Town of Selkirk Citizens Survey (Pesquisa de Cidados da Cidade de Selkirk, 1998, p. 33). ICM Research, Citizens Charter Customer Survey: Research Report (Pesquisa de usurios carta do cidado: relatrio de pesquisa, maro-abril 1993, p.15). A grade de importncia-desempenho est bem explicada em Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade do servio no governo de Ontrio, fevereiro 1992, p. 7). ICM Research, Citizens Charter Customer Survey: Research Report (Pesquisa dos direitos do cidado como usurio: Relatrio de Pesquisa, maro-abril 1993, p. 15). Canad, Auditor-Geral, Report of the Auditor -General (Relatrio do Auditor-Geral, Ottawa, setembro de 1996). Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade dos servios no governo de Ontrio, fevereiro 1992, p. 21-290. Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc., Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade dos servios no governo de Ontrio, fevereiro 1992, p. 29). Canada, Auditor-Geral, Report of the Auditor- General (Relatrio do Auditor-Geral, captulo 14, Ottawa, setembro 1996). British Columbia, British Columbia Parks, 1996 Campground Satisfaction Survey: Haynes Point (Pesquisa de satisfao de reas de acampamento de 1996: Haynes Point, Victoria, 1996, p. 8). Vrias pesquisas abordam questes de envolvimento de empregados e de recursos humanos, mas isso diferente de determinar suas percepes de satisfao, prioridades para melhorias e barreiras melhoria como usurios internos. Uma abordagem bastante equilibrada sobre como abordar empregados e usurios externos nas iniciativas de melhoria de servios fornecida em Canad, Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad, Quality Services Guide XIII: Managers Guide to Implementing Quality Services (XIII

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Guia de Servios de Qualidade: Guia de Gestores para Implementao de Servios de Qualidade, Ottawa, 1996). Continuous Improvement Services Inc. e Erin Research Inc.,Best Value for Tax Dollars: Improving Service Quality in the Ontario Government (O melhor retorno por dlares em impostos: melhorando a qualidade dos servios no governo de Ontrio, fevereiro 1992, p. 23). The Canada Health and Social Transfer (CHST) substituiu o Established Programs Financing (EPF) (Financiamento de Programas Estabelecidos) e o Canada Assistance Plan (CAP) (Plano de Assistncia do Canad) em 1996-97. Ao invs de utilizar arranjos de compartilhamento de custos em vigor no CAP, o CHST totalmente um fundo em bloco, como EPF. Canad, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc. Ottawa: Canadian Centre for Management Development, outubro de 1998. Este documento est disponvel no website do CCMD em http://www.ccmdccg-gc.ca. Canad, Client Satisfaction Surveying: A Common Measuments Tool (Pesquisando a satisfao do usurio: uma ferramenta comum de mensurao), Faye Schmidt com Teresa Strickland. Ottawa: Centro Canadense de Gesto, dezembro de 1998. Canada, Client Satisfaction Surveying: A Managers Guide (Pesquisando a satisfao do usurio: um guia para o gestor), Faye Schmidt com Teresa Strickland (Ottawa: Centro Canadense de Gesto, dezembro de 1998). Esses documentos esto disponveis no website do CCMD em http://www.ccmd-ccg-gc.ca. Canada, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc. Ottawa: Canadian Centre For Management Development, outubro 1998, p. 27-50. Este documento est disponvel no website da CCMD em http:// www.ccmd-ccg-gc.ca. Canada, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc. (Ottawa: Canadian Centre For Management Development, outubro 1998, p. 33-35. Este documento est disponvel no website da CCMD em http://www.ccmd-ccg-gc.ca. Canada, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc. Ottawa: Canadian Centre For Management Development, outubro 1998, p. 5-10, 60-74. Este documento est disponvel no website da CCMD em http:// www.ccmd-ccg-gc.ca. Canada, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc. Ottawa: Canadian Centre For Management Development, outubro 1998, p. 19-26. Canad, Client Satisfaction Surveying: A Common Measurements Tool (Pesquisando a satisfao do usurio: uma ferramenta comum de mensurao), Faye Schmidt e Teresa Strickland, Ottawa: Centro Canadense de Gesto, dezembro 1998. Veja tambm Canad, Client Satisfaction

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Surveying: A Managers Guide (Pesquisando a satisfao do usurio: um guia para o gestor), Faye Schmidt com Teresa Strickland, Ottawa: Centro Canadense de Gesto, dezembro 1998. Este documento est disponvel no website do CCMD em http://www.ccmd-ccg-gc.ca. CCMD concordou em coletar os resultados de pesquisa da CMT at que um repositrio permanente possa ser estabelecido para servir aos trs Poderes do governo. Canada, Citizens First (Primeiro os cidados), Erin Research Inc., Ottawa: Canadian Centre For Management Development, outubro 1998, p. 51-58. Este documento est disponvel no website do CCMD em http:www.ccmd-ccg-gc.ca.

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82

Anexo 1

Pesquisa do Estado da Georgia: Satisfao segundo a amostra do pblico em geral e de usurios recentes
Pblico em geral Servios Pblicos Bombeiros Correio dos EUA
Mdia N Desvio Padro

Consumidores recentes
Mdia N Desvio Padro

80,0 82,8

333 386 248 314 363 341 192 334 372

16,9 19,6 22,0 19,9 24,5 27,1 27,2 27,2 26,5

82,8 76,1 74,4 75,7 71,3 77,1 76,6 68,2 59,2 73,5

16 340 41 197 95 182 63 172 380

21,8 21,2 22,7 23,0 31,4 19,3 16,7 27,7 26,7

Clnicas de Sade Pblica 70,5 Coleta municipal do lixo 70,2 Polcia Parques e Progr. Recr. Transporte pblico Escolas pblicas Manuteno de ruas Todos serv. pblicos Servios Privados Correio privado Armazns Bancos Mdicos particulares Lanchonetes Cinemas Oficinas de automveis Txis 81,2 75,1 71,2 70,7 68,9 67,3 61,2 54,2 70,1 66,1 65,1 63,5 63,0 69,0

369 382 364 360 355 280 334 288 168

16,2 19,3 22,7 21,2 23,1 23,6 24,5 27,6 24,6

84,5 77,1 81,7 80,6 68,5 75,5 71,7 66,2 59,6 73,9

213 408 301 278 374 200 219 260 34

15,4 17,3 20,2 19,6 20,9 17,4 27,9 26,3 30,8

Provedores de TV a cabo 58,2 Todos serv. privados 67,5

Recriado a partir de: Theodore H. Poister e Gary T. Henry. Citizen Ratings of Public and Private Service Quality: A Comparative Perspective (Avaliaes dos Cidados da Qualidade dos Servios Pblicos e Privados: Uma Perspectiva Comparativa). Public Administration Review 54 , no 2 (maro/abril de 1994), p. 155-160.

