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Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil Volume nO VII

(Verso Preliminar)

Sonaly Cristina Rezende (org.)

Ministrio das Cidades (editora) 2011

Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil Volume nO VII

Dilma Vana Roussef Presidenta da Repblica Mrio Silvio Mendes Negromonte Ministro das Cidades Roberto de Oliveira Muniz Secretrio Executivo do Ministrio das Cidades Leodegar da Cunha Tiscoski Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental Viviana Simon Diretora de Articulao Institucional Mrcio Galvo Fonseca Diretor de guas e Esgotos Manoel Renato Machado Filho Diretor de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica

Grupo de Trabalho Interinstitucional, incumbido de coordenar a elaborao e promover a divulgao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Portaria n. 634, de 22/10/2010 e 418, de 31/01/2011), GTI Plansab:
Ministrio das Cidades - Coordenador Titular: Leodegar Tiscoski Suplente: Viviana Simon Suplente: Norma Lcia de Carvalho (de 22/10/201 a 31/01/2011) Casa Civil da Presidncia da Repblica Titular: Rodrigo Augusto Rodrigues Suplente: Katya Maria Nasiaseni Calmon Ministrio da Fazenda Titular: Rutelly Marques da Silva Suplente: Andrey Goldner Baptista Silva Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Titular: Bruno Moretti Suplente: Miguel Crisstomo Brito Leite Ministrio da Integrao Nacional Titular: Sebastio Jander de Siqueira Suplente: Frederico Meira Ministrio do Meio Ambiente Titular: Srgio Antonio Gonalves Suplente: Hidely Grassi Rizo Ministrio do Turismo Titular: Ricardo Martini Moesch Suplente: Ana Clvia Guerreiro Lima Ministrio da Sade Titular: Guilherme Franco Netto Suplente: Mariely Helena Barbosa Daniel Caixa Econmica Federal Titular: Rogrio de Paula Tavares Suplente: Vladimir Bezerra Monteiro de Brito Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES Titular: Luis Incio Senos Dantas Suplente: Rodrigo de Mato Moreira Fundao Nacional de Sade FUNASA Titular: Jos Raimundo Machado dos Santos Suplente: Patrcia Valeria Vaz Areal Agncia Nacional de guas ANA Titular: Joaquim Guedes Correa Gondim Filho Suplente: Sergio Rodrigues Ayrimors Soares Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba CODEVASF Titular: Athadeu Ferreira da Silva Suplente: Rodrigo Marques Beneveli Conselho das Cidades: Trabalhadores Titular: Pedro Romildo Pereira dos Santos Suplente: Claudia Julio Ribeiro Poder Pblico Municipal Titular: Arnaldo Luiz Dutra Suplente: Adalberto Joaquim Mendes Poder Pblico Estadual Titular: Paulo Ruy Valim Carnelli Suplente: Joo Clebio Lima Machado Organizaes No governamentais Titular: Regina Ftima Cordeiro Fonseca Ferreira Suplente: Emanuel Pontes Meirelles Movimento popular Titular: Bartria Perptua Lima da Costa Suplente: Vidal Barbosa da Silva Entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa Titular: Ronaldo Resende Pereira Suplente: Ericson Dias Mello Empresrios Titular: Paulo Roberto de Oliveira Suplente: Carlos Alberto Rosito

COORDENAO E ELABORAO Diretoria de Articulao Institucional / Secretaria Nacional de Saneamento Bsico / Ministrio das Cidades Coordenadores: Viviana Simon - setembro de 2010 a abril de 2011 Norma Lcia de Carvalho - abril de 2010 a agosto de 2011 Srgio Antonio Gonalves - maio de 2008 a maio de 2010

Equipe Tcnica: Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes Alexandre Araujo Godeiro Carlos Ernani Ciraco de Miranda Joo Carlos Machado Johnny Ferreira dos Santos Lauseani Santoni Marta Litwinczik Tatiana Santana Timteo Pereira

Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades: Adalberto Joaquim Mendes (CNM), Alcir Ferreira de Matos (UNMP), Aldenora Gomez Gonzles (CONAM), Amlia Fernandes Costa (FNU), Antnia de Pdua (CM), Antonio Carlos Gerardi (ABES), Arnaldo Luiz Dutra (ASSEMAE), Bartria Perptua Lima da Costa (CONAM), Carlos Alberto Rosito (ASFAMAS), Claudia Julio Ribeiro (FISENGE), Emanuel Pontes Meirelles (CEAP), Ericson Dias Mello (ABENGE), Evanildo Barbosa da Silva (FASE), Francisco Edson Alves Ferreira (FNP), Gilberto Cardoso Aguiar (MNLM), Gilberto Carmo Lopes Siqueira (Governo do Estado do Acre), Hidely Grassi Rizo (Ministrio do Meio Ambiente), Joo Clbio Lima Machado (Governo do Estado do Amap), Joaquim Cartaxo Filho (Governo do Estado do Cear), Jos Vaz (UVB), Leodegar da Cunha Tiscoski (Ministrio das Cidades), Lcia Regina Antony(FENAVRU), Marco Antnio de Arajo Fireman (Governo do Estado de Alagoas), Marcos Antnio Landa de Souza (MNLM), Maria das Graas Silva de Souza (UNMP), Maria de Ftima Souza e Silva (ANTAC), Maria Henriqueta Arantes Ferreira Alves (CBIC), Marilene dos Santos Marchese (Governo do Estado de Mato Grosso), Marta do Socorro Farias Barriga (Governo do Estado do Par), Paulo Roberto de Oliveira (ABCON), Paulo Ruy Vallim Carnelli (FNSS), Pedro Antonio Gvozdanovic Villar (Ministrio da Sade), Pedro Romildo dos Santos (FNU), Raimundo Jorge Raiol Leal (CONAM), Rui Porto Rodrigues (CUT), Scheilla Maria Agostini (ASSEMAE), Tigua Barbosa dos Santos (CMP), Vidal Barbosa da Silva (UNMP), Walter Maria de Arruda (CONAM).

ELABORAO E EXECUO Coordenador-Geral: Lo Heller UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes - UFBA Ana Lcia Britto - UFRJ Patrcia Campos Borja - UFBA Sonaly Cristina Rezende - UFMG

ELABORAO DO VOLUME N VII - CADERNOS TEMTICOS PARA O PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Sonaly Cristina Rezende (org.) Jairnilson Silva Paim - Universalidade, integralidade e equidade Antnio Carlos Robert Moraes - Territorializao Rose Marie Inojosa - Intersetorialidade e transversalidade Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf - Questo metropolitana Joo Batista Peixoto - Aspectos econmicos Jos Boaventura Teixeira - Saneamento rural no Brasil Heliana Ktia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro - Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa) Ccero Onofre Andrade Neto - Desenvolvimento tecnolgico Jos Esteban Castro - Gesto democrtica nos servios de saneamento Berenice Cordeiro - Desenvolvimento institucional Ena de Arajo Galvo e Ana Karina de Arajo Galvo - Capacitao profissional na rea de saneamento bsico Dieter Wartchow - Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico Celina Souza - Estado e poltica de saneamento no Brasil

Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental

PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil Volume nO VII

Braslia 2011

Copyright C 2011 Ministrio das Cidades Permitida a reproduo sem fins lucrativos, parcial ou total, por qualquer meio, se citados a fonte e o stio da Internet no qual pode ser encontrado o original em http://www.cidades.gov.br. Ttulo original: Panorama do saneamento bsico no Brasil Vol. VII - Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil

Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil ISBN: XXX Tiragem desta edio: X mil exemplares Impresso no Brasil 1 Edio: 2011 Diretoria de Articulao Institucional/ Secretaria Nacional de Saneamento Bsico/Ministrio das Cidades Viviana Simon Alex Fabiano Ribeiro de Magalhes Alexandre Araujo Godeiro Ernani Ciraco de Miranda Marta Litwinczik Sinoti Grupo de Trabalho constitudo no mbito do Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o Ministrio das Cidades e Universidade Federal de Minas Gerais (Chamada Pblica MCidades/SNSA no. 01/2009) para a realizao do Estudo do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil: Lo Heller coordenador geral, pela UFMG Coordenadores: Luiz Roberto Santos Moraes/UFBA, Ana Lcia Britto/ UFRJ, Patrcia Campos Borja/UFBA, Sonaly Cristina Rezende/UFMG Pesquisa realizada com o apoio de: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental /Departamento de Articulao Institucional Capa: ... Editorao eletrnica: ... Normalizao bibliogrfica: ... Dados Internacionais de Catalogao na Publicao ______________________________________________ B823c Cadernos temticos para o panorama do saneamento bsico no Brasil./ Rezende, S.C. (org.); Andrade Neto, C. O.; Campos, H. K. T.; Castro, J. E.; Cordeiro, B.; Galvo, E. A.; Galvo, A. K. A.; Gorsdorf, L. F.; Inojosa, R. M.; Montenegro, M. H.; Moraes, A. C. R. ; Moura, R. M. G. R.; Paim, J. S.; Peixoto, J. B.; Souza, C.; Teixeira, J. B.; Wartchow, D., (autores). Braslia: Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, 2011. Xxx p. (Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, v.7). Coordenadores: Lo Heller (coord. Geral), Luiz Roberto Santos Moraes, Ana Lcia Britto, Patrcia Campos Borja, Sonaly Cristina Rezende. Inclui referncias. ISBN: ............................. (obra compl.) ISBN: ............................. (v.7)
1. Saneamento. 2. Abastecimento de gua. 3. Esgotos. 4. Resduos slidos. 5. guas pluviais. I. Ministrio das Cidades. II. Rezende, Sonaly Cristina. III. Heller, L. IV. Moraes, Luiz Roberto Santos. V. Britto, Ana Lcia. VI. Borja, Patrcia Campos. VII. Ttulo. VIII. Srie. CDU: 628

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ABEP ABES ABNT ABRASCO ACNUDH ANA ANVISA APRODEH AP1MC ASA AVA AWWA BNDES BNH BVS CABES CADNICO CAIXA CEB CEDEFOP CEPAL CGI CGVAM Cintefor CLACSO CNARH CNE CNEFE CNPCT CNPq CODEVASF CONASEMS CONASS CORSAN CT-Hidro CTI DASIS DATASUS DAU Associao Brasileira de Estudos Populacionais Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental Associao Brasileira de Normas Tcnicas Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos Agncia Nacional de guas Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Associao Pr Direitos Humanos Associao Programa Um Milho de Cisternas Articulao no Semi-rido Brasileiro Ambiental Virtual de Aprendizagem American Water Works Association Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Banco Nacional da Habitao Biblioteca Virtual em Sade Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Caixa Econmica Federal Cmara de Educao Bsica Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formao Profissional Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe Comits de Gesto de Indicadores Coordenao Geral de Vigilncia em Sade Ambiental Centro Interamericano de Inverstigacion y Documentatin sobre Formacin Profesional Conselho Latino-americano de Cincias Sociais Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos Conselho Nacional de Educao Cadastro Nacional de Endereos para Fins Estatsticos do IBGE Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade Conselho Nacional de Secretrios de Sade Companhia Riograndense de Saneamento Fundo Setorial de Recursos Hdricos Comits Temticos Interdisciplinares Departamento de Anlise de Situao de Sade Banco de Dados do Sistema nico de Sade Departamento de Ambiente Urbano

DIA DNIT DNPM DRSAI EAD EJA EMBRAPA ENDEF EU FAT FEBRABAN FIOCRUZ FGTS FGV FSE FUNASA GWP IBAMA IBGE IDB IDRC IES INE INEP IPEA IUPERJ ICICT IDB INCRA INMETRO INPE IPEA ISSO IST ITI IWA LDB LIS MCidades MCT MDIC

Deteccin e Imputacin Automtica de errores para datos cualitativos Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte Departamento Nacional de Produo Mineral Doenas Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado Educao Distncia Educao de Jovens e Adultos Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria Estudo Nacional da Despesa Familiar Unio Europia Fundo de Amparo ao Trabalhador Federao Brasileira de Bancos Fundao Oswaldo Cruz Fundo de Garantia do Tempo de Servio Fundao Getlio Vargas Fundo Social Europeu Fundao Nacional de Sade Global Water Partnership Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica Indicadores de Dados Bsicos Centro Internacional de Investigaes para o Desenvolvimento Instituies de Ensino Superior Instituto Nacional de Estatstica da Espanha Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro Instituto de Comunicao e Informao Cientfica e Tecnolgica em Sade Indicadores e Dados Bsicos Instituto Nacional de Colonizao e de Reforma Agrria Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada International Organizarion for Standardization Informes da Situao e Tendncias Instituto Nacional de Tecnologia da Informao International Water Association Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Laboratrio de Informaes em Sade Ministrio das Cidades Ministrio da Cincia e da Tecnologia Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do Comrcio Exterior

MDL MDS MEC MI MMA MPS MS MTE MTur MUNIC NUCASE NUCASUL NURECO NURENE OGU OIT ONU OPAS PDA Plansab PMSS PNAD PNIIS PNLA PNQ PNSB PPA ReCESA REFORSUS RET-SUS RIPSA SAC SAI SBAC SEBRAE SENAC SENAI SENAR SENARC SENAT SESC

Mecanismo de Desenvolvimento Limpo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Ministrio da Educao Ministrio da Integrao Nacional Ministrio do Meio Ambiente Ministrio da Previdncia Social Ministrio da Sade Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Turismo Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais Ncleo Regional da Regio Sudeste Ncleo Regional da Regio Sul Ncleo Regional da Regio Centro-Oeste Ncleo Regional da Regio Nordeste Oramento Geral da Unio Organizao Internacional do Trabalho Organizao das Naes Unidas Organizao Panamericana de Sade Personal Digital Assistant Plano Nacional de Saneamento Bsico Programa de Modernizao do Setor de Saneamento Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Poltica de Informao e Informtica em Sade do SUS Portal Nacional de Licenciamento Ambiental Plano Nacional de Qualificao Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico Plano Plurianual Rede Nacional de Capacitao e Extenso Tecnolgica em Saneamento Ambiental Reforo Reorganizao do SUS Rede de Escolas Tcnicas do SUS Rede Interagencial de Informao para a Sade Solues Alternativas Coletivas Solues Alternativas Individuais Sistema Brasileiro de Avaliao da Conformidade Servio de Apoio Pequena e Mdia Empresa Servio Nacional de Aprendizagem Comercial Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Servio Nacional de Aprendizagem Rural Secretaria Nacional de Renda de Cidadania Servio Nacional de Aprendizagem em Transportes Servio Social do Comrcio

SESCOOP SESI SIASG SIG Cisternas SIGA SIGPlan SIH SIM SINAN SINAPI SINIMA SINIR SINISA SIPAM SISAGUA SMAPP SNIC SNIRH SNIS SNIU SNSA SRHU SUS SVS TR UCS UFBA UFES UFC UFG UFMG UFMS UFPB UFPE UFRGS UFRJ UFSC UFSCar UGC UGMs UnB

Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativistmo Servio Social da Indstria Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas Sistema Integrado de Gesto e Auditoria Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento Sistema de informaes sobre Internaes Hospitalares Sistema de Informaes sobre Mortalidade Sistema de Informao de Agravos de Notificao Sistema Nacional de Pesquisa e Custos e ndices da Construo Civil Sistema Nacional de Informaes em Meio Ambiente Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico Sistema de Proteo da Amaznia Sistema de Informao de Vigilncia da Qualidade da gua para Consumo Humano Sistema de Monitoramento e Avaliao de Programas e Projetos Sistema Nacional de Informaes sobre as Cidades Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento Sistema Nacional de Indicadores Urbanos Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano Sistema nico de Sade Secretaria de Vigilncia em Sade Termo de Referncia Universidade de Caxias do Sul Universidade Federal da Bahia Universidade Federal do Esprito Santo Universidade Federal do Cear Universidade Federal de Gois Universidade Federal de Minas Gerais Universidade Federal do Mato Grosso do Sul Universidade Federal da Paraba Universidade Federal de Pernambuco Universidade Federal do Rio Grande do Sul Universidade Federal do Rio de Janeiro Universidade Federal de Santa Catarina Universidade Federal de So Carlos Unidade Gestora Central Unidades Gestoras Microrregionais Universidade de Braslia

UNESCO Unicamp Unisinos USP VAE

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Universidade Estadual de Campinas Universidade do Vale do Rio dos Sinos Universidade de So Paulo Validao das Aquisies da Experincia

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1.1: FIGURA 1.2: FIGURA 1.3: FIGURA 3.1: FIGURA 5.1: FIGURA 7.1: FIGURA 7.2: FIGURA 8.1: FIGURA 8.2: FIGURA 8.3: FIGURA 8.4: FIGURA 8.5: FIGURA 9.1: FIGURA 9.2: FIGURA 10.1: FIGURA 12.1: FIGURA 12.2: FIGURA 12.3: FIGURA 12.4: FIGURA 12.5: FIGURA 12.6: FIGURA 12.7: FIGURA 12.8: FIGURA 12.9: FIGURA 12.10: FIGURA 12.11: FIGURA 12.12: FIGURA 12.13: FIGURA 12.14: FIGURA 13.1:

Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991)..... ..................................................................................... Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenes ............................................................. Modelo da vigilncia da sade ............................................................................................................. Evoluo do ndice de Gini no Brasil, 1995-2005 ................................................................................ Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 2006................................................. Mdulos do SISAGUA.......................................................................................................................... Objetivos do SINISA ............................................................................................................................ Distribuio dos projetos aprovados em cada edital do PROSAB, por macrorregio ......................... Distribuio percentual, por macrorregio, dos projetos aprovados nos editais do PROSAB............. Numero de trabalhos apresentados nos Congressos Brasileiros da ABES por tema referente ao saneamento bsico, 1989 a 2009 ........................................................................................................ Desenhos esquemticos dos dispositivos de desvio do Projeto Cisternas ......................................... O ramal condominial e suas alternativas de localizao ..................................................................... Evoluo do processo de cidadanizao liberal democrtico.............................................................. Governabilidade inter-setorial e multi-nvel .......................................................................................... Esquema da prestao e contratao dos servios pblicos de saneamento bsico ......................... Resumo dos dispositivos legais para a gesto associada no saneamento bsico ............................. Representao esquemtica para constituio de um Consrcio Pblico Municipal .......................... Modelo de gesto associada entre Consorcio Pblico e Entes Federados Municipais ....................... Modelo de gesto associada atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Estadual e Ente Federado Municipal.............................................................................................................................. Modelo de gesto associada, atravs de convnio de cooperao entre Ente Federado Municipal e Ente da Administrao Direta Descentralizada (Autarquia Municipal ou Empresa Municipal) .................... Representao esquemtica de gesto associada de RSU no nvel local DMLU/Porto Alegre....... Unidade de compostagem abandonada, financiada com recursos pblicos (B. Princpio/RS) ........... Gesto associada entre Municpio e Estado, Municpio e Agncia de Regulao, Municpio e Companhia de Saneamento (caso do Rio Grande do Sul, adaptado de CORSAN, 2009) ..................................... Curso ReCESA SAA em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE e Curso ReCESA SEE em cooperao com MCidades/SNSA/UFRGS/Assemae/DMAE ............................................... Plano estratgico para fomentar cooperaes junto aos servios de saneamento bsico na Amrica Latina (elaborado a partir de Assemae, 1995) ..................................................................................... Estrutura dos centros de referncia em saneamento ambiental de Capinzal e Orleans/SC ............... Maquete do centro de referncia CISAM-SUL ORLEANS / SC .......................................................... Exemplo de cooperao local (adaptado de O Empreendedor, 2009) ................................................ Palavras chaves para uma cooperao contempornea ..................................................................... Macro instituies polticas do estado democrtico .............................................................................

LISTA DE TABELAS

TABELA 1.1: TABELA 3.1: TABELA 3.2: TABELA 3.3: TABELA 3.4: TABELA 4.1: TABELA 4.2: TABELA 4.3: TABELA 4.4: TABELA 4.5: TABELA 4.6: TABELA 4.7: TABELA 4.8: TABELA 4.9: TABELA 4.10: TABELA 4.11: TABELA 5.1: TABELA 5.2: TABELA 5.3: TABELA 6.1: TABELA 6.2: TABELA 6.3: TABELA 7.1: TABELA 7.2: TABELA 7.3: TABELA 7.4: TABELA 7.5: TABELA 7.6: TABELA 7.7: TABELA 7.8: TABELA 7.9: TABELA 7.10:

Desigualdades em sade ....................................................................................................................... Situao das polticas estaduais de gua e esgoto em cinco estados da federao, 2006................... Comparao percentual da disposio de resduos slidos no Brasil em 1989 e 2000 ........................ Nmero de desastres notificados Defesa Civil, por estado, no perodo de 01/01 a 30/06/2009 ......... Interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e componentes do saneamento bsico................................................................................................................................. Participao percentual da populao das RMs no total da populao do Brasil, 1970, 1980 e 1991 .. Taxa mdia geomtrica de crescimento anual da populao das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991 .......................................................................................................................... Participao relativa da populao no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da populao das RMs, 1991, 2000 e 2008 ........................................................................................................................ Domiclios particulares permanentes por grandes regies e Brasil, segundo algumas caractersticas, 2008 Porcentagem da populao residindo em domiclios que atendem s condies de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008 ............................................................................................................................................ Indicadores do saneamento nas Regies Metropolitanas e Brasil, 2008 ............................................... Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 ................................................................................................................ Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 ................................................................................................................ Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008 .............................................................................................................................. Nmero de municpios com servios de manejo de guas pluviais superficiais (1) e servios de drenagem urbana subterrneos(2), Brasil e Regies Metropolitanas, 2000 ............................................................. Oportunidades, limitaes e desafios gesto metropolitana no Brasil ................................................ Matriz de arranjos organizacionais da gesto de servios pblicos ....................................................... Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Pblicas ou Estatais ............................. Informaes financeiras das empresas de saneamento pblicas, estatais e privadas (1), 2003-2007 Acesso aos servios de abastecimento de gua na rea rural, 2007 (em %)........................................ Acesso aos servios de esgotamento sanitrio na rea rural, 2007 (em %) .......................................... Acesso aos servios de coleta de lixo na rea rural, 2007 (em %) ........................................................ Dados e informaes relevantes para o SINISA .................................................................................... Indicadores utilizados no SISAGUA ....................................................................................................... Indicadores sanitrios complementares passveis de serem utilizados na vigilncia da qualidade da gua para consumo humano ........................................................................................................................... Unidades de saneamento sujeitas a licenciamento ambiental ............................................................... Doenas Relacionadas ao Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI) ............................................. Categorias de informaes e indicadores propostos pela IBNET .......................................................... Indicadores chave em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio agrupados ............................. Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de abastecimento de gua (IRAR, 2005) Indicadores de desempenho para a gesto dos servios pblicos de esgotos sanitrios (IRAR, 2005) Indicadores de desempenho dos servios pblicos de manejo de resduos slidos urbanos (IRAR, 2005)

TABELA 7.11: TABELA 7.12: TABELA 7.13: TABELA 7.14: TABELA 7.15: TABELA 7.16: TABELA 7.17: TABELA 7.18: TABELA 7.19: TABELA 7.20: TABELA 7.21: TABELA 7.22: TABELA 7.23: TABELA 7.24: TABELA 7.25: TABELA 7.26: TABELA 7.27: TABELA 7.28: TABELA 8.1: TABELA 8.2: TABELA 8.3: TABELA 9.1: TABELA 11.1: TABELA 11.2: TABELA 11.3: TABELA 11.4: TABELA 11.5: TABELA 12.1: TABELA 12.2: TABELA 12.3: TABELA 13.1: TABELA 13.2: TABELA 13.3: TABELA 13.4: TABELA 13.5:

Indicadores para avaliao de eficincia, eficcia e efetividade por componente do saneamento bsico Fontes de informao mais relevantes para o cumprimento dos objetivos do SINISA .......................... Proposta de subsistemas de base municipal para o SINISA ................................................................. Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento SNIS .............................................................. Censo Demogrfico CENSO / IBGE.................................................................................................... Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico PNSB / IBGE .................................................................. Cadastramento nico para programas sociais do Governo Federal CADNICO .............................. Sistema de Gerenciamento do Programa Cisternas SIG CISTERNAS .............................................. Sistema de avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento SISAGUA ................................ Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente SINIMA ........................................................ Sistema Nacional de Informaes em Recursos Hdricos SNIRH / CNARH....................................... Painel de Indicadores do SUS DATASUS ........................................................................................... Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios PNAD / IBGE ............................................................. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais MUNIC / IBGE ............................................................ Rede Interagencial de Informao para a Sade RIPSA .................................................................... Sistema de Avaliao da Qualidade da gua, Sade e Saneamento -ATLAS DIGITAL DA GUA ...... Atlas Abastecimento Urbano de gua da ANA ...................................................................................... Sistema Nacional de Informaes das Cidades SNIC / Sistema Nacional de Indicadores Urbanos SNIU ................................................................................................................................................................ Livros publicados pelo PROSAB por tema e respectivos anos de lanamento no perodo 1999-2009 . Distribuio dos resumos de trabalhos tcnicos submetidos para apresentao no 25 Congresso da ABES em funo do vnculo do trabalho com alguma instituio, 2009 ................................................ Trabalhos apresentados por assunto e temas em destaque nos Congressos Brasileiros de Engenharia Sanitria e Ambiental (15 ao 25).......................................................................................................... Esfera pblica e participao social em tradies polticas rivais .......................................................... Quadro demonstrativo do nmero de oficinas realizadas pela ReCESA e nmero de participantes ..... Mdia de anos de estudo segundo grupos de idade, 2001 e 2004 ........................................................ Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes liberais .......................................................... Tendncias pedaggicas na prtica escolar Correntes progressistas ................................................ Itinerrio formativo para a educao profissional ................................................................................... Ensaio de perguntas e respostas associadas cooperao internacional ............................................ Aspectos relacionados ao formato das UTs e forma de organizao das associaes ou cooperativas Repartio de competncias institucionais para projetos de saneamento bsico ................................. Evoluo das polticas sociais, 1980-2009 ............................................................................................. Carga tributria global e diviso federativa, 1960-2005 ......................................................................... Despesas no-financeiras do governo federal, 2001-2005 (valores atualizados pelo deflator do PIB em R$ milhes) .................................................................................................................................................. Competncias concorrentes, 2001-2005 ................................................................................................ Municpios por existncia de Consrcios Intermunicipais, excluda a sade .........................................

APRESENTAO
A Lei n 11.445, de 5/1/2007, regulamentada pelo Decreto n 7.217, de 21/6/2010, estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico no Pas e determina no seu art. 52, a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, sob a coordenao do Ministrio das Cidades. A elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab tem como funo, dentre outras, definir diretrizes nacionais para o saneamento bsico, sendo nele estabelecidos os objetivos e metas nacionais e macrorregionais, em busca da universalizao e do aperfeioamento na gesto dos servios em todo o Pas, e visa se constituir no eixo central da poltica federal para o saneamento bsico. O Plano pretende promover a articulao nacional dos entes federados, sendo instrumento fundamental para a retomada da capacidade orientadora e planejadora do Estado na conduo da poltica pblica de saneamento bsico e, conseqentemente, da definio das metas e estratgias de governo, para um horizonte de 20 anos. O Plansab resultado de um processo planejado em trs etapas: i) a formulao do Pacto pelo Saneamento
Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania , que marca o incio do processo participativo de elaborao do Plano em 2008; ii) a elaborao, em 2009 e 2010, do presente estudo o Panorama do Saneamento Bsico no Brasil , composto por sete volumes; iii) a Consulta Pblica, que submete a verso preliminar do Plano sociedade, de modo a promover ampla discusso com vistas consolidao de sua forma final para posteriores encaminhamentos e execuo.

Para o desenvolvimento do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, o Ministrio das Cidades selecionou, por meio da Chamada Pblica n 001/2009, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), a Universidade Federal da Bahia (UFBA) e a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). O estudo, composto por sete volumes, compreende ampla pesquisa, com sistematizao e anlise de informaes, produo conceitual e desenvolvimento de prognsticos, contemplando:
a Anlise situacional das condies do saneamento bsico no Brasil, incluindo a caracterizao do dficit no acesso aos servios, anlise dos programas existentes e avaliao poltico-institucional do setor; a identificao das condies a serem enfrentadas e a formulao de uma Viso estratgica para a poltica pblica de saneamento bsico no Pas para um horizonte de 20 anos; estudo sobre Anlise dos investimentos necessrios para a concretizao das metas propostas; a produo de Cadernos temticos, em nmero de 13, para o aprofundamento conceitual em assuntos de relevante interesse para as definies do Plansab.

O estudo, portanto, constitui elemento chave para o Plansab, o subsidiando em seus principais elementos e o complementando, na compreenso mais pormenorizada de alguns de seus aspectos. Para a elaborao do Panorama do Saneamento Bsico no Brasil, diversas etapas e atividades foram percorridas, com vistas ao levantamento de aspectos essenciais que orientem o contedo do Plansab. O presente documento corresponde ao volume 7 Cadernos temticos, escrito por 13 diferentes autores, e aborda temas de importncia fundamental para a discusso conceitual do processo de planejamento, incluindo os desafios para a efetiva implementao do Plansab no Brasil.

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SUMRIO
APRESENTAO ......................................................................................... 1. Universalidade, integralidade e equidade ..................................................
Jairnilson Silva Paim
1.1 Introduo .................................................................................................................... 1.2 Universalidade, equidade e integralidade: desenvolvimento histrico dessas noes, a partir do sanitarismo e dos sistemas de proteo social ................................................... 1.3 Qualidade de vida e desenvolvimento, como referncias para a formulao de polticas pblicas baseadas na universalidade, equidade e integralidade......................................... 1.4 Universalidade ............................................................................................................... 1.5 Equidade ....................................................................................................................... 1.6 Integralidade ................................................................................................................. 1.7 Plansab como oportunidade histrica de desenvolvimento de polticas pblicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade .................................. 1.8 Comentrios finais ......................................................................................................... 1.9 Referncias ...................................................................................................................

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2. Territorializao.......................................................................................
Antnio Carlos Robert Moraes
2.1 Geografia e saneamento bsico ...................................................................................... 2.2 A geografia e as divises do espao terrestre .................................................................. 2.3 Territrio, territorialidade e territorializao ..................................................................... 2.4 Divises do territrio e polticas pblicas no Brasil ........................................................... 2.5 Regio e planejamento no Brasil ..................................................................................... 2.6 A diversidade municipal no territrio brasileiro ................................................................ 2.7 Comentrio final ............................................................................................................ 2.8 Referncias ...................................................................................................................

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3. Intersetorialidade e transversalidade.........................................................
Rose Marie Inojosa
3.1 A lgica disciplinar e sua metamorfose ............................................................................ 3.2 Dilemas do saneamento bsico como tema transversal e ao intersetorial ....................... 3.3 Desenvolvimento humano e o saneamento bsico ........................................................ 3.4 Mudanas climticas e o Plano Nacional de Saneamento Bsico ....................................... 3.5 Possibilidades e desafios para o Plano Nacional de Saneamento Bsico ............................. 3.6 Referncias ................................................................................................................

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4. Questo metropolitana.............................................................................
Rosa Moura e Leandro Franklin Gorsdorf
4.1 Introduo .................................................................................................................... 4.2 A metropolizao no Brasil.............................................................................................. 4.3 A questo metropolitana .............................................................................................. 4.4 A difcil prtica da gesto dos espaos aglomerados .........................................................

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4.5 A gesto do saneamento ................................................................................................ 4.6 Consideraes finais ....................................................................................................... 4.7 Referncias ...................................................................................................................

5. Aspectos econmicos...............................................................................
Joo Batista Peixoto
5.1 Introduo .................................................................................................................... 5.2 Aspectos preliminares .................................................................................................... 5.3 Aspectos gerais da regulao dos servios pblicos .......................................................... 5.4 Regulao econmica dos servios pblicos ..................................................................... 5.5 Estratgia e poltica de financiamento ............................................................................. 5.6 Eficincia na gesto dos servios .................................................................................... 5.7 Estrutura do sistema de cobrana (estrutura tarifria) ...................................................... 5.8 Poltica de subsdios ....................................................................................................... 5.9 Concluso...................................................................................................................... 5.10 Referncias ..................................................................................................................

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6. Saneamento rural no Brasil......................................................................


Jos Boaventura Teixeira
6.1 Introduo ........................................................................................................... 6.2 Saneamento na Amrica Latina e Caribe ................................................................. 6.3 Saneamento no Brasil: cobertura urbana e rural ...................................................... 6.4 O Brasil rural hoje ................................................................................................ 6.5 O saneamento rural no Brasil perpectivas ..................................................................... 6.6 Concluso...................................................................................................................... 6.7 Referncias ...................................................................................................................

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7. Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa)..............


Heliana Ktia Tavares Campos e Marcos Helano Montenegro
7.1 Introduo .................................................................................................................... 7.2 Avaliao do SNIS como precursor do SINISA .................................................................. 7.3 Avaliao das bases de dados e informaes de potencial interesse para o saneamento bsico ......................................................................................................... 7.4 Experincias estrangeiras relevantes ............................................................................... 7.5 Objetivos do SINISA....................................................................................................... 7.6 Uma proposta de concepo para o SINISA ..................................................................... 7.7 Referncias ................................................................................................................... Anexo I - Tabelas com informaes sobre bases de dados de potencial interesse para o saneamento bsico ................................................................................................ Anexo II - CNARH: campos mnimos de compartilhamento de dados com os usurios .............. Anexo III - Indicadores do sistema de avaliao da qualidade da gua, sade e saneamento ....................................................................................................... Anexo IV - Sinopse do Relatrio da 1 Oficina SINISA ............................................................

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8. Desenvolvimento tecnolgico................................................................... 17

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Ccero Onofre Andrade Neto


Apresentao ...................................................................................................................... 8.1 Introduo .................................................................................................................... 8.2 Situao da pesquisa em saneamento bsico no Brasil ..................................................... 8.3 Desenvolvimento tecnolgico no domnio do saneamento bsico no Brasil ......................... 8.4 Tecnologia disponvel, tendncias e paradigmas .............................................................. 8.5 Perspectivas e expectativas do cenrio futuro .................................................................. 8.6 Consideraes finais ....................................................................................................... 8.7 Referncias ...................................................................................................................

9. Gesto democrtica nos servios de saneamento.......................................


Jos Esteban Castro
9.1 Introduo .................................................................................................................... 9.2 As dimenses conceituais da gesto democrtica ............................................................. 9.3 A gesto democrtica dos servios de saneamento em perspectiva histrica ..................... 9.4 Concluses: os desafios que enfrenta a democratizao substantiva da gesto do saneamento .................................................................................................................. 9.5 Referncias ...................................................................................................................

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10. Desenvolvimento institucional.................................................................


Berenice Cordeiro
Apresentao ...................................................................................................................... 10.1 Desenvolvimento institucional: abordagens terico-conceituais e possibilidades de apropriao para o campo do saneamento ............................................................... 10.2 Determinantes do novo ordenamento jurdico do setor: desafios e condicionantes para o desenvolvimento institucional do saneamento .............................. 10.3 O Plansab na perspectiva do desenvolvimento institucional: instrumento de aprimoramento da poltica pblica e da gesto dos servios ........................................... 10.4 Propostas de apoio ampliao da capacidade de gesto dos titulares dos servios de saneamento bsico..................................................................................... 10.5 Referncias ..................................................................................................................

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11. Capacitao profissional na rea de saneamento bsico...........................


Ena de Arajo Galvo e Ana Karina de Arajo Galvo
Apresentao ...................................................................................................................... 11.1 Histrico ...................................................................................................................... 11.2 Objetivos ..................................................................................................................... 11.3 Os servios de saneamento bsico e o processo de trabalho ........................................... 11.4 O processo educativo ................................................................................................... 11.5 Relao entre processo de trabalho e processo educativo ............................................... 11.6 Capacitao x correntes pedaggicas ............................................................................ 11.7 Eixos norteadores para a construo de uma nova prtica educativa ............................... 11.8 Consideraes finais ..................................................................................................... 11.9 Referncias ..................................................................................................................

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12. Cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria para a gesto dos servios de saneamento bsico...............................................................
Dieter Wartchow
12.1 Introduo e objetivos .................................................................................................. 12.2 Contextualizao da cooperao pblica no saneamento bsico ...................................... 12.3 Conceito de cooperao pblico-pblico e pblico-comunitria ........................................ 12.4 A legislao aplicada cooperao ................................................................................ 12.5 Formas de cooperao ................................................................................................. 12.6 Experincias de cooperao inovadoras ......................................................................... 12.7 Possibilidades de cooperao na esfera do governo federal ............................................ 12.8 Cooperao internacional.............................................................................................. 12.9 Caminhos e desafios para a cooperao ........................................................................ 12.10 Referncias ................................................................................................................

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13. Estado e poltica de saneamento no Brasil...............................................


Celina Souza
13.1 Introduo ................................................................................................................... 13.2 Estado e polticas pblicas ............................................................................................ 13.3 Estado e polticas pblicas no Brasil............................................................................... 13.4 Por que algumas polticas sociais foram consolidadas? ................................................... 13.5 A poltica de saneamento bsico no Brasil ...................................................................... 13.6 Possibilidades e obstculos da poltica de saneamento bsico no Brasil ............................ 13.7 Referncias ..................................................................................................................

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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 1

1. Universalidade, integralidade e equidade


Jairnilson Silva Paim

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1.1 INTRODUO
A formulao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab pode significar a oportunidade de proposio de um pacto pelo saneamento bsico. No caso do Caderno Temtico 1, objeto do presente texto, tem como perspectivas revisar e discutir noes como universalidade, equidade e integralidade, considerando questes de sade, qualidade de vida e cidadania. Trata-se de um esforo no sentido de recuperar, ainda que superficialmente, a historicidade dessas idias e propostas, contextualizando-as para a sociedade brasileira, especialmente na conjuntura posterior promulgao da Constituio de 1988. Nesse sentido, busca realizar incurses sobre o estado da arte acerca dessa temtica, com base numa reviso da literatura disponvel, sistematizando definies, crticas, conceitualizaes, redefinies e proposies. O seu carter exploratrio por referncia ao tema do saneamento bsico no exclui o reconhecimento de que essas noes tenham sido objeto de reflexo e de trabalho terico no sentido de transform-las em conceitos a partir das contribuies da filosofia, do direito, da economia e das cincias sociais e polticas, entre outras. Na sade, enquanto rea do saber, tais noes tm estado presentes em documentos doutrinrios e tcnicos nos ltimos sessenta anos. A criao da Organizao Mundial da Sade, a implantao de sistemas de sade universais, mesmo em pases capitalistas, a Declarao de Alma Ata, em 1978, e a proposta de Sade para Todos, no ano 2000 (SPT2000), aprovada pela Assemblia Mundial da Sade, podem ter contribudo, no sentido de reconhecer tais noes como princpios e diretrizes (PAIM, 2002). Justamente num contexto internacional em que as desigualdades entre pases, regies, classes, grupos sociais e tnico-raciais mais se avolumam, organismos internacionais multilaterais tm recorrido, tambm, retrica da equidade (PAIM, 2006a; PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Esta vem sendo reiterada como uma das principais referncias para a formulao de polticas pblicas, avaliao de reformas setoriais e reorientao de intervenes, embora, em muitos casos, como contraposio universalidade. J a integralidade, entre as trs noes contempladas neste Caderno, parece ser a menos considerada e problematizada na literatura internacional. No Brasil, esses termos vm sendo progressivamente utilizados em documentos tcnicos, normativos e doutrinrios (CONSELHO NACIONAL DE SECRETRIOS DE SADE-CONASS, 2003; KADT; TASCA, 1993; PINHEIRO et al., 2005). A equidade aparece como princpio reiterado, junto integralidade, como diretrizes para a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS), aparentemente entendida como sinnimo de igualdade. Entretanto, essa expresso no consta entre os princpios do SUS, seja na Constituio, seja na Lei Orgnica da Sade. Os princpios centrais nesses marcos legais so a igualdade e a universalidade (Sade, direito de todos e dever do Estado). J o atendimento integral, com prioridade para as aes preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais, aparece como diretriz, tanto no art. 196 da Constituio, como na Lei Orgnica da Sade (CONASS, 2003). O acesso universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao, tal como previsto pela Carta Magna, permitiria alcanar a integralidade. Em vez de entender a sade de forma reducionista apenas como setor responsvel pela assistncia mdica curativa, a Constituio, ao proclamar o direito sade, reconhece que este depende de polticas econmicas e sociais. Este conceito ampliado de sade, expresso na Carta Magna, estimulou o aprofundamento e o alargamento da noo de integralidade, possibilitando um dilogo profcuo com diversos setores: Portanto, no exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a sade e reabilitar os indivduos (CAMPOS, 2003, p.577). O saneamento, por exemplo, representa um dos setores com grande interface com

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a sade, seja na concepo restrita, seja na ampliada. A primeira envolve o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. A segunda inclui, tambm, o lixo urbano, a coleta, tratamento e destino final dos resduos slidos industriais, a drenagem urbana, a proteo de mananciais, o controle de vetores e o controle da qualidade do ar (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Assim, entre as competncias do SUS, estabelecidas pela Constituio (Brasil, 2002), encontra-se a de participar da formulao da poltica e da execuo das aes de saneamento bsico (art. 200, inciso IV). Segundo o art. 21, inciso XX, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (BRASIL, 2002). Do mesmo modo, saneamento e meio ambiente foram reconhecidos, pela Lei no 8080/90 (art. 13, inciso II), como atividades especiais a cargo de comisses intersetoriais, para a articulao de polticas e programas (CONASS, 2003). No caso da Lei no 11.445/07, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico e para a poltica federal desse setor, alm dos princpios fundamentais e definies, cabe destacar o captulo referente aos objetivos da poltica (art. 49) e ao processo de elaborao de planos (art. 51 e art. 52). Para os efeitos desta Lei considera-se saneamento bsico como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais que envolvem:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas nas reas urbanas.

Portanto, o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab) procura indicar contedos, fundamentos e diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, com nfase em: equidade no acesso; promoo da salubridade ambiental; sustentabilidade; promoo do desenvolvimento institucional; fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico; minimizao dos impactos ambientais. Nessa perspectiva, o presente texto corresponde ao Caderno Temtico 1, cujo objetivo sistematizar reflexes, estudos e pesquisas sobre as noes de universalidade, equidade e integralidade, no sentido de subsidiar a formulao de polticas de saneamento, a partir do Plansab.

1.2 UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE: DESENVOLVIMENTO HISTRICO DESSAS NOES, A PARTIR DO SANITARISMO E DOS SISTEMAS DE PROTEO SOCIAL
Do mesmo modo que no possvel compreender, suficientemente, as noes referentes universalidade, equidade e integralidade, atravs de consultas aos dicionrios, a sua utilizao enquanto princpios e diretrizes de polticas pblicas e enquanto conquistas histricas, no pode ser explicada pela abordagem sistmica. possvel at utilizar o termo "sistema" para contemplar as vrias agncias e agentes envolvidos com o saneamento bsico, por exemplo, recorrendo expresso Sistema Nacional de Saneamento (COSTA, 1998). Mas neste caso estaremos empregando esse termo mais como um enfoque do que como teoria. O enfoque sistmico pode ser considerado um marco conceitual ou um modelo, cujas noes adotadas permitem uma aproximao realidade. uma representao esquemtica de um dado objeto. J uma

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teoria ou marco terico supe a articulao de conceitos produzidos mediante um trabalho terico. Portanto, prtica terica representa a transformao de uma noo em conceito, atravs de uma atividade que emprega meios de trabalho especficos. O enfoque sistmico tem sido til para descrever uma dada realidade e apontar certas relaes entre as partes, alm de mecanismos de comunicao e bloqueio. Entretanto, mostra-se limitado para analisar contradies, conflitos e disputas de poder, alm de no contemplar a dimenso da historicidade dos saberes e prticas (PAIM, 1994). Nessa perspectiva, fazem-se necessrias algumas reflexes sobre aspectos conceituais, relativos natureza e historicidade dessas propostas. Diante das articulaes que se estabelecem entre as polticas sociais e a estrutura das sociedades, nas suas instncias econmica, poltica e ideolgica, cada formao social engendra, historicamente, o seu sistema de proteo social e as intervenes sanitrias (sade, saneamento bsico e meio ambiente, por exemplo), ainda que influenciada pelas relaes internacionais. Para Ianni (1997), em tempos de globalismo essas influncias tendem a crescer, no s pela atuao de organizaes vinculadas s Naes Unidas, como ocorreu no boom do capitalismo depois da segunda Guerra Mundial, possibilitando a expanso do Welfare State, mas, fundamentalmente, pela difuso da ideologia neoliberal e pelo poder das agncias multilaterais vinculadas ao capital financeiro (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). Consequentemente, a anlise e a comparao de polticas pblicas e de sistemas universais, integrais e equitativos, seja de sade, seja de saneamento, no podem deixar de considerar a historicidade dos mesmos. Assim, os modos pelos quais as sociedades identificam problemas e necessidades, buscam a explicao e se organizam para enfrent-los variam historicamente e dependem de determinantes estruturais econmicos, polticos e ideolgicos (PAIM, 2002). No caso particular do saneamento bsico, a reflexo e a anlise da incorporao de noes como universalidade, equidade e integralidade, para fundamentar polticas pblicas, demanda, preliminarmente, a identificao de dois vetores para o estudo do seu desenvolvimento histrico: o sanitarismo e os sistemas de proteo social. Portanto, antes de procedermos a uma reviso crtica das noes acima mencionadas, apresentaremos, de modo sumrio, a constituio desses dois vetores. O sanitarismo, embora surgido em sociedades capitalistas, com predomnio do liberalismo econmico e poltico no sc. XIX, defendia a interveno do Estado, particularmente nos problemas que os indivduos e a iniciativa privada no fossem capazes de resolver. Representa um movimento ideolgico que tem como marcos o Relatrio Chadwick, na Inglaterra, e o Relatrio Shattuck, nos EUA. Os reformadores sociais de ento propunham uma legislao sanitria e o saneamento do meio, para o enfrentamento de epidemias e da morbi-mortalidade, constituindo as bases do que se reconhece como Sade Pblica (PAIM, 2006b). Apesar de os livros de Sade Pblica geralmente mencionarem um conjunto de aes sobre o ambiente e sobre coletivos humanos desde a Antiguidade, tais como os banheiros pblicos e esgotamentos sanitrios em Roma (ROSEN, 1994), estas aes no chegam a configurar o iderio de um movimento ideolgico e poltico, at a emergncia do modo de produo capitalista. Na realidade, desde Hipcrates, as condutas preventivas se confundem com as aes coletivas, em defesa da sade e no controle de doenas (ROSEN, 1979, 1994), mas isto no significa a conformao de organizaes, polticas e normas legais que conferissem institucionalidade a tais intervenes. Assim, o campo da Sade Pblica que se vem desenvolvendo, desde a passagem do feudalismo para o capitalismo e, especialmente, a partir da Revoluo Industrial, sofre as influncias de determinantes sociais e passa por recomposies, em funo de novas relaes entre a sociedade e o Estado. Nesse contexto, a sociedade europeia foi atravessada por um conjunto de movimentos ideolgicos e sociais que, aliados ao poltica e produo de conhecimentos, influenciam a conformao da Sade Pblica hegemnica.

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Sob as influncias das ideologias liberais o sanitarismo, nas suas origens, estabelecia intervenes especficas, via Estado, sobre a populao e o meio ambiente, contando com a participao da iniciativa privada. Por exemplo, quando Snow investigou a epidemia de clera em Londres entre 1849 e 1854,a gua contaminada era distribuida por duas empresas privadas: a Lambeth e a Southwark-Vauxhall (MACMAHON et al., 1969). Em contraposio ao liberalismo, emergiu das lutas sociais da Frana e da Alemanha no sc. XIX o movimento da medicina social, que destacava o carter social das doenas e das epidemias, apoiada nos seguintes pressupostos: a sade do povo um objeto de inequvoca responsabilidade social; condies econmicas e sociais devem ser submetidas investigao cientfica; medidas para promover a sade e combater a doena devem ser sociais e mdicas (ROSEN, 1979). Se as doenas eram produzidas socialmente, caberia sociedade organizada responder pela sua preveno e controle, alm da assistncia. E o Estado democrtico representaria, por excelncia, essa ao social organizada. Tratava-se, portanto, de uma ampla interveno estatal, ao ponto de um cientista e militante do porte de Rudolf Virchow considerar que a poltica seria a medicina em larga escala (ROSEN, 1979). No Brasil, o reconhecimento do saber cientfico sobre o saneamento desenvolvido na Europa, a partir de meados da dcada de 1850, quando se verificou a participao da gua na transmisso de doenas, possibilitou a adoo de medidas de saneamento bsico. A epidemia de clera no Rio de Janeiro, capital do Imprio, levou construo de uma rede de esgotos, quando apenas as capitais europias Londres e Paris dispunham de sistemas coletores. Nessa iniciativa, o governo imperial contratava servios para a instalao da rede de esgotamento sanitrio, podendo conceder, empresa contratante, o privilgio de explorao desses servios. Desse modo, estavam lanadas as bases para a explorao capitalista do saneamento bsico no Pas, apesar da defesa da concepo de saneamento como um conjunto de aes de Sade Pblica (NAJAR; FISZON, 1989, p.154). Ainda que a ideologia liberal dominante na poca admitisse a ao supletiva do Estado naquilo que o individuo e a iniciativa privada no fossem capazes de atuar efetivamente, o estmulo de explorar economicamente o servio de saneamento, por empresas, no seria estranho s funes de um Estado capitalista que ento se estruturava. Paralelamente a essas intervenes sanitrias, os pases europeus foram desenvolvendo sistemas de proteo social que sofriam, tambm, as influncias de determinantes econmicos, polticos e ideolgicos de cada sociedade. Assim, nos pases em que prevalecia o liberalismo, instituiu-se um sistema de proteo social, baseado na assistncia, dirigido fundamentalmente aos pobres que, para tanto, precisavam provar a sua situao de carncia e no, necessariamente, a condio de cidados. Este tipo de proteo social, ainda vigente em muitos pases, conhecido como residual, correspondendo a uma cidadania invertida. Nesse caso, no caberia considerar noes como universalidade, equidade e integralidade. No final do sc. XIX teve incio na Alemanha o sistema de proteo social, conhecido como seguro social, no qual trabalhadores, empresrios e o Estado contribuiriam para a proteo dos indivduos em casos de morte, aposentadorias, acidentes e doenas. O acesso a tais benefcios dependeria da contribuio prvia dos usurios, de modo que este tipo de sistema de proteo social denominado de meritocrtico. Admite uma cidadania regulada, sendo que o acesso aos benefcios no universal, nem se baseia na integralidade e na equidade, mas no mrito da contribuio. Enquanto os direitos civis passaram a ser reconhecidos no sc. XVIII e os direitos polticos no sc. XIX, no sc. XX foram se afirmando em vrios pases os direitos sociais. O Relatrio Beveridge, apresentado em 1942 na Inglaterra, representa um marco para as polticas pblicas de carter universal e uma das referncias para a conformao dos Welfare State. A partir de ento, configura-se um terceiro tipo de sistema de proteo social, conhecido como Seguridade Social. Supe a solidariedade da sociedade para a

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sua manuteno, de modo que o seu financiamento tem origem nos impostos coletados de todos. Apresenta um carter institucional e o acesso aos seus benefcios inerente condio de cidadania (GIOVANELLA et al., 2008). Nesse particular, a universalidade e a integralidade passam a ser noes contempladas para a sua caracterizao e, num momento ulterior, ganha espao a noo de equidade. No caso da sade, pases desenvolvidos tm lidado com distintos projetos de reforma, que se movem em diversas direes. No final da dcada de quarenta, destaca-se a criao do National Health Service (NHS) no Reino Unido, considerada a reforma mais ampla de carter universal e natureza estatal num sistema de sade de pas capitalista. Entretanto, desde a crise do capitalismo do incio da dcada de 70, observam-se repercusses no Welfare State (BEHRING, 1998; PAIM, 2002). Houve tentativas de retrocesso contra o NHS, na poca de Margareth Thatcher, quando tentou privatiz-lo e introduziu mecanismos de competio no interior da gesto pblica. A Itlia, cuja Reforma Sanitria arrastava-se desde 1948, quando foi reconhecido o direito sade, teve a sua lei do Sistema Nacional de Sade aprovada trinta anos depois (BERLINGUER et al., 1988). Contudo, pases como Espanha e Portugal, que passavam por processos de redemocratizao, desenvolveram propostas mais progressistas (ALMEIDA, 1995; JUAN, 1995). Na Amrica do Norte, alm da reforma do sistema de sade canadense, surgiu, no primeiro governo Clinton, uma proposta de reorganizao dos servios de sade, para assegurar a ampliao do acesso, mantendo a lgica individualista e de mercado (DUSSAULT, 1995; QUINHES; FLEURY, 2005; UNITED STATES OF AMERICAN-USA, 1993). Na Amrica Latina, na dcada de 90, organismos internacionais, inspirados no Consenso de Washington, promoveram reformas setoriais nos pases, tendo o Chile e a Colmbia como referncias centrais (LABRA, 2002; HERNNDEZ, 2002; ORGANIZACIN PANAMERICANA DE LA SALUD-OPS, 2001; 2002). Apenas Cuba conseguiu manter o seu sistema de sade universal que, junto Costa Rica, apresentava a maior proporo de gasto pblico (GIOVANELLA, 2003). Muitas das mudanas nas polticas sociais dizem respeito ao financiamento e prestao de servios. Inquritos realizados na Austrlia, Canad, Nova Zelndia, Reino Unido e Estados Unidos apontam diferentes problemas no desempenho dos servios. Assim, nos sistemas de sade universais aparecem as questes do financiamento, da administrao e das filas, enquanto nos EUA o problema maior o acesso (DONELAN et al., 1999). Mesmo nos pases com acesso universal e financiamento pblico, aumentam as presses econmicas para novas polticas governamentais que racionalizem os recursos e se observam dificuldades na continuidade da ateno (VAN DER HORST, 1992; WEIL, 1993). A partir do Relatrio da World Health Organization-WHO (2000), que avaliou o desempenho de 191 pases, estabelecendo um ranking entre os mesmos, verificou-se um debate intenso em relao a esta temtica (ALMEIDA et al., 2001; BRAVEMAN et al., 2001; MURRAY; FRENK, 2001; NAVARRO, 2000; NORD, 2002). Grande parte das reaes decorreu do resultado artificial da avaliao, com base em um indicador global do desempenho do pas, que correspondia sntese de outros indicadores referentes a trs dimenses do sistema: a efetividade, a justia no financiamento e a responsividade. Esta palavra corresponde a um anglicismo derivado de responsiveness, uma noo introduzida na literatura tcnico-cientfica, a partir do relatrio da WHO (2000). Diz respeito capacidade do sistema em responder s expectativas da populao (PAIM; VIEIRA DA SILVA, 2006). A comparao feita entre pases com diferentes histrias, contextos, valores e sistemas de sade (NORD, 2002) e a constatao de inconsistncias conceituais, polticas (NAVARRO, 2000) e metodolgicas (ALMEIDA et al., 2001), em relao aos trs componentes utilizados, reforaram a crtica a tal avaliao. Alm disso, nesse debate pouca nfase foi concedida aos determinantes histricos e estruturais que incidiram na configurao dos diferentes sistemas.

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O Brasil construiu, ao longo das ltimas dcadas, seu prprio caminho a Reforma Sanitria Brasileira (RSB) no qual o setor Sade integra a Seguridade Social, juntamente com a Previdncia e a Assistncia Social. Justamente num perodo em que a ordem capitalista internacional e os respectivos Estados pareciam prescindir da legitimao advinda da implantao de sistemas universais e de implementao de polticas sociais, o Brasil tem resistido s presses internacionais, no processo de construo do Sistema nico de Sade (SUS) de carter universal e integral, conforme seu arcabouo legal (PAIM, 2008). Entretanto, a anlise concreta do "SUS que temos" parece indicar uma situao ainda muito distante da imagem de um sistema universal e integral, tendo em conta a segmentao existente entre o sistema pblico (SUS) e o privado (sistema de sade suplementar, ou planos de sade, e o sistema de desembolso direto), bem como a constatao de certa timidez na implantao de polticas intersetoriais. Assim, a implementao de um conjunto de reformas como a tributria, agrria e urbana, bem como a articulao de polticas sociais e ambientais, a exemplo da seguridade social, saneamento bsico e ambiente, ainda enfrentam grandes obstculos e desafios no sc. XXI.

1.3 QUALIDADE DE VIDA E DESENVOLVIMENTO, COMO REFERNCIAS PARA A FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS BASEADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE
Quando tematizamos o saneamento bsico e discutimos qualidade de vida, sade e cidadania, como posto pelo Plansab, temos que analisar polticas pblicas e sistemas prestadores de bens e servios, capazes de influir sobre o modo de viver dos grupos humanos. Implica compreender as suas diversas dimenses e explicar os determinantes sociais, ambientais e culturais da qualidade de vida e da sade. Como essas questes no dependem exclusivamente de respostas individuais, nem se restringem aos aspectos naturais fsicos, biolgicos e ecolgicos , impe-se uma reflexo preliminar sobre as polticas de Estado e desenvolvimento. No entanto, no caso do saneamento, as polticas tm sido caracterizadas mais como polticas de governos do que como polticas de Estado:
O primeiro Plano Nacional de Saneamento foi elaborado em 1953 (trata-se do Primeiro Plano Nacional de Financiamento para Abastecimento de gua), lanando a proposta de um arcabouo institucional que desse respaldo financeiro aos municpios, sem ser implantado (...). Somente na dcada de 60, com a passagem da competncia da formulao poltica e financeira do saneamento bsico para o BNH (Banco Nacional de Habitao), foram criadas condies para a implementao do Plano Nacional de 1 Saneamento, em 1971 (NAJAR; FISZON, 1989, p.146) .

Contudo, essas polticas, ainda que tenham origem em governos, podem ser capazes de ultrapass-los, adquirindo certa permanncia, institucionalidade e sustentabilidade. Este pode ser o caso do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab, sobretudo quando se considera que, entre as diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, encontra-se a melhoria da qualidade de vida e das condies ambientais e de sade pblica (art. 48, inciso V da Lei no 11.445/07). Uma interveno constituda pelo conjunto dos meios (fsicos, humanos, financeiros, simblicos) organizados em um contexto especfico, em um dado momento, para produzir bens ou servios, com o objetivo de modificar uma situao problemtica (CONTANDRIOPOULOS et al., 1997, p.31). No caso do saneamento bsico, as aes propostas nos mbitos do abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais, ao requererem transversalidade em relao a outras polticas pblicas correlatas, envolvem uma interveno complexa, a requerer um marco conceitual de referncia capaz de facilitar o dilogo e a pactuao com outras polticas
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Para uma reviso histrica sobre o tema do saneamento desde o Brasil Colnia ao final do sc. XX ver Cynamon et al. (1992).

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pblicas e setores governamentais. Interessa nessa discusso certo entendimento sobre sistemas universais e integrais, alm da avaliao das intervenes voltadas para a resoluo de problemas e para o atendimento de necessidades no redutveis a problemas, como o caso do ideal correspondente qualidade de vida. Usualmente, as intervenes sanitrias realizadas pelas polticas pblicas tm como propsito resolver problemas como doenas, riscos, carncias, etc. Entretanto, tais problemas representam uma leitura reducionista e negativa de necessidades humanas. Se estas forem pensadas para alm de problemas, danos ou riscos, elas podem contemplar projetos ou ideais de modos de vida. Presentemente, quando so formuladas polticas pblicas voltadas para a qualidade de vida, por exemplo, trata-se de um ideal que no se confunde com problema. Direitos sociais ou projetos de felicidade podem ser objetos de polticas pblicas, numa dimenso positiva e no negativa, como o caso das doenas, carncias e riscos. Esta noo de qualidade de vida, propositadamente colocada em aspas neste pargrafo, precisa ser definida no mbito dos Cadernos Temticos, ainda que no necessariamente neste texto. Tratando-se de uma iniciativa que tem como preocupao bsica sistematizar a produo de conhecimentos para a formulao de polticas, caberia um trabalho terico para transformar essa noo em conceito (prtica terica). O rigor conceitual exigido para tal esforo poderia evitar tratar tal questo na perspectiva do senso comum, alis como tem sido muitas vezes verificado no discurso mdico, na mdia e na publicidade. Mesmo reconhecendo a inteno de buscar certa convergncia para uma dada poltica, qualidade de vida pode ser um mote ou mesmo uma imagem-objetivo, mas no uma soluo para a questo tericoconceitual. A polissemia que contamina esta noo pode produzir, sem o trabalho terico mencionado, mais confuso do que consenso. Do mesmo modo, no havendo um acordo quanto a sua conotao, nem onde se pretende chegar, as estratgias e atividades propostas podem ser inconsistentes e/ou antagnicas. Finalmente, mais difcil ainda seria identificar os indicadores para o monitoramento e a avaliao. s vezes se confunde qualidade de vida com outros conceitos e noes correlatos, tais como: condies de vida, estilo de vida, modo de vida, padro de vida, etc. (MINAYO et al., 2000). Como algumas dessas expresses podem representar variveis utilizadas em modelos explicativos (PAIM, 1994; POSSAS, 1989) do prprio fenmeno que se quer enfatizar com o termo qualidade de vida, tornam-se necessrias as respectivas definies, especialmente no estabelecimento de prioridades. Esse processo de definio de prioridades, por sua vez, no se reduz a uma questo tcnica ou cientfica. Trata-se de uma definio poltica e, como tal, requer regras e prticas democrticas pautadas em valores ticos e escolhas que implicam argumentos e discusses na esfera pblica. No caso do desenvolvimento, faz-se necessrio discuti-lo para alm de programas de acelerao do crescimento. O desenvolvimento no se resume ao crescimento econmico ou acumulao capitalista. Vincula-se a um projeto de nao e, portanto, deve ser integral e sustentvel, contemplando as dimenses econmicas, polticas, sociais, culturais e ambientais. Conseqentemente, no momento do ciclo das polticas pblicas em que se privilegia a formulao cabe indagar: qual desenvolvimento? para que? para quem? como dirigir o crescimento econmico, garantindo a incluso social e uma melhor distribuio da riqueza? como adotar um modelo de desenvolvimento que no deteriore o meio ambiente, nem sacrifique as geraes futuras dos seres vivos, especialmente os humanos? Considerar a qualidade de vida na formulao de polticas pblicas representa uma oportunidade de discutir sobre os modos de viver na nossa sociedade e o papel do Estado nesse contexto, e tambm de perguntar sobre condies de vida e estilos de vida a que esto sujeitos os segmentos sociais, alm das

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questes biolgicas, ecolgicas e assistenciais. E se pensamos na qualidade de vida, as instituies que atuam nas reas afins no podem ficar insuladas. Nesse particular, adquirem grande relevncia as polticas pblicas saudveis que tomam a qualidade de vida, a partir de uma definio mais precisa, como referente central para a formulao de polticas econmicas e sociais (PAIM, 2003). Caberia rever um conjunto de polticas econmicas e sociais no sentido de atender necessidades, prevenir riscos sade e de promover a qualidade de vida das pessoas e das comunidades. No caso do saneamento bsico, desde a criao do Plano Nacional de Saneamento PLANASA, foi dada nfase na auto-sustentao financeira cujos investimentos privilegiaram reas com maior poder aquisitivo, em detrimento das demais, a fim de obter melhores condies de retorno das aplicaes efetuadas. Face escassez crnica de recursos para o saneamento bsico, o clientelismo poltico representava outro vetor para a escolha das reas de atuao da Fundao SESP, responsvel pelas intervenes numa poltica de municipalizao (NAJAR; FISZON, 1989). Ainda que existissem recursos para investimento em reas centrais de cidades inseridas no polo dinmico da economia, os autores citados destacavam certa carncia em outros municpios. Embora a atuao da FSESP nos municpios no possa ser confundida com municipalizao, o uso de aspas para tal expresso no pargrafo anterior pretendeu indicar que no se tratava de uma municipalizao verdadeira:
Em fins de dos anos 60 os servios de saneamento no Brasil eram bastante deficientes e alguns poucos centros urbanos respondiam pela quase totalidade dos sistemas existentes. A concentrao dos servios era to elevada, que estima-se em 40% da populao urbana brasileira que tinha acesso ao abastecimento de gua adequado em 1967 (NAJAR; FISZON, 1989, p.146).

Mesmo com a maior quantidade de recursos alocada, tendo como fonte o FGTS h quatro dcadas atrs, o saneamento bsico ficou atrelado aos interesses do desenvolvimento de infraestrutura, ficando em segundo plano adequar a sua expanso, no sentido de promover melhorias sanitrias ou proteo ambiental (NAJAR; FISZON, 1989, p.146). Alm disso, a multiplicidade de rgos pblicos federais, estaduais e municipais, bem como organizaes e empresas privadas, dificultava um direcionamento da poltica. Antes da Constituio de 1988, s em relao gesto da gua, havia 13 ministrios envolvidos (NAJAR; FISZON, 1989). Portanto, para o equacionamento dessa descoordenao, seria necessria uma articulao interinstitucional e intersetorial, com uma gesto mais compartilhada entre ministrios, secretarias, rgos dos governos e organizaes no governamentais (ONGs), no sentido de melhor atingir as suas finalidades. Nesse contexto, a intersetorialidade representa uma diretriz estratgica. Significa, em palavras simples, trabalhar juntos para alcanar resultados melhores. Em linguagem tcnica, quer dizer combinao de recursos para obter eficincia, eficcia e efetividade. Portanto, cumpre aproveitar a oportunidade de a sociedade expressar qual desenvolvimento deve ser compatvel com a melhoria da qualidade de vida e, assim, contribuir para formulao de polticas pblicas saudveis, com carter intersetorial e voltadas para a sua promoo da sade. o caso, por exemplo, da Lei no 8080/90 quando reconhece, no art. 3o que, A sade tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentao, a moradia, o saneamento bsico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educao, o transporte, o lazer e o acesso a bens e servios essenciais (CONASS, 2003). No mbito do saneamento, o Projeto de Lei Complementar no 199, desde 1993, propunha uma Poltica Nacional de Saneamento e um Fundo Nacional de Saneamento - Fusan, ampliando o conceito de saneamento e introduzindo as idias de saneamento ambiental e de salubridade ambiental, alm de apontar para uma possvel articulao entre os setores de desenvolvimento urbano e sade (COSTA, 1998).

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Entretanto, o veto do Executivo ao PLC 199, inviabilizou a experimentao, na dcada passada, de uma poltica intersetorial. Novas perspectivas, porm, surgem com a Lei no 11.445, sancionada em 5 de janeiro de 2007, contemplando os seguintes elementos:
a) abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, realizados de formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente; b) disponibilidade, em todas as reas urbanas, de servios de drenagem e de manejo das guas pluviais, adequados sade pblica e segurana da vida e do patrimnio pblico e privado; c) adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; d) articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante.

Com efeito, o saneamento bsico, o meio ambiente e o acesso a bens e servios essenciais podem ser considerados determinantes e condicionantes da qualidade de vida e da sade, isto , determinantes sociais. Essas proposies, ainda que tenham sido desenvolvidas, originalmente, no mbito das polticas sociais e do setor sade, em particular, apresentam grande potencialidade no dilogo com setores afins. Assim, a perspectiva do presente texto , tambm, contribuir para esse dilogo intersetorial, examinando as possibilidades e limites da sua utilizao no Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab. H quase quarenta anos vm sendo realizados no Brasil estudos epidemiolgicos, apontando as desigualdades na distribuio espacial de mortes e doenas, bem como suas relaes com as condies de vida, especialmente o saneamento, a educao e a renda. Portanto, muito antes de o tema ser objeto de comisses, redes e grupos de pesquisas internacionais, j se produziam no pas conhecimentos capazes de fundamentar a reorientao de polticas pblicas, econmicas e sociais. Nesse sentido, a concretizao dos princpios e diretrizes da universalidade, equidade e integralidade representam grandes desafios postos para o Estado, diante de uma sociedade to inqua como a brasileira.

1.4 UNIVERSALIDADE
A ideia de universalidade tributria de certa noo de igualdade, quando se defende o acesso de todos aos bens e servios produzidos na sociedade. Est presente no lema da Revoluo Francesa (Liberdade, Igualdade e Fraternidade) e nas promessas dos socialistas utpicos. Ainda que os tericos marxistas questionassem a igualdade formal, estabelecida na superestrutura jurdico-poltica de diversos pases aps a revoluo burguesa, as possibilidades de a luta poltica dos sujeitos defenderem a igualdade real propiciaram certos ganhos para as classes subalternas, atravs de reformas (GRUPPI, 1980). Como se observou no tpico 1.2 deste Caderno, sistemas de proteo social de carter universal ou polticas pblicas universais, a exemplo de sade e educao, desenvolvem-se nas sociedades capitalistas, a partir da emergncia do chamado Estado de Bem-Estar Social, especialmente nos anos cinquenta e sessenta do sc. XX. Antes disso, experincias desse tipo s haviam ocorrido nos pases socialistas. Assim, o tipo de sistema de proteo social, conhecido como Seguridade Social, difunde-se especialmente at a dcada de setenta, quando a crise do petrleo e a ampliao dos gastos sociais serviram de justificativas para a conteno da interveno do Estado na economia e nas polticas sociais.

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Nessa mesma poca organizaes vinculadas ao sistema das Naes Unidas promoveram a Conferncia Internacional de Cuidados Bsicos de Sade, realizada em Alma-Ata na Unio Sovitica, divulgando uma famosa Declarao que defendia o direito sade e a ateno primria com o lema Sade para Todos no ano 2000. Esta incorporao do princpio da universalidade foi ratificada, em 1979, pela Assemblia Mundial da Sade, oportunidade em que os pases membros se comprometeram com as estratgias da SPT-2000 (PAIM, 2002). No Brasil, embora no tenha implantado o Welfare State, disps, desde a era Vargas, de um seguro social para trabalhadores urbanos, atravs dos Institutos de Aposentadoria e Penses, por categorias profissionais (IAPC, IAPI, IAPB, IPASE, IAPM, IAPETEC, etc.). Em 1966, esses institutos, com exceo do IPASE, foram unificados no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS) e, aps a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e a incluso de trabalhadores rurais na dcada de setenta, foi institudo o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), com um destaque para o INPS, exclusivamente voltado para os benefcios, e o INAMPS, responsvel pela assistncia mdica previdenciria (PAIM, 2003a). Possivelmente influenciado pela Declarao de Alma-Ata e pela SPT-2000, o Brasil implantou programas de extenso de cobertura de servios de sade (PECs), como os programas de assistncia integral sade da mulher e da criana (PAISM e PAISC). Entre os PECs implantados no Brasil, destaca-se o Programa de Interiorizao das Aes de Sade Saneamento do Nordeste (PIASS), a partir de 1976. Na dcada de oitenta, essas iniciativas se ampliaram, atravs da estratgia das Aes Integradas de Sade (AIS) e dos Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade (SUDS), que incorporaram segmentos da populao excludos dos servios de sade, tendo em conta os princpios da universalidade e integralidade (PAIM, 2003a, 2008). Em vez de um Estado de Bem-Estar Social, o Brasil teve, como contrapartida, um Estado desenvolvimentista, que permitiu a ampliao de benefcios e servios, atravs da Previdncia Social (FIORI, 1995). Este sistema de proteo social aproximava-se ao tipo correspondente ao seguro social. No entanto, com a proposta de criao do Sistema nico de Sade (SUS), em 1979, pelo movimento de democratizao da sade, durante o 1o Simpsio de Poltica Nacional de Sade, promovido pela Comisso de Sade da Cmara dos Deputados, e com a realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade (8 CNS), em 1986, a universalidade tornou-se um princpio com ampla aceitao da sociedade. No documento intitulado Pelo Direito Universal Sade, apresentado pela Associao Brasileira de PsGraduao em Sade Coletiva, foram revisadas questes terico-polticas e recuperados princpios e diretrizes do movimento pela democratizao da sade. Propunha que a sade deveria ser vista como "fruto de um conjunto de condies de vida que vai alm do setor dito de sade" (ASSOCIAO BRASILEIRA DE PS-GRADUAO EM SADE COLETIVA-ABRASCO, 1985, p.8), questionando a concepo de desenvolvimento, que desligou a dimenso econmica da social. Defendeu a participao popular na poltica da sade, bem como o controle da sociedade sobre o aparelho estatal e no ignorava a profunda crise da economia mundial a partir da segunda metade da dcada de setenta, identificando a seguinte conseqncia:
Ressurgimento de teorias e polticas de cunho neo-liberal, que lutam pela derrocada das polticas estatais identificadas com o Estado de Bem-Estar Social, j que vem nestas medidas um fator de aumento da crise fiscal do Estado (ABRASCO, 1985, p.14).

Reconhecia a sade como funo pblica, advogando que a mesma fosse uma concesso do Estado, embora j visualizasse movimentos contrrios a tal proposio naquela conjuntura:
[...] A ampliao das companhias seguradoras privadas, tanto multinacionais como subsidirias do capital financeiro de grandes bancos, configura a emergncia de um

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poderoso aliado de projetos contrrios reorientao mais radical da poltica de sade do Estado, no sentido da universalizao, equidade e democratizao (ABRASCO, 1985, p.33).

Contudo, somente com a Constituio de 1988 foi possvel incorporar os direitos sociais ligados condio de cidadania, absorvendo o modelo da Seguridade Social, composta por trs elementos: sade, previdncia e assistncia social. Nesse contexto foi incorporado o princpio da universalidade, para um conjunto de polticas pblicas, a exemplo da sade, quando foi reconhecida como direito de todos e dever do Estado (BRASIL, 2002). Antes de a Constituio completar dois anos de existncia, o Governo Federal criou o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), cuja prpria denominao sinalizava para a subverso da concepo de Seguridade Social. As reformas da previdncia subseqentes contriburam para implodir a Seguridade Social criada pela Carta Magna2. Entretanto, s depois de indicar a relevncia das polticas econmicas e sociais para a garantia do direito sade que a Constituio Cidad fez referncia ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para a promoo, proteo e recuperao. Portanto, as polticas econmicas e sociais precedem os servios de sade, no sentido da reduo dos riscos e da promoo da sade (PAIM, 2008). No caso do saneamento bsico, tal prioridade no se fez presente tendo em conta o curso das polticas implementadas.
Em resumo, a poltica pblica de saneamento assumiu os itens usuais da orientao normativa para o mercado na rea social dos anos 90, como a privatizao, a descentralizao e a flexibilizao do modelo de gesto, alm de focar a representao da universalidade, como princpio geral, vinculando-a a noo de oferta essencial, entendida como aquela indispensvel vida e manuteno da salubridade. Essa oferta essencial seria a esfera da ao pblica, dentro da preocupao de preservar a dimenso de poltica social do saneamento (COSTA, 1998, p.84).

No que tange ao saneamento, apesar de certa evoluo positiva, ainda estamos muito distantes da realizao do princpio da universalidade. Desse modo, a Lei no 11.445/07 apresenta, em primeiro lugar, como princpio fundamental dos servios pblicos de saneamento bsico, a universalizao do acesso. E o que significa acesso universal? Significa a possibilidade de todos os brasileiros poderem alcanar uma ao ou servio de que necessite, sem qualquer barreira de acessibilidade, seja legal, econmica, fsica ou cultural. Quer dizer, acesso igual para todos, sem qualquer discriminao ou preconceito. Acesso universal, e igualitrio repetindo, para todos - ricos e pobres, homens e mulheres, velhos e crianas, nordestinos e sulistas, negros e brancos, independentemente de etnia ou opo sexual. Contudo, para os efeitos da citada lei, considera-se a universalizao como a ampliao progressiva do acesso de todos os domiclios ocupados ao saneamento bsico (art. 3o Inciso III). Recentemente, o relatrio da Comisso Nacional dos Determinantes Sociais da Sade3 apresentou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), indicando melhoria nos ndices de cobertura dos

Embora a anlise apresentada se fundamente em estudos produzidos nos campos da sade e da seguridade social, poderia contemplar outras polticas correlatas, mas escaparia da rea de competncia do autor. Ainda assim, no caso do saneamento, no se constata um grande destaque na Constituio de 1988, ao ponto de o termo nem aparecer no ndice Alfabtico-Remissivo da Constituio Federal. Ver Brasil (2002), especialmente as pginas 1042 e 1043.
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Esta Comisso foi criada mediante Decreto do Presidente da Repblica, em 13 de maro de 2006, e instituda no mbito do Ministrio da Sade. Era composta por 16 personalidades, vinculadas a universidades, sociedade civil, ONGs, igreja, arte e movimentos culturais. E para promover a articulao entre as reas de governo, bem como apoiar a Comisso, o mesmo decreto presidencial criou um Grupo de Trabalho com representantes de 19 ministrios e instituies: Casa Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Sade, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Desenvolvimento e Combate Fome, Mnistrio da Educao, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio da Cultura, Ministrio do Esporte, Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Previdncia Social, Ministrio do. Desenvolvimento Agrrio, Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da

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servios de gua e esgoto no perodo de 1999 a 2004 (o percentual de domiclios atendidos por rede geral de abastecimento de gua aumentou de 80% para 83% e os servidos por esgotamento sanitrio adequado cresceu de 65% para 70%), apesar da manuteno de desigualdades regionais e entre municpios. Ainda assim, so mencionados trabalhos registrando que 53% da populao brasileira no teria acesso a um saneamento adequado, de modo que a universalizao s se daria em 115 anos, se mantido o ritmo da atual poltica de saneamento bsico (COMISSO NACIONAL DE DETERMINANTES SOCIAIS DE SADE-CNDSS, 2008). Da a relevncia da aprovao da Lei acima referida e dos esforos recentes para a formulao da Poltica Federal de Saneamento Bsico e, especialmente, para a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Sendo a universalidade atingida nas prximas dcadas, o abastecimento de gua deveria ser distribudo igualmente para todos - famlias, indstria e o agro-negcio? Mesmo sendo assegurado o acesso a todos, o financiamento e o pagamento deveriam ser iguais? E sendo garantida a gua e esgoto sanitrio para todos os domiclios, o financiamento deveria ser pblico e os servios gratuitos? Ou parte da populao pagaria por esses bens e servios coletivos, reservando a gratuidade apenas para os que no pudessem faz-lo? Como contemplar a integralidade dos componentes do saneamento bsico abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem de guas pluviais? As perguntas acima sugerem que no basta uma aceitao do princpio geral da universalidade, tal como posto no inciso I do art. 2o da Lei no 11.445/07. Consequentemente haveria a necessidade de aprofundar, nos prximos tpicos, a reflexo e a discusso das noes de equidade e integralidade.

1.5 EQUIDADE
Do ponto de vista semntico e etimolgico, a palavra equidade est prxima da igualdade e ambas podem ser admitidas como sinnimos. So consideradas contraponto para as desigualdades, sejam as scioeconmicas, sejam as de sade (PINHEIRO et al., 2005). Assim, organismos internacionais admitem que equidade implica:
a) en condiciones de salud, disminuir las diferencias evitables e injustas al mnimo posible; b) en servicios de salud, recibir atencin en funcin de la necesidad (equidad de acceso y uso) y contribuir en funcin de la capacidad de pago (equidad financiera) (OPS, 1997, p.16).

Esta concepo inspira-se em um texto muito divulgado pelo Escritrio Regional da OMS na Europa, no qual a equidade supe superar diferenas evitveis, desnecessrias e consideradas injustas (WHITEHEAD, 1990). Embora reconhecendo que as desigualdades inaceitveis e injustas mereceriam correes, esse entendimento, muito presente em documentos de organismos internacionais, legitima o pagamento de servios pelos que podem faz-lo, restringindo a atuao dos servios pblicos e gratuitos exclusivamente para os pobres, poltica conhecida como focalizao. Representam a justificativa ideolgica para os chamados Pro-Poor-Programs, que valorizam e expressam polticas focalizadas (SOARES, 1999). Se o conceito de equidade no bem estabelecido, persistindo a polissemia e a confuso conceitual (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009), tornam-se difceis a construo de consensos e a operacionalizao de polticas e programas. Mas, diante da persistncia e agravamento das desigualdades sociais, a noo de equidade cada vez mais tem sido adotada, sem ao menos apresentar uma definio ou elaborar um trabalho terico.

Repblica, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Conselho Nacional de Secretrios de Sade (CONASS), Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) e Conselho Nacional de Sade.

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Assim, muitos estudos tm procurado evidenciar as desigualdades no perfil epidemiolgico de grupos sociais, atravs de indicadores compostos por variveis scio-econmicas. Na reviso efetuada por Almeida Filho (1999) foi possvel identificar 288 referncias bibliogrficas, at abril de 1999, enquanto Wing & Richardson (s/d) selecionaram e analisaram mais de 30 artigos publicados, na dcada de noventa, nos Estados Unidos, Canad e Europa Ocidental. Na Holanda, o Documentation Centre Socio-Economic Inequalities in Health (SEIH) cataloga toda a produo indexada sobre o tema das inequidades em sade, tendo identificado, s para o ano de 1998, 91 referncias. Esta produo tem crescido, ao ponto de sustentar centros de estudos, como a International Society for Equity in Health (ISEqH), e tambm revistas cientficas dirigidas para a questo das desigualdades. No entanto, preciso distinguir as desigualdades nas condies e na qualidade de vida, de um lado, e as desigualdades no acesso e consumo de bens e servios, de outro (PAIM, 2006a). No caso do saneamento bsico, caberia separar, analiticamente, a qualidade de vida de uma populao em um dado territrio, de um lado, e o acesso ao abastecimento pblico de gua de qualidade, ao esgotamento sanitrio, ao manejo e destinao adequada dos resduos slidos e drenagem e ao manejo de guas pluviais, bem como proteo do meio ambiente, de outro. Nesses estudos, o que mais importa no demonstrar relaes causais entre desigualdades sociais, saneamento bsico e sade. Para a formulao de polticas pblicas intersetoriais, seria fundamental analisar certas estratificaes do espao urbano, de acordo com as condies de vida, validadas por indicadores de sade. Ao possibilitarem intervenes sobre as condies de vida e sade dos grupos sociais, estariam contemplando a equidade. Na medida em que puderem discriminar grupos da populao, relativamente homogneos, tais estudos estariam oferecendo possibilidades tcnicas de monitoramento da deteriorao da vida ou da melhoria das condies de sade (BREILH et al., 1990). Ainda assim, alguns autores tm registrado que o termo equidade no aparece como descritor na base de dados MEDLINE, embora seja encontrado na do LILACS. Nesse caso, refere-se cobertura, distribuio e uso de recursos, acesso e estado de sade (PINHEIRO et al., 2005, p.451). Portanto, muitos textos tcnicos e doutrinrios, bem como artigos cientficos e trabalhos tericos que tratam da equidade, no tm como preocupao a preciso conceitual:
Na maioria dos estudos empricos, no se observa maior preocupao dos autores em definir termos e estabelecer conceitos. As noes de equidade e igualdade, por um lado, e seus contrrios, desigualdade, diferena e iniquidade, so tratados como sinnimos (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5217).

