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Jos Marcelino de Rezende Pinto

A POLTICA RECENTE DE FUNDOS PARA O FINANCIAMENTO DA EDUCAO E SEUS EFEITOS NO PACTO FEDERATIVO
JOS MARCELINO DE REZENDE PINTO*

RESUMO: Este artigo procura analisar o impacto que a recente poltica de fundos para o financiamento da educao bsica (FUNDEF e FUNDEB ) produziu na diviso de responsabilidades pelo atendimento educacional entre estados e municpios. Parte-se de uma anlise do carter peculiar dos municpios na federao brasileira e avaliam-se as mudanas recentes no perfil de seu atendimento educacional, discutindo-se as principais caractersticas e os provveis impactos do FUNDEB, assim como os desafios que se colocam para o pas para a construo de uma escola pblica de qualidade. Palavras-chave: Fundos educacionais. qualidade. BRAZILIAN
FUNDEB. FUNDEF.

Educao de

NEW FUNDS FOR EDUCATION POLICY

AND ITS IMPACTS ON THE FEDERATIVE PACT

ABSTRACT: This paper analyzes the Brazilian policy of financing school through special funds (FUNDEF and FUNDEB), and discusses its effects on the educational offer by states and municipalities. Special attention is put on the newly (2007) approved FUNDEB (Fund for the Maintenance and Development of Basic Education) and its main characteristics and impacts on education quality. Finally, the great challenges to improve public school quality are also discussed. Key words: Educational funds.
FUNDEB. FUNDEF.

Quality education.

Doutor em Educao e professor da Faculdade de Filosofia, Cincias de Letras da Universidade de So Paulo (USP , Campus de Ribeiro Preto). E-mail: jmrpinto@ffclrp.usp.br.

Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 877-897, out. 2007
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uando analisamos a distribuio de responsabilidades pela educao bsica entre estados e municpios ao longo dos ltimos anos no Brasil, tendo por base os dados do Censo Escolar do INEP, constatamos o grande aumento do peso das matrculas da rede municipal. Assim que, se no perodo de 1991 a 1996 as matrculas municipais respondiam por cerca de 37% do total da rede pblica,.1 com a entrada em vigor, a partir de 1997, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), nota-se um progressivo aumento da participao da rede municipal, que chega em 2006 atendendo 52% das matrculas pblicas. Grfico 1
Responsabilidade pelo atendimento da educao bsica 1991-2006

Esta tendncia crescente do aumento de responsabilidade dos municpios pelo atendimento educacional fica ainda mais evidente quando analisamos a evoluo das matrculas no ensino fundamental, que apresentada no Grfico 2, para as diferentes regies do pas. Constata-se que em todas as regies a municipalizao avanou, de tal forma que a rede municipal, que, em 1991, era responsvel por 35% das matrculas pblicas do ensino fundamental (um patamar que remonta dcada de 1950), passou a responder por 60% dessas matrculas em 2006. O Nordeste a regio onde esse processo mais avanou, atingindo, neste ltimo ano, 77% das matrculas. Esta situao particularmente preocupante, pois nessa regio que se encontram os
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municpios mais pobres do pas, como veremos. J na regio Sudeste deu-se o maior aumento relativo, saltando de 21% para 51% do total de matrculas pblicas. Grfico 2
Evoluo do atendimento da rede municipal no ensino fundamental

Os dados do Censo Escolar permitem constatar tambm que o crescimento do atendimento educacional deu-se nas diferentes fases do ensino fundamental. Assim que, no mesmo perodo, a participao das matrculas municipais nas sries iniciais saltou de 43% para 76% do total da rede pblica, ao passo que nas sries finais essa participao saiu de 17% em 1991, atingindo a cifra de 42% em 2006. Estes dados chamam a ateno para um outro problema: para poder concluir o ensino obrigatrio, crianas e jovens brasileiros precisam freqentar escolas de diferentes redes de ensino que, em geral, possuem grandes diferenas de qualidade e padres de avaliao entre si, o que torna mais difcil ainda a concluso do ensino fundamental com xito. Como j comentamos, o principal fator responsvel por esta mudana no perfil de atendimento educacional no pas foi o FUNDEF. Ao atrelar parcela dos recursos vinculados educao matrcula no ensino fundamental regular, este fundo induziu um processo de municipalizao sem precedentes no Brasil. A este efeito se soma tambm o impacto negativo no atendimento da educao infantil e na educao de jovens e adultos (EJA), conforme apontam vrios estudos (Didonet, 2006; Pinto, 2006; Arelaro & Kruppa, 2002).
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Esta mudana desencadeada pelo FUNDEF no padro de diviso de responsabilidades, contudo, no nosso entendimento, pouco contribuiu para aumentar a eficincia de gesto do sistema e menos ainda a qualidade do ensino. Em geral, no houve consulta comunidade escolar e os critrios de deciso foram essencialmente monetrios: de um lado, os estados querendo reduzir seus alunos, de outro os municpios querendo ampliar suas receitas. A preocupao com a qualidade do ensino esteve, em geral, ausente em boa parte dos convnios de municipalizao. A maneira apressada como se deu o processo gerou um grande desperdcio na alocao dos profissionais do magistrio. Assim, em So Paulo, por exemplo, h um enorme contingente de professores efetivos da rede estadual que est ocioso, porque nas localidades onde trabalhavam esses professores as escolas foram municipalizadas e houve concursos para contratao de novos professores pela rede municipal. A Tabela 1 d uma clara amostra do pequeno impacto do FUNDEF no que se refere melhoria das condies de oferta do ensino fundamental. Nela apresentado o porcentual de escolas pblicas que dispem de alguns insumos, os quais so imprescindveis para uma escola que procure assegurar condies satisfatrias de ensino. Os dados apresentados na tabela, construda a partir de dados do Censo Escolar, mostram que, em 2005, apenas cerca de 1/5 das escolas brasileiras apresenta biblioteca (na verdade, sala de leitura) ou quadras de esporte, somente 12% possuem laboratrio de informtica, 15% esto ligadas Tabela 1
(Recursos existentes em escolas pblicas de ensino fundamental por regio % do total: 2005)
Biblioteca Br N Ne Se S CO 19% 10% 9% 27% 55% 30% Lab. Informtica 12% 4% 4% 29% 23% 17% Lab. Cincias 6% 1% 1% 12% 19% 5% Quadra de Esp. 23% 9% 8% 48% 49% 39% Internet 15% 4% 4% 39% 26% 23%