83

Anexo 2

Desempenho relativo dos servios do setor pblico e privado na Gr-Bretanha


Tipo de Servio Supermercados Servios postais Mdicos Escolas primrias Coleta de lixo Alfndega (portos e aeroportos) Hospitais do Sist. Nac. de Sade Polcia Bancos Fazenda nibus Limpeza de ruas municipais Previdncia Estradas de ferro Agncias de emprego/desemprego Estradas municipais Cortes de Justia Prises Desempenho (% muito bom ou bastante bom) 93 92 91 84 83 78 77 74 70 70 68 65 64 57 57 48 46 45 Melhorias (% desejando melhorias) 3 3 9 25 9 1 37 24 19 5 24 19 14 26 21 26 17 15

Observao: pesquisa de 1993 com amostragem aleatria para a Unidade de Direitos do Cidado do Reino Unido, de 3.097 entrevistados. Recriado a partir de: ICM Research, Citizens Charter Customer Survey: Research Report (Pesquisa de usurios da carta do cidado: Relatrio de Pesquisa), maro-abril de 1993.

84

Anexo 3

Avaliaes de PTM (Percentual Mdio Ajustado ao Mximo) para Servios Individuais

B o m b eiro s B ib lio te c a C o le ta d e lix o g u a/esg oto P a rq u es P o lc ia Te rc e ira id ad e E sco la s


o E sgo to percentil 7 5 pe rc e ntil

5 0 pe rc e ntil percentil a va lia o m d ia a ju stad a 2 5 pe rc e ntil

P a rq u es/rec re a o R e crea o R e m o o d e n ev e Ilu m in a o p blic a L im pe z a p b lica M a n u te n o g eral S e rv i o s de sa d e P o lic iam e n to d o c dig o n ib u s/trn sito C o n tro le de a n im a is (z oo n o se s) M a n u te n o d e ru as P la n ejam en to 40 50 60 % 70 80 90

Recriado a partir de: Thomas I. Miller e Michelle A. Miller, Citizen Surveys: How to Do Them, How to Use Them, What They Mean (Pesquisas de cidados: como realiz-los, como utiliz-los, o que eles significam). Washington: International City/County Management Association, 1991.

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Anexo 4

Quadro referencial para modernizao da prestao de servios do setor pblico

F erra m enta s d e C o m u n ica o e E n g a ja m en to C om un ic a es re a listas A dm in istrar ex pe c ta tiva s C on sulta a c ida d o s E n g a ja m e nto d os cid ad os Treina m e n to e d esen v o lv im en to de cid ad os

E x p ecta tiv a s d os C id ad o s com R ela o P resta o d e Serv io s d o G o vern o Pe rce p e s dos c id a d o s a re spe ito d o se rvio go v ern am en ta l E n v o lv im en to do s c id a d o s n a elab o ra o d e se rv io s Prio rid ad e s dos c id a d o s p ara m e lh o rias

R e du z ir Reduzir Llacuna a cu n a

C a ix a d e F erra m en ta s d o G o v ern o p a ra M elh o ria d o s Serv ios

M ed id a e R elat rio

L a cu n a d e P resta o d e S erv io s sob re D esem p en h o e R esp o n sab ilid a d e

F erra m enta s p ara M elh oria d o s Serv ios A SD /A P D Pa rce rias S in g le w ind o w R e-en g e nh a ria Q ua lid ad e d o serv i o GQT B e nc h m a rk in g Tec n o lo g ia Pr tic a s in o vad o ra s R ec u pe ra o de c u sto s

Reduzir R e du z ir lacuna
L a cu n a

P resta o d e S erv io s d o G o v ern o A te nd im e nto e in o v a o de linh a d e fre nte in te g ra d a C ultu ra d e serv i o E stra t gia e siste m a s d e se rv io L id eran a

Federal F e d eral Estadual P ro v in c ia l


M u n ic ip a l Municipal

Outros O u tro s Setores S e to res

Centro Canadense de Gesto 1999 86

Texto II Satisfao do usurio: guia para o gerente pblico no Canad


Faye Schmidt & Teresa Strickland
Centro Canadense de Gesto 1999

Faye Schmidt e Teresa Strickland pertencem Rede de Servio Centrado no Cidado Centro Canadense de Gesto. Contato com os autores: info@ccmd-ccg.gc.ca

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Agradecimentos

A elaborao deste guia tem sido verdadeiramente um esforo de colaborao de muitos servidores pblicos de todo o Canad. Ns gostaramos de agradecer as contribuies feitas pelas seguintes organizaes e indivduos em apoio a este trabalho: O Canadian Centre for Management Development CCMD (Centro Canadense de Gesto) tem sido o rgo central de apoio contnuo deste trabalho e reforou este projeto por meio da experincia e do encorajamento do seu corpo docente. Mais especificamente, gostaramos de agradecer a Ralph Heintzman e D. Brian Marson, atualmente da Secretaria do Conselho do Tesouro, e a Samuel Wex e Geoff Dinsdale, do CCMD. A Rede Nacional de Servios Centrados no Cidado forneceu a base com a qual este trabalho foi iniciado e ofereceu apoio contnuo ao projeto. O impulso para o desenvolvimento deste guia veio da agncia da Rede em Ontrio. Representantes-chave do Grupo Regional de Ontrio, incluindo Art Daniels, Barry Malmsten e Bill Pascal, forneceram a orientao e a direo iniciais para o desenvolvimento deste guia. O conselho consultivo formal para este projeto ofereceu conhecimento e apoio contnuo e foi crucial para o seu desenvolvimento. Os membros do conselho consultivo: John Cumberford, Estado de Manitoba, Ken Dobell, cidade de Vancouver, Paul Reed do CCMD e da Statistics Canada, e Richard Tobin, da Secretaria do Conselho do Tesouro. Muitas organizaes compartilharam suas experincias e percepes espontaneamente. Sem elas e suas histrias reais, este guia teria pouca relevncia para os gerentes. Agradecemos BC Parks, Companhia Canadense de Correios, Comisso de Compras de British Columbia, Direo do Aeroporto Internacional de Vancouver e cidade de Ajax por seu apoio. Gostaramos tambm de expressar nossa gratido ao Estado de British Columbia por ceder os direitos do material de publicao do Estado Listening to Costumers, an Introduction (Ouvindo o Usurio, Uma Introduo), escrita por D. Brian Marson, Greg J. Conner e Scot A. Woodhouse, que se mostrou til para a elaborao deste guia.