Contudo, possvel identificar dois enfoques subjacentes que tentam distingui-la da noo de igualdade: o econmico e o da justia. No enfoque econmico busca-se uma distribuio mais eficiente dos recursos, recorrendo a anlise econmica, a modelos matemticos e estudos economtricos, s vezes realizando incurses reflexivas quanto justia distributiva (SEN, 2002). Assim, nas polticas patrocinadas por organismos internacionais, esse enfoque apresenta-se sob uma postura aparente de Robin Hood, concentrando recursos nos mais necessitados (Pro-Poor Programs), sejam regies, estados, municpios, distritos, bairros, grupos ou pessoas. Defende, desse modo, polticas de focalizao, em contraposio s polticas universais. J no enfoque centrado na ideia de justia, recorre-se filosofia, desde Aristteles e Plato at Hobbes, Rousseau, Kant, Hume, Marx, Engels, Bobbio, Rawls e Heller, entre outros (ALMEIDA FILHO, 2009; CAMPOS, 2006; RIBEIRO, 2005; SIQUEIRA-BATISTA; SCHRAMM, 2005; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Em reviso recente da literatura, possvel distinguir a equidade horizontal e a equidade vertical. A primeira diz

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respeito ao igual tratamento para iguais e a segunda supe tratamento desigual para desiguais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Portanto, embora a igualdade seja um valor considerado importante haveria situaes em que ocorrem grandes desigualdades, como no acesso aos servios de sade, ou mesmo no saneamento bsico e correlatos. Nesses casos, atender igualmente os desiguais poderia resultar na manuteno das desigualdades, impedindo atingir a igualdade. Com vistas, sobretudo, distribuio de recursos, a noo de equidade se impe. Admite, em tese, a possibilidade de atender desigualmente os que so desiguais (equidade vertical), priorizando aqueles que mais necessitam para poder alcanar a igualdade. No obstante as imprecises terminolgicas e ambigidades conceituais, alguns esforos tm sido empreendidos, no sentido de buscar certa fundamentao terica, para sustentar esta noo. Embora no presente texto no caiba uma reviso detalhada deste enfoque, muito menos a realizao de um trabalho terico, para transformar a noo de equidade rigorosamente em conceito, as referncias citadas representam indicaes para o aprofundamento do estudo, bem como possibilidades de avanar na reflexo e na discusso. Na realidade, a questo posta por muitos desses estudos vai ao sentido de demonstrar que a igualdade pode no ser justa. Portanto, faz-se necessrio explicitar um marco conceitual que permita analisar e interpretar a questo da equidade. Ao se debruarem sobre tais princpios e diretrizes, distintas disciplinas passam a devotar certa ateno para a essa questo, indagando, por exemplo, em nome de que padro de justia social as distintas racionalidades de distribuio de recursos utilizadas pelas polticas setoriais ou pelos nveis de governo so formuladas? (COHN, 2005, p. 287). No estudo de reviso de Vieira da Silva e Almeida Filho (2009), os autores reconhecem o trabalho de Whitehead (1990), publicado posteriormente pela Organizao Pan-Americana da Sade e pelo conceituado peridico International Journal of Health Services, como referncia bsica para a noo de equidade em sade. Sublinham o fato de que, apesar da autora considerar iniquidades (inequities) como diferenas injustas, alm de evitveis, no desenvolve teoricamente a ideia de justia. Este trabalho desenvolvido posteriormente por outros autores, baseando-se na obra da Amartya Sen, prmio Nobel de Economia, e na teoria de Justia de Rawls (ALMEIDA FILHO, 2009), apesar de certas restries feitas em funo dos problemas operacionais diante de julgamentos de valor (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Almeida Filho (1999), ao analisar a produo cientfica sobre desigualdades em sade, segundo condies de vida na Amrica Latina e Caribe, fundamenta-se parcialmente no marco conceitual adotado pela OPAS, complementando-o a partir da distino entre inequidade e iniquidade:
Inequidade: anglicismo por referncia a inequity, implica diferenas ou variaes sistemticas, desnecessrias e evitveis no seio de populaes ou agregados humanos (...). Iniquidade: refere-se a inequidades, no s evitveis, mas tambm inquas (desleais, vergonhosas e injustas) resultantes de injustia social, perante diversidades, desigualdades e diferenas (ALMEIDA FILHO, 1999).

Partindo de um enfoque histrico-estrutural, outro autor latino-americano desenvolve as seguintes definies:


La diversidad (...) es una caracterstica consustancial de la vida humana y nos ayuda a explicar el modo de devenir o la gnesis de la variacin de caractersticas. Se concreta en procesos como los de diferenciacin de gnero, tnicos y culturales. Los distintos gneros, etnias y grupos de edad que hacen parte de la diversidad surgen de diferencias biolgicas, como el sexo, la raza y la edad biolgica, alrededor de las cuales se dan construcciones culturales y de poder (...).

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La inequidad no se refiere a la injusticia en el reparto y acceso, sino al proceso intrnseco que la genera. La inequidad alude al carcter y modo de devenir de una sociedad que determina el reparto y acceso desiguales (desigualdad social) que es su consecuencia (...). La categora desigualdad es la expresin observable de una inequidad social. La inequidad es una categora analtica que da cuenta de la esencia del problema, mientras que la desigualdad es una evidencia emprica que se hace ostensible en los agregados estadsticos, para cuya adecuada comprensin es necesario desentraar la inequidad que la produce (...). Por ltimo, lo que nosotros llamaremos diferencia es un producto combinado de la diversidad y la inequidad, y se expresa en el dominio de la vida individual y biolgica. Para el caso del estudio comparativo de la vida y la salud entre los gneros, es importante comprender que las diferencias observables que llegan a registrarse son producto de la combinacin de una distinta configuracin del genotipo y fenotipo que se desarrolla en las personas y sus cuerpos, as como de las formas de deterioro experimentadas (BREILH, 1998).

Enquanto a desigualdade expressaria evidncias no plano fenomnico, a iniquidade representaria uma categoria analtica no plano da essncia, ou seja, das estruturas. Dessa forma, o referido autor sugere uma oposio bsica entre um contexto solidrio, em que estaria presente a diversidade, expressando-se em igualdade e diferenas, e um contexto concentrador, no qual a iniquidade dominante e que se revela em desigualdades e diferenas, resultantes de deteriorao desigual. Esta abordagem marxista foi considerada na discusso e interpretao dos resultados de pesquisas sobre diferenciais intra-urbanos da mortalidade, reconhecida pela potencialidade de contribuir com a cincia ao distinguir aparncia e essncia (PAIM, 2000). Para contextualizar a anlise desses distintos processos, o referido autor sistematizou tais conceitos, elaborando a Tabela 1.1 a seguir: TABELA 1.1: Desigualdades em sade
CONTEXTO (Oposio bsica)
SOLIDRIO CONCENTRADOR (Acumulao de poder) Fonte: BREILH, 1998.

PROCESSO GENTICO (Modo de devir)


DIVERSIDADE INIQUIDADE

EXPRESSO Particular
IGUALDADE (Em meio diversidade) DESIGUALDADE

Individual
DIFERENAS (Configurao do geno-fentipo) DIFERENAS (Por deteriorao desigual)

Mais recentemente, essa contribuio tem sido recuperada, com base na realizao de um trabalho terico sobre a noo de equidade (ALMEIDA FILHO, 2009; VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009). Assim, esses autores examinam certas possibilidades abertas pela obra Alm da Justia (HELLER, 1998), por criticar as propostas que estabelecem necessidades como critrios de justia. Nessa obra a filsofa hngara admite um outro critrio para a equidade: para cada um, aquilo que lhe devido por ser um membro de um grupo ou categoria essencial. Pensando a equidade em sade, os referidos autores chegam seguinte concluso:
(...) equidade em sade pode ser interpretada como o resultado de polticas que tratam indivduos que no so iguais de forma diferente. Nesse sentido, equidade e iniquidade correspondem a conceitos relacionados com a prtica da justia e intencionalidade das polticas sociais e dos sistemas sociais (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5221).

No entanto, a incluso da equidade na agenda e nas proposies de um conjunto de organismos internacionais, justamente no contexto das polticas de ajuste macro-econmico e de desajuste estrutural,

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incita alguma reflexo e prudncia quanto a sua utilidade no exame de polticas e programas de carter universal, como no caso do saneamento bsico (SOARES, 1999). Por isso, os autores mencionados apresentam a seguinte concluso:
A unanimidade do discurso, em prol da equidade, no obstante o amplo espectro de foras polticas que o formulam, ao tempo em que se contempla a persistncia das desigualdades no mundo, mostra que outras lgicas devem estar orientando a formulao (ou pelo menos a implementao) das polticas pblicas (VIEIRA DA SILVA; ALMEIDA FILHO, 2009, p.5223).

No caso do setor sade, apesar dos constrangimentos impostos ao desenvolvimento das polticas, pelo ajuste macro-estrutural, o Brasil conseguiu manter os instrumentos legais que asseguram o direito sade, particularmente no que se refere universalizao da ateno (ALMEIDA et al., 2002). Ao contrrio de outras polticas sociais que, diante das restries ao gasto pblico tornaram-se focalizadas e seletivas, a poltica de sade manteve a sua abrangncia, talvez em razo da capacidade de intermediao de interesses na arena setorial (COSTA, 2002, p.13). A anlise das proposies apresentadas nas Conferncias Nacionais de Sade (CNS), e analisadas com base nos relatrios da 9., 10. e 11. CNS, correspondendo aos anos de 1992, 1996 e 2000, assinala o aparecimento do termo equidade duas, oito e vinte e cinco vezes, respectivamente (PINHEIRO et al., 2005). A 9. CNS no apontava, na anlise da situao de sade, disparidades entre os grupos sociais e, assim, no especificava os grupos para os quais se dirigia a proposio, nem a demanda que levaria reduo da desvantagem. No caso da 10 CNS, no foi encontrado captulo com descrio do quadro da sade da populao, ainda que fosse defendido o fortalecimento do papel do Estado, enquanto promotor da equidade e especificado um grupo em desvantagem (portadores de deficincia auditiva). No que diz respeito 11. CNS, embora o termo equidade tenha aparecido mais vezes, no se encontra um avano na utilizao do mesmo como um critrio para elaborao de propostas, predominando ainda avaliaes excessivamente vagas e subjetivas (PINHEIRO et al., 2005, p.456). Diante do tratamento incompleto do tema e da no identificao de grupos sociais desfavorecidos e das suas necessidades de sade esses autores admitem uma resistncia inicial incorporao do conceito, como um critrio para a elaborao de diretrizes de polticas pblicas (PINHEIRO et al., 2005, p.457). Se estendessem a anlise para a 12 e 13 CNS, realizadas em 2003 e 2007, respectivamente, talvez se surpreendessem com uma situao inversa: a excessiva especificao de grupos sociais e de demandas particulares, capazes de comprometer a integralidade e a universalidade, reforando, involuntariamente, a hegemonia dos programas especiais, verticalizados e focalizados. Qual o conceito de equidade subjacente a tantos usos e abusos? Apesar desses usos e abusos, bem como de certas condicionalidades dos emprstimos de organismos financeiros internacionais induzirem a implementao de polticas focalizadas, confrontando universalidade e equidade, o SUS tem sido defendido como poltica, fundamentalmente, universal, mas que pode contemplar de forma progressiva a equidade, ao considerar a distribuio desigual de danos, riscos e determinantes entre grupos sociais, etrios e tnicos a partir da seguinte concepo:
A noo de equidade se associa de modo diverso igualdade e, sobretudo, justia, no sentido de propiciar a correo daquilo em que a igualdade agride e, portanto, naquilo que a justia deve realizar. Tomada nesse sentido, a equidade requer igualdade para produzir efeitos, pois se constitui justamente em corretora da situao igualdade, na medida em que a adoo deste recurso se revele imperfeita diante dos objetivos da promoo da justia (ELIAS, 2005, p.291).

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Portanto, os esforos para reduzir as iniquidades em sade (LUCHESI, 2003; SOUZA, 2003) consideram a equidade na dotao de recursos financeiros, no acesso a servios de sade e nos resultados. Reconhecem que a igualdade no acesso aos servios no suficiente, ainda que necessria, para reduzir as desigualdades no adoecer e morrer, entre os distintos grupos sociais. Essas iniciativas so consideradas importantes na formulao de polticas pblicas, com se destaca a seguir:
Noo de necessidades diferentes entre distintos grupos sociais, determinadas, tanto pela diversidade (sexo, idade, raa), como pela injustia social (renda, acesso a bens e servios) ou mesmo por caractersticas culturais e subjetivas de grupos e indivduos (PELEGRINI et al., 2005, p.277).

As desigualdades tnico-raciais, no entanto, s mais recentemente tm sido colocadas na agenda pelos movimentos sociais, envolvendo negros e indgenas. A raa tem sido considerada um importante constructo social, que determina identidades, acesso a recursos e a valorizao da sociedade (...), interagindo com outros marcadores de posio social (exemplo: gnero, educao, renda) (CHOR; LIMA, 2005, p.1587). Contribui desse modo para a exposio a distintos riscos4, requerendo mais investigaes, no sentido de orientar os formuladores de polticas pblicas (HERINGER, 2002)5. No Brasil, tal preocupao tem estado presente em Congressos da Associao Brasileira de Ps-graduao em Sade Coletiva (ABRASCO), na 12. Conferncia Nacional de Sade Srgio Arouca, em seminrios especficos, alm de iniciativas governamentais, a exemplo da introduo do quesito cor nos registros do IBGE e nos dos bancos de dados de mortalidade e de nascidos vivos (CHOR; LIMA, 2005). A produo acadmica recente em sociologia, economia e demografia aponta as desvantagens da populao negra quanto ao emprego, renda, habitao e educao e suas repercusses na sade, como esperana de vida ao nascer, mortalidade por causas externas, segundo Lopes (2005) e mortalidade infantil (CARDOSO et al., 2005). Em sntese, enquanto poltica pblica, o SUS foi formulado na perspectiva do acesso universal, da igualdade e da justia social. Na medida em que a equidade seja concebida na perspectiva tica e da justia, polticas pblicas, como sade e saneamento, tm um grande potencial de alcan-la, no obstante as histricas iniquidades presentes na sociedade brasileira, agravadas pelas novas verses do capitalismo, em tempos de globalismo. Ao atenderem necessidades de contingentes expressivos da populao anteriormente excludos desses sistemas, as polticas pblicas podem contribuir para a reduo de desigualdades no acesso aos servios, tornando a ateno e o consumo menos inquos, embora ainda muito distantes do iderio igualitrio (ALMEIDA et al., 2002; NEGRI, 2002; SOUZA, 2003). Estados e municpios que tm alcanado certa estabilidade poltico-administrativa, ao lado de um compromisso com valores e proposies presentes no movimento da Reforma Sanitria Brasileira, Junqueira et al. (2002) e Pelegrini et al. (2005), conseguem demonstrar que o SUS, enquanto poltica pblica pode promover a equidade no sentido de justia, sem comprometer o seu carter universal e igualitrio.

(...) em sociedades como a brasileira, na qual relaes de classe so racializadas e relaes raciais so dependentes da cla sse social, a pesquisa epidemiolgica deve elucidar o impacto, na sade, das desigualdades scio-econmicas e raciais (CHOR; LIMA, 2005, p.1593).
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Questes como raa, racismo e sade tm estado presentes na produo acadmica mundial. Assim, no banco de referncias bibliogrficas Web Science, a mdia anual de artigos publicados indexados por racismo aumentos nos ltimos qinqnios: 159 (1990-1994), 286 (1995-1999), e 321 (2000-2004) (FAERSTEIN, 2005).

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Algo parecido pode ser cogitado para o saneamento bsico, mesmo sem entrar na polmica ainda presente, acerca das diversas conotaes da noo de equidade. A prestao de servios s coletividades e a garantia do acesso aos bens coletivos, de acordo com as necessidades, ou destacando um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno, possibilitariam oferecer mais recursos para os que mais precisam. Esta poderia ser uma forma de evitar que propostas ambguas como discriminao positiva, acionadas por organismos internacionais que no apiam o desenvolvimento de polticas sociais universais, comprometessem e enviesassem o processo de formulao de polticas (PAIM, 2006a). Ao analisar a questo da equidade, no que tange poltica governamental para o saneamento, um dos estudiosos dessa poltica pblica destacou a seguinte concluso:
Naturalmente que estas contradies que dizem respeito a distintas concepes quanto ao papel da Unio e da distribuio de competncias entre as unidades da federao, quanto modalidade de insero do setor privado, no afetam apenas a poltica de governo para o saneamento. A agenda de reforma do Estado parece ser obrigada a decifrar o razovel legado institucional das dcadas passadas e no plano das proposies prticas implicitamente a reconhecer o quanto de superficialidade e simplificao alimenta os julgamentos sobre os arranjos de polticas sociais especficas (COSTA, 1998, p.89).

Esta concluso, no entanto, pode ser relativizada, pois a legislao em vigor define que a Unio adotar, como uma das diretrizes de sua poltica de saneamento bsico, a prioridade para as aes que promovam a equidade social e territorial no acesso ao saneamento bsico (art. 48, inciso I da Lei n 14.445/07). Nesse sentido, a contribuio da obra Alm da Justia de Heller (1998) para o conceito de equidade permitiria adot-lo como um princpio de uma poltica de saneamento bsico capaz de orientar a identificao de um grupo ou categoria essencial que seria alvo especial da interveno. Este processo desenvolvido na esfera pblica possibilitaria a existncia da justia, como responsabilidade simtrica, comunicao e cooperao (HELLER, 1998).

1.6 INTEGRALIDADE
Em comparao com as outras noes contempladas no presente estudo (universalidade e equidade), a integralidade tem sido menos discutida na literatura internacional. Como vocbulo da lngua portuguesa, expressa qualidade, estado de integral, inteiro, completo6. Mas numa rpida consulta ao Google aparecem 766.000 resultados referentes a integralidade. Parte expressiva dessas citaes refere-se integralidade na sade (283.000), integralidade em sade (247.000) integralidade de assistncia (140.000), integralidade SUS (95.000). A integralidade constitui um dos princpios ordenadores da Reforma Sanitria Brasileira (RSB). Na Constituio de 1988, aparece como uma diretriz para a organizao do Sistema nico de Sade (SUS), ao lado da descentralizao com comando nico em cada esfera de governo e da participao da comunidade. Assim, pretende-se, neste tpico, privilegiar a produo cientfica brasileira, considerando, preliminarmente, quatro dimenses para a abordagem dessa noo: histrica, terico-conceitual, polticoinstitucional e programtico-operacional.

Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa Caldas Aulete. 5. Edio. Volume III, Rio de Janeiro: Editora Delta S/A, 1986. p.1062.

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Antecedentes histricos Originalmente, a ideia de integralidade aparece com a proposta da Medicina Integral ou Comprehensive Medicine. Esta realizava uma crtica excessiva especializao da medicina, com a fragmentao da sua ao sobre rgos e estruturas, perdendo a viso da totalidade. Vincula-se a um movimento de idias, que desencadeou o ensino da Medicina Preventiva nas escolas mdicas americanas, na passagem da dcada de 1940 para a de 1950. Ao pretender reorganizar o conhecimento existente elaborou o modelo da histria natural das doenas, a partir do qual o processo sade-doena era visto em dois momentos o prpatognico e o patognico (PAIM, 2003b). No primeiro momento, ou seja, antes da ocorrncia da doena, seria possvel desenvolver um conjunto de aes inespecficas e especficas, para evitar o aparecimento do problema. Essas medidas eram conhecidas como preveno da ocorrncia ou preveno primria, compreendendo as aes de promoo da sade e de proteo especfica (saneamento do ambiente, proteo contra riscos ocupacionais, imunizaes, etc.). No momento patognico, poder-se-iam identificar uma fase anterior ao horizonte clnico, no qual a deteco precoce da doena seria realizada mediante triagem (screening) e exames peridicos de sade; uma etapa em que os sinais e sintomas permitiriam o diagnstico e a limitao do dano por meio da clnica; e, finalmente, um estgio em que poderiam restar seqelas, para as quais caberiam aes com vistas a atingir uma adaptao possvel. As medidas adotadas neste momento podem ser identificadas genericamente como preveno da evoluo ou como preveno secundria (recuperao da sade) e preveno terciria (reabilitao da sade). Assim, a Medicina Integral seria aquela capaz de articular esses cinco nveis de preveno (promoo, proteo, diagnstico precoce, limitao do dano e reabilitao) sobre o processo sade-doena. J a Medicina Preventiva, como proposta de reforma em sade das mais parciais, fundamentava uma poltica que separava a promoo e proteo da sade para as agncias estatais de sade pblica e as demais aes para a medicina privada (PAIM, 2003b). O movimento sanitrio brasileiro, constitudo na dcada de setenta do sculo passado, teve a suas origens a partir da crtica efetuada em relao Medicina Preventiva americana. Apontava insuficincias tericas e polticas do preventivismo e indicava que seria necessrio transformar muitas das suas noes em conceitos tericos e proposies polticas, no sentido de enfrentar o dilema preventivista nos pases capitalistas e perifricos. Assim, a noo de integralidade no mbito da sade poderia ilustrar este esforo e, ao mesmo tempo, delinear os conseqentes desafios tericos, polticos, culturais, metodolgicos e tcnico-operacionais (PAIM, 2008). Os textos que alimentaram as discusses da 8 Conferncia Nacional de Sade, de 1987, apontavam para o princpio da integralidade e o Relatrio Final a contemplou. Antes dessa histrica Conferncia, a integralidade apareceu no discurso governamental, atravs de programas especiais, a exemplo do Programa de Ateno Integral Sade da Mulher PAISM e do Programa de Ateno Integral Sade da Criana PAISC, assim como das Aes Integradas de Sade (AIS), como assinalado anteriormente (PAIM, 2008). Posteriormente, a Constituio de 1988, em vez de apresentar explicitamente o princpio da integralidade, concebe-o como uma das diretrizes para o SUS: atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais (BRASIL, 2003, p.20). Esta retrica contorcionista pode refletir uma viso de sistema de sade que identifica aes preventivas com a sade pblica institucionalizada (Estado) e servios assistenciais com ateno mdica individual

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(iniciativa privada), ou a busca de conciliao entre um modelo de ateno clinicamente orientado e aquele vinculado ao trabalho programtico. No que pese esta soluo de compromisso, a Constituio e a Lei Orgnica da Sade valorizaram as noes de promoo e proteo da sade, reforando a concepo de integralidade da ateno. Assim, a Lei n 8.080/90 refere-se integralidade da assistncia, entendida como um conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema (Brasil, 2002, art. 7, inciso II Dos Princpios e Diretrizes). Portanto, esta lei estendeu a noo para os distintos nveis de complexidade do sistema de servios de sade, incorporando a ideia de continuidade da ateno. Entretanto, as bases conceituais da Reforma Sanitria Brasileira contemplaram originalmente a integralidade em pelo menos quatro perspectivas: a) como integrao de aes de promoo, proteo, recuperao e reabilitao da sade, compondo nveis de preveno primria, secundria e terciria; b) como forma de atuao profissional, abrangendo as dimenses biolgica, psicolgica e social; c) como garantia da continuidade da ateno nos distintos nveis de complexidade do sistema de servios de sade; d) como articulao de um conjunto de polticas pblicas vinculadas a uma totalidade de projetos de mudanas, que incidissem sobre as condies de vida, determinantes da sade e dos riscos de adoecimento, mediante ao intersetorial. O saneamento bsico, nessa perspectiva, comporia esse conjunto de polticas pblicas numa atuao intersetorial. A nfase na sade, constatada nas reflexes acima, pode ser explicada pelo fato de a Constituio no ter contemplado de forma ampla o saneamento. Somente duas dcadas depois que a Lei no 11.445/07 adotou a noo de integralidade como um dos princpios fundamentais, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados (art. 2o inciso II). Desenvolvimento terico-conceitual da integralidade O termo integralidade tem sido utilizado como noo, conceito, princpio, diretriz operacional, imagemobjetivo, proposio poltica, ideia, ou conceito em estado prtico. De um modo geral, os autores que tm pesquisado o tema definem a integralidade a partir da identificao de diversas dimenses e atributos. No processo poltico e tcnico-institucional, distintas propostas alternativas de modos tecnolgicos de interveno valorizaram o princpio da integralidade, buscando formas de operacionalizao (TEIXEIRA; PAIM; VILLASBAS, 2002; CAMPOS, 2003). Assim, diferentes sentidos e significados passaram a ser atribudos a este princpio. A integralidade, como noo polissmica, pode ser vista como imagem-objetivo ou bandeira de luta, como valor a ser sustentado e defendido, como dimenso das prticas e como atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho. Enquanto imagem-objetivo poderia assim ser caracterizada:
um enunciado de certas caractersticas do sistema de sade, de suas instituies e de suas prticas... um conjunto de valores pelos quais vale lutar, pois se relacionam a um ideal de uma sociedade mais justa e mais solidria (MATTOS, 2001, p.41).

Nessa perspectiva, haveria a possibilidade de esclarecimento e construo de acordos em torno da integralidade, no propsito de estabelecer princpios organizadores (CAMARGO Jr., 2001). Assim, j possvel considerar uma definio ampliada de integralidade, a partir de uma taxonomia de necessidades centrada em quatro conjuntos: a) boas condies de vida, decorrentes dos fatores do ambiente ou dos lugares ocupados no processo produtivo; b) acesso a toda tecnologia capaz de melhorar e prolongar a vida;

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c) vnculos (a)efetivos entre cada usurio e equipe/profissional de sade; d) graus crescentes de autonomia no modo de levar a vida (CECLIO, 2001). Constata-se na literatura recente um esforo de reflexo terica (MATTOS, 2001, 2003), bem como pesquisas empricas voltadas para o estabelecimento de critrios que contemplem a integralidade (GIOVANELA et al., 2002). Assim, os sistemas de servios de sade, organizados na perspectiva da integralidade da ateno, adotariam as seguintes premissas: a) primazia das aes de promoo e preveno; b) garantia de ateno nos trs nveis de complexidade da assistncia mdica; c) articulao das aes de promoo, preveno, cura e recuperao; d) a abordagem integral do indivduo e famlias (GIOVANELA et al., 2002). Portanto, ao lado do trabalho de investigao terica e emprica, cabe ampliar o espao de interveno voltado para a integralidade, mediante aes desenvolvidas no territrio, nos servios e nas organizaes, considerando os aspectos relativos construo do conhecimento, formulao de polticas e redefinio de prticas (CAMPOS, 2003). Este autor, tomando como referncia o princpio constitucional da integralidade, examinou certos desafios da sua implementao, analisando a proposta da vigilncia da sade e as mudanas promovidas pelo Ministrio da Sade. Reconheceu que a construo coletiva e social da prtica sanitria decorre de um processo dialtico, no qual se envolvem instncias distintas com dimenso poltica e tcnica. A partir desse referencial terico, o autor considera que a construo e a implementao da integralidade representam um dos maiores desafios no Brasil e reconhece a proposta da vigilncia da sade como uma via para enfrent-lo. Conclui considerando que o princpio da integralidade:
implica dotar o sistema de condies relacionadas s diversas fases da ateno sade, ao processo de cuidar, ao relacionamento do profissional de sade com os pacientes. Indivduos e coletividades devem dispor de um atendimento organizado, diversificado e humano. Esse princpio, portanto, no exclui nenhuma das possibilidades de se promover, prevenir, restaurar a sade e reabilitar os indivduos (CAMPOS, 2003, p.577).

Mattos (2001), ao revisar as reflexes sobre a integralidade identifica trs conjuntos de sentidos atribudos ao termo: a) integralidade como um princpio orientador das prticas; b) integralidade como um princpio orientador da organizao do trabalho; c) integralidade como um princpio orientador da organizao das polticas. Para esse autor o que caracterizaria a integralidade seria uma apreenso ampliada das necessidades dos sujeitos (MATTOS, 2004). Enquanto princpio orientador da organizao das polticas, a integralidade poderia orientar os esforos de articulao das aes de abastecimento de gua, esgoto sanitrio e de coleta e destinao do lixo, contribuindo com a fundamentao do Plansab. Assim, o inciso XI do art. 48 da Lei n 14.445/07 destaca o estmulo implementao de infra-estruturas e servios comuns a Municpios, mediante mecanismos de cooperao entre entes federados como uma das diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico. Este princpio orientador, pautado na integralidade, torna-se ainda mais explcito no pargrafo nico do citado artigo:
As polticas e aes da Unio de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate e erradicao da pobreza, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social, voltadas para a melhoria da qualidade de vida, devem considerar a necessria articulao, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento bsico (art. 48, pargrafo nico).

No obstante essas indicaes, a integralidade, como princpio orientador de prticas e da organizao do trabalho em saneamento bsico, ainda demanda novos estudos sobre os processos de trabalho neste setor.

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Aspectos poltico-institucionais No que tange dimenso poltica, podem ser identificadas condies institucionais que possibilitam a construo de consensos, a regulamentao dos dispositivos legais e os mecanismos de financiamento. No caso da dimenso tcnico-institucional, vincula-se ao conhecimento produzido segundo modelos tericos e permite orientar a organizao e a gesto do sistema, bem como combinar tecnologias oferecidas pela cincia, no sentido de atender s necessidades de indivduos, famlias e comunidades. Tratando-se, portanto, de um fenmeno social e histrico, a trajetria de uma poltica no se faz de forma linear:
Tem como ponto de partida uma construo de propsitos de grupos em luta, os quais, a cada momento, influenciam a conformao do sistema. Esse sistema resulta, portanto, dos embates e dos consensos e dissensos que ocorrem entre os grupos. E por ser histrico leva-se sempre em considerao a herana recebida, desde a existncia de uma cultura institucional arraigada em unidades de sade com diferentes conformaes e espaos de prtica, a refletirem uma determinada concepo histrica. Tudo isso, se no determina, ao menos condiciona os propsitos futuros (CAMPOS, 2003, p.570).

A reviso da institucionalidade do saneamento no Estado brasileiro, a partir do Plansab, pode indicar a pertinncia de construo de novos marcos na gesto da Poltica Federal de Saneamento Bsico, sobretudo quando considerados os seguintes objetivos:
I - contribuir para o desenvolvimento nacional, a reduo das desigualdades regionais, a gerao de emprego e de renda e a incluso social; II - priorizar planos, programas e projetos que visem implantao e ampliao dos servios e aes de saneamento bsico nas reas ocupadas por populaes de baixa renda; III - proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental aos povos indgenas e outras populaes tradicionais, com solues compatveis com suas caractersticas socioculturais; IV - proporcionar condies adequadas de salubridade ambiental s populaes rurais e de pequenos ncleos urbanos isolados (art. 49).

Dimenso programtico-operacional Nesse tpico caberia mencionar alguns modelos que procuram esquematizar relaes entre determinantes sociais, sade e qualidade de vida. Nesse particular, o Relatrio da Comisso Nacional de Determinantes Sociais de Sade (CNDSS, 2008) adotou o modelo de Dahlgren e Whitehead, por facilitar a comunicao com distintos segmentos da sociedade, no se restringindo comunidade tcnico-cientfica, conforme a Figura 1.1. No entanto, reconhece outros modelos mais complexos, contemplando com maiores detalhes as relaes e mediaes entre os diversos nveis da realidade e as iniquidades7. Aps as camadas relativas a caractersticas individuais e s redes comunitrias e de apoio, constatam-se os determinantes associados s condies de vida, inclusive os relativos ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio. As intervenes sobre os determinantes na perspectiva de alcance da qualidade de vida e sade poderiam incidir sobre aqueles considerados proximais (relativos a comportamentos individuais), sobre os intermedirios (relacionados s condies de vida e trabalho, incluindo o saneamento bsico) e os distais (referentes macro-estrutura econmica, social e cultural). Assim, os determinantes sociais so compreendidos como as causas das causas.

A CNDSS justifica a escolha do modelo de Dahlgren e Whitehead por sua simplicidade, por sua fcil compreenso para vrios tipos de pblico e pela clara visualizao grfica dos diversos DSS (CNDSS, 2008). Ver outros modelos: http://www.who.int/social_determinants/resources/latest_publications/en/index.html . http://www.who.int/social_determinants/resources/csdh_framework_action_05_07.pdf

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Na Figura 1.2 as intervenes sugeridas nos diversos nveis do modelo seriam informadas por trs pilares bsicos: a intersetorialidade, a participao social e as evidencias cientficas (CNDSS, 2008). Assim, no caso da atuao sobre os determinantes intermedirios onde se encontra o saneamento bsico, poderiam ser adotadas polticas, a exemplo do Plansab, com as seguintes caractersticas:
Polticas que assegurem a melhoria das condies de vida da populao, garantindo a todos o acesso gua limpa, esgoto, habitao adequada, ambientes de trabalho saudveis, servios de sade e de educao de qualidade, superando abordagens setoriais fragmentadas e promovendo uma ao planejada e integrada dos diversos nveis da administrao pblica (CNDSS, 2008).

Nessa perspectiva, a referida Comisso recomendou a criao de uma Cmara de Aes Intersetoriais para Promoo da Sade e Qualidade de Vida, responsvel pelo acompanhamento de projetos, programas, intervenes ou polticas relacionadas aos determinantes considerados.

FIGURA 1.1: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991)

Intersetorialidade

Participao social

Distais

Intermedirios

Proximais

Intervenes sobre os DSS baseadas em evidencias e promotoras da equidade em sade


FIGURA 1.2: Modelo de Dahlgreen e Whitehead (1991) com intervenes 43

Ainda na perspectiva programtico-operacional poderia ser considerado o modelo da vigilncia da sade (Figura 1.3). De acordo com o diagrama constata-se que a maioria das intervenes est voltada para o controle de danos, a exemplo da assistncia mdico-hospitalar e da vigilncia epidemiolgica. Entretanto, antes da existncia de danos h momentos de risco onde os estudos epidemiolgicos so teis para a sua identificao e quantificao. As aes de sade voltadas para esse momento compem o controle de riscos, propsito fundamental da vigilncia sanitria e, tambm, da vigilncia epidemiolgica. E antecedendo os riscos verificam-se esquerda do diagrama, necessidades sociais condicionadas pelo modo de vida, ou seja, pelo conjunto de condies e estilos de vida dos grupos sociais de acordo com a sua insero na estrutura social. A interveno sobre esse momento constitui estratgias visando ao controle das causas que geralmente a atuao de vrios setores. Nesse particular, as aes de saneamento comporiam as polticas pblicas transetoriais, correspondentes aos determinantes scio-ambientais e necessidades, que atuariam sobre o controle das causas de problemas vinculados sade e qualidade de vida.

Fonte: PAIM, 2008.

FIGURA 1.3: Modelo da vigilncia da sade Em sntese, a vigilncia da sade apia-se na ao intersetorial e procura reorganizar as aes no territrio com as seguintes caractersticas: a) interveno sobre danos, riscos e/ou determinantes; b) nfase em problemas que requerem ateno e acompanhamento contnuos; c) utilizao do conceito epidemiolgico de risco; d) articulao entre aes promocionais, preventivas e curativas; e) atuao intersetorial; f) interveno sob a forma de operaes. O modelo da vigilncia da sade, enquanto modo tecnolgico de interveno, poderia orientar a articulao entre os setores sade e saneamento com vistas integralidade. Esta ao intersetorial, alm de compreender as aes de saneamento no mbito dos determinantes scio-ambientais correspondente ao controle das causas, poderia envolver aes especficas de controle de riscos, nas quais certas medidas de proteo estariam destinadas a espaos-populaes mais vulnerveis. Ainda segundo esse modelo, seria possvel indicar um conjunto de aes de controle de danos cujas intervenes estariam voltadas para a

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recuperao de ambientes, a exemplo de rios, que foram deteriorados por receberem esgotos e resduos industriais8. Na perspectiva do planejamento e da gesto, no setor sade, o desenvolvimento da Programao Pactuada Integrada na Ateno Bsica (PPI/AB) tem possibilitado, a partir de 2001, a construo e aperfeioamento de um instrumento capaz de contribuir com a realizao do princpio da integralidade no setor sade. Nesse sentido, tem-se procurado superar a lgica da programao baseada em srie histrica, utilizando o diagrama da vigilncia da sade para fins de avaliao da PPI/AB nos anos de 2001 e 2002. H evidncias que apontam um aumento de aes e atividades classificadas como controle de causas, em comparao com as relativas ao controle de riscos e controle de danos. A partir desse estudo, pode-se considerar um caminho aberto para a operacionalizao da diretriz da integralidade, tendo em vista duas das premissas antes mencionadas: a primazia das aes de promoo e preveno e a articulao das aes de promoo, preveno, cura e recuperao (GIOVANELA et al., 2002). Uma sistematizao provisria9 Presentemente, encontra-se em desenvolvimento um conjunto de investigaes no mbito do PP-SUS, tomando como objeto a integralidade. Um desses estudos reconhece que uma definio completa, precisa e unvoca de integralidade no uma tarefa simples, optando por abordar a integralidade a partir de quatro eixos:
A) Eixo das necessidades: qualidade e natureza da escuta, acolhimento e resposta s demandas de ateno sade; B) Eixo das finalidades: graus e modos de integrao entre as aes de promoo da sade, preveno de agravos, tratamento de doenas e sofrimentos e recuperao da sade/reinsero social; C) Eixo das articulaes: graus e modos de composio de saberes interdisciplinares, equipes multiprofissionais e aes intersetoriais no desenvolvimento das aes e estratgias de ateno sade D) Eixo das interaes: qualidade e natureza das interaes intersubjetivas no cotidiano das prticas de cuidado . (AYRES, 2008, p.5-6)

Tendo em conta os propsitos do presente estudo cabe destacar, especialmente, o eixo das articulaes, pois pode favorecer a combinao de distintas tecnologias voltadas para o saneamento bsico, inclusive mediante ao intersetorial. Com base na reviso preliminar da literatura sobre o tema da integralidade pode-se sistematizar pelo menos cinco substantivos passveis de serem qualificados de integral para os fins deste estudo: cuidado; prtica, programa, poltica e sistema. No caso do cuidado integral a pessoa compreendida na sua totalidade, considerando os aspectos biolgicos, psicolgicos e scio-culturais. Assim, a assistncia mdica integral, ainda que de carter individual, apresenta um carter completo, valorizando as interaes entre os sujeitos e a construo de vnculos na ateno entre os usurios do cuidado e os cuidadores. A conversao sujeito-equipe possibilitaria a apreenso das necessidades que orientariam o estabelecimento do projeto teraputicoassistencial (MATTOS, 2001). O modelo de ateno ilustrado pela proposta de acolhimento desenvolvida no Programa de Sade da Famlia (PSF) no Brasil poderia ser um exemplo desse cuidado integral.

Obviamente tais intervenes seriam melhor discutidas com os experts do setor saneamento a partir de um enfoque interdisciplinar.
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Lamentavelmente a expertise do autor do presente texto limita-se a sade. As possibilidades de traduo para outras polticas pblicas correlatas,exigiria um enfoque e um dilogo interdisciplinar, como sugere a nota anterior.

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A prtica integral organiza e articula processos de trabalho e tecnologias distintos, possibilitando que trabalhos parcelares resultem numa interveno mais abrangente e completa. Para alguns autores representaria uma atitude diante das formas de organizar o processo de trabalho (MATTOS, 2001). No entanto, possvel pens-la para alm de uma atitude e sim uma racionalidade que orienta a combinao de tecnologias estruturadas para o enfrentamento de problemas e atendimento de necessidades. o caso, por exemplo, da proposta da vigilncia da sade que orienta intervenes voltadas para o controle de danos, de riscos e de determinantes scio-ambientais em um dado territrio (PAIM, 2003b). Um programa integral permite explicitar objetivos, recursos e atividades, contemplando necessidades de diversas ordens, inclusive os determinantes scio-ambientais de uma dada situao, embora com uma atuao predominantemente setorial. A tradio verticalizada de muitos programas com recursos carimbados, atravs de convnios que no consideram as especificidades do federalismo brasileiro construdo pela Constituio Cidad, representa certo obstculo para o desenho de programas integrais. Polticas pblicas integradas ou integrais implicam a articulao de polticas, programas e projetos exigindo ao intersetorial e gesto compartilhada e pactuada entre os parceiros. Os arranjos organizativos construdos pelo SUS, atravs da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e da Comisso Intergestores Bipartite (CIB), representam iniciativas inovadoras para contemplar o pacto federativo e comea a ser desenvolvido na rea de assistncia social (SUAS) e na segurana pblica (SUSP). O sistema integral,seja de sade, saneamento ou do meio ambiente, permite o entrosamento entre as diversas partes que compem o todo, alm de incorporar polticas, programas, prticas e cuidados ou ateno. O carter sistmico e integral do conjunto das intervenes contribuiria para assegurar maior efetividade, pois poderia atuar sobre as manifestaes fenomnicas, os ns crticos e acumulaes que as geram, assim como sobre as regras bsicas que compem a sua estrutura. Assim, a integralidade pode ser entendida como um enunciado de certas caractersticas do sistema, suas instituies e de suas prticas (MATTOS, 2001). Portanto, se pensarmos o setor saneamento, poderemos admitir a integralidade como uma diretriz do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab, contemplando os componentes abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem de guas pluviais. Esta diretriz poderia orientar a estruturao de programas, polticas e sistema, bem como a organizao de instituies e servios: trata-se, tambm, de um dispositivo poltico que habilita os sujeitos nos espaos pblicos a encontrarem novos arranjos sociais e institucionais (RIBEIRO, 2008, p.61). Nessa perspectiva, o Plano Nacional de Saneamento Bsico, de acordo com a Lei no 11.445/07, deve:
I - abranger o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e o manejo de guas pluviais e outras aes de saneamento bsico de interesse para a melhoria da salubridade ambiental, incluindo o provimento de banheiros e unidades hidrossanitrias para populaes de baixa renda; II - tratar especificamente das aes da Unio relativas ao saneamento bsico nas reas indgenas, nas reservas extrativistas da Unio e nas comunidades quilombolas.

Assim, a resignificao da noo de integralidade tende a ampliar cada vez mais certa preocupao por parte de alguns autores:
O termo vantajoso, porque une idias e faz com que alguns consensos se estabeleam, mas tem o risco tambm de criar um pequeno fetiche lingustico, um fetiche temtico (ALMEIDA-FILHO apud RIBEIRO, 2008, p.66).

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Apesar da relevncia da ampliao de novos sentidos e significados para essa noo caberia uma justificada cautela diante de tal alargamento semntico, pois, alm de exponenciar a polissemia, pode resultar no esvaziamento terico de um conceito em construo, sacrificando o seu potencial heurstico (PAIM, 2006a).

1.7 PLANSAB COMO OPORTUNIDADE HISTRICA DE DESENVOLVIMENTO DE POLTICAS PBLICAS INTERSETORIAIS PAUTADAS NA UNIVERSALIDADE, EQUIDADE E INTEGRALIDADE
Os contedos propostos para a elaborao dos Cadernos Temticos apontam para possibilidades concretas de tornar o espao poltico-institucional aberto pelo Plansab como um territrio para o desenvolvimento de polticas pblicas intersetoriais pautadas na universalidade, equidade e integralidade e para o exerccio de uma gesto pactuada. Nesse sentido, as recomendaes apresentadas pela Comisso Nacional de Determinantes Sociais da Sade ao Presidente da Repblica, aps o cumprimento da sua misso definida pelo mesmo, poderiam ser tomadas como referncia para a construo progressiva de consensos (CNDSS, 2008):
No tocante articulao das polticas, programas e aes, alm de seus rgos executores, os dados sugerem: baixa articulao entre os temas escolhidos, baixa articulao entre os rgos executores, e baixa articulao do Ministrio da Sade, quanto sua participao nas aes estudadas, fragmentao das aes, provvel redundncia de aes, concorrncia entre rgos pblicos federais e baixa coordenao entre estes. A despeito do carter descritivo desta reviso, possvel adiantar algumas implicaes em termos de polticas pblicas: ampliar o patamar de investimento das aes estudadas, promover a racionalizao dos investimentos, concentrando-os nas aes que apresentaram maior consistncia ao longo do tempo, promover a articulao dessas aes, e integrar os vrios rgos federais envolvidos na execuo de programas e aes, inclusive o Ministrio da Sade, em uma agenda comum pautada pelos determinantes sociais em sade (CNDSS, 2008).

O relatrio prope que as intervenes sobre os determinantes sociais da sade, com o objetivo de promover a equidade em sade, deveriam atuar nos diversos nveis configurados no modelo de Dahlgreen e Whitead, ou seja, nos determinantes proximais (comportamentos individuais), intermedirios (condies de vida e trabalho) e distais (macro-estrutura econmica, social e cultural). Reitera que tais intervenes para serem efetivas e sustentveis, precisariam se fundamentar em trs pilares bsicos: a intersetorialidade; a participao social e as evidencias cientficas. Visando institucionalizao dessas intervenes, no sentido de superar a baixa articulao acima mencionada, a Comisso Nacional sugere a criao uma Cmara de Aes Intersetoriais para Promoo da Sade e Qualidade de Vida no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica a ser responsabilizada pelo seguimento e avaliao de projetos, programas, intervenes ou polticas relacionadas aos DSS, desenvolvidas pelas diversas instncias nele representadas (CNDSS, 2008). Essa Cmara contaria com uma Secretaria Tcnica/Executiva, capaz de implementar as decises colegiadas. No que tange produo de evidncias cientficas, a Comisso Nacional prope o estabelecimento de um programa conjunto MCT/MS para apoio, atravs de editais peridicos, a projetos de pesquisa sobre DSS e para estabelecimento de redes de intercmbio e colaborao entre pesquisadores e gestores, visando o seguimento dos projetos e utilizao de resultados (CNDSS, 2008). Alm disso, apresenta a ideia de estabelecer, no interior de uma rede de agncias de informaes, um conjunto de indicadores para monitoramento das iniquidades e para avaliao de impacto de aes intersetorias. No entanto, a operacionalizao de propostas inovadoras, a exemplo das aes intersetoriais, exige o desenvolvimento de um processo de planejamento e programao, que se constitua em um espao de

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poder compartilhado e de articulao de interesses, saberes e prticas das diversas organizaes envolvidas. Nesse sentido, a escolha por um determinado enfoque terico-metodolgico a ser utilizado no processo de formulao de polticas pblicas e de planejamento de aes intersetoriais, deve levar em conta a necessidade de coerncia entre os propsitos definidos e os mtodos selecionados (TESTA, 1992), de modo a permitir o desencadeamento de um processo de reorganizao das prticas gerenciais, dos formatos organizacionais, e sobretudo, dos processos de trabalho, no mbito das instituies envolvidas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Para o desenvolvimento de polticas pblicas saudveis cabe, em primeiro plano, a proposta de articulao intersetorial das aes governamentais realizadas no mbito do territrio, seja em sua totalidade polticoadministrativa Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), seja em reas mais desagregadas do espao urbano, para o desenvolvimento de aes concretas, definidas em funo da priorizao de problemas e de grupos populacionais que se constituiro em objeto e sujeito das aes. A intersetorialidade se apresenta como uma estratgica de reorganizao das respostas aos problemas, necessidades e demandas sociais dos diversos grupos da populao. O planejamento estratgicosituacional constitui-se numa ferramenta capaz de contribuir nessas perspectiva. Assim, o fluxograma situacional permite que se sistematizem as informaes disponveis acerca dos problemas, seja das suas formas de expresso enquanto fatos ou fenmenos que se oferecem percepo mais ou menos imediata ou enquanto condicionantes e determinantes histrico-estruturais, cuja identificao e anlise pressupe o acesso a teorias explicativas que vo alm das aparncias fenomnicas (MATUS, 1987). Essa abordagem multireferencial dos problemas parece extremamente adequada ao trabalho intersetorial, por pressupor a possibilidade de uma perspectiva interdisciplinar na anlise dos problemas que, tanto possibilita o estabelecimento de um processo de dilogo entre os sujeitos envolvidos, quanto permite a identificao da contribuio que cada instituio ou setor pode vir a aportar no processo de interveno sobre os determinantes, condicionantes ou fatos que expressam os problemas (TEIXEIRA; PAIM, 2000). Cabe observar que a abertura desses espaos de dilogos e negociao coletiva, em torno de propostas de ao social e do redirecionamento do uso dos recursos pblicos, pode implicar ou no na reestruturao das relaes de poder vigentes no ambiente interno das instituies e no ambiente externo, no contexto social onde se operacionalizam as intervenes de carter intersetorial. Na dependncia da direcionalidade impressa ao processo de planejamento, ainda que o enfoque situacional pressuponha um incremento da participao, da negociao e do dilogo, este pode contribuir para o empowermentda populao e a construo de uma nova cidadania, fundamentada na co -responsabilizao pela promoo do bem-estar coletivo. Finalmente, apesar do amplo consenso internacionalmente construdo em torno das idias e propostas de intersetorialidade, faz-se necessria a realizao de investigaes sobre tal temtica, especialmente no que se refere s anlises de implantao e aos estudos de avaliao. A realizao de pesquisas, descrevendo o grau de implantao das aes intersetoriais e identificando fatores facilitadores e restritivos implementao das mesmas, a partir de um quadro terico que tenha como referncias categorias analticas e conceitos operacionais (TESTA, 1992; 1995) como poder, governo e instituies/organizaes, pode desvendar caminhos interessantes para o avano dessas propostas. Mas a robustez dos argumentos em defesa da intersetorialidade e o entusiasmo partilhado entre os atores no devem obscurecer o fato de que tais aes incidem sobre a distribuio dos poderes tcnico, administrativo e poltico que conformam as organizaes pblicas.

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Todo cuidado, entretanto, deve ser tomado para no confundir intersetorialidade com maquiagem dos oramentos pblicos. Da a necessidade de clareza estratgica, conhecimento cientfico e produo de fatos polticos, visando construo da sua viabilidade (TEIXEIRA; PAIM, 2000).

1.8 COMENTRIOS FINAIS


A formulao e a implementao do Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab implicam na adoo de tecnologias materiais e no materiais que, uma vez combinadas, constituem um modo tecnolgico de interveno (PAIM, 2008). Este, em ltima anlise, expressa as relaes sociais vigentes: econmicas, polticas e ideolgicas. Ao reunir na sua construo as contribuies das cincias naturais e sociais no est livre das relaes entre ideologia, saber fazer e prtica. Isto significa a possibilidade de transformao do pr-conhecimento cientfico e da teoria em nova positividade. Esta se traduz, no caso das cincias naturais, em incorporao tecnolgica e, no mbito das cincias sociais, se concretiza atravs da militncia scio-poltica (TESTA, 1997). Consequentemente, a construo do Plansab no se reduz a um processo tcnico-cientfico neutro, descontextualizado, despolitizado e isento de valores. A sua abertura para o social, ao buscar fundamentao em princpios como universalidade, equidade e integralidade, possibilita explicitar distintas leituras e enfoques sobre a sociedade. A reviso dos estudos, reflexes e pesquisas sobre tais noes apresentada neste Caderno Temtico 1 aponta para distintas definies e abordagens terico-conceituais. Ideologias e teorias competem na construo de conceitos, de modo que foi possvel verificar, desde elaboraes mais superficiais e parciais, at a produo de conceitos tericos derivados de fundamentao filosfica e da aproximao com a realidade, atravs de pesquisas empricas. Nesse trabalho terico, portanto, no possvel afirmar se tal conceito certo ou errado, embora seja capaz de indicar aquele mais limitado ou abrangente, uma pr-noo ou uma categoria de anlise, uma especulao ideolgica ou uma reflexo filosfica. O agir comunicativo e a explicitao das pretenses de validade desses discursos, na esfera pblica, representam caminhos para a construo de um consenso ativo. A defesa de polticas pblicas universais no impede que, num momento seguinte, prevalea o princpio da equidade. O contrrio que no se tem observado na histria, particularmente em relao aos sistemas de sade. Se possvel ilustrar vrios casos em que sistemas universais buscam a equidade, para se tornarem mais justos, no se conhecem situaes em que polticas focalizadas, sob o pretexto da equidade, construram sistemas universais. Algo parecido pode suceder com o saneamento bsico. A precedncia da universalidade sobre a equidade pode reforar a condio de cidadania plena e fortalecer laos solidrios na construo de uma sociedade democrtica. Do mesmo modo, se a integralidade no uma panacia, nem um conceito que engloba tudo, mas um conceito em estado prtico, a exigir trabalho terico e confronto com a realidade, mediante investigaes empricas e intervenes tecnolgicas, pode induzir o dilogo, a pactuao e intersetorialidade no mbito das polticas pblicas, em particular do saneamento bsico. Portanto, universalidade supe que todos os brasileiros tenham acesso igualitrio ao saneamento bsico, sem qualquer barreira de qualquer natureza, seja legal, econmica, fsica ou cultural. A equidade possibilita a concretizao da justia, com a prestao de servios, destacando um grupo ou categoria essencial alvo especial das intervenes. E a integralidade, ao orientar o Plano Nacional de Saneamento Bsico Plansab,

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no sentido de integrar os componentes relativos ao abastecimento pblico de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais, tende a reforar as aes intersetoriais e a construo de uma nova governana na gesto de polticas pblicas.

1.9 REFERNCIAS
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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 2

2. Territorializao
Antnio Carlos Robert Moraes

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2.1 GEOGRAFIA E SANEAMENTO BSICO


O tema da territorializao remete diretamente, como ser demonstrado adiante, a uma discusso sobre o espao e sobre a relao sociedade-espao, o que de imediato foca o centro de interesse da argumentao no campo da teoria da geografia. Cabe ento iniciar a presente exposio elencando os pontos em que a abordagem especfica dessa disciplina pode contribuir para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, justificando o contedo a ser trabalhado nos demais itens do texto. So variados os aspectos em que a anlise geogrfica pode auxiliar na formulao e implantao de polticas pblicas. O primeiro, e mais evidente, ao fornecer um quadro descritivo do espao onde ser exercitada a poltica em pauta. da tradio do campo disciplinar a elaborao de levantamentos e diagnsticos de lugares delimitados, abordando tanto suas caractersticas naturais quanto as alteraes derivadas de seu processo de ocupao e uso. Nesse sentido a geografia fornece ao planejamento um panorama das condies vigentes nas reas a serem afetadas pelos planos e programas. Dada a variedade dos temas tratados nestas caracterizaes espaciais, a anlise geogrfica permite aprofundar na avaliao dos tpicos de maior afinidade ou importncia em face da poltica em foco. Tratando-se do setor de saneamento bsico ganham relevo nos diagnsticos as dimenses ambiental e demogrfica e, nestas, os temas do tratamento dos resduos e do adensamento urbano. A geografia pode ofertar tambm um mapeamento dos equipamentos do setor de saneamento existentes nos espaos considerados e, por sua ausncia estimar as carncias e a demanda no coberta por seus servios. Aqui o cruzamento das informaes das duas dimenses acima citadas toma sentido numa equao onde a quantidade de populao determina o nvel de oferta necessrio em cada mbito espacial delimitado. Aprimorando esses indicadores pode se especificar os tipos de resduos produzidos em cada local e as atividades e estilos de vida ali praticados. Outros dados podem ser incorporados num quadro cada vez mais detalhado, dizendo respeito ao clima, topografia, drenagem, ao parcelamento da terra, ao arruamento das edificaes, etc. Esse segundo tipo de anlise geogrfica possibilita, numa perspectiva comparativa, a definio de critrios de seleo de reas e de prioridades para a ao. Os critrios adotados podem ser geogrficos, quando focados nas caractersticas da localidade, ou setoriais, ao enfocarem riscos ou resduos resultantes de atividades especficas. As possibilidades de combinao de informaes so mltiplas, o que demanda um bom esclarecimento terico prvio das finalidades e orientaes do plano. Uma terceira possibilidade de contribuio da geografia formulao de uma poltica de saneamento bsico ilumina a questo das escalas de interveno e da diviso de unidades espaciais a serem utilizadas no planejamento das aes. Cada escala e cada conceito geogrfico se adquam ao trato de determinados fenmenos e problemas. A prpria visualizao das situaes e o equacionamento dos problemas derivam de opes escalares e conceituais (da o destaque dado a essa matria ao longo do presente texto). O que evidente para um olhar local pode se perder numa leitura regional, e vice-versa. A escolha das escalas a serem utilizadas tanto nos levantamentos e diagnsticos quanto no desenho dos objetivos e procedimentos fundamental na estruturao do plano, constituindo um elemento essencial para sua perspectiva de xito. Do mesmo modo, crucial a seleo fundamentada dos conceitos geogrficos a serem empregados, os quais dizem respeito s divises do espao assumidas e as respectivas unidades espaciais a serem trabalhadas. Por tanto, um claro equacionamento terico da matria aparece como pressuposto para uma boa atuao. Desdobrando-se da questo anterior, tem-se a contribuio da anlise geogrfica para a estruturao do modelo institucional de implantao e funcionamento da execuo do plano. A abordagem da geografia poltica pode fornecer importantes orientaes para o estabelecimento da mecnica de operao das aes

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planejadas, seja no que diz respeito aos atores sociais intervenientes e as formas de sua agregao e parceria, seja no que corresponde s prprias relaes intergovernamentais. Novamente o tema das escalas e das divises do espao vem ao centro da discusso. Uma compatibilizao entre as unidades geogrficas utilizadas no diagnstico e as mobilizadas na implantao do plano desejvel, facilitando sua objetivao. Como se observa este um assunto recorrente e fundamental, o que justifica comear a argumentao esclarecendo esse ponto.

2.2 A GEOGRAFIA E AS DIVISES DO ESPAO TERRESTRE


A superfcie da Terra apresenta um imenso conjunto de fenmenos inter-relacionados, cujas combinaes so responsveis pelas caractersticas variveis e diferenciadas dos lugares. A geografia, em grande parte, buscou estabelecer padres e modelos que permitissem identificar estas combinaes de modo a orientar propostas de diviso do espao terrestre. Tais propostas se ancoram em conceitos que selecionam fenmenos e associaes de fenmenos tidos como os mais representativos para qualificar unidades espaciais. As justificativas dessa seleo e de sua efetividade e relevncia consumiram em muito os esforos tericos da reflexo dos gegrafos. A meta de encontrar um termo que expressasse a unidade adotada e legitimasse os critrios utilizados para sua definio animou o debate do campo disciplinar e iluminou as principais questes tericas que deveriam ser discutidas. O termo espao se revelou pouco eficaz para o propsito acima mencionado, mesmo quando limitado por alguma adjetivao que restringia o seu significado (espao natural, espao econmico, espao urbano, espao pblico, etc.). Na verdade, trata-se de uma categoria filosfica ampla (e polmica no campo da prpria filosofia10) que foi mais til na explicitao de posicionamentos terico metodolgicos da reflexo geogrfica do que na anlise emprica da geografia material da superfcie da Terra. De todo modo, sua definio serve para balizar alguns pontos iniciais da presente exposio. A noo de espao terrestre permite localizar e delimitar o universo de preocupaes investigado referindo-se a uma poro de espao fsico finito e mensurvel, onde se individualizam as massas continentais (um estoque limitado de terras). J o conceito de espao geogrfico indica uma perspectiva prpria de abordagem dos fenmenos terrestres: a busca do entendimento de suas associaes em diferentes escalas, combinaes que fundamentariam as unidades e as divises que a geografia almeja identificar. Um termo utilizado quase como sinnimo de espao, mas que j se refere a unidades espaciais mais circunscritas, o de meio, tambm passvel de varias adjetivaes. Enquanto um conceito que qualifica a base material de manifestao de espcies (e que influi sobre estas) remete teoria da adaptao de Lamarck, sendo utilizado por Augusto Comte na interpretao da influncia das condies naturais sobre a histria humana, definida por ele como a fora do meio. Nessa concepo de lugar que abriga (e atua sobre) indivduos e comunidades ele foi incorporado na teoria da evoluo de Darwin, na sociologia de Durkheim e na antropogeografia de Ratzel. Adjetivado como meio natural foi definido como uma extenso do espao fsico da superfcie terrestre acrescido da vida biolgica ali presente. Nesse sentido, o conceito de meio natural busca associar as caractersticas do reino mineral com a presena da flora e da fauna,

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As trs concepes bsicas acerca da categoria espao se distinguem ao identific-lo como um fenmeno em si, como um suporte para a manifestao dos fenmenos, e como uma forma de ver os fenmenos. A segundo viso (newtoniana) foi prevalecente na geografia tradicional, as outras duas ganham peso no debate contemporneo.

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abordando os fenmenos inorgnicos e orgnicos e sobrepondo-se s classificaes especficas da geologia e da biologia11. Outra adjetivao associada a esse termo, de grande difuso nas ltimas dcadas, o conceito (algo redundante) de meio ambiente, o qual expande a definio anterior de meio natural agregando as transformaes e construes criadas pela ocupao humana na superfcie da Terra (aproximando-se assim da ideia de espao geogrfico). Para melhor esclarecer essa ampliao de foco vale lembrar a distino efetuada pelo gegrafo francs Albert Demangeon entre o meio natural e o meio geogrfico, o segundo sendo construdo sobre o primeiro exatamente pela instalao da humanidade no espao terrestre. O conceito de meio ambiente remete a tal vivncia humana do espao terrestre ao considerar tambm as formas espaciais originadas dos processos sociais (e no apenas da dinmica da natureza). Com essa perspectiva, ao tema clssico da influncia das condies naturais sobre as sociedades soma-se o estudo do impacto da vida social sobre o espao terrestre (alterando e/ou degradando o meio natural). Apesar de amplamente discutido, o conceito de meio ambiente conheceu pouca explicitao terica, sendo na maioria das vezes utilizado como um suposto de significado pretensamente auto-evidente (MORAES, 1994). conhecida a definio irnica atribuda a Einstein: meio ambiente tudo aquilo que no seja eu. Contudo, no poucas vezes tal conceito empregado com o mesmo sentido que meio natural. Com essa confuso perde-se de vista que ele pressupe essa vivncia do espao terrestre pelos grupos humanos, posio bem expressa no conceito grego de ecmeno, o espao povoado. O meio ambiente constitui assim o invlucro das pessoas e grupos, abrangendo todo o seu entorno espacial. De todo modo, em funo mesmo da abrangncia de seu significado, tal conceito tambm pouco eficaz como instrumento para a anlise emprica da superfcie da Terra, notadamente para servir de referncia ao estabelecimento de unidades de diviso do espao terrestre. Os estudos sobre a relao entre o homem e o meio constituram uma forte vertente da geografia ao longo do sc. XX. Outro gegrafo francs, Max Sorre, em meados desse sculo, partindo do princpio de ver a Terra como a morada do homem introduziu no campo disciplinar o conceito de habitat, entendendo-o como um instrumento de anlise para caracterizar a morfologia dos lugares ocupados pela humanidade, acentuando que a disposio dos objetos humanos e a interveno sobre as formas dadas pela natureza expressam na escala local a tecnologia e os arranjos sociais da populao que ali habita. Os lugares se qualificariam ento, segundo ele, pela habitao, sendo que o habitante organizar o espao de acordo com seu modo de vida. Caberia geografia nessa proposta identificar os tipos de habitat existentes na superfcie terrestre e investigar a projeo de cada tipo nesse espao. Tal concepo comea a propiciar um critrio para identificar pores de espao (de escalas variadas) dotadas de certa homogeneidade (no caso, dada pelo rebatimento dos modos de vida nas formas presentes na superfcie terrestre). A distino entre meios rurais e urbanos, por exemplo, ganha operacionalidade na tica dos tipos de habitat. As caractersticas do meio natural e das transformaes nele objetivadas pela ao humana podem ser captadas pelo sujeito da investigao com o uso do importante conceito de paisagem, o qual na reflexo geogrfica moderna remonta s teorizaes de Alexandre von Humboldt no incio do sc. XIX. Esse autor vai empreg-lo como um elemento que possibilitaria visualizar uma sntese na apreenso dos espaos da superfcie da Terra. A paisagem , assim, entendida como um campo visual que abarca variados fenmenos inter-relacionados, associados em cada meio geogrfico pela lgica telrica que qualifica os fenmenos

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Cada cincia especfica opera com divises espaciais particulares geradas pela projeo dos fenmenos por ela estudados na superfcie da Terra. Assim podemos utilizar estruturas geolgicas, formaes vegetais ou zonas de endemismo como critrios de diviso do espao terrestre.

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terrestres12 (MORAES, 1989). Enfim, nessa definio trata-se de um conceito que traduz uma unidade, que identifica empiricamente um todo passvel de ser analisado em seus componentes e em suas relaes. essa viso sinttica que acompanha o uso do termo paisagem em geografia e que permanece mesmo em proposies que limitam seu alcance com o recurso da adjetivao: paisagem cultural, paisagem urbana, paisagem natural, etc. Alm disso, o horizonte de observao de um sujeito fornece uma indicao da escala a ser investigada, delimitando as unidades de espao a serem pesquisadas. Interpretar a paisagem aparece ento como caminho para entender a conexo entre os fenmenos num dado mbito espacial, objetivo que anima uma variada vertente de estudos na reflexo geogrfica contempornea. A aproximao entre o conceito em discusso e a perspectiva ecolgica fundamentou algumas abordagens que deslocam a tica da anlise geogrfica da morfologia para a fisiologia, concebendo o funcionamento dos meios natural e geogrfico como explicveis a partir da integrao entre os fenmenos e processos captados na paisagem. A unidade de pesquisa que emerge desse equacionamento da ecologia da paisagem, quando animada pela fundamentao fornecida pela teoria dos sistemas, est expressa no conceito de geosistema, visto como um organismo dinmico em funcionamento numa poro delimitada da superfcie da Terra. Trata-se de um conceito que busca definir uma unidade de processos e fenmenos em interao num dado meio delimitado pelo prprio alcance dessas relaes, onde a ao antrpica (vista quase sempre como negatividade) atua como elemento de instabilidade de espaos em equilbrio. Cabe assinalar que a concepo de geosistema articula diferentes escalas numa integrao crescente, podendo abarcar desde espaos locais exguos at a viso do planeta como um grande sistema. Mas a paisagem tambm desempenhou papel central na formulao de outro conceito bsico da geografia: a regio. Esse conceito, em linhas gerais, na sua gnese qualificaria pores da superfcie da Terra dotadas de certa homogeneidade advinda de uma unidade paisagstica. Cada regio, segundo a concepo clssica de Vidal de LaBlache, possui uma fisionomia que a individualiza. Essa individualidade poderia ser definida por diferentes fenmenos, sendo a prpria predominncia na percepo da paisagem o critrio de sua adoo em cada caso. Assim, existem quadros regionais delimitados por um tipo de vegetao, mas existem outros que se qualificam por uma atividade econmica. Em algumas o relevo individualiza uma poro do espao, em outras um estilo arquitetnico ou outro trao cultural fornecem a individualidade. Enfim, as possibilidades tipolgicas da geografia regional so numerosas e variadas, podendo tambm o conceito ser acompanhado de adjetivao: regio natural, histrica, econmica, rural, etc. Vale salientar a hegemonia desse conceito no campo disciplinar ao longo do sc. XX, que acaba por conceber a regio como um dado objetivo e como o objeto emprico precpuo da geografia. O conceito de regio difunde-se tanto nesse campo que quase todas as orientaes metodolgicas exercitadas na disciplina sentem a necessidade de incorpor-lo e muitas vezes de redefini-lo segundo suas premissas gerais. Por essa razo, hoje coexistem definies de regio marxistas, fenomenolgicas, neopositivistas, entre outras orientaes de mtodo. De todo modo, por fundamentaes variadas, se consolidou a ideia de que o recorte regional identifica um todo, sendo essa totalidade construda no relacionamento dos grupos humanos com os meios naturais, o que faz da regio um evidente produto do relacionamento da sociedade e a natureza, e torna a geografia regional um resultado lgico da unio entre a geografia fsica e a geografia humana. A hegemonia progressiva desse conceito acaba por lhe atribuir uma condio de suposto na grande maioria dos estudos que o utilizam: poucos questionam acerca da existncia efetiva da regio, tomando-a acriticamente como um dado de realidade. O ponto mais

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Humboldt diferenciava a natureza e a Terra, vendo esse planeta como uma manifestao especfica da natureza dotada de uma ordem prpria, por ele denominada de ordem telrica, a qual articulava os diferentes fenmenos naturais no espao planetrio.

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problemtico da perspectiva regional reside no seu uso em escalas extremamente variadas, no permitindo que o conceito seja diretamente posto como uma unidade escalar (apesar de assim ser amplamente aplicado na poltica, na administrao e no planejamento). Um itinerrio que merece destaque na presente exposio foi o vivenciado por este conceito na reflexo da escola possibilista13, uma corrente bastante vigorosa na orientao dos estudos regionais ao longo do sc. XX. Nesse percurso a regio, de uma poro do espao terrestre passvel de ser particularizada por caractersticas do meio natural, passou a ser concebida como uma unidade espacial comandada por uma economia integrada (e integradora daquele espao). A regio passa ento a ser identificada como a espacializao de um conjunto econmico articulado: uma economia regional, uma estrutura na qual as cidades e a rede de cidades joga um papel preponderante na organizao do espao (para utilizar uma expresso cara a autores como Pierre George ou Michel Rochefort). O meio rural nesse esquema terico visto como tributrio da vida urbana. A ideia de visualizar a cidade e sua regio ganha corpo na geografia regional, reforando a discusso dos temas da centralidade e da polarizao como critrios de delimitao14, o que abre tanto para a viso marxista de ver a regio como projeo do modo de produo no espao quanto para o uso de modelos e mtodos quantitativos no equacionamento das regies polarizadas ou funcionais. De qualquer modo o transito observado mostra um afastamento da definio original mais naturalista, revelando uma ds-naturalizao da concepo do objeto geogrfico, cada vez mais reafirmado como referente aos processos sociais. As vrias possibilidades de definir a regio j encaminham a exemplificao para o prximo conceito a ser mencionado, o de rea (apresentado de forma sistemtica nas obras de Richard Hartshorne). De acordo com este autor, qualquer diviso do espao terrestre depende da seleo dos fenmenos que sero utilizados como critrio de diferenciao, o que uma prerrogativa do sujeito da investigao. Para ele no existem critrios absolutos de caracterizao e qualquer exerccio de identificao de espaos especficos expressar a finalidade para o qual foi concebido. A rea , assim, assumidamente um artifcio heurstico, uma construo do pesquisador no processo de pesquisa, no correspondendo imediatamente a uma unidade existente na realidade. Segundo essa concepo, os fenmenos presentes num lugar so mltiplos e inesgotveis do ponto de vista da pesquisa, alm disso, cada fenmeno possui relaes e uma espacializao prprias, no necessariamente coincidentes no terreno com outros fenmenos. Frente a tal constatao, o sujeito escolhe aqueles fenmenos que lhe serviro de critrio para a delimitao, dando diviso do espao adotada um inevitvel trao de arbitrariedade. A geografia que emerge de tal viso trabalha a questo de porque os lugares variam discutindo o tema da diferenciao de reas. Vistos os contedos atribudos aos termos espao geogrfico, meio natural, meio ambiente, habitat, paisagem, geosistema, regio e rea, para completar o rol da conceituao bsica em geografia, vale apresentar o significado contido no conceito de territrio. Este qualifica pores do espao terrestre por critrios polticos, com destaque para os processos da apropriao e do domnio espacial. Contudo, por ser o conceito do qual deriva o tema do presente caderno (a territorializao), cabe discuti-lo com maior profundidade num tpico especfico, apresentando em maior detalhe as suas diferentes concepes (o que ser feito no prximo item). Cabe uma ltima meno ao uso do termo lugar na reflexo geogrfica, o qual utilizado numa acepo to livre que sequer adquire um status pleno de conceito,
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O nome possibilismo vem da argumentao desenvolvida por esta escola de que a superfcie terrestre oferece possibilidades para a ao humana, contrapondo-se a viso determinista que entende as condies do meio natural como determinantes no desenvolvimento dos grupos sociais.
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Os conceitos de centralidade e polarizao buscam expressar a capacidade de um lugar (o plo) de atrair e comandar outros lugares. A centralidade definida como o potencial atrativo, dado basicamente pela oferta de servios. A polarizao a realizao dessa influncia sobre as reas adjacentes, logo polarizadas pelo centro.

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sendo antes qualificado como uma noo, isto , uma palavra vaga de contedo auto-evidente (coloquial, mesmo). Todavia, sua importncia adquire relevo (logo, mereceria melhor explicitao) ao ser associada a uma escala fundamental para o planejamento e a gesto: a escala local. Este tema tambm ser retomado no corpo do presente texto. Do que foi exposto, vale reter alguns ensinamentos que serviro de base para a argumentao a ser exposta: Diferentes fenmenos podem ser projetados na superfcie da Terra, e as projees de sua manifestao podem ser circunscritas em pores especficas no espao terrestre. A distribuio espacial de cada fenmeno revela sua espacialidade. A partir da seleo de fenmenos e por meio de suas espacialidades possvel estabelecer uma multiplicidade de formas de dividir o espao terrestre. As unidades espaciais estabelecidas dependem dos fenmenos selecionados. A escolha dos critrios de espacializao geralmente guiada pela finalidade da pesquisa empreendida. A diviso a ser adotada fundamenta-se pelos objetivos perseguidos para cada estudo em pauta. Cada escala geogrfica de anlise se adqua melhor visualizao de determinados fenmenos e a delimitao adotada deve levar em conta essa correspondncia nas propostas de diviso do espao terrestre. Nenhuma proposta de diviso conseguir ser exaustiva em termos absolutos e por tanto todas as unidades espaciais passveis de serem adotadas esto balizadas em convenes socialmente legitimadas.

2.3 TERRITRIO, TERRITORIALIDADE E TERRITORIALIZAO


Como visto, o territrio se refere a uma diviso poltica do espao terrestre, remetendo a sua conceituao ao tema da relao entre espao e poder. Em termos gerais a circunscrio do mbito do exerccio de um poder que qualifica aquela poro da Terra como um territrio. Nesse sentido, no existem territrios naturais, pois sua definio demanda o estabelecimento da relao entre a sociedade e o espao, sendo ele um resultado de tal relacionamento. Como dito, a apropriao ou o domnio dos lugares que os transformam em territrios, o que remonta espacialidade de um poder. Pode-se dizer, num patamar bastante abstrato: a projeo espacial de uma autoridade poltica circunscreve uma unidade territorial. O controle do espao e do uso de seus recursos qualifica esse conceito, que fornece tambm um critrio de diviso da superfcie terrestre. No mundo moderno, o sujeito bsico da autoridade o Estado, o que levou a geografia poltica clssica a identificar na dominao estatal o elemento central de qualificao na definio dos territrios. Cabe ressaltar que o Estado Moderno necessariamente territorial, tendo na delimitao do mbito espacial do exerccio de seu poder um dos processos fundamentais de sua consolidao. Da a centralidade da ideia de fronteira, como linha demarcatria da vigncia de poderes estatais. Tal concepo se expressa com clareza tambm no conceito de soberania, do qual o territrio gmeo, e que segundo Norberto Bobbio inaugura a teoria poltica moderna15 (BADIE; FIGUEIREDO, 1996; BOBBIO, 1980). Cada Estado na projeo espacial de sua rea de soberania delimita sua territorialidade, processo que representa sua prpria afirmao enquanto sujeito poltico autnomo. O poder soberano se expressa geograficamente hoje como um

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Uma anlise histrica da afirmao do princpio da territorialidade estatal e de sua eventual crise contempornea pode ser obtida em BADIE e FIGUEIREDO (1996).

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territrio estatal, onde vigora uma autoridade que comanda (ou busca comandar) a vida poltica naquela poro do espao terrestre. Outro conceito gmeo do territrio que exprime essa diviso espacial do poder instituda pela modernidade o de jurisdio, isto , o espao onde se aplica uma dada legislao. A vigncia de um corpo de leis e a definio das instituies competentes para exerc-las tambm expressa a territorialidade do Estado moderno. O exerccio de um direito comum num mbito espacial circunscrito serve de elemento definidor de um dado territrio, que se qualifica assim tambm como um espao jurdico especfico. O alcance territorial das normas e da competncia de instituies jurdicas fornece critrios bem objetivos de demarcao espacial. A superposio e competio de poderes nesse campo explicitam claramente a situao de extraterritorialidade, que tambm pode ser equacionada como uma ausncia ou falha no exerccio da soberania, descaracterizando o domnio territorial da autoridade sobre aquele espao. A juno entre a vigncia efetiva do Estado, do territrio, da jurisdio e da soberania se objetiva na ideia contempornea de pas. Essa a unidade de diviso poltica bsica da superfcie terrestre no mundo atual, que institui a escala nacional como determinante na anlise da relao entre as sociedades e o espao. A esta escala corresponde uma entidade estatal unitria e um corpo legislativo comum, que quando legtimos (de acordo com a racionalidade moderna) seriam estabelecidos num texto constitucional que regularia o funcionamento do Estado e da vida social naquele mbito espacial. O processo mais adequado de legitimao da autoridade e das normas, segundo a viso contempornea das formas de governo, repousaria numa estrutura de representao poltica dos habitantes desse espao delimitado: tal conjunto demogrfico conformaria o povo (ou a populao com direitos polticos), constitudo pelo total dos cidados do pas. A estrutura democrtica de governo posta, desse modo, como aquela onde a constituio expressaria a vontade poltica da maioria. Isso em tese, pois na prtica histrica (ou no mundo prtico) a construo dos territrios estatais e a definio de suas fronteiras se objetiva com a usurpao e conquista de espaos em todos os quadrantes da Terra, num processo onde a violncia e a subordinao poltica constituem mais a regra do que a exceo, onde a fora blica tem jogado mais peso que o convencimento diplomtico ou o consenso social. De todo modo, a afirmao dos Estados nacionais e da territorialidade de cada um (a espacializao de sua soberania) implica numa combinao diferenciada em cada caso entre dominao militar, legitimao jurdica e sustentao ideolgica. Do amplo movimento de descolonizao ocorrido ao longo do sculo passado emerge um mundo dividido por fronteiras nacionais, que demarcam espaos de soberania e jurisdio formal repartidos entre entidades estatais (mais ou menos efetivas, e mais ou menos legtimas segundo os critrios expostos). Essas demarcaes so trabalhadas pela sociedade e pelo Estado numa lgica de incluso/excluso que serve construo de identidades. A hegemonizao de uma cultura comum, com a identificao do povo, de seus costumes e tradies, est sempre na pauta da poltica estatal, que busca integrar na sua rbita de poder e de imaginao a populao de todos os quadrantes do seu territrio. A identidade cultural, por sua vez, constitui um forte argumento de afirmao de autonomia poltica. A convivncia no mesmo espao propiciou uma referncia para a construo de laos culturais e polticos enfeixados na ideia de nao, processo que conheceu grande diversidade de manifestao nos vrios continentes (na Europa e na Amrica basicamente no sc. XIX e no resto do mundo no sc. XX) (ANDERSON, 1993; HOBSBAWN, 1990; GUIBERNAU; MONTSERRAT, 1997). Nesse sentido, o territrio pode tambm ser associado a um espao identitrio. Tal viso, mais antropolgica, alarga o horizonte de indagao da geografia poltica na

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atualidade ao pluralizar os atores que intervm na apropriao e dominao do espao16 (RAFFESTIN, 1980). Diferenciam-se nessa perspectiva mais ampla atores hegemnicos que pautam a poltica cultural do Estado e a difuso da identidade nacional, e atores residuais que escapam em variados graus a tal lgica, recriadores de culturas locais, que em certos casos praticam resistncias ao exerccio do poder estatal e que, nessa ao, podem inclusive instituir situaes e pontos de extraterritorialidade. Aqui, fica evidente a distino de dois conceitos: enquanto o territrio se define pelo exerccio do poder efetivo, as outras territorialidades referem-se tambm aos atores sociais no estatais em suas representaes coletivas e em seus projetos acerca do espao. Enfim, tem-se uma pluralidade de sujeitos e fenmenos que passam a ser melhor equacionados na anlise atual da formao dos territrios. Em suma, numa boa combinao terica, os conceitos de pas, Estado e territrio devem bem estar articulados com os de classe, nao e cidadania. O controle e a gesto territorial, contudo, so condies que qualificam o poder estatal e o exerccio do governo. A territorialidade do Estado se expressa em muito na capacidade de gerir e planejar a utilizao dos lugares sob sua soberania, sua rea de jurisdio. Tal ao se objetiva por meio de polticas estatais especficas de ordenamento do territrio, que por essa finalidade bsica podem ser denominadas de polticas territoriais. Elas buscam comandar as aes de regulao do uso do solo, de explorao dos recursos naturais, de organizao espacial das atividades econmicas, e, principalmente, de organizao e produo do espao social. So polticas que atuam na espacialidade dos processos, estimulando, inibindo ou regulando seus ritmos e manifestaes no espao nacional. A territorializao pode, ento, ser vista na tica do planejamento estatal como a afirmao geogrfica das diretrizes de governo no campo das polticas territoriais, na medida em que o Estado na contemporaneidade o grande agente de produo do espao. Territorializar , por tanto, imputar no territrio. O que significa dotar o espao de normas e de equipamentos, concebidos, distribudos e instalados segundo uma lgica governamental implantada por meio de polticas territoriais do Estado. Uma primeira ao nesse sentido contempla exatamente a diviso poltica interna do espao soberano, espacializando a forma de governo no territrio nacional, o que remete ao tema dos nveis governamentais e suas competncias administrativas e jurdicas. Com maior ou menor nfase um modelo federativo de funcionamento acaba por se generalizar no mundo ocidental, conformando um trao das estruturas estatais modernas. A diviso hierrquica do poder em escalas sobrepostas e interdependentes comum na maioria dos pases. Atravs de diferentes arranjos institucionais se chega a uma estrutura que articula os poderes local, regional e nacional numa mesma mecnica de administrao da mquina pblica. Tal repartio , geralmente, matria constitucional. A cada nvel de governo corresponde seu respectivo territrio, seu espao de jurisdio e competncia administrativa. As divises geopolticas internas de um pas, em geral designadas unidades da federao, alm de constiturem em si unidades de governo estabelecem mbitos de exerccio do poder das esferas maiores, instituindo escalas governativas no territrio nacional. Isso , ao permitir a delimitao de reas especficas de ao de planos e programas governamentais e a demarcao dos espaos de alcance de legislaes e polticas, o retalhamento do territrio nacional manifesta uma expresso do exerccio da autoridade soberana na definio dos limites e extenses de diviso do seu poder. Alm dessas unidades bsicas, as polticas territoriais tambm elegem espaos dotados de especificidade, logo passveis de um planejamento e de uma gesto particulares, o que propicia novas escalas de atuao. No caso brasileiro,

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O livro chave nessa mudana de perspectiva Raffestin (1980).

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alm dos territrios municipais e estaduais, outras escalas de atuao do Estado (notadamente do governo federal) se impem pela prpria espacializao das polticas territoriais especficas (ambiental, patrimonial, regional, entre outras). Enfim, governo e administrao estabelecem a diviso interna dos territrios, implantando novas escalas territoriais. Qualquer territorializao ocorre assim numa configurao geogrfica dada, com seu patrimnio natural e com sua historicidade prprias, se defrontando, por tanto, com a inrcia dinmica do espao, de cujo condicionamento nos alerta as teorizaes de Santos (1978). Investigar a histria particular de cada formao territorial emerge como uma orientao bsica para o bom xito de qualquer propsito de planejamento. A finalidade prtica de aplicao das teorias para o ordenamento territorial requer maior detalhamento histrico, geogrfico e epistemolgico da argumentao aqui desenvolvida. Do plano conceitual passa-se para um patamar mais emprico.