Fonte: INEP.

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internet (mas, em geral, apenas para uso administrativo) e somente 6% tm um laboratrio de cincias. Nas regies Norte e Nordeste a presena de boa parte destes recursos aproxima-se de zero, melhorando um pouco a oferta nas regies Sudeste e Sul, mas ainda muito aqum do aceitvel. Uma outra conseqncia deste aumento da participao municipal nas matrculas da educao que se rompeu o equilbrio entre alunos atendidos e capacidade financeira dos municpios. Assim que, embora os municpios j possuam uma matrcula na educao bsica maior que aquela apresentada pelos estados, sua receita lquida de impostos bem inferior quela obtida pelos estados (cerca de trs quartos), o que demonstra uma situao de grande fragilidade do atual sistema de financiamento. Quando analisamos esta distribuio nas diferentes regies do pas, os problemas se acirram. Assim que, em estados como MA, CE, AL e PA (exatamente aqueles onde o investimento por aluno mnimo), constata-se que os governos estaduais, embora tenham 1,5 vez mais recursos de impostos que os governos municipais, so responsveis por menos da metade dos alunos. O sistema de financiamento s no entrou em colapso porque o FUNDEF, e agora o FUNDEB, transferem recursos de uma esfera de governo para a outra, mas considerando que os fundos so transitrios, montou-se uma bomba de efeito retardado com data certa para explodir: 31 de dezembro de 2020, quando finda o FUNDEB. Se nenhuma medida de carter permanente for tomada neste nterim, o pas viver naquela data uma grave crise no pacto federativo, pois os municpios ficaro com um nmero de alunos muito superior sua capacidade de financiamento. Para se ter uma idia do desequilbrio, tomando por base a matrcula de 2006, estima-se que com o FUNDEB os estados transferiro cerca de R$ 9 bilhes aos municpios a partir do terceiro ano de vigncia do novo fundo (Bremaeker, 2007). Outro efeito importante do FUNDEF no que se refere ao pacto federativo relaciona-se a mudanas nos critrios de distribuio da receita tributria entre os municpios de um mesmo estado. E aqui duas tendncias se observam: uma positiva, do ponto de vista da justia fiscal, e outra negativa. A mudana positiva refere-se ao critrio de distribuio do ICMS, que o tributo de maior arrecadao no pas e principal fonte de recursos do FUNDEF e do FUNDEB. Nos termos da legislao, o principal critrio que rege a distribuio da cota municipal do ICMS
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(que corresponde a 25% do total deste imposto) entre os municpios de um mesmo estado a respectiva arrecadao. por isso que os municpios mais industrializados so aqueles que apresentam as maiores receitas per capita do pas, j que a maior parte da arrecadao do ICMS advm da atividade industrial. Ora, o FUNDEF (e o FUNDEB com maior impacto) altera esse critrio no que se refere quela parcela do tributo que compe este fundo, j que a distribuio se dava, no caso do FUNDEF, pela proporo de alunos matriculados no ensino fundamental regular da respectiva rede e, no caso do FUNDEB, pela matrcula na educao bsica. Em termos concretos, essa mudana de critrio significa que os municpios com maior receita de ICMS tendem a transferir recursos para aqueles de menor receita. Entendemos como positivo este efeito Robin Hood porque, uma vez que esse tributo tem natureza indireta e pago, portanto, pelo consumidor final, no justo que alguns poucos municpios mais industrializados se beneficiem de um tributo que pago por todos, inclusive por habitantes de outros estados, mas esta uma outra polmica que est alm dos limites deste artigo. Contudo, o FUNDEF apresenta tambm um efeito Robin Hood s avessas e que atinge principalmente os pequenos municpios, em especial aqueles situados nas regies mais pobres do pas e cuja receita principal vem das transferncias da Unio propiciadas pelo Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Como aponta estudo elaborado por Bremaeker (2003), em 2002, 94% dos municpios com populao inferior a 2 mil habitantes perderam recursos com o FUNDEF; essa perda foi de 72,5% para os municpios com populao entre 2 mil e 5 mil habitantes. Cabe ressaltar que, segundo o autor, essas perdas aconteceram mesmo em municpios com elevado grau de municipalizao do ensino fundamental. A causa desse efeito perverso provocado pelo FUNDEF, e que ser acentuado pelo FUNDEB, relaciona-se aos critrios de distribuio do FPM, segundo os quais os municpios de pequeno porte recebem um valor per capita proporcionalmente mais elevado que o daqueles de maior populao. A ttulo de comparao, em 2002, esse valor era de R$ 1.093 per capita para municpios com at 2 mil habitantes, R$ 515 para aqueles com populao entre 2 mil e 5 mil habitantes e R$ 276 para aqueles com populao entre 5 mil e 10 mil habitantes. J para municpios com populao superior a 1 milho de habitantes, seu valor per capita era de apenas R$ 32 (Bremaeker, 2003). Este impacto regressivo dos fundos no FPM nos leva a uma rpida discusso sobre o efeito do tamanho dos municpios no financiamento