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Agradecimento especial a minha colega Teresa Strickland da Universidade de Victoria. A pesquisa e a redao que levaram criao deste guia so em grande parte o resultado dos seus diligentes esforos. Faye Schmidt Estado de British Columbia

89

1. Introduo

Este guia visa auxiliar os gerentes dos servios pblicos em todo o Canad, ao fornecer as melhores prticas para a pesquisa de satisfao do usurio com esses servios. A principal meta deste projeto ajudar a melhorar os servios pblicos que so oferecidos aos nossos usurios e cidados. Em julho de 1997, a Rede de Servio Centrado no Cidado notou que ainda persistia no Canad um vcuo significativo de servios entre as expectativas dos cidados e os servios efetivamente fornecidos, apesar dos esforos substanciais realizados no sentido de modernizar a prestao de servios. A Rede reconheceu a necessidade de ampliar a compreenso das expectativas de cidados/usurios e seus nveis de satisfao e prioridades para a melhoria dos servios. O desenvolvimento deste guia o resultado do impulso fornecido pela Rede. Espera-se que este guia para a pesquisa de satisfao do usurio induza mais organizaes de servios pblicos a comearem tais pesquisas, facilitando o aperfeioamento na forma que nossos servios pblicos so prestados. Essencialmente, o objetivo deste projeto auxiliar na construo de um meio ambiente no servio pblico que seja voltado para o usurio, que ir benefici-los diretamente e indiretamente aos cidados a quem servimos. Venha para a beirada, ele disse. Eles disseram: Temos medo. Venham para a beirada, ele disse. E eles vieram. E ele os empurrou. E eles voaram. Guillaume Apollinaire Este guia explica os benefcios potenciais das pesquisas de satisfao do usurio e fornece instrues sobre como elas deveriam ser planejadas e implementadas. Alm disso, o que mais importante, que este guia esboa como usar as informaes valiosas que resultam de tais pesquisas, possibilitando assim melhorias na prestao dos servios pblicos.

90

Este guia tambm introduz uma nova ferramenta de pesquisa de satisfao do usurio a Common Measurements Tool CMT (Ferramenta Comum de Medida), elaborada para responder necessidade identificada pela Rede Nacional de Servio Centrado no Usurio de uma ferramenta consistente de pesquisa com usurios. A CMT oferece um conjunto de itens de avaliao comumente utilizados e um sistema consistente de medida para organizaes de servio pblico. As organizaes podem utilizar a CMT como um modelo para a elaborao de um instrumento adaptado aos seus objetivos e servios especficos. Uma vez que a CMT seja adaptada e implementada por uma organizao, organizaes semelhantes que assim o desejarem podero comparar seus resultados e medir o progresso ao longo do tempo. A CMT est includa neste guia (Anexo 2), junto com instrues sobre seu uso. Cpias deste documento e o relatrio de pesquisa que estabelece o parmetro e o valor da CMT (Pesquisando a Satisfao do Usurio: Ferramenta Comum de Medida) podem ser obtidos no website do Centro Canadense de Gesto em http://www.ccmd-ccg.gc.ca.

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2. Por que pesquisar a satisfao do usurio?

A gesto eficaz requer tomadas de deciso apropriadas. A tomada de deciso apenas to precisa e confivel quanto a informao na qual est baseada. Em um contexto de restries fiscais, as organizaes de servios pblicos dependem do feedback de seus usurios, para tornar as decises efetivas a respeito dos servios prestados. Ao mesmo tempo, muitas organizaes de servio pblico enfrentam o desafio de atingir o equilbrio entre uma demanda crescente por servios e limitaes contnuas em seu oramento. Outras se defrontam com a expanso de servios e recursos que requerem um tipo diferente de equilbrio. Ao realizar pesquisas a respeito dos seus usurios, para avaliar suas expectativas em termos de servios, bem como seus nveis de satisfao, as organizaes obtm a informao de que precisam para auxiliar na tomada de decises e no planejamento estratgico. Realizar pesquisas entre usurios a respeito dos servios poder ajudar a revelar as reas que demandam recursos e a identificar reas onde os recursos esto sendo gastos sem necessidade. Nas demandas (as expectativas dos usurios) que esto alm dos recursos alocados, as informaes coletadas iro auxiliar as organizaes a estabelecerem metas em termos de reas de servio em que uma estratgia de comunicao necessria, a fim de administrar as expectativas. Acessar informaes por meio de pesquisas de satisfao de usurios pode ajudar a organizao a chegar mais prximo de alcanar um equilbrio entre estes dois fatores conflitantes, conforme ilustra a Figura 1. Figura 1: O desafio atual do servio pblico
D e m a nd a p or se rvios