2.4 DIVISES DO TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL


J foi exposto no item inicial do presente texto que as reparties do espao so resultado de opes de delimitao que obedecem seleo de critrios assumidos pelo investigador, sendo todas dotadas de uma carga de arbitrariedade que responde s finalidades que presidem tal exerccio. Assim, de acordo com o objetivo do estudo a ser realizado se estabelece os parmetros que presidiro a diviso a ser efetuada. Como tambm j comentado, a geografia oferece um cardpio variado de conceitos que cobrem diferentes modos de dividir a superfcie terrestre, alguns inclusive trazendo uma clara definio escalar. Uma diviso a ser utilizada pelo planejamento estatal como referncia para a formulao de aes de gesto deve contemplar, antes de tudo, a prpria estrutura de governo em seu rebatimento espacial. Assim, o critrio poltico vem ao centro da discusso e, logo, o conceito de territrio. Em termos de repartio do poder governamental o espao brasileiro dividido em trs escalas geogrficas bsicas referentes Unio, os estados e os municpios. A projeo desses nveis de governo conforma uma malha municipal, a diviso estadual e a unidade federal, cada uma definindo seus territrios correspondentes. Num modelo federativo como o do Estado brasileiro, a cada escala corresponde uma estrutura de representao poltica e um corpo legislativo, e um aparato administrativo. Nesse sentido possvel falar de compartilhamento de soberania e de jurisdies, num quadro de atuao concorrente e supletiva. A Constituio de 1988 caracterizou os estados e os municpios como unidades da federao, dando-lhes atribuies e competncias prprias em algumas matrias, em outras compartilhadas. A regulamentao especfica sobre uso do solo, por exemplo, uma incumbncia municipal exclusiva, j a defesa da qualidade ambiental ou do patrimnio natural assunto no qual podem agir e legislar todas as esferas de governo. Enfim, esta a primeira delimitao a ser levada em conta em qualquer diagnstico geoestratgico do pas. Numa situao em que os trs nveis de governo possuem competncia para atuar, a diviso geogrfica do territrio a ser utilizada no pode ser reduzida a apenas uma escala. Na verdade, cabe assumir uma viso mais matricial onde as escalas maiores retalham seu territrio em unidades de planejamento e administrao menores que se sobrepem. Na tica federal, alm dos espaos municipais e estaduais, operam outras categorias de delimitao como, por exemplo, as de ordem regional. A Unio divide o territrio nacional em macro-regies supra-estaduais, e meso e micro-regies internas aos estados, as quais agrupam conjuntos de municpios. Os governos estaduais estabelecem regies administrativas e ambos admitem a existncia de regies metropolitanas, objeto de polticas especficas. Outras figuras governamentais podem ser amparadas em caractersticas particulares, como as unidades de conservao, as reservas indgenas, as reas de fronteira, os terrenos de marinha, ou mesmo as bacias hidrogrficas. So

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todas unidades territoriais passveis de serem incorporadas nos planos e na execuo das polticas pblicas, sobrepondo-se s fronteiras estaduais e municipais. Tambm na escala do municpio possvel estabelecer divises, como as representadas pelas subprefeituras, pelas administraes regionais, pelas reas de operaes urbanas e mesmo as diferenciaes espaciais institudas pelo Plano Diretor ou por outros zoneamentos. Alm disso, se observa muitas vezes divises intra-urbanas apoiadas em critrios histricos ou culturais (como os bairros) com delimitaes mais ou menos formalizadas. No rol do quadro conceitual operado pela geografia, os conceitos de lugar e de paisagem emergem como adequados para trabalhar nessas escalas de subdiviso dos territrios municipais. Os diagnsticos paisagsticos, por exemplo, so ferramentas teis para o planejamento e a gesto desses espaos no muito extensos, que conformam de fato a escala local e as localizaes absolutas. Vale ressaltar que a atuao local no significa imediatamente o mbito de ao poltica do municpio, se bem que como ser discutido adiante o envolvimento do governo e da sociedade local sempre desejvel num estilo democrtico de planejamento. Polticas pblicas e grandes obras de alto impacto numa localidade podem ser de iniciativa de qualquer esfera estatal. Contudo, as grandes prteses territoriais (para utilizar um conceito de Milton Santos) geralmente esto associadas a aes do governo federal, que tem como uma de suas tarefas bsicas a dotao de certos equipamentos bsicos no territrio nacional. As infra-estruturas de transportes, de energia, de telecomunicao, entre outras, inscrevem-se entre as obras fundamentalmente a cargo da Unio, que inclusive decide onde localiz-las. A boa deciso locacional pressupe um quadro comparativo e uma viso do conjunto dos lugares, o que implica numa anlise geoestratgica do territrio. Uma vez construdos, os sistemas de engenharia agregam-se ao patrimnio e s condies locais, inserindo-se no espao de jurisdio do municpio (o que no raro estimula conflitos hierrquicos de gesto). Cabe assinalar que muitas formas fixadas num lugar escapam da lgica do interesse local tendo seu funcionamento e sua razo de ser associados a circuitos muito mais amplos. Da o equvoco de reduzir o foco de toda a ao planejadora estatal apenas escala da localidade e da vida local. Na verdade, na tica das polticas pblicas a localidade deve ser analisada em articulao com a contigidade espacial. O ordenamento territorial deve ser pensado como atuando em pontos e pores de espao que se inserem num contnuo geogrfico, que no limite abarca toda a superfcie da Terra (numa poca em que vrios processos e problemas se manifestam na escala global). Do ponto de vista da geografia a vizinhana uma determinao absoluta, que serve de fundamento para a definio da situao geogrfica de qualquer lugar (a qual se objetiva no entendimento da relao entre os lugares). Nesse sentido, um jogo entre as escalas de interveno se impe ao planejamento, na medida em que vrios fenmenos a serem considerados no plano possuem projees areolares diferentes e muitos so mveis no territrio. Assim, a atuao mesmo que pontual no pode ignorar o entorno e a unidade espacial maior onde est inserido o local abarcado pelo plano. A combinao inter-escalar da anlise deve, por tanto, ser sempre contemplada na estratgia de formulao e implantao das polticas territoriais. Vale salientar que vrias polticas setoriais dos governos federal e estaduais necessitam assumir divises do espao derivadas de seu campo especfico de atuao. As polticas de conservao e preservao dos meios dotados de alto grau de originalidade natural, por exemplo, tem de operar a partir de unidades dadas pela natureza, como os biomas ou os ecossistemas. A poltica agrcola deve estar atenta s classificaes de solo e s divises climticas como fatores essenciais no seu campo de atuao. A poltica de explorao mineral no pode deixar de ter o mapa geolgico do pas como referncia para suas aes. Enfim, certos critrios de diviso do territrio se impem em face da matria trabalhada pelos diferentes setores, definindo de imediato as unidades espaciais a serem consideradas em suas intervenes. Cabe ento interrogar acerca

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dos setores (e das unidades por ele utilizadas) de interesse no estabelecimento da poltica nacional de saneamento. Poder-se-ia iniciar essa discusso dizendo que todas as polticas pblicas se entrecruzam no territrio, porm tal afirmao de pouca serventia na formulao de um plano especfico, sendo mais til identificar interfaces com afinidades bem evidentes buscando conceitos que efetivamente possam ser utilizados como pontes entre as aes de diferentes setores. No caso de um plano nacional de saneamento bsico quatro setores ganham destaque j na esfera federal: o das polticas urbanas, o das polticas de sade, o da poltica ambiental e o da poltica de recursos hdricos. Cada um desses setores elabora planos, programas e aes com estratgias de planejamento e execuo variadas e muitas vezes contrastantes, no sendo raro que os resultados de uma poltica apaream como problemas para a outra. Um modelo de planejamento com diretrizes trans-setoriais (e com fruns interinstitucionais de coordenao) ainda pouco praticado no pas, prevalecendo uma atuao autnoma de cada setor. Cabe assinalar que o governo brasileiro no dispe de uma poltica especfica de ordenamento territorial que harmonize as prprias aes federais de organizao e produo do espao (BRASIL, 2005). Assim, a territorializao das aes federais em sua maior parte projetada em bases setoriais num contexto onde a adoo do princpio da descentralizao alimenta a crena de que a articulao ocorrer na ponta do sistema, isto , na escala municipal. Contudo, a capacidade de planejamento e de normalizao dos municpios bastante varivel e a possibilidade da autonomia e da fragmentao setorial se reproduzir em sua estrutura de governo grande. No so poucos os exemplos de intervenes desarticuladas que definem usos antagnicos para uma mesma localidade revelando a falta de articulao e coordenao entre as polticas ali incidentes. Um ltimo ponto a ser comentado nesse tpico refere-se distino entre as polticas que tem como rea de abrangncia todo o territrio nacional, aquelas circunscritas a determinados espaos internos, e as direcionadas para certos tipos particulares de localidade. Polticas metropolitanas, por exemplo, tem como rea de exerccios os lugares que se qualificam enquanto tal, tendo assim uma projeo pontual no territrio. O mesmo pode ser dito das polticas porturia ou de turismo que se exercitam nos espaos que conhecem ou possuem potencial para essas atividades. J as polticas ditas regionais no interessam integralidade do territrio, possuindo mbitos circunscritos de atuao que, todavia, abarcam grandes pores de espaos contnuos. Na maioria dos casos a formulao de tais polticas envolve a articulao de diferentes setores sobrepostos numa mesma extenso de espao, sendo a combinao das diversas atividades o cerne mesmo das aes de desenvolvimento regional. Nesse sentido, a demarcao espacial em si o elemento que permite a compatibilizao das polticas setoriais, a preocupao com a mesma base espacial fornecendo o elam entre as distintas atividades. Finalmente, cabe mencionar as polticas universalistas de abrangncia nacional. Estas, apesar do carter centralizado dado diretamente pelo comando federal no podem deixar de considerar a variedade das condies geogrficas internas num territrio extenso como o brasileiro. Finalizando, cabe apontar que mesmo as polticas federais de incidncia pontual e aquelas voltadas para espaos circunscritos do territrio nacional encontram dificuldade para operar num modelo integrado interinstitucional. A experincia do planejamento brasileiro mostra que a existncia de fruns de integrao j na esfera da Unio facilita o estabelecimento de diretrizes trans-setoriais na elaborao dos planos e programas17 (MORAES, 2004). A compatibilizao das aes no plano federal , na verdade, um

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Pode-se tomar o exemplo do Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO) que possui no plano federal um Grupo de Integrao (o GIGERCO) que se rene no mbito da Comisso Interministerial dos Recursos do Mar (CIRM). A existncia de tal

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reforo para a manuteno dessa articulao nos outros nveis de governo. Vale ento buscar um dilogo com os setores de interlocuo mais imediata com o saneamento bsico, avaliando os conceitos geogrficos com que operam as polticas de sade, ambiental, urbana e de recursos hdricos. As divises territoriais utilizadas pelas polticas de sade dizem respeito, no geral, a unidades espaciais pouco extensas, caracterstica que se expressa na prpria conceituao de territrio e regio utilizada nos planos e programas do setor (GONDIM et al., 2008). O territrio na organizao do SUS refere-se ao municpio, nos programas de agentes comunitrios e de sade da famlia a abrangncia do conceito ainda menor, referindo-se a rea de um conjunto restrito de famlias que no caso de lugares mais adensados conforma um espao menor que o de um bairro. Tal tica permite o uso da concepo mais antropolgica de territrio, referida mais vivncia dos indivduos e grupos do que ao exerccio do poder estatal. Tambm nos programas de vigilncia e controle de endemias as unidades bsicas so as reas de vistoria, apesar da considerao da macro-distribuio das doenas. No que diz respeito s regies de sade as divises efetuadas so internas aos territrios dos estados, conformando uma viso de rede de servios e aes que grosso modo acompanha as idias de centralidade e polarizao (critrios utilizados pelos governos estaduais para efetuar a diviso administrativa de seu espao). Em termos de escala, tal viso aproxima-se da meso-regio do IBGE. Finalmente, enfocando um conceito prprio do setor, o distrito sanitrio apresenta critrios flexveis de delimitao podendo abarcar um municpio, uma subdiviso deste, ou um conjunto de municpios (dependendo da densidade demogrfica e da oferta de servios de sade de cada espao considerado). Enfim, o setor de sade pouco tem a adicionar na definio de unidades geogrficas para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, apesar de se constituir num parceiro fundamental em sua formulao. Sem dvida a distribuio dos bitos, das causas de internao, das endemias, da presena de molstias relacionadas ao dficit de equipamentos de saneamento bsico, so elementos que devero ser relevados na construo de indicadores de base territorial. Contudo, a espacializao dessas informaes dever acompanhar as divises e unidades polticas convencionais do planejamento brasileiro (estados, regies, municpios e distritos). relevante do ponto de vista metodolgico, observar que o setor de sade expressa sua espacialidade na distribuio no territrio de suas aes agncias e servios, sendo possvel identificar todo um sistema de objetos a ele referido, e todo um sistema de aes que so alimentadas por seu dinamismo. Entretanto, as polticas de sade no se qualificam como polticas territoriais (estrito senso), pois no so diretamente produtoras nem organizadoras do espao. Atuam nele, depositam objetos prprios em sua superfcie, induzem fluxos e relaes que o tem por suporte (qualificando e diferenciando lugares), mas no tem por finalidade precpua instituir a conformao do territrio18. O setor das polticas urbanas, ao contrrio, inscreve-se quase integralmente no campo das polticas de produo e organizao do espao (logo polticas territoriais). A cidade em si um grande sistema de objetos e relaes, um meio peculiar criado pela instalao humana no espao terrestre, um tipo de assentamento que se desdobra pelo tamanho e grau de adensamento nos variados tipos de habitat da hierarquia urbana (da aldeia megalpole). A pluralidade de aes governamentais requerida pela vida citadina torna o planejamento urbano uma prtica trans-setorial por excelncia, envolvendo um conjunto amplo de polticas e instituies governamentais. Todavia, algumas matrias fundamentais para a

frum facilitou a formulao de aes como o Projeto Orla Martima (uma parceria entre o Ministrio do Meio Ambiente e a Secretaria do Patrimnio da Unio) e a Agenda Ambiental Porturia (que articula o mesmo Ministrio com a Agncia Nacional de Transporte Aquavirio e a Secretaria Especial dos Portos). Sobre o GERCO, ver Moraes (2004).
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A espacialidade de uma poltica no basta para adjetiv-la como poltica territorial. Por outro lado, se acatarmos que toda poltica territorial, a adjetivao perde efeito para fins de anlise.

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organizao das cidades escapam ao universo de especificao do planejamento urbano na estrutura da administrao brasileira, sendo ainda operadas numa tica setorial, seja pelo governo federal ou pelos governos estaduais (o setor de transporte emergindo como paradigmtico). Na atual configurao da estrutura estatal, apesar do avano representado pelo Ministrio das Cidades (e pelo Estatuto da Cidade), a plena articulao das diversas polticas novamente alocada no mbito municipal, o que elege a escala de realizao dessa integrao. Espera-se do Plano Diretor e dos demais instrumentos normativos do municpio a amarrao das iniciativas dos outros nveis de governo na escala local. Um comentrio especfico deve ser feito com relao s metrpoles e s regies metropolitanas, e s macro-metrpoles contemporneas (tambm chamadas de cidade-regio). Estas constituem reas de contnua urbanizao, com grande adensamento de populao e atividades, congregando um conjunto de cidades no por polarizao, mas por contigidade. Tais espaos restam em grande medida a margem de um planejamento prprio e voltado para suas peculiaridades. A tnica municipalista estabelecida no processo de redemocratizao do Estado brasileiro nas ltimas dcadas, bem consolidada nos preceitos da constituio de 1988, fez recuar o planejamento metropolitano em face do grau de autonomia atribuda aos municpios. Essa viso instalou certa fragmentao geopoltica nas prticas de governo nessa escala, enfraquecendo a vigncia dessas unidades espaciais. Na falta de uma maior institucionalizao no plano federal, a temtica metropolitana ficou a cargo dos governos estaduais que nem sempre assumem tal atribuio. Nesse quadro resta aos municpios se congregarem por vontade prpria, o que pode ser obstaculizado por interesses e identidades polticas divergentes. Alguns consrcios intermunicipais se originaram dessa vacncia, muitas vezes no agregando todos os municpios abarcados pela regio, logo no cobrindo toda a extenso do espao metropolitano. Vale destacar a extrema importncia dessas escalas (da metrpole, da regio metropolitana, e da macrometrpole) no planejamento da poltica de saneamento bsico. Tratam-se dos espaos de maior adensamento populacional e de atividades no territrio nacional, onde os percentuais de no cobertura dos servios referem-se a nmeros absolutos elevados. O potencial de gerao de poluio desses espaos e a variedade dos impactos ambientais a gerados conferem as reas metropolitanas uma prioridade de ao respaldada na geografia. Em tese, as decises sobre tais reas competem aos governos estaduais, mas a interferncia da Unio em certas matrias inevitvel (inclusive pelo porte dos investimentos), e o envolvimento dos poderes locais tambm emerge como fundamental para o bom xito das iniciativas. As polticas ambientais tambm em grande parte se inscrevem como polticas territoriais e, nesse sentido, tambm precisam exercitar uma ampla articulao entre diferentes setores para serem eficazes. Elas exercem, em todos os nveis de governo, funes de controle e licenciamento do uso de lugares e de explorao de seus recursos, sendo importantes agentes contemporneos do processo de conformao dos territrios. A conservao do patrimnio natural brasileiro uma de suas metas, ao que tem suas diretrizes explicitadas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao, que especifica os tipos de reas protegidas segundo uma hierarquia de restrio de ocupao e uso numa classificao que estabelece uma srie prpria de unidades territoriais (como os parques, as reservas as extrativistas, reservas de desenvolvimento sustentvel, as reas de proteo ambiental, etc.). O licenciamento de atividades de alto impacto tambm se inscreve como atribuio da poltica ambiental, bem como a regulao da explorao de vrios servios e bens da natureza (depositados no territrio e sob a guarda do Estado). Finalmente o controle das variadas formas de poluio completa o escopo de atuao principal desse setor, envolvendo distintas aes do poder pblico: desde o estabelecimento de ndices e padres de medida de riscos e danos ao meio ambiente, at a definio de procedimento para o transporte ou acondicionamento de materiais perigosos. Como dito no incio do texto, a competncia em matria ambiental concorrente

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segundo a constituio brasileira, num quadro onde a jurisprudncia tende a dar proeminncia para a legislao mais restritiva. A poltica de saneamento bsico pode ser considerada, em si, uma poltica ambiental, notadamente quando opera no meio urbano. Vale comentar que o planejamento urbano e o planejamento ambiental urbano se sobrepem e se confundem integralmente como campo de atuao, ambos envolvendo uma ampla articulao com outras polticas (MORAES apud TNGARI et al., 2007). Cabe aqui assinalar os conceitos utilizados na prtica ambiental que melhor servem a combinao aqui enfocada. A discusso acerca da manuteno ou restaurao da qualidade ambiental emerge como um interessante caminho para realizar essa busca. A qualidade do meio ambiente inscreve-se na atualidade como um importante fator na avaliao das condies geogrficas de um lugar, sendo um elemento chave na valorao contempornea das situaes locais. Boas condies ambientais so contabilizadas como um valor altamente positivo de uma localidade que deveria ser mantido ou restaurado, por outro lado, atividades causadoras de degradao do ambiente deveriam ser impedidas, circunscritas e mitigadas nos planos de ordenamento territorial. Alguns usos dos lugares ou de recursos (naturais e ambientais) de grande impacto ambiental e algumas atividades de alto potencial de poluio s deveriam ser admitidos quando revertessem em elevado ganho social, e quando tal avaliao fosse realizada em fruns polticos devidamente legitimados pela sociedade, expressando no caso o chamado dano consentido (um conceito consagrado pela Agenda 21) (MORAES, 2009). Cabe salientar que a qualidade do meio ambiente no significa apenas a conservao da originalidade natural da paisagem, dizendo respeito igualmente a dotao de equipamentos necessrios vida social. O que retoma a concepo dos espaos sendo vistos como habitats humanos e dos lugares sendo qualificados pelas condies de habitao. Sem dvida, as condies do meio natural jogam um papel importantssimo na qualificao das localidades terrestres. elevado o nmero de funes que a natureza cumpre na reproduo da vida das populaes, seja como suporte de aes, ou como fonte de insumos, ou ainda atravs de variados servios ambientais. Os espaos fsicos devem ser considerados inicialmente em suas vulnerabilidades prprias, identificando-se as localizaes sujeitas a situaes de risco. Para tanto so utilizadas divises e unidades prprias, geralmente oriundas da geomorfologia, que qualificam os ambientes frgeis sujeitos a processos de eroso, inundao, deslizamentos, entre outros (ROSS, 1988). Ao lado disso definem-se as localidades como receptculos da vida biolgica, compondo quadros ecolgicos em escalas variadas, cada um apresentando uma biodiversidade prpria com nveis de endemismo distintos e submetidos a diferentes graus de interferncia antrpica. Preservar os meios dotados de grande originalidade natural, j bastante raros no globo, imprescindvel, mas o planejamento ambiental deve atuar tambm na regenerao dos meios naturais degradados e na preveno de quaisquer impactos negativos sobre o meio ambiente. A conservao do patrimnio natural e a recuperao dos ambientes poludos devem ser concebidas como parte do esforo de renovao da qualidade ambiental dos habitats. As polticas ambientais necessitam, nesse sentido, combinar regulamentaes de uso futuro com aes de correo dos danos j existentes (o passivo ambiental de cada localidade), atuando na defesa do patrimnio natural e no direcionamento da dotao de equipamentos e na regulamentao das formas de explorao dos recursos. Para realizar tais finalidades necessrio ter uma viso estratgica do territrio que possibilite comparar localizaes e eleger localidades, nelas compatibilizando usos e integrando as polticas setoriais, utilizando as unidades espaciais trabalhadas como referncias na mediao entre direitos, interesses e atores. Os arranjos locais podem ser institudos como elos de integrao de variados processos e aes, isto , como base de articulao de planos e programas governamentais estaduais e

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federais. Enfim, o planejamento ambiental estratgico permite tambm a interao entre as escalas de governo, integrando as diretrizes nacionais com a execuo local. A estratgia territorial de uma poltica de saneamento bsico estabelecida pela Unio encontra no setor em pauta conceitos e prticas passveis de serem incorporadas em sua formulao. Resta falar do setor de gesto dos recursos hdricos que possui uma legislao detalhada e uma estrutura razoavelmente organizada no pas (RIBEIRO, 2009). A unidade territorial bsica utilizada nesse setor a bacia hidrogrfica, uma unidade natural referenciada por um rio e seus afluentes tendo por critrio de delimitao o sistema de drenagem. Tal diviso pode envolver magnitudes de espao distintas, o que remete a uma grande variao em termos de escalas. Existem desde bacias compartilhadas com outros pases e que extrapolam o territrio nacional at rios cujo curso no ultrapassa o mbito de alguns municpios. A projeo espacial da bacia define em grande medida os partcipes de sua gesto, aquelas que atravessam mais de um estado remetem a licenciamentos federais, as que esto circunscritas ao territrio estadual so reguladas por esse nvel de governo, e algumas podem ser mesmo administradas por um consrcio de municpios. Os diferentes usos das guas tambm interferem na distribuio das competncias legais e administrativas acerca da explorao dos recursos hdricos, num quadro onde os comits de bacia so a figura central do modelo institucional adotado pelo setor. Os cursos dgua constituem o destino dos esgotos no recolhidos, sejam domiciliares ou industriais, fato que diretamente relaciona as polticas de proteo e manejo de recursos hdricos com o saneamento bsico. Nesse sentido, a bacia hidrogrfica deve ser considerada na formulao de um plano nacional para o setor, na medida em que aporta no apenas uma diviso espacial do territrio mas tambm uma estrutura de gesto j instalada que articula diversas unidades da federao e com um sistema de representao que agrega diferentes atores sociais. Tambm a zona costeira merece uma ateno especial pelos mesmos motivos apresentados: o mar a destinao de uma grande carga de resduos jogados diretamente nas guas litorneas ou por meio de emissrios submarinos que, todavia, desguam no espao marinho da costa (cujo limite est definido em doze milhas nuticas). Alm disso, j existe toda uma estrutura interinstitucional montada para o gerenciamento costeiro, onde se destacam os programas estaduais e, na esfera federal, o Grupo de Integrao do Gerenciamento Costeiro (GIGERCO) que se rene no mbito da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM). Em suma, os setores de gesto de recursos hdricos e de gerenciamento costeiro constituem importantes interlocutores e parceiros na elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, fornecendo delimitaes espaciais e estruturas operacionais que podem ser incorporadas no planejamento de sua territorializao. Sintetizando o que foi apresentado, reafirma-se a necessria articulao entre os trs nveis de governo (Unio, estados e municpios) e a imperiosa articulao inter-setorial em cada um dos nveis como a base inicial para qualquer formulao. A esta base se agregam outras divises territoriais oriundas de polticas pblicas especficas, destacando-se os meios citadinos (nos diferentes nveis da hierarquia urbana, em particular as metrpoles), as unidades definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao, as bacias hidrogrficas e a zona costeira. A tica do ordenamento territorial com sua perspectiva integradora das diferentes polticas numa mesma unidade espacial pode fornecer um indicador precioso em face da finalidade do presente trabalho, o qual necessita operar com uma viso estratgica do territrio. Dada a ampla utilizao pelo planejamento brasileiro do conceito de regio, esta escala e seus usos sero analisadas em separado no prximo item.

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2.5 REGIO E PLANEJAMENTO NO BRASIL


Existem duas formas de tratar o tema da regio e da questo regional: uma avali-la no plano do senso comum, como um nome para se referir a pores contnuas do espao terrestre, de escala varivel, isto , como partes delimitadas do espao geogrfico que no necessitam maior explicitao. Outra forma discutir o conceito em suas implicaes tericas e polticas. Aqui vamos seguir o segundo caminho. O uso reiterado e a tradio levam a que muitas vezes a escala regional seja concebida com certa naturalidade, como se a regio fosse um elemento intrnseco da configurao do espao terrestre, isto , como um recorte inerente aos territrios dado pela natureza ou necessariamente estabelecido na ocupao humana dos lugares. Tal concepo nega a histria em dois sentidos: o da construo prtica dessa unidade geogrfica (especfica do mundo moderno) e o da historicidade do prprio conceito. No primeiro caso, pode-se seguir a interpretao de Dorren Massey de que o regionalismo cria a regio (e no o inverso), o que destaca o carter poltico dessa construo qualificando-a como uma ideologia geogrfica19 (MASSEY, 1981; MORAES, 1988). Quanto ao segundo ponto, cabe salientar que no se trata como visto no tpico inicial de um conceito exclusivo ou obrigatrio, estando seu uso associado a certas opes terico-metodolgicas que no so unnimes no campo da reflexo geogrfica20 (LACOSTE, 2001). Assim, cabe problematizar a tese de que o ordenamento territorial tenha de ser pensado necessariamente em termos regionais. E mais, cabe discutir o uso poltico-ideolgico desse conceito no Brasil. O conceito de regio se afirma na contraposio dos gegrafos franceses s proposies do pensamento geogrfico alemo nas primeiras dcadas do sc. XX, tido por eles como diretamente engajado no projeto expansionista deste pas. Nesse sentido, origina-se da crtica ao que tais gegrafos viam como uma excessiva politizao da proposta da Antropogeografia de Friedrich Ratzel, a qual colocava no centro da explicao geogrfica a geografia poltica. A regio ento concebida como um espao criado por processos eminentemente econmicos ou culturais, no correspondendo a uma diviso definida pelo exerccio do poder, no sendo por tanto uma unidade poltica e, principalmente, um mbito espacial de representao poltica. Observa-se a diferenciao bsica entre esse conceito e o de territrio (definido politicamente, tal como visto), cujo uso desobriga a geografia regional de considerar a existncia do Estado como agente central de produo do espao. E essa despolitizao vai acompanhar (e estimular) a difuso do conceito. Foi com tal contedo que ele vai ser pioneiramente introduzido no pensamento brasileiro, na obra de autores como Capistrano de Abreu, Delgado de Carvalho, Oliveira Viana e Gilberto Freyre (este sendo autor de um livro intitulado Regio e Tradio). A primeira regionalizao oficial do territrio brasileiro foi promulgada em 1942 no rol de uma srie de medidas administrativas do governo Vargas no sentido de implantar o planejamento estatal moderno no Brasil. Essa pioneira proposta, ancorada na ideia de regio fisiogrfica, foi elaborada pelo ento recm criado Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (fundado em 1938) e sintetizava os dados levantados pelo primeiro recenseamento geral do pas realizado em 1940. Tanto o censo quanto a regionalizao inscreviam-se nos propsitos do Estado Novo de criar as ferramentas para um novo estilo de atuao governamental, direcionado para uma modernizao da sociedade nacional e fundamentado em informaes sistemticas. No bojo de um grande processo de centralizao poltica, a regio foi pensada pela ditadura varguista como um instrumento que propiciava aes seletivas e diferenciadas para as diversas pores do territrio nacional. Nessa concepo a convivncia das diferentes identidades regionais

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Este conceito nomearia aquelas idias e proposies que orientam a produo do espao (MORAES, 1988).

Yves Lacoste (2001), por exemplo, qualifica a regio como um conceito obstculo, criado e utilizado para despolitizar a interpretao geogrfica do mundo.

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era avaliada como positiva, o que permitiu ao regime fazer um grande uso ideolgico dessas diferenas culturais cuja somatria era trabalhada pelo aparelho de propaganda oficial como a especificidade da identidade cultural brasileira21 (MORAES, 2004). Na dcada de 1950 o conceito em discusso comeou a sofrer uma transformao emergindo com uma caracterizao mais scio-econmica que cultural, e a variedade regional passou a ser vista como um problema nacional (nomeada como disparidade regional). Posio em que o tema aparece discutido nas obras de Celso Furtado, cujas proposies visavam ultrapassar as peculiaridades regionais por meio de uma distribuio mais equitativa do progresso econmico pelo territrio, num quadro onde a superao do subdesenvolvimento era concebida fundamentalmente com a estruturao de um efetivo mercado interno (o qual destruiria as diferenas regionais). Tal perspectiva foi mantida no planejamento do perodo militar que vai express-la na meta da integrao nacional, situao que em grande parte se efetiva ao longo da dcada de setenta do sculo passado com uma forte induo estatal de investimentos espacialmente diversificados e com uma poltica de estmulos a atividades produtivas em variados pontos do territrio. A intensificao dos fluxos demogrficos e econmicos, a construo de redes de circulao e comunicao, o dinmico e rpido avano da economia nacional sobre os fundos territoriais do pas, a prpria urbanizao e metropolizao ocorrida nos variados quadrantes do territrio, tudo isso contribuiu na superao de uma conformao territorial anterior que era descrita por vrios autores como um arquiplago de economias regionais. Ao final do sc. XX o territrio brasileiro est integrado num mesmo padro de acumulao, com a vigncia de uma economia nacional espacialmente diversificada e com um comando altamente centralizado. A distribuio da populao em grande parte acompanha esse processo de concentrao em diferentes escalas. A desigual distribuio de renda se faz presente nos diferentes quadrantes do territrio. Nesse contexto, o regionalismo vai ressurgir como uma estratgia de reproduo de elites locais e estaduais, que articulam (notadamente via o poder legislativo) medidas de alcance regional de interesse comum. Tambm toda uma mquina administrativa voltada s polticas de fomento regional recria as regies continuamente (com seus recortes tradicionais) como estratgia de sobrevivncia. Finalmente, a indstria cultural vende as localidades com sua cultura regional como produto, gerando todo um apelo regionalista. A regio como identidade corrobora tudo isso, e direciona polticas pblicas e investimentos. Enfim, a superao prtica das regies no significou sua destruio no plano simblico, antes ela recriada ao ser utilizada como unidade de planejamento e como base territorial para formulao de planos. Hoje, a unidade de nenhuma das grandes regies brasileiras se sustenta em face de uma anlise comparativa dos perfis estaduais dos estados que as compem. Nesse sentido, as mdias regionais na verdade no exprimem a realidade de nenhum dos estados abarcados em cada unidade regional sejam quais forem os indicadores estatsticos utilizados. Mesmo assim, o primeiro recorte do territrio pensado em qualquer iniciativa de planejamento a diviso tradicional utilizada pelo IBGE das cinco grandes regies: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Nessa escala ampla, Milton Santos e Maria Laura Silveira identificam trs grandes conjuntos territoriais no Brasil: a Amaznia, o Nordeste e a regio concentrada (abarcando o Sul, o Sudeste, e parte do Centro-Oeste) (SANTOS; SILVEIRA, 2001). Um modelo de centro e periferia d conta da estruturao geral da conformao do territrio brasileiro, reproduzvel

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Os atuais regionalismos brasileiros em grande parte se originaram do perodo Vargas, pois os estados que no apresentassem traos culturais prprios ficavam fragilizados em sua interlocuo com o poder federal altamente centralizador. Cada elite estadual tentou ento criar e difundir seus mitos de origem, sua tradio e sua identidade prpria. A idia de nordeste, por exemplo, data dessa poca, sendo bem elaborada na obra homnima de Gilberto Freyre. A identidade gacha tambm foi bastante trabalhada no perodo. E mesmo o regionalismo paulista conheceu uma fase de grande difuso, com ampla produo artstica e historiogrfica acerca dos bandeirantes e dos jesutas (MORAES, 2004).

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em escala menor em todos os estados da federao. Assim, mesmo os territrios estaduais perifricos apresentam pores articuladas com a regio concentrada objetivadas pela lgica sem contigidade das redes, so partes do centro encravadas nas reas perifricas. O Brasil do incio do sc. XXI j um pas territorialmente integrado, com um padro de desigualdade social distribudo por todo o territrio nacional. Um pas bastante urbanizado, que conhece processos articulados de concentrao e de centralizao em vrias escalas, com uma diviso do trabalho complexa e hierarquizada do ponto de vista geogrfico. Isso significa um pas dotado de uma clara conformao de centros e periferias e com a definio de uma rea de comando de toda a economia nacional, onde se destaca a centralidade da macro-metrpole paulista e de seu entorno imediato. reas estagnadas e deprimidas coexistem no territrio nacional com outras de grande dinamismo, assim como subsiste (em risco) um efetivo estoque de fundos territoriais (cada vez mais circunscritos Amaznia ocidental). Em sntese, a integrao no implicou uma homogeneidade espacial, apenas requalificou as diferenas tornando-as funcionais para uma mesma economia. Os territrios estaduais ao expressarem unidades de governo (executiva, legislativa e judiciria) se prestam melhor que as macro-regies numa diviso do territrio nacional para fins de planejamento de polticas pblicas. Do ponto de vista da Unio, delimitam espaos sobre os quais incide o poder de uma autoridade legtima com a qual o governo federal tem de interagir na ordem constitucional brasileira. Uma poro de espao sujeita a legislaes e normas prprias, com competncia exclusiva de deliberar em variadas matrias. A variedade dos estados brasileiros melhor contemplada, no que tange ao desenho institucional dos planos e programas federais, numa tipologia dos perfis estaduais do que num agrupamento macroregional de unidades estaduais dspares. Tome-se, por exemplo, a regio Norte (uma das mais homogneas do pas), onde por variados indicadores observa-se que o perfil do estado do Par diverso do estado do Amazonas, e tambm do Amap ou de Rondnia, e estes em relao ao Acre o a Roraima, e assim sucessivamente. O mesmo pode ser observado na outra regio mais homognea, a Sul. Em suma, a definio de estratgias sub-nacionais para implementar polticas seria melhor especificada trabalhando-se com um quadro comparativo das caractersticas dos estados, do que nos moldes tradicionais de estratgias voltadas s grandes regies. Em termos da variao interna dos territrios estaduais, a diviso das meso e das micro-regies permite expressar os conjuntos territoriais existentes em suas caractersticas gerais. Compatibiliz-las se necessrio com as regies de governo dos estados outro ajuste importante. A possibilidade de integrar tais unidades com as delimitaes das bacias hidrogrficas completa um quadro de referncias para pensar geograficamente o Plano Nacional de Saneamento Bsico. Tem-se ento a seguinte hierarquia de escalas bsicas, apresentadas numa seqncia espacialmente decrescente: territrio nacional; territrios estaduais (classificados segundo uma tipologia de perfis estaduais); meso-regies/regies de governo estaduais (agrupadas por bacias hidrogrficas); micro-regies/regies metropolitanas; territrios municipais.

A partir dessa conformao geral do territrio brasileiro possvel projetar a especificidade de espaos especiais: a zona costeira, as unidades de conservao, as reas de recarga de aqferos, as reas industriais sujeitas a alto impacto de poluio, etc. Porm, tal definio j necessitaria entrar na anlise emprica do territrio e de suas partes.

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Um ltimo comentrio direciona-se para as pores do territrio nacional que conheceram algum tipo de zoneamento. Este instrumento de ordenamento territorial foi aplicado em vrias pores do territrio brasileiro, com diferentes metodologias e finalidades. Notadamente o planejamento ambiental fez intenso uso desse instrumento, gerando diagnsticos detalhados e muitas vezes estabelecendo normas de ocupao que levam em conta as caractersticas e as fragilidades naturais de cada ambiente. Os estudos realizados em tais aes podem ser de grande interesse para a formulao do PLASAB, que tambm pode incorporar as classificaes utilizadas para qualificar as localidades. Conceitos como o de capacidade de suporte permitem gerar indicadores que ajudam a identificar tanto as carncias quanto a vulnerabilidade dos lugares.

2.6 A DIVERSIDADE MUNICIPAL NO TERRITRIO BRASILEIRO


Como posto, a integrao do territrio brasileiro no implicou no fim da diferenciao de reas, e sim numa nova organizao das diferenas geogrficas agora funcionando numa dinmica mais integrada. Tal dinmica responde s determinaes do perodo contemporneo, marcado por uma intensificao dos fluxos e por grande tecnificao da vida social. A ideia de globalizao busca designar essa nova etapa do desenvolvimento capitalista, a qual ocasiona uma ampla reorganizao territorial dos espaos perifricos. A conformao atual do territrio brasileiro bem demonstra esse movimento apresentando uma fluidez e uma interconexo desconhecidas no passado. A concentrao de atividades (e, principalmente, de pessoas) se expressa nos nveis de urbanizao verificados em todos os quadrantes do pas (inclusive associada ao setor agro-pecurio e nas reas de ocupao recente na Amaznia e no Centro-Oeste). Essa tnica urbanizadora combina-se com uma ampliao absoluta das zonas densamente ocupadas, seja no espao contnuo da regio concentrada, sejam nas manchas metropolitanas espalhadas por todo o pas. No geral, uma ampla disperso das atividades produtivas se faz acompanhada de uma especializao geogrfica que concentra as atividades de inovao e de gerao de tecnologia e a deciso sobre os investimentos. Assim, a maior solidariedade e relacionamento entre os lugares se objetiva junto com uma rgida hierarquizao geoeconmica do territrio nacional. Tendo em vista o objetivo de subsidiar a elaborao do Panorama Nacional do Saneamento Bsico, apontase a seguir algumas situaes e diferenas geogrficas que devem ser consideradas nesse trabalho. Em primeiro lugar cabe salientar a grande diversidade da malha municipal no territrio brasileiro, que apresenta no s uma significativa variedade em termos da extenso dos territrios municipais, como tambm no que tange as suas caracterizaes scio-espaciais. Existem municpios (notadamente na Amaznia) com uma rea maior que a de muitas meso-regies de outras partes do pas, alguns, alm disso, sem apresentar uma sede urbana bem definida. No contraponto, existem micro-municpios nos em tornos metropolitanos que praticamente no possuem mais rea rural, mas tambm existem municpios pouco extensos completamente ruralizados. Logo uma classificao dos municpios brasileiros deve, alm da variedade da extenso, contemplar a questo da caracterizao do meio urbano e do meio rural. Seria um grande equvoco no caso do Brasil tomar a unidade municipal como sinnimo de cidade, mesmo sabendo que na maioria delas a populao predominantemente urbanizada. Enfim, ao definir a escala municipal como base de espacializao de uma poltica, h que se levar em conta essa variedade espacial e do padro de ocupao do espao dos municpios brasileiros. Um quadro populacional da malha municipal do pas, indicando a distribuio da populao total, do ndice de urbanizao de cada municpio e de sua densidade demogrfica, fornece no cruzamento de tais informaes uma primeira aproximao ao equacionamento dessas diferenas geogrficas. Alguns padres, alguns agrupamentos e alguns conjuntos j poderiam ser visualizados nessa primeira aproximao. Esse

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resultado deve ento ser cotejado com unidades maiores de diviso do territrio nacional, de modo a buscar delimitaes espaciais compatveis com os tipos de municpio identificados. Tais delimitaes podem servir de base espacial de todo o diagnstico, lembrando sempre que as divises oficiais (notadamente as fronteiras estaduais) no podem ser totalmente desconsideradas22. Exerccios nas escalas indicadas no tpico anterior (estadual, bacia-hidrogrfica, meso-regio, micro-regio) podem fornecer importante subsdio tanto para os levantamentos requeridos na elaborao do Plano, quanto para a definio de seu modelo institucional de operao. Contudo, os perfis municipais no estariam bem caracterizados sem a avaliao de suas estruturas scioeconmicas, adicionando s informaes demogrficas acima descritas os dados sociolgicos. Assim, h que se inquirir inicialmente quanto aos fundamentos da vida econmica municipal. Existem municpios que vivem integralmente de sistemas agrrios de produo, isto , que tem toda sua economia direcionada prtica de atividades agro-pecurias. E h que se considerar a variedade dos arranjos produtivos presentes na agricultura brasileira contempornea, que apresenta desde produes altamente industrializadas at cultivos de jardinagem tocados por mo de obra familiar. Existem no territrio do pas estruturas agrrias totalmente comandadas por uma lgica eminentemente urbana e industrial e existem outras (em nmero cada vez menor) ainda pouco articuladas com a economia de mercado. Tal variedade e tais variaes so perceptveis na estrutura fundiria e ocupacional dos territrios municipais, resultando em situaes tambm variadas no tocante a renda e emprego. Outros municpios dependem de economias extrativas, tendo suas atividades direcionadas para a explorao de distintos recursos naturais. Um conjunto mais restrito de municpios abriga atividades industriais, tambm variadas em termos de magnitude e de setores. Alm da estratificao social, os impactos ambientais dos tipos de produo predominantes em cada municpio um indicador que deve ser levado em conta na formulao do panorama nacional do saneamento bsico. Entrando no universo da vida urbana cabe relevar os nveis da hierarquia das cidades, o que captvel diretamente no contingente populacional. Projetado no territrio brasileiro isso vai se expressar num quadro composto de uma grande macro-metrpole inserida numa vasta rea de grande adensamento, e um conjunto de regies metropolitanas que vo se apresentando num tecido menos urbanizado conforme se caminha para o norte e para o oeste. A determinao colonial da conformao territorial brasileira explicativa dessa direo geral do povoamento (do litoral para o interior) (MORAES, 2000). A regio metropolitana de Braslia (e antes a de Belo Horizonte) contraria em parte essa lgica geral, mostrando a fora da induo estatal na conformao do territrio (na medida em que so duas cidades planejadas). Como foi dito, existem municpios totalmente citadinos, com todo seu territrio urbanizado e inserido em espaos maiores tambm integralmente urbanos. Outros apesar de comportarem grandes cidades (e eventualmente terem todo seu permetro urbanizado) inserem-se em regies rurais. Alguns se manifestam isolados, como exceo em seus contextos regionais. Outros se articulam em densas redes de cidades. No que importa, por exemplo, na carga de resduos gerados, estas situaes apresentam diferenas geogrficas significativas que tero de ser observadas na elaborao do plano. As reas metropolitanas, como assinalado, devero receber um tratamento diferenciado. Na verdade, o adensamento demogrfico deve ser um critrio bsico de referncia no planejamento das polticas pblicas. O critrio populacional, do ponto de vista democrtico se sobrepe a qualquer outro na definio de prioridades em qualquer setor da administrao pblica. Tendo em vista a relativa uniformidade de distribuio da desigualdade social no territrio nacional licito ter como uma premissa genrica que
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Se a diviso entre os estados se mostrar em alguns casos absolutamente contrria tipologia municipal pode-se pensar em estratgias de aes que contemplem parcerias interestaduais para as reas fronteirias.

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quanto maior o agrupamento de populao maior a demanda por servios e maiores as carncias locais. Uma dificuldade para atuar de forma coordenada no ordenamento do espao das metrpoles reside na falta de mecanismos institucionais de interveno nessa escala. A autonomia municipal consagrada no texto constitucional criou constrangimentos para o planejamento metropolitano, seja estadual ou federal. Vrias matrias importantes para a manuteno da qualidade ambiental esto na competncia exclusiva do municpio e, por essa razo, uma ao no mbito metropolitano tem de construir parcerias e convnios intermunicipais para se objetivar com xito. Enfim, a metrpole coloca no centro da reflexo planejadora o tema da contigidade espacial. O levantamento das atividades econmicas predominantes em cada municpio tambm tem de ser realizado para os meios urbanos. Os espaos citadinos abrigam uma funo comercial em toda parte e em qualquer nvel da hierarquia urbana, porm essa atividade pode ser a nica exercitada por uma cidade. Existem cidades agrrias, com servios de apoio produo extrativa ou agro-pecuria. Existem cidades industriais de diferentes tamanhos (algumas especializadas por ramos e setores, outras abrigando mltiplos empreendimentos fabris). Existem cidades administrativas ou de servios. Existem cidades dedicadas a atividades especficas (tursticas, porturias, etc.). Enfim, possvel estabelecer uma tipologia de funes urbanas, onde cada tipo apresenta perfis sociais e problemas ambientais prprios, que devero ser relevados na confeco do plano de saneamento bsico. Por fim existem cidades que exercitam variadas atividades, cumprindo a funo de centros comerciais, industriais, de servios, administrativos, etc. ao mesmo tempo. Vale comentar que a partir de certo tamanho as cidades tendem a ser multifuncionais, sendo essa condio j presente nas cidades mdias e aparecendo como elemento de caracterizao das metrpoles. Resta lembrar a variao, em funo mesmo dos aspectos j apontados, da capacidade financeira dos municpios, muito desigual no territrio nacional. Um mapa com o percentual de participao de cada um na composio do produto interno bruto fornece de imediato um quadro dessa variedade, mostrando o alto grau de concentrao espacial da riqueza no Brasil. Muitos municpios apresentam como maior fonte de ingresso os recursos financeiros oriundos do governo federal, e poucos se sustentariam apenas com o produto da tributao local. Essa desigual distribuio se faz acompanhar na maioria dos casos (no em todos) de uma ampla variao tambm da capacidade tcnica dos governos municipais. A possibilidade de interveno planejada e coordenao de obras das prefeituras brasileiras altamente desigual, com um grande nmero de municpios no possuindo pessoal e instrumentos necessrios para implantar as aes locais requeridas por um plano mais sofisticado. Assim, programas de treinamento e conscientizao devem estar contemplados no modelo institucional de operao do plano. Tais caractersticas se inscrevem entre os indicadores das condies de governana de cada localidade, que tambm devero ser avaliadas na elaborao do panorama do saneamento bsico no pas. Alm da capacidade tcnica governamental local, o ndice de governana tambm questiona a estruturao da sociedade civil e o nvel de mobilizao social praticado na poltica municipal. Enfim, a variedade municipal deve ser bem equacionada em sua complexa malha de diferenciaes. Todos os indicadores a serem considerados conhecem estudos e tratamento sistemtico de informaes em trabalhos do IBGE e de outros rgos de planejamento territorial.

2.7 COMENTRIO FINAL


Ao longo do presente texto foram apresentadas formulaes tericas do campo da geografia com o intuito de fornecer subsdios para a elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico. Mostramos as possibilidades de diviso do espao e os conceitos subjacentes a cada proposio. Enfatizamos a

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problemtica das escalas, defendendo um enfoque que articule diferentes nveis escalares. O conceito de territrio conheceu um tratamento mais detalhado, e nos filiamos tradio clssica da geografia poltica que associa esse conceito ao exerccio do poder estatal. Nesse sentido, salientamos sua relao com os conceitos de soberania e jurisdio, buscando aproxim-lo da ideia de gesto pblica. Chegamos, assim, ao tema da organizao do espao e da implantao de polticas territoriais. A necessidade de articular setores e esferas do governo foi discutida, j no contexto da formao brasileira, tendo em vista a estrutura do Estado e as normas institucionais vigentes. Foram apresentadas as polticas mais diretamente intervenientes na questo do saneamento bsico. Voltamos ento para as divises do espao, examinando o uso do conceito de regio no planejamento nacional. Selecionamos as figuras poltico-administrativas que deveriam ser utilizadas no diagnstico e na formulao do plano, defendendo a necessidade de interagir com as unidades municipais e o poder local. Finalmente, problematizamos a diversidade e variedade dos municpios no Brasil. O itinerrio terico percorrido permite equacionar o tema da territorializao na perspectiva da elaborao de polticas pblicas. O avano na explicitao da matria envolveria adentrar no campo da anlise emprica da realidade brasileira, o que ser objeto do panorama a ser construdo. Esperamos que a reflexo apresentada ajude nessa empreitada.

2.8 REFERNCIAS
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MORAES, A.C.R. Bases da formao territorial do Brasil: o territorio colonial brasileiro no "longo" seculo XVI. So Paulo: Hucitec, 2000. 431p. (Estudos Historicos; 41). MORAES, A.C.R. Contabilidade ambiental e geografia econmica. Investig. Geogr., Mxico, n.70, p.77-92, 2009. MORAES, A.C.R. Contribuio para a Gesto da Zona Costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro . So Paulo: Annablume, 2007. 232p. MORAES, A.C.R. Ideologias geograficas: espao, cultura e politica no Brasil. So Paulo: Hucitec, 1988. 156p. (Geografia: teoria e realidade. Serie Linha de frente). MORAES, A.C.R. Meio Ambiente e Cincias Humanas, So Paulo: Hucitec, 1994. 100p. MORAES, A.C.R. Territrio e histria no Brasil. So Paulo: Annablume, 2004. 154p. RAFFESTIN, C. Por uma geografia do poder. So Paulo: tica, 1980. 269p. RIBEIRO, W.C. (Org.); FUNDAO DE AMPARO PESQUISA DO ESTADO DE SO PAULO. Governana da gua no Brasil: uma viso interdisciplinar. So Paulo: Braslia: Annablume; CNPq, 2009. 379p. (Cidadania e meio ambiente). ROSS, J.L.S. Geomorfologia: ambiente e planejamento. So Paulo: Contexto, 1988. 85p. SANTOS, M. Por uma geografia nova: da critica da geografia a uma geografia critica. So Paulo: Hucitec, 1978. 336p. SANTOS, M.; SILVEIRA, M.L. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001. 473p. TNGARI, V.R.; UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO; CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTFICO E TECNOLGICO - CNPQ. guas urbanas: uma contribuio para a regenerao ambiental como campo disciplinar integrado. Rio de Janeiro: UFRJ, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, 2007. 368p. (Coleo PROARQ).

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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 3

3. Intersetorialidade e transversalidade
Rose Marie Inojosa

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3.1 A LGICA DISCIPLINAR E SUA METAMORFOSE


O propsito deste item situar a transio paradigmtica da construo do conhecimento e sua relao com o contedo Saneamento. Aborda a lgica disciplinar na histria do conhecimento e o questionamento do modelo disciplinar face percepo da complexidade. Identifica e comenta o impacto do modelo disciplinar na configurao das organizaes modernas e o processo de adaptao e mudana dessas organizaes face aos desafios que lhes so apresentados na atualidade. Relaciona esse movimento com a construo do saber do Saneamento Bsico. A lgica disciplinar na histria do conhecimento Chegamos lgica disciplinar recentemente, porm, na acelerao tpica da contemporaneidade, j caminhamos para outra transformao paradigmtica23. Plato tratou de opor crena e conhecimento, classificando a primeira no espao da subjetividade e o conhecimento no campo objetivo, experimental, onde, com um conjunto de informaes, seria possvel descrever, explicar e predizer uma realidade do mundo natural ou social. Com essa viso, nasceu a epistemologia, a teoria do conhecimento, que se preocupa com a validade do conhecimento, isto , com os critrios de reconhecimento da verdade. A ideia de que fazer cincia comprovar por meio de experincia foi revolucionria e teve seus heris, como Galileu, Bacon, Newton. As explicaes do mundo do campo da crena podiam abarcar tudo e habitar um s indivduo, detentor desse mgico poder. Porm, os mltiplos saberes nascidos do conhecimento experimental de partes da realidade requeriam grupos, linguagens, demarcao de espaos. Os cientistas precursores tinham suas escolas de pensamento e seus discpulos. A palavra disciplina tem a mesma raiz de discpulo aquele que segue e veio a designar uma rea ou conjunto de conhecimentos referidos a um modo de conhecer descrever, explicar e predizer a realidade. Ren Descartes, com seu Discurso sobre o Mtodo enunciou, em 1637, princpios que viriam a conformar o modo de pensar nos quatro sculos que se seguiram. Segundo esses princpios a razo humana deve guiarse pela evidncia, anlise e sntese. Para analisar preciso fragmentar o fenmeno ou objeto da investigao, em quantas partes sejam possveis, e a sntese deve ser produzida a partir dos objetos mais simples e fceis de conhecer e ascender para os mais complexos. Com a orientao da viso cartesiana, que se tornou o grande paradigma do Ocidente, o conhecimento foi fragmentado em disciplinas, processo que se acelerou grandemente no sc. XX. Alm disso, a mesma lgica disciplinar escorreu para as organizaes da sociedade, configurando as universidades e o aparato do Estado, sob a influncia das corporaes dos saberes. A cincia e as disciplinas tiveram um crescimento exponencial, a partir da Segunda Grande Guerra, com o reconhecimento do potencial destruidor das invenes usadas na guerra e, tambm, das possibilidades das inovaes para o desenvolvimento econmico e social. A crise do paradigma cartesiano e a proposta da transdisciplinaridade O mtodo cartesiano continuou a basear a produo do conhecimento, porm, esbarrando cada vez mais na complexidade intrnseca e crescente dos fenmenos e na interdependncia, que a base de

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um paradigma aquilo que os membros de uma comunidade partilha e, inversamente, uma comunidade cientfica consiste em homens que partilham um paradigma (KUHN, 1995, p.219).

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sustentao da vida no planeta, que se manifesta na complexidade das relaes. Foi aflorando a viso de que, quando as relaes so estudadas separadamente pelas cincias exatas, biolgicas e humanas, no possvel compreender o fenmeno na sua totalidade e de que a justaposio das partes no capaz de expressar a sua complexidade. Nos anos 60, Polanyi questionou as limitaes filosficas de se conceber o conhecimento cientfico, em termos puramente formais, abstratos, deixando de reconhecer o "elemento pessoal" do conhecimento cientfico. Nascia a ideia do conhecimento tcito: "sabemos mais do que podemos expressar" (POLANYI, 1966, p.4). Gibbons et al. (1994) trabalharam a distino entre dois modos de produo do conhecimento: o da pesquisa vinculada s disciplinas do conhecimento, realizada em universidades, e o que inclui modos de conhecimento heterogneos e transdisciplinares. Esse segundo modo prev a gerao de conhecimentos em "contextos de aplicao" e "caracterizados por um fluxo constante, num ir-e-vir entre o fundamental e o aplicado, entre o terico e o prtico" (GIBBONS et al., 1994, p.18). Na linha desse modo de produo de conhecimentos explicitado por Gibbons, Nonaka e Takeuchi ressaltaram os "aspectos subjetivos, corpreos e tcitos" presentes na produo de conhecimento (GIBBONS et al., 1995, p.64) e defenderam a validade cientfica de conhecimentos produzidos fora da academia, no mundo do trabalho, por meio do compartilhamento de suas prticas. Edgar Morin vem trabalhando, nas ltimas dcadas, com a viso da complexidade e uma nova abordagem do Mtodo. Na sua obra Os sete saberes necessrios educao do futuro, Morin alerta para as cegueiras do conhecimento e do risco que se corre na transmisso dos saberes, e recomenda que a educao mostre que no h conhecimento que no esteja, em algum grau, ameaado pelo erro e pela iluso. Trabalha a ideia de que o conhecimento no um espelho das coisas ou do mundo externo e de que todas as percepes so, ao mesmo tempo, tradues e reconstrues cerebrais, com base em estmulos ou sinais captados e codificados pelos sentidos. Desse fato resultariam os inmeros erros de percepo oriundos da viso: a realidade no facilmente legvel. As idias e teorias no refletem, mas traduzem a realidade, que podem traduzir de maneira errnea (MORIN, 2000, p.85). Assim, no pensamento complexo, o mtodo lida com a incerteza e capaz de reunir e contextualizar mas, ao mesmo tempo, singularizar, individualizar. Deixa de ser um conjunto de receitas, que independe do sujeito, dialoga com a teoria e a renova. O fisico Basarab Nicolescu denunciou o big-bang disciplinar do sc. XX, nascido da viso da complexidade que se instalou em toda parte assustadora, terrificante, obscena, fascinante, invasora, como um desafio nossa prpria existncia e no sentido de nossa prpria existncia (NICOLESCU, 1999, p.41). O prprio progresso da cincia mostrou a complexidade do que se acreditava simples. Com essa viso, Nicolescu (1999) lanou, h uma dcada, o Manifesto da Transdisciplinaridade (1999), que diz respeito aquilo que est ao mesmo tempo entre as disciplinas e alm das disciplinas, tendo como objetivo a compreenso do mundo presente, para o qual um dos imperativos a unidade do conhecimento. O autor explica: o que estaria entre, atravs e alm das disciplinas? Para a lgica clssica, nada. Para ela, a transdisciplinaridade seria um absurdo, pois no tem objeto definido. Mas para a transdisciplinaridade, a fsica clssica no absurda, apenas restrita. Ora, com o advento da fsica quntica, o espao entre as disciplinas est cheio, assim como o vazio quntico est cheio de possibilidades. A transdisciplinaridade no inimiga da disciplinaridade, mas complementar a essa(NICOLESCU, 1999). Afirmando que chegou o tempo de novas alianas desde sempre firmadas, durante muito tempo ignoradas, entre a histria dos homens, de suas sociedades, de seus saberes, e a aventura exploradora da

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natureza, Prigogine e Stengers (1984) antecipou, h um quarto de sculo, o debate atual sobre a metamorfose da cincia e o fato de que as questes que se colocam so tanto do mbito do conhecimento cientfico como do mbito cultural. Essa grande metamorfose iniciada no final do sc. XX, com o esgotamento do paradigma cartesiano, desencadeia o surgimento de um novo paradigma, que no pretende descartar a riqueza acumulada no campo da cincia, mas mudar sua perspectiva e renovar seu mtodo. A aplicao do modelo disciplinar organizao do Estado moderno e suas peculiaridades A transformao no campo do conhecimento est em curso, mas, como prprio das metamorfoses24, esse processo j gera mudanas, ou a percepo da necessidade de mudanas no campo das polticas pblicas e da ao do Estado, trazendo para a pauta a necessidade de considerar tanto a integralidade e a interconexo de campos de atuao como a reviso da atuao setorial. A metamorfose dos princpios e modos de conhecer e de predizer a realidade impacta a organizao do Estado e sua ao com e para a Sociedade e, particularmente, como esse processo dialoga com a questo do Saneamento e sua gesto. No modelo disciplinar de organizao os temas e objetos de interveno confundem-se com o setor ou rea encarregado de sua gesto. Como nas universidades, que tm seus departamentos temticos, a estrutura organizacional do Estado, historicamente, dividiu-se por departamentos temticos. A estrutura do aparato do Estado Weberiano, nascido no mesmo caldeiro da Modernidade, assenta-se, igualmente, na lgica da separao disciplinar, organizando-se por setores de atuao, e instaurando prticas de competio entre suas partes. Ministrios, Secretarias, Departamentos, Agncias, Fundaes setoriais, orientadas por temas, disputam fatias do oramento e espaos de influncia. Os profissionais que habitam seus setores so fruto de uma Universidade que segue formando uma maioria de monoglotas25, oferecendo cursos de formao concentrados em uma disciplina ou um fragmento do bigbang disciplinar. Em resposta ao Mercado, que impactou grandemente a formao universitria mais recente, formam-se especialistas em um segmento do conhecimento ou em uma tecnologia. Esses profissionais renem-se em corporaes, que ocupam os espaos setoriais da organizao do Estado. H, nesse processo, um dilogo entre saber e poder, inclusive para a continuidade da ocupao desses espaos setoriais para corporaes especficas, num momento em que as organizaes buscam profissionais polivalentes, para dar conta das mudanas rpidas nos modos de produo e de circulao de mercadorias e servios. Como parte da resposta aos reptos que vm da Sociedade, Estado e Mercado, o aparelho formador oferece uma multiplicidade de cursos de extenso e de ps-graduao, para possibilitar que especialistas em uma rea apropriem-se de conhecimentos e prticas de outra. Porm, essa alternativa para poucos. A estrutura poltico-partidria do pas e suas prticas patrimonialistas26 lanam, sobre esse desenho setorial e suas corporaes, uma camada explosiva, que o loteamento de cargos. Instalam no poder das

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Metamorfose, conceito que vem do campo da biologia para designar a mudana na forma e na estrutura de um corpo acolhido para significar toda mudana radical que alcance a identidade e a auto-representao de um sujeito ou fenmeno.
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Expresso aqui utilizada para profissionais que se valem da linguagem especfica de uma corporao de saber ou tecnologia.

Prticas de privatizao da coisa pblica, que desconhecem a diviso tica entre a esfera dos interesses privados e a esfera pblica, campo de interesses coletivos, como Srgio Buarque de Holanda j apontava, em 1936, na sua obra Razes do Brasil (HOLANDA, 1969, p.12).

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estruturas setoriais uma teia de dirigentes que, muitas vezes, no tm legitimidade junto s corporaes, nem trazem a possibilidade da inovao, da viso da complexidade. Antes, so filhos, at no sentido literal, de velhas alianas, eivadas de interesses privados, que resistem na nossa prtica democrtica, ainda recente e frgil. Alm disso, a distribuio de cargos, em funo de alianas interpartidrias ou por grupos intrapartidrios, com gestores que aspiram concorrer a cargos eletivos no Executivo, no Legislativo ou, at mesmo, ganhar visibilidade que o qualifique para ocupar cargos em organismos internacionais, como o Banco Mundial e instituies da ONU, faz com que a estrutura governamental, ao invs de ser cooperativa, seja competitiva. Isso porque preciso reunir o mximo de recursos e de poder, face a outros possveis candidatos com as mesmas aspiraes e que esto em postos correlatos. Povoam os jornais exemplos de dirigentes federais, estaduais e municipais disputando espao entre si, na empreitada de viabilizar suas candidaturas a outros postos no prprio Executivo ou no Legislativo. A mesma prtica de acomodao de alianas faz com que a cada perodo de governo, coincidindo com os perodos ps-eleitorais, em todas as esferas da federao, modifiquem-se as estruturas de gesto governamental, ampliando ou redividindo espaos de poder. Embora as reformas administrativas tambm tenham outros propsitos, necessrios, como o de atualizar o aparato do governo, as mudanas so novas oportunidades de distribuio de poder. Com a avaliao da insuficincia e inadequao do modelo disciplinar setorial para dar conta das demandas da Sociedade, o Estado comeou a introduzir inovaes na sua forma de organizao, considerando, entretanto, as dificuldades advindas, tanto da permanncia das corporaes, alimentadas pelo aparelho formador, quando da resistncia das prticas patrimonialistas. A introduo da transversalidade, para promover a articulao matricial das estruturas setoriais, e a intersetorialidade, com o compartilhamento e o dilogo entre tecnologias e prticas setoriais, so estratgias que visam a preparar o Estado para o processo de metamorfose das instituies. A transversalidade uma proposio terica, da qual decorrem conseqncias prticas nas metodologias de interveno e nas relaes entre os atores. No aparelho formador, o conceito de transversalidade foi incorporado, por exemplo, nos Parmetros Curriculares Nacionais, buscando responder percepo de que as disciplinas que conformam a grade curricular no so suficientes para formar um cidado capaz de ler e interpretar a realidade e de agir, autonomamente. Diferentemente das disciplinas, que tm relativa estabilidade nos currculos lnguas, matemtica, cincias fsicas e biolgicas, cincias sociais os temas transversais, como cidadania, meio ambiente, trabalho, tm mobilidade contextual, pois precisam responder a mudanas que se operam na sociedade. Essa mobilidade permite que o tema ou temas transversais habitem as disciplinas, oportunizando o dilogo interdisciplinar e, tambm, as transcendam, ganhando espaos nas relaes entre a escola e a comunidade. A questo crucial para os gestores se a introduo dos temas transversais significa o incio de um processo de transformao ou um mecanismo adaptativo do modelo disciplinar. No prprio campo da Educao, h experincias de metamorfoses, tanto na identidade, como na autorepresentao: escolas que no trabalham mais por disciplina. So laboratrios de transformao, onde so experimentados caminhos que podem iluminar o processo de mudana.

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Construo interdisciplinar do saber do Saneamento Bsico O campo do Saneamento no menos complexo do que o da Educao. Certamente seus especialistas o entendero como o mais complexo de todos e pode ser que o seja. Enquanto tema, obviamente transversal e precisa habitar vrios conhecimentos especficos e especializados. O verbo sanear polissmico. No Aurlio27 encontra-se o significado de sanear como tornar habitvel ou respirvel, curar, reparar, tranquilizar, restituir ao estado normal. A expresso sanear isto ou aquilo frequentemente utilizada na mdia e em conversas profissionais ou pessoais significando a ao ou inteno de limpar fisicamente um determinado local ou de limpar moral ou eticamente uma instituio ou uma relao, retirando resduos de problemas anteriores, atritos e maneiras de pensar ou agir indesejveis. Sanear uma empresa por suas contas em ordem, identificar irregularidades ou abusos, torn-la saudvel. Esse uso popular e positivo da expresso sanear refere-se a uma ao necessria que visa a restituir o bemestar. O conceito amplo de sade, disseminado pela Organizao Mundial da Sade, como bem-estar fsico, psquico e social, remete a uma leitura do Saneamento como a restituio de condies ambientais que concorram para a sade. Se lido dessa forma, o conceito de Saneamento remeteria a correo de uma situao de desequilbrio ambiental, ganhando uma dimenso bastante ampla e, naturalmente, transdisciplinar. Sua prtica nasce vinculada necessidade do provimento de necessidades humanas, a partir de sua organizao em aglomerados urbanos. Nos modelos anteriores, os seres humanos, assim como outras espcies, circulam nos territrios a procura do provimento de suas necessidades de gua e alimento e seus dejetos so absorvidos naturalmente. Quando o homem deixa o nomadismo e comea a se organizar em grupos maiores e estveis em um territrio, surge a necessidade de provimento externo, pois o prprio territrio no suficiente. Ao mesmo tempo, a concentrao de dejetos e resduos no mais possvel de ser absorvida naturalmente. Os vestgios de sistemas de esgoto, de mais de trs mil anos antes de Cristo, em Nippur, na ndia, e de sistemas de abastecimento de gua e drenagem no Vale do Indo28 informam sobre a existncia de tecnologias de saneamento bsico, assim como documentos em snscrito, de 2000 a.C., que aconselham o condicionamento de gua em vasos de cobre, exposio ao sol, filtragem em carvo, areia ou cascalho, imerso de barra de ferro aquecida. No sc. III a.C., Hipcrates informava os mdicos sobre a relao ambiente e sade no Tratado Ares, guas e Lugares. Na Roma Imperial (V dC), por meio de aquedutos, cujos vestgios so monumentos histricos, a gua vinha de longe para abastecer fontes pblicas, banhos e residncias dos cidados abastados. So inmeros exemplos de tempos primordiais da construo dos saberes e prticas sobre Saneamento Bsico, integrados com saberes e prticas de Sade, Desenvolvimento Urbano e Habitao. Foi notvel o retrocesso em Saneamento Bsico ocorrido na Idade Mdia (sc.V a XV), na Europa, no por acaso um perodo marcado por grandes epidemias. interessante considerar que, nesse perodo, a gua deixou de ser um recurso pblico, gerenciado pelo governo, como era no Imprio Romano. A situao mudou na Idade Moderna. No final do sc. XV, Paris j controlava, com a vigilncia da municipalidade, a distribuio de gua por meio de canalizaes e fontes. Nesse perodo, de um lado,

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Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, Aurlio Buarque de Holanda, So Paulo:Positivo. www.agua.bio.br/botao_e_I.htm e www.seia.ba.gov.br/SGDIA/transarq/.../Historiadaagua.doc.

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Paracelso (1493-1593) percebe e examina a relao entre doenas e ocupao profissional e, de outro lado, a fabricao de tubos de ferro fundido (1664) possibilita o aumento da distribuio de gua canalizada. E, em 1764, a mquina a vapor d incio revoluo termodinmica. No Brasil, at o sc. XVIII, o abastecimento pblico nas vilas era feito por chafarizes e fontes. Os dejetos eram problema das famlias e iam parar nos cursos dgua. As nicas iniciativas pblicas de saneamento a merecer destaque foram a construo de canais, de diques e aterros, realizada no Recife, durante a permanncia de Maurcio de Nassau (1637-1644), durante o perodo da ocupao holandesa (AZEVEDO NETO, 1984), para resguardar a salubridade do local e evitar inconvenientes s relaes comerciais. A sade era tratada, no Brasil, como um problema privado, com os pobres se valendo da sabedoria tradicional ou das Santas Casas. Porm, com a chegada da famlia real ao Rio de Janeiro, em 1808, a populao iria, rapidamente, duplicar e a demanda por abastecimento de gua e destinao de dejetos entra em pauta. Em 1881, nasceu a Companhia das guas do Gro Par. O servio de encanamento de gua potvel pertencia ao sdito ingls Edmund Compton, que cedeu seus direitos companhia. Dois anos mais tarde, a Companhia inaugurava o servio permanente de abastecimento de gua potvel por meio de canalizao29. O Rio de Janeiro foi a quinta cidade do mundo a adotar um sistema moderno de coleta de esgotos, colocado em operao em 1864. Mas, no era boa a situao de sade ambiental das cidades brasileiras. A primeira Revoluo Industrial estava em curso na Europa, desde o comeo do sc. XIX. A Lei britnica de controle da poluio das guas, em 1833, j mostrava alguma preocupao com os resduos industriais. A Frana empreendia o saneamento dos espaos da sua capital, disciplinando a localizao de hospitais e cemitrios e arejando as construes pblicas. A indstria vista como a grande oportunidade de prosperidade e preciso garantir a mo-de-obra. Em 1843, Edwin Chadwick produz o relatrio The Sanitary Conditions of the Labouring Popularion of Great Britain, onde trabalha a relao sade e saneamento, propondo aes de saneamento do meio, como a drenagem de reas pantanosas. Logo depois, em 1854, John Snow publica seu estudo clssico sobre epidemiologia, relacionando condies de sade e doena nos seres humanos30. Nasce uma linha de saber chamada de Sade Coletiva, que faz a interface entre a Sade Humana e a Sade Ambiental. No movimento pendular da construo dos saberes e as especializaes disciplinares, no final do sc. XIX e incio do sc. XX, h o desenvolvimento da microbiologia e, ao mesmo tempo, emerge uma viso unicausal dos agravos. Isso gera o deslocamento no processo sade-doena, no sentido de individualizar aes preventivas e curativas. Tal movimento causa um afastamento entre os saberes do Saneamento e da Sade Humana, que ser superado algumas dcadas mais tarde, com a viso multicausal da Sade Coletiva (NUNES, 1994). No Brasil, a nfase da assistncia sade ofertada pelo Estado continuou, at meados do sc. XX, focalizada em aes de saneamento e de combate a endemias, como a peste, a varola, a clera. A ao do Estado visava apoiar o modelo econmico agrrio-exportador. O ingresso do pas na Revoluo Industrial imps a necessidade de modernizar as cidades, melhorar as condies de salubridade e reduzir os riscos de epidemias. Os hospitais pblicos no Brasil surgiram no final
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www.cosanpa.pa.gov.br

John Snow formulou a hiptese de que a transmisso do clera ocorria por contaminao, por esgotos, da agua usada para beber e cozinhar e verificou que as maiores taxas de mortalidade pela clera, em Londres, ocorriam nas residncias servidas por uma das companhias que abastecia a populao de gua, captando-a diretamente do Rio Tmisa, abaixo do ponto onde eram lanados os esgotos da cidade.

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do sc. XIX, com as grandes campanhas sanitrias e dedicados a especialidades31. Outro fenmeno do campo da Sade foram os Hospitais das colnias, iniciando, naturalmente, pela portuguesa, ainda no final do sc. XIX, e com o movimento de imigrao do sc. XX, hospitais de outras colnias32. O advento da industrializao no Brasil e a emergncia da classe trabalhadora urbana mudaram o foco da Sade. A partir da dcada de 1950, surgiram novas diretrizes para os setores sade e saneamento, que colocaram em xeque a capacidade do Estado de realizar plenamente as aes necessrias. No meio dessa discusso, ampliou-se a dicotomia entre a sade e o saneamento, caminhando a sade rumo privatizao e o saneamento em direo a uma maior autonomia, pela via de modelos de gesto como as autarquias e as empresas de economia mista. (REZENDE; HELLER, 2002, p.182). O atendimento mdico-hospitalar individual, importante para a manuteno da mo-de-obra, surge vinculado aos institutos de previdncia privados que, em 1966, so absorvidos pelo governo federal, com a criao do INPS. Nasce da uma relao entre Sade e Previdncia, que enfraquece o vnculo da Sade com o Saneamento Ambiental e, portanto, com a Sade Coletiva. Apesar disso, notvel o papel da Fundao SESP, que nasceu, em 1942, como Servio Especial de Sade Pblica (SESP), com forte participao da Fundao Rockfeller33. Em 1960, o Servio foi transformado em Fundao, vinculada ao Ministrio da Sade. A Fundao SESP teve produo expressiva em estudos e pesquisas para inovaes na rea de saneamento. O advento do PLANASA Plano Nacional de Saneamento, em 1969, esvaziaria a Fundao SESP e aprofundaria a separao das reas de Sade e Saneamento Ambiental, que comeou a transitar mais fortemente pelo Desenvolvimento Urbano. No final dos anos 1970 e nos anos 1980, a Sade se move no sentido de rejeitar o modelo mdico hospitalocntrico e da sade individual e desenha, com o Movimento da Reforma Sanitria, o SUS Sistema nico de Sade, que viria a ser acolhido na Constituio de 1988 e regulamentado em 1990. Resgata nesse processo a importncia da relao com a Sade Ambiental. Porm, tem dificuldade para conversar com a rea de Saneamento Bsico, em funo de sua gesto pulverizada. A Fundao SESP sucedeu a Funasa Fundao Nacional de Sade que, pelo Decreto 3.450, de 10 de maio de 2000, ficou responsvel pela gesto do Sistema Nacional de Vigilncia Ambiental em Sade. Em 2003, foi criada, no Ministrio da Sade, a Secretaria de Vigilncia em Sade, para a qual foram transferidas as atribuies do extinto Centro Nacional de Epidemiologia (CENEPI), da Funasa. Pelo Decreto n 4727, de 9 de maro de 2003, foi atribuda Funasa, por meio do seu Departamento de Engenharia de Sade Pblica, a competncia de coordenar, planejar e supervisionar a execuo das atividades relativas a proposies de polticas e de aes de educao em sade pblica na rea de saneamento. E, tambm, a formulao de planos e programas de saneamento e engenharia, voltados para a preveno e o controle de doenas, em consonncia com as polticas pblicas de sade e saneamento.

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O Hospital de Isolamento de So Paulo, em 1880, no mbito do combate a um surto de varola, que viria a ser o Emlio Ribas, e, no Rio de Janeiro, em 1889, o Hospital So Sebastio, especializado no tratamento de doenas infecciosas. Concomitantemente, so criados hospitais pblicos para doentes mentais, hospitais de isolamento, como o Pedro II, no Rio de Janeiro (1852), e o Juqueri, em So Paulo (1898).
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O Real Hospital Portugus de Beneficncia do Recife (PE), em 1855; o Hospital Portugus de Salvador (BA), em 1857; a Beneficncia Portuguesa do Rio de Janeiro e a Real e Benemrita Associao Portuguesa de Beneficncia, em So Paulo, ambas em 1859. Em 1904, a colnia italiana inaugurou o Hospital Humberto Primo em So Paulo. Em 1923, em So Paulo, e em 1927, em Porto Alegre, a colnia alem passou a contar com o Hospital Alemo. Em 1924, em So Paulo, a colnia japonesa inaugurou o Hospital Santa Cruz. Apenas muito mais tarde viriam, em So Paulo, o Hospital Srio Libans, em 1965, e o Hospital Israelita Albert Einstein, em 1971.
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Nasceu acolhendo uma recomendao da Reunio de consulta dos Ministrios das Repblicas Americanas, ocorrida no Rio de Janeiro, relacionada com o interesse, do governo dos Estados Unidos da Amrica, em fontes de recursos minerais e vegetais, em funo das demandas da guerra.

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Os estudos setoriais tm dificuldades em compreender e explicar a complexidade das situaes e fenmenos. As pesquisas epidemiolgicas sobre exposio a riscos, por exemplo, utilizando o esquema clssico de anlise, por medidas de associao entre pares de variveis coletadas no nvel individual, no consideram as interaes entre os fatores de risco e os macrodeterminantes socioespaciais, conforme analise de Barcellos e IO (2206, p.171). Esses autores consideram que a estratgia de dicotomizao da exposio empobrece os estudos sobre as condies de sade e ambiente e que a conjuno de fatores impe a necessidade de estudar e intervir sobre novos problemas, bem como abordar velhos problemas, segundo uma nova perspectiva integradora (BARCELLOS; IO, 2006, p.171). A gesto separada do Saneamento Bsico e da Sade reflete-se no aparato de ensino e pesquisa, que forma seus pesquisadores e agentes. O Saneamento uma especialidade estudada, em suas diferentes dimenses, nos cursos que formam Engenheiros Sanitaristas34, Engenheiros Ambientais35, Tecnlogos em Saneamento Ambiental, e, tambm, Especialistas em Engenharia Sanitria e Ambiental36, com vistas a formar tanto pesquisadores como quadros para as atividades econmicas voltadas ao abastecimento de gua potvel, ao manejo das guas pluviais, coleta e tratamento de esgotos, limpeza urbana e ao manejo de resduos slidos. Disciplinas de Saneamento Ambiental tambm figuram nos cursos de formao e especializao em Gesto Ambiental37 e em Sade38. A habitao de saberes e prticas do Saneamento Bsico, na formao de especialistas em reas como Gesto Ambiental e Sade, podem contribuir, em alguma medida, para leituras transversais e pesquisas interdisciplinares. Porm, essa produo empobrecida pela dificuldade de exercitar, na prtica, esses saberes nos territrios, espaos de integrao e que esto loteados por rgos e corporaes. As prticas acontecem em decorrncia de acmulos providos de sentido saberes e, numa relao dialgica, interferem nesses acmulos, incrementando, modelando ou dissolvendo sentidos (...) (INOJOSA; JUNQUEIRA, 2008). Se no h esse dilogo, a produo tende a se enclausurar em espaos disciplinares e perde a oportunidade de potencializar as mudanas necessrias na sociedade.

3.2 DILEMAS DO SANEAMENTO BSICO COMO TEMA TRANSVERSAL E AO INTERSETORIAL


O propsito deste item identificar, na perspectiva da transversalidade e da intersetorialidade, dilemas na organizao da macroao Saneamento, com seus componentes, quer em funo de mudanas histricas, quer em razo de suas singularidades nos diferentes territrios. A definio de Saneamento na perspectiva da Organizao Mundial da Sade bastante ampla e enfatiza uma ao de gerenciamento que abarca um grande elenco de saberes e prticas, que interferem, ou

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Ramo da engenharia voltado para o planejamento coordenao, construo, ampliao e administrao de sistemas e redes de distribuio de gua, estaes de tratamento de esgoto, coleta e disposio de resduos.
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Art. 2 : Compete ao engenheiro ambiental o desempenho das atividades 1 a 14 e 18 do art. 1 da Resoluo n 218, de 29 de junho de 1973, referentes administrao, gesto e ordenamento ambientais e ao monitoramento e mitigao de impactos o ambientais, seus servios afins e correlatos. Resoluo n 447, de 22 de setembro de 2000, do Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia.
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Fiocruz, UFSCAR, UFRJ, entre outras.

Que anunciam a inteno de trabalhar com uma viso sistmica da questo ambiental, como o Instituo Mau de Tecnologia (www.maua.br).
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A Faculdade de Sade Pblica da USP mantm o Departamento de Sade Ambiental, que tem, entre seus valores: interdisciplinaridade, intersetorialidade e interinstitucionalidade. A UnB lanou, em 2008, o I curso de Especializao em Vigilncia em Sade Ambiental portal.saude.gov.br/portal/arquivos/.../edital_ambiental_2007.pdf.

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podem interferir, em fatores fsicos capazes de exercer efeitos nocivos sade humana. A recente lei brasileira que definiu as diretrizes nacionais de Saneamento Bsico recorta um conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais para o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos e drenagem e manejo de guas pluviais urbanas. Portando, trabalha em quatro eixos de atuao. Ficam para a gesto de outros setores, aspectos dos recursos hdricos e poluio, foco de aes da rea de Meio Ambiente; questes de moradia, foco da rea da Habitao; controle de vetores e zoonoses, saneamento dos espaos de convivncia, produo e comercializao dos alimentos, focalizados por aes da rea da Sade e situaes de emergncia, que tm conseqncias diretas na sade ambiental, foco da Defesa Civil. Inicialmente, a evoluo histrica do chamado Setor de Saneamento Bsico mostra como foram sendo feitos esses arranjos, ora aproximando, ora distanciando a gesto de questes naturalmente imbricadas. Elementos histricos da gesto do saneamento bsico e a articulao intersetorial39 Neste item, sero recuperados alguns dos marcos da histria institucional do setor do Saneamento Bsico. Busca-se revelar a dinmica das suas relaes com outros setores e sua sujeio, de um lado, s mudanas ideolgicas que permeiam naturalmente a mudana de governos na democracia e, de outro lado, a errtica acomodao de interesses, expressa na mudana constante de estruturas governamentais, especialmente no governo federal, planos e programas. Essa dinmica que, aparentemente, busca articulaes, na prtica impede a estabilizao de redes intersetoriais, na medida em que cria e esfacela constantemente os ns dessas redes. O crescimento dos aglomerados urbanos e o desenvolvimento industrial, nos anos 30, pressionou o setor pblico a realizar servios de infra-estrutura, incluindo o saneamento bsico. Em 1934, o governo federal editou o Cdigo das guas e iniciou a interveno no setor. At ento, a prestao dos servios pblicos de infra-estrutura era predominante municipal e a operao de servios mais complexos, como transportes urbanos, energia eltrica e abastecimento de gua, era realizada por empresas estrangeiras. No Paran, em 1903, o governo da provncia autorizou a contratao de uma empresa privada de engenharia (Companhia de Melhoramentos do Paran) a fim de construir e operar a primeira rede de esgotos e de abastecimento de gua de Curitiba. Este contrato foi rescindido em 1908, devido incapacidade da empresa em cumprir as clusulas acordadas. Nesse mesmo ano um novo contrato foi firmado com a Empreza Paulista de Melhoramentos do Paran, a qual passou a operar o novo sistema, com a inaugurao do primeiro reservatrio de gua da cidade. O incio da operao do sistema j se mostrou insuficiente ao atendimento da crescente demanda urbana. Ao longo da segunda dcada deste sculo, o descontentamento da populao com a insuficincia dos servios de gua e esgoto acentuou-se com uma epidemia de febre tifide, em 1915 e 1916 (ALVAREZ, 2009). Face crise, o governo do Estado encampou a Empresa e criou, em 1917, a Seo de gua e Esgotos, junto Diretoria de Obras e Viao do Estado, que, em 1928, seria transformada em Departamento de gua e Esgotos do Estado. Nas dcadas de 40 e 50, o Estado elevou sua participao nos servios bsicos e interveio mais fortemente na economia, mediante regulamentaes, controle de preos, produo de insumos bsicos, criao de bancos de fomento e agncias regionais de desenvolvimento. No campo do saneamento bsico, os servios foram assumidos pelas prefeituras municipais, por meio de departamentos ou servios autnomos de gua

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Este item se ampara nos dados e informaes de Rezende e Heller, 2002.

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e esgotos, que recebiam, de forma inconstante, pequena ajuda dos governos estaduais e federal. (CALMON, 1995, p.77-78). Em Alagoas, at 1962, havia o Servios de gua e Esgotos de Macei, o SAEM, que era uma autarquia estadual com prestao de servios para a Capital, e o DAE Departamento de gua e Esgoto, vinculado Secretaria de Viao de Obras Pblicas, responsvel pela coordenao dos assuntos relativos a gua e energia no estado. Alm disso, trabalhavam pelo Saneamento Bsico, em Alagoas, diversos rgos federais. No incio da dcada de 1960, existiam 17 rgos federais atuando na rea de saneamento no Brasil, dentre os quais o DNOS, o DNOCS, a FSESP, o DNERu, a Diviso de Engenharia Sanitria MS, a SVEA, a SUDENE, a CVSF, a Comisso de Fronteiras, o Plano do Carvo, o DNM, a Seo de Engenharia Sanitria do Ministrio da Guerra e a SUDAM. (REZENDE; HELLER, 2002, p.202). Entre 1962 e 1968, haviam sido constitudas as primeiras companhias de saneamento com recursos da SUDENE. A instituio das Companhias Estaduais de Saneamento Bsico gera uma transformao na relao entre o governo central e os municpios, com a titularidade dos servios sendo assumida, na prtica, pelo nvel estadual (REZENDE; HELLER, 2002). de 1963, no Paran, a criao de uma nova sociedade por aes, que viria a ser Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR), com a funo de fomentar o desenvolvimento do saneamento bsico do Paran. A partir de 1969, o governo federal passou a implementar o PLANASA Plano Nacional de Saneamento, para responder s demandas de servios de abastecimento de gua, coleta de esgoto e limpeza pblica, com um modelo empresarial de organizao da prestao dos servios. Nesse perodo, chega um novo ator no cenrio do Saneamento, o BNH, criado em 1967, que vai passar a financiar a expanso do setor, com recursos do FGTS. Ele fortalece os atores privilegiados pelo PLANASA, as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico, e isso leva perda de poder por outros atores, rgos federais, como o DNOS, DNERu e FSESP, que perdem poder decisrio sobre o setor de saneamento (REZENDE; HELLER, 2002, p.235). Os municpios acabaram sendo excludos de financiamos pelo PLANASA, sob o critrio da viabilidade econmica do modelo (REZENDE; HELLER, 2002, p.242-244). Assim, trs quartos dos municpios delegaram o servio de abastecimento de gua a instituies da esfera estadual do governo. Alguns anos mais tarde, no perodo de 1975 a 1983, os investimentos em saneamento passaram a integrar projetos financiados pelo Banco Mundial. Mais um ator em cena. Em 1981 nascem o SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente, institudo pela Lei no 6938/81, e o CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, rgo deliberativo do SISNAMA. A regulamentao, porm, de 1990. O SISNAMA constitudo pelos rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como pelas Fundaes pblicas, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade ambiental. Com a crise e a redemocratizao do pas, ocorrem novas mudanas na configurao dos rgos federais. Em 1985, criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano, que assumiu a responsabilidade pela poltica de saneamento e trouxe o BNH para sua esfera. No mesmo ano, criado o PROSANEAR, para apoiar a implantao de saneamento bsico em favelas e periferias urbanas. A novidade que o programa tinha como o propsito de incentivar a participao da comunidade na busca de solues. Um ano depois, 1986, o BNH extinto e suas atribuies so transferidas para a Caixa Econmica Federal.