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da educao. Em 2001, segundo dados do Censo do IBGE , 25% dos municpios brasileiros possuam menos de 5 mil habitantes; 73% possuam menos de 20 mil habitantes, embora respondessem, respectivamente, por 2,7% e 19,7% do total da populao do pas. No outro extremo, os municpios com mais de 500 mil habitantes (0,5% do total de municpios) respondiam por 28% da populao e aqueles com mais de 100 mil habitantes (4% do total) abrigavam 51% da populao. Alm dos j citados problemas no FPM, esta predominncia de municpios de pequeno porte demogrfico gera um outro problema: em geral sua receita tributria prpria muito pequena, uma vez que os tributos municipais mais importantes (IPTU e ISS), pela sua prpria natureza, s apresentam valores significativos em municpios de grande porte e de elevado grau de urbanizao. Estudo feito pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal ( IBAM ) mostra que, em 2003, ao passo que os municpios com menos de 50 mil habitantes apresentavam uma receita tributria inferior a R$ 50/habitante, nos municpios com mais de 1 milho de habitantes esse valor superior a R$ 200/ habitante, chegando a R$ 423/habitante nos municpios com 5 milhes ou mais de habitantes (Bremaeker, 2004). Com o FUNDEB esta questo ter um impacto muito srio, pois, como houve uma subestimao real do valor de ponderao dos alunos das creches, como veremos mais adiante, a nica fonte adicional de recursos que os municpios tero para garantir um mnimo de qualidade para esta etapa da educao ser a sua receita tributria prpria. Ora, o mesmo estudo do IBAM indica que, em 2003, nos municpios com at 20 mil habitantes (73% do total), a receita tributria prpria era inferior a 5% da receita oramentria total. Portanto, a maioria dos municpios brasileiros ter uma margem de manobra muito pequena para viabilizar uma educao infantil de qualidade. Um outro problema que a poltica de fundos trouxe luz se refere s dimenses das escolas. Como o sistema de financiamento estruturado tendo por base um valor disponvel por aluno, uma questo crucial refere-se s economias de escala. Assim, quanto mais alunos possurem as escolas (e as turmas) mais se faz com o mesmo recurso. Dessa forma, de um lado h a tendncia em aumentar o nmero de alunos por turma e, de outro, h o risco de se subfinanciar as escolas de pequeno porte. O problema surge em especial nas escolas rurais, mas no s nelas. Segundo dados do Censo Escolar do INEP, em 2005
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existiam 41 mil escolas pblicas (28% do total) com apenas uma sala de aula e 62 mil (43% do total) atendiam at 50 alunos. Essas escolas, em sua maioria, atendem as sries iniciais do ensino fundamental, e fica evidente que, com este baixo nmero de alunos, a tendncia dos administradores escolares para fazer os recursos renderem montar turmas multisseriadas, com apenas um professor, com os efeitos j conhecidos na qualidade do ensino oferecido. E aqui mais uma vez os municpios que so os mais atingidos, pois a sua rede responde por 87% das escolas de ensino fundamental com at 50 alunos. Alm disso, 90% dessas mesmas escolas esto na zona rural. Sua distribuio apresenta tambm grande disparidade entre as regies geogrficas, de tal forma que no Norte e Nordeste as escolas com menos de 50 alunos representam, respectivamente, 59% e 51% do total das escolas pblicas. J no Sudeste e Sul estes ndices so de, respectivamente, 26% e 30%, ficando em 22% na regio Centro-Oeste. Outro dado relevante que das 90 mil escolas rurais que ofereciam o ensino fundamental, em 2005, 57% delas encontravam-se no Nordeste e 20% na regio Norte. Juntam-se aqui dois fatores, tamanho da escola e localizao na zona rural, que representam um forte impacto nos custos e que foram pouco considerados no FUNDEF, assim como no FUNDEB, no que se refere s ponderaes para o ano de 2007. Um agravante que boa parte dessas escolas se encontra exatamente nas regies mais pobres do pas, onde os recursos disponibilizados pelos fundos atingem seus menores valores per capita. E neste ponto chegamos questo crucial da poltica de fundos: Qual o valor disponvel por aluno? O Grfico 3 apresenta uma comparao entre os valores mdios por aluno propiciados pelo FUNDEF, em 2006, seu ltimo ano de existncia, tendo por base dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), assim como as estimativas para o valor/aluno do FUNDEB, nas sries iniciais do ensino fundamental (zona urbana), conforme consta no Decreto n. 6.091, de 24 de abril de 2007, que divulga os parmetros de operacionalizao do FUNDEB para o ano de 2007. A primeira constatao a se tirar do Grfico 3, no que se refere aos valores/aluno do FUNDEF, a grande disparidade entre os estados da Federao. Mesmo desconsiderando o valor de Roraima, que, por ter baixa densidade populacional, distorce um pouco a mdia, o valor/aluno de So Paulo superior ao dobro daquele praticado pelos estados de Maranho, Par, Alagoas, Bahia, Cear e Piau.
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Grfico 3
R$ por aluno: FUNDEF (Mdia) x FUNDEB (sries iniciais)