Ve rb as p b lica s

O rg a niza o d e servio p blic o In form a es p ara p la nejam en to

92

2.1. O custo das pesquisas de satisfao de usurios


Podemos nos dar o luxo de realizar pesquisas de satisfao entre nossos usurios? Podemos nos dar o luxo de no o fazer? As pesquisas de satisfao de usurios exigem recursos em termos de tempo, esforo humano e verbas. Contudo, ao avaliar esses custos, existem alguns fatores importantes a serem considerados. Acredita-se geralmente que para cada dlar no gasto na preveno de erros ou problemas tpicos do servio, as organizaes podem esperar gastar pelo menos 10 vezes mais ou at 100 vezes , consertando as coisas depois de o erro ocorrer (Figura 2). Isso pode ser visto facilmente nas organizaes do setor pblico. Por exemplo, uma vez que um problema ocorreu e um usurio toma a iniciativa de escrever uma carta ao ministro/executivo responsvel, e/ou envolve a imprensa, os custos para atender e responder ao problema so alarmantes. As restries tributrias so a realidade atual do servio pblico, o que uma razo ainda maior para buscar, pr-ativamente, evitar erros ou problemas antes de eles acontecerem. Realizando pesquisas de satisfao de usurios, as organizaes coletam informaes que potencialmente podem ajud-las a evitar esses problemas onerosos, respondendo s necessidades e expectativas dos usurios, realizando mudanas ou administrando as expectativas por meio da comunicao. Figura 2: O custo da qualidade
C usto C ustos d e produ o C ustos d e preve n o tre ina m e nto m e lhorias de sistem a s coleta ndo e u sando feedba ck de u surios O B om (1x) C ustos d e inspe o e c orre o C ustos d e problem as de rea-fim fim

pessoal m a teria l ove rh ea d etc .

conse rtan do erros A N T E S de e le s atingirem se us u surios O R uim (10x)

conse rtan do erros D E P O IS de ele s atingirem se us u surios O H o rrve l (100x)

3 0-5 0% d os c ustos em problem as tpicos do servio

2.2. Seja pr-ativo! Seja preventivo! As informaes coletadas pelas pesquisas de satisfao de usurios fornecem organizao seus pontos de vista. Essas informaes permitem 93

que a organizao compreenda a perspectiva dos seus usurios e que se comunique com eles de maneira eficaz. 2.3. Correios do Canad transformam-se por meio de avaliaes de desempenho Em 1980/81, no ano da transformao do departamento de correios do governo federal em corporao da Coroa, a Corporao Correios do Canad apresentou perdas de $ 487 milhes. Em 1996/7, essa organizao registrou lucros de $ 112 milhes. Os Correios do Canad, um departamento federal imerso em dvidas, tornaram-se uma corporao dinmica, centrada no usurio e rentvel, por meio da avaliao do desempenho dos servios prestados, realizando pesquisas de satisfao tanto entre os usurios como entre os empregados. Seu sistema integrado de avaliao de servio, supervisionado pelo Departamento de Medida e Anlise Corporativa, fornece-lhe informaes que so utilizadas para direcionar desenvolvimentos em todos os setores, desde operaes, coleta e entrega, estratgia de vendas, desenvolvimento de produtos at servios ao usurio. As pesquisas de satisfao de usurios e funcionrios so realizadas por meio de entrevistas telefnicas e via correio, elaboradas para se adequarem ao assunto pesquisado. Os comentrios so mantidos na formulao original e agregados a outros dados, e ento analisados e relatados. O relatrio ento remetido para o grupo de funcionrios representantes dentro de uma semana. Esse grupo de funcionrios responsvel por desenvolver planos de ao e por implementar solues. Por exemplo, no caso de um grande usurio corporativo, o relatrio encaminhado ao representante comercial responsvel por aquele usurio. O relatrio permite ao representante lidar caso a caso, baseado em informaes a respeito das suas preocupaes. O prazo para a implementao do feedback pelo representante de duas semanas. 2.4. Os benefcios de se fazerem pesquisas de satisfao de usurios Existe um forte motivo para investir em pesquisas de satisfao de usurios. Ao pesquisar a satisfao de usurios com os servios, a organizao ser capaz de: identificar oportunidades para melhorias nos servios; identificar o que os usurios desejam, em oposio ao que as prprias organizaes acham que eles desejam;

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alocar recursos mais eficazes para atender s prioridades dos usurios, ao visar as prioridades de servios mais cotadas, reduzindo ou eliminando os servios que os usurios no valorizam (quando adequado); desenvolver respostas pr-ativas para demandas emergentes de usurios, reduzindo as crises e o stress para a equipe e os usurios; fornecer feedback para o pessoal de linha de frente, a gerncia e os lderes polticos, a respeito da eficcia do programa; avaliar o cumprimento do mandato da organizao e at mesmo consubstanciar emendas ao mandato; fortalecer o processo de planejamento estratgico; avaliar a eficcia de novas estratgias para o programa (por exemplo, avaliar o sucesso de tecnologias recentemente implementadas a partir da perspectiva do usurio); validar solicitaes que busquem mais recursos para as reas que necessitam de melhorias.

British Columbia Parks


2.5. Medindo a satisfao do usurio: informaes pesquisadas ao longo de mais de 10 anos Atualmente a BC Parks (Parques do Estado de British Columbia) um dos maiores fornecedores de acomodaes para pernoite em British Columbia. Essa organizao tem cerca de 11.500 locais para camping, com 430 reas para acampamento e quase 450 reas para uso diurno (praias, instalaes para piqueniques, marinas etc.). Um dos motivos pelos quais a BC Parks iniciou suas pesquisas de satisfao de usurios foi o nmero decrescente de visitantes nas reas de acampamento do Estado. Obviamente essa era uma grande preocupao dos executivos da BC Parks. Grfico 1: Visitao das reas para acampamento
S em pe sq u isas d e satisfao 3000 2800 2600 (em m ilh are s) 2400 2200 2000 1800 1600 1975 P esq u isas de satisfa o