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Nesse mesmo ano, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente passou a denominar-se Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente que, em seguida, transformou-se no Ministrio da Habitao e Bem-Estar Social. A CEF, que havia sido incorporada pelo MHU em 1987, voltou a ser vinculada ao Ministrio da Fazenda. Em 1989, o MBES foi extinto e suas funes incorporadas pelo Ministrio do Interior. O Ministrio da Sade, a partir de 1988, foi encarregado de coordenar a poltica nacional de Saneamento. Em 1990, o Ministrio do Interior foi extinto, e suas atribuies transferidas para a Secretaria Nacional de Saneamento, vinculada ao Ministrio da Ao Social. Em 1992, foi reativado o PROSANEAR, devendo operar com recursos do FGTS e do Banco Mundial. Nesse mesmo ano de 1992, institudo o Ministrio do Meio Ambiente, que assumiu a coordenao do SISNAMA. Em 1993, o Congresso Nacional aprovou o PLC 199, que dispunha sobre a Poltica Nacional de Saneamento e criava o Sistema Nacional de Saneamento. O projeto foi vetado integralmente pelo Executivo, governo Fernando Henrique Cardoso, com a justificativa de que contrariava os interesses pblicos. O governo apresentou, como alternativa, o Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), que seria financiado pelo BIRD (REZENDE & HELLER, 2002, p.254). Em 1995, criado o Pro-Saneamento, com o objetivo de Apoiar o poder pblico no desenvolvimento de aes integradas e articuladas com outras polticas setoriais, que resultem na melhoria das condies de vida da populao de menor renda, atravs de empreendimentos destinados ao aumento da cobertura de gua, drenagem urbana, tratamento e disposio de resduos slidos, destinado a um pblico alvo com renda de at 12 salrios mnimos, nas modalidades: Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio; Prosanear - Saneamento Integrado; Desenvolvimento Institucional; Drenagem Urbana; Resduos Slidos; e Estudos e Projetos (gua, Esgoto, Resduos Slidos e Drenagem Urbana) para empreendimentos com fonte de recursos previamente definida40. Os recursos, provenientes do FGTS, seriam destinados a Estados, Distrito Federal, Municpios e Concessionrias de Saneamento. desse mesmo ano a Lei 8987, conhecida como a Lei de Concesses, que regulamenta o regime de concesses e a prestao de servios pblicos pela iniciativa privada. Em 1997, o Conselho Curador do FGTS aprova a criao do Programa de Financiamento a Concessionrios Privados de Saneamento. No ano seguinte, 1998, criado o Programa de Assistncia Tcnica e Parceria Pblico/Privada na gesto de servios de saneamento, com recursos da CEF e do BNDES. Em junho do mesmo ano, o Conselho Monetrio Nacional suspende contrataes e novas operaes de financiamento com recursos desse fundo. Em 1999 foi criada a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDUPR), para elaborar e coordenar a implementao da poltica de desenvolvimento urbano, incluindo o saneamento bsico. A essa Secretaria ficou vinculado o PMSS Programa de Modernizao do Saneamento. No Congresso Nacional, o PLS 266, de autoria do ento senador Jos Serra, propunha a definio de diretrizes bsicas para as concesses. Sofreu forte resistncia e foi modificado por Substitutivo, propondo a manuteno da titularidade do municpio em conjunto com o Estado, no caso de abranger reas de

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www.mte.gov.br/fgts/produtos_prosaneamento.asp.

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interesses comuns e a possibilidade dos municpios se agruparem para planejar, organizar e prestar, direta ou indiretamente, os servios de saneamento. O Projeto de Lei no 4147, de 2001, propondo a instituio de diretrizes nacionais para o Saneamento Bsico, tambm acabou sendo arquivado. Em 2000, nasceu a ANA Agncia Nacional de guas, autarquia especial vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, com a competncia de implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e coordenar o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Em 2002, havia oito ministrios e 17 rgos federais desenvolvendo alguma ao de Saneamento Ambiental (COSTA, 2003 apud GALVO Jr, 2009). O governo Lula, que assumiu em 2003, tambm comeou criando novos Ministrios: Cidades, Turismo e Secretarias, cujos chefes tm status de ministro: Aqicultura e Pesca, Igualdade Racial, Direitos Humanos e Polticas para as Mulheres. O Ministrio das Cidades foi criado com o objetivo de combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados, ampliando o acesso da populao moradia, ao saneamento e ao transporte41. Uma de suas Secretarias a de Saneamento Ambiental. O PMSS foi deslocado, da SEDU/PR, para o Ministrio das Cidades. Em 2005, foi enviado ao Congresso o PL 5296, propondo a Poltica Nacional de Saneamento Bsico. Atualmente o Governo Federal tem 23 Ministrios, alm das Secretarias com nvel de Ministrio. So eles: Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Desenvolvimento Agrrio; Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Integrao Nacional; Meio Ambiente; Cidades; Desenvolvimento Social e Combate Fome; Cincia e Tecnologia; Comunicao, Cultura; Educao; Esporte; Sade; Previdncia Social; Minas e Energia; Defesa; Fazenda; Justia; Planejamento, Oramento e Gesto; Relaes Exteriores; Trabalho e Emprego; Transportes e Turismo. Basta uma viso dessa lista para perceber a dificuldade de identificar a lgica que rege essa organizao, o potencial de conflitos e superposies e, por conseqncia, a grande dificuldade de estabelecer uma ao intersetorial. Uma tentativa para essa articulao foi o desenho sucessivo de polticas e programas, por natureza intersetoriais e que, por isso, abrangem, naturalmente, mais de um ministrio ou rgo. Porm, os sistemas e rgos que lhes do corpo e suporte, ou a sua coordenao, so colocados sob a batuta de um ou outro ministro. A Poltica Nacional de Saneamento Bsico coordenada pelo Ministrio das Cidades. Em janeiro de 2007, o governo Lula sancionou a Lei no 11.445, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento bsico. Est determinada, no seu art. 52 a elaborao, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, de um Plano Nacional de Saneamento Bsico. A tarefa foi atribuda a um Grupo de Trabalho Interministerial, que inclui os Ministrios da Cidade, Meio Ambiente, Sade, Integrao Nacional, Planejamento, Oramento e Gesto. O Ministrio do Meio Ambiente tem na sua estrutura, reformada em 2007, a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, composta pelo Departamento de Recursos Hdricos, que passou a coordenar o Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH)42, e o Departamento de Ambiente Urbano, para agrupar aes relacionas a gesto ambiental Urbana. A Secretaria tambm coordena, em parceria com outros 16

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www.cidades.gov.br

O site www.mma.gov.br informa que o Departamento de Recursos Hdricos assumiu: a coordenao do Plano Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), de projetos e programas relacionados a guas subterrneas e gesto de recursos hdricos transfronteirios; o apoio elaborao de planos estaduais; o acompanhamento da implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Siapreh) e a funo de secretaria-executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.

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ministrios, o Programa de Revitalizao de Bacias Hidrogrficas43. Alm de sua estrutura da administrao direta, o Ministrio do Meio Ambiente tem, como autarquia vinculada, a ANA Agncia Nacional de guas, cuja misso implementar e coordenar a gesto compartilhada e integrada dos recursos hdricos e regular o acesso a gua, promovendo o seu uso sustentvel, em benefcio da atual e das futuras geraes. Criado em 2003, e com sua estrutura aprovada em 2006, o Ministrio da Integrao Nacional tem, como uma de suas atribuies a formulao e conduo da Poltica de Desenvolvimento Nacional Integrada. O Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional. O Ministrio tem vinculada a CODEVASF Companhia do Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e Parnaba. A Poltica Nacional de Sade coordenada pelo Ministrio da Sade, a quem est subordinada a Funasa, uma das instituies do Governo Federal responsvel em promover a incluso social por meio de aes de saneamento44. A simples leitura do elenco de Ministrios e rgos, que tm atribuies que se entrecruzam, sugere a complexidade da articulao setorial do governo federal. No diferente nas esferas estadual e municipal. A multiplicao de rgos, cujas atribuies se esbarram na luta por recursos e na abordagem dos problemas, tem sido uma caracterstica da organizao do aparato do Estado brasileiro. Essa situao, de ontem e de hoje, tem efeitos no desempenho dos esforos de Saneamento no pas. O alcance de cobertura de 80% no abastecimento de gua tratada sugere que o esforo do PLANASA, na dcada de 70, aliado com as empresas estaduais funcionou no sentido da universalizao do acesso gua. Porm no teve xito em relao cobertura de coleta e tratamento de esgotos e no tratou as questes de resduos slidos, nem da drenagem das guas pluviais urbanas. Alm disso, o modelo s foi vivel enquanto as fontes de financiamento da expanso dos sistemas geravam um fluxo lquido positivo. O esgotamento veio quando o fluxo de novos recursos reduziu-se consideravelmente. Nesse momento, as companhias estaduais de gua e esgoto viram-se obrigadas a arcar com despesas financeiras elevadas, em decorrncia das dvidas contradas na etapa anterior, enquanto operavam sistemas com baixo grau de eficincia operacional.(GALVO Jr. et al, 2009, p.210-211). A questo do lixo, por sua vez, ficou sem regulamentao, assumida, direta ou indiretamente pelos municpios, com algum suporte dos governos estaduais. H dezoito anos rola no Legislativo um projeto de lei para a criao de uma poltica nacional de resduos slidos (PL 203/1991). Em 2007, o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Bsico, contemplando apenas parte do processo. A Lei inclui o lixo domstico e o originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias pblicas. O art. 6 diz O lixo originrio das atividades comerciais, industriais e de servios, cuja responsabilidade pelo manejo no seja atribuda ao gerador, pode, por deciso do poder pblico, ser considerado resduo slido urbano. A fragmentao de polticas pblicas, com mltiplos agentes e baixo nvel de integrao das aes, identificada como um dos principais problemas do setor de Saneamento Bsico por Nascimento e Heller (2005). Em setembro de 2008, a parte 2 do estudo Subsdios para o Projeto Estratgico de Elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico, traz uma anlise, por Ministrio Cidades, Sade, Meio Ambiente,

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www.mma.gov.br. www.funasa.gov.br/internet/competncias.asp.

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Integrao Nacional, Trabalho e Emprego e Desenvolvimento Social e Combate a Fome buscando identificar a atuao de cada um e as interfaces com o processo de elaborao e contedo para o Plansab (PINHEIRO, 2008). ao errtica da estruturao da gesto do Saneamento Bsico na esfera federal somam-se outros fatores que contribuem para a fragilizao da consecuo de resultados, como a volatilidade do financiamento dos projetos. A intersetorialidade entre as esferas de governo Este item focaliza as possibilidades e realidades de articulaes intersetoriais entre as esferas de governo e entre o primeiro, o segundo e o terceiro setor da Sociedade, especialmente em relao titularidade, questo candente do cenrio brasileiro, bem como viso sistmica da questo do Saneamento Bsico. A relao entre as trs esferas de governo, sob o princpio constitucional federativo, move-se em ciclos, onde a descentralizao de poder alterna-se com a concentrao de poder. Nos longos 20 anos do regime autoritrio, a partir de 1964, houve uma clara concentrao de poder de deciso na esfera federal, em detrimento do poder dos estados e municpio da federao. Com a redemocratizao, foi retomado o processo de descentralizao, com Sistemas Nacionais, que colocam os atores das trs esferas em dilogo e tambm acolhem, em Conselhos, a participao da sociedade civil organizada, quer no plano deliberativo, quer no plano consultivo. Entretanto, permanecem, de um lado, heranas dos governos autoritrios e de prticas centralizadoras e, de outro lado, incongruncias entre a autonomia constitucional dos entes federados e as necessidades de profunda articulao de planos e projetos, j que as divises poltico-administrativas no do conta da interdependncia dos fenmenos geogrficos e sociais. Em todas as esferas de governo da federao brotam polticas, cada qual em seu mbito, programas e projetos. Cabe ao governo federal instituir Polticas e Programas Nacionais e, quando o faz, define as bases da realizao das aes nas outras esferas, imprime direo usualmente utilizando o mecanismo do financiamento, como se observa na histria resgatada brevemente no item anterior. A formulao das polticas induz a organizao de sistemas correspondentes aos princpios e diretrizes enunciados, como conjunto de elementos independentes que se relacionam e interagem para desempenhar uma funo que, isoladamente, no poderiam realizar. o sistema que d corpo a uma poltica, na medida em que, a partir das indicaes bsicas da poltica, articula o conjunto de elementos, rgos e setores que possibilitam a sua realizao. A poltica apenas indica as bases desse organismo sistmico, buscando identificar elementos que possam realizar essa articulao. Na prtica, os sistemas podem necessitar de ajustes e, at mesmo, no chegar articulao prevista. O funcionamento dos sistemas contribui para a transformao da iniciativa de um governo, no sentido em que datada e vinculada a um conjunto de atores, em uma poltica de Estado, que lanou razes e envolveu outros atores, que tendero a lhe dar sustentao e ajudar a transform-la para adequar-se s mudanas da realidade. No nosso contexto federativo, as polticas pblicas se realizam por meio de sistemas que precisam incluir os trs entes federados, explicitando seus papis. As esferas federal, estadual e municipal de governo so, ao mesmo tempo, elementos cooperativos e competitivos. Aps a Constituio de 1988, o modelo que tem sido exercitado o de polticas pblicas setoriais, formatadas na esfera nacional, com atribuies e transferncias de recursos para as esferas estadual e municipal. A medida que a democracia se fortalece, os entes federados passam a ser parceiros e no apenas braos executores de polticas centralizadas.

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Isso ocorreu com as polticas de sade, de educao e de assistncia, guardadas as singularidades. Na poltica de educao h uma diviso de tarefas por tipo de servio prestado, ficando o municpio responsvel pela oferta de ensino bsico, com apoio tcnico e financeiro de outras esferas de governo. Nas polticas setoriais de sade e assistncia, a prestao de servios majoritariamente atribuda esfera municipal. A base das polticas de educao e de assistncia populacional. J no caso da poltica de sade, a relao entre as populaes e os espaos fsicos essencial. Na poltica de sade, que tem uma histria institucional orientada por bases fincadas no Movimento da Reforma Sanitria, dos anos 70 e 80, compreende-se, teoricamente, que a ateno deve ser integral e que no conveniente segmentar a prestao dos servios de ateno a sade. Na prtica, h vinte anos, experimentam-se formas de garantir essa integralidade, a partir do municpio. Muitos servios de sade so, necessariamente, de abrangncia regional, servindo a mais de um municpio, pois a escala municipal no suficiente para garantir o custo dos servios. A regionalizao sempre foi o mote para que os governos estaduais detivessem a gesto de servios mais abrangentes. A constituio de consrcios intermunicipais foi uma das formas que os municpios encontraram para manter sob sua gesto, servios de referncia. Em 1997 foi institudo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, com o respectivo Conselho Nacional. A adoo da bacia hidrogrfica como unidade territorial de gesto e planejamento, pela Lei no 9.433, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, rompeu com a diviso de competncias entre os entes do poder pblico Unio, Estados e Municpios e as fronteiras poltico administrativas estabelecidas entre eles. No entanto, permanecem discusses e disputas judiciais referentes questo da titularidade, baseadas no art. 30, inciso V, da Constituio Federal, que atribui a titularidade como sendo municipal, sempre onde for possvel caracterizar o servio pblico como de interesse local. A relao complexa porque, embora a Constituio trate todos os entes municipais da mesma forma, temos no pas 5.564 municpios, sendo que 90% deles tm menos do que 100 mil habitantes. Apenas 36 municpios tm mais de 500 mil habitantes e 14 municpios acima de um milho de habitantes (IBGE, agosto de 2006). Como esperar o mesmo de Bor (SP) que tem 828 habitantes e de Belo Horizonte, com quase dois milhes e quinhentos mil habitantes? No mbito municipal reside, constitucionalmente, o poder da gesto dos servios de interesse local. Entretanto, de um lado preciso considerar a relatividade da expresso interesse local, pois, no que diz respeito ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, e manejo de resduos slidos urbanos e de drenagem urbana, difcil que os interesses sejam exclusivamente locais, assim como a origem dos problemas e sua soluo. Por outro lado, a histria do setor, com a constituio e o fortalecimento de companhias estaduais, dialoga como o fato de que mais de 70% dos municpios brasileiros tem pequeno porte e baixa condio de investimento. Esse aspecto bastante importante, pois a instalao, operao e manuteno de servios de saneamento bsico implicam investimentos volumosos e de longo prazo. O Saneamento no tem um Sistema nacional. Tem Poltica e est em processo de formulao do Plansab o Plano Nacional de Saneamento Bsico. Tanto poltica como planos so mais datados, identificados com um governo, do que os Sistemas, que se tornam, ao longo do tempo, polticas de Estado. Para isso, preciso envolver todos os entes federativos, alm, claro, da participao da sociedade civil. Alguns fatores tm dificultado essa conquista. A pluralidade de rgos federais que participa, de forma coordenada ou no, da gesto do Saneamento, e que foi objeto do item anterior. A esse fator se acrescenta a dificuldade de articulao entre os entes, com questes no resolvidas, como a da titularidade e as bases da parceria do setor pblico com o setor privado, objeto de embates ideolgicos e disputa de poder.

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Nos estados da federao a coordenao da poltica de saneamento tambm aparece em locais institucionais diferentes, ora na rea de recursos hdricos, ora na rea de obras ou infra-estrutura. As estruturas de governo, em todas as esferas, se espelham e repetem a lgica do governo federal. Os servios, na maioria dos casos, so realizados por companhias estaduais de saneamento, cujo poder acumulado as faz bastante independentes e infensas s necessrias articulaes com as Secretarias estaduais de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Sade. Por esse motivo, o usurio dos servios tem de valer-se de rgos de defesa do consumidor, como o PROCON, como se o abastecimento de gua e o sistema de coleta e tratamento de esgotos fosse, de fato, um servio privado. Estudo realizado por Galvo Jr. et al (2009) focalizando cinco estados da federao (So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Gois) resume a situao desses estados em relao a universalizao dos servios, instrumentos financeiros, regulao e controle social, conforme Tabela 3.1. TABELA 3.1: Situao das polticas estaduais de gua e esgoto em cinco estados da federao, 2006
FUNO Universalizao Instrumentos financeiros Regulao Controle social DISPOSITIVO Metas definidas Fundo estadual Agncia reguladora Conselho estadual Conselho regional POLTICAS ESTADUAIS SP MG RS RN GO

(1)

(2)

(3)

FONTE: Galvo Jr. et al, 2009, p.219. Legenda: funo presente funo ausente Obs: (1) no prevista na poltica. A comisso de regulao de So Paulo somente foi instituda em 2006, tendo como um dos objetivos o estudo de uma agncia reguladora para o estado. (2) Embora originalmente previsto na poltica, o fundo estadual foi extinto em 2001. (3) A agncia reguladora estadual foi criada em lei especfica, anterior edio da poltica.

Praticamente no h instncias de regulao. E a questo que tem avultado nas discusses a concesso dos servios de saneamento bsico a empresas privadas. Quem delega, quem tem o poder concedente? A reside uma disputa entre governos estaduais e municipais. O art. 30 da Constituio reza que os municpios detm a titularidade dos servios pblicos de interesse local. Mas o art. 23 reza que competncia comum da Unio, estados e municpios, na promoo da melhoria das condies de saneamento bsico, servios de interesse nacional, regional e local. Essa questo tem sido objeto de longas disputas polticas e jurdicas em torno da titularidade dos servios e do poder concedente invocando a qualidade do interesse local ou regional. Leis estaduais que dispem sobre a matria, vm sendo questionadas por aes de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal45 (GALVO Jr. et al, 2009, p.208). O fato que a sociedade perdeu, at agora, a possibilidade de ter um Sistema Nacional de Saneamento, onde os papis das esferas de governo estejam claramente explicitados e a participao da sociedade civil nas decises seja instituda de modo estvel.

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ADin 2077 e ADin 1842.

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Ao longo da histria, o prprio desenho das polticas e os mecanismos de financiamento colocaram as bases do relacionamento, muitas vezes, centralizando no governo federal ou nos governos estaduais decises que seriam do mbito das outras unidades federadas. Assim, a poltica nacional orienta aes, como ocorreu com a expanso das companhias estaduais, e essa orientao, em outros momentos, revista e reorientada, sempre a um custo alto, poltico e financeiro. A discusso da titularidade para a concesso de servios de abastecimento de gua e outros de saneamento se faz presente a cada projeto apresentado. Inovaes importantes, como, por exemplo, a gesto por bacias hidrogrficas, esbarram no ordenamento poltico-administrativo e passam a exigir muitos mecanismos de articulao. A articulao intersetorial dos entes das trs esferas de governo parece ser ainda mais complexa do que a articulao intesetorial no mbito de cada ente. Alm dos dilemas de competncia, as polticas esto sujeitas s mudanas de orientao em cada esfera de governo, aos perodos de mandato dos governos federal, estaduais e municipais, incluindo, nesse processo, as disputas de projeto poltico. A viabilizao dessa articulao reside na possibilidade de se alcanar um desenho para o sistema de saneamento. Esse desenho precisa expressar um acordo claro em relao ao papel de cada ente federado, em cada ramo do sistema abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos urbanos e de drenagem de guas pluviais, trabalhando a questo do ente concedente dos servios e estabelecendo as bases de uma estrutura regulatria estvel. Os atores no-governamentais e a percepo da transversalidade e integralidade Dentre todos os cidados, diretamente interessados em viver em condies aceitveis de saneamento, abastecidos de gua, tendo o esgoto tratado, os resduos coletados e dispostos, a drenagem adequada do solo em que se estabelecem, alguns segmentos da sociedade tm especial protagonismo para que essas condies aconteam. Destacamos trs conjuntos de atores: a universidade, que produz cincia e forma pessoas para atuao no campo; o segundo setor, que participa dos planos e programas, prestando servios e, tambm, colocando seus interesses nas agendas da sociedade, e os grupos organizados da sociedade civil ,que participam da formulao das polticas e do acompanhamento e avaliao de sua realizao. Os estudos sobre Saneamento, bem como de setores afins, tm forte contribuio da Universidade e seus pesquisadores, sendo possvel identificar, na formulao de polticas, planos e projetos, as diferentes tendncias e seus amparos tericos e ideolgicos, j que os governos buscam argumentos em grupos que se afinam com seus propsitos. As publicaes acadmicas e as referncias que se encontram nos documentos de planos e programas so elucidativas dessa relao. Isso tambm sobressai nos momentos de disputa de projetos, como na aprovao do Projeto de Lei 199 e seu posterior veto pelo governo, em 1993. A Universidade , naturalmente, o locus das vrias posies tericas, tecnolgicas e ideolgicas, convergentes e divergentes e, na democracia, seus representantes tm influenciado a vida nacional e as decises governamentais, fornecendo insumos para a elaborao de contedos e orientando posies. No campo do Saneamento as universidades trabalham em dois eixos:

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propondo-se a oferecer uma formao interdisciplinar que integra estudos tericos, tcnicas de anlises e desenvolvimento experimental, ligados preveno, medida e limitao das influncias negativas da atividade humana sobre o meio ambiente (...)46; dialogando com as expectativas das empresas e organizaes do Estado, onde existe a demanda desse profissional como agente de controle e fiscalizao da poluio ambiental, seja na disposio de resduos slidos (urbanos, reciclveis, de servios de sade, industriais, de construo e demolio), no tratamento de efluentes lquidos (guas residurias) ou nos sistema de controle s fontes de poluio como planejar a reduo da emisso de gases pelas indstrias ou auxiliar em programas de monitoramento de poluentes atmosfricos47. As reflexes crticas realizadas na universidade, sobre os modelos de atuao ou tecnologia utilizados no saneamento bsico, bem como a busca de tecnologias alternativas, possveis de serem estendidas a mais pessoas com menor custo, ainda no alcanaram o conhecimento e o debate pblicos. As empresas, que demandam profissionais especializados, visualizam as perspectivas de expanso de atividades econmicas, j que abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos, drenagem urbana e limpeza urbana so campos de oportunidades para servios e obras, mediante licitaes e, em menor escala, concesses. As obras contra enchentes ilustram bem essa viso de oportunidades empresariais. As empresas, devidamente providas de profissionais de engenharia, trabalharam e ainda trabalham para a canalizao de crregos, retificao de rios e impermeabilizao do solo. Com as inevitveis enchentes, provenientes desse modelo, oferecem solues como os piscines, grandes e onerosas obras. Nesse processo, contam com os olhares especializados, que so formados nas universidades e que ocupam, tambm, rgos tcnicos dos governos. O segundo setor um poderoso ator, nem sempre identificado, no vai-e-vem das polticas pblicas, inclusive na definio do poder concedente e na regulao. No , na maioria dos casos, uma viso interdisciplinar, que informa as aes desses protagonistas, nem a perspectiva da integralidade. Os especialistas tendem a perder a viso sistmica, conhecem muito do seu micro-objeto e pouco dos demais e mantm o foco que permite a reiterao de tecnologias e solues que interessam s empresas. As inovaes que interessam so como fazer melhor e mais barato o que j fazemos. O terceiro protagonista relevante constitudo pelos grupos organizados da Sociedade civil, que, no processo de redemocratizao, ganharam espaos para a participao, reivindicando e ocupando canais abertos nas polticas e nos rgos que as gerem. Demo (1996) registra que participao conquistada no processo histrico, juntamente com as condies de autodeterminao. E Teixeira (2007) identifica quatro dimenses da participao: a expresso simblica da participao, que no se enquadra nos padres e canais estabelecidos, mas surgem de movimentos espontneos da cidadania; a dimenso educativa e integrativa do prprio processo de participao; a participao no processo de tomada de decises, que afetam interesses pblicos e a participao como controle pblico. Essas dimenses sem sempre so realizadas simultaneamente.

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O Curso de Engenharia Sanitria da Universidade Federal de Mato Grosso considera que o Engenheiro Sanitarista-ambiental desenvolve aes de diagnstico e caracterizao do meio ambiente, monitoramento, controle, manuteno e recuperao da qualidade ambiental e de sade pblica. http://www.ufmt.br/esa/esa.htm, visita em 25 de julho de 2009.
47

Informao referente ao Curso de Engenharia Ambiental da UFSCAR virtual http://zope.ufscar.br:8080/engamb/saneamentoambiental , visita em 25 de julho de 2009.

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Alm de audincias pblicas e momentos de discusso coletiva de projetos, essencial a manuteno de canais estveis, que viabilizem a participao contnua. A participao um processo de aprendizagem coletiva e a forma em que a cidadania se expressa, no apenas como representao, por meio da eleio para o Executivo e o Legislativo, mas, no cotidiano da administrao dos interesses pblicos. A sarabanda de criao e substituio de ministrios e secretarias prejudicam esse processo. Os Sistemas contribuem para manter esses espaos de participao, um dos motivos pelos quais so to importantes. nos sistemas que so abertos os espaos estveis de participao, sob a forma de colegiados. Na participao em conselhos, como espaos de participao que tm sido abertos em vrias polticas, nas trs esferas de governo e, especialmente, nos municpios, observam-se as dimenses tratadas por Teixeira (2007). Durante bastante tempo os conselhos funcionaram como espaos educativos e integrativos do prprio processo de participao. Sem o amadurecimento dos grupos organizados, a participao frgil manipulao, quer das prprias autoridades, quer de interesses privados. medida que os conselheiros passam a conhecer melhor as interfaces dos problemas, os outros atores e solues tecnolgicas, ganham em capacidade crtica e passam a influenciar as decises. Porm, ainda no exercem controle. Alm disso, os conselhos refletem a fragmentao das estruturas governamentais. Quando, a partir da redemocratizao do pas na dcada de 80 comearam a se abrir os espaos de participao, consultiva ou deliberativa, acolhendo representao de trabalhadores e usurios de servios, isso ocorreu com a mesma lgica setorial e da fragmentao com que se organizam as estruturas das trs esferas de governo. O primeiro sistema a se organizar foi o SUS Sistema nico de Sade. Sua arquitetura institucional prev espaos de participao da populao em todas as esferas de governo. No SUS, cada municpio deve organizar um conselho municipal de sade, cada estado da federao um conselho estadual de sade e, a Unio, um conselho nacional de sade, todos com composio tripartite usurios, gestores e trabalhadores. Como a Lei n 8.080, de 1990, que regulamentou o SUS, define, em seu art. 6, que esto includos ainda no campo de atuao do SUS (....) II. A participao na formulao da poltica e na execuo de aes de saneamento bsico, o tema poderia ser tratado pelos conselhos, em todas as esferas. Ocorre que os conselhos de sade ainda so majoritariamente absorvidos pela questo da prestao de servios de sade e a sade ambiental ainda freqenta muito pouco a sua pauta. No mbito do Ministrio das Cidades, h o Conselho das Cidades e um Comit Tcnico de Saneamento Ambiental. A Lei no 11.445, de 5 de janeiro de 2007, considerada o Marco Regulatrio do Saneamento no pas, prev, em seu art. 47, que o controle social dos servios pblicos de saneamento bsico poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais,... No pequena a diferena das duas orientaes - enquanto que a legislao da sade prev o controle social, como parte da sua arquitetura institucional, e os conselhos, como necessrios para que os municpios e estados da federao possam manter o fluxo de repasses de recursos, a legislao do saneamento aponta, apenas, a possibilidade. A resistncia das estruturas setoriais e sua dinmica de mudanas refletem-se igualmente na organizao da participao dos cidados nas questes de interesse pblico os conselhos proliferam setorialmente. Considerando algumas das interfaces do saneamento, temos os conselhos de saneamento, de sade, de habitao, de recursos hdricos, etc. Assim, a populao induzida a analisar, avaliar e colocar a sua opinio de modo fragmentado, especializado, perdendo, ela prpria, a viso das relaes entre os servios que concorrem para sua qualidade de vida. Uma nova possibilidade emergiu com a chamada da Primeira Conferncia de Sade Ambiental, para dezembro de 2009. A realizao da Conferncia de Sade Ambiental foi deliberada pelos delegados da III Conferncia Nacional de Meio Ambiente (maio/2008), da 13 Conferncia Nacional de Sade

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(novembro/2007) e da 3 Conferncia Nacional das Cidades (novembro/2007). Depois, foi aprovada nos Conselhos Nacionais de Sade (CNS), de Meio Ambiente (CONAMA) e das Cidades (ConCidades). notvel o fato de conselhos de diversos setores reivindicarem a discusso, pela populao, da questo da sade ambiental, onde o saneamento bsico ponto vital. Essa percepo tambm informa que o territrio poltico-administrativo precisa ajustar-se s demandas dos espaos sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena. A deciso de trabalhar por bacias hidrogrficas, que transcendem as fronteiras poltico-administrativas dos municpios, sada a realidade e pode ajudar a superar entraves, que nascem das incongruncias entre a instituio de municpios sem condies de assumir a gesto dos interesses pblicos locais, dependentes de outras esferas de governo para a sua sustentao, e as necessidades e potencialidades do territrio natural. A lei vigente do Saneamento Bsico adota a bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes, isso deve supor no apenas o planejamento governamental, mas tambm que os loci adequados para a participao da Sociedade so os Comits de Bacias Hidrogrficas, com representao dos usurios da gua que tambm so os usurios dos servios de sade, de manejo de guas pluviais, de esgotamento sanitrio, etc da populao em geral e do governo. Certamente, numa democracia recente como a nossa, um aprendizado coletivo conformar as decises dos Comits de Bacia com interesses pblicos e no reproduzir o modelo competitivo e desagregador da organizao do aparato estatal. Por esse motivo, preciso olhar as questes de fora das clausuras setoriais, como propicia o conceito de Desenvolvimento Humano.

3.3 DESENVOLVIMENTO HUMANO E O SANEAMENTO BSICO


O propsito deste item refletir sobre como o Saneamento Bsico tem respondido s demandas do Desenvolvimento Humano. Para isso, busca as definies de Desenvolvimento Humano e a identificao de atores envolvidos na sua ao; relaciona indicadores de Desenvolvimento Humano e indicadores de Saneamento Bsico; comenta a relao entre os dilemas do Saneamento Bsico e o processo de desenvolvimento humano. A natureza transversal do tema Desenvolvimento Humano e sua relao com o Saneamento At este ponto da reflexo, os pontos tratados estavam circunscritos ao campo do Saneamento. Porm, preciso olhar a situao de outro ponto de vista, de modo a buscar uma viso integrada da questo socioambiental. Desenvolvimento humano diz respeito evoluo do bem-estar das pessoas e grupos, de forma equnime. No fcil, porm, estabelecer o que bem-estar, na multidimensionalidade e, ao mesmo tempo, integridade do conceito, cuja compreenso varia no tempo e no espao. Para Fukuda-Parr desenvolvimento humano motivado pela busca da liberdade, do bem estar e da dignidade dos indivduos em todas as sociedades, preocupaes essas que no esto presentes nos conceitos de desenvolvimento social, de formao de capital humano e de necessidades bsicas. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) cumpriu e ainda cumpre um importante papel para que as naes acompanhem sua prpria evoluo e consigam comparar-se com outras situaes. A crtica a de que a mensagem do IDH reduz o desenvolvimento humano expanso da educao, promoo da

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alfabetizao, melhoria da expectativa de vida e ao aumento de renda (PIB per capita), que seriam insuficientes para abarcar toda a complexidade do bem-estar. Amartya Sen, na sua abordagem das capacitaes, incluiu no conceito de desenvolvimento humano a expanso das capacitaes das pessoas. Sua proposta visa a promover o descolamento da ideia de capital humano, como componente do modelo econmico prevalente. Os Relatrios de Desenvolvimento Humano, da ONU, ano a ano, foram introduzindo outras variveis para observar, mensurar e analisar o desenvolvimento humano. Em 1997, foi introduzido o entendimento do conceito de pobreza como um estado de privao nas vidas e nas escolhas das pessoas, deixando de relacion-la simplesmente a renda e bens materiais; em 1999, as variaes de oportunidades que ocorrem nas vidas das pessoas; em 2000, a viso das capacitaes de Amartya Sen, que conceituou desenvolvimento humano como a liberdade bsica de ser capaz de satisfazer as necessidades fsicas, de forma a evitar a inanio, a sub-nutrio, a morbidade, ou a morte prematura. As capacitaes,segundo Sem, tambm incluem as oportunidades de aquisio de competncias oferecidas pela educao (...) ou a liberdade e os meios econmicos para ir e vir e escolher onde morar. H tambm liberdades sociais importantes, tais como a capacidade de participar da vida da comunidade, de discusses pblicas, da tomada de decises polticas e mesmo a habilidade bsica de aparecer em pblico sem se envergonhar48. O Relatrio de Desenvolvimento Humano, de 2001, v a tecnologia como instrumento de promoo do desenvolvimento humano, e no como recompensa de renda mais alta (Fukuda-Parr, s/data, 4). Com a viso da crise ambiental, ao conceito de desenvolvimento junta-se a expresso sustentvel, buscando introduzir a ideia de que a evoluo da gerao presente precisa sustentar-se no futuro, tanto em termos de convivncia entre os grupos da espcie humana, como em relao manuteno da teia da vida no planeta. Embora as capacitaes da liberdade poltica e social ainda no tenham recebido a mesma ateno atribuda s capacidades bsicas, como sade, educao e renda, a abordagem das capacitaes abre o campo para a incluso e a atribuio de pesos diferentes a um conjunto de capacitaes. A leitura de informaes geradas por diferentes reas em um mesmo territrio permite configurar as condies de vida e as possibilidades e riscos que se apresentam para aquela populao, num determinado momento histrico. A comparao entre os territrios, por sua vez, explicita as desigualdades e indica onde o gestor precisa atuar, para promover a equidade. no territrio que a vida mostra a sua complexidade, no sentido do que est tecido junto, onde a sade do ambiente e a sade dos indivduos e outros seres vivos dialogam. De algum modo isso que os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio buscam fazer. So escolhas acordadas entre as naes, por meio da ONU (Organizao das Naes Unidas), para um esforo comum de melhorar as condies e a equanimidade do desenvolvimento humano. A aprovao da Declarao do Milnio ocorreu em 2000, como um compromisso poltico que buscou sintetizar resultados de muitas conferncias mundiais da dcada de 90 e articulou um conjunto de prioridades globais para o desenvolvimento, com metas a serem alcanadas at 2015. A ideia a de que as metas se reforam mutuamente, devido integralidade do conceito de bem-estar.

48

Human Development Report 2000, p.19.

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Saneamento bsico como componente do Desenvolvimento Humano So 8 os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Erradicar a pobreza extrema e a fome; atingir a universalizao do ensino bsico; promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a sade materna, combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas; garantir a sustentabilidade ambiental; estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Para cada Objetivo, estabelecido um elenco de Metas a serem alcanadas at 2015. Na pgina do PNUD Brasil, possvel acompanhar o grau de realizao de cada objetivo pelo pas. Em relao ao Objetivo 7 Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente, aparece que o objetivo est 50% cumprido e o comentrio: O pas reduziu o ndice de desmatamento, o consumo de gases, que provocam o buraco na camada de oznio, e aumentou sua eficincia energtica, com o maior uso de fontes renovveis de energia. O acesso gua potvel deve ser universalizado, mas a meta de melhorar condies de moradia e saneamento bsico vai depender dos investimentos realizados49. Em setembro de 2007, foi divulgado o terceiro relatrio nacional de acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio no Brasil, coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MP). Na introduo, o Presidente Luis Igncio Lula da Silva celebra a significativa melhoria nas condies de vida da nossa populao o que mais uma vez comprova o engajamento do Brasil no cumprimento da Declarao do Milnio, pacto internacional pela eliminao da pobreza, firmado por dignitrios de 191 pases, em setembro de 2000 (RELATORIO, 2007, p.7). Mas tambm reconhece que embora se tenha verificado um aumento no acesso da populao brasileira a servios de saneamento bsico e moradia adequados, dois dos principais desafios para o Brasil alcanar todas as metas previstas nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milnio dizem respeito coleta e ao tratamento de esgoto e reduo do nmero de moradores em assentamentos precrios. (RELATRIO, 2007, p.7). O acesso gua potvel e ao esgotamento sanitrio fazem parte do direito a um meio ambiente saudvel, e ambos so reconhecidos em alguns documentos de direitos humanos como direitos em si. No mesmo documento, a Coordenadora Residente do Sistema das Naes Unidas no Brasil, Kim Bolduc, tambm celebra os resultados, frisando que grande parte da reduo das desigualdades conseqncia direta dos programas sociais, de grande envergadura, lanados pelo Governo (...) Mas o sexo, a cor, a etnia e o local de nascimento de uma criana brasileira ainda determinam, em grande parte, suas oportunidades futuras. No h dvidas de que o maior desafio do pas nos prximos anos ser transformar os ODM em uma realidade para todas e todos E, segue: Nos prximos oito anos, o desenvolvimento de polticas e aes orientadas s reas de maior concentrao da pobreza sero determinantes para o cumprimento dos ODM, em particular suas metas mais delicadas, como a melhoria das condies de saneamento bsico (RELATRIO, 2007, p.7). Os resultados mostram que o Brasil j ultrapassou a meta de reduzir, pela metade, a proporo da populao que vive com renda inferior a um dlar por dia. Caiu de 8,8 para 4,2 o percentual dos brasileiros que vivem na pobreza extrema. Esse processo afetou positivamente o ndice Gini, que mensura a desigualdade (Figura 3.1). Mas o Brasil ainda um dos pases mais desiguais, isto , com maior distncia entre a populao mais rica e a populao mais pobre (RELATRIO, 2007, p.15).

49

http://www.pnud.org.br/odm/objetivo_7/

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0,610 0,600 0,590 0,580 0,570 0,560 0,550 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fonte: Relatrio com dados do IBGE, PNUD (exclusive a populao rural dos estados de RO, AC, AM,RR, PA e AP).
0,599 0,600 0,600 0,598 0,592 0,587 0,580 0,593

0,568 0,566

FIGURA 3.1: Evoluo do ndice de Gini no Brasil, 1995-2005 A pobreza ainda mais alta na rea rural, mas a diferena tem se reduzido em relao s cidades. O Brasil praticamente universalizou o acesso escola da populao de 7 a 14 anos. E, no ensino mdio, ocorreu uma tendncia semelhante, no mesmo perodo. A assimetria entre as taxas de freqncia do Nordeste e do Sudeste recuou de 61% para 48%. (RELATRIO, 2007, p.23). A taxa de mortalidade infantil (nmero de crianas que morrem antes de um ano, de cada 1000 crianas nascidas vivas), que passou de 33,7, em 1996, para 21,1, em 2005. Tambm houve recuo na taxa de mortalidade na infncia (crianas menores de 5 anos de idade), que vem caindo de maneira contnua nos ltimos trinta anos. (RELATRIO, 2007, p.23). Em parte, esse recuo da mortalidade infantil e na infncia devido expanso do saneamento bsico. Entretanto, o Brasil est longe de cumprir a meta de reduzir pela metade, at 2015, a proporo da populao sem acesso permanente e sustentvel gua potvel e ao esgotamento sanitrio. (Meta 10). No seu informe anual de 200650, o IBGE informou que 61,5% dos domiclios urbanos brasileiros apresentaram o saneamento completo, com todos os servios . Nas Grandes Regies, o cenrio bastante diferenciado: Norte, apenas 10,5%, Nordeste, 34,5% e Centro-Oeste, 37,2%, enquanto Sudeste e Sul apresentaram percentuais mais favorveis (84% e 60,6%, respectivamente). Os dados mostram que, no Brasil, houve uma ampliao no acesso gua potvel nas reas urbanas e rurais. Em 1970, tnhamos 60,5% dos domiclios urbanos e 2,6% dos domiclios rurais cobertos por abastecimento de gua potvel. Em 2000, a cobertura dos domiclios urbanos subiu para 89,8% e, a dos domiclios rurais, para 18,1 %. Em 2007, chegamos a 93% dos domiclios urbanos e 28,2% dos domiclios rurais (dados do IBGE).

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Sntese de Indicadores, resultante da PNAD (Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclios), disponvel na pgina do IBGE www.ibge.gov.br

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A desigualdade de cobertura dos domiclios urbanos e rurais reflete o poder de uns e outros na reivindicao do benefcio essencial qualidade de vida e a persistncia da vulnerabilidade hdrica da populao rural, especialmente no semi-rido51. Em 2005, 89,8% da populao urbana vivia em domiclios conectados rede geral de gua um aumento de 7,5 pontos percentuais em relao a 1992. Caso seja considerado adequado o abastecimento de gua por rede geral, mas sem canalizao dentro da residncia, o nvel de cobertura sobe para 92%. Entre 2002 e 2005, o atendimento por rede geral foi ampliado para 4,7 milhes de domiclios. Ainda assim, 15,6 milhes de pessoas uma populao maior que a do Estado do Rio de Janeiro ainda vivia em domiclios urbanos sem abastecimento de gua adequado em 2005. Nas reas rurais, a proporo da populao com acesso a gua por rede geral, com ou sem canalizao interna, subiu 15,5 pontos percentuais entre 1992 e 2005, de 12,4% para 27,9%. Apesar da ampliao, o nvel de cobertura significativamente menor do que o verificado nas reas urbanas. (RELATRIO, 2007, p.58). Outro indicador usado para monitorar a Meta 10 a proporo da populao que tem acesso a servios de esgotamento sanitrio adequado por rede geral ou fossa sptica. Tambm houve um aumento de cobertura, mas a falta de uma soluo adequada para o esgotamento sanitrio um problema que, em 2005, atingia 34,6 milhes de brasileiros que viviam em cidades. Na zona rural, a soluo mais adotada para o esgoto ainda a fossa rudimentar (45,3%). Mesmo assim, mais de um quarto (27,1%) da populao rural no possui nenhum tipo de esgotamento sanitrio. O problema da poluio provocada pelo dficit nos servios de coleta de esgoto fica ainda mais grave quando se observa que menos de um tero do esgoto coletado passa por algum tratamento. (RELATRIO, 2007, p.58-59). O Relatrio ainda salienta que os indicadores de acesso simultneo aos servios de abastecimento de gua e coleta adequada de esgoto mostram que, nas reas urbanas, os percentuais de cobertura aumentaram em todas as regies brasileiras. As desigualdades regionais, no entanto, permanecem em patamar elevado. O Sudeste e o Sul, as regies mais ricas do pas, apresentam nveis prximos de 90% e 80%, respectivamente. J no Nordeste e no Norte, as regies mais pobres, a proporo chega a cerca de 60% e 40%. (RELATRIO, 2007, p.59). A dificuldade de reduzir os ndices de mortalidade infantil em municpios do Norte e Nordeste tem relao direta com os dficits de saneamento observados. Alm disso, tambm o componente condies de moradia melhorou mas mantm as desigualdades. O processo de urbanizao dos ltimos 60 anos levou a que a populao das cidades saltasse de 31,4% em 1940 para 81,3% no ano de 2000. Isso levou a concentrao, nas grandes cidades, de populao pobre habitando moradias precrias e locais de risco. De acordo com o estudo, a existncia de uma ou mais inadequaes habitacionais ameaa a sade, a educao e as oportunidades de emprego dos moradores de assentamentos precrios: eles passam mais fome, tm poucas chances de conseguir um emprego bem remunerado no setor formal, tm menor nvel educacional, so mais vulnerveis a doenas e morrem mais cedo do que o resto da populao urbana. Dessa forma, o relatrio enfatiza que o lugar de moradia importa e que o cumprimento da meta referente habitao fundamental para alcanar os demais Objetivos de Desenvolvimento. (RELATRIO, 2007, p.59) Nos recentes episdios de enchentes e deslizamentos de terra e desabamentos de residncias em reas de risco, ficaram claras as deficincias referentes a drenagem de guas pluviais, como fator de agravamento dos riscos.

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Objeto do Programa Um milho de cisternas, a cargo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

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Dilemas do Saneamento Bsico e o processo de desenvolvimento social A qualidade de vida est necessariamente conectada com a qualidade do ambiente, e a satisfao das necessidades bsicas, com a incorporao de um conjunto de normas ambientais para alcanar um desenvolvimento equilibrado e sustentado (a conservao do potencial produtivo dos ecossistemas, a preservao da base de recursos naturais e sustentabilidade ecolgica do habitat), mas tambm de formas inditas de identidade, de cooperao, de solidariedade, de participao e de realizao, bem como de satisfao de necessidades e aspiraes, por meio de novos processos de trabalho (LEFF, 2002, p.49). Os dilemas enfrentados pelos cidados e pelos gestores dizem respeito deciso sobre as prioridades de investimento, j que os elementos que configuram o bem-estar e a possibilidade de desenvolvimento e potencializao do exerccio das capacidades esto tecidos em conjunto. Especialmente na rea de Saneamento Bsico, devido ao custo dos investimentos para a realizao dos servios, a inscrio de interesses e projetos nas agendas governamentais resultam de embates cotidianos. Os poderes distribuem-se de forma assimtrica na sociedade e a capacidade de vocalizao dos diferentes grupos distinta. essa capacidade que leva inscrio, nas agendas, de uns ou de outros interesses. Na medida em que as decises no so referidas aos territrios e se encontram setorializadas, fragmentadas, o resultado das polticas tambm deixa de ser potencializado e um setor gasta pelo que o outro economiza. Os gastos de atendimento sade, por exemplo, so reduzidos significativamente com a chegada do saneamento bsico, que impedir, por si, uma srie de agravos. Por outro lado, tambm se sabe que cada ano de escolaridade da me tem impacto na reduo da mortalidade infantil. A falta de condies de vida no campo, de trabalho e de oferta de servios, continua a empurrar as pessoas para as cidades, onde vo se alojar em reas de risco e sem saneamento e outros servios. A presso por habitaes e a concentrao de servios, por sua vez, traz fortes e inesgotveis demandas de infraestrutura. Desse ponto de vista, fica evidente a necessidade de abandonar os vcios do olhar setorial e ver os territrios, com suas caractersticas e os grupos populacionais que os conformam, fazendo as releituras necessrias dos objetivos e prioridades das polticas pblicas.

3.4 MUDANAS CLIMTICAS E O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO


O propsito desse item refletir sobre o desafio das Mudanas Climticas e seu impacto no Saneamento Bsico. Para isso considera o estado da arte do tema Mudanas Climticas, suas conseqncias para o Desenvolvimento Social e busca identificar como as Mudanas Climticas podem interferir nos planos de Saneamento Bsico, especificamente no abastecimento de gua, no manejo de resduos slidos e no manejo das guas pluviais. Reflete sobre a ao do Saneamento Bsico em municpios e regies que sofram desastres ambientais, em funo da mudana do clima. As mudanas climticas e a teia da vida: a sade da humanidade e o saneamento O contexto scioambiental uma realidade marcada pela complexidade, conflitos de interesses, escassez e incerteza. Para atuar em um ambiente complexo preciso compreender e trabalhar com nexos e interconexes, relaes e fluxos. O conceito de Ecossistema, apresentado por Tansley em 1934, como um conjunto de seres vivos mutuamente dependentes uns dos outros e do meio ambiente no qual vivem, anunciou a ideia

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de teia da vida, que viria a ser trabalhada por Capra (1998). A teia da vida a metfora da interdependncia dos seres vivos, onde todas as formas de vida, desde as mais simples at as mais complexas, interagem permanentemente entre si e no podem existir isoladamente. Entretanto, essa teia, que a todos inclui, se estende no tempo e no espao, de modo que os nexos (relaes) e interconexes (fluxos) nem sempre so percebidos. Buckles (2000) alinha quatro fatores que, de um lado, motivam a dificuldade de fazer a leitura dessas relaes e fluxos no campo socioambiental: a dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimenses do espao e do tempo; o fato de que os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado; o valor simblico que os recursos naturais tm para as pessoas; o crescimento da escassez dos recursos naturais, em funo das mudanas climticas, ao mesmo tempo que h aumento da demanda e sua distribuio desigual. A dificuldade de perceber efeitos de atos presentes nas dimenses do espao e do tempo diz respeito ao fato de que os recursos naturais esto integrados em um espao interconectado e as aes de um indivduo, podem gerar efeitos de grande alcance em outros espaos e no futuro. Porm, na dimenso do tempo de vida dos indivduos, nem sempre essa relao percebida, conhecida ou valorizada. A captao da gua para consumo domstico, industrial e do agronegcio, e para gerar energia, afeta os recursos hdricos a mdio e longo prazos, podendo gerar escassez. Do mesmo modo, decises sobre a disposio do lixo, para resolver problemas imediatos de uma comunidade, podem gerar efeitos na qualidade dos solos e para o manejo das guas para aquela comunidade e outras. O fato de uma cidade no tratar e despejar a maior parte do seu esgoto nos rios, tem gerado grandes dificuldades para a limpeza e recuperao dos cursos de gua. O segundo fator diz respeito a que os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado, onde se estabelecem relaes complexas e desiguais, entre um amplo espectro de atores sociais. Para Souza, territrio um espao definido por e a partir de relaes de poder ( SOUZA, 1995, p.77). Atores com maior acmulo de poder tambm so os que mais condies tm de controlar as decises sobre os recursos naturais e influir nelas para o seu prprio benefcio. Nesse poder inclui-se a capacidade de manipular informaes, para obter apoio para seus prprios interesses. O terceiro fator que os recursos naturais tm valor simblico para as pessoas e so usados por elas, de modos que se definem de maneira simblica. A terra e os bosques no so apenas recursos materiais, pelos quais competem as pessoas, mas tambm so parte de uma forma particular de vida (agricultor, pescador, madeireiro), uma identidade tnica e um conjunto de funes, que dependem do sexo e da idade.(BUCKLES, 2000). Essa reflexo especialmente compatvel com a viso dos indgenas. As dimenses simblicas dos recursos naturais se prestam a lutas ideolgicas, sociais e polticas, que tm uma enorme transcendncia prtica para o manejo dos recursos naturais e para o processo de manejo dos conflitos (BUCKLES, 2000). Finalmente, so determinantes neste momento histrico o crescimento da escassez dos recursos naturais em funo das mudanas climticas, bem como o aumento da demanda e sua distribuio desigual, que dialogam com os fatores anteriores. As decises da sociedade, dos governos e dos grandes conglomerados empresariais transnacionais tm mantido o crescente uso de petrleo, especialmente para o transporte individual. Como demonstrou o relatrio do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas)52 so as atividades humanas, com o uso de tecnologias baseadas em petrleo, que tm provocado a acelerao do aquecimento global, com a liberao de CO2. Essa relao no era aceita cientificamente

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Painel Internacional de Mudanas Climticas (IPCC) - um grupo mundial de cientistas que estuda toda a pesquisa cientfica num abrangente estudo cooperativo de pesquisa climtica. A ONU publica os seus resultados.

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antes do relatrio do IPCC e apenas comea a ser discutida pela sociedade, com a mobilizao, esperada, dos vrios grupos de interesse. A escassez um ingrediente fermentador dos conflitos socioambientais. Acresce que, pelos outros fatores citados, as comunidades afetadas por processos de degradao ambiental muitas vezes no o reconhecem ou, ainda que dele estejam conscientes, no o associam a atividade de atores sociais especficos. At porque muitas vezes os atores so mltiplos e os efeitos cumulativos. Alm disso, alguns confortos so diretamente auferidos. So freqentes episdios de defesa de indstrias e atividades de negcio poluentes ou de degradao socioambiental, com a alegao de que elas fornecem empregos para membros das comunidades diretamente afetadas pelos efeitos da degradao ambiental. E, mais recentemente, a defesa do transporte individual, como um conforto alcanado em funo do desenvolvimento econmico, vis-a-vis os efeitos provocados pela alta emisso de CO2. Os conflitos ambientais somente se tornam explcitos e, portanto, foco de aprendizagem social, com maiores chances de serem manejados, em funo de interesses pblicos quando as comunidades estabelecem a conexo entre a degradao ambiental e as atividades de agentes sociais O relatrio do IPCC estabeleceu esse nexo entre atividades humanas especialmente as que liberam CO2 com as mudanas climticas. A tese a de que o aquecimento global causa mudanas climticas e que est sendo causado pelo aumento das concentraes de CO2 na atmosfera por ao humana, mais especificamente pela queima de combustveis fsseis. Grande parte das atividades contemporneas das civilizaes humanas est baseada no uso do petrleo (combustvel fssil). As medies das concentraes de CO2 mostram um crescimento exponencial nos sculos XX e XI. Para evitar que o clima se aquea mais do que dois graus centgrados, necessrio manter a concentrao de CO2 abaixo de 350 ppm. Atualmente est em 387 ppm, sem contar outros gases de efeito estufa (GEE) o metano, xido nitroso, CFCs. Encontrar os nexos entre esse fato, que tem efeitos j percebidos e outros potenciais, como a desertificao de regies, a escassez mundial de gua potvel, os desastres climticos, como as inundaes extraordinrias, no fcil para as comunidades. H atividades locais que contribuem, mas h causas remotas, determinadas pelo desenvolvimento desigual entre as naes e por grandes conglomerados transnacionais. E essas causas so dinmicas, interconectam interesses plurais e diferentes em cada espao e tempo. O abastecimento de gua potvel, a coleta e disposio dos resduos e a drenagem de guas pluviais so necessidades das comunidades, do saneamento do ambiente onde vivem. Mas, so tambm negcios, com interesses econmicos, por vezes conflitantes com o bem estar presente ou futuro das comunidades. Cada deciso afeta tanto a vida das pessoas e comunidades, como os negcios. A assimetria de poderes, entre pessoas, grupos, conglomerados econmicos e governos torna cada vez mais complexa a determinao dos interesses pblicos. As mudanas climticas expem de forma contundente a pobreza e a insuficincia do olhar disciplinar e fragmentado para os fenmenos, trazem a necessidade essencial de trabalharmos com os nexos e interconexes e desafiam a gesto pblica desarticulada e eivada de interesses estranhos ao interesse pblico. Desafios para o abastecimento pblico de gua O territrio brasileiro tem uma situao privilegiada em relao disponibilidade hdrica, com cerca de 17% da gua doce superficial do mundo e aproximadamente 80% do aqufero Guarani, que a maior reserva

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subterrnea do mundo. Porm, 60% da sua disponibilidade de gua superficial, principal fonte de abastecimento, se encontra na regio norte, a menos habitada do pas. Outras regies convivem, historicamente, com a escassez, como o serto nordestino. A disponibilidade de gua no Brasil depende em grande parte do clima. O ciclo anual das chuvas e de vazes no pas varia entre bacias, e de fato a variabilidade interanual do clima, associada aos fenmenos de El Nio, La Nia, ou variabilidade na temperatura da superfcie do mar do Atlntico Tropical e Sul podem gerar anomalias climticas, que produzem grandes secas, como em 1983 e 1998 no Nordeste, 2004-2006 no Sul do Brasil, 2001 no Centro-Oeste e Sudeste, e em 1926, 1983, 1998 e 2005 na Amaznia. (MARENGO, 2008, p.83). A maior preocupao dos gestores pblicos em relao ao gerenciamento do uso da gua tem sido, historicamente, a satisfao das demandas de uma populao crescente e o enfrentamento de secas e enchentes. O desafio ainda a universalizao. Porm, Marengo (2008) alerta que preciso se preparar, simultaneamente, para o desafio da variabilidade e disponibilidade na qualidade e quantidade de gua. Mudanas nos extremos climticos e hidrolgicos tm sido observadas nos ltimos cinqenta anos, e projees de modelos climticos apresentam um panorama sombrio em grandes reas da regio tropical. (MARENGO, 2008, p.85). Inundaes, tempestades e eroses, de um lado, e perodos de seca ampliados, de outro, afetaro, cada vez mais, os mananciais j comprometidos pela poluio. Tudo isso no uma possibilidade, j est acontecendo com o nvel atual de aquecimento e a situao poder ficar mais aguda com o aumento de at 2 graus nos prximos anos ou dcadas. O estudo de Marengo (2008) sugere a importncia de nos debruarmos sobre as tendncias regionais para informar os planos, como o Plansab. Na Amaznia, a situao j preocupante, pois apesar de conter 70% da gua doce de todo o planeta, tem sofrido profundamente os efeitos das aes antrpicas diretas, como o desmatamento, e indiretas, resultantes das mudanas climticas globais. Em 2005, o leste do Amazonas foi atingido pela maior estiagem dos ltimos cem anos, com graves conseqncias para a alimentao e circulao das comunidades ribeirinhas. Segundo Cox et al. (2008), provvel a ocorrncia de perodos de intensa seca na regio da Amaznia nas prximas dcadas, estimando um aumento de 50% at 2030. O Nordeste j possui apenas 3% de gua doce. Segundo os relatrios do IPCC (MAGRIN et al., 2007) e do INPE (MARENGO et al., 2007; AMBRIZZI et al., 2007), o semi-rido tender a tornar-se mais rido (MARENGO, 2008). A bacia hidrogrfica do rio So Francisco totalmente dependente do nvel e da distribuio das chuvas. O que poder ocorrer com a transposio, em poucos anos, devido aos efeitos das mudanas climticas? Mais de 70% das cidades do semi-rido nordestino, com populao acima de cinco mil habitantes, enfrentaro crise no abastecimento de gua para o consumo humano at 2025, independentemente da megaobra de transposio do Rio So Francisco, concluiu um estudo feito pela Agncia Nacional de guas ANA. (MARENGO, 2008). Na regio Sul a previso de aumento sistemtico das chuvas. Isto j est sendo observado nos registros hidrolgicos, desde meados da dcada de 1970, com vazes acima da mdia nos rios Paran, Uruguai e Paraguai e no Rio Iguau. Conforme observao de Tucci et al. (1998), esse incremento na vazo dos rios aconteceu depois de grandes reas terem experimentado o desmatamento ou mudanas no uso da terra. (MARENGO, 2008).

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A maioria das grandes cidades j convive com a escassez de gua, em razo do manejo inadequado dos seus mananciais e da poluio dos corpos dgua. Estados e grandes cidades, como o caso de So Paulo, j estendem longas tubulaes para trazer gua de outros municpios e regies. O Sistema Cantareira traz para a regio metropolitana de So Paulo gua de mananciais prximos divisa com o estado de Minas Gerais. A instabilidade climtica poder afetar a disponibilidade e acirrar a disputa pela gua. Os Comits de Bacia comeam a se pronunciar e o custo da gua aumenta. Vale lembrar que nossa principal matriz energtica baseada em recursos hdricos. Se, de um lado, essa uma energia limpa, de outro, direciona esse recurso para a gerao de energia, alm do uso intenso no agronegcio. Segundo a ANA (Agencia Nacional das guas), a demanda de gua retirada dos corpos dgua, para fins de saneamento e consumo (vazo de retirada) no pas, de 1.592 m/s, sendo que cerca de 53% deste total (841 m/s) so consumidos, no retornando s bacias hidrogrficas. Deste total, 40% so destinadas irrigao; 27% para abastecimento urbano; 17% para indstria; 13% para animal; 3% para abastecimento rural (ANA, 2007). A proteo dos mananciais vital para a garantia de abastecimento de gua potvel e as competncias so das trs esferas de governo. O manejo da ocupao e uso do solo pelas prefeituras tem grande impacto sobre os mananciais. Tanto as prticas de retificao de rios, para ocupao das vrzeas e de canalizao dos crregos, como a ocupao irregular de reas de mananciais por moradias, questes sob a gesto municipal, como a disposio de dejetos sem tratamento nos cursos dgua, so fatores que se combinam. A separao entre as reas que gerenciam os recursos hdricos e o saneamento bsico no facilita a tomada de decises que considerem todos os usos da gua e o custo da universalizao e manuteno do abastecimento. No necessrio dilogo intersetorial para o caso da gua necessrio convocar outros atores, alm dos gestores de recursos hdricos. Um grande desafio ser definir, pelo interesse pblico, em situao de escassez crescente, a distribuio da gua disponvel para o abastecimento humano e para outras atividades sociais e econmicas. Desafios do manejo de guas pluviais O sistema de drenagem urbana faz parte do plano diretor das cidades, incluindo a infra-estrutura de microdrenagem, coleta e escoamento das guas superficiais, que inclui guias, sarjetas, galerias de guas pluviais, bem como, em carter complementar, pavimentaes, terraplanagem e obras de conteno de encostas. Para as solues de macrodrenagem, que incluem as galerias de grande porte e o manejo dos corpos hdricos receptores das guas, necessria a ao intersetorial, com forte participao dos governos estaduais, tendo como referncia de planejamento as bacias hidrogrficas. No Brasil, a maioria das cidades se desenvolveu sem planejamento e ocupando, com avenidas e construes, as vrzeas de rios e reas de risco de deslizamento de terra. A falta de planejamento se traduz em solues de alto custo e baixa eficincia. Essa questo ganhou importncia nas ltimas dcadas, com grandes e mdias cidades sofrendo enchentes, em razo da retificao dos rios e ocupao de suas vrzeas, bem como da impermeabilizao, progressiva e intensa, do solo urbano, que reduziram criticamente a capacidade de escoamento das guas pluviais.

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As cidades renderam-se ao transporte rodovirio e, mais, aos automveis. Todas as esferas de governo reduziram investimentos em outras modalidades, como transporte ferrovirio e fluvial. Ao mesmo tempo, a expanso da rede rodoviria e da frota de veculos automotores continua ocorrendo e estimulada pelo governo federal, no apenas com obras, mas tambm com outras estratgias, como a reduo do IPI para manter ou ampliar o consumo de automveis. A situao se agrava em funo do aquecimento, em parte resultante da prpria impermeabilizao e em parte pelo processo de aquecimento global. As chuvas esto mais intensas e freqentes. Nos ltimos anos temos assistido a tragdias em cidades de diferentes regies do Pas. No ano de 2009, vrios Estados em diferentes regies do pas sofreram fortemente com as inundaes e deslizamentos de terra. No final de 2009 foi a vez da maior cidade do pas. So Paulo foi literalmente parada por uma grande inundao, em conseqncia de uma grande quantidade de chuva (choveu em 15 horas mais da metade do volume previsto para todo o ms de dezembro), mas tambm da falta de solues adequadas para o manejo das guas pluviais. So muitas as conseqncias econmicas, sociais e ambientais dessas mltiplas e constantes enchentes em cidades e, tambm, em regies de produo agrcola. O escoamento das guas pluviais tem sido tratado com obras de engenharia, especialmente com os piscines, que retm temporariamente um volume de gua de chuva, que depois deixam escoar lentamente, de modo a impedir as enchentes. Durante anos a recuperao dos rios e parte de suas vrzeas no era considerada soluo. Isso tem mudado com processos de renaturalizao de rios e crregos, embora esse seja ainda um movimento tmido. O fundo de vale considerado pela legislao ambiental como rea de Preservao Permanente (APP) e, como tal, proibida de edificao. No entanto, as cidades as ocuparam com rodovias ou foram invadidas e degradadas. O parque linear (30 metros de cada lado do curso dgua) um modo sustentvel de ocupao e uso das reas de fundo de vale urbanas, contribui para melhorar a permeabilidade do solo, minimizando as enchentes e protegendo os cursos dgua no canalizados. De forma indireta reduzem a exposio de populaes vulnerveis a riscos, impedindo a construo de habitaes irregulares nas reas de vrzeas. Os parques lineares foram concebidos para resgatar o papel dos fundos de vale, como parte do sistema de drenagem natural, e acrescentando-lhes funo social e paisagstica. Por outro lado, ampliar as reas verdes e criar parques lineares quase sempre significa desalojar populao de baixa renda que se instala em reas de risco. Implica o envolvimento da rea de Habitao, para equacionar a questo da moradia. H dilemas insolveis sem uma soluo integrada. A rea da sade reivindica que a gua tratada chegue s populaes em rea de risco, a habitao precisa de tempo e recursos para construir casas e conjuntos habitacionais, a rea de meio-ambiente e a defesa civil querem retirar a populao das reas de risco, rapidamente. A prtica de segmentar as estruturas administrativas dos aparatos governamentais e estabelecer esses segmentos como campo de especialistas, gera dificuldades imensas de interlocuo, para que solues alternativas sejam adotadas.

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As Secretarias e Departamentos de Obras e Servios insistem na canalizao de corpos dgua e na construo de bacias de reteno. Muitas vezes, as obras de engenharia trazem efeitos a curto prazo e isso satisfaz governantes e populao. Os cidados continuam a reivindicar canalizao de crregos e asfaltamento de ruas. Os municpios e estados investem na ampliao das reas verdes, na limpeza e recuperao de rios e crregos, mas tm muita dificuldade de articular esforos no que se refere s interfaces com os projetos de obras virias e de infra-estrutura. Ao contrrio, h disputa por projetos e recursos. Quando a insuficincia ou inadequao das solues ficam evidentes a tendncia culpar a natureza. Nos recentes episdios de grandes enchentes no pas, reas metropolitanas e grandes cidades foram especialmente afetadas em conseqncia do manejo inadequado dos rios e crregos, das guas pluviais, dos resduos slidos e do uso e ocupao do solo. Um desafio evidente do manejo das guas pluviais promover o dilogo e articular aes entre reas com propostas e interesses bastante distintos: obras, meio-ambiente, habitao e sade. Outro grande desafio para as universidades, de modo a que novas tecnologias possam ser viabilizadas, como asfalto poroso, como a USP est testando para melhorar a permeabilidade do solo, ou a produo de moradias de baixo custo e rpida montagem, entre outras possibilidades. E o terceiro e importante desafio em relao comunicao com a populao, para que possa compreender criticamente a situao, encontrar os nexos intersetoriais e posicionar-se de modo a requerer e apoiar medidas que no sejam meramente paliativas. Desafios para o esgotamento sanitrio Apesar da expanso da cobertura de servios, o maior desafio o que diz respeito ao esgotamento sanitrio continua sendo a reduo do dficit na oferta de servios, que abrange a coleta, transporte, tratamento e disposio adequada (que no gere ameaa sade e ao ambiente) de dejetos gerados pelas atividades humanas, comerciais, e industriais. Segundo o IBGE, em 200753 a cobertura de rede coletora de 51,3%, de fossa sptica 22,3% e na categoria outro/no tem de 26,4%. Alm do dficit total, ao considerar as regies, observa-se o tamanho da desigualdade regional. O investimento para ampliar a cobertura alto e no h soluo padro de tecnologia para viabilizar a universalizao (GALVO Jr., 2009, p.549). Mananciais que cruzam as cidades so atingidos diretamente por pontos de descarga de esgoto bruto, causando danos diretos ao corpo de gua. A poluio dos rios e mananciais prejudica o servio de abastecimento, obrigando a captao e transporte da gua de lugares distantes do seu consumo, aumentando o custo da gua e gerando discusses nos comits das bacias hidrogrficas. Novamente, entre os fatores que explicam o dficit destaca-se a fragmentao das polticas pblicas e a carncia de instrumentos de regulao (GALVO Jr., 2009, p.548). No mesmo texto, o autor reitera o obstculo da disperso na aplicao das polticas setoriais por diversos rgos do governo federal, indefinio da titularidade, dependncia de elevados investimentos e falta de articulao

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Sntese de Indicadores, PNAD, 2007. www.ibge.gov.br.

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intergovernamental para execuo de reformas setoriais. E a fragmentao de polticas pblicas e problemas com a concesso e a regulao dos servios (GALVO Jr., 2009, p.552). O tratamento local do esgoto pode em grade parte dos casos constituir-se em alternativa mais interessante, eficaz e definitiva do que a exportao para tratamento fora da bacia (...). A escolha de um sistema de tratamento apropriado deve levar em conta diversos fatores: uma adequada caracterizao da rea de interveno, o conhecimento das tecnologias disponveis e uma ideia clara dos objetivos a serem alcanados (eficincia necessria do tratamento). Com o cruzamento dessas informaes, faz-se a escolha do sistema de tratamento mais adequado para uma regio (MARTINS, 2008, p.272). Desafios para o manejo de resduos slidos O aumento exponencial da espcie humana, sua concentrao em aglomeraes urbanas e as mudanas nos modos de produo de bens e servios e de vida concorreram para o aumento crescente da gerao de resduos. Metade da populao mundial j est nas cidades. Ocupa cerca de 2% da superfcie do Planeta, utiliza 75% da energia produzida, gera 80% dos gases de efeito estufa e toneladas de resduos, em funo de seu estilo de vida e de consumo. No Brasil, segundo o IBGE, foram geradas, em 1989, cem mil toneladas de resduos slidos por dia. No ano de 2000 j eram geradas quase cento e cinqenta mil toneladas de resduos slidos por dia. O volume, a coleta e a destinao so grandes desafios para as cidades. Parte dos resduos slidos no coletada e apenas parte do que coletado tem destinao adequada (Tabela 3.2). TABELA 3.2: Comparao percentual da disposio de resduos slidos no Brasil em 1989 e 2000
DESTINO Lixes Aterros sanitrios ou controlados Aterros controlados Aterros sanitrios Compostagem Reciclagem Aterros especiais Incinerao reas alagadas 1989 72% 23% --3,0% 2,0% ---2000 59,03% -16,78% 12,58% 3,86% 2,82% 2,62% 1,76% 0,55%

Fonte: Dados apresentados pelo Ministrio do Meio Ambiente no Workshop de Treinamento sobre Formatao de Projeto para o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (CDM) e para o Prottipo do Fundo de Carbono (PFC).

Resduos depositados irregularmente nos mananciais comprometem a qualidade da gua. O crescimento descontrolado das grandes cidades tem permitido que habitaes precrias sejam instaladas pela populao em vrzeas e proximidade de mananciais, colocando em risco sua prpria vida e sade e a sade ambiental. Cada municpio e, especialmente, os grandes municpios precisam elaborar seu Inventrio de Gases de Efeito Estufa, para saber qual a sua contribuio para o aquecimento global. A metodologia do Inventrio contempla os seguintes setores: uso de energia (gerao eltrica; indstria, transporte individual, coletivo e de carga; transporte aerovirio; residncias, comrcio, outros); mudana de uso do solo e florestas; setor agropecurio; disposio final de resduos slidos; tratamento de esgotos domsticos e efluentes industriais.

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Essa avaliao necessria para que o municpio possa acompanhar sua evoluo, comparar-se com outros casos, definir planos e projetos e avaliar resultados. O resduo orgnico, que compe parte importante do total de resduos coletados, produz quantidades significativas de metano quando se decompe. preciso captar esse metano, que um gs de efeito estufa, e aproveit-lo para gerar energia. So Paulo, cidade que gera 14 toneladas de resduos slidos por dia, conseguiu reduzir em 20% suas emisses, no perodo de 2005 a 2009, com a captao do metano e o funcionamento das usinas de biogs nos seus dois grandes aterros sanitrios54. Porm, vital reaproveitar vidros, metais, papis reduzindo o gasto de energia no seu processo produtivo e reduzir o volume de resduos gerados, domsticos e dos setores produtivos. A anunciada escassez que provavelmente resultar do processo de mudanas climticas traz reptos que no podem ser ignorados. Um obstculo para o adequado gerenciamento dos resduos tem sido a questo da responsabilidade. O gerador dos materiais apresentados para o consumo deve ser responsvel pelo seu recolhimento ps-uso e reaproveitamento, por meio da logstica reversa. Mas essa ideia ainda tem gerado muita polmica. um desafio reconhecido a universalizao da coleta de lixo, bem como a ampliao da correta destinao dos resduos, com a ampliao da compostagem e da reciclagem. Porm, as mudanas climticas impem mecanismos de reduo da produo de lixo, responsabilizao do gerador e o aproveitamento do gs metano, que tambm um gs de efeito estufa. O Projeto de Lei 203, para a criao de uma poltica nacional de resduos slidos comeou a tramitar em 1991. Em 2007 o governo enviou outro projeto, que foi apensado ao primeiro (PL 1991/2007). O assunto aparece na Lei do Saneamento Bsico, contemplando apenas parte do processo, incluindo o lixo domstico e o originrio da varrio e limpeza do logradouros e vias blicas. O art. 6 diz O lixo originrio das atividades comerciais, industriais e de servios cuja responsabilidade pelo manejo no seja atribuda ao gerador pode por deciso do poder pblico ser considerado resduo slido urbano. muito clara a necessidade de articular intersetorialmente as polticas nacionais de Recursos Hdricos, Saneamento Bsico e Gerenciamento de Resduos, o que j previsto na Lei n 11.445, de 2007, que inclui o gerenciamento de resduos slidos como parte do saneamento bsico. Desafios em locais afetados por desastres ambientais Prevenir riscos e recuperar a sade ambiental em locais afetados por desastres naturais deve ser uma preocupao dos atores do Saneamento Bsico. Apenas no decorrer do ano de 2007, segundo a ONU, 117 milhes de pessoas em todo o mundo foram vtimas de cerca de trezentos desastres naturais, incluindo secas devastadoras na China e na frica e inundaes na Asia e na frica em um prejuzo total de US$ 15 bilhes (MARENGO, 2008). No Brasil, a Defesa Civil, na esfera federal, est no Ministrio da Integrao Nacional. L os gestores estaduais e municipais encontram orientaes e dados. A Defesa Civil lembra que a ocorrncia e a intensidade dos desastres depende muito do grau de vulnerabilidade dos cenrios de desastres e das comunidades afetadas do que pela magnitude dos eventos adversos55. E d um exemplo esclarecedor:

54 55

www.iclei.org. www.defesacivil.gov.br.

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terremotos com magnitude de 6.5 graus na escala Richter provocaram as seguintes perdas humanas: cinco bitos na Califrnia; 20 mil bitos, no Cairo; 40 mil bitos, na Armnia56. O site da Defesa Civil informa o nmero de desastres notificados ocorridos no pas: em 2007 foram 525, em 2008, 831 e at 30 de junho de 2009 o pas j contabilizava 749 desastres (Tabela 3.3). TABELA 3.3: Nmero de desastres notificados Defesa Civil, por estado, no perodo de 01/01 a 30/06/2009
ESTADO Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso do Sul Mato Grosso Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins TOTAL MUNICPIOS 1 31 1 28 13 53 0 30 3 23 6 2 50 11 1 11 3 5 97 51 264 2 0 35 8 19 1 749

FONTE: Defesa Civil, Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em: <www.defesacivil/desastres/desastres>. Acesso em: 30 jun.2009.

A intensidade de um desastre depende da interao entre a magnitude do evento e a vulnerabilidade do sistema receptor. A vulnerabilidade tambm pode residir na dependncia. Cidades dependentes de gua de outras regies, trazidas por tubulaes, podem ver-se, repentinamente, sem abastecimento de gua. Comunicar os riscos e restaurar a sade ambiental de um ambiente atingido por desastre ambiental um desafio que se tornar cada vez mais freqente, caso as previses de mudanas climticas se confirmem.

56

Idem ibidem.

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Os ltimos episdios de inundaes e deslizamentos de terra no Sul e no Nordeste mostram a necessidade, de no s atender as situaes de emergncia como as de ps-emergncia. Em novembro e dezembro de 2008, as chuvas que atingiram Santa Catarina desalojaram cerca de 80 mil pessoas. Meses depois, em abril de 2009, as chuvas no Norte e do Nordeste, deixaram, de acordo com a Defesa Civil, 183.625 pessoas desabrigadas ou desalojadas. Garantir o abastecimento de gua potvel o mais rpido possvel e coletar dejetos em situaes de alojamento provisrio devem estar na pauta dos planos dos rgos de Saneamento junto com a Defesa Civil. E, na ps-emergncia, restituir as condies de operao dos servios de abastecimento de gua e de coleta e tratamento de esgoto, drenagem das guas pluviais, coleta e disposio final de resduos. Planos de reduo de danos e de recuperao das condies de sade ambiental, em situaes de emergncia e ps-desastres, requerem aes intersetoriais e transversais.

3.5 POSSIBILIDADES E DESAFIOS PARA O PLANO NACIONAL DE SANEAMENTO BSICO


Este item tem o propsito de reunir algumas idias exploradas no corpo do artigo e sumarizar as possibilidades e desafios que se apresentam para o Plano Nacional de Saneamento Bsico, do ponto de vista da intersetorialidade e transversalidade. Adotar a lgica do territrio e desenhar um sistema intersetorial No se pode circunscrever tomadas de deciso que afetam uma gama to ampla de interesses e servios pblicos, como o saneamento bsico, apenas prestao dos quatro servios, sem considerar todas as interrelaes entre o manejo dos recursos hdricos e do uso e ocupao do solo, com os componentes do saneamento bsico. Essas conexes esto vivas nos territrios, mas no tm acolhida nas estruturas setorializadas de sua gesto. Por esse motivo, preciso vincular as anlises, planos, programas, decises e aes a territrios, onde todas as questes se vivificam e mostram suas interdependncias. E no se trata do territrio poltico administrativo, mas dos espaos sociais, produzidos e delimitados pelo entorno que os ordena, que podem se aproximar ou extrapolar os limites de estados e de municpios. Na seo que trata da poltica federal de saneamento bsico, o art. 48 da Lei n 11.445, de 2007, define que a Unio, no estabelecimento de sua poltica de saneamento bsico, observar, como diretriz, a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de referncia para o planejamento de suas aes. A proposta para que essa diretriz ganhe o espao da gesto o desenho de um sistema nacional, que induza e incentive a articulao regional, inclusive no que diz respeito a solues tecnolgicas e sociais inovadoras e prprias s mltiplas realidades regionais do Pas. Parece uma oportunidade a adoo efetiva dessa diretriz para o planejamento do saneamento bsico57. Para isso, necessrio que o sistema desenhado se acople tanto ao sistema de gesto de recursos hdricos, como ao sistema de meio ambiente, trabalhando com os rgos e mecanismos de articulao j existentes, como os Comits de Bacias, colegiados de meio ambiente, e induzindo planos regionais com a participao de consrcios de municpios.

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Apesar do entendimento da ANA, registrado no Relatrio , de que no plano de saneamento a bacia hidrogrfica unidade de referncia importante, que deve ser considerada, mas no unidade bsica de planejamento como no PNRH conforme pg. 17 do Relatrio Subsdios para a definio do Projeto Estratgico de elaborao do Plansab.

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Do ponto de vista dos atores governamentais (Unio, Estados e Municpios) e no governamentais, o acoplamento dos sistemas de gesto de recursos hdricos, de meio ambiente e de saneamento bsico um modo de induzir a produo de nexos e possibilitar a mediao de conflitos de competncia e de interesses, como a questo da titularidade. O desenho desse sistema poder dar corpo poltica e viabilizar a formulao e realizao compartilhada de planos e projetos. Operar projetos e servios por meio de organizao matricial A cada nova Poltica formulada ou rgo institudo, novas clausuras setoriais podem surgir fragmentando ainda mais o quadro institucional. Novas clausuras setoriais podem ser evitadas com a incluso de atores e a articulao de polticas, sistemas e aes com base na viso dos territrios e a observao dos fatos novos, como os efeitos das mudanas climticas e seus impactos nas vidas das populaes. Para que a poltica de saneamento consiga promover o provimento integrado dos servios populao, ser indispensvel considerar, alm do desafio institucional da articulao das esferas de governo, o desafio da resistncia da lgica setorial, tanto nas estruturas governamentais, como da organizao da participao da sociedade civil. As questes referentes ao planejamento e gesto ambiental, sade, uso e ocupao do solo, habitao, obras e transportes tm relaes diretas com componentes do saneamento bsico, que implicam uma codependncia nas solues. Tambm o aumento da incidncia de desastres socioambientais dialoga intensamente com questes do saneamento bsico e promove a necessidade de conexes com a Defesa Civil. A Tabela 3.4 seguinte busca sinalizar as interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e os componentes do Saneamento Bsico. TABELA 3.4: Interseces entre polticas, sistemas e rgos da estrutura governamental e componentes do saneamento bsico
SANEAMENTO BSICO Recursos hdricos Meio ambiente Uso e ocupao do solo Habitao Sade Obras Defesa civil Transportes ABASTECIMENTO DE GUA X X X X X ESGOTAMENTO SANITRIO X X X X X MANEJO DE GUAS PLUVIAIS X X X X X X X X MANEJO DE RESDUOS SLIDOS X X X X X X

A necessidade de articulao, que decorre dessas mltiplas interseces, enfrenta o desafio de superao da fragmentao interna das estruturas de governo, face a uma realidade poltico-administrativa que a refora continuamente, com a criao de mais ministrios e rgos federais, estaduais e municipais. Essa superao uma tarefa da cidadania. Uma questo dessa ordem precisa morar por muito tempo em reflexes e pesquisas e em aes da cidadania para que acabe ingressando na agenda da transformao. Aparentemente todos os setores entendem que a ao transversal e articulada fundamental mas sempre sob o seu comando, ou seja, enfatizando as prioridades do seu setor. Esse quadro vem

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desencadeando relaes de tenso que, no equacionadas na esfera do poder pblico, promovem a imobilidade ou a adoo intempestiva de grandes obras que, com freqncia, equacionam um aspecto, transferindo os problemas para outros setores (MARTINS, 2008, p.278). A sugesto insistir, no mbito de um sistema agregador, na experimentao de modos de aproximao dos setores e dos especialistas, com arranjos organizacionais matriciais58 para a realizao de planos e programas. A Universidade pode contribuir para esse movimento com a formao de profissionais com viso intersetorial e transdisciplinar. Outro ponto que merece reflexo o oramento. H modelos de organizao matricial, onde o programa ou projeto utiliza partes do oramento dos setores que articula. Outros tm dotao prpria, que permite a operao autnoma do programa ou projeto, mas, ao mesmo tempo, importante para reforar a ao dos setores. Essas propostas, tanto em relao ao desenho de um sistema que articule polticas afins e d condies de realizao de suas diretrizes, como em relao organizao matricial, para a gesto de programas e projetos resultantes do funcionamento do sistema, tm outras implicaes, como:

desenhar o sistema, onde as partes, as interrelaes, interseces, os fluxos e a dinmica de articulao estejam explicitados, antes da formulao do Plano Nacional; formular o Plano da base para o topo, com a focalizao intersetorial nos territrios, de modo a que os atores locais, devidamente orientados, possam mapear as dificuldades e as facilidades para a formulao e implantao dos projetos e propor a experimentao de novos modelos e alternativas; mobilizar a universidade e institutos de pesquisa, para desenvolvimento de alternativas inovadoras e de menor custo para realidades regionais e locais, incentivando sua implementao, no sentido da universalizao e equidade; manter uma comunicao pblica eficaz, de modo a promover a ampliao da aprendizagem da Sociedade sobre Saneamento Bsico, visando a que ela se aproprie desse saber e encontre os nexos e interconexes, que qualifiquem a sua participao nas decises; desenvolver estratgias para o enfrentamento de riscos e desastres ambientais, no sentido de manter ou restaurar o abastecimento de gua para populaes afetadas; realizar manejo emergencial de guas pluviais, oferecer tecnologias alternativas para os servios de esgotamento sanitrio, bem como para restabelecer os servios essenciais, a curto prazo, orientando estados e municpios e contribuindo na mobilizao de planos regionais e locais.