A segunda constatao quanto ao FUNDEF que ele propiciou valores por aluno muito reduzidos. Basta dizer que em 11 estados (MA, PA, AL, BA, CE, PI, PB, PE, AM, GO, MG) da Federao ele disponibilizou recursos mensais inferiores a R$ 100 por aluno, e em 6 estados (MA, PA,
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esses valores foram inferiores a R$ 70/ms. Mesmo considerando o valor mdio do FUNDEF, que em 2006 foi de cerca de R$ 100, quantia que, segundo a Emenda Constitucional n. 14 que criou o fundo, deveria ser o valor mnimo nacional, constata-se que um valor muito inferior ao praticado por boa parte das escolas privadas e cerca da metade do valor praticado pelo Chile, e 10% do valor praticado pelos Estados Unidos, quando se considera a paridade das moedas (OCDE, 2005). Um outro exemplo: quem possui um filho estudando na rede privada de ensino pode descontar R$ 2 mil no Imposto de Renda, uma quantia 70% acima do valor mdio propiciado pelo FUNDEF. Vejamos agora os impactos do FUNDEB no que se refere aos recursos disponveis por aluno. Os dados do Grfico 3 indicam que, com exceo do estado do Par e daqueles da regio Nordeste (exceto Rio Grande do Norte e Sergipe) onde haver uma contribuio mais significativa da Unio, haver uma alterao muito pequena nos recursos por aluno. Quando se considera, inclusive, o valor mdio por aluno, a tendncia com o FUNDEB haver uma diminuio perante o valor propiciado pelo FUNDEF, mesmo levando em conta um aumento superior a 10 vezes (de R$ 314 milhes, em 2006, para R$ 4,5 bilhes, em 2009) o da complementao da Unio, conforme mostra o Quadro 1 (ltima linha). Isso se explica porque, mesmo considerando que o FUNDEB envolver recursos totais 43% superiores queles abrangidos pelo FUNDEF, tomando por base o ano de 2006, o nmero de alunos atingidos pelo novo fundo ser 61% superior. O novo fundo implicar tambm uma melhora significativa (acrscimo de cerca de 39%, tendo por base 2006) em relao ao valor mnimo nacional do FUNDEF. Para o FUNDEB, em 2007, ele est estimado em R$ 946,29 por aluno/ano, para as sries iniciais do ensino fundamental. Este valor, que corresponde a menos de R$ 80/ms, claramente insuficiente para se assegurar um ensino de qualidade. Estudo feito pela Campanha Nacional pelo Direito Educao (Carreira & Pinto, 2007) estima que o valor necessrio para se garantir um padro mnimo de qualidade deveria ser, para as sries iniciais do ensino fundamental, de R$ 1.618/aluno/ano, em valores de 2005, sem considerar as despesas com alimentao escolar. Ora, esta quantia 71% superior ao valor estimado para o FUNDEB. Cabe ressaltar tambm que esta ampliao s ocorreu porque o governo federal nunca cumpriu a EC14, a qual estabelecia que o valor/aluno mnimo do FUNDEF deveria ser,
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AL, BA, CE, PI)