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

95

Em resposta visitao decrescente, a BC Parks comprometeu-se a melhorar a qualidade do servio de maneira pr-ativa. Um componente importante de sua iniciativa de qualidade de servio foi realizar pesquisas rotativas entre os usurios nos parques. Essas pesquisas, especificamente, perguntaram aos visitantes quais eram suas expectativas de servios, quo satisfeitos eles estavam com os servios fornecidos e que elementos dos servios eram importantes para eles. Os dados coletados pelas pesquisas de usurios indicaram que os visitantes queriam chuveiros/banheiros nas reas de acampamento. As informaes dessas pesquisas internas dos usurios dos parques, acrescidas s pesquisas domiciliares entre os moradores de British Columbia, permitiram a BC Parks apresentar uma proposta de negcios consistente, a fim de obter verbas no final dos anos 80, visando construir novos chuveiros/banheiros para visitantes nos parques do Estado. Esse processo indicou que, atendendo a essas expectativas, a satisfao dos usurios aumentou significativamente. O resultado final foi um aumento generalizado na visitao dos parques do Estado. As informaes das pesquisas entre usurios fornecem uma base para determinar que melhorias nos servios so mais necessrias ou desejadas e, portanto, para onde os recursos limitados precisam ser destinados. Isso muito til ao desenvolver prioridades para planos de negcios. As pesquisas de satisfao contriburam de uma maneira tangvel para que nossa agncia fosse mais sensvel e responsiva s necessidades e desejos de nossos usurios. As pesquisas entre os usurios ajudaram nossa organizao a compreender melhor as suas expectativas e, quando possvel, a responder a elas, seja por meio de melhorias nos servios, com nossa estratgia de comunicao, quando as expectativas no podem ser atendidas, ou incorporando-as ao nosso planejamento futuro de negcios. 2.6. Lies aprendidas Mantenha contato com seus usurios. Aja use as informaes coletadas para beneficiar o usurio e a organizao. Dados de usurios podem apoiar, eficazmente, solicitaes de recursos. Dados de usurios podem ser utilizados para monitorar os efeitos de mudanas nos servios e nas instalaes.

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3. O que importante considerar?

3.1. A lacuna de servio


A satisfao do usurio mede at que ponto as expectativas dele com relao aos servios so atendidas. A satisfao do usurio alcanada quando a qualidade do servio recebido equipara-se ou ultrapassa as suas expectativas. O objetivo ltimo das pesquisas de satisfao de usurios identificar as lacunas de servio entre o que os usurios esperam ou necessitam da organizao (expectativas) e o nvel de servio que eles realmente percebem (percepo do servio). O diagrama abaixo ilustra esse conceito. Figura 3: A lacuna de servio

L a cu n a d e S e rvio

E x p e ctativ a s S e rvio

Uma vez que a organizao descobriu as lacunas de servios, ela poder reduzi-las, seja: melhorando a prestao dos servios para aumentar a satisfao, ou administrando as expectativas dos usurios quando essas ultrapassarem as limitaes ou o mandato da organizao. Um modelo mais completo da lacuna de servio pode ser encontrado no Anexo 1.

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3.2. Elementos-chave do servio a serem avaliados


A fim de fornecer organizao informaes que podero ser usadas eficazmente para realizar melhorias, as pesquisas de satisfao de usurios precisam fazer perguntas sobre as seguintes reas: 1. Expectativas dos usurios. 2. Percepes da experincia com os servios. 3. Nvel de importncia. 4. Nvel de satisfao. 5. Prioridades para melhorias. Alm disso, importante coletar informaes demogrficas a respeito dos seus usurios. 3.2.1. Expectativas dos usurios Utilize escalas de graduao e/ou perguntas abertas, a fim de descobrir qual o nvel de servio que seria considerado muito satisfatrio para as caractersticas individuais dos servios. As expectativas dos seus usurios lhe diro, em termos operacionais, o que eles desejam/necessitam para estarem plenamente satisfeitos. Enquanto a satisfao e a importncia lhe dizem que caractersticas precisam de melhoria, as expectativas dizem-lhe o que o termo melhoria significa para o usurio. Se a sua organizao no pode atender s expectativas dos usurios, voc ir: ter dados para apoiar uma solicitao para mais recursos, ou precisar administrar as expectativas deles por meio da comunicao com os mesmos. 3.2.1.1. Uma palavra a respeito dos padres de servio Os padres de servio so essencialmente diferentes das expectativas dos usurios. Os padres de servio so indicadores do melhor nvel de prestao de servio que uma organizao pode oferecer de maneira realista, com os recursos disponveis. Bons padres de servios so significativos para os usurios e desenvolvem-se tendo em mente as expectativas e informaes dos mesmos. Contudo, essas expectativas podem ou no ser transformadas realisticamente em padres, considerando os recursos e o mandato em questo. Quando os padres de servios so bem definidos e comunicados aos usurios, as expectativas podem ser administradas at certo ponto.

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possvel para uma organizao revelar que ela est atendendo aos seus padres de servio em um alto nvel, e ainda assim os seus usurios no estarem satisfeitos. Realizando pesquisas entre usurios a respeito das suas expectativas e nveis de satisfao, uma organizao dispe de informaes valiosas para aproximar as expectativas dos seus usurios e a experincia do servio recebido. Como foi mencionado anteriormente, a Corporao dos Correios do Canad utilizou medidas de desempenho para transformar a organizao. O relato abaixo fornece uma lio valiosa aprendida por essa organizao com relao aos padres de servios e nveis crescentes de satisfao do usurio. 3.2.1.2. Correios do Canad padres de servio e expectativas Como j foi dito, os Correios do Canad tm avaliado o desempenho corporativo em relao aos padres de servio desde 1987. O relato que se segue serve para enfatizar a importncia da diferena entre seus padres de servio e o nvel de satisfao de seus usurios. Em 1993, tornou-se claro para os Correios do Canad que, mesmo com um sistema de avaliao de desempenho eficaz, eram necessrias pesquisas adicionais, a fim de que continuassem competitivos no mercado em que estavam posicionados. Apesar de os dados indicarem que a corporao estava cumprindo com seus padres de servio em 96 a 97 % das vezes, as pesquisas de entrega revelaram que a correspondncia de cartas estava decrescendo enquanto fonte de rendimento. Alm disso, a corporao identificou que grandes usurios, com diferentes necessidades de servios, exigiam ateno pr-ativa, caso a corporao desejasse continuar competitiva. Esses fatores combinados resultaram em um novo enfoque no usurio dentro da corporao. Nessa poca, os Correios do Canad decidiram implementar e integrar pesquisas de satisfao do usurio e dos funcionrios regularmente, junto com a avaliao de desempenho, j existente, dos padres de servio. No final de 1996, seu ndice de satisfao de usurio corporativo comeou a subir. Hoje, ele encontra-se 11 % acima do que era quando o programa de avaliao de desempenho comeou. A lio aqui que uma avaliao dos padres de servio no abastece uma organizao com informaes suficientes para assegurar que as expectativas dos usurios estejam sendo atendidas. Avaliar os nveis de satisfao com relao a uma gama de elementos de servio permite a uma organizao priorizar as reas de melhoria que so perceptveis apenas aos usurios.