As possibilidades sugeridas visam, sobretudo, a propiciar a produo de nexos, que contribuam para a efetividade da poltica na sua transformao em aes. Lembrando o citado trabalho de Buckles (2000), os nexos residem na compreenso de quatro fatores: os recursos naturais esto integrados em um espao interconectado e que as aes presentes tm efeitos de grande alcance no espao e no tempo; os recursos naturais tambm esto integrados em um espao social compartilhado, onde os atores tm acmulos assimtricos de poder e, portanto, de influenciar decises para seus prprios interesses; h um crescimento da escassez de recursos naturais, em funo das mudanas climticas, e os recursos naturais tambm tm um valor simblico que se prestam a lutas ideolgicas, sociais e polticas que tm grande impacto para a sua gesto.

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A organizao matricial a que define projetos, com gestor prprio, cujas atividades e metas habitam diferentes Ministrios e Secretarias.

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A viso sistmica intuda pelas pessoas quando encontram nexos entre os fenmenos que configuram seu mundo e seu cotidiano.

3.6 REFERNCIAS
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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 4

4. Questo metropolitana
Rosa Moura Leandro Franklin Gorsdorf

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4.1 INTRODUO
A despeito do peso econmico e do poder existente nos espaos metropolitanos, um entendimento muito particular traduz a questo metropolitana: problemas crescentes de difcil soluo e uma aparente condio de ingovernabilidade. De fato, mesmo as metrpoles sendo sinnimos da capacidade de gerao de riqueza, conhecimento e inovao, a problemtica social d a tnica das leituras sobre esses espaos, que de modo geral marcam o fenmeno da urbanizao, multiplicam-se e se consolidam na histria contempornea do Brasil. H que se clarificar, desde o incio desta abordagem, que espaos metropolitanos so definidos pela natureza de sua configurao e no pela condio institucional que assumem. Ou seja, no basta ser aprovada a criao de uma regio metropolitana, que os limites de seu espao adquirem a natureza metropolitana. A condio institucional, por no ser regida por critrios que contemplem com rigor tcnico o conceito de metrpole e de regio polarizada por metrpole, cria unidades sem caractersticas metropolitanas nem por isso esto livres da problemtica social e da difcil garantia de eficcia na gesto. Assim, em 2009 o Brasil tem institucionalizadas 25 Regies Metropolitanas (RMs)59, aprovadas por legislaes estaduais, e trs Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDEs)60, aprovadas por legislaes federais, por agruparem municpios de mais de uma unidade da federao, como dispe a Constituio Federal. Dessas unidades, apenas 15 foram reconhecidas, em estudo coordenado por Ribeiro (2009), como efetivamente polarizadas por metrpoles61. Todas elas e mais algumas aglomeraes no institucionalizadas ou no-metropolitanas deparam com os percalos da questo metropolitana. Este volume dos Cadernos Temticos discorrer sobre as lgicas que fazem com que cada vez mais a problemtica que envolve a questo metropolitana parea insolvel. Iniciar descrevendo o processo de metropolizao no Brasil e a criao das RMs e RIDEs; na sequncia descrever os principais componentes dessa problemtica e os limitantes gesto dessas unidades; por fim, apontar algumas possibilidades existentes em novos dispositivos institucionais, que poderiam resolver, se no minimizar essa problemtica, dando nfase aos instrumentos para a gesto do saneamento bsico. A anlise contemplar o fenmeno da configurao de aglomerados, sem restrio sua natureza, mas, para efeitos da organizao dos dados secundrios, estar restrita s unidades identificadas como metropolitanas.

4.2 A METROPOLIZAO NO BRASIL


O percurso de um processo O processo de metropolizao no Brasil, associado indstria e urbanizao, com elevados fluxos migratrios para centros urbanos j constitudos, reforou reas de elevada concentrao, favorecidas por infraestruturas e pelo aperfeioamento dos meios de deslocamentos, e provocou assimetrias nas condies sociais da populao. As formas espaciais urbanas resultantes manifestam o reforo de funes superiores em matria de deciso, direo e gesto de sistemas econmicos e de sua concentrao em alguns polos

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Regies Metropolitanas de Aracaju, Baixada Santista, Belm, Belo Horizonte, Campinas, Cuiab, Curitiba, Fortaleza, Goinia, Joo Pessoa, Londrina, Macap, Macei, Manaus, Maring, Natal, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo, Vale do Ao, Vitria, So Lus e Sudoeste Maranhense estas duas ltimas aguardando sano. Cabe lembrar que em Santa Catarina foram criadas seis RMs no final dos anos 1990 e extintas em 2007.
60 61

Distrito Federal, Teresina e Petrolina/Juazeiro.

Para Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica-IBGE (2008), apenas 12 so os centros metropolitanos: So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Manaus, Belm e Goinia; Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada-IPEA (2002) agrega a esses, Campinas, considerada metrpole regional; Ribeiro (2009), inclui ainda Vitria e Florianpolis. Optou-se, neste trabalho, por essa classificao, por ser a mais abrangente.

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(LEROY, 2000), que expressam uma dinmica marcada pelo constante alargamento, sofisticao e aprofundamento da diviso social do trabalho (BRANDO, 2006). Tais caractersticas atribuem a esses polos uma natureza metropolitana. Em suas periferias, a pobreza e a carncia conformam vastas extenses, cujas fronteiras de ocupao se expandem continuamente. As relaes entre os ncleos metropolitanos e suas periferias compem uma das principais unidades espaciais da urbanizao brasileira contempornea. Tal processo reflete a trajetria da urbanizao brasileira, que teve seu pice nos anos 1960, com altas taxas de crescimento vegetativo da populao urbana e expressiva migrao campo-cidade, refletindo as mudanas na estrutura produtiva e a industrializao do pas (MARTINE et al., 1988). Porm, somente em 1970 se constata no Brasil a superao da casa dos 50% dos habitantes vivendo nas reas urbanas 52 milhes contrapondo-se aos 41 milhes nas reas rurais. O grau de urbanizao saltou de 36%, em 1950, para 56% em 1970. Crescimento populacional e urbanizao se combinaram em um processo concentrador impulsionado pelo milagre econmico dos anos 1970, em seu propsito de desenvolvimento urbano industrial. Em 2000, a populao urbana correspondia a 81,2% da populao brasileira62. Nos anos 1970, So Paulo e Rio de Janeiro j conformavam amplas aglomeraes urbanas: unidades que decorrem da extenso dos centros principais por reas contnuas de ocupao, agregando municpios vizinhos em um mesmo complexo de relaes. Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife e Salvador configuravam aglomeraes menores, mas anunciavam que um extremado crescimento transformaria seus perfis e suas dinmicas regionais. Esses centros tornaram-se representativos do processo de metropolizao que avanava em territrio brasileiro e que resultaria na configurao de inmeras outras aglomeraes urbanas. Entre 1973 e 1974, essas foram institucionalizadas como Regies Metropolitanas. importante ressaltar que o peso relativo dessas unidades no conjunto da populao brasileira foi crescente entre as dcadas de 1970 e 1980, quando passaram de 25,7% para 29,1% do total da populao, sofrendo ligeira reduo para 28,9% em 1991 (Tabela 4.1)63, quando outras importantes aglomeraes urbanas, algumas de natureza metropolitana, despontavam em territrio brasileiro. Internamente a esse conjunto, a concentrao populacional era expressiva. Em 1970, as RMs de So Paulo e do Rio de Janeiro detinham juntas 16,3% do total da populao, enquanto as demais RMs somavam 9,3%. Em 1991, essa participao sofreu pequeno acrscimo em relao ao total da populao, alcanando 17%, no caso das duas primeiras e 11,9% das demais. Entretanto, embora o fenmeno da metropolizao se ampliasse, o hiato entre esses dois conjuntos mantinha-se ainda expressivo.

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Cabe anotar que o entendimento de urbano incorporado por essa medida corresponde aos limites de permetro urbano aprovado pela Cmara municipal, e adotado para fins estatsticos, no representando os graus da urbanidade presente no municpio. Diferentemente, o conceito de urbanizao contm um significado de mudana nas condies de reproduo social em relao aos padres existentes no campo. Longe do rigor conceitual, verifica-se, no Brasil, a incluso de permetros urbanos de pequenos aglomerados, muitos resultantes do intenso processo de fragmentao territorial (com desmembramentos de municpios), que mantm a maior parcela da populao ocupada em atividades agropecurias ou de minerao, e que no dispem de funes ou servios coletivos que possam qualific-los como urbanos.
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A anlise histrica do crescimento e da participao relativa da populao das RMs e RIDEs ser feita em duas sries, 1970 a 1991 e 1991 a 2008, devido ao grande nmero de desmembramentos e incorporaes de novos municpios dentro dos limites das RMs, o que torna a base territorial de anlise incomparvel ao longo do tempo.

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TABELA 4.1: Participao percentual da populao das RMs no total da populao do Brasil, 1970, 1980 e 1991
RM Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo 9 RMs BRASIL 1970 0,70 1,78 0,88 1,11 1,69 1,92 7,60 1,23 8,74 25,66 100,00 1980 0,84 2,19 1,21 1,33 1,92 1,97 7,58 1,48 10,58 29,10 100,00 1991 0,92 2,37 1,35 1,57 2,07 1,96 6,58 1,70 10,42 28,95 100,00

Fonte: IBGE, Censos Demogrficos

O crescimento populacional dessas aglomeraes era muito elevado. Entre 1970 e 1980: enquanto a populao brasileira crescia a taxa de 2,5% ao ano, as RMs de So Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Fortaleza e Belm cresciam a taxas superiores a 4% ao ano, e a de Curitiba, no extremo, superava os 5% ao ano (Tabela 4.2). Na dcada seguinte, acompanhando o padro de reduo da taxa de crescimento da populao brasileira, nessas RMs tambm houve uma reduo do ritmo, porm Salvador e Fortaleza seguiram com crescimento superior a 3% ao ano. Nesse perodo houve uma inverso do perfil do crescimento anterior, quando os polos das RMs cresciam a taxas muito prximas ao padro do conjunto da RMs. A partir de ento, a taxa do crescimento populacional dos polos diminuiu, em parte em funo de que as bases populacionais estavam bastante elevadas, o que levou a taxas menores, mesmo diante de incrementos significativos de populao, e em parte porque assumiram seletivamente funes mais qualificadas, tornando o valor do solo urbano bastante elevado, o que funcionou como elemento seletivo a novos moradores. TABELA 4.2: Taxa mdia geomtrica de crescimento anual da populao das RMs(1), dos Polos(2) e do Brasil, 1970/1980 e 1980/1991
RM Belm Belo Horizonte Curitiba Fortaleza Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo 9 RMs BRASIL 1970/1980 RM 4,30 4,64 5,78 4,30 3,80 2,74 2,45 4,41 4,46 3,78 2,48 POLO 3,95 3,73 5,34 4,30 2,43 1,24 1,82 4,08 3,67 -RM 2,67 2,60 2,91 3,44 2,55 1,81 0,57 3,10 1,73 1,81 1,86 1980/1991 POLO 2,66 1,28 2,11 2,73 1,05 0,66 0,43 2,90 1,00 --

Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1970, 1980 e 1991. Notas: (1) O polo refere-se ao municpio principal, que polariza todo o conjunto de municpios que compe a RM. (2) Considera todos os municpios da RM, inclusive o polo.

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Nas periferias, municpios ainda em estruturao urbana, nos quais o valor da terra era mais baixo, tornaram-se a grande opo de moradia a contingentes de populao de menor poder aquisitivo. Assim, entre os anos 1970/80 os municpios perifricos passaram a apresentar taxas de crescimento muito superiores s dos polos, tornando-se as reas preferenciais da ocupao nos espaos metropolitanos. Esses municpios passaram a absorver um elevado nmero de pessoas pobres e a sofrer enormes dificuldades em dar atendimento s demandas crescentes e diversificadas, caracterizando-se, ento, por enormes carncias sociais, particularizadas na falta de moradias, de servios de saneamento, sade, educao, ateno criana, transportes, entre outros. No conjunto, as RMs tornaram-se espaos nitidamente desiguais. Ao mesmo tempo, novas aglomeraes urbanas e o fortalecimento de centros no-aglomerados no interior dos estados, particularmente do Sul e Sudeste, passaram a reter parte do incremento concentrado antes nas principais metrpoles, contribuindo para um reforo da rede urbana nacional. Nos anos mais recentes, segue expressivo o crescimento das metrpoles brasileiras, cada vez mais com participao elevada do crescimento dos municpios das periferias, e aumenta a participao relativa no total da populao brasileira. Essa participao permanece sendo conduzida pelo polo e periferias imediatas, no tendo relao com os desmembramentos de municpios e incorporao de novos nos territrios institucionalizados como RMs, dado que todos eram de pequeno porte e com reduzidas taxas de crescimento. Em 1991, as 15 unidades de natureza metropolitana concentravam 35,3% da populao brasileira; concentrao que se eleva para 36,5% em 2000 e para 37,1%, segundo as estimativas do IBGE para 2008 (Tabela 4.3). So Paulo mantm-se como a RM mais concentradora, superando a casa dos 10% da populao brasileira nos perodos analisados. Continua seguida pela RM do Rio de Janeiro, esta na faixa dos 6%. Destas para as demais RMs o desnvel continua notrio. Salienta-se que, nos perodos, apenas Belo Horizonte e Porto Alegre mantiveram participao superior a 2%. TABELA 4.3: Participao relativa da populao no total do Brasil, incremento e taxas de crescimento da populao das RMs, 1991, 2000 e 2008
RM Belm Belo Horizonte Braslia Campinas Curitiba Florianpolis Fortaleza Goinia Manaus Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Vitria 15 RMs BRASIL PARTICIPAO RELATIVA DA POPULAO NO TOTAL DO BRASIL 1991 2000 2008 0,95 2,66 1,47 1,27 1,43 0,43 1,64 0,85 0,81 2,18 1,99 6,63 1,75 10,52 0,77 35,35 100,00 1,06 2,84 1,74 1,38 1,63 0,48 1,76 0,99 0,97 2,19 1,97 6,34 1,82 10,53 0,85 36,53 100,00 1,10 2,95 1,91 1,45 1,73 0,51 1,86 1,10 1,07 2,12 1,97 6,12 2,00 10,33 0,88 37,09 100,00 INCREMENTO POPULACIONAL 1991/2000 2000/2008 394.230 913.329 803.426 472.121 666.710 186.626 582.811 418.885 453.732 522.300 417.584 1.037.543 530.218 2.433.761 301.280 10.134.556 22.973.695 310.085 830.644 698.629 432.714 539.551 161.055 584.292 429.508 396.353 345.408 431.337 943.315 739.679 1.898.426 247.449 8.988.445 21.681.460 TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL 1991/2000 2000/2008 2,79 2,36 3,58 2,54 3,11 2,93 2,44 3,25 3,65 1,70 1,50 1,13 2,11 1,64 2,65 2,00 1,63 2,01 2,01 2,69 2,15 2,25 2,28 2,26 2,90 2,73 1,12 1,53 1,06 2,72 1,27 2,00 1,71 1,51

Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1991 e 2000. Estimativas populacionais de 2008.

Da mesma forma, as taxas de crescimento da populao seguem elevadas, mostrando que sobre bases populacionais significativas agregam-se milhares de pessoas a cada dcada. Nos perodos ps 1991, alguns

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polos metropolitanos passaram a crescer a taxas inferiores a 1% a.a., como se constata em So Paulo, Rio de Janeiro e Porto Alegre, embora as respectivas RMs mantenham-se crescendo a taxas entre 1 e 2% ao ano. Outros mantiveram os padres elevados das dcadas anteriores, como Curitiba, Fortaleza e Goinia, com taxas mdias de 2% ao ano, Salvador, com 2,6% ao ano e Braslia, com taxa superior a 3% ao ano todas essas RMs com taxas descendentes, mesmo assim, elevadas. Em termos absolutos, do total dos 22,9 milhes de novos habitantes do Brasil entre 1991 e 2000, concentravam-se nessas 15 unidades metropolitanas 45,2%; nos oito anos seguintes (2000/2008), do incremento populacional de 21,7 milhes de habitantes, 41,5% estavam nesses espaos. Vale lembrar que o incremento populacional da RM de So Paulo, nesses perodos, supera a populao total de muitas das aglomeraes identificadas entre as 15 RMs brasileiras, tendo sido da ordem de 2,4 milhes e 1,9 milho, respectivamente entre 1991/2000 e 2000/2008. Santos (1993, p.83), no incio dos anos 1990, antecipava a tendncia acelerao do fenmeno da urbanizao no Brasil e discutia a questo relativa desmetropolizao. Mostrava que, longe de representar uma reproduo do fenmeno da desurbanizao encontrado em pases do primeiro mundo, aqui o que se est verificando a expanso da metropolizao e, paralelamente, a chegada de novas aglomeraes, cuja principal caracterstica o desvanecimento da fronteira entre os municpios. Essa tendncia se confirma, tanto na expanso perifrica, quanto no surgimento de inmeras outras aglomeraes urbanas em territrio nacional, seja no entorno das capitais de estados, seja no interior, mas, particularmente, acercando-se das pioneiras aglomeraes metropolitanas. Nos perodos analisados, sejam entre os anos 1970 e 1991 ou entre 1991 e 2008, os municpios perifricos, embora com reduo nas taxas de crescimento populacional, mantiveram-se crescendo, demonstrando seu papel de sustentculos da ocupao no processo de expanso fsica das metrpoles. Tendo forte associao ao valor da terra e a projetos imobilirios altamente especulativos, com vazios urbanos permeando as reas incorporadas ocupao, nitidamente mantidos como reservas de valor, essa expanso das periferias criou espacialidades caracterizadas majoritariamente pela extrema pobreza e carncias diversas, mas apresentou tambm, em alguns pontos determinados, processos de diversificao socioeconmica. Nesses perodos, consolidaram-se as bases que deram a tnica da urbanizao brasileira, materializando a forte associao do urbano no somente modernidade, mas pobreza, involuo da qualidade de vida (SANTOS, 1993), cuja origem, segundo Singer (1985), est na submisso da estrutura econmica a choques muito profundos, sem a insero da grande massa da populao que se encontrava na economia de subsistncia, nos novos ramos de produo. A coexistncia aparentemente contraditria de indicadores de desenvolvimento com indicadores de carncia alimenta o quadro de desigualdades persistente entre metrpoles e no interior das mesmas. No processo de periferizao urbana de extenso da ocupao de centros dinmicos para reas menos valorizadas de seu prprio interior, e em direo a seus arredores imediatos e logo tambm s reas mais distantes dos seus limites administrativos foram se desvanecendo as fronteiras municipais. Na maioria das vezes, essa expanso incorpora municpios pouco dinmicos, implicando em subordinao e dependncia e promovendo a segregao socioespacial. Esses se tornam municpios-dormitrios. At as ltimas dcadas do sc. XX, as periferias brasileiras caracterizaram-se, tanto pela distncia fsica em relao ao centro, como pela distncia social revelada nas precrias condies de acesso moradia e ao direito cidade por parte de seus moradores. Enquanto algumas partes da cidade se renovaram para o capital, um movimento horizontal de ocupao ampliou o universo construdo, desafiando a capacidade de gesto pblica. Deflagrou-se uma gigantesca construo de cidades, carentes, tanto no que se refere renda, quanto disponibilidade de infraestrutura e servios; parte delas fora da lei (MARICATO, 2000),

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sejam por constiturem-se ocupaes sobre reas no regularizadas, seja pela clandestinidade na extenso de infraestruturas e servios, dada a ausncia do poder pblico por constiturem reas imprprias ocupao. Surgem as ligaes irregulares de energia e abastecimento de gua os gatos, as gambiarras , os dejetos correm e se depositam a cu aberto, em valas abertas ou nos leitos dos rios, os transportes so clandestinos e precrios, e assim, sobre a instabilidade inerente falta da moradia, a inadequao dos servios agudiza a vulnerabilidade qual se submetem parcelas crescentes de populao. Verdadeiras fronteiras urbanas que, em situao de crise, naturalizaram a segregao socioespacial e a excluso, e encadearam um ciclo perverso: periferia/pobreza/violncia. Na virada para o sc. XXI, usos e ocupaes diferenciados passaram a disputar as mesmas reas perifricas, nas quais se mesclam favelas e condomnios fechados de luxo; indstrias de fundo de quintal e servios expressivos da economia mundializada; produtos comercializados nas caladas e shopping centers etc. De fato, uma sucesso de eventos em simultaneidade, sob temporalidades diversas, passa a conviver em proximidade (SANTOS, 1999) e torna-se a principal marca das aglomeraes urbanas brasileiras. Acionadas pela internacionalizao da economia, as metrpoles no importa onde se situem , passam a funcionar e evoluir segundo parmetros globais, sem perder suas especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p.9). Tais especificidades podem levar ao que Santos chama de metrpole corporativa: a configurao resultante da enorme expanso dos limites territoriais da rea metropolitana construda, associada presena na aglomerao de uma numerosa populao pobre, e forma como o Estado utiliza seus recursos, para a animao das atividades econmicas hegemnicas, em lugar de responder s demandas sociais (SANTOS, 1990, p.95). Essa metrpole, fruto da produo corporativa do espao, est voltada essencialmente soluo dos problemas das grandes firmas, considerando os demais como questes meramente residuais; est muito mais preocupada com a eliminao das deseconomias urbanas do que com a produo de servios sociais e com o bem-estar coletivo. Nela, o essencial do esforo de equipamentao est primordialmente a servio das empresas hegemnicas, da modernizao urbana, suprimindo as deseconomias externas e criando atratividades para novas empresas; o que resta relegado aos parcos oramentos pblicos. No contraponto, a dinmica posta nos anos recentes confirma a presena de fortes externalidades urbanas que propiciam a inovao e assinalam a persistncia dos espaos aglomerados. A terciarizao de segmentos ligados atividade industrial, a desintegrao vertical da indstria e a separao das atividades dirigentes das efetivamente produtivas apresentam-se como forma de obter benefcios das vantagens comparativas oferecidas pelas diferentes localizaes. Nas grandes reas urbanas, os principais centros cada vez mais se especializam em tarefas e atividades intensivas em conhecimento, fazendo com que a atividade aparentemente dispersa, porm interdependente, mantenha-se sob direo centralizada, garantindo eficincia funo empresarial (LENCIONI 2003a e b; CARAVACA; MNDEZ, 2003). Estas condies do suporte expanso fsica dos espaos aglomerados e induzem, em determinados casos, a formao de espacialidades mais complexas, como a que se configura a partir do adensamento que amplia fisicamente e em grau de importncia o principal polo de concentrao do pas, So Paulo, reunindo numa espacialidade comum amplo conjunto de microrregies vizinhas. Em menores escalas, fenmenos similares tambm se reproduzem em outras UFs, concentrando em reas contnuas, s aglomeraes principais, o cerne da dinmica populacional e econmica dos estados, em configuraes apontadas como arranjos urbano-regionais (MOURA, 2009). A metropolizao gerou aglomeraes de diferentes formas e dimenses, muitas das quais mantendo o esquema de expanso polo/periferias, com fluxos nitidamente convergentes para a centralidade principal. Outras aglomeraes

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se expandiram para alm de suas periferias, acompanhando eixos virios e alcanando outras centralidades que tambm se expandiam, dando origem a essas morfologias mais complexas. Institucionalizao de unidades metropolitanas Esse conjunto mais densamente urbanizado e aglomerado deu origem a unidades formais institucionalizadas como Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento. Numa primeira fase, nos anos 1970, a criao de RMs associou-se poltica nacional de desenvolvimento urbano, relacionada expanso da produo industrial e consolidao das metrpoles como locus desse processo (MOURA et al., 2005). Foram institucionalizadas nove RMs, por lei federal, incluindo as principais capitais de estados e suas reas de polarizao direta, visando a realizao de servios comuns de interesse metropolitano, de modo a constituir uma unidade de planejamento. A segunda etapa teve incio com a disposio dessa faculdade, pela Constituio Federal de 1988, aos estados federados, que absorveram a competncia de institucionalizao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Nessa primeira fase, com a Unio centralizando a regulao e o financiamento, foram internalizados benefcios do repasse de recursos, particularmente, para as reas de saneamento, sistema virio e transportes urbanos, cabendo aos estados a responsabilidade formal pela sua implementao. Esses investimentos e o foco da ateno governamental direcionados a essas regies, de certa maneira, controlavam uma efervescncia que comeava a se manifestar como resultado de um processo de urbanizao clere e concentrador, sem meios de oferecer, nos espaos urbanos, as condies de ocupao e renda negadas nos espaos rurais em transformao. Com a Constituio de 1988, a Unio descentralizou recursos e competncias esfera municipal, mantendo a ao regional nas mos dos estados federados. Nessa fase, as contradies sociais e econmicas se tornaram ainda mais ntidas nas aglomeraes metropolitanas, ao mesmo tempo em que a concentrao da populao, do conhecimento e da riqueza fez dessas as espacialidades de maior relevncia em territrio nacional (MOURA et al., 2005). Entretanto, embora flexibilizando a ao regional, o carter municipalista da Constituio acentuou uma resistncia e/ou um descaso generalizado ao tratamento do tema metropolitano. Discorrendo sobre esse momento histrico, Azevedo e Mares Guia (2000, p.110) ressaltam que:
(...) a questo metropolitana no era vista pela Constituinte como prioritria. Muito ao contrrio, como a institucionalizao metropolitana vigente encontrava-se profundamente atrelada ao esvaziamento dos municpios e a ranos anteriores do perodo militar, tudo apontava para uma no poltica federal em relao ao tema. Nesse sentido, dado na Carta Magna um tratamento genrico questo das regies metropolitanas, delegando aos estados a maioria das definies de suas atribuies, antes concentradas na Unio.

Legisladores estaduais, assumindo a prerrogativa facultada aos estados, deflagraram um processo contnuo de institucionalizao de unidades regionais, quase sempre de mbito metropolitano, mesmo quando incidindo sobre centros de mdio ou pequeno porte, com padro de funcionalidade pouco complexo e reduzido grau de polarizao. Esse procedimento demonstra, tanto o profundo desconhecimento sobre conceitos, significados e contedos ligados ao fato urbano-metropolitano, quanto resqucios da crena de que possam ser retomadas linhas de financiamentos, como as que favoreceram as unidades regionais metropolitanas nos anos 1970, alm do desejo do status: mais que criar regies, se instituem metrpoles, associadas ao peso simblico que as relaciona ao progresso e modernidade (MOURA; FIRKOWSKI, 2001, p.107).

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importante distinguir os espaos aglomerados efetivamente resultantes de um fenmeno urbano, daqueles delimitados pelas RMs institucionalizadas no Brasil. Nesse caso, o conceito de regio do entorno de metrpoles foi esvaziado de seu contedo terico, e a expresso foi apropriada pela legislao para designar uma configurao delimitada institucionalmente. Tal delimitao no se refere a uma representao institucional de um fenmeno urbano de grandes propores, elevada densidade e intensa dinmica de fluxos, como o da aglomerao metropolitana, mas se efetiva como uma delimitao arbitrria, decidida politicamente, dentro da qual nem todos os municpios fazem parte do fenmeno de relaes que consubstanciam o aglomerado ou se integram dinmica principal nele desenvolvida. Tomando como referncia os espaos urbanos definidos por Castello Branco (2003), o Observatrio das Metrpoles, atendendo demanda do Ministrio das Cidades, com vistas a colher subsdios para a construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, em 2004, realizou uma pesquisa sobre as Regies Metropolitanas do Brasil (RIBEIRO, 2009), buscando dimensionar sua natureza e o grau de integrao dos seus municpios. Criadas por diferentes legislaes, as RMs configuram unidades regionais bastante distintas, nem sempre tendo uma metrpole como cidade central e compondo-se de um universo de municpios com diferentes nveis de integrao dinmica da aglomerao. Assim, a pesquisa classificou e identificou a natureza metropolitana entre as unidades compreendidas por RMs institucionalizadas, RIDEs centralizadas por capital de Estado, aglomeraes urbanas no-institucionalizadas, desde que polarizadas por capitais de estados, e capitais que no configuram aglomeraes, reunindo 37 unidades de anlise. Emprega o conceito de aglomerao urbana para as unidades que compem uma mancha contnua de ocupao sobre mais de um municpio, envolvendo fluxos intermunicipais, complementaridade funcional e integrao socioeconmica, diferindo do entendimento de Regio Metropolitana que, nessa pesquisa, corresponde a uma poro definida institucionalmente. Considera metrpole a cidade principal de uma aglomerao, desde que se destaque pelo tamanho populacional e econmico, desempenho de funes complexas e diversificadas, e relaes econmicas com vrias outras aglomeraes, funcionando como centro de comando e coordenao da rede urbana. Entre as 37 unidades consideradas foram identificadas, por meio de dois processos classificatrios, seis categorias que expressam relativa homogeneidade. A categoria 1 inclui apenas a RM de So Paulo, com os resultados mais expressivos em todos os indicadores. A RM do Rio de Janeiro, com a segunda maior pontuao em todos os indicadores, tambm compe, individualmente, a categoria 2, com elevado desnvel entre sua posio e a de So Paulo. Na categoria 3 enquadram-se as RMs de Belo Horizonte, Porto Alegre, Braslia, Curitiba, Salvador, Recife e Fortaleza. Na categoria 4, as RMs de Campinas, Vitria, Goinia, Belm e Florianpolis, assim como Manaus. Estas quatro categorias foram consideradas como metropolitanas. Os demais espaos urbanos incluem-se nas categorias 5 e 6, com natureza nometropolitana. O fato de apenas 15 unidades terem sido consideradas metropolitanas confirma a incongruncia de inmeras RMs oficialmente criadas RMs que, respeitando as categorias territoriais dispostas na Constituio (art. 25, 3), poderiam ter sido criadas como aglomeraes urbanas ou microrregies. O trabalho de Ribeiro (2009), do mesmo modo que o do IPEA (2002), tambm mostra a dissociao entre os limites das unidades institucionalizadas e a extenso da aglomerao urbana, pois 39,8% dos municpios pesquisados apresentam nveis baixo ou muito baixo de integrao dinmica da aglomerao, podendo ser considerados como no-integrados ou em integrao embrionria essa dinmica. O nvel de integrao dinmica da aglomerao de certo modo dimensiona a mancha de ocupao contnua efetiva das unidades, que guarda grande compatibilidade com as reas de concentrao da populao (ACPs) definidas posteriormente pelo IBGE (2008). Esses nveis foram captados por indicadores

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de evoluo demogrfica, fluxos de deslocamentos pendulares, densidade, caractersticas ocupacionais, presena de funes especficas e indispensveis circulao de pessoas e mercadorias (portos e aeroportos), e capacidade de gerao de renda pela economia local, tomando como referncia a participao do municpio na composio do PIB total da unidade. Por meio deles foi delimitada a abrangncia efetiva do fato urbano na aglomerao. A heterogeneidade nos nveis de integrao dinmica das aglomeraes mostra que as assimetrias existentes nos espaos aglomerados tambm ocorrem entre municpios, com alguns conduzindo a insero regional na diviso social do trabalho, enquanto outros se situam margem desse processo. De qualquer forma, cada um desempenha uma funo especfica, contribuindo para o funcionamento da totalidade do espao.

4.3 A QUESTO METROPOLITANA


A metrpole deficitria A problemtica que reside na essncia do que se pode chamar questo metropolitana de vrias ordens. Ela se manifesta a partir da complexificao no processo de produo do espao das aglomeraes urbanas, acentuadamente nas de natureza metropolitana, e se expressa na relao inversa entre o crescimento de demandas e a capacidade de ateno igualitria. Seus sintomas so a segregao socioespacial da populao no processo de ocupao do espao urbano, o direito cidade limitado a poucos; a excluso de amplos segmentos sociais do trabalho e do consumo; a presso de uso sobre o ambiente natural, com agresso e comprometimento de sua qualidade; a saturao de servios e infraestruturas urbanas, particularmente ligados ao saneamento e circulao, transportes e comunicaes, impedindo o fluir da cidade; a violncia cotidiana, acirrada pela incerteza quanto ao trabalho, moradia, insegurana, entre outros fatores que vm provocando o esgaramento do tecido social. Sua origem est na concentrao excessiva de pessoas, atividades, poder e riqueza, em espaos aglomerados administrados corporativamente, nos quais a dificuldade de dilogo para o exerccio articulado de funes pblicas de interesse comum acaba por segmentar, segregar, excluir, predar e, enfim, agudizar o caos urbano em suas mais variadas escalas. As aglomeraes metropolitanas so grandes cidades que se expandem em vrias direes, incorporando outras cidades na mesma mancha de ocupao, que se adensa, qualifica-se e se complexifica, e que se estende continuamente sobre um mosaico de municpios autnomos. Algumas das principais caractersticas das aglomeraes so a diviso de papeis e funes entre as partes (os municpios ou pedaos deles), concentrao populacional e econmica, grande dimenso e densidade, e o movimento, com entrelaamento de fluxos, os mais diversos e multidirecionais. Tais fluxos e conexes, laos de subordinao e dependncia entre as partes fazem com que se configurem unidades com limites imprecisos, pois em mutao, variando em funo da dinmica produtiva, da expanso das infraestruturas e dos vetores da ocupao do solo, em grande medida conduzidos pelo mercado imobilirio. So, portanto, a materializao espacial de um processo contnuo ou descontnuo de ocupao, porm com forte articulao de usos, e alta densidade de fluxos de pessoas e mercadorias, impregnado por diversas escalas. Nessas cidades ampliadas, a maior parte das demandas devem ser decididas e respondidas conjuntamente pelos municpios que as compem, por meio da realizao de funes pblicas de interesse comum. Ou seja, funes que no dizem respeito apenas a um municpio, mas que decorrem ou incidem territorialmente sobre mais de um deles. o caso das funes relativas mobilidade, gesto ambiental, ao uso do solo, ao saneamento ambiental, entre outras. Sua realizao se torna complexa, pois esbarra na

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autonomia das instncias poltico-administrativas, em competncias comuns entre municpios, estados e Unio. Neste ponto, cabe anotar que a Constituio de 1988 criou uma nova estrutura de organizao territorial para o Estado brasileiro, que inclui o Municpio como ente federado, apontando para um movimento de descentralizao e efetivao de um Estado democrtico de Direito. Apesar da importncia dessa mudana, a Unio permanece detendo um grande nmero de competncias, em detrimento dos Estados e Municpios, mantendo um carter historicamente centralizador. Na esfera das competncias, alm das exclusivas, muitas so comuns e outras concorrentes entre os entes. Ademais, introduz uma quarta forma de organizao territorial, as regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, para as quais, todavia no foi dado tratamento constitucional adequado. Essas unidades so integradas por municpios autnomos em relao ao Estado e no possuem personalidade jurdica prpria. Nas relaes federativas, essa diviso de competncias e a composio da estrutura institucional provocam constantes tenses entre os entes. No caso do saneamento, essa tenso se acirra, tornando a titularidade do servio um dos temas mais problemticos do direito pblico brasileiro, posto que ora prestado pelos Estados, ora pelos Municpios. A situao se agrava quando se trata de regies metropolitanas, nas quais predomina o embate entre o simples interesse local e o interesse comum. Administrar esse ambiente complexo, nessa estrutura federativa tambm complexa, o grande desafio da gesto, e o no-enfrentamento desse desafio coloca em cena as vrias faces da problemtica urbana, ou da chamada questo metropolitana. Pode-se admitir que o cerne da questo metropolitana resida no descumprimento quanto ao direito moradia adequada. Segundo a Organizao das Naes Unidas, amplamente destacado em sua II Conferncia sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II), todos tm direito a um lugar adequado para viver, a uma moradia segura e confortvel, localizada em ambiente saudvel, que promova a qualidade de vida dos moradores e da comunidade. Esse direito exige a existncia de um espao digno para habitao, compatvel com o nmero de moradores, em condies de acessibilidade, proteo, estabilidade e durabilidade estruturais, iluminao e ventilao suficientes, infraestrutura que inclua servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, eletricidade, coleta de lixo, arruamento, localizao adequada e acesso aos servios sociais bsicos. A moradia , pois, um dos direitos humanos fundamentais, que se realiza no direito de acesso cidade, entendido como um bem coletivo, por parte das populaes. Apesar da centralidade da habitao como elemento fundamental vida, poucos direitos humanos tm sido to freqentemente violados quanto o direito moradia. Segundo informaes da Fundao Joo Pinheiro (BRASIL, 2009c), em 2007 o dficit habitacional estimado no Brasil era de 6,3 milhes de domiclios, dos quais 5,2 milhes, ou 82,6%, localizados nas reas urbanas. Tomando por base as nove RMs pesquisadas particularmente para esse clculo, observa-se que nelas se concentra 29,6% do dficit total do pas, e que a participao de cada RM nesse total mantm forte correspondncia com a proporo da populao metropolitana no conjunto da populao brasileira, sendo que So Paulo responde por mais de 10% do dficit habitacional. Esse dficit est concentrado em 89,4% nas faixas de famlias com renda at 3 salrios mnimos. Somado aos 6,5% procedentes de famlias com renda entre 3 e 5 salrios mnimos, totaliza 95,9% das carncias urbanas estimadas. Observa-se, assim, que h um segmento da populao particularmente excludo do direito moradia adequada uma realidade que transcende o caso Brasileiro, como mostra Davis (2004) em seu Planeta Favela, concluindo que a pobreza constri o desastre urbano. Indo alm, Ribeiro (2007) afirma que mais que a pobreza, a insegurana e instabilidade so os grandes problemas de nossas cidades inacabadas.

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Associadas ao dficit de moradia esto as deficincias dos servios bsicos. Evidentemente que as grandes manchas de ocupaes irregulares, que abrigam os excludos do mercado da moradia, sofrem com a inexistncia de redes de infraestruturas e servios essenciais, caso do saneamento, como se confirmar na sequncia. Esses so espaos marcados por abrigar grupos populacionais expostos a situaes de risco, dado que, alm de socialmente vulnerveis (indivduos que, por determinadas caractersticas ou contingncias, so menos propensos a dar resposta positiva, diante de algum evento adverso), esto submetidos a um ambiente inadequado, e os indicadores de saneamento permitem uma ntida aproximao das condies do ambiente construdo, relacionadas a dficits de atuao do poder pblico, junto a certos grupos sociais, conforme Deschamps (2009). Em seu estudo, a situao de risco foi definida a partir da proporo de domiclio com inadequao geral ou ausncia combinada de trs servios bsicos: gua canalizada, em pelo menos um cmodo, esgotamento sanitrio, por rede geral ou fossa sptica, e coleta de lixo. O clculo agregou, a essas condies, o adensamento populacional inadequado, representado pelo nmero de mais de duas pessoas por dormitrio. A espacializao dessas reas pontua a periferia de todas as RMs brasileiras. A mobilidade tambm deficiente nessas reas. De modo geral, viver nas aglomeraes urbanas significa, para a grande maioria das pessoas, deslocar-se. Com a concentrao da populao e a expanso horizontal da rea ocupada, esse deslocamento se torna mais necessrio, exigindo a eficincia do transporte coletivo e de vias de circulao, e mais difcil, pois com a inadequao dos meios de transporte de massa, o uso do veculo individual vem sendo a opo crescente. Num cenrio de reduzidos investimentos nos sistemas de deslocamentos urbanos seja no sistema de transporte coletivo, ou no sistema virio a mobilidade urbana se torna um dos grandes problemas, ou outra questo metropolitana. A elevao da taxa de motorizao gera efeitos perversos, como poluio, congestionamentos, consumo elevado de combustveis, estresse e acidentes de trnsito. O aumento de veculos individuais em circulao exige a ampliao das vias, a construo de estacionamentos, e isso faz com que a cidade v restringindo os espaos para pedestres, em funo da ampliao de reas para circulao de veculos. A despeito dos evidentes problemas da saturao de veculos circulando nas grandes cidades, no acontecem investimentos em projetos de transporte coletivo, tampouco ocorre uma poltica industrial/ambiental de conteno do uso de veculos. Medidas paliativas, como rodzios, sem correspondentes incentivos ao uso do transporte coletivo, podem levar a um efeito contrrio, qual seja, a compra de um segundo meio particular de locomoo. Segundo dados do Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN), nos ltimos dez anos o Brasil elevou sua frota de veculos, de 18,8 milhes de automveis para 32,7 milhes; o nmero de motocicletas cresceu de 3 milhes para 11,4 milhes; e a frota de nibus, de 243 mil veculos para 407,6 mil (MORTARI; EUZBIO, 2009). No perodo, chama a ateno o crescimento da ordem de 280% das motocicletas, refletindo mudanas trazidas por servios de tele-entrega, entre outros. Tambm chama a ateno o crescimento reduzido da frota de nibus: 67%, inferior ao de veculos individuais, que foi de 74%. Faltam nas grandes cidades opes para meios alternativos de deslocamentos, sejam caladas, para caminhadas seguras, sejam ciclovias ou ciclofaixas em circuitos que efetivamente respondam a demandas de deslocamento para trabalho e/ou estudo esta opo encontra-se ainda muito desenhada em funo do lazer. Tais opes dariam conta tambm de um segmento de populao que se vale dos deslocamentos a p, em muitos casos pelas elevadas tarifas do transporte pblico. Informaes da Associao Nacional dos Transportes Pblicos (ANTP) mostram que, em 2007, do total de deslocamentos nos grandes centros urbanos do pas, 38,1% acontecem a p. Os mesmos dados apontam que 27,1% so feitos em automvel, 21,5% em nibus municipal, 4,6% em nibus intermunicipal, 3,3%

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sobre trilhos, 2,8% em bicicleta e 2,5% em motocicleta proporo que tende a mudar, em funo do crescimento da frota desse modal de transporte (MORTARI; EUZBIO, 2009). Essas informaes revelam ainda o descaso atribudo ao transporte sobre trilhos, trens urbanos e metr, menos poluentes, com maior capacidade e mais adequados segurana do trnsito. Alm de investimentos no setor, a reabilitao de reas centrais para moradia e a integrao no planejamento e nas polticas de transporte, moradia e uso do solo so necessrias para minimizar os problemas da circulao urbana. O modelo atual desarticulado acaba induzindo situaes graves, particularmente para populaes de menor rendimento, como a opo de pernoitar na rua, pela distncia e custo da tarifa para se deslocar moradia caso comum nos grandes centros, onde noite as reas centrais se transformam em verdadeiros albergues para catadores de papel e outros trabalhadores de rua ou de se obrigar a viver em favelas ou cortios centrais, para viabilizar o acesso ao trabalho. A mobilidade e seu custo oneram substancialmente a populao pobre, impondo, pois, que se considere o transporte como um elemento multiplicador da pobreza urbana. Nas aglomeraes, de modo geral, parte desses deslocamentos se d entre municpios, com a maioria dos fluxos em direo aos polos ou a algum municpio que realize atividade de elevada absoro da fora de trabalho como pode ser comprovado com os dados dos movimentos pendulares da populao para trabalho e/ou estudo, que ilustram a importncia de tais deslocamentos (Observatrio das Metrpoles, 2009). A separao e o distanciamento entre residncia e trabalho afetam, com diferentes graus de dificuldade, a todos os grupos socioeconmicos. Para os pobres, podem se relacionar com elevados tempos de viagem, condies de transporte incmodas e custos relativos altos; para os setores de maior renda suburbanizados, podem estar vinculados a congestionamentos e tambm a custos de transporte, porm nem sempre a viagens desconfortveis. De qualquer forma, a soluo para os problemas gerados pelos movimentos pendulares implica obrigatoriamente na gesto articulada entre os municpios da aglomerao e outras instncias de governo, de mais essa funo pblica de interesse comum. So, portanto, inmeros e associados os fatores que do centralidade questo metropolitana, interrelacionados e decorrentes da presso pela ocupao do solo nas reas aglomeradas, ocasionando a falta da moradia adequada, a ameaa ao meio ambiente, a dificuldade da mobilidade urbana e a ausncia do saneamento. O suprimento de tais dficits no se efetiva em aes setoriais, mas implica na articulao entre polticas. Mais que isso, na prpria formulao dessas polticas, a partir de debates amplos, porm objetivos, e na destinao de recursos adequados para sua implementao. A problemtica metropolitana e o saneamento A problemtica do ambiente adequado associado moradia nas aglomeraes metropolitanas tem origem e efeitos diversos, mas trs aspectos causam maior preocupao: a contnua ocupao de reas ambientalmente vulnerveis ou imprprias e os usos econmicos predatrios aspectos nitidamente associados inadequao ou inexistncia de polticas de orientao e controle da ocupao e uso do solo ; e a insuficincia dos servios de saneamento, entendido como o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a limpeza urbana e o manejo de resduos slidos e a drenagem e o manejo de guas pluviais tema a ser tratado no presente item. No caso dos primeiros, os efeitos mais marcantes do descaso sensvel na ausncia de polticas pblicas efetivas so apresentados com nfase pela mdia, quase sempre associados a tragdias ou a ameaas s futuras geraes: ocupao e usos comprometedores a reas de mananciais e patrimnio natural, ocupao seguida de deslizamentos de vertentes, enchentes, poluio atmosfrica e de recursos hdricos, entre outros, que descrevem o cenrio de uma tragdia anunciada. No caso do ltimo, apesar dos avanos institucionais ocorridos, e que remetem construo de uma Poltica Nacional de Saneamento, e pelo fato de que as concentraes favorecem esse tipo de prestao de servio,

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h que se chamar ateno ainda s conseqncias cotidianas da combinao urbanizao e pobreza, em um ambiente onde prevalece a falta de saneamento, a alta densidade da ocupao, a baixa qualidade das moradias, que acabam por gerar mais vtimas que muitas catstrofes, alm de comprometerem definitivamente a qualidade ambiental. Informaes da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), de 2008, elaborada pelo IBGE registram que, de modo geral, 84% domiclios particulares permanentes no Brasil esto ligados rede geral de abastecimento de gua, porm com grandes desnveis regionais, que variam dos 58,3% na Regio Norte para 91,8% na Sudeste. Tal desnvel torna-se mais evidente quanto ao esgotamento sanitrio servido por rede coletora, disponvel para 52,5% do conjunto Brasileiro, ocorre em apenas 9,5% dos domiclios da Regio Norte, contra 80,6% da Sudeste (Tabela 4.4). Com menor heterogeneidade de cobertura, o lixo coletado em 87,9% dos domiclios brasileiros, estando a menor proporo de atendimento na Regio Nordeste (75,4%) e a maior na Sudeste (95,3%). TABELA 4.4: Domiclios particulares permanentes por grandes regies e Brasil, segundo algumas caractersticas, 2008
DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) CARACTERSTICAS ABASTECIMENTO DE GUA Rede geral Outra forma ESGOTAMENTO SANITRIO Rede coletora Fossa sptica Outro No tinham DESTINO DO LIXO Coletado Outro TOTAL 87,9 12,1 100,0 80,1 19,9 100,0 75,4 24,6 100,0 95,3 4,7 100,0 90,7 9,3 100,0 89,1 10,9 100,0 52,5 20,7 22,9 3,9 9,5 50,6 32,3 7,6 32,1 22,9 34,2 10,8 80,6 8,2 10,6 0,6 33,4 43,4 21,9 1,3 37,6 10,9 50,4 1,1 83,9 16,1 58,3 41,7 78,0 22,0 91,8 8,2 84,1 15,9 81,3 18,7 BRASIL GRANDES REGIES Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

As informaes da base da PNAD, em tabulao especial realizada pelo IPEA (2009), mostram que nos ltimos anos, principalmente a partir de 2003, a renda mdia aumentou concomitantemente queda da desigualdade, conforme demonstra a expanso da parcela da populao residente em domiclios de boa qualidade, ou seja, aqueles que contam simultaneamente com saneamento bsico, caractersticas fsicas e de ocupao adequadas, e bens de consumo durveis (Tabela 4.5). Mesmo assim, existe uma discrepncia considervel entre os nveis de cada aspecto da qualidade. Conforme o IPEA, enquanto, em 2008, em torno de 90% da populao residia em domiclios adequados quanto s caractersticas fsicas e quase o mesmo tanto ocupava os domiclios em modalidades aceitveis, apenas dois teros contavam com saneamento bsico adequado (p.17). Tais informaes revelam ainda que a proporo de domiclios com a condio adequada do saneamento cresceu de 56,4%, em 1998, para 66% em 2008, porm de forma mais acentuada entre 1998 e 2003 (uma diferena de 5 pontos percentuais), que entre 2003 e 2008 (4,7 pontos percentuais).

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TABELA 4.5: Porcentagem da populao residindo em domiclios que atendem s condies de qualidade, Brasil 1998, 2003 e 2008
ASPECTOS Saneamento bsico(1) Caractersticas fsicas adequadas(2) Ocupao adequada(3) Bens de consumo(4) Conjunto bsico Conjunto intermedirio Conjunto completo POPULAO (%) 1998 2003 2008 56,4 78,4 84,3 80,7 28,6 18,6 61,4 84,2 85,4 86,4 54,7 28,5 66 88,7 88,3 92,3 73,6 37,6 DIFERENA (%) 2003-1998 2008-2003 5 5,8 1,2 5,7 26,1 9,9 4,7 4,5 2,8 5,9 18,9 9,1

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios extrada de IPEA (2009).

Notas: (1) Acesso a saneamento bsico: o domiclio deveria contar com gua de rede geral de distribuio (ao menos no lote), rede coletora ou fossa sptica, para escoamento de esgoto, e coleta de lixo direta ou indireta. (2) Caractersticas fsicas adequadas: o domiclio deveria ter as paredes e o telhado em materiais durveis, gua encanada em ao menos um cmodo (independentemente de ser de rede geral de distribuio), densidade de at trs moradores por dormitrio e banheiro de uso exclusivo. (3) Ocupao adequada: o domiclio deveria ser prprio j quitado, prprio financiado, com prestao de valor inferior ou igual a um tero da renda domiciliar, ou alugado, por valor inferior ou igual a um tero da renda domiciliar. (4) Acesso a bens de consumo durveis: o domiclio deveria contar com ao menos um de trs conjuntos de bens durveis - o bsico, que compreende fogo e geladeira de qualquer tipo; o intermedirio, que agrega TV (qualquer tipo), rdio e telefone ao conjunto bsico; e o completo, que inclui mquina de lavar e TV em cores.

Dos aspectos definidores da qualidade das moradias, o saneamento bsico o que tem relao menos direta com o nvel de renda domiciliar, por ser majoritariamente dependente de servios pblicos. Apesar da baixa cobertura dois teros da populao , o segundo aspecto menos concentrado, dado que o acesso ao saneamento foi expandido e desconcentrado do polo mais rico, entre 1998 e 2008. O estudo estima que, caso o desempenho do perodo seja mantido, pode-se especular que somente em 2055 o percentual da populao com acesso a saneamento bsico ultrapassaria a barreira dos 95%. fundamental para a melhoria das condies de vida uma maior nfase nas polticas de saneamento e o estabelecimento de metas mais ambiciosas para essas, pois este o aspecto que mais compromete a elevao da parcela da populao residindo em domiclios de boa qualidade (IPEA, 2009, p.24). No caso das Regies Metropolitanas, as informaes da PNAD64 so bastante detalhadas para os aspectos de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e destino do lixo, porm no informam sobre as redes de drenagem pluvial. Particularizando a anlise para as situaes mais recomendadas dos servios pesquisados em 2008, tem-se que o desempenho do conjunto metropolitano melhor, comparativamente situao geral do Brasil (Tabela 4.6). No abastecimento de gua, considerando a existncia de canalizao interna ao domiclio e a ligao rede geral, enquanto no Brasil 82,3% dos domiclios particulares permanentes so atendidos, nas nove RMs pesquisadas a proporo sobe para 93,2%; em termos de populao atendida, incide em 93% da populao do conjunto das RMs e em apenas 81% do total da populao do Brasil. Para esgotamento sanitrio, com rede coletora, as diferenas so ainda maiores, pois no pas o atendimento alcana pouco mais de 50% dos domiclios e da populao, enquanto nas RMs elevase para aproximadamente 70%. O destino do lixo, considerando a coleta direta, tambm privilegia os

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A PNAD pesquisa apenas as nove RMs criadas por lei federal nos anos 1970.

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domiclios e a populao das RMs, nas quais e para ambos os casos fica em torno de 90%, enquanto no conjunto do Brasil no atinge os 80%. Observa-se que esse melhor comportamento das RMs no se d homogeneamente entre as nove unidades pesquisadas. Pelo contrrio, entre elas as disparidades so expressivas. Tomando o caso do abastecimento de gua em rede e com canalizao interna no domiclio, Belm a nica RM onde esse servio fica na proporo de atendimento a 63,4% dos domiclios e 64,2% da populao. Em todas as demais supera os 85%, chegando ao extremo superior de 98%, tanto para domiclios quanto para populao atendida, em Belo Horizonte e em So Paulo. O esgotamento sanitrio com rede coletora mostra disparidades bem maiores. As RMs de Belm e de Porto Alegre apresentam as menores propores de atendimento: a primeira com aproximadamente 10% de atendimento a domiclios e populao e a segunda com aproximadamente 20%. Entre as demais RMs, Fortaleza e Recife no atingem os 50% de atendimento em nenhum dos casos; Rio de Janeiro e Curitiba alcanam a faixa dos 70%; e Salvador, Belo Horizonte e So Paulo superam a casa dos 80%. A coleta direta do lixo apresenta um equilbrio intermedirio entre o percebido no abastecimento de gua e no esgotamento sanitrio. Ou seja, os desnveis ficam entre a RM de Salvador, que atende a pouco mais de 50% dos domiclios e da populao, enquanto as demais RMs oferecem um atendimento em propores entre 78% (Recife) e 95% (Curitiba). TABELA 4.6: Indicadores do saneamento nas Regies Metropolitanas e Brasil, 2008
ABASTECIMENTO DE GUA ESGOTAMENTO SANITRIO COM DESTINO DO LIXO COLETADO COM CANALIZAO INTERNA REDE COLETORA DIRETAMENTE E REDE GERAL BRASIL E REGIO METROPOLITANA
Moradores em Domiclios domiclios particulares particulares permanentes (% permanentes (% sobre o total) sobre o total) Domiclios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em domiclios particulares permanentes (% sobre o total) Moradores em Domiclios domiclios particulares particulares permanentes (% permanentes (% sobre o total) sobre o total)

Belm - PA Belo Horizonte - MG Curitiba - PR Fortaleza - CE Porto Alegre - RS Recife - PE Rio de Janeiro - RJ Salvador - BA So Paulo - SP Total 9 RMs BRASIL

63,41 98,13 95,31 89,42 87,86 87,88 90,01 97,81 98,17 93,18 82,31

64,17 98,29 94,87 89,54 87,44 87,47 89,45 98,07 98,02 92,88 81

9,86 88,3 73,4 48,91 19,72 43,23 73,21 87,18 86,06 70,55 52,48

9,61 87,76 71,06 47,68 19,7 40,82 71,81 87,11 84,96 69,16 50,21

80,51 92,66 95,72 84,54 89,97 78 90,71 50,68 89,15 86,55 79,36

79,81 92,73 95,63 84,55 89,98 77,25 90,67 51,64 89,38 86,40 78,34

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

Constata-se que no h uma padronizao no atendimento entre os vrios componentes do saneamento, posto que a mesma RM pode sobressair-se positivamente em um e negativamente em outro componente. o caso de Salvador, que se distingue no servio de esgotamento sanitrio e demonstra a maior deficincia relativa na coleta do lixo. Curitiba, ao contrrio, sobressai-se como a que alcana a maior proporo de atendimento nesse servio, ao mesmo tempo em que fica numa posio intermediria quanto ao esgotamento sanitrio. Tal descompasso, comum entre as nove RMs, sinaliza para a inexistncia de uma poltica de saneamento articulada, que se deixa substituir por servios planejados individualmente, e que a ausncia de um segmento coloca em risco a eficincia de outro.

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Outra considerao importante a ser salientada que a despeito dos valores relativos demonstrarem um melhor desempenho nas RMs, a concentrao elevada de pessoas coloca em proximidade nessas regies volumes de domiclios e populao desatendidos, que superam o total de domiclios e da populao de um grande nmero de municpios brasileiros. o caso da ausncia do servio de abastecimento de gua, que incide ainda sobre 1,2 milhes de domiclios concentrados nessas unidades, e sobre 4 milhes de pessoas; do esgotamento sanitrio, ausente em 5,3 milhes de domiclios e para 17 milhes de pessoas; e da coleta de lixo, que no supre 2,4 milhes de domiclios e 7,6 milhes de pessoas. As informaes da PNAD de 2008 permitem ainda dimensionar, em cada RM pesquisada, domiclios com canalizao interna no ligados a rede, mas com outras formas de abastecimento de gua, assim como os domiclios sem canalizao interna, estejam ou no com ligao rede (Tabela 4.7). No caso brasileiro, salienta-se que ainda persiste mais de 17% dos domiclios e da populao sem acesso rede geral de abastecimento de gua. Em situao tambm preocupante esto os 1,6% dos domiclios, com possibilidade de acesso rede geral, porm sem nem mesmo possurem canalizao interna. As RMs registram melhores propores de atendimento, mesmo assim, a RM de Belm tem ainda 27,8% dos domiclios com canalizao interna, mas sem rede, e 7,7% dos domiclios no apresentam canalizao interna, nem acesso rede. No caso do esgotamento sanitrio, mais de 20% dos domiclios e da populao do pas se valiam de fossa sptica, e propores ligeiramente superiores a essa utilizam outra forma de esgotamento (Tabela 4.8). Algumas regies metropolitanas apresentam comportamento mais preocupante. Nas RMs de Belm e Porto Alegre, a fossa sptica o recurso adotado por mais de 70% dos domiclios; e em Recife, 36,7% dos domiclios usam outra forma de esgotamento a maior proporo observada entre as RMs. No caso da limpeza urbana, 8,5% dos domiclios brasileiros dependem de coleta de lixo indireta, enquanto 12,1% do outro destino ao lixo domstico (Tabela 4.9). Essas propores variam sobremaneira regionalmente e tambm entre as RMs. Mesmo considerando um melhor desempenho entre elas, observase em Salvador coleta indireta em mais de 47,8% dos domiclios, e em Fortaleza, 5% dos domiclios esto sujeitos a outro tipo de destino do lixo, correspondendo s maiores propores entre as RMs do Brasil. TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES PERMANENTES PERMANENTES (mil unidades) (% sobre o total) (mil pessoas) (% sobre o total)

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

ABASTECIMENTO DE GUA

Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

BRASIL

Belm - PA

53.319 47.377 5.942 4.238 920 3.319 513 356 156 49 6 43

92,64 82,31 10,32 7,36 1,6 5,77 91,24 63,41 27,83 8,76 1,07 7,68

173.130 153.155 19.975 15.947 3.445 12.502 1.898 1.333 564 180 24 156

91,57 81 10,56 8,43 1,82 6,61 91,33 64,17 27,17 8,67 1,13 7,53

139

TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (mil pessoas) (% sobre o total)

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

ABASTECIMENTO DE GUA

Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral

Fortaleza - CE

Recife - PE

Salvador - BA

936 894 42 64 19 46 1.059 979 80 55 18 37 1.125 1.122 3 22 10 12


1.575 1.552 23 7 3 3.809 3.497 312 76 13 64 6.143 6.084 58 55 9 46 1.024 983 40 8 2 6

93,58 89,42 4,16 6,42 1,85 4,57 95,1 87,88 7,23 4,9 1,61 3,29 98,09 97,81 0,28 1,91 0,89 1,02
99,58 98,13 1,45 0,42 0,21 98,03 90,01 8,03 1,97 0,33 1,64 99,11 98,17 0,94 0,89 0,14 0,75 99,23 95,31 3,92 0,77 0,16 0,61

3.285 3.138 146 220 66 154 3.540 3.260 280 187 56 130 3.637 3.627 10 61 27 34
5.015 4.947 68 18 8 11.226 10.255 970 239 33 206 19.219 19.016 202 183 23 160 3.180 3.040 140 25 5 20

93,72 89,54 4,18 6,28 1,88 4,4 94,99 87,47 7,52 5,01 1,51 3,5 98,35 98,07 0,28 1,65 0,74 0,91
99,64 98,29 1,35 0,36 0,16 97,92 89,45 8,47 2,08 0,29 1,79 99,06 98,02 1,04 0,94 0,12 0,82 99,23 94,87 4,36 0,77 0,14 0,62

Belo Horizonte - MG Com canal. interna - com outra forma


Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

Rio de Janeiro - RJ

So Paulo - SP

Curitiba - PR

140

TABELA 4.7: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao abastecimento de gua, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (% sobre o total) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (mil pessoas) (% sobre o total)

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

ABASTECIMENTO DE GUA

Com canalizao interna Com canal. - com rede geral Com canal. interna - com outra forma Sem canalizao interna Sem canal. interna - com rede geral Sem canal. interna - com outra forma Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

Porto Alegre - RS

1.370 1.213 157 11 4 7

99,22 87,86 11,36 0,78 0,28 0,5

3.973 3.504 469 34 13 21

99,15 87,44 11,7 0,85 0,32 0,53

TABELA 4.8: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (% PERMANENTES PERMANENTES (% (mil unidades) sobre o total) (mil pessoas) sobre o total)

BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA


Tinham Tinham - rede coletora BRASIL Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Belm - PA Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Fortaleza - CE Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Recife - PE Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Salvador - BA Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Belo Horizonte - MG Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Rio de Janeiro - RJ Tinham - fossa sptica Tinham - outro

55.324 30.208 11.909 13.208 543 55 445 42 981 489 269 222 1.096 481 205 409 1.131 1.000 72 59 1.575 1.396 43 137 3.870 2.844 718 307

96,12 52,48 20,69 22,95 96,62 9,86 79,26 7,51 98,06 48,91 26,9 22,24 98,37 43,23 18,45 36,69 98,61 87,18 6,28 5,16 99,64 88,3 2,7 8,64 99,59 73,21 18,49 7,89

180.753 94.945 39.817 45.991 2.010 200 1.652 158 3.442 1.671 961 810 3.667 1.521 699 1.447 3.656 3.221 238 197 5.013 4.417 141 456 11.422 8.233 2.224 965

95,6 50,21 21,06 24,32 96,75 9,61 79,52 7,62 98,19 47,68 27,42 23,1 98,41 40,82 18,76 38,83 98,87 87,11 6,42 5,33 99,62 87,76 2,8 9,06 99,63 71,81 19,4 8,42

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

141

TABELA 4.8: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao esgotamento sanitrio, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (% PERMANENTES PERMANENTES (% (mil unidades) sobre o total) (mil pessoas) sobre o total)

BRASIL E REGIO ESGOTAMENTO SANITRIO METROPOLITANA


Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro Tinham Tinham - rede coletora Tinham - fossa sptica Tinham - outro

So Paulo - SP

Curitiba - PR

Porto Alegre - RS

6.190 5.334 451 405 1.027 757 171 99 1.369 272 1.009 88

99,87 86,06 7,28 6,53 99,51 73,4 16,53 9,58 99,19 19,72 73,11 6,36

19.372 16.482 1.523 1.366 3.187 2.277 555 354 3.975 789 2.902 283

99,85 84,96 7,85 7,04 99,44 71,06 17,33 11,05 99,2 19,7 72,43 7,07

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

TABELA 4.9: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continua) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (%) (mil pessoas)

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

DESTINO DO LIXO

Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Belm - PA Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Fortaleza - CE Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Recife - PE Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Salvador - BA Outro destino Coletado diretamente Belo Horizonte - MG Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Rio de Janeiro - RJ Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente So Paulo - SP Outro destino

BRASIL

45.679 4.911 6.967 452 93 16 845 104 50 869 209 36 581 548 18 1.465 93 23 3.525 305 55 5.526 627 45

79,36 8,53 12,1 80,51 16,58 2,9 84,54 10,44 5,02 78 18,74 3,27 50,68 47,78 1,54 92,66 5,89 1,45 90,71 7,86 1,42 89,15 10,11 0,73

148.119 15.643 25.316 1.658 359 61 2.964 357 184 2.879 702 146 1.910 1.732 56 4.667 290 75 10.395 886 184 17.341 1.932 128

78,34 8,27 13,39 79,81 17,28 2,92 84,55 10,2 5,26 77,25 18,85 3,9 51,64 46,83 1,52 92,73 5,77 1,5 90,67 7,73 1,6 89,38 9,96 0,66

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

142

TABELA 4.9: Situao dos domiclios particulares permanentes e moradores quanto ao destino do lixo, Brasil e Regies Metropolitanas, 2008
(continuao) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (mil unidades) DOMICLIOS PARTICULARES PERMANENTES (%) MORADORES EM MORADORES EM DOMICLIOS DOMICLIOS PARTICULARES PARTICULARES PERMANENTES PERMANENTES (%) (mil pessoas)

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

DESTINO DO LIXO
Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino Coletado diretamente Coletado indiretamente Outro destino

Curitiba - PR

Porto Alegre - RS

987 29 15 1.242 125 13

95,72 2,79 1,5 89,97 9,08 0,94

3.065 80 60 3.606 368 33

95,63 2,51 1,86 89,98 9,19 0,83

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008.

Outro problema que atinge indiscriminadamente a populao urbana e se observa frequentemente nas metrpoles brasileiras, particularmente na cidade de So Paulo, relaciona-se ao escoamento de guas pluviais. No caso dessa metrpole, seu crnico problema de inundaes no encontra soluo nos modelos de planejamento e gesto adotados. Seu sitio topogrfico condicionou a estrutura de circulao urbana, que aproveitou a rede hidrogrfica para alocar as principais vias, como marginais aos cursos de gua, adensando ocupao e usos nos mesmos corredores (MEYER et al., 2004). Essa uma das dificuldades para o enfrentamento da questo, como destaca Custdio (2002), que aponta como crtica a prpria localizao da rea metropolitana, sobre um planalto, no centro do qual est a bacia sedimentar de So Paulo, formada por densa rede hidrogrfica e contornada por elevaes, portanto, confinada, com grande facilidade de reteno de gua, o que provoca na regio a propenso a inundaes. A despeito das obras de retificao dos canais dos rios e drenagem, a ocupao inadequada do espao vem impermeabilizando o solo e criando uma densa rea de elevadas temperaturas, condicionando o aumento da pluviosidade e a reteno das guas despejadas. O problema tambm exige aes estruturais, como ampliar a rede de drenagem de guas pluviais e os canais de rios, desocupar as margens, instituir leis que disciplinem a impermeabilizao do solo para aumentar taxas de infiltrao, e implementar programas de educao ambiental relativos questo dos resduos slidos urbanos (CASTRO, 2007). Segundo informaes da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, do IBGE, para 2000, 78,6% dos municpios brasileiros possuem servios de drenagem urbana por manejo de guas pluviais superficiais, e 67% possuem servios de drenagem urbana subterrneo65 (Tabela 4.10). Essas propores elevam-se nas RMs,66 respectivamente para 94,1% e 90,3%. Entre as RMs, a de Curitiba registra a menor proporo, com apenas 72% dos municpios, seja com manejo de guas pluviais ou com servios de drenagem subterrneo. As RMs de Belm, Salvador, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre possuem 100% dos municpios com manejo de guas pluviais, e apenas a de Belm e Rio de Janeiro oferecem servio de drenagem subterrneo a 100% dos municpios.

65

Conforme o IBGE, a pesquisa considera drenagem subterrnea como o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captao, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as guas aos poos de visita e da para as galerias e tubulaes, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.; drenagem superficial considerado como o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as guas provenientes das chuvas, e que tambm tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc. Pode estar ligado, tambm, s galerias e tubulaes de um sistema de drenagem subterrneo.
66

A Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do IBGE considera um conjunto maior de RMs, incluindo as institucionalizadas pelos Estados at a data da pesquisa. Optou-se, neste item, por restringir o conjunto s nove RMs analisadas nos demais componentes do saneamento.

143

TABELA 4.10: Nmero de municpios com servios de manejo de guas pluviais superficiais(1) e servios de drenagem urbana subterrneos(2), Brasil e Regies Metropolitanas, 2000
MUNICPIOS COM SERVIOS DE MANEJO DE GUAS PLUVIAIS (DRENAGEM URBANA) Nmero Belm - PA Fortaleza - CE Recife - PE Salvador - BA Belo Horizonte - MG Rio de Janeiro - RJ So Paulo - SP Curitiba - PR Porto Alegre - RS Total 9 RMs BRASIL 5 11 13 10 32 19 39 18 28 175 4.327 % sobre o total geral de municpios 100 84,62 92,86 100 96,97 100 100 72 100 94,09 78,57 MUNICPIOS COM SERVIO DE DRENAGEM URBANA SUBTERRNEO Nmero 5 11 13 9 30 19 36 18 27 168 3.690 % sobre o total geral de municpios 100 84,62 92,86 90 90,91 100 92,31 72 96,43 90,32 67,01

BRASIL E REGIO METROPOLITANA

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000. Notas: 1) Drenagem superficial o sistema de drenagem urbana que utiliza guias, sarjetas, calhas e outros, para interceptar as guas provenientes das chuvas, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.; 2) Drenagem subterrnea o sistema de drenagem urbana que utiliza dispositivos de captao, como bocas de lobo, ralos, caixas com grelha, entre outros, para encaminhar as guas aos poos de visita e da para as galerias e tubulaes, e que tm como desgue corpos receptores, como rios, crregos etc.

Para enfrentar os problemas decorrentes da ausncia de condies adequadas de drenagem urbana, devem ser intensificadas polticas pblicas que articulem o uso e ocupao do solo gesto ambiental, mobilidade e moradia e saneamento ambiental, priorizando populaes vulnerveis. Equipes multidisciplinares so necessrias na pesquisa, planejamento e gesto urbana, assim como imprescindvel a cooperao de todos os municpios na busca de solues que contemplem funes pblicas de interesse comum e a gesto ambiental e do saneamento so comuns na essncia, posto que os fenmenos naturais transpem limites poltico-administrativos. Devem compreender e considerar os elementos da vida cotidiana, como a dinmica de apropriao do solo, principalmente de populaes com baixa renda, a lgica que implica na segregao socioespacial, e o estado da proviso pblica de servios e infraestrutura. Mais importante, essas polticas pblicas devem assegurar a participao da comunidade, posto que ela contm informaes fundamentais tomada de decises, garantir a presena reforada do Estado (setor pblico) na conduo do processo, e instaurar um efetivo controle social no planejamento e gesto. Alm de polticas sociais, que poderiam evitar as presses por ocupao e usos sobre reas imprprias, a efetivao de um processo articulado de gesto ambiental poderia exercer o necessrio controle. Mudanas no padro de consumo e conscincia ambiental tambm so imprescindveis, tornando o meio ambiente o elemento prioritrio num processo contnuo de educao. Porm, mais que pesquisas acadmicas ou prticas gerenciais, h que ser repensado o modelo de desenvolvimento, colocando como prioridade o enfrentamento e a busca definitiva de soluo excluso social e misria urbana.

144

4.4 A DIFCIL PRTICA DA GESTO DOS ESPAOS AGLOMERADOS


Governana e arranjos institucionais de gesto De modo geral, duas finalidades, que se complementam, devem orientar a gesto das aglomeraes urbanas e metropolitanas: a realizao de funes pblicas de interesse comum a mais de um municpio entre as quais se inclui o saneamento e a implementao de estratgias de desenvolvimento regional. Enquanto a primeira contempla as relaes cotidianas entre os municpios da mancha de ocupao contnua, a segunda se volta ao espao maior polarizado pela aglomerao, que muitas vezes transcende os limites das RMs ou RIDEs, quando institucionalizadas. Embora claras, so finalidades que exigem articulao, integrao e cooperao de todas as partes envolvidas. A dificuldade da gesto dos espaos metropolitanos e a crescente importncia desses espaos no cenrio internacional tm trazido ao debate a noo de governana metropolitana, que corresponderia a uma ao coletiva da sociedade na busca de soluo aos problemas urbanos, da qual o governo uma das foras participantes. Ou seja, um processo que decorre do estabelecimento de alianas espaciais e parcerias entre o governo central, as autoridades pblicas, o setor privado e as organizaes da sociedade, com o objetivo de efetivar a gesto pblica, com uma partilha maior das responsabilidades entre o setor pblico e o privado. Muitas das estruturas de gesto, quando existentes, esto mal adaptadas aos desafios contemporneos, seja pela inadequao de polticas pblicas aos verdadeiros anseios dos cidados, seja pelo descontrole entre o crescimento urbanstico e a adequao do meio para as novas demandas de ocupao, mobilidade e uso de recursos naturais. Alguns problemas estruturais podem ser apontados como dificultadores da governana metropolitana: a no correspondncia entre os territrios administrativos e os funcionais, a dotao fragmentada e localizada de recursos e a falta de processos decisrios transparentes e sob controle social. Porm a lacuna mais sensvel a necessria mudana de cultura da gesto, de ruptura com os sistemas decisores tradicionais de cima para baixo e adoo de novos processos de tomada de deciso abertos a novos e diversificados participantes, incluindo segmentos populares, empresariais, associaes pertinentes, todos intervenientes na rea urbana. Essa mudana fortaleceria o senso de pertencimento e a identidade coletiva com o territrio e, se apoiada em um adequado ordenamento institucional, poderia sustentar uma estratgia de desenvolvimento. A preocupao prevalecente na gesto metropolitana no Brasil a de constituir arranjos institucionais, a despeito da existncia ou no de movimentos articuladores da sociedade em torno da perspectiva da governana. Estudo realizado pelo Observatrio das Metrpoles (BRASIL, 2009a) identificou os arranjos construdos a partir da Constituio Federal de 1988 e em vigncia nas reas metropolitanas brasileiras67. Em seus resultados, o estudo enfatiza as dificuldades existentes nas relaes federativas (Unio, Estado e Municpio) quanto definio e enfrentamento da problemtica metropolitana, e identifica algumas alternativas regionais que se seguiram fase do modelo de gesto unificado nacionalmente. Enfatiza ainda, nos novos arranjos institucionais, mecanismos concebidos com a finalidade de garantir as interlocues

67

Dado que a instituio de Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies foi prevista no art. 25 da Constituio Federal 1988 como atribuio dos Estados, o material bsico examinado comps-se das constituies estaduais e leis complementares constituram, principalmente no sentido de verificar a ocorrncia de mudanas no estilo de gesto: da centralizao poltica e tecnocrtica, tpica do perodo anterior, descentralizao e democratizao da gesto metropolitana prevista para o perodo ps-constitucional. Embora oferea resultados expressivos para que se tenha uma viso da diversidade de modelos de gesto adotados, o estudo no realiza uma pesquisa sobre a efetividade do funcionamento de tais arranjos, programando para novas etapas do trabalho essa avaliao.

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entre o poder pblico e a sociedade, aqui compreendendo os movimentos populares, organizaes nogovernamentais e iniciativa privada, no trato das questes metropolitanas. Foi observado que a maior parte das unidades estrutura-se a partir de uma secretaria, agncia ou coordenao geral, na forma de autarquias, fundaes, empresas ou companhias de desenvolvimento. So apoiadas por conselhos consultivos, deliberativos ou de desenvolvimento, em alguns casos de carter normativo ou deliberativo, e algumas dispem de fundos de desenvolvimento regional. Algumas, como a de Belo Horizonte, dispem de assemblia e frum metropolitano; outras, mais recentemente criadas, possuem a instncia do parlamento metropolitano. O estudo no informa, contudo, quanto ao funcionamento dos mesmos. O estudo observa um processo de amadurecimento nas estruturas formais de gesto, tanto em relao composio de foras, quanto ao reforo do processo democrtico na escolha de representantes. No entanto, a importncia da questo metropolitana oscilante, sofrendo com a transferncia da competncia da gesto entre rgos do executivo estadual, e a fragilidade e pouca relevncia dos instrumentos de financiamento, quando existem, o que demonstra que a gesto das aglomeraes ainda no conquistou a necessria importncia. Entre os arranjos analisados, o estudo destaca, pela adoo de formatos de certa forma mais inovadores, as unidades de Minas Gerais, na qual se faz presente uma estrutura mais complexa de gesto que inclui Assemblia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano, Agncia de Desenvolvimento Metropolitano, sendo que a de Belo Horizonte se refora ainda com um Grupo de Governana Metropolitana, um Frum Metropolitano e uma Associao dos Municpios; tambm destaca a de Recife onde esto disponveis, num Sistema Gestor Metropolitano, um Conselho de Desenvolvimento, uma Fundao de Desenvolvimento e uma Secretaria Executiva de apoio tcnico. Esses modelos foram parcialmente incorporados em algumas legislaes estaduais de novas RMs, porm ainda sem que se possa avaliar a aplicao. O mesmo pode-se dizer dos fundos metropolitanos, presentes nas legislaes correspondentes s unidades de Belm, Belo Horizonte, Recife, Vitria, Vale do Ao e Macei. Funcionem ou no, a mera existncia das estruturas disponveis abre possibilidades para que possam vir a ser operacionalizadas diante de uma manifestao governamental ou da sociedade. Em outras palavras, um primeiro passo j foi dado. Resta implementar uma dinmica de funcionamento, porm essa depende de um conjunto de atores sociais, do estabelecimento de pactos entre segmentos e da insero da temtica metropolitana na agenda pblica. Ou seja, efetivar a governana metropolitana, que em um pas federativo deve considerar tambm as relaes e as polticas dos diferentes nveis de governo, assim como as articulaes institucionais com as agncias internacionais, organizaes no-governamentais e outras representaes da sociedade. Alguns pontos crticos do modelo existente Mesmo com os novos arranjos institucionalizados, permanecem vlidas as crticas que cabem ao modelo de institucionalidade adotado no Brasil e que recaem fundamentalmente sobre as fragilidades do arcabouo legal e proviso de recursos. A ordem jurdico-institucional encontra limites, tanto na fragmentao governamental dado que a presena de diferentes instncias de governo nem sempre envolve relaes harmoniosas e as disputas poltico-partidrias prejudicam a tomada de decises de mbito regional , quanto na disperso de agncias setoriais responsveis pelo planejamento e execuo das funes pblicas, desenvolvendo, da mesma forma, disputas de poder (NEGREIROS, 2001). Alm disso, a prtica da gesto se bloqueia diante da superposio de funes, em um horizonte de atuao com pouca clareza na conduo de competncias comuns e concorrentes entre as instncias governamentais. Na essncia do

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problema, mesmo que reconhecidamente esses sejam espaos de expresso econmica e social, no lhes so reservados direitos, pois as unidades institudas no circunscrevem territrios aptos a normatizar, tributar, decidir ou exercer o poder, situando-se num hiato entre a autonomia do municpio e a das demais esferas governamentais. A inadequao de fontes de financiamentos, as assimetrias provocadas pelas transferncias intergovernamentais e a ausncia de fundos redistributivos de recursos prejudicam municpios de maior porte populacional das periferias metropolitanas, particularmente os dormitrios ou aqueles com funes ambientais que limitam determinadas atividades produtivas. Isso, entre outros motivos, torna o recorte institucional da escala da Regio Metropolitana internamente fragmentado, com diferentes nveis de integrao dos municpios dinmica da aglomerao (RIBEIRO, 2009). A natureza distinta das relaes econmicas e sociais entre os diversos municpios envolvidos formalmente em seu conjunto e o noenfrentamento da problemtica metropolitana acentuam as desigualdades socioespaciais e a heterogeneidade em seus limites. As alternativas de parcerias entre municpios para soluo de problemas comuns ainda no representam uma soluo adequada, j que passam ao largo de questes estruturais e afetas legitimidade de aes deflagradas no conjunto regional. Alm do mais, conforme Brando (2007, p.208), para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local, preciso pactuar, com definio e registro em contratos claros, a contribuio de fundos, explicitando a contribuio das partes em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento de equipamentos, equipes, etc. Consrcios, comits ou associaes supramunicipais, em parcerias que se disseminam envolvendo municpios e, algumas vezes, o Estado e a iniciativa privada, so apontados como movimentos recentralizadores, organizados na tentativa de contemplar as limitaes do poder municipal em responder a questes que ultrapassam os limites poltico-administrativos dos municpios (ROLNIK; SOMEKH, 2000). A Lei dos Consrcios (Lei Federal no 11.107/05) visa a realizao de objetivos de interesse comum, no s entre municpios, mas tambm com estados e Unio, o que pode garantir maior e mais duradoura estabilidade institucional entre municpios associados. Essa lei viabiliza que os novos consrcios tenham figura jurdica, formato de autarquia, contratos de programa e de rateio, facilitando a contratao de servios e a fiscalizao pelo Tribunal de Contas, com a vantagem do cumprimento da Lei de Improbidade. Permite, ainda que a sustentabilidade seja provida por subsdios pblicos dos contratos, parcerias pblicoprivadas, projetos bancados por agentes nacionais e internacionais, e at por medidas promovidas pelos municpios. No entanto, poucas experincias vm sendo colocadas em prtica e demonstraram bons resultados. Um exemplo de xito foi o consrcio do Grande ABC, na Regio Metropolitana de So Paulo, mesmo assim, fragmentando a unidade regional, pois relacionado parte da RMSP e no sua totalidade. A dificuldade em relao aos consrcios refere-se ao fato de que eles podem ser formados por conjuntos de municpios que, na busca de defender seus interesses, o fazem em detrimento de outros da mesma aglomerao. A maioria, posto que no tem o objetivo de tratar o conjunto das complexas questes da gesto do espao metropolitano, restringe-se a subespaos ou a escalas da aglomerao, segmentados em recortes temticos, territoriais e interesses polticos, pouco representativos das organizaes e das demandas efetivamente regionais e coletivas. Mesmo assim, tm um papel importante na construo de solues pactuadas para problemas setoriais, porm so enfraquecidas se no orientadas por estratgias regionais de desenvolvimento que articulem a ao dos organismos institucionais e os recursos necessrios implementao das suas decises. Ou seja, sem uma estrutura que articule os vrios consrcios e faa com que eles dialoguem entre si, apenas sero acentuadas as desigualdades internas s regies, e mais uma vez no ser possvel a gesto integrada.