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pelo menos, igual mdia nacional do fundo. Se este preceito houvesse sido cumprido, o mnimo de 2006 seria de cerca de R$ 1.165 (e no R$ 682,60, que foi o valor fixado pelo governo federal), uma quantia 23% superior ao valor mnimo do FUNDEB. O FUNDEB tambm tende a reduzir as desigualdades entre os estados da Federao. Essa reduo, provocada essencialmente pelo aumento da complementao da Unio, no impede, contudo, que estados como Roraima, Esprito Santo, So Paulo, Rio Grande do Sul, Amap, Acre, Tocantins tenham sua disposio recursos por aluno que variam de uma vez e meia a duas vezes queles administrados pelos oito estados que ficaro com o valor mnimo (MA, PA, AL, BA, CE, PI, PB, PE). Quadro 1
(FUNDEF x FUNDEB: Fonte de recursos e estimativa de valor por aluno ano-base: 2006)
Composio
ICMS FPM FPE IPI-Ex LC FUNDEF FUNDEB FUNDEB FUNDEB FUNDEB

2.006 15% 15% 15% 15% 15% 0% 0% 0% 0% 314 mi 35,5 bi 30,2 1.175

Ano 1 16,66% 16,66% 16,66% 16,66% 16,66% 6,66% 6,66% 6,66% 0% 2,0 bi 41,1 bi 37,0 1.111

Ano 2 18,33% 18,33% 18,33% 18,33% 18,33% 13,33% 13,33% 13,33% 0% 3,0 bi 45,9 bi 42,5 1.080

Ano 3 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 0% 4,5 bi 50,7 bi 48,7 1.041

Ano 4 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 20% 0% 10%

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IPVA ITCD ITR

Impostos municipais Complemento da Unio (R$) Previso de valores (ref. 2006) Alunos (base 2006) Per capita (R$)

Fonte: Lei n. 11.494/2007 e estimativas do autor.

Os dados apresentados no Grfico 4 mostram assim que, do ponto de vista dos recursos financeiros, com exceo dos estados de Maranho, Par, Alagoas, Bahia e Cear, o FUNDEB ter pouco impacto. Vejamos agora seus efeitos do ponto de vista da gesto dos sistemas de ensino. O Quadro 2 apresenta uma sntese de suas principais caractersticas quando comparado com o FUNDEF.
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Quadro 2
(Quadro comparativo entre o FUNDEF e o FUNDEB)
Caractersticas Composio dos recursos Alquota Complemento da Unio
FUNDEF ICMS+FPE+FPM+IPI-Ex+LC FUNDEB

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Idem + IPVA + ITR + ITCD 20% R$ 4,5 bi em 3 anos (depois: mnimo 10% da contribuio dos estados e municpios) Alunos da educao bsica presencial: pblica + conveniadas [creche e pr (por 4 anos) e ed. especial exclusiva] At 10 % (para estados que recebem a complementao) 60% Deve ser aprovado at 31/8/2007 (s profissionais do magistrio) Sem prazo para implantao

15% Segundo a EC 14: garantir mnimo igual mdia (o que equivaleria a cerca de R$ 5 bilhes/ano) Real: R$ 314 milhes em 2006 Alunos no Ensino Fundamental Regular pblico No existe

Critrio de repartio dos recursos entre estados e municpios Recursos da complementao da Unio para projetos Profissionais do magistrio Piso Salarial Nacional Custo-aluno qualidade

60% Omite A ser implantado a partir de 31/12/2001 (Obs.: nunca foi)