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3.2.2. Percepes do servio recebido importante compreender as percepes dos usurios quanto ao atendimento recebido, a fim de identificar como fazer melhorias perceptveis a eles. Como foi mencionado anteriormente, as percepes dos usurios so uma varivel-chave da lacuna do servio e, portanto, crucial consider-las. O exemplo a seguir ilustra como diferentes percepes do mesmo incidente podem criar problemas de servio. Um usurio v a equipe de atendimento como sendo no-prestativa, porque ele reconduzido a outro balco. A equipe de atendimento, por outro lado, percebe essa resposta como sendo prestativa, uma vez que o usurio foi redirecionado para a equipe apropriada de atendimento. Em um nvel, o problema nessa situao uma percepo diferente da mesma experincia de atendimento. Em outro, o problema pode residir no prprio atendimento. Identificando as percepes dos usurios no que se refere ao atendimento, o problema pode ser resolvido pela agncia de atendimento. A organizao pode escolher clarear os pontos de contato por meio da comunicao, ou pode reorganizar o processo de prestao de servio reduzindo o nmero de contatos necessrios para que o usurio receba o atendimento adequado. 3.2.3. O nvel de importncia Compreender quo importantes so as caractersticas do atendimento para os seus usurios ajuda a organizao a escolher reas de melhoria que sejam significativas para eles. Dados sobre a importncia, combinados com avaliaes de satisfao, fornecem organizao informaes altamente eficazes para a tomada de decises. 3.2.4. Satisfao Pea aos usurios que avaliem sua satisfao com o desempenho da organizao, tomando como base um conjunto de caractersticas relevantes do atendimento, e colete uma avaliao da satisfao geral para mapear o progresso a longo prazo, na medida em que voc repete o processo de pesquisa. As avaliaes de satisfao ou desempenho dir-lhe-o onde esto e quo grandes so as lacunas de servio. Contudo, voc ainda precisar saber: que caractersticas so importantes para os usurios (para ajud-los a priorizar as questes a serem resolvidas); especificamente, quais so as expectativas de seus usurios (ou seja, o que seria necessrio para satisfaz-los plenamente).

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3.2.5. Prioridades para melhorias Compreendendo a satisfao dos usurios com as caractersticas individuais do atendimento, a organizao poder tomar importantes decises sobre onde investir recursos, a fim de resolver problemas que so importantes para o usurio. As caractersticas do atendimento com os menores ndices de satisfao (as maiores lacunas) no sero necessariamente as prioridades dos usurios para melhoria. Fazer com que eles tambm indiquem a importncia de cada uma das caractersticas tambm ir ajudar a direcionar recursos para as melhorias que tero o maior impacto. O exemplo do Centro de Material de Expediente (OPC) da Comisso de Compras de British Columbia ilustra como essa informao pode levar a melhorias que realmente fazem a diferena para seus usurios. A informao coletada pela OPC foi analisada utilizando uma matriz de satisfao (desempenho) por importncia, semelhante quela j citada. Qualquer organizao, uma vez que tenha coletado informaes sobre satisfao e importncia dos seus usurios, capaz de conduzir anlises semelhantes para seus propsitos de planejamento. Em um contexto de restries tributrias, essa uma ferramenta poderosa de tomada de deciso para se ter disponvel. 3.2.5.1. Centro de Material de Expediente (OPC) da Comisso de Compras de British Columbia O OPC uma unidade de distribuio que abastece ministrios, corporaes da Coroa e outras agncias mantidas pelo governo com uma gama de papis, materiais de escritrio e brindes protocolares. Utilizando uma escala de avaliao de cinco pontos para aferir o desempenho e a importncia de vrias caractersticas do servio, o OPC foi capaz de identificar as reas de servio que necessitavam de melhorias, em um estudo realizado em 1992. A matriz a seguir ilustra alguns dos resultados desse estudo. As caractersticas do servio que estavam baixas em satisfao e altas em importncia (quadrante superior esquerdo) foram identificadas como sendo prioritrias para serem melhoradas. As prioridades nesse caso foram ter produtos chegando na data solicitada pelo usurio e uma rpida resposta s suas queixas. Por outro lado, as caractersticas do servio que foram avaliadas como sendo altamente satisfatrias e de pequena importncia (quadrante inferior direito) eram reas cujos recursos eventualmente poderiam ser melhor gastos em outra parte. Nesse caso, pedidos e faturamento eletrnicos on-line foram identificados. Essa informao valiosa permite que uma organizao planeje a destinao de recursos em consonncia com as necessidades e expectativas dos usurios. 101

Quadro 1: Matriz de satisfao/importncia


Satisfao (desempenho) Importncia Baixa Alta Alta Atributos que necessitam de Aspectos fortes e atuais da organiateno reas onde as prioridades zao. deveriam ser concentradas. Caractersticas do servio: Caractersticas do servio: produtos recebidos pontualmente; equipe gentil e prestativa; resposta rpida s queixas dos entrega do servio no mesmo dia. usurios. Baixa Prioridade reduzida Aspectos positivos desnecessrios possveis exageros. Caractersticas do servio: Caractersticas do servio: visitas pessoais feitas pelos pedidos eletrnicos on-line; representantes de atendimento faturamento eletrnico. ao usurio.
Adaptado de: Alan Dutka. AMA Handbook for Customer Satisfaction (Manual da AMA para Satisfao de Usurios). Illinois: NTC Publishing Group, 1994.