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Ribeiro (2004, p.12) argumenta que as esferas governamentais vm se eximindo do papel de ator pblico capaz de incentivar aes cooperativas, papel que teria importante impacto na construo de uma estratgia de desenvolvimento metropolitano, passvel de induzir mecanismos de negociao entre os segmentos econmicos, sociais e pblicos, e superar a concepo localista de polticas pblicas inerentes aos modelos de planejamento, formulando polticas federais de incentivos seletivos cooperao metropolitana. Tais estratgias se inviabilizam na ausncia de uma poltica nacional metropolitana, apoiada em fontes permanentes de recursos. Alm das dificuldades de relacionamento entre entes federativos, diante da elevada concentrao, na qual determinadas reas passam a operar como transmissoras de recursos humanos, materiais e de conhecimento, redesenha-se forte articulao em rede entre pontos do territrio nacional, paradoxalmente sinalizando tnues relaes horizontais com seus prprios entornos. Segundo Santos (1999), as relaes verticalizadas de um conjunto de pontos adequados s tarefas produtivas hegemnicas assumem uma importncia extrema sob interesses de segmentos que aproximam regies avanadas, tecnologicamente capacitadas, inseridas no dilogo das relaes mundiais. Essas relaes se do num compasso de tempo cuja velocidade incompatvel lentido de suas reas circunvizinhas, opondo-se, assim, sua organizao horizontal, representativa dos interesses da coletividade. Na perspectiva de ganhos no grau de atratividade, os pactos geridos na escala global no vislumbram uma articulao entre o conjunto de escalas que conforma a aglomerao, particularmente em suas dimenses escalares local e regional. Esse processo mais acentuado e contraditrio em pases pobres. Enquanto as metrpoles so cada vez mais dotadas de funes superiores e ocupaes em atividades da nova economia, a maior parte de suas reas perifricas e mesmo muitas ocupaes intersticiais centrais permanecem desempenhando atividades tradicionais e apresentando indicadores de extrema pobreza. Como foi visto, h distintos papis desempenhados pelos municpios das principais aglomeraes urbanas do pas, que se confirmam nos nveis de integrao diferenciados dos municpios na dinmica das aglomeraes, alguns com notrio alheamento da dinmica principal (RIBEIRO, 2009). Da, a configurao dos aglomerados metropolitanos, formados pela cidade polo e municpios no entorno, muito heterognea e diversa. Nos anos 90, com a reestruturao produtiva, um novo problema se tornou evidente: a produo corporativa do espao, usando expresso do gegrafo Milton Santos. Os recursos investidos na adequao do espao urbano passaram a voltar-se preferencialmente melhoria da infraestrutura, em detrimento da soluo de demandas sociais, como a habitao, o saneamento, os transportes coletivos e outros servios urbanos caracterstica encontrada em qualquer cidade do terceiro mundo, salientando as desigualdades na aglomerao. Longe de decises pensadas para o territrio como um todo, as corporaes incrementaram a colonizao de novos territrios, colocando-se como fundamentais para a conexo do lugar com o mundo. O atendimento s suas demandas incitou a concorrncia entre os lugares que se lanaram construo de densidade tcnica (infraestrutura) e normativa (que combina proteo e atrativos legais), viabilizando uma produtividade espacial apta a um determinado tipo (ou possibilidade) de produo. Se antes a insero dos pases e dos lugares na diviso social do trabalho respondia a um processo de internacionalizao, limitado em funo de relaes privilegiadas entre Estados, no qual a instncia poltica obtinha certa ascendncia sobre a instncia econmica, mais recentemente, novos dinamismos, sobretudo nos pases subdesenvolvidos, confundem a lgica do mercado global com a lgica individual das empresas candidatas a permanecer ou a se instalar num dado pas, o que exige a adoo de um conjunto de medidas que acabam assumindo um papel na conduo geral da poltica econmica e social (SANTOS, 1999, p.255).

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A estratgia dos grandes projetos urbanos, em substituio s polticas democrticas, tambm cada vez mais exigida e praticada pelos grandes capitais, reforando a produo corporativa das metrpoles. Diferentemente do pressuposto de uma poltica urbana, de preciso pensar na cidade como um todo, alguns grandes projetos nas aglomeraes metropolitanas so destinados a pedaos da cidade, quase sempre os polos, dissociados do restante. A totalidade da regio metropolitana no includa, dado o difcil dilogo entre governos estadual e municipais. Jogos de interesse sempre se colocam em disputa durante a formao e implementao dos projetos de maior vulto e a sociedade mantida ausente das decises. Os grandes projetos no compem uma poltica urbana, mas se tratam de intervenes pontuais. H teorias que admitem que algumas dessas intervenes provocam efeitos positivos na cidade como um todo, o que no verdadeiro, porque elas induzem a qualificao do espao de incidncia imediata, sem retorno para as reas mais distantes. A questo escalar Essa dificuldade de organizao de alternativas para a dimenso metropolitana expressa a dinmica desigual de estruturao escalar, em seus rearranjos e suas lutas cotidianas nos processos socioespaciais, e espelha a tenso na organizao desses processos, que se reflete na subordinao a polticas de escala deliberadas. Genericamente, as anlises da gesto ou governana metropolitana convergem quanto fragilidade das articulaes regionais, em funo das diversas e distintas escalas territoriais, que no se inserem na compreenso de ordens consagradas. Nessas aglomeraes, os fenmenos acontecem a partir de um universo de relaes em redes, com o desempenho simultneo de funes locais, regionais, nacionais e globais. Cada problema, demanda ou prtica tem escala prpria e exprime relaes conflituosas de diferentes naturezas, pelos diversos interesses que interagem na dinmica da produo do espao. Portanto, qualquer exerccio na atuao sobre esses espaos deve obrigatoriamente respeitar a dimenso transescalar, seja nas abordagens analticas seja na construo de estratgias polticas (BRANDO, 2003, 2007; RIBEIRO; DIAS, 2001; SWYNGEDOUW, 1997; VAINER, 2002). Brando (2007) argumenta que no se trata de analisar o mesmo fenmeno em escalas diferentes, mas definir e caracterizar a natureza do problema, considerando suas determinaes e escalas espaciais especficas. Alm disso, o problema deve ser enfrentado a partir da articulao das esferas de poder pertinentes a cada problemtica particular, tendo em conta que a definio da escala supralocal complexa, porm necessria. Para tanto, buscando assegurar um novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas, deve-se utilizar variados instrumentos, politizar as relaes, construir cidadania e combater as coalizes conservadoras, que procuram preservar seus privilgios. A escala central e decisiva, material e politicamente, para estruturar processos. Por suposto, escolher uma escala tambm escolher um determinado sujeito, um determinado modo e campo de confrontao, e isso significa que qualquer estratgia de transformao envolve, engaja e exige tticas em cada uma das escalas em que hoje se configuram os processos sociais, econmicos e polticos estratgicos (VAINER, 2002, p.25). Nessa escolha, a naturalizao do local, regional e aqui a Regio Metropolitana , nacional, global etc. como categorias dadas, faz se perder a clareza de que as escalas foram construdas deliberadamente como abstraes analticas especficas ou propsitos polticos (HOWITT, 1998). As escalas geogrficas em si no so neutras nem fixas, mas se organizam com o desenvolvimento do capital, como produtos mutveis das atividades e relaes econmicas, polticas e sociais (SMITH, 1995). Dessa forma, diferentes sociedades em distintos estgios do capitalismo e da insero na diviso social do trabalho produzem escalas geogrficas diferenciadas.

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Concordando com Smith e assumindo a compreenso da escala geogrfica como uma instncia socialmente construda, pode-se considerar que a motivao original, da instituio das RMs no Brasil, obedeceu a um jogo escalar de poder por parte do Estado e de foras econmicas, em contraposio a foras sociais que se organizavam nos espaos em adensamento nas metrpoles e suas aglomeraes, preventivamente a possveis ecloses. Em pleno regime autoritrio, as aglomeraes metropolitanas eram espaos efervescentes de crtica inadequao das polticas pblicas, e onde as grandes massas de trabalhadores, includos ou excludos do mercado, potencializavam movimentos que poderiam tender a manifestaes incontrolveis. A instituio das Regies Metropolitanas representava a presena do Estado nas reas mais concentradoras do territrio brasileiro, e a interveno viabilizada, por menor que fosse diante das demandas crescentes, serviam para confirmar essa presena e criar a expectativa de sua consolidao ao longo do tempo. A escala institucional da Regio Metropolitana, pelo fato de ter sido criada para se impor como a escala que tem a atribuio constitucional de conduzir o processo de planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum, e por ser esvaziada de poder para isso, mantm um vcuo de ao, j que no tem condies efetivas sequer de articular processos que contemplem as mltiplas dimenses das reas mais adensadas desses arranjos. Nem sempre espacialmente correlacionadas ao fato urbano que se configurava no processo de metropolizao do pas, mas delimitadas em funo de interesses territorializados, essas unidades, com finalidades definidas em lei, expressam o anacronismo de uma escala fixa que se sobrepe a outras instncias escalares em movimento. Essa escala situa-se premida entre as esferas local e global, que se tornaram determinantes no atual estgio do capitalismo, em sua vertente neoliberal. Na direo contrria articulao de uma escala regional, a nfase localista, como se o local tivesse poderes ilimitados (BRANDO, 2003; VAINER, 2002), negligencia as questes estruturais do pas e regio, ignorando a existncia real ou formal do fenmeno metropolitano, e subestima os limites colocados regulao local, no s estimulando prticas individuais municipalistas, como transferindo alternativas e discursos locais ao mbito dos espaos urbano-regionais, numa reproduo indevida densidade de relaes desses. O neolocalismo competitivo se estrutura, salvo excees, a partir de posies adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam s esferas nacional e global. O local passa a operar sob um voluntarismo que cristaliza o que Brando (2004) chama de um verdadeiro pensamento nico localista, que numa simplificao ideolgica desqualifica o dissenso e a anlise crtica, e dissemina a crena de que a escala menor estruturar a fora sinrgica comunitria capaz de promover o verdadeiro desenvolvimento sustentvel, passando a ideia de que as instncias intermedirias entre o local e o global esto perdendo sentido. A realidade mostra que h processos assimtricos que privilegiam agentes ou centros de deciso, que delimitam e negam o domnio de ao de outros agentes (BRANDO, 2007). No comando desse movimento desmobilizador das escalas intermedirias incluindo a da regio metropolitana , as redes transnacionais assumem a representao de novos modos de coordenao e governana, uma nova poltica de relaes com uma distinta espacialidade. Enquanto a espacialidade associada s relaes entre entidades polticas definidas territorialmente, as redes perpassam o espao em vez de recobri-lo, transpondo as fronteiras definem essas entidades polticas. Assim, pode-se concluir que h uma poltica de escala que emana de decises e ideologias alheias a esses espaos aglomerados, e que so essas, e no tendncias objetivas inexorveis, que produzem e reproduzem a fragmentao. Tal poltica d sentido ao conceito de glocalizao de Swyngedouw (1997), como ilustrativo do processo de estruturao escalar, dado que o atual estgio da globalizao caracteriza-

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se como um processo de re-escalonamento, no qual as cidades e estados so reterritorializados para produzir escalas glocais fixas. Glocalizao se refere a dois processos concomitantes: os arranjos institucionais reguladores saltam da esfera nacional para a supralocal ou global; e saltam, ao mesmo tempo, para a instncia dos corpos individuais ou para configuraes locais, urbanas ou regionais. Neles, as atividades econmicas e as redes interfirmas esto se tornando simultaneamente mais localizadas/regionalizadas e transnacionais. Assim, tanto os fluxos econmicos e redes, quanto a governana territorial so reescalonadas na glocalizao. Por certo, enquanto o global se consolida para viabilizar a estratgia de grupos dominantes, o local se fortalece como a viabilidade territorial para materializar a ao desses grupos. No caso brasileiro, reforada pela presena do municpio como ente autnomo na estrutura do Estado. Ao mesmo tempo, Swyngedouw (2004) admite que proliferam modos e formas de resistncia ao inquieto processo de desterritorializao/reterritorializao do capital, o que requer grande ateno ao engajamento de polticas de escala. Tais processos esto afetos expanso geogrfica do capital, criando novas fronteiras e rompendo velhas ou tornando-as mais porosas. Engendram um significativo movimento de reescalonamento, no qual no apenas a instncia do Estado-Nacional, mas tambm outros nveis de governana e regulao dos conflitos sociais e da reproduo social so remodelados. Para o autor, a ideologia de um abstrato processo de reorganizao global impe-se com facilidade. De volta s finalidades que devem orientar a gesto das aglomeraes metropolitanas relativas s funes pblicas de interesse comum e ao desenvolvimento regional acredita-se que a escala do EstadoNao deve ser assumida como a principal possibilidade do desenvolvimento regional, a despeito da nfase biescalaridade local/global, e da crena na escala local como a nica portadora dos requisitos ao desenvolvimento, por ser capaz de efetivas conexes aos fluxos globais. A instncia nacional a base territorial para a reproduo social, detentora dos mecanismos e instituies reguladoras, e com autonomia de deciso e comando, sendo responsvel por disciplinar os movimentos do capital (BRANDO, 2007). A ao efetiva do Estado-Nao, no tocante ao desenvolvimento, requer alm de polticas regionais, a prpria regionalizao das polticas, articulando-as em um projeto nacional de desenvolvimento. No s as aglomeraes metropolitanas brasileiras vivem limitaes e impasses na gesto das funes pblicas de interesse comum, mas a mobilizao pelo desenvolvimento regional conta uma histria mais antiga sem ter construdo polticas que efetivamente viessem contemplar as diferenas socioprodutivas do territrio nacional. Essa lacuna, sob efeitos do modelo neoliberal, agudizou a privao de lugares e pessoas dos benefcios do desenvolvimento. Colocou, portanto, mais ingredientes na chamada questo metropolitana. A Tabela 4.11 sintetiza a reflexo posta no presente item.

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TABELA 4.11: Oportunidades, limitaes e desafios gesto metropolitana no Brasil


OPORTUNIDADES
Importncia crescente das regies metropolitanas Sinergias da aglomerao; fora da polarizao do espao aglomerado

LIMITAES
Fragmentao governamental; Disputas poltico-partidrias e de poder; Disperso de agncias setoriais, responsveis pelo planejamento e

DESAFIOS
Criar instncias de direitos, que circunscrevam territrios aptos a normatizar, tributar, decidir e

exercer o poder.

execuo das funes pblicas de interesse comum.

Dificuldades de articulao entre municpios e esferas de governo; Ausncia de polticas de desenvolvimento.

Definir estratgias de desenvolvimento regional; Promover articulao para a realizao de funes pblicas de interesse comum. Reforar as relaes entre metrpoles e, ao mesmo tempo, superar as desigualdades

reas transmissoras de recursos humanos, Estreitamento de relaes verticais intermetropolitanas, em materiais e de conhecimento detrimento das relaes com o espao de vizinhana (horizontais). Diferentes nveis de integrao dos municpios dinmica da aglomerao
Assimetrias entre e intramunicpios

intrametropolitanas

Pactuar a contribuio de fundos redistributivos de recursos; compartilhamento de equipamentos, equipes etc Romper com a fragmentao das intervenes pontuais e com a corporativizao na produo do

Ausncia de polticas urbanas; Equipamentao dos espaos metropolitanos, com prioridade aos grandes Descaso com demandas sociais e ambientais; projetos urbanos Produo da metrpole incompleta.

espao

Mecanismos que democratizam o poder de deciso e regulamentam o controle Amadurecimento nas estruturas formais de gesto integrada Consrcios, comits e outros arranjos supramunicipais

Confronto entre poderes autnomos; Dificuldade no cumprimento de competncias comuns e

Explorar dispositivos legais, mecanismos e instrumentos para a formatao de pactos e a

concorrentes.

articulao entre as esferas de governo e segmentos sociais

Instituio de arranjos sem garantia de funcionamento, sujeitos s

oscilaes quanto importncia metropolitana, e da transferncia da competncia da gesto entre rgos do executivo estadual.
Ao segmentada, setorial ou restrita a recortes da aglomerao Prevalncia de modelos "de cima para baixo"; Ausncia da cultura da governana;

Implementar uma dinmica que inclua o conjunto de atores sociais, o estabelecimento de pactos

entre segmentos e a insero da temtica metropolitana na agenda pblica

Criao de instncia pblica que articule e incentive a diversidade das iniciativas supralocais

Governana metropolitana

Anacronismo entre territrios administrativos e os funcionais; Dotao fragmentada e localizada de recursos e falta de processos

Gesto articulada e democrtica, que firme pactos legtimos, integre os interesses locais e

regionais, privilegie o social e ambiental, sem fragmentar o territrio entre inseridos e excludos

decisrios transparentes e sob controle social.

Diversidade e multiplicidade escalar

Fragilidade das articulaes regionais, em funo das diversas e

distintas escalas territoriais, que no se inserem na compreenso de ordens consagradas


Desmobilizao das escalas intermedirias, incluindo a da regio

Respeitar a dimenso transescalar, seja nas abordagens analticas, seja na construo de

estratgias polticas e na prtica de gesto

Respeitar todas as escalas; Assumir a escala do Estado-Nao como a principal possibilidade do desenvolvimento regional,

Reforo biescalaridade local/global

metropolitana; Globalizao

como base territorial para a reproduo social, detentora dos mecanismos e instituies reguladoras, e com autonomia de deciso e comando, sendo responsvel por disciplinar os movimentos do capital

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4.5 A GESTO DO SANEAMENTO


Controvrsias quanto titularidade e gesto Na busca de alternativas para solucionar a problemtica metropolitana e das aglomeraes urbanas, de modo geral a gesto do saneamento bsico tem suma importncia em razo do debate atual sobre um modelo a ser pensado para o pas. Duas perspectivas de anlise permeiam esse debate: a titularidade do servio de saneamento e as formas de gesto desse servio. A discusso sobre a titularidade busca apontar qual nvel do Poder Pblico tem competncia para implementar o servio de saneamento, ou seja, o dever de responder sobre a efetividade do servio perante toda a sociedade (MELO, 2008). A controvrsia se d pela ausncia de definio exata da titularidade, que ainda se encontra tensionada entre duas propostas: (i) titularidade municipal e autonomia dos municpios, com abertura para utilizao de instrumentos de cooperao federativa; (ii) titularidade para as companhias estaduais de saneamento. Independente da titularidade, o maior desafio a gesto e prestao dos servios de saneamento nas regies metropolitanas. Para analisar a questo metropolitana e a gesto do saneamento, sero retomados alguns momentos importantes na discusso acerca destes dois temas, particularmente quanto s bases em que ocorreu o debate sobre a melhor alternativa. Durante a dcada de 90, os servios do saneamento se inseriam no programa de privatizao em curso, que reservava baixo investimento pblico na rea e elevado incentivo participao da iniciativa privada, bem como privatizao das empresas pblicas de saneamento (BRITTO, 2004). Evidentamente, nem todas as prestadoras de servios de saneamento bsico foram privatizadas. Em alguns estados, como o Paran e So Paulo, sob fortes embates, as empresas estaduais mantiveram-se como empresas pblicas. A Companhia de Saneamento do Paran (SANEPAR), uma empresa estatal de economia mista, com 60% das aes nas mos do Governo do Estado, atua no fornecimento de gua tratada e na coleta e tratamento do esgoto sanitrio, servindo a 82,6% dos municpios paranaenses. Entre os 26 municpios da Regio Metropolitana de Curitiba, 80,8% so atendidos pela SANEPAR e os que no o so correspondem a municpios mais distantes do ncleo metropolitano, com perfil rural. Mesmo assim, os conflitos quanto gesto dos servios so acirrados. Em So Paulo, a produo da gua feita pela Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), tambm uma empresa de economia mista, que tem como principal acionista o Governo do Estado. A empresa est habilitada a prestar servios de fornecimento de gua tratada e de coleta e tratamento do esgoto sanitrio, alm de drenagem urbana, servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de fornecimento de energia. Atende a 56,6% dos municpios do Estado, muitos da Regio Metropolitana de So Paulo. Entretanto, essa atuao no impediu que a RMSP tivesse diversos servios municipais de saneamento, que so exemplos no Brasil. Nesse Estado, a tentativa de privatizao foi limitada por alguns fatores condicionantes, como destaca Sanchez (2001). O primeiro, de ordem legal, devia-se a que os municpios concedentes da SABESP eram ligados empresa, por contratos assinados nas dcadas de 70 e 80, pelo perodo de 30 anos, com clusulas que dificultavam a resciso e privilegiavam a prpria SABESP na renovao; o segundo, de ordem estrutural, ligava-se operao privada, que era potencialmente vivel em municpios que apresentavam escala econmica de produo. Isso limitou a 54 os que cumpriam esses requisitos. Observa-se, na tentativa da privatizao total dos servios, um terceiro condicionante: um fator poltico, isto , uma forte e organizada resistncia de diversos atores sociais agrupados no saneamento. Formado no Estado basicamente pela SABESP, pela Associao Nacional dos Servios dos Municipais de Saneamento (Assemae) e por sindicatos, esse setor, embora representando interesses muitas vezes divergentes, reuniu o que cada um amplo conjunto de representantes que fez valer o que tinha de mais forte para defender seu

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mercado. (SANCHEZ, 2001). Reflexos dessa fora so percebidos no bom desempenho de alguns municpios, como citado. Nesse momento, se intensificou no pas o debate sobre a gesto do saneamento em reas metropolitanas, com mais complexidade, pois sequer havia se obtido clareza quanto titularidade do servio. Se no se sabia quem era titular, Estado ou Municpios, como ficaria a gesto em situaes de aglomerao, nas quais os diversos municpios so agrupados sob a forma institucional de uma Regio Metropolitana instituda pelo Estado? Por um lado, a titularidade dos municpios das RMs passou a ser questionada, em razo de que os sistemas de produo e distribuio de gua devem ser compartilhados entre os diferentes municpios que a compem (BRITTO, 2004), mas por outro, havia experincias exitosas de servios municipais de saneamento. Durante a dcada de 90, tambm se intensificou o debate sobre a necessidade de criao de regulao e de marcos regulatrios para a prestao de servios de saneamento. Como assevera Britto (2004), dois pressupostos embasam essa discusso: o interesse pblico, devido a sua condio de essencialidade para a populao, e sua caracterstica de monoplio natural, por ser uma atividade na qual a existncia de mais um prestador se mostra antieconmica. Sendo assim, para a gesto do saneamento necessria a constituio de um aparato administrativo e legal, que garanta a efetividade do servio pblico no mbito dos municpios metropolitanos. Motta (2004), em estudo sobre os marcos regulatrios do saneamento bsico, faz algumas consideraes importantes, como a de que o poder concedente municipal, via consrcios, pode facilitar escalas timas, mas desde que hajam recursos federais como incentivo integrao em consrcio. Considera tambm que se a competncia for estadual ou metropolitana, no deve significar monoplio, e que a efetividade do servio pblico de saneamento em mbito metropolitano no depende do poder concedente. A partir do atual Governo, mais precisamente com as Conferncias das Cidades68 realizadas aps 2003, a proposta aprovada para gesto do saneamento, nos casos de sistemas de interesse comum ou sistemas compartilhados situao caracterstica das regies metropolitanas foi quanto necessidade de instrumentos de gesto cooperada. No tocante titularidade, a primeira Conferncia aprovou a titularidade municipal. Esta deciso encontra fundamento no fato de que, apesar do saneamento ser de interesse comum em uma Regio Metropolitana, nem por isso deixa de representar interesses locais e, reiterando compreenso de Britto (2004), quanto mais prxima a instncia federativa gestora dos servios esteja do nvel local, mais efetividade pode conseguir com as suas aes. Alm disso, temas como sade e regulao do uso do solo, fundamentais para o planejamento e desenvolvimento urbano de uma cidade, so questes de competncia local, municipal, por isso podem ser articuladas com o saneamento ambiental, caso a titularidade seja municipal. Tal incidncia de titularidade evitaria os efeitos negativos de um modelo de gesto de titularidade estadual, quanto dificuldade na integrao de polticas setoriais e a ausncia de espaos pblicos de participao popular.

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As Conferncias das Cidades, no mbito do saneamento bsico, aprovaram: a primeira, o princpio do saneamento bsico como direito humano e como poltica urbana e determinante de sade; a diretriz da universalizao dos servios; o conceito de que o saneamento bsico composto por: abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e de guas pluviais; a integrao das aes de saneamento, dispersas no mbito do governo federal; e a titularidade pblica; a segunda o marco regulatrio do saneamento; a importncia de que esses servios sejam prestados por entes pblicos; a diretriz para elaborao de polticas municipais de saneamento integradas aos Planos Diretores; a terceira, o apoio elaborao e implementao de Polticas e Planos de Saneamento, de forma participativa, integrando o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, o manejo de resduos slidos e de guas pluviais; o fortalecimento da gesto local de servios de saneamento e a ampliao de recursos para esses servios (BRASIL, 2009b).

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A opo pela titularidade municipal pode abrir a possibilidade aos municpios para a utilizao de instrumentos de cooperao intermunicipal, como os consrcios pblicos. Esta possibilidade j estava prevista na Constituio Federal, no art. 241, que discorre sobre a gesto associada de servios pblicos, por meio de consrcios pblicos e convnios de cooperao entre os estados federados, e foi regulamentada pela Lei dos Consrcios Pblicos (Lei Federal no 11.107/05) que oferece oportunidades significativas para melhorar a governana metropolitana, pois, como j visto, autoriza os governos, em todos os nveis, a formar consrcios interinstitucionais que atendam ao interesse pblico. Enfatiza-se que, nos termos da Lei, os consrcios pblicos podem ter formato horizontal por exemplo, entre os municpios ou vertical por exemplo, entre municpios e estado e/ou governo federal. Esta hiptese est prevista na lei que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento bsico, no seu art. 19, quando estipula a possibilidade de estabelecimento de consrcios pblicos entre os entes da federao, inclusive entre municpios, para instituir fundos que podero destinar recursos para a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. No entanto, no caso da titularidade municipal, destaca-se o problema de que, para tornar possvel o cumprimento da determinao de que os municpios devem elaborar seus planos de gesto do servio, necessrio oferecer apoio tcnico, o que torna onerosa, instncia federal e/ou estadual, essa incumbncia. A ausncia desse apoio uma dificuldade ainda maior para os pequenos municpios, os quais, por vezes, no dispem de tcnicos com a especializao necessria para a elaborao do plano e da poltica municipal de saneamento, no seu quadro de pessoal. A sada, que seria a contratao de pessoal ou de empresa terceirizada, comumente se torna invivel, em razo da falta de recursos prprios e dos limites legais de gastos dessa ordem. Isso obrigaria tais municpios a recorrer a financiamentos junto a instituies de crdito, o que nem sempre possvel, dada a falta de capacidade de endividamento de alguns, o que acaba por frustrar tal soluo. A Lei no 11.107 de 6 de abril de 2005, em seus arts. 8, 11, 4, e 17, dispe quanto possibilidade de delegao dos servios de saneamento a um consrcio pblico e menciona a necessidade de clareza quanto a quais municpios compem a regio-objeto do consrcio, assim como a recomendao de que um plano regional venha a nortear a prestao dos servios.
Art. 8. Os titulares dos servios pblicos de saneamento bsico podero delegar a organizao, a regulao, a o fiscalizao e a prestao desses servios, nos termos do art. 241 da Constituio Federal e da Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005. Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: 4 Na prestao regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos 1 e 2 deste artigo poder se referir ao conjunto de municpios por ela abrangidos. Art. 17. O servio regionalizado de saneamento bsico poder obedecer a plano de saneamento bsico elaborado para o conjunto de Municpios atendidos.

Retomando a Lei no 11.445/2007, outra condio estabelecida a existncia de normas de regulao dos servios de saneamento, que faam cumprir as exigncias legais (PEIXER FILHO, 2008), e essas tambm podem se dar de forma consorciada. O art. 11, inciso III, estabelece tal exigncia:
Art. 11. So condies de validade dos contratos que tenham por objeto a prestao de servios pblicos de saneamento bsico: III - a existncia de normas de regulao que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designao da entidade de regulao e de fiscalizao.

Como o 4, do art. 11 da Lei no 11.445/2007 permite que, na prestao conjunta dos servios de saneamento bsico, as exigncias contidas em seus incisos e pargrafos possam se referir ao conjunto de

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municpios por ele abrangidos, nada impede que se formem consrcios para regulao dos servios de saneamento. Tal possibilidade fica explcita quando observado o disposto no art. 15, II da referida Lei:
Art. 15. Na prestao regionalizada de servios pblicos de saneamento bsico, as atividades de regulao e fiscalizao podero ser exercidas: II - por consrcio pblico de direito pblico integrado pelos titulares dos servios.

Os consrcios pblicos devem ser desenhados com base em agrupamentos regionais de municpios, Neste aspecto, as regies metropolitanas, pela sua natureza institucional, podem induzir melhor conformao para os consrcios, mesmo que esbarrem em anacronismos entre o fato concreto do aglomerado metropolitano e os limites formais da unidade, como j abordado, e nas reconhecidas dificuldades relativas gesto metropolitana. No mbito do saneamento, entre os modelos de gesto associada, que podem variar de acordo com a prestao de servio especfica de cada componente (abastecimento de gua; esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos e manejo de guas pluviais), Pinheiro (2004) identifica seis possibilidades de contratao:

individual, da companhia estadual por cada municpio; de rgo, de municpio por outro municpio; coletiva, da companhia estadual por consrcio pblico; coletiva, de rgo municipal por consrcio pblico; pelos municpios, de um consrcio pblico como prestador; de prestador privado, por meio de licitao por consrcio intermunicipal.

Para pensar na gesto do saneamento a partir da perspectiva metropolitana, levando em considerao as dinmicas da metropolizao, necessrio retomar que a Lei no 11.445/07 considera o planejamento dos servios pblicos de saneamento bsico indelegvel, mas passvel de execuo por titulares consorciados. Quanto regulao e fiscalizao, estas so delegveis pelo titular ou titulares consorciados a rgo ou ente pblico, exceto no que diz respeito matria de competncia da legislao do titular, mas no conveniente separar entre entes diferentes a execuo das tarefas de regulao e fiscalizao. Em relao prestao dos servios, esta deve ser feita pelo titular ou delegada pelo titular ou titulares consorciados a ente privado ou a rgo ou ente pblico (Lei no 8.987, Lei no 11.079 e no 11.107/05); e quanto ao controle social, de acordo com o art. 47, poder incluir a participao de rgos colegiados de carter consultivo, estaduais, do Distrito Federal e municipais, assegurada a representao:
I - dos titulares dos servios; II - de rgos governamentais relacionados ao setor de saneamento bsico; III - dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico; IV - dos usurios de servios de saneamento bsico; V - de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico.

Em sua maioria, os municpios encontram dificuldades institucionais, tcnicas e econmicas para gesto integrada dos servios pblicos de saneamento bsico. Por isso podem se valer das alternativas de modelos para a aes compartilhadas, como as que permitem a cooperao federativa, no dispositivo do art. 241 da Constituio Federal e na Lei no 11.107/05, ou a coordenao federativa, a partir do art. 25 dessa Constituio. Independentemente do modelo de gesto adotado, importante salientar, nos termos da cooperao entre os estados e os municpios metropolitanos, a importncia da sustentabilidade ambiental no processo

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de gesto do saneamento. Como j verificado, os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo de resduos slidos, manejo de guas pluviais, bem como a proteo ambiental e preservao dos mananciais, so intrinsecamente relacionados e transcendem municpios, pois os fenmenos naturais no se limitam a recortes territoriais poltico-administrativos, mas os perpassam. Assim, um rio que recebe guas servidas, tratadas ou no, mesmo que tenha seu curso restrito a um municpio, pode desaguar em cursos dgua que adentram em outros municpios, interferindo na qualidade da gua e do meio ambiente da regio. Esta condio dos processos naturais faz com que seja recomendado que os servios saneamento sejam pensados a partir da organizao por bacias hidrogrficas (BRITTO, 2004). Tal recomendao tambm vem reforada pelo art. 19 da Lei no 11.445/07, que estipula que os planos de saneamento bsico devero ser compatveis com os planos de bacias hidrogrficas em que estiverem inseridos. Cria-se, assim, mais uma escala na multiplicidade escalar metropolitana, o que exige, mais uma vez a ampliao e consolidao da conscincia sobre a problemtica comum e a absoro da cultura da gesto articulada e compartilhada. Apenas o fortalecimento institucional da unidade metropolitana pode significar um avano, mas no garante a efetividade da gesto. A preocupao com tal fortalecimento, e mesmo, a perspectiva inegvel da dimenso metropolitana em sua necessidade de gesto articulada de funes pblicas de interesse comum, como o caso do saneamento bsico, vm sendo alvo de medidas judiciais. So exemplos, j em adiantado processo de discusso, duas aes diretas de inconstitucionalidade. Uma a ADIN no 1842/RJ, ajuizada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT) contra o Estado do Rio de Janeiro, em razo da Lei Complementar no 87/1997 que dispe sobre a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composio, organizao e gesto, e sobre a Microrregio dos Lagos, define as funes pblicas e servios de interesse comum, e d outras providncias , e dos art. 8 a 21 da Lei no 2.869/1997, do mesmo Estado, a qual trata do regime de prestao dos servios pblicos de transporte ferrovirio e metrovirio de passageiros, e dos servios pblicos de saneamento bsico no mencionado Estado, e d outras providncias. Neste caso, se transferiu ao Estado a qualidade de Poder Concedente para a prestao de servios pblicos, relativos ao estabelecido interesse metropolitano, entre eles o de saneamento bsico (MENDES, 2008). A outra, ADIN no 2077/BA, foi ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores, contra a Assemblia Legislativa do Estado da Bahia, que entende que o inciso V do art. 59 e caput do art. 228 da Constituio desse Estado violam a autonomia constitucional dos municpios, no tocante ao servio de saneamento, pois definiram restritivamente o interesse local e outorgaram ao Estado a titularidade dos servios de saneamento bsico (MENDES, 2008). H ainda nova ADIN de no 4028/SP, que foi interposta no Supremo Tribunal Federal (STF), em que o Partido dos Trabalhadores questiona norma da Constituio Estadual de So Paulo, que concede titularidade dos servios pblicos de saneamento bsico ao Estado, porm no h qualquer voto por parte dos Ministros do STF. Com base em Mendes (2008), verifica-se que o posicionamento dos Ministros do STF de que a titularidade dos servios de saneamento municipal, mas que as limitaes desta instncia polticoadministrativa podem ser mitigadas pela instituio de Regies Metropolitanas. O Ministro Eros Grau refora a ideia da competncia municipal para o servio de saneamento bsico, e na mesma linha tambm se posicionam os Ministros, Nelson Jobim e Joaquim Barbosa. Quanto criao das RMs e a interpretao do art. 25, 3 da Constituio Federal, o Ministro Eros Grau entende que tal instituio tem em vista a integrao de unidades poltico-administrativas municipais, mas que a titularidade dos servios comuns de saneamento continua do Municpio. O voto do Ministro Gilmar

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Mendes no sentido da importncia da integrao no planejamento e execuo dos servios, argumentando que o interesse comum muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a m condio da funo de saneamento bsico, por apenas um municpio, pode colocar em risco todo o esforo do conjunto, alm das consequncias para a sade pblica de toda a regio. Sobre o papel dos Estados, o Ministro Maurcio Correa sustenta que o dispositivo da Constituio Federal permitiu a participao dos Estados no planejamento, na regulao ou na prestao dos servios pblicos de saneamento, transferindo a titularidade ao Municpio (MENDES, 2008). A maioria dos Ministros, quando se refere ao papel dos Estados, entendem que a estes cabe apenas a competncia de instituio e de participao, de forma restrita, na prestao do servio pblico de saneamento. Quanto ao papel dos Municpios, o entendimento majoritrio acaba sendo que, nas RMs, a titularidade do saneamento do municpio. Em sentido contrrio, tem-se o voto do Ministro Mauricio Correa. Porm, h muita divergncia sobre as formas de exerccio da titularidade do servio de saneamento entre os Ministros do STF. O Ministro Eros Grau entende que os Municpios devem ter uma atuao integrada e solidria, e, para isso, se utilizar de consrcios pblicos e convnios de cooperao, de acordo com o art. 241 da Constituio Federal. O Ministro Gilmar Mendes expressa sua preocupao quanto existncia de concentrao do poder decisrio nas mos de um s ente, e que seria importante a construo de um colegiado com a participao de todos os entes envolvidos. Ressalta ainda que no seria necessria a paridade entre os entes, bastando ser apta para prevenir a concentrao de poder (MENDES, 2008). O Ministro Joaquim Barbosa defende que a titularidade das funes pblicas de interesse comum passaria nova entidade administrativa, de carter intergovernamental, que nasceria da criao da Regio Metropolitana. Refora a ideia da instituio de um Conselho Deliberativo da RM, com paridade entre Estado e municpios envolvidos. O Ministro Nelson Jobim acredita que a titularidade continua do Municpio, mas que esse somente poderia tomar decises em conjunto com os demais municpios. Tambm propugna pela criao de um Conselho Deliberativo, no mbito da RM, alm de um Conselho Executivo, que vise centralizar as atividades administrativas e executrias. Mas ressalta que no obrigatria a constituio desta organizao, que poderia ser substituda por qualquer outro meio ou forma que garanta a deliberao de todos os municpios, impedindo que a execuo seja pelo Estado ou por um municpio isoladamente. O Ministro Mauricio Correa entende que a titularidade deve ser do Estado, mas com um Conselho Deliberativo com ampla participao dos municpios (MENDES, 2008). Tais debates e posies, mesmo sem unanimidades, reafirmam que, em razo da dinmica metropolitana, necessrio instituir espaos de intergovernabilidade na gesto do saneamento, pois mesmo que se defina que a titularidade seja dos municpios, estes no devem exerc-la de forma independente, mas devem buscar meios legais e institucionais de efetivar a cooperao federativa. O Plansab e suas interfaces com outras polticas pblicas O marco regulatrio do saneamento, na forma da Lei n 11.445/2007, tambm expresso na Resoluo Recomendada n 33, de 01/03/2007, do Conselho Nacional das Cidades, estabelece definies para a gesto dos servios, o papel do titular na formulao de sua Poltica e a obrigatoriedade de elaborao do Plano Nacional de Saneamento Bsico (Plansab). Em curso no mbito da Unio, sob a coordenao da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministrio das Cidades, o Plansab, como eixo central da poltica federal para o saneamento bsico, tem carter vinculante em relao aos recursos, programas e aes de saneamento da Unio e papel orientador junto aos demais entes da federao. Assim, sua obrigatoriedade estende-se ao poder pblico local e a rgos responsveis pela poltica pblica de

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saneamento bsico, que devero formular Planos de Saneamento Bsico, municipais ou regionais, com participao social, como condio para a concesso e para a definio das regras da prestao dos servios. Tais Planos devem configurar-se como instrumentos de planejamento, para a definio dos programas, projetos e aes de investimento e dos instrumentos da atuao dos governos junto ao setor, com a finalidade de alcanar metas de universalizao. Segundo o Ministrio das Cidades, Brasil (2010), o Plansab resulta de compromisso firmado pelos segmentos interessados por meio do Pacto pelo Saneamento Bsico: mais sade, qualidade de vida e cidadania, conduzido pelo Grupo de Trabalho Interministerial, formado por representantes de rgos federais que atuam ou tenham interface com o saneamento, e pelo Grupo de Acompanhamento do Comit Tcnico de Saneamento Ambiental do Conselho das Cidades. Em suas premissas esto a adeso de toda a sociedade em torno dos eixos e estratgias e do processo de elaborao do Plano. Estrutura-se em cinco grandes eixos: (i) universalizao; (ii) participao e controle social; (iii) cooperao federativa; (iv) integrao das polticas pblicas de sade, recursos hdricos e meio ambiente, e de desenvolvimento urbano, rural e regional; (v) gesto e sustentabilidade social, ambiental e econmica. Sua implementao dever orientar a articulao nacional dos entes da federao para a implementao das diretrizes da Lei no 11.445/07, resgatando a capacidade orientadora do Estado, na conduo da poltica pblica de saneamento bsico e, consequentemente, da definio das metas e estratgias de governo para o setor, nos prximos vinte anos, com vistas universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico, como um direito social. Dessa forma, a poltica de saneamento, centrada no Plansab, deve orientarse pelo principio consolidado no art. 23 da Constituio Federal, que atribui Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a competncia comum na promoo de programas para a melhoria do Saneamento Bsico. O Plansab previsto no art. 52 da Lei Nacional de Saneamento Bsico, que estabelece ainda que o Plano deve observar a compatibilidade com outros planos e polticas pblicas em temas correlatos, tais como as reas de desenvolvimento urbano e regional, recursos hdricos, proteo ambiental, promoo da sade, combate e erradicao da pobreza e cincia e tecnologia. Alm disso o Plano deve respeitar as diretrizes da Poltica Federal de Saneamento Bsico, enumeradas na Lei no 11.445/07, captulo IX, quais sejam: equidade social e territorial no acesso aos servios; promoo da salubridade ambiental e maximizao da relao benefcio-custo; promoo do desenvolvimento institucional do saneamento bsico; fomento ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico; e minimizao dos impactos ambientais, advindos da implantao e desenvolvimento das aes, obras e servios. Destaca-se, no princpio de cooperao, o desafio da articulao sistmica entre o Plansab e os diferentes Planos de Saneamento previstos como atribuio dos demais entes da federao, particularmente nas Regies Metropolitanas. Considerando as caractersticas do ordenamento legal em vigor, o Plansab tem abrangncia e alcance nacional e dever ser, ao mesmo tempo, articulador e orientador das aes desenvolvidas por todos os entes da federao, com competncia comum no saneamento bsico, assim como dos demais agentes da sociedade, responsveis pelo saneamento, resguardadas as demais competncias constitucionais para a gesto dos servios e o compromisso com processos democrticos, para a formulao de polticas pblicas. Existem vrias interfaces entre gesto de recursos e gesto de servios, que em contextos metropolitanos aparecem de forma mais marcante. A gesto de recursos hdricos e seus mltiplos usos se refere s atividades de aproveitamento, conservao, proteo e recuperao da gua bruta, em quantidade suficiente e qualidade. gesto do saneamento bsico concerne os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo de guas

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pluviais.Estes mbitos de gesto correspondem a dois sistemas distintos em termos legais, polticos e institucionais, sendo os servios de saneamento ambiental considerados usurios dos recursos hdricos. Quando se trata de regies densamente urbanizadas, esses dois sistemas de gesto passam a ser estreitamente inter-relacionados, e a necessidade de contemplar, de maneira articulada, estes sistemas, se coloca de forma mais evidente a partir do processo de intenso crescimento urbano e do agravamento de problemas relacionados ameaa de escassez ou diminuio da disponibilidade de gua. A articulao entre os temas gesto dos recursos hdricos e saneamento bsico, tendo em vista a necessidade de discusso sobre a problemtica metropolitana, pressupe que se verifiquem as competncias poltico-administrativas e legislativas para ambos. No caso das guas, a determinao do titular do seu domnio fundamental para a gesto do saneamento bsico, no tocante outorga do uso. Na legislao pertinente, tem-se a Unio como a instncia federativa competente para regulamentao, de acordo com o art. 22, inciso IV, da Constituio Federal, enquanto a propriedade das guas se divide entre Unio e Estados, deixando de fora os Municpios, de acordo com o art. 20, III e IV, e art. 26, I, da Constituio Federal. Ainda a partir da leitura constitucional, tem-se que aos Estados compete tratar concorrentemente da proteo ambiental e controle da poluio, inclusive das guas, segundo o art. 24 e seus pargrafos. Mesmo que a Constituio Federal no estipulasse, no seu art. 21, a competncia para formular as diretrizes do saneamento bsico da Unio, as mesmas poderiam ser fundamentadas a partir dos artigos que remetem sade pblica, quando da fase da captao, tratamento e distribuio da gua para consumo, ou do controle da poluio e preservao do meio ambiente, com especial enfoque nos componentes do saneamento. A interface entre a poltica de saneamento bsico e a dos recursos hdricos deve considerar a existncia do aparato constitudo a partir da Lei no 9.433/97, que institui a Poltica Nacional dos Recursos Hdricos. Alguns rgos governamentais e pblicos so importantes nessa interface, principalmente aqueles integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hdricos: Conselho Nacional de Recursos Hdricos, Agncia Nacional da gua, Conselhos Estaduais, Comits de Bacias e Agncias de gua. Adiciona-se a essa j complexa interface, no mbito do saneamento bsico em reas metropolitanas, a necessria articulao com os Comits de Bacias Hidrogrficas, institudos pela Unio. Esses Comits tm como competncia quanto rea de atuao, nos termos do art. 38 da referida lei:
I - promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hdricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia; IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;

Esses Comits se compem de representantes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, cujos territrios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas reas de atuao; dos Municpios situados, no todo ou em parte, em sua rea de atuao; dos usurios das guas de sua rea de atuao; e das entidades civis de recursos hdricos, com atuao comprovada na bacia. A prestao de servios pblicos de saneamento, quando se refere aos recursos hdricos, deve considerar ainda as externalidades ambientais, e quando se refere sade, a salubridade ambiental. A estrutura configurada, as leis estabelecidas e os agentes institucionalmente envolvidos na gesto dos recursos hdricos, poderiam facilitar a ao cooperada, estendendo-a ao saneamento. No entanto, se de fato no

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facilitam, ao menos deixam claro, mais uma vez, que, por mais que a titularidade do saneamento incida sobre a unidade municipal, so muitas e intrincadas as escalas que exigem articulao no processo de gesto dos recursos hdricos e do saneamento. Ou seja, a necessidade de integrao, assim como a existncia de sistemas e infraestruturas a serem compartilhados nas RMs s reforam a necessidade de cooperao intermunicipal e de planejamento integrado, que de maneira nenhuma so incompatveis com a titularidade municipal. Da mesma forma, o uso e ocupao do solo, que so prerrogativas do Municpio, e se inserem nos Planos Diretores, tambm exigem planejamento integrado, cooperao e concertao. Mesmo assim, tanto a natureza municipal dessas competncias, quanto a orientao para que sejam efetivadas de modo articulado, apesar de a ltima ser pouco cumprida, fazem parte do senso comum e em raros casos so questionadas pela sociedade.

4.6 CONSIDERAES FINAIS


A desigualdade presente nas Regies Metropolitanas, e que esculpe as diversas vertentes da questo metropolitana, objeto de discusso neste Caderno Temtico, resultado do atual modelo de desenvolvimento, concentrador, e que deixa prevalecer os interesses do capital sobre os da sociedade. De fato, so muitos interesses em jogo, muitas escalas de poder em disputa e uma grande diversidade de atores, o que faz com que as RMs necessitem de um sistema de gesto bem articulado e democrtico, que mantenha constante o dilogo e que firme pactos legtimos entre as partes. Esse sistema deve trabalhar, de forma integrada, os interesses dos municpios e de outras instncias federativas, e formular polticas pblicas abrangentes, que privilegiem as demandas sociais, contemplando o territrio como um todo. Ressalta-se que, na etapa contempornea da metropolizao, com expanso e multiplicao de aglomeraes urbanas de carter no-metropolitano, em um processo que se caracteriza preponderantemente pela periferizao, as dificuldades da gesto no se restringem apenas s RMs, mas incluem essas muitas aglomeraes urbanas, nas quais a problemtica de ateno s demandas da economia e da sociedade tambm exige esforos articulados e cooperados, para a realizao de funes pblicas de interesse comum a mais de um municpio. A lacuna aberta pela dificuldade de consolidao desses esforos cria as mazelas que levam ao uso da expresso questo metropolitana fundamentalmente associada s dificuldades da realizao das funes do controle do uso e ocupao do solo urbano, oferta de habitao, prestao de servios de mobilidade e de saneamento bsico, entre outras de interesse comum. No entanto, a experincia de gesto metropolitana, iniciada j nos anos 60, com auge na segunda metade da dcada de 70, fragilizou-se nas dcadas seguintes, quando se desarticulou o sistema de planejamento idealizado pelo Governo Federal, que era ento o principal articulador e provedor de recursos para os projetos metropolitanos. A Constituio de 1988 resgatou a inteno de compor uma base institucional para a gesto metropolitana, transferindo essa responsabilidade aos estados federados, a quem facultou a instituio de unidades regionais, para planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, conforme o art. 25, 3. da Constituio Federal. Apesar dos resultados pouco efetivos, a criao de RMs se multiplicou, vindo a compor unidades com municpios em graus muito diferenciados de integrao dinmica principal dos aglomerados. Para superar tais mazelas e desigualdades e otimizar a prestao de servios e a oferta de infraestruturas urbanas, necessria a conformao de arranjos institucionais para a gesto integrada entre o setor pblico municpios, estados e governo federal e os muitos segmentos da sociedade. Mas no basta a conformao de arranjos, se no forem tambm criadas condies para que se promovam aes transescalares na formulao e implementao de polticas pblicas, pactuadas entre os rgos setoriais,

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esferas de governo e sociedade. A atribuio da coordenao de um arranjo com esse objetivo pode residir, mas no obrigatoriamente, na esfera estadual, que a quem compete a instituio das unidades regionais. A despeito dessa atribuio, a regulamentao constitucional e a prtica de criao de unidades regionais no efetivaram uma instncia com poder de deciso e coordenao, fazendo com que a esfera estadual no se encontre forte, o suficiente, para coordenar a necessria gesto articulada. O modelo atual sugere um nvel superior de articulao, mas desempodera as unidades estaduais de gesto, colocando-as premidas entre a autonomia dos municpios, o poder de deciso de estruturas administrativas setoriais fortalecidas e as grandes corporaes. Alm disso, descontnuo e difcil o dilogo tanto entre governos estadual e municipais, devido aos diferentes interesses poltico-partidrios, que acabam permeando essa relao, quanto entre os muitos outros interesses que esto em disputa. A fragilidade da capacidade articuladora dos rgos metropolitanos existentes est justamente na falta de mecanismos que facilitem a interlocuo entre as partes, que democratizem o poder de deciso e que regulamentem o controle. H que se ter claro que no se trata da instituio de um quarto poder, em uma estrutura de Estado j bastante complexa, pois esse poderia apenas agregar mais uma instncia, sem a garantia de que se tornasse efetiva. Existem dispositivos legais, mecanismos e instrumentos, a serem explorados na formatao de prticas cooperadas, que poderiam romper com a atual estrutura de interesses fragmentados e permitir uma articulao maior entre as esferas de governo e segmentos da sociedade, reforando a instncia de coordenao. Mais do que a definio do gestor de um novo modelo, imprescindvel pensar em aes concretamente pactuadas e sob a tica da totalidade do espao formado pelos municpios da aglomerao. Caso contrrio, as partes, mesmo que somadas, no vo conseguir abarcar a funcionalidade do todo. Entre os dispositivos legais pouco utilizados esto os consrcios, que abrem possibilidades concretas para o gerenciamento articulado de temas referentes s regies metropolitanas, e que se encontram amparados por legislao adequada. Como a variedade de consrcios pode vir a ser grande e, muitos deles, com objetivos relacionados a setores especficos, seu funcionamento tambm deve ser acompanhado por uma instncia de coordenao metropolitana, que garanta a integrao da totalidade da RM. Destaca-se que consrcios no substituem as instncias de gesto metropolitana, mas sua formao j um indicativo de que unidades federadas estariam dispostas a cooperar em determinados assuntos, e esse pode ser o ponto de partida para a construo de uma articulao intergovernamental. Entre as principais dificuldades da gesto metropolitana, esto as especificidades setoriais de cada componente dos servios ligados ao saneamento bsico. Neste caso, a adoo de um modelo nico de gesto setorial talvez no seja adequado, nem amplitude e diversidade que o territrio das unidades institudas apresenta, nem especificidade dos servios. Alm disso, como muitos desses servios implicam fisicamente em coleta, produo e distribuio locais, porm compartilladas entre municpios da RM, a gesto fica sujeita s controvrsias sobre titularidades, competncias comuns, autonomia e cooperao. Pesa ainda a ordem dos fenmenos naturais, que so a base dos servios prestados, que perpassa os territrios formais, criando outros recortes de incidncia espacial. Servem de exemplo o abastecimento de gua, que se vale de mananciais de captao, localizados em um municpio e que devem suprir a distribuio a muitos outros, ou o destino final de resduos slidos, coletados em muitos municpios e despejados em um s, onde se situa o aterro sanitrio, que sempre objeto de polmica e rejeio por parte da populao e dos poderes pblicos locais. Ou seja, as especificidades dos componentes exigem abordagens individuais voltadas a recortes territoriais tambm distintos, e escolha de alternativas condizentes: para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio,

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as alternativas poderiam ser mais abrangentes, enquanto para o manejo dos resduos slidos e de guas pluviais, mais localizadas. Tambm h que se considerar outras funes que oscilam entre a competncia municipal e a necessidade de cooperao intergovernamental, como o uso e ocupao do solo, cujo controle de competncia exclusiva do Municpio, mas que, nas aglomeraes, devem contemplar a configurao de manchas urbanas contnuas que funcionam como uma nica cidade, que se expande sobre vrias unidades polticoadministrativas; ou dos transportes, que sustentam um enorme movimento de deslocamentos pendulares intermunicipais nessa cidade expandida. Caberia, ento, pensar em solues adequadas a cada caso, porm garantindo uma instncia de coordenao/articulao que mantivesse princpios, diretrizes e objetivos norteadores dessa mirade de aes especficas. Em suma, no se deve propor a instituio de um arranjo de gesto metropolitana, mas abrir a possibilidade de diferentes arranjos, coordenados para diferentes servios, que contemplem pores territoriais tambm particulares, cuja abrangncia seja pertinente aos objetos e temas especficos de cada servio, e dimenso territorial de sua incidncia, que pode corresponder a toda a Regio Metropolitana, ou apenas a parte dos municpios. Vale ressaltar que o debate atual sobre a titularidade dos servios de saneamento manifesta a tendncia de que a mesma venha a ser do Municpio, que se tornaria responsvel pela sua organizao e prestao, podendo faz-lo, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, associado com outros municpios ou no. Essa possibilidade aberta de ao compartilhada fundamental para que se promova a gesto integrada e sustentvel da poltica de saneamento. Para tanto, recomenda-se estimular que os servios de saneamento sejam prestados por rgos pblicos, acreditando que neles ainda residam as maiores possibilidades de defesa dos interesses coletivos; que a populao se integre entre os interlocutores da gesto dos servios nos nveis local, regional e nacional; e que sejam implementados mecanismos de controle social sobre a prestao dos servios. Recomenda-se ainda que as prioridades no mbito de uma poltica nacional de saneamento considerem as diretrizes gerais da poltica urbana, no que concerne promoo do direito cidade, compreendendo o direito moradia e a todos os servios e infraestruturas que garantam sua qualidade e do ambiente que a cerca; e que se formulem diretrizes que contemplem a articulao intersetorial, integrando e potencializando as aes dos trs nveis de governo, em um processo planejado e contnuo. O saneamento deve ser considerado um servio pblico essencial promoo e proteo da sade, e seu acesso universalizado.

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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 5

5. Aspectos econmicos
Joo Batista Peixoto

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5.1 INTRODUO
Os aspectos econmico-financeiros dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil sempre estiveram diretamente associados aos arranjos institucionais de sua gesto, especialmente s formas de sua organizao e prestao. Desde meados do sc. XIX at os dias atuais, os servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio tm sido prestados mediante arranjos institucionais hbridos com a participao de agentes da Unio, dos estados e dos municpios interagindo de diversas formas, algumas vezes de modo cooperativo, outras concorrentemente, e ainda com presena significativa do setor privado em determinadas pocas e regies. J os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas sempre tiveram sua prestao relegada iniciativa e atuao exclusiva dos municpios, diretamente ou mediante participao de empresas privadas contratadas, particularmente nas atividades de limpeza urbana e manejo de resduos slidos. Nos aspectos econmicos, as polticas de gesto destes servios tm sido historicamente negligenciadas pelos municpios, o que explica as baixas condies de sustentabilidade dos mesmos, sendo raros e insuficientes os exemplos de municpios que tenham institudo polticas de gesto adequadas e venham dando continuidade e sustentao sua implantao. Nos anos recentes a Unio passou a apoiar mais diretamente os municpios na implantao de solues adequadas de manejo de resduos slidos urbanos, por meio dos Ministrios do meio Ambiente, das Cidades e da Sade, mediante apoio tcnico e financiamentos onerosos e no onerosos para implantao de aterros sanitrios e erradicao de lixes, para desenvolvimento de programas de coleta seletiva e apoio aos catadores, e para a formao de consrcios intermunicipais, induzindo, no mesmo sentido, a participao de alguns estados. Desde o incio do sculo passado e, principalmente, a partir da dcada de 1940 a Unio teve participao ativa e expressiva na gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio que perdurou at meados da dcada de 1990, atuando por meio do DNOCS69, do DNOS70 e da extinta Fundao SESP71 (atual Funasa). Os dois primeiros se ocuparam especialmente da implantao de obras de abastecimento de gua e a Funasa, alm da execuo de obras atuou tambm na administrao desses servios em cooperao com centenas de municpios em praticamente todos os estados brasileiros. Atualmente a Funasa no participa diretamente da gesto dos servios municipais, porm ainda um dos principais agentes executivos das aes de saneamento bsico do Governo Federal, o qual, por sua vez, continua sendo o principal responsvel pelo financiamento do setor. A condio do Governo Federal como agente coordenador e promotor direto dos financiamentos em infraestruturas de saneamento bsico, particularmente as relativas aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, foi ampliada e se consolidou com a formulao e implementao do PLANASA72, ao final da dcada de 1960.

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Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, criado em 1909 com o nome de Inspetoria de Obras Contra as Secas IOCS, rebatizado em 1919 de Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas IFOCS, assumindo sua denominao atual em 1945, e transformado em autarquia em 1963.
70

O Departamento Nacional de Obras de Saneamento DNOS foi criado em 1940 e transformado em autarquia em 1962 com atribuio para atuar em todo o territrio nacional em aes de drenagem e contra inundaes, em 1946 passou a cuidar tambm de aes na rea de saneamento bsico.
71

O Servio Especial de Sade Pblica foi criado em 1942 e transformado em fundao pela lei 3.750/1960. Sucedida em 1991 pela Fundao Nacional de Sade (Funasa), quando foi criada vinculada ao Ministrio da Sade, hoje responsvel pelas aes de saneamento bsico nas comunidades indgenas e quilombolas e pelo repasse de recursos para implantao de infraestruturas de saneamento bsico em municpios com menos de 50.000 habitantes, no mbito do PAC-Saneamento.
72

A Lei n 5.318/67 instituiu o primeiro esboo de uma Poltica Nacional de Saneamento, no ano seguinte formulado o Plano Nacional de Saneamento PLANASA e institudo o Sistema Financeiro do Saneamento SFS, administrado pelo extinto BNH.

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Inicialmente com presena mais acentuada no Nordeste, por induo das polticas de financiamento das aes de saneamento bsico pela SUDENE, que vinculavam a concesso de emprstimos transferncia da gesto dos servios municipais a empresas estaduais ou federais (REZENDE; HELLER, 2008), e participao mais discreta nas demais regies at a dcada de 1960, os estados se tornaram desde ento, por meio de suas empresas de saneamento, nos maiores prestadores dos servios de abastecimento de gua do pas, com menor atuao nos servios de esgotamento sanitrio, em decorrncia do modelo adotado com o PLANASA. Conforme todas as constituies brasileiras73, os municpios so de fato e de direito os responsveis pela gesto dos servios de interesse local, inclusive a regulamentao dos seus aspectos econmicos, ainda que algumas das funes de gesto possam ser exercidas com a cooperao dos demais entes. No entanto, mesmo com o reconhecimento dos municpios como entes da Federao na Constituio de 1988, o efetivo poder de gesto dos municpios sobre os servios de saneamento bsico continua limitado at os dias atuais, seja em decorrncia da postura autocrtica dos estados herdada do PLANASA e da poltica que o precedeu, ou da divergncia de interpretao dos dispositivos constitucionais que tratam das competncias dos entes da Federao. A exigncia de regulao econmica dos servios pblicos delegados j era prevista explicitamente nas Constituies de 193474, de 194675 e de 1967 (art. 160), cuja competncia legislativa fora atribuda inicialmente esfera federal, muito embora no haja registro da existncia das leis referidas nas respectivas normas constitucionais. A regulao dos servios pblicos prestados diretamente sempre foi entendida em todas as constituies como competncia dos respectivos titulares. Em 1978, sob regime de exceo do Estado Democrtico, em que pese a autonomia municipal assegurada no art. 16 da Constituio de 1967, foi editada a Lei N 6.528 estabelecendo as diretrizes bsicas de regulao, e o Decreto N 82.587, regulamentando os aspectos econmicos dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, instituindo uma modalidade especfica e nica de regulao tarifria aplicvel para os servios prestados pelas empresas estaduais no mbito do PLANASA. Essa regulao vigorou at setembro de 1991, quando, sem qualquer justificativa, aquele Decreto foi extinto pelo Executivo Federal, deixando sem efetividade a aplicao da Lei n 6.528/78, a qual s foi revogada de fato recentemente pela Lei n 11.445, de 2007. De outro lado, o art. 175 da Constituio de 1988 confirmou o princpio de que, alm de observar as diretrizes normativas gerais de mbito nacional, a prestao dos servios pblicos deve ser disciplinada em lei do ente da Federao a que estiver afeta essa competncia, a qual deve dispor, entre outras normas, sobre: o regime das empresas delegatrias e o carter especial e as condies do contrato de prestao dos
73

A Constituio do Imprio, de 1924 j previa: Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. Art. 169. O exercicio de suas funces municipaes, formao das suas Posturas policiaes, applicao das suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuies, sero decretadas por uma Lei regulamentar.

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CF de 1934: Art 137. A lei federal regular a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, ou delegao, para que, no interesse coletivo, os lucros dos concessionrios, ou delegados, no excedam a justa retribuio do capital, que lhes permita atender normalmente s necessidades pblicas de expanso e melhoramento desses servios.
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CF de 1946: Art 151. A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias de servios pblicos federais, estaduais e municipais. Pargrafo nico - Ser determinada a fiscalizao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso, a fim de que os lucros dos concessionrios, no excedendo a justa remunerao do capital, lhes permitam atender as necessidades de melhoramentos e expanso desses servios. Aplicar-se- a lei s concesses feitas no regime anterior, de tarifas estipuladas para todo o tempo de durao do contrato.

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servios, quando houver delegao, bem como os direitos dos usurios e os aspectos econmicos, inclusive a poltica e regulao tarifria76. Somente em 5 de janeiro de 2007 foi aprovada a Lei n 11.445, que institui as diretrizes normativas nacionais para o saneamento bsico e a Poltica Federal de Saneamento Bsico, cumprindo o que previa o art. 21, inciso XX, da Constituio. As diretrizes desta Lei constituem as bases para a regulamentao e gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, criando condies efetivas para o cumprimento das disposies do art. 175 da Constituio pelos titulares desses servios, cujos aspectos, principalmente os econmicos, so tratados neste texto. Deste prembulo historiogrfico pode-se concluir, preliminarmente, que, fora do perodo de efetiva vigncia do Decreto Federal n 82.587/78 e especificamente no mbito do PLANASA, a gesto e, particularmente, os aspectos econmicos dos servios pblicos de saneamento bsico no observaram qualquer ordenamento normativo de carter nacional, e que a organizao e regulamentao desses servios tm sido conduzidas, desde a era do Brasil Imprio, pela instncia ou ente federativo que responde efetivamente pela sua prestao, consoante ou no com os vigentes preceitos constitucionais e infraconstitucionais. A conseqncia desses fatos o cenrio atual da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico que reflete um panorama confuso em todos os seus aspectos, particularmente os de carter econmico. A avaliao desse cenrio indica a existncia de: (i) situaes onde no h qualquer instrumento normativo de regulao, geralmente quando os servios no so cobrados diretamente dos usurios; (ii) legislaes municipais, normalmente insuficientes ou inadequadas, tanto para os servios prestados diretamente como para os servios delegados; (iii) atos normativos estaduais, reproduzindo em alguns casos a legislao federal do PLANASA para os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, cujas constitucionalidades so questionveis em face da titularidade dos servios; (iv) delegaes municipais em grande parte baseadas em instrumentos jurdicos insuficientes, inadequados ou sem o devido suporte legal; (v) delegaes municipais irregulares, vencidas ou sem qualquer instrumento jurdico que as validem; e (vi), mais recentemente, convnios de cooperao celebrados entre municpios e estados e contratos de programa firmados com as respectivas empresas de saneamento para a prestao dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que no observam os arts. 30, 175 e 241, da Constituio e no respeitam as diretrizes e normas estatudas pelas Leis ns 11.107/2005 e 11.445/2007. Construir e consolidar as condies para transformar e melhorar este panorama e evitar a sua perpetuao endmica ou reincidncia epidmica deve ser objetivo e eixo orientador da formulao do Plansab. Visando contribuir para a realizao desse objetivo, procuramos tratar neste texto dos seguintes temas:

investigar e ter maior clareza sobre os aspectos econmicos que afetam na atualidade a gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, na integralidade de seus componentes e consoante o ordenamento jurdico vigente; avaliar os desafios e condicionantes relacionados a esses aspectos que devem ser considerados na formulao do Plansab; aprofundar o conhecimento dos marcos terico-conceituais que envolvem a gesto dos servios de saneamento bsico, com foco nos aspectos econmicos, bem como das condies, limites, efeitos e efetividade de sua aplicao prtica;

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No entendimento de vrios juristas (SILVA, 1996 e MUKAY, 1999, entre outros) a lei a que se refere o art. 175 da CF no se trata exclusivamente da Lei Federal n 8.987/95, no que concerne s normas gerais de licitao e contratao, mas da lei prpria do ente da Federao que detm a competncia para organizar e prestar os servios pblicos de sua titularidade, visto que essa lei deve disciplinar a prestao dos servios sob qualquer forma de prestao, inclusive a realizada diretamente pelo seu titular.

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investigar o comportamento histrico e a natureza dos investimentos pblicos e privados em infraestruturas e aes de saneamento bsico, suas tendncias inerciais e os objetivos e metas desejados; discutir a poltica de remunerao dos servios e os subsdios sociais e avaliar as possibilidades e potencialidades de gerao de receitas com a cobrana direta dos usurios pela prestao dos servios, seu papel histrico e limitaes no financiamento desses servios; avaliar e repensar o papel, as possibilidades e as responsabilidades dos entes da Federao no financiamento das aes de saneamento bsico, inclusive as polticas e condies de alocao de recursos onerosos e no-onerosos e os efeitos da poltica tributria e fiscal no custo dos servios; discutir temas relativos eficincia e racionalidade econmica na gesto dos servios, abordando questes como: produtividade, modicidades dos custos, gerao de receitas acessrias e gerao de rendas e benefcios sociais em processos de reuso, de reciclagem, de produo energtica, de ferti-irrigao e outros.

5.2 ASPECTOS PRELIMINARES


A compreenso do tema central deste texto requer o conhecimento bsico dos elementos materiais e jurdicos que formam o conceito de servios pblicos em geral na atualidade, para que se possa entender como esses aspectos repercutem nas questes econmicas que se apresentam no cenrio atual da gesto dos quatro servios componentes do saneamento bsico, tendo como fundo o ordenamento legal vigente. Para tanto indicamos a leitura da publicao Servio Pblico: Conceito e caractersticas, de Celso Antnio Bandeira de Melo (2008). Para uma viso histrica mais geral da evoluo desses servios recomenda-se a leitura de REZENDE e HELLER (2008). No mesmo sentido, importante tambm conhecer as discusses tericas e jurdicas sobre a questo da titularidade e competncia constitucional sobre os servios pblicos de saneamento bsico no Brasil. Esta questo se torna particularmente relevante, em face da controvrsia sobre a titularidade desses servios, pelo menos de alguns deles, envolvendo estados e municpios, colocando-os em franco confronto judicial e administrativo, em prejuzo do interesse pblico e da coletividade, notadamente em regies metropolitanas77. Para interpretao dos dispositivos constitucionais dessa matria, ver tambm SILVA (1996), em seu Curso de Direito Constitucional Positivo. Por fim, relevante fazer breve apontamento sobre alguns aspectos conceituais dos servios pblicos, os quais, segundo Moreira (2007), podem ser classificados em: prprios, sociais ou essenciais, e de utilidade pblica, cujos principais elementos so destacados a seguir. (i) Servios pblicos prprios ou originrios: so os servios inerentes prpria existncia do Poder Pblico e que se relacionam intimamente com as atribuies do Estado, que os presta diretamente atendendo, tanto s necessidades da coletividade como as do prprio Estado, entre outras: a defesa nacional, a segurana pblica, os servios jurdicos, a fiscalizao de posturas e atividades, etc. (ii) Servios pblicos essenciais ou sociais: so os que o Estado, reconhecendo a necessidade para a sobrevivncia e bem-estar da coletividade, elege como direitos sociais e assume sua titularidade juntamente com a obrigao-dever de prov-los, direta ou indiretamente, com ou sem exclusividade. Podem ser originrios ou derivados. Aqui temos tanto os reconhecidos nominalmente pela Constituio,

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Para esse entendimento recomenda-se a leitura dos votos j proferidos pelos Ministros do STF nas ADINs 1842/RJ e 2077-3/BA em apreciao naquela Corte, tratando dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Disponvel em: www.stf.jus.br/.

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entre eles os servios de sade, de educao e de transporte coletivo urbano, como os reconhecidos pela sociedade e pela Lei, com destaque para os servios de saneamento bsico. (iii) Servios de utilidade pblica ou coletiva (utilities): so os que, no sendo essenciais ou indispensveis para sobrevivncia ou bem-estar da coletividade, mas de grande convenincia e interesse para o desenvolvimento e satisfao da sociedade, o Estado os reconhece e assume sua titularidade jurdica, para que possam ser prestados de forma universal, dando oportunidade de acesso a todos, mediante remunerao pelos usurios, podendo faz-lo direta ou indiretamente, sob regulao e fiscalizao do Poder Pblico, mas por conta e risco dos prestadores, quando prestados por terceiros. Tambm so definidos como servios imprprios ou derivados. Neste grupo esto os servios de telefonia, de transporte rodovirio, aquavirio e aerovirio de passageiros, de gs canalizado, de energia eltrica e outros da mesma espcie. Neste particular h uma forte inclinao, dos que tratam os servios de saneamento bsico como negcio ou atividade econmica, de enquadrar esses servios neste grupo, aplicando-se a eles os mesmos critrios de regulao econmica e aspectos dos direitos dos usurios, como o condicionamento do acesso ao pagamento de tarifas e a interrupo dos servios por falta de pagamento. certo que pequena parcela dos servios de saneamento bsico, notadamente o abastecimento de gua e, em menor grau, os servios de coleta e disposio de resduos slidos, se presta para finalidades econmicas ou para usos no essenciais ou dispensveis, mas insuficiente para descaracterizar o conceito de essencialidade do conjunto desses servios, que os atrela poltica de sade pblica e ambiental, ambas nominalmente inseridas no rol dos direitos sociais pela Constituio Federal (arts. 196 e 225). O panorama atual da organizao institucional e da gesto administrativa dos servios de saneamento bsico reflexo do modo confuso como evoluram as intervenes dos diferentes entes da Federao na gesto desses servios, cujas caractersticas centrais podem ser debitadas falta de adequado ordenamento constitucional e legal ao longo de toda a histria republicana, o qual, por sua vez, inibiu o desenvolvimento e uso correto dos instrumentos de coordenao e de cooperao interfederativa pelos trs nveis de governo. Em consequncia, o cenrio atual da organizao e gesto dos servios de saneamento bsico mostra uma situao em que convivem: (i) cerca de 1.580 servios locais de gua e esgotos, prestados predominantemente por Autarquias e rgos da Administrao Direta, algumas empresas municipais, inclusive o Distrito Federal, e empresas privadas; (ii) 25 entidades regionais (uma autarquia e 24 empresas estaduais e uma empresa privada) atuando mediante delegao dos municpios na prestao dos servios de abastecimento de gua em 3.965 municpios e dos servios de esgotamento sanitrio em 1013 municpios; (iii) sete entidades microrregionais pblicas e privadas prestando os servios de abastecimento de gua em 21 municpios e de esgotamento sanitrio em 14 municpios; (iv) cerca de 2.960 municpios operando diretamente os servios de esgotamento sanitrio, a maioria de forma precria e sem sistemas organizados; e (v) 5.564 municpios responsveis diretos pelos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, na maioria dos quais esses servios so prestados precariamente, sem adequada organizao e estrutura de gesto78. Esclarecer anlise mais acurada da situao jurdica da maioria dos arranjos institucionais e administrativos vigentes nos municpios, particularmente em relao aos servios delegados, mostra que a organizao institucional e a gesto administrativa dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil no observaram, adequada e sistematicamente, os requisitos jurdicos admitidos pelo ordenamento
78

Fontes: SNIS de 2007 e ABCON (2008).

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constitucional. Em que pesem as disposies dos arts. 42 e 43 da Lei n 8.987/9579, includas as alteraes introduzidas pelo art. 58 da Lei n 11.445/07, no se vislumbra que esta situao possa se modificar no curto prazo, haja vista a postura acomodatcia, distanciada ou equivocada da maioria dos municpios, cuja gesto se encontra em situao jurdico-administrativa irregular, e os procedimentos adotados por alguns estados para a manuteno e ampliao das delegaes municipais da prestao e da regulao dos servios locais para entidades sobre seus controles, sem a correta observncia das referidas normas legais e da Lei n 11.107/2005 (gesto associada). Os possveis arranjos institucionais da organizao e da gesto dos servios pblicos so numerosos, em face do amplo leque de opes que a Constituio Federal admite. Sujeita ao mesmo ambiente de regulao das demais formas, a gesto associada veio constituir alternativa muito importante para a gesto dos servios de saneamento bsico pelos municpios, cuja associao em mbito territorial mais amplo permite obter escalas administrativas e operacionais mais viveis e sustentveis, alm de ser modelo que proporciona aos municpios melhores condies para cumprir as diretrizes normativas da Lei n 11.445/07, visto que a gesto associada admite a atuao conjunta desses entes para o exerccio pleno das funes de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios. Embora seja positiva, na prtica essa flexibilidade de opes parece mais confundir do que ajudar os municpios a encontrar a soluo mais adequada para a organizao e gesto dos seus servios pblicos. A Tabela 5.1 reproduzida a seguir, mostra uma matriz desses arranjos.

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Lei n 8987/95: Art. 42. As concesses de servio pblico outorgadas anteriormente entrada em vigor desta Lei consideram-se vlidas pelo prazo fixado no contrato ou no ato de outorga, observado o disposto no art. 43 desta Lei. 1 Vencido o prazo mencionado no contrato ou ato de outorga, o servio poder ser prestado por rgo ou entidade do poder concedente, ou delegado a terceiros, mediante novo contrato(NR). 2 As concesses em carter precrio, as que estiverem com prazo vencido e as que estiverem em vigor por prazo indeterminado, inclusive por fora de legislao anterior, permanecero vlidas pelo prazo necessrio realizao dos levantamentos e avaliaes indispensveis organizao das licitaes que precedero a outorga das concesses que as substituiro, prazo esse que no ser inferior a 24 (vinte e quatro) meses. 3 As concesses a que se refere o 2 deste artigo, inclusive as que no possuam instrumento que as formalize ou que possuam clusula que preveja prorrogao, tero validade mxima at o dia 31 de dezembro de 2010, desde que, at o dia 30 de junho de 2009, tenham sido cumpridas, cumulativamente, as seguintes condies: I - levantamento mais amplo e retroativo possvel dos elementos fsicos constituintes da infra-estrutura de bens reversveis e dos dados financeiros, contbeis e comerciais relativos prestao dos servios, em dimenso necessria e suficiente para a realizao do clculo de eventual indenizao relativa aos investimentos ainda no amortizados pelas receitas emergentes da concesso, observadas as disposies legais e contratuais que regulavam a prestao do servio ou a ela aplicveis nos 20 (vinte) anos anteriores ao da publicao desta Lei; II - celebrao de acordo entre o poder concedente e o concessionrio sobre os critrios e a forma de indenizao de eventuais crditos remanescentes de investimentos ainda no amortizados ou depreciados, apurados a partir dos levantamentos referidos no inciso I deste pargrafo e auditados por instituio especializada escolhida de comum acordo pelas partes; e III - publicao na imprensa oficial de ato formal de autoridade do poder concedente, autorizando a prestao precria dos servios por prazo de at 6 (seis) meses, renovvel at 31 de dezembro de 2008 (2010?), mediante comprovao do cumprimento do disposto nos incisos I e II deste pargrafo (NR). Art. 43. Ficam extintas todas as concesses de servios pblicos outorgadas sem licitao na vigncia da Constituio de 1988. Pargrafo nico. Ficam tambm extintas todas as concesses outorgadas sem licitao anteriormente Constituio de 1988, cujas obras ou servios no tenham sido iniciados ou que se encontrem paralisados quando da entrada em vigor desta Lei .

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TABELA 5.1: Matriz de arranjos organizacionais da gesto de servios pblicos


TIPO DE GESTO GESTOR REGULADOR FORMA DE PRESTAO INSTRUMENTO DE OUTORGA

PRESTADOR rgo ou entidade do titular

rgo ou entidade do titular

Direta

Lei

rgo da administrao direta Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Fundao

Terceiros Direta (exclusiva) Titular Entidade do titular ou entidade conveniada de outro ente federado do respectivo Estado Contratos de concesso ou de permisso
Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Empresa privada Consrcio de empresas Sociedade de propsito especfico

Indireta

Autorizao Associada direta Contratos de consrcio e de programa

Cooperativa de usurios Associao de usurios Consrcio pblico rgo ou entidade de ente consorciado

Contratos de consrcio e de programa Consrcio pblico (entes consorciados) Associada Entidade de cada titular ou consrcio pblico ou entidade conveniada de outro ente consorciado

rgo da administrao direta Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Fundao

Associada indireta

Terceiros Contratos de consrcio e de concesso ou permisso


Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Empresa privada Consrcio de empresas Sociedade de propsito especfico

Contratos de consrcio e autorizao Convnio de cooperao e contrato de programa

Cooperativa de usurios Associao de usurios rgo ou entidade de ente conveniado


rgo da administrao direta Autarquia Empresa pblica Empresa de economia mista Fundao

Entes conveniados

Entidade do titular ou entidade do ente conveniado

Associada indireta

5.3 ASPECTOS GERAIS DA REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS


Os aspectos econmicos relacionados aos servios pblicos de saneamento bsico podem ser caracterizados, grosso modo, em quatro agrupamentos ou enfoques estreitamente interdependentes,

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quais sejam: regulao, regime de cobrana e custos, formas e fontes de financiamento, e tributrio e fiscal. Neste texto procurou-se fazer uma abordagem suficientemente ampla desses enfoques, includos alguns pressupostos relacionados a outros aspectos mais gerais, para a compreenso do tema no seu conjunto. Regulao dos servios pblicos A regulao em sentido amplo de atividades, bens e servios, tanto na esfera pblica como privada, pode ser definida como um conjunto de regras impostas pelo Poder Pblico aos indivduos e organizaes, condicionando-lhes as decises e aes que possam afetar de algum modo a coletividade, envolvendo diversos aspectos, entre os quais: propriedade de bens materiais e imateriais, titularidade ou direito sobre atividades, condies de acesso a bens e servios, preos, participao no mercado, qualidade, segurana, sanitria, ambiental, etc. No sentido estrito, a regulao de atividades ou servios pblicos de competncia estatal, inclusive a organizao e funcionamento de suas instituies, decorre exclusivamente da obrigao-dever constitucional, sob pena de responsabilizao dos governantes, e objetiva, entre outras funes, proteger o Estado e a sociedade, garantir direitos sociais (atividades e servios pblicos essenciais: segurana, sade, educao, saneamento, meio ambiente, transporte coletivo urbano, etc.) e garantir o acesso/ universalizao e proteger o usurio/consumidor em relao a servios de interesse ou de utilidade pblica (telefonia, energia, rodovias, transportes, petrleo e gs, etc.). Quanto ao exerccio da funo de regulao, ele ocorre em dois nveis. O primeiro compreende o exerccio da titularidade do servio, cabendo ao Poder Pblico competente editar e fazer cumprir as leis (Legislativo), os regulamentos e atos jurdico-administrativos (Executivo) que constituem a poltica pblica correspondente e que organiza, regulamenta e implanta o sistema de gesto (captulo II, arts. 8 a 13, da Lei n 11.445/07). O segundo nvel da regulao pode ser atribudo pelo Titular, por meio dos instrumentos anteriores, a organismos ou agentes pblicos, de natureza e competncias jurdicas prprias para essa funo, a que se podem delegar competncias regulatrias de carter tcnico-executivo, de fiscalizao e funo arbitral, definidas conforme a organizao jurdico-institucional dos servios a que se aplica (captulo V, da Lei n 11.445/07). No caso dos servios de saneamento bsico, o que se pode atribuir ao rgo ou entidade de regulao, na forma do art. 23, da Lei n 11.445/07, so competncias normativas de execuo das normas originrias do titular, portanto de carter tcnico ou executivo, cujos atos administrativos se processam por meio de instrues ou resolues. Portanto, esse ente regulador no pode estabelecer normas ou regras que criam obrigaes e direitos, mesmo para o prestador e menos ainda para os usurios, sem falar no titular (Poder Pblico), por simples impossibilidade jurdica80. Por bvio, essas normas podem abordar todos os aspectos elencados no referido dispositivo legal, observando-se que, no caso de entidade reguladora delegada ( 1, art. 23), a sua forma de atuao e a abrangncia de sua competncia regulatria (quais aspectos e atividades pode regular e at onde) devem ser definidas no instrumento de delegao do titular.

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Por certo, esses requisitos no tm sido respeitados no mbito da regulao dos servios de saneamento, nem no passado (Planasa) nem no presente, razo de insolveis conflitos entre os atores e entes envolvidos, criando passivos judiciais imensurveis. Para conhecimento de alguns exemplos, vide as normas de criao e alguns atos de algumas entidades reguladoras: ARSBAN (www.natal.rn.gov.br/arsban/); ARSESP (www.arsesp.sp.gov.br/); Lei 18.309, de 03/08/09, do Estado de Minas Gerais, que cria a ARSAE.

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A regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil As condies de sustentabilidade econmico-financeira de qualquer atividade pblica ou privada, com ou sem fim econmico, so elementos necessrios para sua viabilizao e sustentao e para o cumprimento de seus objetivos econmicos e sociais. Conforme dito popularizado no meio econmico e atribudo a Milton Friedman, no existe almoo grtis. Como qualquer atividade laboral ou produtiva os servios pblicos em geral, e os de saneamento bsico em particular, tm custos e a sociedade paga por eles, mesmo os cidados que no so seus beneficirios diretos. Sendo atividade pblica essencial e indispensvel para a sociedade, e de obrigao-dever do Estado, a disposio e o acesso a esses servios devem ser garantidos a todos os cidados, inclusive para os que no tenham capacidade para pagar, cabendo ao Poder Pblico estabelecer e garantir as formas e os meios de sua prestao e sustentao econmica. Essa garantia se processa por meio de adequada regulao normativa e tcnica. No entanto, os servios pblicos de saneamento bsico conviveram, at recentemente, em ambiente sem o adequado ordenamento legal e regulatrio no mbito nacional e, salvo rarssimas excees, tambm no municipal. Nem mesmo a Lei n 6.528 e o Decreto n 82.587, ambos de 1978, que normatizaram aspectos econmicos dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, podiam ser considerados instrumentos adequados e suficientes de regulao econmica desses servios, visto que tratavam apenas de uma modalidade especfica de regulao tarifria de aplicao exclusiva para as empresas estaduais de saneamento, no mbito do PLANASA. Ainda que tenham sido impostas autoritariamente pelo Governo Federal aos entes federativos envolvidos, atropelando suas competncias constitucionais, pode-se dizer que, durante a curta vigncia efetiva destas normas, houve uma tentativa razovel de prtica regulatria exercida por instituies independentes81, pelo menos em tese, em relao aos titulares dos servios que aderiram que le plano e aos prestadores. Entretanto, mesmo que tecnicamente correto, a aplicao prtica do modelo de regulao institudo por essas normas se deu de forma muito ineficiente, no logrando o seu aprimoramento e consolidao e resultando na falncia do prprio PLANASA, junto com a extino do BNH, seu brao executor, em 1986. poca houve quem debitasse o malogro do PLANASA e do seu modelo de regulao aos efeitos da crise econmica que se iniciou em 197982, coincidente com o incio do perodo de maior concentrao dos pagamentos dos financiamentos concedidos s empresas e aos fundos estaduais de saneamento. De fato a crise econmica corroborou com essa situao, precipitando o seu desfecho, porm, suas causas fundamentais foram, em nosso entendimento, a falta de experincia ou qualificao tcnica dos agentes executores desse plano, a interferncia e desvirtuamento poltico da gesto das empresas estaduais junto com a falta de transparncia e de controle social das mesmas e, principalmente, a omisso polticoadministrativa dos titulares dos servios delegados s empresas estaduais, abandonando-os sorte e aos interesses polticos e econmicos dos respectivos estados e de suas corporaes. Apesar da sua ineficcia, o fim desse modelo de regulao contribuiu para que o ambiente da gesto dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio herdado do PLANASA se tornasse ainda mais

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A regulao tcnico-normativa no mbito do Planasa foi exercida conjuntamente pelo BNH (rgo tcnico) e pelo Ministrio do Interior (rgo normativo), at 1986, quando o BNH foi extinto e as atribuies de regulao tarifria passaram a ser exercidas pelo CIP (Conselho Interministerial de Preos) at 1989, quando foi sucedido pela SEAP (Secretaria Especial de Abastecimento e Preos), que exerceu essas atribuies at 1991, quando tambm foi extinta.
82

Logo aps a instaurao do referido modelo de regulao (1978) a economia mundial entrou em um perodo de crise decorrente do segundo choque dos preos do petrleo e da alta acentuada dos juros internacionais, comandada pelos EUA.