Fonte: Lei n. 11.494/2007

Da anlise do Quadro 2, a principal concluso a que se chega, e esta talvez seja a sua maior importncia, que o FUNDEB resgatou o conceito de educao bsica como um direito. Nele esto includas as diferentes etapas e modalidades da educao bsica. Neste sentido, estados e municpios no tero mais argumentos para investir apenas no ensino fundamental regular como acontecia com o FUNDEF. Na verso final do novo fundo foram includas as matrculas da educao infantil e da educao especial da rede conveniada sem fins lucrativos. Essa incluso, que representa um duro golpe no princpio de que recursos pblicos devem se destinar s instituies pblicas, decorreu da constatao de que um nmero significativo de prefeituras mantm convnios com aquelas instituies e sua excluso significaria deixar milhares de crianas sem atendimento. O grande risco, em especial no que se refere s creches, onde a demanda reprimida gigantesca em virtude do baixo atendimento, que o crescimento das matrculas se d pela via das instituies conveniadas, j que o repasse que o poder pblico faz a essas instituies muito inferior aos custos do atendimento direto. Cabe ressaltar que essas diferenas no se referem a nveis distintos de eficincia do setor pblico versus
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privado, mas simplesmente porque o padro de qualidade de oferta das instituies pblicas muito superior e, logo, os custos tambm o so. Esse risco de uma expanso da educao infantil pela via dos convnios com instituies privadas sem fins lucrativos ficou ainda mais concreto quando a Lei n. 11.494/2007, que regulamenta o FUNDEB, por presso dos governos estaduais, estabeleceu, para 2007, como fator de ponderao das creches, um ndice que corresponde a apenas 80% do custoaluno das sries iniciais do ensino fundamental (fator 0,8). Para 2008, a mesma lei fixa para as creches em tempo integral (que so a maioria) um valor 10% acima daquele definido para as sries iniciais. Contudo, como sabem todos os secretrios de Educao e pesquisadores, uma creche em tempo integral tem um custo-aluno que , no mnimo, duas vezes maior que o custo-aluno das sries iniciais do ensino fundamental em tempo parcial. E isso por duas razes simples: 1) atender em tempo integral e 2) a razo aluno/turma ser, na melhor das hipteses, a metade. O j citado estudo da Campanha Nacional pelo Direito Educao (Carreira & Pinto, 2007) chegou a uma razo de 2,4 vezes entre o custo da creche em tempo integral e o custo das sries iniciais do ensino fundamental em tempo parcial. Entretanto, para que os alunos atendidos por meio das instituies conveniadas sejam contabilizados para efeito de recebimento dos recursos do fundo, a lei que regulamenta o FUNDEB estabeleceu uma srie de exigncias, entre elas a gratuidade para todos os alunos, o atendimento de padres de qualidade definidos pelo rgo normativo, a existncia de projeto pedaggico e a certificao junto ao Conselho Nacional de Assistncia Social ou rgo equivalente (art. 8, 2). Alm disso, os recursos no so repassados diretamente s instituies, mas ao poder pblico municipal, que pode inclusive utilizar parte destes para a ampliao da rede prpria (art. 8, 5). Para a faixa da pr-escola (4 e 5 anos) a lei permite a contabilizao dos alunos atendidos em instituies conveniadas apenas at 2010. Da anlise do Quadro 2 constata-se como um dado positivo na lei do FUNDEB a definio de um prazo para que seja aprovado, por meio de lei, o Piso Salarial Profissional Nacional para os profissionais do magistrio (art. 41). Trata-se de um avano importante, em especial para as regies mais pobres do pas. No obstante, no foram contemplados os demais trabalhadores da educao. Zeladores, inspetores de alunos, merendeiras e secretrios so profissionais que mantm intenso contato e convivncia com os alunos, tendem a se fixar nas escolas (ao contrrio
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de diretores e professores) e, por isso, so essenciais para o bom funcionamento delas, que depende essencialmente do trabalho coletivo. Alm disso, o projeto de lei enviado pelo governo (PL n. 619/2007), que fixa o piso em R$ 850/ms para uma jornada de 40 horas, tem sofrido fortes crticas da Confederao Nacional dos Trabalhadores da Educao (CNTE, 2007), pela forma pouco democrtica com que a proposta foi elaborada, pois o piso no se articula a uma proposta de carreira profissional, pelo fato de este valor ser integralizado somente em 2010, porque no considera o nvel de formao dos profissionais nem prev tempo remunerado para atividades extraclasse. A regulamentao do fundo tambm muito genrica no que se refere aos planos de carreira para a rea e, assim, resta a expectativa de que o Conselho Nacional de Educao, agora com uma composio mais comprometida com uma escola pblica de qualidade, estabelea diretrizes que de fato assegurem a valorizao de todos os profissionais da educao, ao contrrio do que ocorreu com a resoluo CNE/CEB n. 3/1997. Outra inovao do FUNDEB encontra-se na previso de que at 10% da complementao da Unio possa ser utilizada por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica, nos termos de regulamentao a ser feita (art. 7 da Lei n. 11.494/ 2007). Embora a inteno seja boa, permitindo o estmulo a projetos em regime de colaborao entre estados e municpios, ou voltados qualificao de professores, a nossa histria educacional sobre este tipo de iniciativa, que foi muito comum em relao aos recursos do salrioeducao, indica o predomnio de critrios poltico-partidrios e a m utilizao dos recursos. Um retrocesso importante do FUNDEB, ante o FUNDEF, refere-se ao enfraquecimento do princpio do custo-aluno qualidade. A legislao do FUNDEF (EC-14) estabelecia que este valor mnimo no poderia ser inferior, inicialmente, mdia nacional do valor por aluno daquele fundo, garantindo-se que, a partir de 31 de dezembro de 2001, o valor mnimo nacional deveria garantir um padro mnimo de qualidade de ensino. Embora estes dois preceitos nunca tenham sido cumpridos, o fato de eles constarem em mandamento constitucional era um instrumento importante de luta para todos aqueles que defendem uma escola pblica de qualidade. No FUNDEB, o princpio consta apenas na forma andina do artigo 38 da lei regulamentadora, o qual estabelece que os entes da Federao devero assegurar no financiamento da educao
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bsica a melhoria da qualidade do ensino de forma a garantir padro mnimo de qualidade de ensino definido nacionalmente. Ou seja, nada alm do que j consta no texto constitucional. Outro aspecto da regulamentao do FUNDEB que ainda causar muitas controvrsias se refere diferenciao nos fatores de ponderao do custo-aluno entre as diferentes etapas e modalidades de ensino. Quadro 3
(Fatores de ponderao no valor/aluno para as diferentes etapas e modalidades de ensino 2007)
Etapa ou modalidade
EJA

Fator de ponderao 0,7 0,8 0,9 1,0 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25 1,30

Creche Pr-escola EF anos iniciais urbano (parcial) EF anos iniciais no campo (parcial) EF anos finais urbano (parcial) EF anos finais no campo (parcial) E. Mdio urbano (parcial), educ. especial, indgena e quilombola E. Mdio no campo, E. Fundamental tempo integral E. Mdio integral, EM com educ. profissional
Fonte: Lei n. 11.494/2007.