3.2.6. Demografia: quais so as necessidades de nossos grupos especficos de usurios? Colete informaes demogrficas para determinar as necessidades especficas e as lacunas de servios entre os diferentes grupos de usurios em sua pesquisa. As categorias demogrficas usuais incluem: faixa etria, gnero, nvel de renda, rea de residncia, ocupao, a localizao da unidade, os servios especficos utilizados e a familiaridade ou experincia do usurio com os servios. Seja cuidadoso e use apenas aquelas categorias que sero relevantes para os seus objetivos. 3.2.6.1. BC Parks descobre a fonte de problema, compreendendo quem so seus usurios O relato que se segue ilustra a importncia de se coletarem informaes demogrficas com os usurios e mostra como essas informaes podem ajudar na soluo de problemas de atendimento. Um gerente distrital da BC Parks observou freqentes comentrios feitos por visitantes, indicando que as placas de sinalizao do parque no eram suficientemente claras. Inicialmente foi difcil para os funcionrios entenderem isso, pois eles pensavam que as placas eram claras e bem posicionadas. As informaes das pesquisas tambm indicavam que os usurios novos estavam menos satisfeitos com a sinalizao do que os visitantes 102

freqentes. Quando o gerente distrital dirigiu-se at o parque e olhou a situao a partir da perspectiva de um novo visitante, ele conseguiu entender melhor como esse visitante poderia ficar confuso com relao s placas de sinalizao do parque. As placas foram reposicionadas e as queixas diminuram consideravelmente. Compreender os usurios e as suas necessidades contribuiu para melhorar o servio. 3.2.6.2. Caractersticas de atendimento: construindo blocos do seu servio Existem cinco caractersticas gerais que as organizaes deveriam considerar ao planejar pesquisas de satisfao de usurios. So elas: capacidade de resposta, confiabilidade, acesso e instalaes, comunicaes e custos. Cada caracterstica do servio tem numerosos elementos, conforme listados a seguir.

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Quadro 2: Caractersticas de atendimento


Capacidade de resposta entrega pontual do servio; nmero de contatos para ser atendido; tempo de espera; reao eficaz para preocupaes manifestadas. emptica; gentil; prestativa; hbil e competente; dispe de informaes atualizadas; respeitosa; flexvel; justa; capaz de proteger minha privacidade/confidencialidade. prestou o servio necessrio; prestou o servio prometido; cumpriu as polticas e padres; mnima taxa de erro. localizao conveniente; acesso fsico ao edifcio; conforto dos escritrios e locais de espera; estacionamento adequado; horrio de expediente; aparncia, nitidez e localizao das placas; facilidade para agendar compromissos; acesso a telefone; uso de tecnologia; variedade de modos de acesso. questes foram respondidas; disponibilidade de informaes; linguagem simples; consistncia das informaes/recomendaes; servios prestados nos idiomas oficiais; facilidade de compreender informaes e documentos; facilidade de compreender procedimentos. facilidade de faturamento/pagamento; custo razovel.

A equipe de servio

Confiabilidade

Acesso e instalaes

Comunicao

Custo

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4. Como comear

Apesar de exigirem tempo e recursos, as pesquisas precisam tornar-se um processo contnuo, ao invs de um esforo ocasional para assegurar que o governo seja plenamente responsivo s necessidades cambiantes do pblico. A ilustrao a seguir identifica os passos envolvidos no desenvolvimento e na implementao de um processo de pesquisa de satisfao de usurios e descreve as vrias estratgias e ferramentas de pesquisa que podem ser utilizadas. Quadro 3: Processo de pesquisa de satisfao de usurios
Passo 1 Identifique servios e usurios: liste todos os seus servios e os usurios para cada um deles. Passo 2 Clarifique seus objetivos de que informaes voc necessita? envolva seus usurios; use informaes sobre o servio j existente; planeje uma abordagem ampla. Passo 3 Desenvolva uma estratgia de medida: mtodos de entrevista; mtodos de questionrios; mtodos de feedback contnuo. Passo 4 Interprete, analise e relate: faa uma anlise do contedo dos dados qualitativos; decodifique e analise os dados quantitativos. Passo 5 Desenvolva um plano de melhoria: use o feedback dos usurios para estabelecer novos padres de servio; atribua responsabilidades pela implementao. Passo 6 Avalie e repita (retornar ao passo 1) avalie as melhorias repetindo o processo; modifique seus instrumentos, mas mantenha a comparabilidade a longo prazo.

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4.1. Preparando a implementao


4.1.1. Passo um: identifique seus servios e usurios Quem deveria ser envolvido no planejamento? Como foi mencionado anteriormente, as pesquisas exigem tempo, dinheiro e esforo humano. Os montantes de cada uma dependero dos seus objetivos e da estratgia que voc escolher. Existem muitas abordagens para a implementao de pesquisas de satisfao de usurios. importante incluir funcionrios de todos os nveis da sua organizao no estgio de planejamento, se possvel. Envolver funcionrios de todos os nveis ir assegurar que a elaborao da sua pesquisa de satisfao de usurio ser relevante e apropriada. O planejamento o estgio mais crucial desse processo. Aps definir sua equipe de satisfao do usurio, a primeira tarefa nesse processo identificar todos os seus servios e os usurios de cada um deles. Isso um exerccio mais complexo e importante do que a maioria das pessoas imagina. Uma anlise detalhada nesse ponto ir permitir identificar o(s) grupo(s) relevante(s) de usurio(s) pesquisado(s), na medida em que voc desenvolve seus objetivos, e ir assegurar que um feedback valioso no seja ignorado. Servios mltiplos Cada ministrio ou agncia governamental oferece uma ampla variedade de servios; isso normalmente verdade para departamentos individuais e agncias independentes. Sua organizao precisa identificar seus servioschave e os servios ou resultados especficos dentro de cada um deles, de maneira que todos os usurios da organizao possam ser identificados. Usurios: internos e externos Os usurios so os receptores diretos dos servios governamentais (Figura 4). Eles podem ser ainda divididos em dois subgrupos: usurios internos e externos. Usurios internos so os funcionrios do setor pblico que recebem servios diretamente dos colegas prestadores de servios governamentais, a fim de, por sua vez, prestarem servios aos seus usurios. Usurios externos so os membros do pblico que so receptores diretos dos servios pblicos. O uso aqui do termo cidado refere-se aos contribuintes que nem sempre se beneficiam diretamente de um servio, mas que podem obter um benefcio indireto, que contribuem para ele e, portanto, tm interesse nele.