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confuso e catico, cuja conseqncia mais visvel, tambm com algumas excees, a generalizada prestao desses servios em condies irregulares, inadequadas e insustentveis, sob todos os aspectos, tanto no nvel estadual como municipal. Aproveitando do vazio regulatrio decorrente dessa situao as empresas estaduais de saneamento passaram a se autorregular, em alguns casos com o suporte de instrumentos normativos editados pelos Executivos estaduais83, situao que, no geral, perdura at hoje. Em que pesem as poucas experincias de regulao um pouco mais srias e menos conflitivas com o ordenamento legal vigente84, na maioria dos Estados no h qualquer sistema de regulao em funcionamento e em outros prospera a implantao de simulacros de regulao que afrontam abertamente a Constituio Federal e as Leis ns 11.107/05 e 11.445/07, e os sempre desrespeitados (ou acomodados) Municpios85. No caso dos municpios que, a partir de 1995, delegaram diretamente86 algum servio de saneamento bsico a prestadores privados (no estatais), a situao jurdica formal dos aspectos regulatrios menos aflitiva, pois existem mecanismos mnimos de regulao lei autorizativa, contrato de concesso, regulamentos tcnicos e algum organismo responsvel pelas funes de regulao e fiscalizao mesmo que no organizados de forma sistmica, com um ou outro exemplo relativamente satisfatrio87. Entretanto, com poucas ressalvas, essas experincias de regulao tm sido pouco eficientes, principalmente nos aspectos econmicos. Por fim, verifica-se que, nos municpios que prestam diretamente os servios, em geral no h sistemas de regulao dos servios formalmente organizados e estruturados, muito embora se encontre algumas poucas experincias satisfatrias e compatveis com o modelo institucional de gesto dos servios88. Em alguns Municpios os sistemas de regulao institudos at ultrapassam a racionalidade administrativa e em outros extrapolam os limites de competncia jurdica do agente regulador, ainda que possam produzir razovel eficincia tcnica89. A Lei n 11.445/07 estabeleceu as diretrizes normativas que permitem superar essa confuso institucional no que respeita regulao dos servios de saneamento bsico, particularmente os seus aspectos econmicos e as condies de sua sustentabilidade. A implementao dessas diretrizes, entretanto, esbarra em dificuldades de seu entendimento e da falta de experincia quanto sua aplicabilidade, criando situaes que tm levado ao questionamento pela sociedade e pelo Ministrio Pblico das polticas tarifrias praticadas por diversos servios municipais e empresas estaduais de saneamento bsico. Da aplicabilidade das diretrizes de regulao da Lei n 11.445/07 O desenvolvimento da concepo e instituio dos instrumentos e dos sistemas de regulao de servios pblicos quase sempre foi orientado pelos aspectos econmicos, tendo como objetivo fundamental

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Os exemplos mais representativos dessa prtica so: o Decreto n 33.611/92 e, afrontando acintosamente a Lei n 11.445/07, o seu sucedneo atual Decreto n 44.884/08, de Minas Gerais e o Decreto n 41.446/96, de So Paulo.
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Pode-se citar as experincias das agncias reguladoras AGERGS/RS, ARCE/CE, ARSESP/SP e ARSBAN - Natal/RN.

Nesta situao o exemplo mais recente e acabado o da instituio da ARSAE de Minas Gerais ( Lei Estadual n 18.309/09). Outros exemplos so: ARPE/PE, AGR/GO, ARSAL/AL, AGENERSA/RJ, ARSAM/AM.
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No entanto h casos em que os servios, com a concordncia dos titulares, foram delegados indiretamente pelos Estados a empresas privadas, em processos um tanto nebulosos, submetendo-os regulao de entidade reguladora estadual guas de Juturnaba e Prolagos/RJ e guas do Amazonas Manaus/AM.
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o caso de Cachoeiro de Itapemirim/ES (AGERSA) e mesmo os de Natal/RN (ARSBAN) e de Campo Grande/MS.

So exemplos dessas experincias: Santo Andr/SP (Conselho Municipal de Gesto e Saneamento Ambiental COMUGESAN); Penpolis/SP (Conselho Deliberativo).
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Neste caso so exemplos, respectivamente, Guaratinguet/SP (ARSAEG) e o Distrito Federal (ADASA).

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garantir e ao mesmo tempo controlar a justa remunerao (lucro) do prestador do servio pblico regulado e estabelecer barreiras de proteo contra riscos que pudessem amea-lo, porm, nem sempre se procurou vincul-lo ao objetivo maior de garantir a satisfao dos interesses pblicos e sociais inerentes. Esse foco nos indica que as diferentes concepes de modelos regulatrios existentes, algumas delas adotadas no Brasil, foram produzidas para cuidar, principalmente, das relaes entre o Poder Pblico e os agentes privados90 que operam em atividades pblicas, sob concesso ou autorizao, situao em que h clara contraposio de interesses. O interesse pblico prestar o servio da forma mais eficiente e eficaz para os seus beneficirios. O interesse privado mais objetivo, ainda que manifeste alguma preocupao social, obter o maior retorno econmico possvel. Para balancear estes interesses que se requer a existncia de sistema regulatrio adequado e que o seu agente detenha satisfatrio poder tcniconormativo, controlador e arbitral. No por outra razo que essa relao pblico-privada sempre se realiza por meio de instrumento contratual. Condio esta que, no caso do saneamento bsico, reafirmada na prpria Lei n 11.445/07, cujo art. 11 condiciona a validade dos contratos de prestao dos servios existncia das normas de regulao e explcita designao da entidade reguladora e fiscalizadora e suas competncias. Ainda que no o explicite claramente, os dispositivos da referida Lei, que tratam dos aspectos da regulao e fiscalizao e seus vnculos com os aspectos econmicos, parecem estar direcionados mais para os prestadores contratados, sejam eles privados ou pblico-estatais, do que para os prestadores diretos vinculados ao titular do servio de saneamento bsico, como o caso dos servios municipais de saneamento (SAAEs). Neste ltimo caso, a Lei no os isenta da obrigatoriedade de instituir instrumentos e sistemas de regulao e fiscalizao prprios, mas tambm no os subordinou s mesmas exigncias requeridas dos primeiros, at porque, se o fizesse, poderia invadir competncia constitucional prpria do ente da Federao para legislar com exclusividade e para decidir sobre a forma de organizao e prestao dos servios pblicos de sua titularidade. Assim, fica claro que, quando a prestao do servio de saneamento bsico estiver a cargo de rgo ou entidade do titular, o que a classifica como prestao direta para os efeitos dos arts. 30 e 175 da Constituio Federal e da Lei n 11.445/07, o Poder Pblico titular deve orientar os seus instrumentos e sistema de regulao e fiscalizao para a eficincia da gesto pblica e para o cumprimento dos direitos sociais inerentes quele servio pblico, entre eles o acesso universal e integral e a modicidade dos custos. Isto porque, neste caso, no h conflito de interesses a arbitrar entre titular e prestador, pois integram o mesmo ente federativo, e o primeiro tem soberania plena sobre o segundo. Portanto, o dilema na definio do modelo de regulao mais adequada, particularmente a modalidade de regulao econmica, maior quando a prestao do servio pblico delegada a terceiros, qualquer que seja a instituio, visto que h possibilidade de conflitos de interesses, mesmo que no sejam apenas de ordem econmica - a prestao delegada a rgo ou entidade pertencente a outro ente da Federao pode trazer consigo riscos e conflitos de interesses poltico-administrativos ou corporativos, como se tem verificado nas relaes entre companhias estaduais de saneamento e municpios. A mesma situao pode ocorrer, com limitaes, nos casos de prestao direta por empresa de economia mista controlada pelo titular em que haja participao significativa de investidores (scios) privados, particularmente se houver acordos que lhes confiram poderes de gesto, participao especial nos lucros ou garantia de remunerao

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Inclui entidades estatais que atuem na prestao dos servios mediante delegao sob regras de mercado ou com fim econmico, como o caso de algumas empresas estaduais (Copasa, Sabesp, Sanepar e outras).

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de suas cotas de capital, ou ainda se o capital da empresa for aberto, ou seja, as aes correspondentes parcela do capital privado forem livremente negociadas no mercado de capitais. Nestes casos a definio e escolha do melhor modelo regulatrio dependem tanto do tipo de servio regulado e da forma e condies da delegao ou prestao, como da capacidade e eficincia tcnica dos agentes reguladores designados. O breve histrico do tpico anterior revela que as experincias de regulao dos servios de saneamento bsico no Brasil esto ainda muito longe de alcanar a qualificao jurdico-administrativa e o desempenho tcnico necessrios. Poltica de cobrana pela prestao dos servios Objeto principal da regulao econmica, os regimes de cobrana direta dos usurios pela prestao dos servios pblicos de saneamento bsico previstos no art. 29 da Lei n 11.445/07 so: o de preos pblicos e o tributrio. No entanto, conforme interpretao desse dispositivo e do Cdigo Tributrio Nacional91, esses regimes e suas espcies no se aplicam de modo uniforme para os diferentes servios de saneamento bsico ou para as diferentes formas de prestao dos servios. Requisitos para adoo dos regimes de cobrana A adoo de qualquer um dos regimes de cobrana referidos anteriormente requer o cumprimento de alguns princpios e condies jurdicas, conforme descrito a seguir. I A adoo do regime de preo pblico (tarifrio) requer que:
a) a adeso do usurio ao servio seja voluntria e contratual, isto , no pode ser imposta pelo Poder Pblico ou pelo prestador; b) o servio seja especfico e divisvel, isto , especfico, quando puder ser prestado de forma destacada em unidades autnomas para usurios determinados e divisvel, quando puder ser utilizado, separadamente, por parte de cada um dos seus usurios. c) o servio seja efetivamente prestado e utilizado pelo usurio; e d) a utilizao do servio seja mensurvel por meio de instrumento ou por critrio tcnico e objetivo de quantificao ou aferio.

II A adoo do regime tributrio na forma de taxa requer o atendimento pelo menos das seguintes condies:
a) o servio seja especfico e divisvel, conforme definio anterior; b) o servio seja efetivamente prestado e utilizado pelo usurio; e/ou c) quando for de utilizao compulsria, haja a possibilidade de utilizao efetiva ou potencial do servio pblico pelos usurios/contribuintes, isto , o servio seja efetivamente prestado ao usurio/contribuinte ou posto sua disposio, mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento para que possa utilizlo quando necessitar.

Ausentes esses requisitos, o servio no pode ser cobrado diretamente do usurio sob qualquer desses regimes, ressalvada a possibilidade de instituio de contribuies especiais previstas na Constituio Federal, como o caso do servio de iluminao pblica definido no seu art.149-A, o que requer aprovao de emenda constitucional pelo Congresso Nacional. Destes elementos interpretativos pode-se concluir que, para o servio pblico prestado diretamente por rgo ou entidade pblica do titular, cuja cobrana atenda as condies para adoo do regime de preo

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Lei n 5.172/66, atualizada pela LC n 104/01, que regulamenta o sistema tributrio nacional e estabelece as normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, sem prejuzo da respectiva legislao complementar, supletiva ou regulamentar.

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pblico, tambm o ser para o regime tributrio na forma de taxa. O contrrio nem sempre se aplica, como se pode verificar no prximo sub-item92. Hipteses e regimes de cobrana da prestao - servios de saneamento No que se refere aos tipos dos servios, atendidos os requisitos do sub-tem anterior, o regime de cobrana direta dos usurios poder ser, para os servios de: I. abastecimento de gua e esgotamento sanitrio: tributrio (taxa) ou de preos pblicos (tarifas), cujos valores podero ser individuais, para cada um dos servios (uma taxa/tarifa de gua e outra de esgoto), com base nos respectivos custos; ou unitrios, uma nica taxa ou tarifa para ambos os servios conjuntamente (nica taxa/tarifa de gua e esgoto), com base no custo total; II. limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos: tributrio ou de preos pblicos, conforme o regime ou forma de prestao do servio ou as atividades cobradas, observando-se que atividades gerais de carter coletivo (inespecficas e indivisveis) no podem ser cobradas diretamente dos beneficirios, devem ser custeadas pelas receitas de impostos gerais (IPTU, ISS, FPM, etc.); III. manejo de guas pluviais urbanas: exclusivamente tributrio (taxa), conforme o regime ou forma de prestao do servio ou as atividades cobradas. Aqui se aplica tambm a observao anterior. Em relao s formas (regime) de prestao dos servios, tambm atendidos os requisitos anteriores, a cobrana direta dos usurios poder ser, para os servios de: I. abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos urbanos, quando for:
a) b) c) d) prestao direta centralizada ou descentralizada por meio de autarquia, mediante regime tributrio na forma de taxa, ou de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; prestao direta descentralizada por meio de empresa pblica ou de economia mista e de fundao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; prestao indireta por meio de concesso, permisso ou autorizao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies; gesto associada por meio de consrcio pblico ou convnio de cooperao, exclusivamente mediante regime de preo pblico, na forma de tarifa e outras espcies;

Deve-se observar que algumas atividades destes servios normalmente no renem os requisitos para caracteriz-las como especficas e divisveis em relao aos usurios individuais, devido ao carter genrico de sua prestao, como o caso da varrio e capina de vias e logradouros pblicos e outros denominados genericamente de limpeza urbana. Nesta situao no aplicvel qualquer dos referidos regimes de cobrana direta do usurio, sendo remunerados com recursos do oramento geral do titular ou mediante contribuio especial que venha a ser criada pela Unio (art. 149 da CF) e disciplinada pelo titular, como o caso da contribuio para custeio do servio de iluminao pblica (art. 149-A da CF). Outra questo relacionada a estes servios, por razes culturais ou scio-econmicas, a dificuldade de adoo de instrumentos ou mecanismos objetivos de medio do seu uso, como a coleta de resduos slidos. Isto inviabiliza, na prtica, a cobrana direta do usurio pelo regime de preo pblico, qualquer que seja a forma de prestao, inclusive a prestao direta por rgo ou entidade pblica do titular, caso em que se admite o regime tributrio de taxa. Nesta situao, para as demais formas de prestao s ser possvel a cobrana indireta de taxa pelo Poder Pblico titular, que remunerar o prestador, conforme as condies contratadas.

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H divergncias interpretativas entre alguns magistrados sobre essa assertiva, refletidas em julgados recentes como o caso do TJRS relatado em http://www.direito2.com.br/tjrs/2007/dez/19/para-3a-camara-civel-cobranca-de-agua-e-esgoto-deve-observar.

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II. manejo de guas pluviais urbanas: exclusivamente pelo regime tributrio de taxa, e somente quando prestado diretamente por rgo ou entidade de direito pblico (autarquia) do titular. Para as demais formas de prestao do servio tambm s ser possvel a cobrana indireta de taxa pelo Poder Pblico titular, que remunerar o prestador, conforme as condies contratadas. Como se denota dos comentrios anteriores, os requisitos apontados no impedem a delegao da prestao de servio pblico de saneamento bsico nas modalidades de prestao indireta ou por meio de gesto associada. Nestes casos, no entanto, quando no aplicvel a adoo de regime de preo pblico (tarifrio), no pode haver cobrana direta dos usurios pelo prestador do servio, que ser remunerado pelo Poder Pblico contratante com recursos oramentrios, quaisquer que sejam as fontes definidas na regulao, entre elas: a) receita tributria, inclusive taxas vinculadas cobradas indiretamente dos usurios; b) fundos especiais; e c) transferncias ou subsdios pblicos ou privados.

5.4 REGULAO ECONMICA DOS SERVIOS PBLICOS


A regulao econmica dos servios pblicos, em especial aqueles em que haja qualquer forma de cobrana direta dos usurios ou de contraprestao definida, tem como principal objetivo fazer com que o prestador atue sempre com a mxima eficincia e tenha justa remunerao, e que o usurio receba servio de qualidade pelo menor custo possvel. Esse objetivo ser alcanado com a adoo da modalidade de regulao dos aspectos econmicos do servio que melhor se coaduna com o modelo de gesto institucional e organizacional institudo pelo titular. No campo da teoria vrias modalidades de regulao econmica vm sendo desenvolvidas e experimentadas, algumas com mais vigor nas ltimas trs dcadas, diante da adeso de alguns governos poltica liberal93. De algum modo, com as devidas adequaes s particularidades de cada situao, algumas dessas modalidades so tecnicamente aplicveis e podem produzir efeitos satisfatrios na gesto dos servios de saneamento bsico, mas que, sabiamente, no foram qualificadas e nem limitadas pela Lei n 11.445/07. Em tese todas essas modalidades se aplicam, conceitualmente, tanto ao regime de cobrana de preos publicos (tarifas) como ao tributrio, este sob a forma de taxa, tendo como premissa que, em ambos os regimes, o valor da contraprestao paga pelo usurio seja sempre associado ao efetivo custo econmico do servio, explicitando-se, quando for o caso, eventual subsdio vinculado. So destacados a seguir alguns dos modelos de regulao mais conhecidos, e algumas de suas variantes, considerados os que de alguma forma so aplicveis rea de saneamento bsico com maior ou menor eficcia. Regulao pelo custo econmico do servio Conceitualmente essa modalidade de regulao pode ser considerada a base das demais, cuja concepo compreende, de modo geral, o estabelecimento de regras e a formulao matemtica para a determinao do preo do servio (taxa ou tarifa) referenciada no custo econmico mdio do servio, de forma que a receita total que se espera obter seja igual ao custo total e o prestador tenha lucro econmico zero. Observando-se que, nesta formulao, o lucro financeiro do prestador integra o custo econmico do

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Os mais citados na mdia e na academia so os governos da Inglaterra e do Chile, a partir dos anos de 1970.

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servio e corresponde taxa de retorno ou de remunerao do capital financeiro (investimentos) e/ou tecnolgico (conhecimento) que o prestador investiu na prestao do servio. Regulao por incentivos A regulao por incentivos ao mesmo tempo modalidade derivada e complementar regulao pelo custo econmico, que visa compensar suas desvantagens mediante regras adicionais com o objetivo de incentivar o prestador a atingir mais rapidamente ou em melhores condies determinados objetivos sociais (universalizao, acesso dos usurios mais pobres) considerados desejveis pelo regulador, concedendo-lhe maior liberdade de gesto. Essa modalidade recomendvel nas situaes em que ocorrem nveis diferentes de informaes sobre os servios entre o regulador e o prestador, em desvantagem para o primeiro, funcionando os incentivos como elementos indutores para que o prestador use seu privilgio sobre o controle das informaes para alcanar objetivos sociais definidos pelo regulador. Algumas alternativas para a formulao desta modalidade so: (i) a flexibilizao da taxa de retorno dos investimentos, admitindo sua variao dentro de um limite mnim e mximo; (ii) alongamento (moratria) do prazo para reviso das tarifas; (iii) compartilhamento de lucros, admitindo-se que o prestador opere com taxa de retorno maior que a originalmente definida, desde que compartilhe parte do resultado (lucro) obtido com os usurios, de forma progressiva; e (iv) compartilhamento de receitas extraordinrias, variante similar anterior, com a diferena de que a parcela a ser compartilhada com os usurios incide sobre a receita adicional obtida. Esta modalidade justificvel para a regulao de servios cuja organizao e/ou gesto sejam de alta complexidade e de difcil controle pelo regulador. No caso de servios de saneamento bsico, de carter essencial e universal, s seria recomendvel por prazo definido e no muito longo, por exemplo, o equivalente a at o mximo de dois perodos de reviso, geralmente fixados em quatro ou cinco anos, e desde que esteja vinculado ao cumprimento de metas de repercusso social relevante (antecipao do atendimento da populao desassistida, resoluo de deficincias operacionais ou qualitativas que afetam muitas pessoas intermitncia do abastecimento, perdas elevadas, danos ambientais, etc.). Regulao por preo teto (price cap) Nesta modalidade, apenas o fator preo controlado pelo regulador, ficando sob controle do prestador os riscos e incertezas do empreendimento (custos, produtividade, taxa de retorno, etc.). Os dados contbeis do prestador no so utilizados explicitamente pelo regulador para determinar os preos ou suas revises. O preo teto (tarifa mxima admitida) fixado periodicamente (por exemplo, para cada 5 anos) pelo regulador com base em estrutura de custos predefinida nos instrumentos de regulao ou proposta pelo prestador na licitao, ou ainda, em estrutura padro referenciada em uma empresa do mercado ou em uma empresa virtual. A regulao do preo teto pode prever o repasse aos usurios de parcela dos ganhos de produtividade obtidos pelo prestador, ao longo de sua vigncia, mediante reduo do ndice de reajuste peridico automtico definido na sua formulao, cuja expresso simplificada pode ser expressa pela equao: IRT=IPV-X+Y onde: IRT o ndice de reajuste tarifrio admitido; IPV o ndice de preos de varejo adotado para correo das parcelas de custos sob controle do prestador; X a taxa de produtividade esperada para o perodo, determinada pelo regulador; e Y a variao efetiva dos preos dos insumos regulados e dos tributos, no controlados pelo prestador.

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O objetivo intrnseco dessa modalidade superar os aspectos negativos das duas anteriores, corrigindo os efeitos negativos da assimetria de informaes entre o regulador e o prestador e dos comportamentos estratgicos deste, visando minimizar seus riscos e maximizar seus lucros. Sua adoo, no entanto, no dispensa que o regulador tenha bons conhecimentos sobre a gesto e as condies econmicas que afetam a prestao dos servios regulados, pois s assim poder determinar o preo teto com segurana e em nvel de eficincia econmica aceitvel para o prestador e para os usurios, garantindo que o preo teto estabelecido no seja to alto que faa com que o prestador opere como um monopolista no regulado, nem muito baixo que torne a prestao do servio invivel. Regulao pela receita mxima Essa modalidade segue os mesmos princpios do preo teto, tendo como base a receita total e no o preo (tarifa) unitrio. O regulador fixa a receita mxima admitida para determinado perodo tarifrio e, havendo variao na demanda em relao ao previsto na reviso anterior, o preo unitrio ajusta-se a ela automaticamente. Ou seja, com aumento da demanda o preo unitrio diminui, uma reduo da demanda aumenta o preo unitrio. A possibilidade de variao frequente das tarifas sob esta modalidade dificulta a deciso poltica de sua adoo. Regulao de referncia (benchmark ou yardstick competition) Esta modalidade conhecida tambm como regulao por comparao (yardstick regulation) ou competio por padres (yardstick competition) e aplicvel com razovel eficcia nos casos de monoplio natural, como os servios de saneamento bsico. Uma de suas caractersticas principais a forte induo reduo de custos pelos prestadores regulados, alm de reduzir os efeitos das assimetrias de informao existentes entre estes e o regulador e estimular maior eficincia econmica. A regulao feita pela comparao (yardstick competition) do desempenho do prestador regulado com o de uma empresa de referncia no mercado (benchmark) ou com o de um prestador que opere em condies similares em localidade diferente, ou ainda, tomando como referncia um modelo virtual de prestador concebido dentro dos padres de eficincia desejados. Como os lucros permitidos so determinados pelo seu desempenho relativo, o prestador incentivado a maximizar sua eficincia. Essa metodologia se fundamenta, portanto, na criao de um ambiente de concorrncia virtual, em um mercado caracterstico de monoplio natural, que visa induzir cada um dos prestadores de servios sob a mesma regulao a reduzir seus custos abaixo do nvel mdio de referncia. Embora haja alguma diferena conceitual entre yardstick competition e benchmarking, o modelo ora descrito designado genericamente de regulao de referncia (benchmarking) porque emprega mtodos comparativos, no fazendo diferenciao entre os referidos termos. A aplicao eficiente e eficaz desta metodologia de regulao requer a adoo de um bom sistema de contabilidade regulatria, garantindo que os dados sejam registrados pelos prestadores regulados com base em definies e critrios contbeis uniformes. Custo econmico dos servios As definies anteriores das modalidades de regulao econmica de servios pblicos indicam que suas concepes e metodologias esto de algum modo associadas a um conceito de custo ou preo econmico. Portanto, definir com clareza os conceitos e metodologias para determinao desse custo requisito indispensvel para a correta aplicao de qualquer daquelas modalidades de regulao.

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Conceitos gerais Independente do conceito ou da metodologia adotada para determinao do custo econmico do servio necessrio conhecer os elementos que o compem sob os diferentes conceitos ora tratados. I. Despesas de explorao (DEX) As despesas de explorao (DEX) compreendem todas as despesas requeridas para a prestao dos servios, exceto as de capital e de remunerao do prestador, abrangendo as despesas de operao e manuteno, as despesas comerciais, as despesas administrativas, e as despesas fiscais e tributrias, excludos destas os tributos e contribuies sobre o lucro. Na contabilidade pblica corresponderia s despesas correntes, excludos os pagamentos relativos ao servio da dvida vinculada a investimentos (amortizaes e encargos de financiamentos). A regulao pode determinar explicitamente os componentes e/ou as excluses admitidas como despesas de explorao dos servios, por exemplo, despesas com propagandas promocionais. II. Depreciao e amortizao de investimentos A depreciao e a amortizao de investimentos, do ponto de vista da empresa, correspondem a despesas relativas s parcelas do capital operacional (ativo permanente = investimentos financeiros + imobilizado + diferido) incorporadas aos servios. Sendo que o conceito de amortizao se aplica aos investimentos financeiros e ao diferido, e o de depreciao ao imobilizado em operao (ativo fixo). Do ponto de vista do investidor no capital da empresa (scio ou acionista) a depreciao e a amortizao representam a forma de retorno do capital investido, cujos valores ficam retidos na empresa como reinvestimentos ou aplicaes, ou ento podem ser resgatados pelos investidores, conforme o estatuto ou contrato social, e, no caso de servios delegados, tambm conforme os respectivos instrumentos de delegao. Os investimentos financeiros correspondem a: participaes societrias ou acionrias em outras empresas; direitos de explorao de jazidas ou servios pblicos; gios ou nus sobre concesso ou privatizao; aquisio de obras de arte; direitos de propriedades, marcas e patentes; etc. O ativo imobilizado corresponde aos valores das infraestruturas, instalaes, edificaes, mquinas, equipamentos, terrenos, veculos, mobilirio, e outros bens fsicos necessrios para a prestao de servios. O ativo diferido corresponde a despesas preliminares de organizao ou de reorganizao da entidade jurdica (empresa/autarquia), de instalao do empreendimento (pesquisas, estudos de mercado, etc.), properacionais e outras despesas antecipadas similares que contribuiro para a formao do resultado de mais de um exerccio social, como elaborao de estudos, projetos e pesquisas, aquisio de softwares, etc. Nas empresas em geral e nas empresas ou entidades do titular de servios pblicos prestadoras dos mesmos, cujas atividades so de prazo indeterminado, os critrios gerais de depreciao e amortizao so os seguintes: a) Depreciao A parcela da depreciao corresponde ao valor de cada item imobilizado dividido pelo nmero de anos/meses estimados de sua vida til produtiva, deduzido do seu valor eventual estimativa de valor residual (veculos e mquinas geralmente tm valor residual significativo ao fim da vida til estimada). Para evitar abuso na definio da vida til de imobilizados, para efeito fiscal (incluso da despesa de depreciao no custo dos bens ou servios), a legislao fiscal brasileira definiu prazos mnimos de depreciao admissveis, conforme os tipos de bens, que so, exceto quando houver incentivo fiscal de depreciao acelerada: 25 anos para construes, edificaes e infra-estruturas similares (redes, barragens, reservatrios, etc.); 10 anos para equipamentos, mquinas e veculos em geral; 5 anos para equipamentos de transporte e maquinas que operam em mais de um turno e equipamentos de informtica; 10 anos para mobilirios e equipamentos de escritrio.

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No caso de construo, edificaes e instalaes em imveis de terceiros alugados, arrendados ou cedidos a depreciao caracteriza-se tecnicamente como amortizao e o prazo o correspondente ao respectivo instrumento contratual. Terrenos, embora sejam imobilizados fsicos, no so tidos como bens depreciveis pela legislao fiscal por no perderem valor com o tempo, mas esto sujeitos a valorizaes ou desvalorizaes de mercado. No entanto, quando vinculados a servios pblicos delegados ou mesmo no caso de concesso entre entes privados, esto sujeitos amortizao como qualquer outro bem reversvel ao titular. b) Amortizao A parcela de amortizao igualmente corresponde diviso do valor do investimento dividido pelo nmero de anos/meses definidos nos instrumentos de outorga ou na legislao fiscal: prazo de exausto de jazidas; prazo da delegao contratual de servios pblicos; para os ativos intangveis, como direitos de propriedades e de marcas e patentes, gios ou nus sobre concesso ou privatizao e para ativos diferidos em geral o Fisco admite o prazo mnimo de 5 anos e mximo de 10 anos, ou o prazo de validade dos direitos, se especificados (p. ex.: marcas e patentes). Participaes no capital de outras empresas, obras de arte e outros investimentos que representam reserva de valor (ouro, jias, etc.) no esto sujeitos amortizao, por no perderem valor e por no concorrerem para a atividade, mas esto sujeitos a valorizao ou desvalorizao de mercado. No caso de empresas/entidades delegatrias de servios pblicos os instrumentos de delegao (contrato de concesso ou contrato de programa) representam jurdica e tecnicamente concesso de direitos de explorao econmica por prazo determinado e sob condies contratuais. Nesse caso todos os investimentos realizados em infra-estruturas imveis ou mveis, inclusive terrenos, vinculados e indispensveis para a continuidade dos servios delegados (bens reversveis), devem ser contabilizados como investimentos financeiros, e no na conta do ativo imobilizado, pois a propriedade do bem fsico no pertence ao delegatrio, mas ao titular e esto sujeitos amortizao pelo prazo mximo igual ao da delegao, ou pelo prazo de vida til se este for menor. Este procedimento passou a ser exigido das empresas concessionrias a partir deste ano de 2010, conforme deciso do Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC) brasileiro, visando adequ-lo s normas internacionais de contabilidade. A amortizao de ativos diferidos vinculados aos servios delegados segue o mesmo critrio. Os bens imobilizados e os demais investimentos que pertencem ao delegatrio, ou seja, os que no so intrinsecamente vinculados aos servios delegados (bens no reversveis), mas necessrios para a atividade, seguem o mesmo critrio de depreciao e amortizao das empresas em geral. importante destacar que a depreciao e a amortizao de ativos (investimentos) so parte significativa do custo econmico dos servios prestados. Por isto, mesmo quando os servios so prestados por rgo ou entidade pblica (autarquia) do titular ou por consrcio pblico, estas despesas devem ser contabilizadas como custos dos servios e, conseqentemente, consideradas na determinao do valor a ser cobrado dos usurios (taxa ou tarifa). Em conseqncia, e considerando a contabilidade usualmente adotada por essas instituies, a parcela do valor da cobrana resultante desse processo, se adequadamente aplicado, gerar um supervit financeiro no resultado do exerccio, quando no reinvestido no mesmo exerccio. Para que isto no ocorra, ou no seja tratado como tal para efeito oramentrio (transferido como crdito disponvel para o oramento do exerccio seguinte), recomenda-se a criao de um fundo especial, financeiro ou contbil, e que o recurso correspondente seja mantido em aplicaes financeiras admissveis, enquanto no utilizado, a ttulo de reserva para reposio das infra-estruturas depreciadas ou novos investimentos. Uma alternativa para isto a constituio do fundo especial de universalizao previsto na Lei n 11.445/07 (art. 13) destinando os recursos correspondentes depreciao e amortizao para sua capitalizao, classificando-os como parcela da receita dos servios destinada a esse fim. Com essas medidas os referidos prestadores podero contar, no mdio prazo, com um fundo rotativo permanente destinado a reinvestimentos ou para alavancar novos investimentos, inclusive como contrapartida ou como garantia de financiamentos. Por bvio, esta soluo no se aplica da mesma forma

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quando o prestador for empresa de direito privado do titular e menos ainda aos prestadores delegatrios/concessionrios dos servios. III. Remunerao do prestador dos servios Este termo introduzido aqui como conceito para designar a remunerao devida ao delegatrio prestador dos servios pblicos, particularmente, quando a delegao no envolver investimentos em bens reversveis por sua conta. Neste caso tratado como forma de remunerao do capital tecnolgico ou intelectual (intangvel) e dos recursos ou bens no reversveis utilizados na prestao dos servios. No uso corrente este conceito pode ser traduzido tambm como taxa de administrao, BDI (Bonificao e Despesas Indiretas) ou simplesmente margem de lucro. Esse conceito no deve ser confundido com o conceito do tpico seguinte que se refere de modo amplo remunerao de investimentos ou do capital (prprio e de terceiros) alocado na prestao dos servios. Este conceito se aplica com maior propriedade nas hipteses de contratao de terceiros, mediante contrato de concesso ou de programa, somente para administrar/operar os servios, ou parte deles, ficando a gesto geral (planejamento, finanas, projetos, etc.) e a realizao dos investimentos a cargo do titular, por meio de rgo ou entidade integrante de sua administrao, ou mesmo quando essas atividades forem gerenciadas pelo prprio prestador. Nesses casos esta parcela normalmente estar embutida na composio do preo proposto, explicitamente ou no, sob uma das formas correntes referidas anteriormente. Para o objetivo deste estudo interessa saber que este elemento constitui parte do custo econmico do servio e deve estar devidamente regulado. Observe-se que este elemento de custo tambm existe, implicitamente, nas delegaes de servios em que h investimentos por conta do delegatrio (delegao plena) e deve ser explicitado na composio do custo ou do preo proposto, na forma definida na regulao (instrumentos da delegao). IV. Remunerao dos investimentos ou do capital prprio e/ou de terceiros A remunerao dos investimentos ou do capital investido na prestao dos servios representa custo econmico que integra o preo (taxa ou tarifa) do servio. Corresponde ao custo de captao e imobilizao de recursos para realizao de determinado empreendimento ou investimento, ou, simplesmente, custo de capital. Estes recursos podem pertencer aos donos/titulares do empreendimento (capital prprio), ou seja, o titular do servio ou os scios da empresa/entidade a que tenha sido delegado, e/ou a terceiros (capital de terceiros), investidores que os emprestam aos donos/titulares do empreendimento. A determinao dessa remunerao processo relativamente complexo que requer bons conhecimentos de economia, finanas e do mercado de capitais e domnio das informaes por ele geradas. Por essa razo as metodologias mais utilizadas para esse fim sero aqui apenas referidas ou sumariamente descritas, uma vez que seu conhecimento aprofundado no relevante para o objeto deste estudo. No entanto, a definio bsica dos critrios de clculo da taxa de remunerao do capital prprio e do custo ou taxa de remunerao do capital de terceiros importante, pois so fatores indispensveis para o clculo da taxa de retorno (TR) admitida para a determinao do custo econmico dos servios, cuja formulao geral mais utilizada apresentada a seguir. Formula geral do clculo da Taxa de Retorno (TR)94: TR = [P/(P+D)]rp + {[D/(P+D)] rd}*(1-T) onde:
TR: Taxa de Retorno; P: Capital Prprio; D: Capital de Terceiros; rp: Custo (remunerao) do capital prprio;

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Modelo do Custo Mdio Ponderado de Capital ou WACC (Weighted Average Cost of Capital).

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rd: custo (remunerao) do capital de terceiros; T: Soma das alquotas de impostos e contribuies sobre o lucro (IRPJ e CSLL).

Sob qualquer das formas de prestao direta o titular que define se adota ou no alguma forma de remunerao do capital pblico investido, inclusive na hiptese de empresa pblica ou sociedade de economia mista sob seu controle. Na prestao delegada a forma, o limite e os critrios de clculo da remunerao do capital ou da atividade do prestador devem ser definidos nas normas de regulao (lei e/ou decreto que disciplinam a poltica de cobrana) e nos instrumentos de delegao (edital de licitao e contrato). Modelos conceituais de custos Conforme as metodologias aplicveis regulao econmica pelo custo dos servios, descritas anteriormente, so apresentados a seguir trs modelos conceituais de clculo do custo econmico que a base de clculo do preo (taxa ou tarifa) dos servios. A) Custo histrico-contbil (Modelo do Planasa) Este conceito foi o utilizado na modalidade de regulao econmica dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio adotada no mbito do PLANASA, na dcada de 1970, quando se tornou modelo dominante no pas ao ser aplicado para todas as Companhias Estaduais de Saneamento, sendo que algumas delas o utilizam at hoje, pelo menos formalmente, com algumas adequaes na sua equao bsica e, em alguns estados, como o de So Paulo, a agncia reguladora nos parece que vo manter sua formulao bsica para a proposio de nova regulao tarifria. O referido modelo de regulao tarifria foi institucionalizado pela Lei Federal n 6.528, de 11 de maio de 1978 e a sua conceituao foi estabelecida e regulamentada pelo extinto Decreto Federal n 82.587, de 6 de novembro de 1978. A regulao econmica dos servios segundo este conceito resulta em um modelo em que o custo econmico dos servios estabelecido com base no custo histrico contbil de sua prestao, acrescido de uma remunerao dos investimentos reconhecidos (capital imobilizado total em operao) definida por uma taxa anual pr-estabelecida, cuja formulao geral descrita em seguida. poca do Planasa era admitida taxa de remunerao de at 12% ao ano, em termos reais, e que, injustificadamente, algumas companhias estaduais continuam adotando at hoje. A projeo dos custos dos servios para o perodo tarifrio desejado deve adotar os indicadores e/ou as estimativas de preos mais adequados para cada parcela de seus componentes, constituda pelo conjunto de variveis de mesma natureza ou de caractersticas econmicas similares. Para os itens ou parcelas de custos cujos preos so regulados, como no caso da energia eltrica, adotamse os critrios de reajuste ou reviso previstos nos respectivos regulamentos. Para os insumos e outros componentes, de uso continuados e regularmente adquiridos ou contratados pelo prestador (servios de terceiros, material de tratamento, etc.), deve-se adotar os critrios de reajustes previstos nos contratos de fornecimento ou, na falta destes, os indicadores de preos especficos ou setoriais. Para os custos sob controle do prestador, como no caso das despesas com pessoal, e demais componentes no especificados anteriormente, adota-se um indicador geral de preos que reflita a inflao regional ou do pas, como o IPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo, publicado pelo IBGE. A taxa de remunerao dos investimentos tanto pode ser estabelecida em termos reais (sem efeitos inflacionrios) como em termos nominais (inclui a inflao). Se a base de clculo da remunerao estiver fixada a preos histricos (valores de aquisio) aplica-se a taxa de remunerao nominal, se a referida base tiver os valores atualizados monetariamente, aplica-se a taxa de remunerao real.

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Vale lembrar que a legislao fiscal, a partir de janeiro de 1995, e as normas contbeis atuais no mais admitem atualizao monetria dos balanos patrimoniais das empresas como poca do PLANASA. Portanto, a eventual incidncia de atualizao monetria dos investimentos deve ter seus critrios e indicadores definidos na regulao do titular do servio ou no contrato de delegao da sua prestao. A definio da taxa de remunerao dos investimentos reconhecidos a ser aplicada deve considerar na sua composio a mdia dos juros e encargos acessrios dos financiamentos tomados para realizao dos investimentos e a remunerao mdia do capital prprio, calculada conforme a forma de prestao dos servios e as normas de regulao. Neste modelo a reviso e o reajuste tarifrio, para mais ou para menos, so feitos simultaneamente, visto que o seu mecanismo prev que, a cada exerccio contbil (perodo definido pela regulao podendo ser ou no coincidente com o ano civil), deve ser apurada a diferena entre a remunerao resultante da aplicao da taxa autorizada sobre o investimento reconhecido e a efetivamente verificada na data do encerramento do Balano Patrimonial ao final do exerccio contbil considerado. Esta diferena de remunerao deve ser acrescida, no caso de insuficincia, ou excluda, no caso de excesso, remunerao prevista para o exerccio seguinte para o qual se esteja aplicando a reviso tarifria. A frmula bsica de clculo da tarifa mdia dos servios neste modelo corresponde seguinte equao:
TCC = (DEX + DEP + RIR) / VF sendo RIR = r x IRP onde:

TCC = Tarifa pelo Custo Contbil; DEX = Despesas de Explorao; DEP = Depreciaes/Amortizaes de investimentos e provises para devedores duvidosos; RIR = Remunerao do Investimento Reconhecido; VF = Volume Faturado; r = Taxa de Remunerao do Investimento; IRP = Investimento Reconhecido em Operao.

As Despesas de Explorao (DEX) compreendem as despesas necessrias e exclusivamente vinculadas prestao do servio abrangendo: as despesas de operao e manuteno, as despesas comerciais, as despesas administrativas e as despesas fiscais, das quais devem ser excludas, quando no houver outra disposio regulatria especfica: a) b) c) d) e) f) as provises para os tributos incidentes sobre o lucro; as multas legais ou contratuais e doaes; as despesas com juros sobre o capital prprio; os juros e variaes monetrias e cambiais de emprstimos e outras operaes de crdito; as eventuais despesas relativas a participao nos lucros e resultados, pagas a empregados e dirigentes; e as despesas publicitrias, exceto as de carter oficial obrigatrias e as publicidades institucionais de real interesse pblico;

A DEP compreende: as quotas de amortizao de investimentos e/ou de depreciao dos bens vinculados ao imobilizado em operao, de despesas de instalao e de organizao e as provises para devedores duvidosos, nos limites estabelecidos pela legislao ou conforme os critrios definidos em regulao especfica. A remunerao do investimento reconhecido (RIR) corresponde ao resultado da multiplicao da taxa de remunerao, pactuada nos instrumentos de delegao e/ou regulao da prestao do servio, pelo valor

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do investimento reconhecido correspondente mdia dos saldos mensais estimados para o perodo de vigncia da tarifa, compreendendo: a) as imobilizaes tcnicas, correspondentes aos valores (atualizados ou no, conforme a regulao), dos bens e instalaes em operao que concorram, exclusiva e permanentemente, para a prestao dos servios, excludas as amortizaes e depreciaes acumuladas e valores relativos a eventuais reavaliaes contbeis passadas de ativos a preos de mercado95; b) o ativo diferido, correspondente aos valores relativos a despesas que contribuem para a formao do resultado de mais de um exerccio, de acordo com a legislao fiscal, e excludas as despesas extraordinrias; e c) o capital de movimento, compreendendo: o recurso disponvel no vinculado relativos aos bens numerrios em caixa e aos depsitos livres, os crditos de contas a receber de usurios deduzidas as provises para devedores, e os estoques de materiais para operao e manuteno indispensveis prestao dos servios, todos nos limites legais ou estabelecidos nos instrumentos de regulao. Os arts. 21 a 28 do referido Decreto Federal n 82.587/78 regulamentam com detalhes e objetividade a aplicao deste modelo tarifrio, exceto a determinao da taxa de remunerao do investimento. B) Custo incremental mdio de longo prazo Esta metodologia, tambm conhecida como Mtodo do Fluxo de Caixa Descontado, tem sido adotada com freqncia, com pequenas variaes, para as concesses de servios pblicos de outros setores no Brasil e em outros pases. Este modelo de regulao adota o conceito de custo incremental mdio dos servios ao longo do perodo considerado para a sua prestao o qual, no caso de delegao de servio pblico, corresponde ao prazo contratual. A aplicao deste modelo define a tarifa mdia em valor presente constante, aplicvel ao longo do perodo contratual, ajustada a cada perodo revisional, calculada com base na taxa de retorno (TIR) e demais condies previamente pactuadas ou contratadas. Neste conceito, a formulao do clculo da tarifa estabelecida com base no fluxo de caixa de longo prazo, a preos constantes ou correntes, includos os investimentos previstos, os financiamentos com capital de terceiros e os respectivos custos. Considerando que este modelo trabalha apenas com os fluxos financeiros dos servios, no so includas na composio do fluxo de caixa as despesas de depreciao ou amortizao dos investimentos, sendo consideradas apenas para a apurao dos resultados econmico-fiscais e clculo dos tributos devidos. A formulao da equao bsica deste modelo : [(DEXt + INV t) / (1+i)t ]+ INV to TCLP = --------------------------------------------------- [ VF / (1+i)t ]

onde:

TCLP = Tarifa pelo Custo Incremental de Longo Prazo; DEXt = Despesas de Explorao projetadas para os perodos t; INVt = Investimentos atuais e futuros para os perodos t;

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A prtica contbil de reavaliao espontnea de ativos imobilizados a preos de mercado foi extinta desde 2008 (Lei n 11.638/07) e, no caso de servios pblicos concedidos, essa prtica indevida pelo fato de os investimentos realizados pelo prestador (concessionria/delegatria) no caracteriza ativo imobilizado do mesmo, conforme dito anteriormente.

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VF = Volume Faturado nos perodos t; t = Perodos estabelecidos para a prestao dos servios, variando de 0 a n. i = Taxa de Desconto do Fluxo de Caixa = TIR (Taxa Interna de Retorno).

O fluxo de caixa projetado com base nas despesas histricas dos servios calculadas a preos constantes, podendo tambm refletir expectativas de inflao, sendo que, neste caso, a taxa de desconto (TIR) deve tambm incluir a mdia das variaes inflacionrias consideradas. As despesas de Explorao (DEXt) consideradas compem-se de modo similar ao da modalidade de regulao descrita anteriormente (custo histrico-contbil). Os desembolsos presentes e futuros com investimentos (INVt) compreendem as imobilizaes em infraestrutura, equipamentos, instalaes, materiais e em direitos vinculados exclusivamente prestao do servio, observadas as metas estabelecidas nos instrumentos de sua regulao. Para efeitos prticos de anlise, no fluxo de caixa devem ser considerados tambm os seguintes elementos: a) Os ingressos de recursos correspondentes : (i) arrecadao de receitas tarifrias, incluindo todos os servios cobrados dos usurios, e multas e encargos por inadimplncia recebidas dos usurios; (ii) os recebimentos de doaes, transferncias e subvenes de qualquer fonte; e (iii) as receitas financeiras relativas exclusivamente a aplicaes de disponibilidades de caixa e outras aplicaes vinculadas ou compulsrias; b) As movimentaes financeiras com capitais de terceiros (dvidas existentes mais novos financiamentos), de acordo com as condies estabelecidas nos instrumentos de regulao e, no caso de servios delegados a terceiros, na proposta apresentada pelo prestador no processo de contratao, considerando os ingressos de recursos e os pagamentos de amortizaes e encargos; c) As imobilizaes financeiras necessrias para a formao da reserva de capital de giro. No se inclui no fluxo de caixa as movimentaes financeiras relavas amortizao e remunerao do capital prprio, exceto neste ltimo caso para os efeitos tributrios. condio intrnseca deste modelo o pr-estabelecimento, e o cumprimento ao longo do contrato, de metas de investimentos, conforme as condies do processo de delegao (visando a universalizao ou maximizao da cobertura do servio), e de metas de desempenho no que se refere qualidade e eficincia da prestao do servio, com destaque para os indicadores relativos : qualidade da gua, perdas fsicas e de faturamento, inadimplncia, produtividade e custo do pessoal empregado, micromedio, quantidade e qualidade do tratamento dos esgotos coletados. A preservao do equilbrio econmico-financeiro do contrato, neste modelo, garantida mediante revises peridicas (por exemplo, cada 4 ou 5 anos) da estrutura de composio dos custos, das metas propostas, de efeitos externos que repercutam nas condies da prestao dos servios e para avaliao e compensao de eventuais ganhos de produtividade, bem como mediante reajustes automticos anuais nos intervalos entre revises, com base em ndice geral, setorial ou especfico de preos, definidos nos instrumentos de regulao. C) Custo financeiro em regime de caixa Este o modelo conceitual mais simples para a regulao econmica dos servios, embora sua modelagem e estrutura financeira sejam similares e requeiram o mesmo nvel de ateno e conhecimentos tcnicos dos modelos anteriores. Neste conceito a tarifa definida com base no fluxo de caixa em valores correntes, projetado para o perodo de sua vigncia, obtendo-se a tarifa mdia necessria para cobrir os desembolsos com a prestao dos servios em cada perodo, acrescida de parcela relativa remunerao do capital tecnolgico e do capital prprio do prestador, conforme estabelecido na regulao.

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De aplicao mais adequada para os servios prestados diretamente por rgos e entidades pblicas do titular, em razo dos objetivos econmicos inerentes Administrao Pblica, se coaduna facilmente com o sistema oramentrio e contbil adotado pela mesma e pode tambm ser aplicado, com alguma restrio conceitual, para a prestao por empresa estatal pertencente ao titular dos servios, em que as variveis Amortizao e Remunerao dos Investimentos e Remunerao do Capital Prprio so menos determinantes. A frmula bsica deste modelo : TCF = (DEX + SDV + INF + RCP) / VF
TCF = Tarifa pelo Custo Financeiro; DEX = Desembolsos com despesas de explorao; SDV = Desembolsos com servio da dvida (juros, encargos e amortizaes); INF = Investimentos no financiados (Investimentos totais menos ingressos de financiamentos); RCP = Remunerao do estoque de capital prprio; VF = Volume Faturado.

sendo:

Os valores das tarifas obtidos normalmente so variveis para cada perodo, em razo do sistema de amortizao adotado (SAC ou PRICE) para o servio da dvida, da distribuio dos investimentos em cada perodo e da evoluo e participao relativa dos custos fixos. Adotando-se este modelo de regulao tarifria nos casos de delegao, deve-se substituir a varivel RCP na formula bsica por outra que represente as movimentaes da conta Capital Prprio (Patrimnio Lquido), que passa a ser: TCF = (DEX + SDV + INF + CP) / VF onde:

CP => Variao da conta Capital Prprio inclui pagamentos efetivos e/ou eventuais provises para pagamentos futuros de amortizaes e remuneraes do Capital alocado pelo prestador do servio, independentemente de sua contabilizao fiscal. Desconsideradas eventuais particularidades definidas pela regulao, o fluxo de caixa resultante dessa modelagem igual ao do modelo anterior (Custo Incremental de Longo Prazo), diferenciando-se suas aplicaes pela forma de clculo das respectivas tarifas. Pode-se dizer que a estrutura financeira resultante dessa modelagem corresponde, ento, a um sistema hbrido que combina o conceito de custo pelo regime de caixa com o custo histrico-contbil. Em face da particularidade desse modelo, em que a tarifa geralmente calculada e revisada para cada perodo, a sua aplicao para regulao tarifria de servios delegados requer o uso de eficiente e seguro sistema de registro e controle financeiro e contbil (Contabilidade Regulatria). A aplicao deste modelo, particularmente nos casos em que a prestao requer investimentos concentrados em determinados perodos, deve considerar um plano de financiamentos adequado, inclusive o aporte de capital prprio, visando uniformizar a distribuio dos investimentos no financiados (INF) ao longo do tempo. Do contrrio, as tarifas calculadas para os perodos de maior concentrao de investimentos podero ser proporcionalmente muito elevadas e impraticveis, social e politicamente.

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Por essa razo, e considerando que essa situao ocorre frequentemente na rea de saneamento bsico, em especial nos casos de implantao inicial da prestao do servio ou da outorga de sua delegao a terceiros, a adoo desse modelo pressupe que a estrutura do capital necessrio esteja bem definida, inclusive eventuais financiamentos bancrios ou de fundos de investimentos. O mesmo requisito deve ser observado tambm no caso de transio para esse modelo de regulao da prestao do servio cuja organizao j esteja em funcionamento. Uma forma de viabilizar e manter em equilbrio a estrutura do capital e suas fontes de financiamento, vlida para qualquer das modalidades de regulao, especialmente nas hipteses de prestao direta dos servios de saneamento bsico, a constituio do fundo especial de que trata o art. 13, da Lei n 11.445/07. Conforme prev a referida norma, a capitalizao desse fundo pode ser feita mediante vinculao de uma parcela das receitas dos servios, integrante do seu custo econmico. Nos casos de prestao direta dos servios, a forma mais eficiente de capitalizao do fundo mediante a alocao dos montantes correspondentes depreciao ou amortizao e remunerao dos investimentos em operao, includos os rendimentos decorrentes de aplicaes financeiras desses recursos, enquanto no utilizados. Com isto, ao alcanar as metas de universalizao ou estiver prximo dela, ser possvel formar um estoque de capital suficiente para autofinanciar tanto a reposio futura das infraestruturas existentes como as destinadas expanso dos sistemas para atender o crescimento vegetativo da demanda. A eficincia e eficcia econmica dessa soluo decorrem do fato de que, na prestao direta dos servios por rgo ou entidade pblica do titular, no h retirada do sistema dos valores correspondentes a esses recursos, salvo os pagamentos relativos a financiamentos (capital de terceiros). Portanto, a modelagem financeira dessa soluo e respectiva contabilizao devem considerar a compensao das amortizaes e remuneraes dos capitais de terceiros (financiamentos), para que no haja duplicidade de apropriao desse custo na composio da tarifa. A no adoo de soluo deste tipo (fundos prprios de investimentos) a principal causa das dificuldades de universalizao e da baixa qualidade dos servios, encontrada na maioria dos municpios.

5.5 ESTRATGIA E POLTICA DE FINANCIAMENTO


Sustentabilidade Conforme estabelece o art. 29 da Lei n 11.445/07, os servios pblicos de saneamento bsico tero a sustentabilidade econmico-financeira assegurada, sempre que possvel, mediante remunerao pela cobrana dos servios, de acordo com os regimes e suas espcies anteriormente comentadas (BRASIL, 2007). Do dispositivo legal citado, verifica-se que a cobrana dos usurios pela prestao dos servios de saneamento bsico no e, em muitos casos, no deve ser a nica forma de alcanar sua sustentabilidade econmico-financeira. A sustentabilidade econmica do servio de fato assegurada quando o Poder Pblico e os fundos financeiros, pblicos e privados, garantirem fontes de recursos (financeiros ou no) regulares, estveis e suficientes para o seu financiamento, e o modelo de gesto institucional e jurdicoadministrativo for o mais adequado. Esta premissa se aplica a quaisquer servios pblicos. Essas fontes, como se ver a seguir, nem sempre esto sob o domnio normativo ou regulatrio dos titulares dos servios. Da a razo da diretriz da referida Lei orientar para que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios de saneamento bsico seja sempre que possvel assegurada mediante

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a cobrana pela sua prestao, pois esta se encontra inteiramente sob o domnio e competncia legal e regulatria dos titulares (art. 30, I e V, da CF, e arts. 9 e 11, da Lei n 11.445/07). Apesar das limitaes do mercado de capitais e dos fundos de financiamentos brasileiros, existem diversas formas e fontes de financiamento dos servios que podem e, sempre que possvel, devem ser buscadas para assegurar a sua sustentabilidade econmico-financeira. Algumas delas podem depender exclusivamente da vontade e ao do titular do servio, como o subsdio com recursos oramentrios prprios e a instituio de fundo de universalizao capitalizado com recursos exclusivos do seu oramento geral e/ou de parcelas da cobrana pela prestao dos servios. Deve-se observar, entretanto, que a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos, em especial os de saneamento bsico pelas suas caractersticas, depende tambm da sustentabilidade jurdicoinstitucional de sua gesto. O rompimento desta, ou mesmo uma simples ameaa, pode inviabilizar aquela, seja pela interrupo parcial de suas fontes de sustentao, seja pelo eventual aumento do custo dos servios. Exemplos de situaes e ocorrncias deste tipo so abundantes na histria dos servios de saneamento bsico no Brasil. E ainda, a sustentabilidade econmico-financeira dos servios pblicos s ter efetividade e eficcia plena, do ponto de vista do interesse pblico, se forem cumpridos os objetivos sociais inerentes prestao desses servios. Portanto, no basta que seja assegurada a cobertura de todos os custos econmicos dos servios prestados e que sua gesto observe os requisitos institucionais e jurdicos. condio necessria que os servios tambm sejam universalmente disponveis e acessveis, de forma integral e com qualidade adequada. Esta a sustentabilidade plena que deve ser almejada. Fontes principais de financiamento O termo financiamento geralmente associado a emprstimo financeiro. Na forma aqui empregada tem o sentido amplo que engloba todas as fontes e formas de alocao de recursos financeiros destinados a cobrir todos os custos econmicos dos servios, destacando-se aquelas que usualmente se aplicam aos servios de saneamento bsico. Qualquer atividade, pblica ou privada, com fim econmico ou no, s se viabiliza e se sustenta no tempo se dispuser de fontes permanentes de recursos, em quantidade suficiente para atender suas necessidades. Isto no significa que essas atividades necessariamente estejam em equilbrio econmico-financeiro ininterrupto ou que tenham que gerar receitas prprias para garantir esse equilbrio no longo prazo. As atividades privadas em geral, inclusive os servios de competncia do Estado que no caracterizem servios pblicos essenciais, ou seja, os que no so indispensveis para a coletividade ou no so de obrigao-dever do Poder Pblico, se no se viabilizarem ou no forem sustentveis financeiramente, podem ser encerradas, espontaneamente ou no, sem grandes traumas sociais e, algumas vezes at com algum benefcio. No entanto, os servios pblicos essenciais, de obrigao-dever do Poder Pblico, no podem ser paralisados ou extintos se no por fora de lei especfica, inclusive por disposio constitucional em alguns casos (sade, educao, segurana pblica, etc.), ou ento pela absoluta falncia do Estado. Portanto, a disposio, o financiamento e a sustentao desses servios devem ser garantidos pelo Estado, que dispe de vrios meios para esse fim, como os tratados a seguir.

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Cobrana pela prestao dos servios Tradicionalmente a modalidade mais importante e fundamental para o financiamento dos servios pblicos que possam ser individualizados (divisveis) e quantificados, sendo aplicvel mediante os regimes e formas descritas anteriormente. Uma poltica de cobrana (taxa e/ou tarifa) bem formulada pela prestao ou disposio de servios pblicos pode ser suficiente para financi-los integralmente e alavancar seus investimentos, diretamente ou mediante emprstimos, podendo at mesmo no depender de emprstimos no mdio ou longo prazo, se esta poltica prever a constituio de fundo prprio de investimentos. A instituio dessa poltica deve observar as diretrizes e os princpios legais que lhe so aplicveis, bem como as normas e regulamentos especficos institudos pelos seus titulares. Ou seja, assim como os tributos, nenhuma cobrana pela prestao de servio pblico pode ser estabelecida e executada se a lei no a instituir e disciplinar (arts. 145, 146 e 175, da CF). No caso dos servios pblicos de saneamento bsico, a instituio de cobrana pela sua prestao, alm das diretrizes relativas aos regimes e formas j comentadas anteriormente, deve observar tambm os princpios e as diretrizes especficas definidas no captulo VI da Lei n 11.445/07 (arts. 29 a 42), cujos elementos mais importantes so abordados neste texto. Subvenes e subsdios pblicos e privados Historicamente e em todos os pases, os servios pblicos, cuja prestao depende de muitos investimentos com longo prazo de retorno, e ainda tm custos de operao elevados, normalmente tm o subsdio pblico como principal mecanismo de financiamento para a universalizao e garantia de acesso aos usurios de mais baixa renda. A prtica de subvenes ou subsdios pblicos no setor de saneamento bsico usual e muito antiga no Brasil. At o incio da dcada de 1970 as subvenes e os subsdios pblicos constituam a principal fonte de financiamento dos investimentos e do custeio parcial dos servios pblicos de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e predominam at hoje no caso dos servios de manejo de resduos slidos e de manejo de guas pluviais. Por bvio estes financiamentos tm sido insuficientes, alm de inconstantes, pois no tm sido capazes de atender integralmente as demandas da sociedade. Os servios pblicos de carter geral ou indivisveis e os definidos na Constituio Federal ou em leis especficas como gratuitos so integralmente financiados ou custeados com a receita geral de impostos e de contribuies especiais, no caracterizando subveno ou subsdio pblico no sentido aqui tratado. A subveno ou subsdio pblico ou privado aqui abordado se caracteriza quando for vinculado a determinado servio pblico passvel de cobrana do usurio e for institudo como parte de sua poltica pblica, devidamente regulamentada, visando financiar parcial ou integralmente a sua disposio e prestao para os usurios e localidades que no tenham capacidade de pagamento ou escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios (art. 29, 2, da Lei n 11.445/07) (BRASIL, 2007). Mesmo quando a subveno decorrente de transferncia voluntria de recursos de um ente da Federao para outro, para o financiamento de determinada ao pblica, ela est vinculada a uma regulamentao legal (emendas parlamentares, programas de governo, etc.). Em termos financeiros a subveno ou subsdio pblico corresponde aos recursos oramentrios transferidos por determinado ente pblico para outros entes ou entidades pblicas, titulares ou prestadoras de servios pblicos, e aos recursos oramentrios gerais do prprio titular alocados para financiamento desses servios (investimentos ou custeio).

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Fora no caso de doaes eventuais, o subsdio privado geralmente ocorre dentro do sistema de cobrana pela prestao dos servios (subsdio tarifrio), e corresponde aos recursos originados de parcela de seu preo (taxa ou tarifa), acima do seu custo econmico, pagos por: (i) determinados usurios, quando destinados ao complemento do preo (taxa ou tarifa), menor que o custo econmico cobrado de outros usurios dos mesmos servios no mbito territorial do mesmo titular (subsdio cruzado interno); (ii) todos ou determinados usurios dos servios prestados em localidade de um titular e destinados ao complemento do preo (taxa ou tarifa), menor que o custo econmico cobrado de todos ou determinados usurios dos mesmos servios prestados em localidade de outro titular, nas hipteses de gesto associada e prestao regionalizada (subsdio cruzado externo). Estes benefcios se destinam, direta ou indiretamente e em ltima instncia, a todos ou a uma parte dos usurios finais dos servios pblicos, mesmo quando realizados por intermdio do seu prestador ou do seu titular. Em tese, portanto, os prestadores de servios pblicos no so (ou no deveriam ser) beneficirios de subsdios ou subvenes, mas apenas seus repassadores, qualquer que seja a origem dos recursos, a no ser em conseqncia de falha, vcio ou irregularidade na regulao e fiscalizao dos servios. Para os prestadores, o possvel efeito econmico-financeiro das subvenes ou subsdios vinculados aos servios por eles prestados (ou deveria ser) to somente a garantia de remunerao do justo valor do capital investido prprio ou de terceiros. Portanto, o subsdio no deve cobrir custos de ineficincias operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos servios e nem priorizar a viabilidade da explorao econmica desses servios, sob a tica do mercado, como tem ocorrido rotineiramente na prestao dos servios de saneamento bsico no Brasil, com efeitos sociais mais nocivos no caso dos prestadores regionais (estaduais). A norma legal retro citada define como destinatrias de subsdios tambm as localidades que no tenham ... escala econmica suficiente para cobrir o custo integral dos servios. Ainda assim, os efetivos beneficirios de subvenes ou subsdios destinados a essas localidades so os usurios finais dos servios ali prestados. Neste quesito o que se verifica ainda hoje uma situao perversa, em que, nos Estados mais pobres do Nordeste e Norte, toda a populao tem de arcar, via tributos gerais, com os subsdios dos elevados dficits financeiros das respectivas empresas de saneamento, decorrentes de ineficincias administrativas ou do modelo equivocado de gesto dos servios, enquanto que nas ricas regies Sudeste e Sul, subvertendo o idealismo lgico do PLANASA e aproveitando de benesses dele herdadas (dispensa de licitao para delegao dos servios e autorregulao de suas empresas), alguns Estados transformaram a prestao dos servios municipais de saneamento em fontes de receitas de capitais para os seus tesouros (venda de suas aes para investidores privados e recebimento regular de lucros e dividendos), que no so reaplicadas como investimentos pblicos nos servios, constituindo-se em uma perversa inverso de transferncia de rendas dos municpios para estes estados96. Segundo o art. 23, inciso IX da Constituio, competncia comum de todos os entes da Federao promover programas de saneamento bsico, obrigao que alguns Estados vm subvertendo impunemente nos ltimos anos. Apesar dos investimentos no onerosos investidos no setor, a Unio tambm tem dado sua cota de subverso dessa obrigao constitucional ao impor e retirar dos servios elevada carga de receitas tributrias, sob um regime de tributao que afeta pesadamente inclusive as empresas financeiramente deficitrias, conforme mostra a Tabela 5.2, do sub-item que trata dessa matria.
96

No modelo do Planasa, pelo menos em tese, estes lucros deveriam constituir os subsdios cruzados para investimentos (no onerosos) nas localidades mais pobres, onde os servios fossem economicamente deficitrios.

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Embora a Lei n 11.445/07 (art. 31) classifique os subsdios, quanto origem dos recursos, como tarifrios e fiscais, isto no significa que no se pode adotar uma poltica de subsdios integrada ao regime tributrio de cobrana pela prestao dos servios estruturado sob a forma de taxa, visto que a esta se aplica as mesmas diretrizes e princpios estabelecidos na referida Lei. Inverses diretas de capitais pblicos (autarquias e empresas estatais) Esta forma de financiamento de servios pblicos ocorre quando o Poder Pblico, na prestao direta ou mediante cooperao federativa (gesto associada), ou no exerccio de competncia ou de funes pblicas de interesse comum (arts. 23 e 25, 3, da CF), investe recursos oramentrios (financeiros ou patrimoniais) diretamente ou por meio de suas autarquias, inclusive consrcios pblicos, ou empresas estatais, constitudas com o objetivo exclusivo de prestar esses servios. A materializao financeira dessas inverses se caracterizar como uma espcie de subveno pblica, se o capital correspondente no for resgatvel e nem alienvel (como era a lgica inicial do PLANASA); ou como uma espcie de emprstimo, se resgatvel e alienvel. Na primeira hiptese o efeito econmico da subveno ser maior se o referido capital tambm no for remunerado (pagamento de lucros e dividendos). Esta forma de financiamento dos servios de saneamento adotada h muito tempo no Brasil, tanto pela Unio (Funasa, DNOS, DNOCS)97 como pelos Estados e Municpios, evoluindo fortemente desde os anos de 1950, com a intensa organizao dos servios municipais (SAAEs) e com a criao de autarquias e depois Companhias Estaduais de Saneamento. No entanto, h muito tempo o uso desta alternativa tem se mostrado ineficaz na maioria dos Estados, no atingindo os objetivos de prestao adequada dos servios e, quase sempre, utilizando parte do capital pblico empregado para cobrir custos de ineficincia. Ainda que em grau relativo menor, a situao no diferente em muitos dos Municpios que dependem desta forma de financiamento dos investimentos em saneamento bsico, cujo desempenho, em grande parte, tem mostrado eficincia e eficcia aqum do razovel. Nos Estados e nos poucos Municpios que adotaram a forma jurdica de empresas, regidas pelo direito privado, a sustentabilidade dos servios ficou ainda mais agravada com os pesados encargos tributrios a que esto sujeitas, em decorrncia das mudanas na poltica tributria federal para o setor, aps a Constituio de 1988, sepultando de vez um dos pilares de sua viabilizao econmica at ento vigente, e que foi elemento importante na formulao do PLANASA. Cobrana pelo uso dos recursos hdricos e compensaes ambientais A cobrana pelo uso dos recursos hdricos um instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, instituda pela Lei n 9.433/97, nas diversas hipteses que especifica, entre outros com o objetivo de obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos (art. 19, III), nos quais se incluem as aes de saneamento bsico que utilizam de alguma forma esses recursos (captao de gua e disposio de esgotos) e as que lhes podem causar danos (manejo de resduos slidos e de guas pluviais). (BRASIL, 1997). A Compensao Ambiental, por sua vez, um mecanismo financeiro de compensao pelos efeitos de impactos ambientais no mitigveis causados por determinados empreendimentos, inclusive loteamentos. imposta pelo ordenamento jurdico aos empreendedores em duas situaes distintas: uma por ocasio do

97

Autarquias Federais: FUNASA Fundao Nacional de Sade, DNOS Departamento Nacional de Obras de Saneamento e DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas.

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licenciamento ambiental dos empreendimentos que causem significativo impacto no meio ambiente (por exemplo, desmatamento, inundao permanente, poluio, etc.) e a outra pela efetiva reparao de um dano especfico, causado eventualmente pela atividade desenvolvida (por exemplo, rompimento de barragem de rejeitos, derramamento de substncia txica em um rio, etc.)98. Conforme as respectivas regulamentaes, os recursos arrecadados em decorrncia destes mecanismos devem ser aplicados, prioritria ou exclusivamente, na rea onde so gerados (bacia hidrogrfica ou Unidade de Conservao). O primeiro tem um carter mais permanente, portanto mais condizente com uma poltica e um plano de sustentabilidade de longo prazo. O segundo tem carter mais pontual, mas pode produzir efeitos de longo prazo na medida em que pode viabilizar investimentos em infraestruturas de saneamento bsico de longa durao (obras de drenagem pluvial, aterros sanitrios de resduos slidos, recuperao/conservao de mananciais de abastecimento de gua, etc.). Emprstimos de fundos pblicos e privados, agncias multilaterais e bancos Na fase do PLANASA esta foi a forma predominante de financiamento dos investimentos em servios de saneamento bsico com recursos do FGTS e de agncias multilaterais, os quais foram concentrados nos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e exclusivamente no mbito das Companhias Estaduais (1972 a 1986). Estes financiamentos foram retomados lentamente em 1995 e tiveram crescimento tmido no perodo at 1998, quando praticamente foram suspensas novas contrataes, provavelmente em conseqncia da poltica que visava a privatizao daquelas empresas, em gestao naquela poca. Nesta mesma poca foi aprovado pelo Conselho Curador do FGTS o programa FCP/SAN, com o objetivo de estender as linhas de financiamentos s concessionrias privadas, uma medida no declarada de induo privatizao de empresas estaduais99, mas que no prosperou. Entre 1999 e 2006 foram concedidos apenas cerca de R$ 310 milhes por este programa100. Em 2003 os financiamentos com recursos do FGTS para os prestadores pblicos ou estatais foram retomados e ampliados mais fortemente em 2006, como mostra a Figura 5.1, contando desde ento com participao ainda pequena com recursos do FAT (BNDES).
Contratos e desembolsos 1995 a 2006 - FGTS Contratos Bilhes R$ 3,50 R$ 3,00 R$ 2,50 R$ 2,00 R$ 1,50 R$ 1,00 R$ 0,50 R$ 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006* Desembolso

Fonte: MCidades/SNSA, 2007.

FIGURA 5.1: Contratos e desembolsos de financiamentos do FGTS, 1995 - 2006


98

Fonte: site www.jurisway.org.br - Lei n 9985 de 18 Julho de 2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) e regulamentado pelo Decreto n 4340, de 22 de agosto 2002.
99

Nesta poca (1998) estavam em processo de privatizao, entre outras, as empresas: COMPESA/PE, EMBASA/BA e CEDAE/RJ. Fonte: https://webp.caixa.gov.br/Portal/Relatorio_asp/contratacoes.asp, acessado em 12/03/10.

100

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Os emprstimos de fundos de investimentos de longo prazo constituem alternativa de financiamento estrategicamente muito importante para qualquer setor da economia, inclusive o setor pblico, desde que haja disponibilidade suficiente e continuada de recursos e com condies financeiras razoveis e estveis. Os emprstimos (ou capitais de terceiros) suprem a falta de capital prprio dos titulares de empreendimentos financiveis e so atrativos quando seus encargos totais (juros e comisses) forem menores ou iguais taxa de retorno que esses empreendimentos podem proporcionar ou taxa de remunerao requerida para delegao a prestadores privados (ou estatais que visem lucro). As taxas de juros e outros encargos atualmente praticados para emprstimos com recursos do FGTS e do FAT, apesar de ainda serem muito altas em relao a quase todos os outros pases, so bastante razoveis para a realidade brasileira, comparativamente com outras opes de financiamentos (emprstimos) com capitais de terceiros disponveis no mercado nacional, e so compatveis com as taxas de retorno de grande parte dos servios de saneamento, notadamente o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio. Em situao de ameaa de aumento da inflao, quando os gestores da poltica monetria brasileira tendem a fixar os nveis da taxa bsica de juros em patamares elevados, como mecanismo de conteno do crdito e do consumo, ou a atrelar as taxas nominais dos juros de emprstimos dos fundos pblicos a indicadores de inflao, esta alternativa de financiamento normalmente deixa de ser interessante para os setores de infra-estruturas, cujo retorno requer longo prazo. A adoo dessa alternativa de financiamento de investimentos em servios de saneamento bsico em larga escala enfrenta uma srie de restries impostas pelo Conselho Monetrio Nacional, em decorrncia da aplicao rgida da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000), pelo fato desses servios serem prestados quase que exclusivamente por rgos ou entidades pblicas ou estatais. Esta tem sido a razo da no contratao de grande parte dos recursos autorizados pelos referidos fundos, e se reflete tambm na inibio da constituio de outros fundos de investimentos, como os de previdncia complementar, que poderiam operar com custos compatveis com a rea de saneamento bsico. Fundo de universalizao Os fundos especiais de universalizao dos servios de saneamento bsico uma quimera que ronda o setor h longa data e cuja realidade ainda parece longe, apesar de j estarem previstos na Lei n 11.445/07, que diz:
Art. 13. Os entes da federao, isoladamente ou reunidos em consrcios pblicos, podero instituir fundos, aos quais podero ser destinadas, entre outros recursos, parcelas das receitas dos servios, com a finalidade de custear, na conformidade do disposto nos respectivos planos de saneamento bsico, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico. Pargrafo nico. Os recursos dos fundos a que se refere o caput deste artigo podero ser utilizados como fontes ou garantias em operaes de crdito para financiamento dos investimentos necessrios universalizao dos servios pblicos de san eamento bsico. (BRASIL, 2007).

Essa norma cria uma grande oportunidade para que os entes titulares dos servios pblicos de saneamento bsico possam instituir instrumento eficiente e eficaz para o financiamento de longo prazo de boa parte desses servios, sob um plano sustentvel. O mais importante desta norma ter institudo a base jurdica que permite esse fundo ser capitalizado com parcelas das receitas dos servios, como parte do custo econmico do servio. A criao e capitalizao de fundos especiais com recursos oramentrios ou com receitas especficas j eram admitidas antes dessa Lei, mas desconhecidas solenemente pelos governantes. Ao constar explicitamente da referida Lei abre-se nova possibilidade para que os governos municipais despertem para a questo e compreendam a sua

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importncia econmica estratgica para o financiamento dos servios, particularmente os entes que os prestam diretamente, por meio de rgos ou entidades pblicas de sua administrao. Embora no haja restrio no ordenamento legal de finanas pblicas, os prestadores pblicos no costumam incluir no clculo dos preos (taxa ou tarifa) dos servios os custos de capital representados pela depreciao das infra-estruturas em operao, adotando geralmente uma modalidade tarifria que considera apenas as despesas oramentrias de natureza financeira. Esta modalidade no recupera os custos de capital relativos aos investimentos realizados com recursos prprios (subvenes do titular ou supervits do prestador). O fundo de universalizao um instrumento adequado para esse fim. Nos casos de gesto associada ou de prestao regionalizada, esses fundos tambm podem ser instrumento adequado, estratgico e eficiente para operacionalizar a poltica de subsdios tarifrios e fiscais, em especial os subsdios tarifrios cruzados entre as localidades integrantes desses arranjos institucionais e administrativos. Delegao dos servios para terceiros A delegao da prestao dos servios pblicos para terceiros pode ser uma razovel alternativa de financiamento dos servios, pelo menos no sentido estrito deste termo (financiamento de investimentos), quando esta se materializa efetivamente em investimentos de recursos econmicos prprios (capital) do delegatrio na prestao dos servios, suprindo a falta de capital do titular. A delegao da prestao de servios pblicos de saneamento para entidades privadas, e mesmo para entes pblicos fora da esfera do titular, prtica que remonta a meados do sc. XIX (Recife - Cia do Beberibe 1837, So Paulo - Cia Cantareira 1877, Rio de Janeiro - Cia City 1933) no Brasil e em outros pases (Frana, 1850). Algumas delegaes municipais a entidades ou empresas estaduais j vinham ocorrendo desde meados do sc. XX (Salvador, 1925) e principalmente desde o final da dcada de 1950 (RS). A modalidade de concesso foi a forma jurdica adotada no mbito do PLANASA, a partir de 1971, para viabilizar os financiamentos dos servios por meio de Companhias Estaduais, algumas j existentes e outras criadas a partir de ento, mediante emprstimos de fundos pblicos (FGTS) e de agncias financeiras internacionais (BID e BIRD). At ento no havia normas legais regulamentando o instituto da concesso de servios pblicos em mbito nacional. As concesses dos servios de saneamento s Companhias Estaduais eram feitas mediante instrumentos legais e jurdicos (contratos/convnios), geralmente insuficientes ou precrios, acordados entre os titulares (municpios) e os prestadores. Em 1995 foi editada a Lei n 8.987 estabelecendo as normas gerais das concesses de servios pblicos. A partir de ento alguns municpios, diretamente ou com interveno dos estados (RJ, MS, AM), por desdia, falta de opo ou outros interesses, passaram a adotar a concesso a empresas privadas como alternativa de financiamento dos servios. Em 2004 a Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para contrataes de parcerias pblico-privadas (PPPs), criando duas formas especiais de concesso: concesso patrocinada (quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado) e concesso administrativa (quando a Administrao Pblica a nica usuria direta ou indireta dos servios, mediante contraprestao de um preo pblico). Estas modalidades de concesso ainda so pouco utilizadas no setor de saneamento bsico, como alternativa de financiamento dos servios, sendo poucas as experincias em implantao e nos parece que no devero prosperar da forma como esperavam seus patrocinadores. De modo geral, a participao de investidores privados no provimento de servios pblicos de saneamento bsico, sob qualquer forma de financiamento, foi e tem sido pouco expressiva e, do ponto de vista

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econmico, no tem produzido efeitos dignos de nota101. importante qualificar que investidor aqui refere-se ao que financia diretamente o servio coloca seu prprio capital no empreendimento, e no o agente prestador/operador do servio que apenas intermedeia investimentos realizados com recursos de fundos pblicos ou tarifrios. Conforme visto anteriormente, em 2005 foram institudas as normas de contratao de consrcios pblicos, que tambm se aplicam aos convnios de cooperao, para a gesto associada de servios pblicos, cuja prestao formalizada mediante contrato de programa. No caso da gesto associada, a vantagem econmica da prestao dos servios por consrcio pblico, mediante contrato de programa, no se d exclusivamente com a eventual alocao de recursos prprios (contratos de rateio) pelos entes consorciados para o custeio de investimentos e/ou de despesas de operao. Em muitos desses casos a maior vantagem econmica dessa modalidade de delegao pode residir na viabilizao econmico-financeira dos servios, decorrente da escala e/ou do escopo que a mesma permite estruturar, garantindo-lhes sustentabilidade econmica exclusivamente com a cobrana direta dos usurios pela sua prestao. A delegao dos servios, como alternativa de financiamento da sua prestao, se justifica e considerada economicamente racional quando o seu custo econmico for igual ou menor do que o de outras opes possveis e exeqveis disposio do titular dos servios. Proprietrio de imvel urbano aquisio ou contribuio de melhoria O financiamento da implantao de infra-estruturas de servios pblicos urbanos, diretamente pelos proprietrios de imveis, prevista explicitamente desde a Constituio de 1946 sob a forma de contribuio de melhoria, mas tem sido pouco utilizada pelos municpios. Essa contribuio, de natureza para-fiscal e carter compulsrio, aplicvel para reas urbanas ocupadas ou loteadas onde as infraestruturas dos servios sejam implantadas direta ou indiretamente pelo Poder Pblico, inclusive quando se tratar de substituio de instalaes obsoletas ou deterioradas. Em tese, o custo de implantao de novas infra-estruturas urbanas tambm pode ser cobrado diretamente dos beneficirios (usurios/proprietrios) pela instituio autorizada a execut-las (delegatrio/ concessionrio), porm neste caso mediante adeso contratual voluntria, que se caracteriza como de baixa efetividade e viabilidade. Na prtica isto j ocorre efetivamente em relao a uma pequena parte da infra-estrutura dos servios, por exemplo, quando o prestador cobra diretamente do beneficirio o custo da ligao de gua ou de esgoto e de extenso de redes. Outra forma de aplicao dessa modalidade, mais eficiente e racional, foi definida legalmente pela Lei n 6.766, de 1976, que regulamentou o Parcelamento do Solo Urbano, transferindo para o loteador/ empreendedor a responsabilidade pela implantao das infra-estruturas urbanas, inclusive as de saneamento bsico principalmente redes e ligaes e, em certos casos, unidades de produo/ tratamento. Salvo no caso de condomnios fechados, essas infra-estruturas so transferidas sem nus para o municpio aps sua implantao, diretamente ou por meio do prestador do servio, que passa a ser responsvel pela sua operao, manuteno e reposio. Quando bem regulamentada e efetivamente aplicada pelo Municpio essa alternativa, em ambas as formas, econmica e operacionalmente muito eficiente.

101

No Brasil praticamente no existem fundos privados de investimentos em infraestruturas de saneamento bsico, entre outras razes, pelas restries ao endividamento do setor pblico, que inibem a formao desses fundos ou impedem a aplicao de fundos de previdncia complementar, estatal ou privados. A captao de recursos privados por meio da emisso de debntures tambm muito pouco utilizada.

200

Desonerao de encargos fiscais e tributrios Conforme comentado de relance anteriormente, h contrasenso inexplicvel e inslito da poltica fiscal e tributria vigente no Brasil, particularmente depois da Constituio de 1988, a qual impe aos servios pblicos pesados encargos diretos e indiretos, alguns cumulativos, que oneram significativamente os custos para os usurios finais, inclusive os servios de natureza essencial como o saneamento bsico. Esses encargos tributrios incidem de modo diferenciado conforme o regime e a forma de prestao dos servios de saneamento bsico. Alm de onerar significativamente o custo dos servios, a poltica tributria vigente constitui um processo perverso e ineficaz de transferncia de rendas dos seus usurios locais para os cofres do Tesouro Nacional. Em nosso entendimento, esta situao decorre de interpretao e aplicao equivocadas dos arts. 173 e 175 da Constituio Federal por parte dos executores da poltica tributria e fiscal da Unio, em relao a empresas pblicas ou estatais que prestam servios pblicos essenciais, em estrito senso, mediante outorga legal direta ou delegao contratual de seus titulares, negando-lhes tratamento diferenciado e sujeitando-as ao regime tributrio aplicvel s empresas privadas e pblicas ou estatais que atuam na explorao de atividade econmica. No caso dos prestadores de servios pblicos de saneamento bsico constitudos sob a forma jurdica de empresa, a desonerao apenas dos encargos diretos sobre a receita (PIS e COFINS) e sobre o lucro (CSLL e IRPJ) dos servios de saneamento bsico poderia reduzir o seu custo em at 20%, o que seria, em alguns casos, suficiente para a sustentabilidade plena desses servios. Em se tratando de poltica pblica de competncia comum dos entes da Federao, no h justificativa lgica ou bom senso que explique o fato destes servios pblicos essenciais, de obrigao-dever do Poder Pblico, serem tratados como fonte direta ou indireta de receita fiscal e tributria, notadamente da Unio, principalmente quando se sabe que esses recursos no retornam para a sociedade na mesma proporo como investimento pblico. O ideal seria que a Unio (Legislativo e Executivo) reconhecesse essa excrescncia social e econmica e abolisse de vez qualquer forma de tributao sobre os servios pblicos essenciais, inclusive as disfaradas em contribuies sociais. Afinal, esses nus integram os custos dos servios e so pagos pelos usurios dos servios. Pelo que se sabe no h iniciativas do Executivo ou do Legislativo que indiquem esta direo, porm nem tudo est perdido. o que se espera de deciso liminar do STF102, que, se confirmada, abrir espao pelo menos para eliminar os tributos diretos sobre a receita e sobre o lucro das empresas pblicas prestadoras de servios pblicos que no apresentem finalidade econmica, resolvendo por via transversa parte desta questo. Essa deciso, no entanto, no alcanaria as empresas concessionrias de capital privado, afetando tambm as empresas estatais de capital misto, que operam sob regras e prticas das empresas privadas com fim econmico, como a SABESP, a SANEPAR, a COPASA e outras. Considerados esses fatos pode-se afirmar que, para um mesmo nvel de eficincia econmica, o custo adicional decorrentes dos encargos fiscais/tributrios incidentes sobre os servios prestados por empresa do ente titular ou empresa delegada, em relao ao prestado por rgo ou autarquia do titular ou por consrcio pblico de que participe, pode variar de 15% a mais de 20% do faturamento bruto, conforme

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Deciso liminar do Ministro Gilmar Mendes no incio de 2008, em ao do Rio Grande do Sul, reconhece CORSAN a imunidade tributria prevista no art. 150, VI, b, da CF, na condio de empresa estatal prestadora de servios pblicos de saneamento. Vide tambm o acrdo do STF Processo RE 407099/RS, imunidade tributria da ECT, publicado no Informativo de jurisprudncia STF n 353, 21 a 25 de junho de 2004. Esta tese vem sendo acolhida pelos tribunais de primeira e segunda instncias, como atestam as aes movidas pela empresa municipal de saneamento de Campinas/SP (Sanasa), que teve reconhecida sua imidade tributria tanto pelo TRF da terceira regio Processo n 2008.03.00.048892-3/SP relativo aos impostos federais quanto no TJSP Processo n 990.10.066671-1 relativo ao IPVA.