Pelos ndices apresentados no Quadro 3, que so aqueles em vigor para o ano de 2007, constata-se que o critrio utilizado na sua definio esteve longe de ser o custo real dessas etapas e modalidades. Na verdade o que houve foi uma deciso poltica que teve como parmetro a busca de um acordo mnimo entre estados e municpios. Como se sabe, as redes estaduais detm a quase totalidade das matrculas pblicas de ensino mdio, e o mesmo verdade para os municpios no que se refere educao infantil. Portanto, a presso dos governos estaduais
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deu-se, em um primeiro momento, com o intento de retirar do FUNDEB os alunos de creches. Esse esforo foi vitorioso, pois, de forma inexplicvel, o projeto do Executivo enviado ao Congresso Nacional no contemplava essa modalidade. Contudo, a mobilizao da sociedade civil organizada, em especial por intermdio da campanha FUNDEB Pra Valer, e a atuao de parlamentares mais compromissados com a educao pblica garantiram a incluso das creches no FUNDEB. A busca de um entendimento mnimo que garantisse a aprovao do fundo impediu, contudo, que fossem tomados como parmetro, no seu primeiro ano de funcionamento, fatores de ponderao que explicitassem as diferenas reais de custo. Assim, no h justificativa, por exemplo, para que um aluno de EJA custe menos que um aluno do ensino fundamental, a no ser que se tenha como objetivo oferecer-lhe uma educao de baixa qualidade. Estranho tambm o ensino mdio ter um fator de ponderao superior ao das sries finais do ensino fundamental (1,2 versus 1,1), uma vez que os seus professores possuem a mesma formao e no ensino mdio, segundo dados do INEP, a razo alunos/turma maior, o que reduz os custos. Como j comentamos, para os prximos anos a lei determina (art. 13, inc. I) que os fatores de ponderao levem em conta os custos reais de cada etapa, modalidade de ensino ou tipo de estabelecimento, tendo por base estudos a serem feitos pelo INEP . Contudo, considerando que caber recm-criada Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade (CIFEBQ) definir esses fatores de ponderao e que essa comisso ser composta por cinco representantes da UNDIME, cinco representantes do CONSED e um representante do MEC, sem qualquer representao de pais, alunos e profissionais da educao, o mais provvel a prevalncia de critrios de natureza fiscal. No nosso entendimento, o adequado, no que se refere s ponderaes, no estabelec-las em termos de etapas, modalidades ou tipos de estabelecimentos, mas sim em termos de condies de oferta. Em outras palavras, hoje todos os estudos de custo mostram, por exemplo, que, para uma mesma rede de ensino, um aluno do ensino mdio custa menos que um aluno do ensino fundamental. Mas isso s acontece porque o ensino mdio no Brasil funciona em espaos e turnos ociosos de escolas de ensino fundamental, com turmas superlotadas e sem qualquer recurso didtico que permita atender os objetivos constantes no artigo 35 da LDB para essa etapa da educao bsica. Portanto, s h
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sentido em fixar um fator maior para o ensino mdio se ele for de fato oferecido em novas bases de atendimento. Por isso, acreditamos que os fatores de ponderao devem estar, antes de mais nada, associados de forma objetiva s condies em que a oferta se dar, pautando-se por critrios como: durao da jornada do professor e do aluno, nvel de formao dos profissionais, razo alunos/turma, presena de laboratrios, bibliotecas, entre outros insumos. No pode ficar sem meno, tambm, o limite includo no FUNDEB para a contabilizao dos alunos da EJA, de tal forma que os recursos destinados a essa modalidade no podem ser superiores a 15% dos recursos do fundo em cada unidade da Federao (art. 11 da Lei n. 11.494/2007). Embora essa limitao no impea uma ampliao significativa das matrculas perante a situao atual, essa medida, juntamente com o fator de ponderao 0,7 para a EJA, um sinal claro de desrespeito aos direitos dos jovens e adultos trabalhadores que no tiveram garantido pelo Estado o acesso ou a permanncia na escola na idade mais adequada. Por fim, cabe comentar um aspecto em que o FUNDEB representou um indiscutvel avano ante o FUNDEF. Trata-se do captulo VI da Lei n. 11.494/2007, que trata do controle social dos recursos do Fundo. Houve um fortalecimento da representao dos usurios da escola nestes conselhos, garantindo-se a participao de pelo menos dois pais e dois estudantes, alm de um representante dos conselhos tutelares nos conselhos de mbito municipal. A legislao estabeleceu tambm uma srie de impedimentos que atinge parentes de membros do Executivo, prestadores de servios, pais que ocupem cargos ou funes de confiana, com o objetivo de dificultar (j que impedir quase impossvel) o controle do Executivo sobre esses conselhos (regra que se estende aos Conselhos Municipais de Educao, nos termos do 2 do art. 37), como a experincia dos conselhos do FUNDEF mostrou ocorrer em profuso. Neste mesmo sentido vem a proibio de que o representante do governo gestor dos recursos do fundo, em cada esfera de governo, ocupe a presidncia do rgo, a qual deve ser eleita pelos conselheiros. Tambm foram ampliadas as atribuies dos conselhos, os quais, alm de supervisionar o Censo Escolar e acompanhar e fiscalizar os gastos com os recursos do FUNDEB, tero tambm a funo de supervisionar a elaborao da proposta oramentria anual, acompanhar a aplicao dos recursos e a prestao de contas do Programa Nacional