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Este exemplo pode servir para ilustrar essas definies. Um cidado pode no receber seguro-desemprego e ainda assim ter interesse em saber como o sistema funciona; o verdadeiro receptor de um pagamento dessa natureza seria um usurio externo. Um escritrio regional de pagamento de seguro-desemprego, que depende de uma agncia central para receb-lo, seria um usurio interno. Figura 4: Servio ao usurio/cidado

Usurio U su rio

Cidado C id a d o

In te rn o

Externo E x tern o

P re sta o d ire ta d o se rv i o /b en e fc io (rec ep tor)

B en e fcio ind ireto g era l (in tere ssa d o)

Uma vez que voc tenha identificado os servios especficos e determinado se os usurios so internos, externos ou ambos, voc pode comear a pensar sobre como realizar pesquisas junto a eles quanto a seus servios.

Administrao do Aeroporto Internacional de Vancouver


A Administrao do Aeroporto Internacional de Vancouver (YVR) fornece um excelente exemplo de como mtodos consistentes de pesquisa e anlise ajudam a estabelecer parmetros ao longo do tempo, facilitando tomadas de deciso e planejamento eficazes. Alm disso, essa empresa conhecida por separar seus grupos de usurios com base no uso dos seus diferentes servios. A YVR tambm realiza pesquisas trimestralmente, obtendo informaes importantes para as caractersticas de servios que so especficas de determinadas pocas do ano (por exemplo, Natal versus vero). Desde 1993, a administrao do aeroporto vem monitorando os nveis de satisfao dos passageiros trimestralmente, como uma ferramenta para estabelecer parmetros, a fim de formular futuras iniciativas e avaliar o impacto de melhorias em equipamentos e instalaes da ateno dada ao atendimento ao usurio. A metodologia consistente e a anlise tm sido

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essenciais para permitir a essa organizao estabelecer parmetros para os nveis de satisfao do usurio ao longo do tempo. Para todas as medidas de satisfao do usurio, solicita-se aos passageiros que dem notas para avaliar seu nvel geral de satisfao, considerando inmeras variveis-chave que contribuem para a sua experincia com o aeroporto. As notas so avaliadas em uma escala Likert de 5 pontos, com respostas que vo de muito insatisfeito at muito satisfeito, com um ponto neutro central. Em 1997, 2.738 entrevistas completas foram realizadas junto a passageiros que utilizavam o aeroporto; isso corresponde a 680 entrevistas por trimestre. Os entrevistados foram divididos em vrios grupos de usurios: passageiros partindo, em conexo e chegando, todos eles com 18 anos ou mais. Todos os trs grupos de usurios foram avaliados por meio de entrevistas conduzidas pessoalmente e/ou questionrios de satisfao auto-aplicados. Os objetivos especficos da pesquisa para o programa de monitoramento da satisfao do usurio da YVR continuam sendo: medir, monitorar e estabelecer parmetros de avaliaes da satisfao do usurio; manter um perfil atualizado dos passageiros baseado em caractersticas demogrficas e do uso das instalaes; identificar e monitorar as respostas dos usurios para as melhorias especficas de produtos, servios e instalaes. 4.2. Passo dois: clarifique seus objetivos Clarificar seus objetivos pode ser a parte mais importante do seu projeto de pesquisa. A maioria dos problemas tipicamente encontrados em estgios subseqentes do processo de pesquisa podem ser evitados, despendendo-se esforos suficientes nessa etapa. Desenvolvendo seus objetivos de pesquisa Os objetivos so a referncia para o projeto de pesquisa. Para fins de clareza, crucial que voc veja seus objetivos como as questes gerais a que voc quer que sua pesquisa responda. Abaixo listamos exemplos de objetivos de pesquisa mencionados na forma de perguntas qualquer um ou todos podem ser os objetivos de uma nica pesquisa.

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Perguntas gerais de pesquisa: Quo satisfeitos esto nossos usurios com os servios que prestamos? Quais, dentre nossos servios, so os mais importantes para nossos usurios? Que melhorias no servio so prioritrias para nossos usurios? Que padres de servio nossos usurios esperam de ns? Para formular as suas perguntas de pesquisa, ns recomendamos que voc: envolva seus usurios; utilize informaes de servio j existentes; planeje uma abordagem abrangente. 4.3. Passo trs: desenvolva sua estratgia de medida Uma vez que os objetivos da pesquisa estejam especificados, seu grupo pode escolher uma estratgia de pesquisa apropriada e desenvolver o(s) instrumento(s) de medida (ou seja, roteiro de entrevista, questionrio etc.) que voc ir utilizar para coletar informaes. Consultores so muitas vezes contratados para auxiliar nesse estgio do processo, a fim de assegurar que a informao coletada dos seus entrevistados seja confivel e vlida. Recomenda-se que as organizaes pr-testem suas pesquisas, para garantir que as perguntas sejam relevantes e importantes para os usurios, e no apenas para os gerentes. Envolver os usurios na elaborao de um instrumento de avaliao muitas vezes eficaz. A avaliao da satisfao do usurio no deve ser confundida com outros estudos, tais como auditorias ou avaliaes de programas. Medies de satisfao do usurio no substituem outras medies de desempenho que tambm so utilizadas como ferramentas para a tomada de decises. As estratgias de medida Abaixo esto algumas das estratgias de pesquisa para obter informaes de seus usurios. A estratgia que voc escolher ir depender dos objetivos e dos recursos de que voc disponibiliza. Mtodos de entrevista: entrevistas profundas; focus group; entrevistas de sada.

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Mtodos de questionrio: pesquisas via correio; pesquisas via telefone; avaliao de reao; pesquisas via e-mail. Mecanismos de input contnuo: telefones de chamada gratuita (0800); caixas de sugestes; cartes-resposta.

A Ferramenta Comum de Medida (CMT)


A CMT encontra-se no final deste guia. A CMT oferece sua organizao uma ferramenta completa de pesquisa, incluindo sees em que se pode inserir informaes especificamente relevantes para a sua organizao. Como j foi mencionado, ess