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de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos (art. 24). Como aspectos negativos da regulamentao, ressaltamos o preceito que impede que os conselhos possuam uma estrutura administrativa prpria para subsidiar a sua ao, ficando, portanto, na dependncia da, nem sempre presente, boa vontade dos Executivos que lhes cabe fiscalizar. O fato de o legislador no adotar um critrio geral de paridade entre os diferentes segmentos, como acontece, por exemplo, nos conselhos da sade, permite tambm que os Executivos inflem a sua representao. Entretanto, cabe ressaltar que eles permanecem como conselhos de fiscalizao, sem poder real para definir as polticas para a rea. Neste aspecto, a nova atribuio conquistada de supervisionar (palavra ambgua) a elaborao da proposta oramentria pode se configurar como um salto de qualidade na participao da sociedade civil na definio e elaborao de polticas pblicas. Estranho tambm a lei ter criado a j citada Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade (CIFEBQ), a qual no estava prevista na EC n. 53/2006 que criou o FUNDEB, com atribuies que, no nosso entendimento, caberiam ao Conselho Federal do FUNDEB. Concluindo, muito embora o FUNDEB represente um avano ante o FUNDEF, ao resgatar o conceito de educao bsica e ao fortalecer o controle social, ele no enfrentou os dois principais problemas de nossa poltica de fundos: 1) a inexistncia de um valor mnimo por aluno que assegure um ensino de qualidade e que impea as disparidades regionais; 2) embora o fundo seja nico no mbito de cada unidade da Federao, os alunos permanecem atendidos por duas redes distintas, com padres de funcionamento e de qualidade distintos e que dificilmente conseguem estabelecer um regime de colaborao. Para enfrentar essas questes, vemos duas sadas. A primeira delas ampliar a parcela da Unio no financiamento da educao bsica. inadmissvel que o governo federal, que, segundo dados da Receita Federal, ficou, em 2005, com 58% da carga tributria do pas, o equivalente a 21,6% do PIB , limite-se a contribuir para o FUNDEB com menos de 0,2% do PIB , ou seja, um valor inferior a um centsimo de sua receita tributria disponvel. Se a Unio inclusse no fundo cerca de 1% do PIB e estados e municpios ampliassem a sua aplicao em manuteno e desenvolvimento do ensino em mais 5% de sua receita lquida de impostos (o que geraria recursos adicionais da ordem de 0,6% do PIB) estariam dados os
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primeiros passos para se garantir um gasto por aluno que propiciasse em cada escola do pas um ensino com um padro mnimo de qualidade. Um segundo e importante passo ento teria de ser dado no que se refere gesto das escolas. E trata-se de uma medida que, com o FUNDEB, encontra-se muito facilitada. Ao contrrio de escolas estaduais ou municipais de educao bsica, teramos apenas escolas pblicas, e os recursos do fundo, em vez de se dirigir s secretarias estaduais e municipais de Educao, ficariam sob superviso dos conselhos locais do FUNDEB, que se transformariam em conselhos gestores, ficando responsveis pela aplicao dos recursos, administrao de pessoal e avaliao de todos os alunos das escolas sob sua jurisdio. Esses conselhos perderiam seu carter municipal, embora a sua jurisdio possa ser o municpio, e se estruturariam como instncia pblica autnoma perante os estados e municpios, regulados por lei federal que garantisse hegemonia da sociedade civil em sua composio e os princpios da gesto democrtica em seu funcionamento. Esta, em nosso entendimento, no que se refere gesto, seria a nica forma de dar fim atual guerra fiscal entre estados e municpios pelos alunos que rendem mais no fundo; guerra que tem como corolrio o abandono ou a oferta precria para aqueles de maior custo (creches, zona rural, EJA etc.). Uma escola pblica nica, financiada com presena relevante do governo federal, com a funo de reduzir as disparidades regionais e garantir um padro mnimo de qualidade, administrada de forma coletiva pelos principais interessados em uma escola pblica de qualidade: pais, alunos e profissionais da educao. Recebido em julho de 2007 e aprovado em agosto de 2007.

Nota
1. No consideramos a matrcula da rede federal de educao bsica, pois seu peso insignificante no total da matrcula pblica.

Referncias bibliogrficas
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LDB .

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