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mostra a Tabela 5.2, a seguir. Aplicando-se o princpio da isonomia fiscal e tributria previsto no art. 173 da Constituio Federal, para as Empresas Pblicas ou Sociedades de Economia Mista prestadoras de servios pblicos de saneamento bsico, temos o seguinte cenrio: TABELA 5.2: Encargos fiscais e trabalhistas: Autarquia X Empresas Pblicas ou Estatais
TRIBUTO / CONTRIBUIO PIS / Pasep Cofins CSLL (Contribuio Social sobre Lucro Lquido) IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) INSS ou Previdncia Municipal (empregador) Outras entidades INSS / Seguro acidentes Salrio Educao FGTS BASE INCIDNCIA Faturamento/Receita (1) Faturamento Lucro fiscal Lucro fiscal Folha pagamento Folha pagamento Folha pagamento Folha pagamento AUTARQUIA 1,00% ---- (2) 10 20% (3) 2,5% se CLT -8% se CLT 1,00% ---(CLT 1%) (CLT 1%) -(CLT 3,2%) 9,00% 14,20% EMPRESA 1,65% (4) 7,60% (5) 9,00% 15 25% 20% 5% 2,5% 8% 1,10% 5,10% 2,3% 6,25% 8% 2% 1% 3,2% 28,95%

ESTIMATIVAS DE INCIDNCIA SOBRE RECEITA / FATURAMENTO (6) PIS / Pasep Cofins CSLL considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento IRPJ considerando Lucro Fiscal de 25% sobre faturamento INSS ou Previdncia Municipal folha igual a 40% do faturamento Outras entidades INSS / Seguro acidentes idem Salrio Educao idem FGTS idem Totais em relao ao Faturamento Regime estatutrio Totais em relao ao Faturamento Regime CLT

Notas: (1) Algumas Administraes Pblicas tm obtido reconhecimento da no incidncia do Pasep. No caso de Adm. Pblica a alquota de 1% sobre Receitas Correntes + Transferncias de Capital recebidas. (2) O IR retido na fonte de empregados e prestadores de servios pode ser apropriado como antecipao de receita do Municpio /Autarquia (FPM). (3) Depende do sistema previdencirio adotado pelo Municpio (considerado o mximo igual ao da CLT). (4) Alquota passou a ser de at 1,65% sobre faturamento Lei n 10.637/02 (dedues possveis de + 0,5%). (5) Alquota passou a ser de at 7,6% sobre faturamento Lei n 10.833/03 (dedues possveis de + 2,5%). (6) Considerado faturamento bruto igual para autarquia e empresa, com lucro / supervit de 25%.

Alm do custo tributrio, o custo econmico do servio ser ainda maior quando prestado por empresa do titular ou por empresa delegada, se a regulao prever o pagamento de remunerao do capital e se o capital for resgatvel ou alienvel (delegao/privatizao). Neste caso a diferena total do custo dos servios pode passar de 35%, se considerada uma remunerao nominal de 12% ao ano sobre capital e uma amortizao do capital equivalente a 3,3% ao ano (delegao de 30 anos). Por este prisma, no resta dvida de que a prestao direta do servio pblico local por meio de rgo ou entidade pblica do titular, inclusive consrcio pblico, a opo que apresenta a maior racionalidade econmica. Isto o que explica em grande parte a significativa diferena entre a tarifa mdia dos servios de gua e esgotos prestados pelas empresas regionais (Companhias Estaduais), de R$ 2,06/m, e a dos servios locais (predominantemente autarquias municipais), de R$ 1,35/m, conforme o SNIS 2007 (Parte 1 Viso Geral da Prestao de Servios, p. 54). No h dvidas de que os servios pblicos de saneamento bsico teriam maiores condies de sustentabilidade econmica se gozassem de imunidade ou iseno tributria em toda a cadeia produtiva, tendo em vista a sua natureza e essencialidade e no a natureza jurdica do seu prestador. A Tabela 5.3

202

mostra o quanto as empresas prestadoras dos servios de gua e esgotos constantes do SNIS gastaram no perodo de 2003 a 2007, com despesas tributrias e com investimentos. TABELA 5.3: Informaes financeiras das empresas de saneamento pblicas, estatais e privadas (1), 2003-2007
ITENS Receita Operacional Total Arrecadao Total (AT)
Inadimplncia mdia
(3)

REA DE ATUAO DAS EMPRESAS (2) Regionais Locais Microrregionais 293.587.007 275.715.246 6,1% 386.158.368 222.967.517 58.453.076 47.239.725 79.735.173 79.169.751 158.904.924 40.416.018 237.458.574 147.958.249 5.477.731 84.022.594 -Total 81.024.179.066 5.945.058.994 72.358.826.377 5.433.031.173 10,7% 8,6%

TOTAL SNIS (5)

87.262.825.067 100.411.108.834 78.067.572.796 90.837.003.902 10,5% 9,5%

Despesa Total (DST) Despesa de Explorao (DEX) Despesas com Pessoal Prprio Amortizao e Depreciaes Despesas com juros e encargos dvida Amortizaes de dvidas (principal) Servio da dvida - Total Despesas Tributrias Investimentos Totais Recursos Onerosos (FGTS, FAT e outros) Recursos No Onerosos Recursos Prprios
(4)

77.969.880.699 5.690.959.258 52.402.341.373 3.876.434.272 21.091.556.575 1.286.597.852 13.459.363.670 5.848.885.049 8.091.749.758 13.940.634.807 9.081.725.816 760.257.806 411.348.178 511.515.395 922.863.573 679.166.181

84.046.998.325 94.895.786.645 56.501.743.161 66.691.317.068 22.436.607.504 26.452.825.874 14.266.861.201 14.380.084.283 6.339.968.401 8.682.434.905 6.446.550.051 8.884.363.350

15.022.403.306 15.330.913.401 9.801.308.015 9.947.704.550

15.026.952.325 1.181.449.345 3.929.582.140 2.307.456.379 8.789.913.806 2.567.558.100 521.075.782 4.686.768 655.686.795 77.430.000

16.445.860.244 18.451.211.604 4.598.616.171 2.317.620.878 9.529.623.195 2.644.988.100 4.822.232.306 2.493.546.281 11.135.433.017 2.644.988.100

Juros/dividendos sobre capital prprio

Fonte: MCidades / SNSA / PMSS SNIS 2003 a 2007. Notas: (1) Empresas prestadoras de servios de gua e esgotos, com informaes no SNIS de 2003 a 2007, tributadas pela COFINS, CSLL e IRPJ. (2) rea de atuao das empresas: Regionais = Estaduais, Locais = Municipais, Microrregionais = + de um Municpio. (3) A maioria das autarquias (SAAEs) informam receitas = arrecadao e no o faturado no exerccio. (4) Gerao de caixa das operaes mais integralizao / adiantamento de capital dos acionistas. (5) Todos os prestadores com informaes no SNIS no perodo, inclue todas as autarquias municipais e regionais.

Entre outras situaes, chama a ateno neste quadro o montante de tributos devidos no perodo pelas empresas prestadoras de servios de gua e esgotos, totalizando R$ 9,8 bilhes, em comparao com os recursos no onerosos de pouco mais de R$ 2,3 bilhes recebidos para investimentos nos mais de 4.000 municpios em que atuam essas empresas, sendo estes quase integralmente oriundos de repasses do OGU. Isto significa, grosso modo, que menos 25% dos tributos gerados pela prestao desses servios retornaram como investimentos pblicos no onerosos para os cidados usurios/contribuintes dos mesmos municpios. A precariedade e pouca transparncia das informaes federais sobre esse assunto no nos permite emitir uma opinio conclusiva, mas improvvel que os outros 75% dessas receitas tributrias

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tenham sido investidos, sem nus, em infraestruturas de saneamento bsico nos demais municpios brasileiros (menos de 30% do total de municpios)103.

5.6 EFICINCIA NA GESTO DOS SERVIOS


Diversos estudos e diagnsticos realizados por pesquisadores acadmicos e por instituies de governo, particularmente os trabalhos realizados pelo PMSS/MCidades, tm mostrado que os determinantes da situao ruim em que se encontram grande parte dos servios de saneamento bsico esto relacionados m gesto dos servios. As causas mais evidentes so: ausncia ou instrumentos e sistema de regulao insuficientes e ineficazes, modelo de organizao institucional e administrativa inadequado, falta ou baixa qualificao dos gestores, falta ou inadequao das ferramentas de gesto, baixa remunerao dos empregados e servidores. Os aspectos mais relevantes relativos regulao e organizao dos servios foram fartamente comentados nas sees 5.3 e 5.4 deste texto. Portanto, trataremos neste tpico apenas alguns aspectos administrativos que so indispensveis para a eficincia da gesto dos servios Gesto comercial A gesto comercial, no conceito como usualmente utilizado no setor, sem dvidas a funo gerencial mais importante da prestao dos servios, pois dela depende o desempenho e a eficincia do principal instrumento de sua sustentao financeira, a cobrana pela prestao dos servios. Os sistemas informatizados de gesto comercial em uso pela maioria dos prestadores dos servios de saneamento bsico, particularmente os de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em geral so inadequados e insuficientes para o adequado gerenciamento dos servios, principalmente para o atendimento das exigncias da regulao. Um sistema eficiente para o desempenho dessa funo deve contemplar solues adequadas e dinmicas para as seguintes aplicaes104, no caso de abastecimento de gua: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) cadastro de imveis e de usurios; controle de micromedidores; medio de consumo/uso, faturamento, cobrana e arrecadao; atendimento aos usurios e cidados; informao da situao operacional dos servios; gerenciamento dos servios operacionais solicitados (externos e internos), inclusive custos; e integrao com outros sistemas de gesto operacional, administrativa e financeira.

Gesto administrativa e financeira A eficincia da gesto econmico-financeira dos servios obviamente no pode prescindir de bons sistemas de informao das reas administrativa e financeira, operando em plataforma que permita a integrao de dados com os demais sistemas. Existem vrias solues no mercado do tipo ERP ( Enterprise Resource
103

A publicao: Gastos Pblicos em Saneamento Bsico, da SNSA/MCidades, editado em 2009, trs o Relatrio de aplicaes de 2008 do Governo Federal e Fundos Financiadores, onde mostra (p. 39) que o total de desembolsos do OGU em todas as aes de saneamento bsico no perodo de 2003 a 2007 somou pouco mais de R$ 5,3 bilhes.
104

A SNSA/MCidades, por meio do PMSS, contratou em 2005 o desenvolvimento do GSAN - Sistema Integrado de Gesto de Servios de Saneamento, baseado em softwares livres, implantado a partir de 2007 nas empresas estaduais Compesa (PE), Caern (RN), Caer (RR), CAEMA (MA), COSANPA (PA), AGESPISA (PI) e guas do Amazonas (Manaus/AM), e se encontra disponvel para uso gratuito e livre no Portal: www.softwarepublico.gov.br , gerido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

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Planning), inclusive aplicativos em software livre disponveis no Portal do Software Pblico Brasileiro, que, com algumas adaptaes para os requisitos da gesto pblica, dispem de aplicaes para as reas de: (i) (ii) (iii) (iv) contabilidade, custos e execuo oramentria; recursos humanos; suprimentos de materiais e servios; gerenciamento de frota de veculos e mquinas.

Sistema contbil e oramentrio Instrumento indispensvel para uma eficiente gesto financeira, o sistema contbil e oramentrio deve ser compatvel com o modelo de organizao institucional e jurdico-administrativa adotado para gesto dos servios, e adequado escala e ao nvel de integrao dos diferentes servios que o compem. A gesto da prestao dos servios por meio de entidade de direito privado, de natureza estatal ou privada, em especial a que adote forma empresarial, encontra maior facilidade de estruturao de solues adequadas e eficientes para a gesto contbil e financeira, em face da disponibilidade de sistemas apropriados no mercado. J as instituies pblicas sofrem algumas restries na consecuo desse objetivo, em razo dos requisitos legais, da rigidez burocrtica e das particularidades que envolvem a administrao pblica, que tambm dificultam o desenvolvimento e disposio de solues padronizadas e de baixo custo pelos agentes do mercado. Os principais elementos e fatores a serem considerados na configurao e estruturao do sistema contbil e oramentrio so: (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) sistema e regime contbil contabilidade pblica ou privada; estrutura e plano de contas, conforme a organizao institucional, o escopo dos servios, a forma de prestao (direta ou delegada) e as normas de regulao; diretrizes oramentrias; modalidade de regulao econmica dos servios; planejamento financeiro retrospectivo e prospectivo; aplicaes de contabilidade gerencial ou regulatria.

Nos casos de servios delegados em regime de gesto associada ou de prestao regional, o sistema deve contemplar aplicaes de contabilidade regulatria que permitam gerenciar os elementos econmicos e financeiros de forma individualizada para cada localidade/titular e para cada servio. No caso de consrcios pblicos o sistema contbil deve observar tambm o disposto no art. 17 do Decreto n 6.017/2007, visando fornecer as informaes financeiras necessrias para que sejam consolidadas e contabilizadas nas contas de cada ente da Federao, conforme os elementos econmicos e as atividades ou projetos atendidos. Sistema e regime contbil Cada sistema e regime contbil tm particularidades estruturais e normativas prprias. A contabilidade privada regida por normas regulamentares e observa padres tcnicos uniformes aprovados pelo Conselho Federal de Contabilidade e se aplica a todas as entidades privadas. Os Princpios Fundamentais de Contabilidade, no Brasil, foram estabelecidos pela Resoluo CFC n 750/93 e seu apndice Resoluo CFC n 774/94. A contabilidade pblica tem caractersticas e requisitos particulares no adotados na contabilidade privada. Essas particularidades e demais aspectos da contabilidade pblica so definidas e regidas pelas

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normas gerais de finanas pblicas estabelecidas pela Lei n 4320, de 17 de maro de 1964, e contempla todos os atos e fatos da gesto oramentria, patrimonial e financeira das entidades pblicas. O regime contbil definido pelo momento em que os resultados das transaes so reconhecidos, que pode ser Regime de Caixa ou Regime de Competncia. A contabilidade privada brasileira adota o regime de competncia para os efeitos fiscais e econmicos, o que significa que todas as receitas e despesas devem ser reconhecidas quando da ocorrncia do fato gerador, independente de seu pagamento ou recebimento. No entanto, a contabilidade pblica adota o que se entende como Regime Misto, ou seja, Regime de Caixa para as receitas e Regime de Competncia para as despesas. Isto significa que, na contabilidade pblica, so registradas e pertencem ao exerccio as receitas efetivamente nele recebidas. As receitas lanadas e no recebidas pertencero ao exerccio em que forem efetivamente arrecadadas. No regime de competncia, so registradas e classificadas como despesas do exerccio todas as que forem legalmente empenhadas no exerccio, independentemente de seu pagamento, representando o montante dos empenhos emitidos e no cancelados no exerccio. Os empenhos no liquidados at 31 de dezembro do exerccio so inscritos em restos a pagar, porm integram o resultado do exerccio em que foram inscritos, independente do momento que sejam liquidados Uma particularidade da contabilidade pblica est no fato de que ela integra tambm as funes de controle do oramento pblico. Ou seja, alm dos registros de receitas e despesas, das transaes patrimoniais ativas e passivas, demonstrao de seus resultados e variaes, deve tambm realizar o balano oramentrio, isto : (i) (ii) registrar a previso da receita e a fixao da despesa do oramento aprovado para o exerccio; confrontar a previso das receitas com a realizao das despesas;

Contabilidade fiscal e financeira Contabilidade fiscal corresponde ao registro e controle dos atos e fatos econmicos de natureza patrimonial e financeira das entidades jurdicas pblicas e privadas, conforme as respectivas normas, padres e regimes, observando para as entidades pblicas tambm os atos relativos gesto oramentria. Contabilidade financeira corresponde, exclusivamente, ao registro das transaes financeiras relativas a pagamentos e recebimentos realizados, de carter ordinrio e extraordinrio (entidades privadas) ou oramentrio e extra-oramentrio (entidades pblicas). A consolidao desses registros corresponde, grosso modo, ao fluxo de caixa (ou extra-caixa). Contabilidade gerencial Numa definio ampla, a contabilidade gerencial corresponde a um conjunto de sistemas de informaes, complementares e/ou analticos e integrados contabilidade fiscal e financeira, objetivando o suporte gesto econmico-financeira das instituies, visando principalmente o planejamento, execuo e controle de suas aes e objetivos e as tomadas de decises dos seus gestores. Em sntese simples pode-se dizer que a contabilidade fiscal e financeira gera informaes para o pblico externo (rgos de controle, acionistas, clientes, fornecedores, bancos, fisco, etc.) e a contabilidade gerencial produz informaes para o pblico interno das organizaes (dirigentes, gerentes e funcionrios). Esses sistemas j so usualmente adotados pelas instituies para o gerenciamento de atividades especficas, mas nem sempre so integrados e orientados para a produo de informaes gerenciais consolidadas e estratgicas para a administrao. Por exemplo: o sistema de registro e controle de ativos patrimoniais, ou de ativos fixos, como so chamados nas empresas privadas; o sistema de controle de materiais (almoxarifado), o sistema de gesto comercial utilizado pelos prestadores de servios de

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saneamento (faturamento, cobrana e arrecadao), os sistemas de gesto financeira (movimentaes financeiras, contas a pagar etc.) e outros. No setor privado so comuns os sistemas de contabilidade que trazem integrados em sua estrutura, inclusive no plano de contas, mdulos de controle das receitas e dos custos por centros especficos, classificados por unidades produtivas (fbricas/filiais/departamentos), por produtos ou servios e outros nveis. Comumente denominada de contabilidade de custos, tem por objetivo realizar as apropriaes sistematizadas das informaes de receitas e despesas, financeiras e no financeiras, e os respectivos rateios contbeis, conforme as classificaes definidas (unidades produtivas, produtos, servios, etc.). Apesar de exitosas, essas ferramentas so pouco utilizadas pelos prestadores de servios de saneamento bsico, inclusive e particularmente muitas das empresas estaduais. Contabilidade regulatria A contabilidade regulatria s recentemente passou a ser objeto de estudos mais aprofundados no Brasil, em face da poltica de desestatizao e de induo concesso de servios pblicos para o setor privado. Do ponto de vista tcnico estrutural pode-se dizer que se trata de instrumento similar contabilidade gerencial, uma vez que tambm compreende um conjunto de sistemas de informaes, complementares e/ou analticos e integrados contabilidade fiscal e financeira, de suporte gesto econmico-financeira. No aspecto jurdico normativo, conforme indica o prprio nome, difere da contabilidade gerencial, pelo fato de que sua concepo e contedo devem observar requisitos e objetivos legais, regulamentares e contratuais especficos da regulao de determinado servio. Difere tambm quanto aos objetivos, pois, alm de instrumento gerencial interno, objetiva principalmente oferecer informaes para atuao dos agentes de controle externo (titulares, reguladores, auditores, fisco) e para conhecimento dos usurios. No aspecto material, os sistemas de informao so praticamente os mesmos da contabilidade fiscal e financeira e gerencial. Alguns elementos da contabilidade regulatria podem ser produzidos diretamente na contabilidade fiscal e financeira, que continua sendo a base principal do sistema, mediante simples adequao do plano de contas como, por exemplo, o registro das despesas de amortizao ou depreciao de investimentos, visto que suas normas regulatrias so admitidas pela legislao fiscal. Outros, que no tm reflexos fiscais, podem ser gerados por sistemas de suporte utilizados na contabilidade gerencial, como a contabilidade de custos. Gesto associada Conforme visto anteriormente, a gesto associada proporciona algumas vantagens econmicas para a prestao dos servios pblicos de saneamento. Essas vantagens sero maiores ou menores conforme os arranjos administrativos e a forma de prestao dos servios. Consrcio pblico e prestao individualizada ou regionalizada A prestao dos servios por consrcio pblico, conforme as regras do contrato de consrcio e dos contratos de programa individuais celebrados com cada ente consorciado, tanto pode caracterizar prestao individualizada como regionalizada. A primeira se caracteriza quando os referidos contratos estabelecem regras e condies especficas para a prestao dos servios no mbito territorial de cada consorciado. A segunda se caracteriza quando houver uniformidade da regulao e fiscalizao e das condies econmicas da prestao para o conjunto de consorciados. De modo geral, os municpios com maior escala dos servios e melhores condies scio-econmicas tendem a considerar que podem obter maiores vantagens econmicas com a prestao individualizada,

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pois imaginam que podero usufruir de ganhos administrativos e de compartilhamento de recursos operacionais, sem ter que contribuir com subsdios e compartilhar suas vantagens de escala com os demais consorciados. Esta postura pode dificultar o consorciamento desses municpios ou, caso se consorciem, podem criar obstculos adoo de regulao econmica e de poltica de cobrana uniformes para a prestao dos servios de forma regionalizada. Esta viso individualista, no entanto, pode se revelar equivocada no mdio e longo prazo, quando se considera a questo em mbito regional, em que os efeitos negativos do desenvolvimento desigual dos municpios, como a intensificao da migrao, tendem a pesar em maior grau para os municpios maiores e/ou em melhor situao scio-econmica, anulando ou invertendo as eventuais vantagens obtidas no curto prazo. A elaborao e compatibilizao dos planos de saneamento municipais e dos respectivos estudos de viabilidade tcnica e econmica, no mbito regional, ajudam a resolver esses dilemas, de cuja soluo depende a deciso da forma de prestao dos servios por consrcio pblico, de sua regulao e da poltica de cobrana (regime, forma e estrutura). Por fim, deve-se ressaltar que o consrcio pblico de direito pblico goza das mesmas vantagens tributrias e fiscais atinentes autarquia. Convnio de cooperao e prestao individualizada por localidade A gesto associada tambm admite a prestao individualizada dos servios por localidade, mediante convnio de cooperao celebrado apenas entre dois entes da Federao (dois municpios ou municpio e estado) e contrato de programa celebrado com entidade de direito pblico ou privado que integre a administrao indireta de um dos entes conveniados. Se o convnio for entre dois municpios e a prestao dos servios for contratada com a autarquia (SAAE) de um deles, permanecem as vantagens econmicas atinentes autarquia e a elas podem se somar as vantagens decorrentes da gesto associada (ganhos de escala, compartilhamento ou racionalizao do uso de infra-estruturas e de recursos operacionais e administrativos, etc.), ainda que eventualmente em menor grau do que ocorreria se a prestao fosse por consrcio pblico, envolvendo maior nmero de municpios. Neste caso, a regulao econmica e a poltica de cobrana podero ser uniformes ou individualizadas, conforme disciplinar o convnio de cooperao e o contrato de programa. Por outro lado, se o convnio for entre dois municpios ou entre um municpio e o estado e a prestao dos servios for contratada com entidade de direito privado (empresa) integrante da administrao de um deles, a regulao e a poltica de cobrana ser afetada pelo regime jurdico do prestador, com os efeitos econmicos decorrentes. No caso de empresa estadual, alm dos custos tributrios e fiscais, devem ser considerados tambm os eventuais impactos decorrentes da poltica de subsdios tarifrios adotada e do rateio de custos inerentes a essa forma de organizao, sendo um dos mais relevantes o relativo poltica salarial e de benefcios aos empregados. A interpretao que tem sido dada por alguns Estados e a forma como estes tm celebrado convnios de cooperao e os respectivos contratos de programa com Municpios, repetem equivocadamente o modelo do PLANASA, que j se esgotou sob todos os aspectos e no mais se coaduna com o arcabouo jurdicoinstitucional ora vigente. Prestao delegada contratos de concesso e de programa A delegao da prestao dos servios para terceiros pode ser feita individualmente pelo municpio/titular contratante, como nas duas hipteses anteriores, ou coletivamente, por meio de consrcio pblico em

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regime de gesto associada. Em ambos os casos a contratao pode ser mediante contrato de concesso ou de programa. No aspecto jurdico e em termos gerais os dois contratos devem observar as normas previstas na Lei n 8.987/05. O contrato de programa, no entanto, poder conter tambm regras especficas da gesto associada, disciplinadas pelo contrato de consrcio ou pelo convnio de cooperao, que afetam a regulao econmica e a poltica de cobrana pela prestao dos servios nesta modalidade. E tambm, enquanto o contrato de programa pode ser celebrado sem licitao, com as condies econmicas sendo inteiramente pr-definidas entre as partes, o contrato de concesso depende de prvia licitao, que define em ltima instncia o preo do servio. Neste caso tambm, deve-se ressalvar que a delegao coletiva da prestao dos servios pelo consrcio, para entidade pblica (autarquia) integrante da administrao de um dos consorciados, preserva as vantagens tributrias e fiscais que a mesma goza, influindo sobremaneira no custo do servio. Alm disso, os investimentos prprios (capital) realizados por essa entidade no precisam ser necessariamente remunerados em termos reais ou nas condies do mercado, pois no visam o lucro. E ainda, a delegao mediante contrato de programa permite a sua renovao seguida, diminuindo os custos inerentes a uma nova transao contratual, diferentemente do contrato de concesso, cuja renovao no seu trmino depende de nova licitao. Por ltimo, outro grande diferencial econmico entre a prestao direta, sob todas as formas, juntamente com a prestao por consrcio pblico, e a prestao indireta, sob suas formas, inclusive as que operam sob gesto associada, o fato de que, na primeira situao, as amortizaes de investimentos com capital prprio e os eventuais supervits ou lucros obtidos permanecem (parcial ou integral) dentro do sistema de gesto, na forma de re-investimentos, fundos de reserva ou reduo do valor cobrado dos usurios, e na segunda no, pois so apropriados pelos prestadores delegados.

5.7 ESTRUTURA DO SISTEMA DE COBRANA (Estrutura tarifria)


A estrutura do sistema de cobrana compreende a forma como os valores cobrados sero distribudos em relao aos diferentes servios prestados e s diferentes categorias, classes ou grupos de usurios. Para a determinao da estrutura tarifria dos servios de saneamento bsico deve-se levar em conta que as atividades econmicas reguladas e os servios pblicos em geral, em especial os servios essenciais de caracterstica monopolista, esto sujeitos a restries legais e regulamentares que interferem nas suas polticas de preos. A Lei n 11.445/07 (art. 30) estabeleceu alguns elementos que podem ser considerados na estruturao do sistema de cobrana, entre outros, (i) categorias de usurios, distribudas por faixas ou quantidades crescentes de utilizao ou de consumo; (ii) padres de uso ou de qualidade; (iii) quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio; (iv) custo mnimo necessrio para disponibilizao do servio em quantidade e qualidade adequadas; (v) sazonalidade da demanda; e (vi) capacidade de pagamento dos consumidores. Alm desses e de outros fatores especficos para os servios de manejo de resduos slidos e de guas pluviais, outros aspectos relacionados s diretrizes da referida Lei afetam a definio da estrutura de cobrana mais adequada para os diferentes arranjos institucionais, organizacionais e jurdicoadministrativos que podem ser adotados para a prestao dos servios, entre eles: a) as espcies de servios prestados (escopo);

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b) c) d) e) f)

a rea de abrangncia (escala) ou mbito territorial da prestao (local ou regional); a distribuio e diferenciao entre categorias ou classe de usurios; o objetivo e grau de progressividade do consumo ou utilizao; a existncia de servios ou atividades interdependentes; e a poltica de subsdios adotada.

Elementos determinantes Sero tratados aqui os principais elementos determinantes para a estruturao da cobrana dos servios pblicos de saneamento bsico, com foco principal nos servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e na parcela dos servios de manejo de resduos slidos relativos coleta domiciliar e disposio final, ou seja, os servios que admitem o regime tarifrio de cobrana, conforme as diretrizes da citada Lei e correlacionando-os aos conceitos da teoria econmica, quando aplicveis. Espcies de servios prestados (escopo) Quando o prestador opera mais de uma espcie de servios ao mesmo tempo em uma determina da localidade, esteja ou no sujeito ao mesmo contrato ou instrumento de outorga e regulao, deve adotar sistema de gesto contbil e financeira que permita apropriar separadamente os custos diretos, indiretos e/ou distribuveis para cada servio, mediante rateio.105 Essa diretriz vale tambm para os prestadores que operam os mesmos ou diferentes servios em diversas localidades, independente da forma de contratao da prestao (individual ou regionalizada), sob uma mesma organizao jurdica, ou seja, sem constituir entidade jurdica (empresa) para cada delegao ou localidade. Com isto possvel configurar uma estrutura de preos (taxas ou tarifas) para cada servio, que reflita ao mximo os respectivos custos efetivos. Observe-se, no entanto, que este procedimento no usualmente adotado pelos atuais prestadores que operam simultaneamente os servios de gua e de esgoto, cuja prtica comum a de apropriar os custos numa estrutura nica e atribuir as tarifas unitrias destes servios com base em critrio subjetivo de proporcionalidade, por exemplo: tarifa de gua = esgoto, ou, tarifa de esgoto = 80% da tarifa de gua. rea de abrangncia da prestao (escala) Conforme j mencionado no quesito anterior, a rea de abrangncia ou o mbito territorial da prestao do servio interfere na estruturao da cobrana a ser adotada. Quando a prestao envolver diferentes localidades a forma de contratao e a respectiva regulao sero determinantes desse processo. Se a delegao/contratao for individualizada a regulao de cada titular poder estabelecer estrutura de cobrana especfica para o respectivo servio ou servios, que deve ser observada pela gesto contbil e financeira do prestador. Se a delegao/contratao for regionalizada e sob regulao econmica uniforme, esta poder estabelecer modelagem com critrios estruturais e econmicos iguais para todas as localidades envolvidas, cujas formulaes, no entanto, podem resultar em preos nominalmente diferentes ou eventualmente iguais. Isto ocorre pelo fato de que o prestador mesmo nessa hiptese dever registrar e apropriar os custos separadamente por contrato ou localidade e por servio, os quais, mesmo sob regras e critrios iguais ou uniformes podem resultar em custos e preos nominalmente diferentes. Neste caso, se houver interesse dos titulares em equalizar nominalmente os preos finais para os usurios, segundo as respectivas

105

Exigncia prevista na Lei n 11.445/07, art. 18.

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categorias ou classes, possvel e recomendvel que a regulao o faa por meio de critrios definidos pela poltica de subsdios, de modo que fiquem transparentes para os organismos de controle e para os usurios. Categorias, classes ou grupos de usurios e padres de uso ou de qualidade A teoria econmica indica que, salvo em razo de padres e condies diferentes de disposio ou de utilizao dos bens e servios, os seus preos deveriam ser isonmica e temporalmente iguais ou uniformes para qualquer consumidor ou usurio. No caso de servios pblicos regulados, no entanto, alm das diretrizes legais o ente titular tem poder regulador discricionrio para agir conforme a oportunidade e convenincia administrativa, econmica ou o interesse social, que lhe permite estabelecer regras e condies especiais para disposio e prestao dos servios pblicos de sua competncia. A estruturao do sistema de cobrana dos servios com regras de diferenciao de valores e de condies de acesso ou de uso entre categorias e classes ou grupos de usurios se enquadra nessa capacidade jurdica, sem ofender o princpio da isonomia. Assim, o agente regulador (normativo-legal) dos servios, visando atender combinadamente as diretrizes legais, os aspectos tcnico-econmicos e suas razes discricionrias, pode estabelecer a estruturao do sistema de cobrana que resulte em condies de prestao e/ou em preos diferenciados por categoria de usurios (residencial, industrial, comercial, servios, pblico, etc.), por classe ou grupo (residencial: normal, social, sazonal, etc.; servios: pessoais, empresariais, assistenciais, etc.); natureza e objeto jurdico (pblico, privado, com ou sem fim econmico, etc.); condies da prestao (rede convencional/ condominial, gua tratada/ bruta, esgoto tratado/no tratado, manancial de superfcie/subterrneo, etc.). Progressividade gesto de demanda ou fonte de subsdio Na teoria econmica, a progressividade de preos de bens e servios livres ou privados admitida e associada basicamente a fatores de natureza econmica que se refletem nos seus custos de produo e comercializao, ou seja, os preos so determinados em funo do custo marginal. A legislao tributria brasileira admite o tributo progressivo fundamentado na capacidade econmica dos contribuintes. Este princpio rege, por exemplo, o Imposto de Renda das pessoas fsicas e jurdicas, e tambm utilizado pelos municpios para o IPTU. De modo geral os objetivos de sua adoo podem se resumir em trs: promover justia tributria (paga mais quem pode ou tem mais), melhorar ou tornar mais eficiente a poltica tributria, e/ou aumentar a arrecadao. Os preos de servios pblicos, em particular os servios essenciais como o saneamento bsico, em razo de suas caractersticas monopolistas e da inelasticidade da demanda para o nvel de consumo ou utilizao bsico106, assumem carter tpico de tributo. Nesta situao a progressividade dos preos (taxas ou tarifas) em funo do consumo atende aos mesmos objetivos. No entanto, a demanda por alguns desses servios, notadamente o abastecimento de gua, pode apresentar elevado nvel de elasticidade da renda, se no houver interferncia de fatores subjetivos ou no econmicos, como o nvel cultural, conscincia ecolgica, etc. Neste caso a progressividade dos preos desses servios pode ser mecanismo eficiente para alcanar importantes objetivos scio-econmicos e ambientais, entre outros: gesto da demanda, racionalizao do uso e promoo da poltica de subsdios. Se a estruturao do sistema de cobrana adotar um balanceamento adequado da progressividade dos preos, poder atingir esses objetivos simultaneamente, tornando-os convergentes e no concorrentes.

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O nvel bsico essencial de consumo de bens sem substitutos e de servios pblicos monopolistas pode variar conforme a capacidade econmica dos consumidores, criando um intervalo onde pode ocorrer elasticidade da demanda em funo da renda.

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Metas e indicadores quantitativos e qualitativos A poltica e a estruturao do sistema de cobrana devem ser coerentes com os objetivos sociais e com as metas pretendidas pelo titular e estabelecidos no plano e na regulao, que devem perseguir indicadores quantitativos e qualitativos compatveis com a realidade scio-econmica e ser tecnicamente exeqveis e economicamente sustentveis. Neste sentido a estrutura dos preos cobrados dos usurios no pode conter elementos ou condies inibidoras do cumprimento dos objetivos sociais, como a universalizao e garantia de acesso, e dos indicadores qualitativos desejados (por exemplo, baixo ndice de perda, adimplncia plena, qualidade da gua, 100% do esgoto tratado, etc.). Servios/atividades interdependentes A caracterstica estrutural dos servios pblicos de saneamento bsico, constitudo por atividades ou etapas funcionalmente interdependentes, mas construtiva e operacionalmente independentes, permite que um determinado servio possa ser prestado por mais de uma entidade operadora. Situao que j ocorre de longa data em algumas localidades para alguns servios, particularmente em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e em cidades de grande porte. H dcadas, por exemplo, que em algumas cidades da Regio Metropolitana de So Paulo o abastecimento de gua realizado em cada uma delas mediante prestao por duas entidades distintas operando complementarmente. Por causa da conurbao metropolitana e da disponibilidade ou localizao dos mananciais, desde meados do sculo passado a produo e macro aduo de gua tratada, para atender cidades como Santo Andr, So Caetano, Diadema, Guarulhos e outras vm sendo feitas por entidade estadual, atualmente representada pela SABESP, a qual fornece a gua tratada por atacado para os prestadores locais dos servios de abastecimento de gua desses Municpios que operam as atividades de distribuio domiciliar. Em anos recentes alguns municpios fizeram delegaes de atividades parciais de seus servios de gua ou de esgoto para entidades privadas, ficando a gesto geral e a prestao das demais atividades por conta dos prestadores municipais. o caso de Jundia, Mau, Ribeiro Preto, Ja, Araatuba (todos em SP). Nos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos bastante comum que as atividades de coleta domiciliar e a de implantao/operao de unidades de destinao final dos resduos (aterro sanitrio, incinerador, etc.) sejam realizadas por prestadores diferentes. A Lei n 11.445/07, no art. 12, previu e estabeleceu diretrizes para estas situaes, entre as quais se destacam: (i) a regulao por contrato das relaes entre os diferentes prestadores; (ii) a instituio de entidade nica para as funes de regulao e de fiscalizao; (iii) a instituio de normas de regulao econmica e financeira especficas das tarifas cobradas dos usurios e dos preos praticados entre os prestadores envolvidos, inclusive a garantia de pagamento dos respectivos servios; e (iv) implantao de sistema contbil especfico para os prestadores que atuem em mais de um Municpio. Padres de uso ou de qualidade A importncia desses aspectos na estruturao do sistema de cobrana pela prestao dos servios foi mencionada de passagem anteriormente e ora complementada. Entre as diretrizes da mencionada Lei encontra-se a previso de que os objetivos e metas de universalizao podero ser planejados para alcance no curto, mdio e longo prazos, sendo admitidas solues graduais e progressivas. Isto implica que os servios podero ser temporariamente prestados de forma no integral ou em condies diferentes para usurios de uma mesma localidade, para o que podero ser estabelecidos preos tambm diferenciados.

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Outras particularidades de interesse dos usurios consistem no fato de que alguns podem requerer apenas parte dos servios (por exemplo, disposio de esgoto industrial pr-tratado na rede, incinerao de resduos slidos de servios de sade; disposio de lodo de ETE em aterro sanitrio, etc.) ou padro diferenciado de qualidade (por exemplo, gua bruta para uso industrial, gua de reuso para irrigao, etc.). Sazonalidade da demanda A sazonalidade da demanda um aspecto que afeta especialmente as cidades tursticas, os balnerios e as cidades litorneas, em face do aumento transitrio da populao, bem como regies sujeitas a variaes climticas extremas entre as estaes, em razo do aumento do consumo/uso individual. Nesses casos a infra-estrutura operacional dos servios deve ser dimensionada para os picos de consumo/uso, provocando custos diferenciados dos servios nas diferentes situaes. A estrutura de cobrana poder contemplar estas particularidades mediante definio de preos que reflitam os custos efetivos em cada caso. Por exemplo, para casas de veraneio, que ficam fechadas grande parte do ano, podero ser estabelecidas tarifas de gua e de esgoto e taxas de coleta de resduos slidos pelo custo marginal da disposio desses servios para atender a demanda de pico. Caractersticas de subsdios A poltica de subsdios, para atender o objetivo de universalizao dos servios, poder adotar tanto a forma de subsdio direto ao usurio, com recursos de subsdios fiscais do titular, como o subsdio indireto interno ao sistema de cobrana, que podero ocorrer simultaneamente ou no. As caractersticas desses subsdios devem ser contempladas na estrutura de cobrana, por exemplo, criando grupo especial com preos diferenciados para os usurios que recebem subsdios diretos. Na outra hiptese, refletir os subsdios internos mediante diferenciao de preos entre categorias de usurios e/ou na progressividade dos valores cobrados. Valor nico por unidade de consumo ou de uso (taxa/tarifa nica) Alguns servios podero apresentar maior eficincia econmica alocativa se a poltica de cobrana definir preos diferenciados segundo critrios que induzam os usurios a comportamentos que levem a este resultado. Por exemplo, podero ser estabelecidas tarifas de gua menores para usurios empresariais que se instalarem em um distrito industrial de uma cidade, onde o sistema de tratamento seja simplificado e adequado para o padro de uso industrial. Outros servios, por razes diversas, apresentam maior eficincia econmica se adotado preo uniforme para todos ou por categoria de usurios, sem progressividade, diferenciadas apenas por aspectos de padro de uso e de qualidade e com subsdio direto para usurios de baixa renda (p. ex.: coleta de resduos slidos, disposio de resduos em aterros sanitrios, abastecimento de gua de comunidade de pequeno porte por sistema simplificado, etc.). Estas decises afetam a estrutura de cobrana da prestao desses servios que deve refletir as diferentes situaes. Valor para cada servio e valor nico para conjunto de servios situao muito comum no Brasil a prestao dos servios de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio conjuntamente por um mesmo prestador. Embora hoje no seja comum, igual situao tambm pode ocorrer com a prestao dos servios de esgotamento sanitrio e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas.

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Nestes casos, considerando a racionalidade dos custos, facilidades operacionais, capacidade gerencial e disponibilidade de recursos adequados de gesto contbil e de custos, principalmente em localidades menores ou mais pobres; ou ainda em razo de variaes na relao entre custos e benefcios, a Lei n 11.445/07 previu a possibilidade de se instituir preos diferentes para cada servio ou preo nico o conjunto de servios, mantidas ou no as demais caractersticas da estratificao da cobrana (categorias e classes de usurios, progressividade, etc.). Valor mnimo (taxa/tarifa mnima) baseada em consumo mnimo A cobrana de tarifa ou taxa (preo) mnima baseada em quantidade mnima de consumo ou de uso, at recentemente era objeto de questionamento quanto a sua legalidade pelos rgos de defesa do consumidor ou em aes judiciais isoladas. A referida Lei resolveu essa questo ao definir que a cobrana poder estabelecer preo mnimo baseado em quantidade mnima de consumo ou de utilizao do servio, visando garantia de objetivos sociais, como a preservao da sade pblica, o adequado atendimento dos usurios de menor renda e a proteo do meio ambiente (art. 30, III). (BRASIL, 2007). Valor bsico (taxa/tarifa bsica) pela disposio do servio Como alternativa ao critrio anterior, a mesma Lei definiu tambm a possibilidade de estabelecimento de preo (tarifa ou taxa) bsico com base no custo mnimo necessrio para disponibilidade do servio em quantidade e qualidade adequadas (art. 30, IV). (BRASIL, 2007). Estas duas hipteses so excludentes em relao a cada usurio, mas podem conviver numa mesma poltica e estrutura de cobrana, se aplicadas para diferentes segmentos dos servios ou para usurios de categorias diferentes.

5.8 POLTICA DE SUBSDIOS


O acesso aos servios pblicos de saneamento bsico, como componente indispensvel do sistema de sade pblica, direito social estabelecido pela Constituio Federal. Portanto, a disposio e o uso desses servios devem ser promovidos e garantidos independentemente do nvel de renda das famlias. Os benefcios diretos sade e qualidade de vida dos cidados gerados pela fruio dos servios pblicos de saneamento bsico so inquestionveis, por isso fundamental adotar poltica de universalizao que promova e garanta o acesso a esses servios a todos os cidados. Os servios pblicos que exigem contraprestao pecuniria por parte dos usurios, para sua viabilizao, por demandar pesados investimentos de longa maturao, exigir elevados custos de operao e requerer grande estrutura de recursos humanos e materiais para que sejam mantidos em disposio continuada, normalmente devem adotar poltica de subsdios como mecanismo de universalizao e/ou de garantia de acesso aos usurios de mais baixa renda. Objetivos Nem todos os servios pblicos, mesmo os essenciais, so passveis de disposio gratuita pelo Poder Pblico, seja por restries oramentrias, ou pela especificidade do servio e das condies de sua prestao. Na situao em que o custo da prestao do servio, em condies de mxima eficincia e padro adequado de qualidade, seja elevado em relao renda da coletividade, inviabilizando sua recuperao

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integral mediante cobrana direta dos usurios, o sistema de subsdio deve ser indireto e beneficiar indistintamente toda coletividade, podendo ser proporcional s condies de renda dos grupos de usurios. Entretanto, o subsdio no deve cobrir custos de ineficincias operacionais, administrativas e financeiras dos prestadores dos servios ou objetivar exclusivamente a viabilidade da explorao econmica desses servios, sob a tica do mercado, por prestadores delegados. O subsdio deve focar primordialmente o usurio que no tem condio financeira de pagar integralmente pela prestao dos servios, seja em razo de desemprego ou do nvel de renda e deve ser preferencialmente concedido de forma direta e proporcional capacidade de pagamento, pressupondo inclusive a gratuidade plena em casos extremos, em se tratando de servios pblicos essenciais. As externalidades positivas decorrentes da prestao desses servios se refletem principalmente na reduo dos gastos pblicos e particulares com servios de sade curativa; reduo da mortalidade por doenas e agravos relacionados falta de saneamento, principalmente a infantil; aumento da capacidade produtiva dos trabalhadores com a reduo dos afastamentos por estas doenas. As externalidades ambientais positivas decorrentes desses servios tambm so grandes, em especial para a preservao e melhorias relativas aos recursos hdricos. A poltica de saneamento deve promover tambm a superao das falhas educacionais e culturais, principalmente da populao mais pobre, que impedem a avaliao adequada dos benefcios associados adeso e ao uso correto dos servios, especialmente o esgotamento sanitrio e o manejo adequado dos resduos slidos, mesmo quando gratuitos ou subsidiados. Aspectos gerais A m distribuio de renda, que se reflete no elevado nvel de pobreza de grande parte da populao, torna desiguais as condies de acesso aos servios pblicos retribudos mediante cobranas diretas pela sua prestao. No caso dos servios em que a disposio genrica e/ou a adeso compulsria, como os servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos e de drenagem e manejo de guas pluviais urbanas, cuja cobrana instituda por meio de taxa, o acesso dos cidados de baixa renda ou indigentes acaba sendo garantido pela impossibilidade de suspenso individualizada da prestao. J para os servios, como o abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, que em geral so contratuais e segue o regime tarifrio, a adeso dos cidados voluntria e depende da iniciativa do interessado. Neste caso, a universalizao e a garantia de acesso aos servios para aqueles que no tenham capacidade de pagar, total ou parcialmente, s ser alcanada se a disposio dos servios for gratuita, ou se o Poder Pblico estabelecer adequada poltica de subsdio, mediante instituio de preos (tarifas ou taxas) de carter social, ou por meio de crditos diretos em espcie pagos aos beneficirios. Forma de aplicao Os subsdios so diretos, quando forem destinados direta e distintamente aos usurios beneficirios, em espcie ou mediante desconto na fatura; e so indiretos quando sua concesso se der de forma coletiva indireta e indistinta a um grupo, categoria ou todos os usurios do servio, seja por meio da poltica e estrutura de cobrana definida nos instrumentos de regulao, ou por deciso do titular, mediante subveno oramentria (prestao direta) ou transferncia contratual de recursos fiscais diretamente ao prestador do servio (prestao indireta) ou mediante realizao de investimentos diretos pelo prprio titular ou por sua conta, inclusive com recursos no onerosos repassados por outros entes da Federao.

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Essas formas de concesso de subsdios no so excludentes. Podem e muitas vezes devem ocorrer simultaneamente, para alcanar plenamente os benefcios sociais pretendidos, em especial quando h categorias ou grupos de usurios com caractersticas scio-econmicas muito distintas, e a viabilizao econmica da prestao do servio, requer a concorrncia de subveno pblica. Ainda que sem adequada regulao, essa prtica j ocorre no Brasil de longa data, haja vista os montantes de recursos no onerosos do OGU que tm sido transferidos para outros entes federados ou aplicados diretamente em programas de saneamento bsico, e o tradicional custeio integral ou parcial dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos por parte dos municpios, com recursos gerais de seus oramentos. Espcie e origem dos recursos Quanto origem dos recursos, os subsdios podem ser gerados dentro do sistema de cobrana, quando integrados sua estrutura e pagos por categorias ou classes determinadas de usurios, pblicos ou privados, denominados genericamente de subsdios tarifrios107; ou podem ser de origem fiscal, quando decorrerem de recursos oramentrios, independente da sua fonte de receita, tambm denominados genericamente de subvenes ou subsdios pblicos. Ainda em relao s espcies de subsdios, as suas modalidades de aplicao podem ocorrer das seguintes formas: I subveno ou subsdio pblico, mediante realizao de investimentos, transferncias financeiras para o prestador do servio ou pagamento direto aos usurios, com recursos fiscais provenientes do oramento ou de fundos pblicos, quando capitalizados com recursos oramentrios cuja receita no tenha vinculao especfica com o servio prestado. II subsdio tarifrio interno, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrana de uma ou mais espcies de servios, prestados numa localidade ou regio (no caso de prestao regionalizada, sob gesto associada) em que no haja transferncia de subsdios entre localidades ou entre servios. Neste caso o subsdio pago por uma parcela ou por categorias distintas de usurios, mediante tarifas ou taxas diferenciadas, beneficiando grupos ou outras categorias de usurios do mesmo servio. III subsdio tarifrio cruzado externo, que se processa dentro do sistema e estrutura de cobrana de uma ou mais espcies de servios, prestados em mais de uma localidade mediante prestao regionalizada, sob gesto associada, em que haja transferncia de subsdios entre localidades e/ou entre servios. Neste ltimo caso os subsdios se realizam mediante transferncias ou compensaes financeiras entre localidades e/ou entre servios diferentes, com recursos de subsdios originados do sistema e estrutura de cobrana de servios de mesma espcie ou de espcies diferentes, prestados em diferentes localidades. A fruio do benefcio pelos usurios da localidade favorecida geralmente se realiza mediante pagamento de tarifas ou taxas menores do que as necessrias para viabilizao da prestao do servio, se no existir o subsdio. Ainda neste caso, no h impedimentos legais restringindo que os recursos provenientes de subsdios cruzados externos tambm sejam utilizados para pagamentos de subsdios diretos a usurios da localidade beneficiria. Esta modalidade de subsdio foi concebida, de forma um tanto vaga, na formulao do PLANASA e deveria ter sido implantada pelas Companhias Estaduais de Saneamento simultaneamente ao sistema de subsdio tarifrio interno. A falta do estabelecimento de diretrizes adequadas pela Unio e a no instituio dos instrumentos legais e normativos e de sistemas de regulao impediram que sua implantao se desse de forma correta e cumprisse a sua finalidade, de modo efetivo e eficaz.

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Apesar da denominao de subsdio tarifrio, sua origem tambm pode ser tributria quando a forma de cobrana for taxa.

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Conforme j dito anteriormente, terica e operacionalmente, essas modalidades de subsdios podem ocorrer concomitantemente. Eficcia da poltica de subsdios difcil avaliar a eficincia e a eficcia de uma poltica de subsdios em face da complexidade e da dinmica de seu processo e das limitaes dos instrumentos de avaliao dos resultados, o que requer a realizao de experimentaes durante um bom tempo. Muitas vezes uma estrutura de subsdios funciona bem no curto prazo, mas falha no mdio ou longo prazo, em razo da dinmica social ou de questes culturais, se outras aes fora do controle do sistema de sua gesto no forem implementadas, como uma poltica de emprego e renda ou de educao sanitria e ambiental. Cada uma das modalidades de subsdios produz efeitos diferentes, com balano de vantagens e desvantagens que nem sempre se compensam. Por isso a formulao de uma adequada poltica de subsdios, quanto eficincia do processo e eficcia dos seus objetivos, requer a prvia anlise e obteno de respostas para uma srie de questes, entre elas: a) Como identificar as reais necessidades de subsdios? b) Como obter e garantir os recursos necessrios para os subsdios? c) Existe margem para obter esses recursos dentro do prprio sistema tarifrio? d) Existem fontes continuadas de recursos pblicos para este fim? e) Como garantir que o subsdio atinja efetivamente o usurio necessitado e o seu efeito seja duradouro? f) Em que medida o subsdio pode distorcer os padres de consumo aceitveis ou alterar o comportamento dos usurios? g) Qual o sistema mais justo e que onera menos quem paga pelos subsdios? h) Qual o custo de sua administrao e a eficcia de seu controle para o alcance efetivo de seus objetivos? Os modelos de subsdios conhecidos e em funcionamento no universo da prestao dos servios pblicos de saneamento bsico no Brasil no oferecem elementos suficientes para essa avaliao, uma vez que, em sua quase totalidade, no originaram de estudos e experincias com metodologias adequadas, mas, com raras excees, de replicaes espontneas de solues simplistas e pouco eficazes, porm de fcil implantao e gesto. No caso dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, isto se aplica tanto para o que se designa genericamente de subsdios cruzados, relacionados dita prestao regionalizada dos servios pelas concessionrias estaduais, como para os pretensos subsdios internos das polticas e estruturas tarifrias usualmente adotadas por todos os prestadores, com caractersticas muito similares. No caso dos demais servios, este comportamento talvez explique o fato de que a maioria dos municpios no adota qualquer poltica de cobrana direta pela prestao dos servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos (coleta e disposio de lixo), e praticamente nenhum deles (dois ou trs casos) o faz para os servios de manejo de guas pluviais urbanas. Gesto Conforme transparece nos tpicos anteriores, a gesto eficiente da poltica e do sistema de subsdios elemento estratgico para sua implantao e eficcia. O nvel de conhecimento e as ferramentas gerenciais hoje disponveis, como um bom sistema de gesto comercial, facilitam a gesto operacional do sistema de subsdios e permitem adotar solues combinadas de modalidades de subsdios.

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Existe uma percepo generalizada e um tanto equivocada, por grande parte dos gestores de servios pblicos de saneamento bsico em todos os nveis, de que as ferramentas tecnolgicas (sistemas de informtica) mais modernas e completas para a gesto integrada dos servios so caras e muito complicadas, inibindo a implantao de solues eficientes neste campo. Tal equvoco geralmente est associado avaliao dessas solues por comparao de seus custos com os das limitadas solues em uso. Ocorre que essa comparao normalmente considera apenas os custos de implantao, que s vezes requer substituio ou grande adequao da infra-estrutura tecnolgica existente e programa intensivo de treinamento de pessoal, e os custos permanentes de manuteno, suporte e atualizao, que requerem profissionais ou empresas especializadas, sem avaliar os ganhos de eficincia e a melhoria da relao custo/benefcios futuros proporcionados por essas inovaes. Parte desse problema, relativo ao custo, pode ser resolvida com o compartilhamento das solues por vrios prestadores, atravs de Data Center, seja por meio de consrcio pblico, ou mediante simples convnios administrativos, quando no envolver outras funes prprias da gesto associada. A outra parte, no que refere qualificao gerencial dos administradores, mais difcil de resolver, uma vez que esta questo afeta a gesto dos servios de saneamento bsico como um todo, em razo da carncia de pessoal qualificado no mercado de trabalho, da falta de empresas especializadas em consultoria e assistncia tcnica nesta rea, da ausncia de polticas e aes continuadas de capacitao de gestores pblicos e, muitas vezes, do baixo incentivo remuneratrio e de condies de trabalho para atrair profissionais qualificados para o setor pblico. Isto se constitui, portanto, no maior empecilho para o desenvolvimento e implantao de polticas adequadas e de eficientes sistemas de gesto de subsdios sociais no setor de saneamento bsico. Por tabela, esta situao afeta tambm a implantao de eficientes sistemas de regulao e fiscalizao da prestao dos servios, condio necessria para a eficcia da poltica de subsdios.

5.9 CONCLUSO
Conforme se deduz das abordagens sobre os diversos aspectos econmicos e financeiros da gesto dos servios pblicos de saneamento bsico, este um campo vasto e complexo, cuja compreenso requer amplo conhecimento da teoria econmica, do Direito Administrativo e Tributrio, de finanas e contabilidade pblica e privada, de matemtica financeira e de outras reas do conhecimento, alm do domnio dos aspectos gerais da gesto (planejamento, regulao, fiscalizao e prestao) destes servios. A formulao, implantao e a gesto eficiente e eficaz de polticas pblicas de saneamento bsico, nos trs nveis de governo, dependem da compreenso satisfatria destes aspectos por parte dos agentes polticos e dos gestores tcnicos, pblicos e privados, responsveis pela execuo dessas aes. Infelizmente se verifica que, diferentemente do campo da engenharia, o setor de saneamento bsico brasileiro no foi capaz de formar e desenvolver quadros suficientes, em quantidade e qualificao, nesta rea da gesto, o que vem se refletindo ao longo do tempo em avanos pfios e no cenrio pouco animador da situao atual da prestao desses servios em todo o pas. Os reflexos mais visveis dessa situao, na atualidade, so percebidos nas dificuldades que os municpios, e mesmo os Estados e os rgos do Governo Federal que atuam no setor, vm enfrentando na implementao das diretrizes institudas pela Lei n 11.445/07, particularmente a adequao ou formulao de suas polticas, inclusive as normas de regulao, e a elaborao dos planos de saneamento bsico.

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Alm das deficincias endmicas da gesto administrativa, econmica e operacional da prestao dos servios, a falta de quadros qualificados e com amplo domnio e viso integrada dos aspectos econmicos tambm tem repercutido drasticamente na formulao e implantao de sistemas de regulao e fiscalizao da prestao dos servios de saneamento bsico, cujas experincias ainda so incipientes, escassas e de baixa efetividade e eficcia. Mesmo em outros setores de caractersticas similares, como o de energia eltrica, as experincias de regulao e fiscalizao por organismos especializados so recentes e no tm demonstrado padres de eficincia e de eficcia dignos de replicao. Assim sendo, o setor de saneamento ter de enfrentar os desafios de desenvolver os conhecimentos neste campo da gesto dos servios e de formar os respectivos agentes polticos e tcnicos, para que possam implantar e cumprir, com eficincia e eficcia, as diretrizes e os objetivos preconizados na Lei n 11.445/07, se quiser perseguir e alcanar no horizonte tangvel, a universalizao, a integralidade, a eficincia e sustentabilidade, transparncia das aes, o controle social e a gesto eficiente dos servios pblicos de saneamento bsico.

5.10 REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 11.445, de 05 de janeiro de 2007. Estabelece as diretrizes nacionais sobre o saneamento bsico e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 11 jan. 2007. BRASIL. Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 09 jan. 1997. MELO, C.A.B. Servio Pblico: conceitos e caractersticas. Bibl. Jurd. Virt. Invest. Jurd. UNAM, Mxico, 2008. Disponvel em: <www.bibliojuridica.org/libros/6/2544/5.pdf>. Acesso em: 21 ago. 2009. MOREIRA, A.M.F. Conceito e classificao dos servios pblicos. Rev. Jurdica Netlegis, Rio de Janeiro, 18 out. 2007. Disponvel em: <http://www.netlegis.com.br>. Acesso em: 21 ago. 2009. MUKAY, T. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999. 558p. PEIXOTO, J.B. Manual de Implantao de Consrcios Pblicos de Saneamento. Braslia: Cooperao Tcnica Funasa/ASSEMAE, 2008. REZENDE, S.C.; HELLER, L. O Saneamento no Brasil: polticas e interfaces. 2.ed. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008. 387p. SILVA, J.A. Curso de direito constitucional positivo. 11.ed. So Paulo: Malheiros, 1996. 818p.

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PANORAMA DO SANEAMENTO BSICO NO BRASIL

Caderno temtico n 6

6. Saneamento rural no Brasil


Jos Boaventura Teixeira

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6.1 INTRODUO
Em determinados setores da sociedade ainda paira uma viso romntica sobre o mundo rural e, s vezes, sobre as aes de sade e saneamento bsico. No entanto, no Brasil, desde os anos 1970, as reas rurais e sua gente tm sofrido mudanas profundas, devido ao fortalecimento da concentrao da terra, manuteno e expanso da economia de mercado da monocultura, corroborada por tecnologias agrcolas modernas e sob a liderana do agronegcio, focado na exportao. Essas condies e relaes econmicas do meio rural tm sido fonte de desemprego e desigualdades sociais. Enquanto milhares de famlias trabalhadoras sem terra lutam por um pedao de cho, outras milhares tentam sobreviver, atravs da agricultura familiar, que responsvel por 70% dos alimentos na mesa dos brasileiros. Outros tantos, tambm milhares, so os povos da floresta, populaes tradicionais, ribeirinhos, indgenas e quilombolas, muitas vezes, ameaados em seus direitos terra, moradia, gua, preservao da sua cultura e da identidade tnica, desafiados pelos grandes empreendimentos econmicos. Todos esses povos e populaes e ainda um nmero expressivo de vilas e tambm de cidades com populao de 2 mil at 50 mil habitantes, mantm uma reciprocidade e continuidade nas relaes com os espaos rurais, devido s suas atividades produtivas, sociais e culturais. Este o universo que, carente de servios de saneamento bsico, coloca desafios para as polticas pblicas de Estado, clama por direitos, por justia social e por um desenvolvimento sustentvel solidrio, emancipatrio e que consolide o empoderamento coletivo de cada comunidade, em especial das mulheres e jovens. Na Amrica Latina e Caribe, em especial no Brasil, a desigualdade social e pobreza mantem estreita correlao com a falta de acesso aos servios de saneamento bsico, sobretudo quanto ao acesso ao abastecimento de gua potvel. Assim como a histrica concentrao da terra, tem havido tambm um expressivo crescimento da concentrao e apropriao dos recursos hdricos, por meio dos emprendimentos econmicos, industriais e agropecurios. De certa forma, os empreendimentos hidreltricos, muitos deles privatizados e sob patrocnio das polticas governamentais, tm provocado a apropriao das guas de grandes lagos ou represas. Situao idntica vem sendo desenhada com relao s guas subterrneas, pela produo, principalmente pela irrigao na agricultura, voltada para monocultura de exportao. Tm sido permanentes os modelos econmicos agrcolas e industriais, focados no crescimento econmico e na concentrao da riqueza, conjugados com a apropriao abusiva e privativa da terra e dos recursos naturais, com impactos destrutivos no meio ambiente, e desencadeando mudanas climticas. Acrescentase ainda a omisso ou inadequao de polticas pblicas de preveno e de controle sobre estes fatores. Em conseqncia, ainda so graves os nveis de pobreza, desigualdade social, escassez de recursos hdricos e desigualdade no acesso gua potvel e aos outros servios de saneamento bsico nas periferias das cidades e, sobretudo no meio rural, provocando situaes de vulnerabilidade na sade das famlias e da populao. As comunidades rurais do Brasil, principalmente aquelas de Regies mais pobres, tm sido alvo de constantes riscos e vulnerabilidade social. O Programa Nacional de Saneamento Bsico Rural dever estar organicamente inserido no Plano Nacional de Saneamento Bsico - Plansab e articulado com as polticas pblicas sociais e econmicas, na perspectiva do desenvolvimento sustentvel. Em sua elaborao, imprescindvel contar com a participao efetiva dos diversos atores mais organizados da sociedade, em especial, daqueles segmentos socialmente excludos. Este processo poder ser um dos fatores contributivos conquista de um Brasil melhor e igualitrio o Brasil que queremos.

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6.2. SANEAMENTO NA AMRICA LATINA E CARIBE


A sade pblica da populao est condicionada por diversos fatores scioeconmicos, em especial, ao incremento da cobertura e da qualidade dos servios de saneamento bsico ofertados. Apesar dos esforos para expanso dos servios nas trs ltimas dcadas do sc. XX, a situao do setor ainda est longe de atingir nveis satisfatrios, sobretudo quanto ao esgotamento sanitrio e gesto de resduos slidos, exigindo maior ateno do estado e da sociedade. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) afirma que cerca de 1.100 milhes de pessoas, nos pases em desenvolvimento, no tinham acesso gua potvel, e que 2.600 milhes no tinham acesso ao esgotamento sanitrio. Para o Relatrio, 660 milhes pessoas, que no possuam saneamento bsico, viviam com menos de dois dlares por dia, sendo que 385 milhes viviam somente com um dlar por dia. No perodo, a populao mundial atingiu a cifra de 6.500 milhes. Segundo este Relatrio, esta carncia no tem origem na disponibilidade de gua no mundo, mas nas instituies e nas opes de polticas pblicas para o setor. Segundo o Relatrio, h gua suficiente, no mundo, para a agricultura, indstria e consumo humano. A situao de desigualdade social gera, por sua vez, a desigualdade no acesso ao servios de saneamento bsico, em especial o acesso gua potvel. De acordo com o Relatrio PNUD/2006, o fato de 1.800 milhes de mortes de crianas, relacionadas com a carncia ou insuficincia de saneamento bsico, algo mais trgico que todas as conseqncias dos conflitos que o mundo enfrenta ainda no incio do sc. XX. Segundo este Relatrio, mesmo que o mundo atinja os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio, em relao ao acesso gua e esgotamento sanitrio, 800 milhes de pessoas ainda estaro sem acesso gua e 1.800 milhes sem o servio de esgotamento sanitrio, no ano de 2015. Comparando o acesso ao saneamento bsico com a renda, o Relatrio demonstra que mais de 660 milhes de pessoas, que no tm acesso, sobrevivem com $2 por dia, e mais de 385 milhes vivem com menos de $1 dirio. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano (PNUD 2006) coloca que, no perodo de 1998 a 2002, os pases desenvolvidos utilizavam 40% da gua extrada no mundo, na agricultura, 40% na indstria e 20% no uso domstico. No mesmo perodo, os pases em desenvolvimento gastavam 80% na agricultura, 10% na indstria e 10% no uso domstico. Os dados mostram a desproporo entre o consumo de gua para a produo de alimentos e o consumo domstico. De acordo com o Relatrio citado, uma pessoa precisa de 20 a 50 litros dirios de gua para sobreviver dignamente e preservar sua sade. No entanto, para produzir os alimentos que contenham o mnimo dirio de 3.000 calorias, so necessrios 3.500 litros de gua. Isto quer dizer que se gasta gua 70 vezes mais para produzir os alimentos necessrios, do que o uso para fins domsticos. Do ponto de vista do direito humano ao consumo domstico de gua potvel, essa realidade fica mais trgica se considerarmos as relaes de produo capitalistas, que consideram os alimentos como meras mercadorias para fins de acumulao de riqueza de alguns poucos. No mundo, somente 27% da populao rural tem acesso adequado gua potvel. Nas Amricas, em 2000, a cobertura total de gua potvel, incluindo ligaes domiciliares e alternativas de fcil acesso, chegava a 90,30%, enquanto na Amrica Latina e Caribe, este acesso alcanava 84,59%, dos quais 92,98% em reas urbanas e 61,22% nas reas rurais, o que demonstrava a forte desigualdade de acesso entre populao urbana e rural. Se no mundo todo, bem como no meio urbano, o acesso aos servios de saneamento bsico est diretamente relacionado com a pobreza e excluso social, na rea rural essa situao mais alarmante.

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Na segunda metade do sculo passado, a populao das Amricas passou de 400, em 1950, para 800 milhes de habitantes, em 2000, sendo 73% urbana e 27% rural. Segundo a Avaliao 2000, feita pela Organizao Pan-Americana de Sade OPAS/OMS, o abastecimento de gua (ligao domiciliar e outras alternativas, sem ligao), na Amrica Latina e Caribe, no perodo 1990-2000, passou de 80% para 85%. Quanto ao esgotamento sanitrio com rede coletora, mas, na maioria das vezes, sem tratamento dos efluentes, passou de 39% para 49%. Alternativas de esgotamento sanitrio com latrinas e tanques spticos passou de 27% para 31%do total da populao, no perodo mencionado. No ano de 2000, a populao da Amrica Latina e Caribe era de 497.329 milhes de pessoas. Apesar dos avanos, 76,5 milhes de habitantes, sendo 25,6 na rea urbana e 50,9 rural, no tinham acesso a nenhum servio de abastecimento de gua confivel; Somente 24% da populao da Amrica Latina e Caribe contavam com sistemas confiveis de vigilncia da qualidade da gua potvel. Os servios de esgotamento sanitrio no chegavam a 103,3 milhes de pessoas, sendo 37,1 da zona urbana e 66,2 do meio rural. Apenas 13,7% dos esgotos coletados recebiam tratamento. O estudo da OPAS/OMS demonstrou ainda que a cobertura de gua era maior nas famlias de maior renda, bem como, para famlias com nveis iguais de renda, a gua estava mais acessvel s populaes urbanas. Em mdia, as porcentagens de populao sem acesso aos servios de saneamento eram cinco vezes mais altas na zona rural do que na urbana. Dados recentes do Centro Pan-Americano de Engenharia Sanitria e Cincias do Ambiente CEPIS/OPASOMS apontam que, em 2004, a cobertura de abastecimento de gua com conexo domiciliar, abastecida pela rede pblica ou no, chegava a 90%, sendo na rea rural em torno de 45%. Quanto cobertura de esgotamento sanitrio, na rea urbana, alcanava 62% em termos de conexo domiciliar,coletada pela rede pblica ou no No entanto, na rea rural atingia somente 11%, conectada rede pblica, ficando 38% para outro tipo de conexo e 51% sem nenhum tipo de conexo domiciliar. As solues tecnolgicas, tanto para abastecimento de gua potvel como para coleta e tratamento de esgotos sanitrio, devero levar em conta as formas de utilizao dos espaos, a localizao das moradias e o arruamento de cada comunidade. Naquelas periferias urbanas, constitudas por setores populares, geralmente os lotes so menores e o adensamento de moradias maior. Nas favelas dos mdios e grandes centros, a situao mais complexa quanto localizao das moradias. Nas reas rurais, h uma diversidade de ocupao do espao, em funo da moradia. Vai, desde povoados com moradias mais prximas, semelhantes a ncleos tipicamente urbanos, comunidades com residncia menos prximas, distanciando-se de 10 a 100 metros umas das outras, at as situaes de moradias dispersas, cujas solues de saneamento sero, na maioria das vezes, isoladas ou individuais por famlia. Quando se usa no mesmo lote poo raso e fossa sptica ou fossa rudimentar, h sempre o risco de contaminao do lenol fretico e da gua utilizada para consumo domstico, devido, principalmente, pequena dimenso dos lotes e alta concentrao de moradias, colocando em risco a sade dos moradores. A soluo mais segura ser, na maioria das vezes, a rede geral de abastecimento de gua potvel e rede coletora e tratamento de esgotos sanitrios, muitas vezes, podendo adotar o sistema condominial. Nas reas rurais com moradias menos adensadas, s vezes com distncias de 500 metros ou mais entre elas, os sistemas coletivos ganham complexidade, em termos de implantao, operao, manuteno e custos. Muitas vezes, encontram-se solues de pequenos sistemas para pequenos grupos de famlia, com fontes alternativas de gua e sistemas alternativos de esgotamento sanitrio. Objetivos e Metas do Milnio Frente a gravidade da pobreza no mundo e sua correlao com vrios fatores socioeconmicos e culturais, a ONU, em setembro de 2000, reuniu, em Assemblia Geral, um conjunto de 147 Chefes de Estado e de

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Governo e um total de 189 pases. que aprovaram a Declarao do Milnio, definindo Objetivos e Metas para o Desenvolvimento do Milnio que se iniciava, e tendo como horizonte mais prximo, o ano de 2015, Dentre os valores aclamados pela Assemblia, esto: liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza e responsabilidade comum, entre os diversos nveis de governo, entre as Naes, Estado e sociedade. Foram aprovados 8 objetivos, os quais tm 18 metas e 48 indicadores. Dentre os objetivos e metas se destacam aqueles que esto diretamente vinculados pobreza, fome, desigualdade social, sade, educao, gnero e desenvolvimento sustentvel: 1. Acabar com a fome e a misria. 2. Educao de qualidade para todos. 3. Igualdade entre sexos e valorizao da mulher. 4. Reduzir a mortalidade infantil. 5. Melhorar a sade das gestantes. 6. Combater a Aids, a malria e outras doenas. 7. Qualidade de vida e respeito ao meio ambiente. 8. Todo mundo trabalhando pelo desenvolvimento.

6.3. SANEAMENTO NO BRASIL: COBERTURA URBANA E RURAL


Dados da PNAD/2007, sobre os nveis de cobertura dos servios de saneamento, revelam que houve melhorias expressivas, sobretudo quanto ao abastecimento dgua em reas urbanas. Contudo, devido poltica de saneamento ainda predominantemente executada em bases empresariais, o atendimento a pequenas cidades, periferias urbanas e reas rurais, sobretudo as comunidades tradicionais, ainda mantm suas desigualdades, quanto aos nveis de atendimento e qualidade dos servios. Abastecimento de gua Segundo o documento do Intituto de Planejamento Econmico e Social-IPEA (2008), intitulado PNAD 2007 Primeiras Anlises Saneamento Bsico e Habitao, o Brasil alcanou, em 2007, a meta do milnio prevista para 2015, em relao ao acesso gua potvel nas reas urbanas, pois gua canalizada de rede geral no interior dos domiclios chega a 91,3% dos moradores das cidades. Contudo, persistem as desigualdades regionais e tambm entre as regies metropolitanas. O Sudeste e o Sul apresentam nveis de cobertura de gua acima dos 95% da populao urbana, superando em mais de 30% a cobertura na regio Norte. A regio Nordeste alcanou 88,12% de cobertura de gua canalizada para os domiclios urbanos, pois houve maior incremento de recursos, principalmente federais, nestes ltimos anos. A regio CentroOeste atingiu 89,82 pontos percentuais quanto cobertura de gua potvel. De acordo com as anlises do IPEA (2008), gritantes tambm so as desigualdades no acesso aos servios de gua potvel, entre os habitantes das reas urbanas e rurais, mostrando que gua de rede geral est disponvel para menos de 28% dos moradores do campo (Tabela 6.1). O estudo mostra, com base na PNAD 2007, que no meio rural, 58% da populao usam gua oriunda de poo ou nascente, sem estar conectada rede geral. Muitas dessas situaes de abastecimento tm atendido aos critrios de potabilidade da gua medida que os poos e nascentes estejam bem protegidos e que a canalizao no propicie nenhum tipo de contaminao da gua. Alm disso, pode-se adotar o tratamento da gua no reservatrio domiciliar ou no reservatrio de gua de beber. Cerca de 39,3% no possuem gua canalizada dentro de casa, o que pode tornar mais vulnervel a potabilidade da gua.

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TABELA 6.1: Acesso aos servios de abastecimento de gua na rea rural, 2007 (em %)
REDE GERAL REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Com canalizao interna 12,96 23,38 28,46 29,94 15,97 23,79 Sem canalizao interna 5,47 6,66 1,20 0,43 1,35 4,16 POO OU NASCENTE Com canalizao interna 27,53 16,44 59,61 65,36 68,73 36,92 Sem canalizao interna 45,50 28,85 6,54 3,54 12,20 21,44 Outro tipo ou sem declarao 8,54 24,67 4,19 0,73 1,74 13,70

Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008).

Alm das desigualdades regionais, temos ainda significativa desigualdade racial e socioeconmica apresentando nveis bastante elevados. A populao negra, parda e tambm segmentos sociais de menor renda, tm nveis de cobertura bem menores que a populao branca e os segmentos de renda mais elevada. Segundo o IPEA, dentre os 20% mais pobres da populao urbana, gua canalizada por rede geral chega a pouco mais de 83%, enquanto os 20% mais ricos atingem o nvel de cobertura de 95,7%. Esta diferena passou de 35 pontos percentuais, em 1992, para 13, em 2007. Com relao ao saneamento bsico em comunidades indgenas, dados fornecidos pelo Departamento de Engenharia de Sade Pblica da Fundao Nacional de Sade Funasa/Densp (2009) demonstram que, no perodo de 1999 a 2009, foram atendidas 1.572 aldeias num universo de 4.320, o que significa uma cobertura de 36,4% com sistemas de abastecimento de gua, envolvendo 356.829 pessoas, numa populao indgena de 553.217 pessoas, havendo, pois, uma cobertura de 64,5%. Segundo a Funasa/Densp (2009), a expressiva diferena entre o percentual de cobertura de populao indgena com abastecimento de gua e o percentual de aldeias atendidas explica-se pelo fato de que o atendimento tem sido dirigido para a maioria das aldeias com maiores populaes, enquanto que, para grande parte daquelas aldeias de menor populao, normalmente de mais difcil acesso, ainda no foi possvel o atendimento (BRASIL, 2009a). De acordo com a Funasa/Densp, Brasil (2009a), o tratamento de esgotos, de forma coletiva, ainda uma prtica pouco usada, devido complexidade de operao dos sistemas e alta disperso espacial das habitaes e das aldeias. Como alternativa para a disposio final dos esgotos, adota-se a tipologia de soluo individual, que apresenta baixo impacto ambiental e viabiliza o atendimento da populao com esses servios. Para efetivao da Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas, foi criada uma rede de servios nas terras indgenas, de forma a superar as deficincias de cobertura, acesso e aceitabilidade do Sistema nico de Sade (SUS) a essa populao. Na viso da Funasa/Densp, Brasil (2009a), uma grande conquista da sociedade indgena foi a criao e implantao dos Conselhos Locais e Distritais de Sade Indgena. Desta forma, as aes de saneamento passaram a representar melhor as necessidades oriundas das localidades indgenas, deliberadas pelo Controle Social, por meio de instrumento legtimo chamado Plano Distrital. importante ressaltar tambm que a Funasa adota, como uma das estratgias para manuteno e operao dos sistemas implantados, a capacitao dos prprios indgenas e tcnicos das Coordenaes Regionais. Desta forma, atualmente existem 1.676 indgenas capacitados com o intuito de fazer parte da

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sustentabilidade das aes implantadas, uma vez que so moradores da prpria localidade e escolhidos pela comunidade. Devido ao aumento do nmero de Agentes de Saneamento Indgenas - Aisan em atuao, e dificuldade de garantir sua formao em servio nas aldeias, o Densp/Funasa priorizou a organizao de uma estrutura mnima de servios de saneamento em reas indgenas nos plos base, introduzindo, na equipe multidisciplinar de sade, um supervisor de saneamento para apoiar tecnicamente e coordenar as aes de saneamento na rea de abrangncia do plo. Assim, de 2004 a 2009 foram capacitados 175 tcnicos das prprias Coordenaes Regionais, que j estavam inseridos nos servios, e outros que tm sido engajados. A atuao dos supervisores tem possibilitado avanos que podem ser facilmente percebidos, especialmente no processo de acompanhamento do Aisan nas aldeias, o que tem refletido nas melhorias dos servios e apropriao pelas comunidades dos servios implantados. O tratamento da gua nos sistemas de abastecimento, proteo de fontes e mananciais e o monitoramento do controle da qualidade da gua so aes que tem exigido grande esforo da Funasa, uma vez que so envolvidos diversos profissionais, inclusive o Agente Indgena de Saneamento, alm da necessidade de aquisio de insumos e equipamentos, sempre levando em conta as dificuldades de acesso s aldeias. Segundo a Funasa/Densp, Brasil (2009a), no perodo de 1999 a 2009, foi investido um total de R$ 282.151.718,11 em equipamentos, obras e servios de saneamento nas aldeias indgenas do Brasil. Estes servios se referem ao abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e melhorias sanitrias domiciliares. As aes de saneamento na sade pblica tm sido direcionadas pelos critrios epidemiolgicos, sanitrios, ambientais e socioculturais. De acordo com a Funasa/Densp (2009), as doenas transmitidas pela gua figuram entre as principais causas de mortalidade infantil nas terras indgenas. Estas doenas podem ser prevenidas, mediante a adoo de servios de saneamento bsico, principalmente, de abastecimento de gua potvel e de destino adequado dos dejetos. O financiamento e a execuo das aes de saneamento, em reas indgenas, esto includos entre as demais aes da Funasa desde a publicao do Decreto no 23 de 1.991, complementado pelo decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994. gua no semi-rido brasileiro Em 1989, a regio conhecida como semi-rido brasileiro foi delimitada pela Sudene Superitendncia de Desenvolvimento do Nordeste, mediante a Lei Federal no 7.827. Em 2005, por meio de Portaria Interministerial, houve a incluso de novos municpios de diversos estados, como reas do semi-rido, passando de 1.031 para 1.133 municpios pertencentes aos estados de Alagoas (38), Bahia (265), Cear (150), Minas Gerais (85), Paraba (170), Pernambuco (122), Piau (127), Rio Grande do Norte (147) e Sergipe (29), de acordo com Pereira Junior (2007). Os critrios adotados pelo Grupo de Trabalho Interministerial, constitudo pelo Ministrio da Integrao Nacional e Ministrio do Meio Ambiente, foram os seguintes: a) precipitao pluviomtrica mdia anual inferior a 800 mm; b) ndice de aridez at 0,5, calculado pelo balano hdrico que relaciona as precipitaes e a evapotranspirao potencial, no perodo entre 1961 e 1990; c) risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o perodo entre 1970 e 1990. Na viso de Queiroz et al. (2009), apesar da rea ser cortada por um razovel sistema de rios, formado pelas regies hidrogrficas do So Francisco, Parnaba, Atlntico Nordeste Oriental e Atlntico Leste, grande parte desses rios so temporrios, correndo apenas na poca chuvosa. O rio So Francisco, o maior da regio, nasce na Serra da Canastra, em Minas Gerais, e se dirige para Norte, com cerca de 2.700 km de extenso, atravessando grande parte do Estado de origem, at a Bahia (com 48,2% da bacia), chegando na fronteira com Pernambuco (com 10% da bacia), onde se desvia para o Oceano Altntico, entre Alagoas (2,3% da bacia) e Sergipe (1,1% da bacia).

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Queiroz et al. (2009) demonstram que a regio hidrogrfica do rio Parnaba, sendo a segunda mais importante no Nordeste, com 1.400 km de extenso, est quase completamente dentro do Piau (90%) e no Cear (10%). Esto ligados, a essa regio hidrogrfica, os aquferos (guas subterrneas) que apresentam o maior potencial hdrico do Nordeste. A regio hidrogrfica do Nordeste Oriental abrange pequenas bacias costeiras, com pequena extenso e vazo dos seus corpos dgua. Abrange grande parte do litoral setentrional do Nordeste, inclusive cinco capitais e grande parte do semi-rido. Os Estados mais cobertos por essa regio hidrogrfica so: Cear (46%), principalmente com o rio Jaguaribe, Paraba (20%) e Pernambuco (10%) (QUEIROZ et al., 2009). A regio hidrogrfica do Atlntico Leste compreeende especialmente os rios que nascem na Cadeia do Espinhao de Minas Gerais e da Bahia e correm para o Oceano Atlntico. O rio Jequitinhonha corre especialmente em Minas Gerais, sendo mais ou menos o limite sul da regio semi-rida, e praticamente responsvel pelos 26,2% de cobertura da bacia no Estado. O Estado da Bahia tem a maior cobertura, com 66,8% da bacia, especialmente devido aos rios Jacupe, Paraguau, Contas e Pardo, que nascem em diversas regies da Chapada Diamantina (QUEIROZ et al., 2009). Quanto s guas subterrneas, a CPRM Companhia de Pesquisas de Recursos Minerais, Brasil (2002) mapea o semi-rido nordestino, em quatro provncias hidrogeolgicas, e explicita as suas caractersticas: 1. Provncia do Escudo Oriental Nordeste, constitudo predominantemente de rochas cristalinas, com potencial hidrogeolgico muito fraco. No interior desse universo de rochas cristalinas, existem ilhas de rochas sedimentares, conhecidas como bacias interiores. Devido ocorrncia de condies favorveis de gua subterrnea, essas pequenas bacias podem se tornar imensas em importncia, em relao aos recursos hdricos. (BRASIL, 2002). 2. Provncia do So Francisco, com predominncia de aqferos restritos s zonas fraturadas em quartizitos, metagrauvacas, metaconglomerados, calcrios e dolomitos, com pontencialidade de baixa a mdia. Os aqferos se ampliam quando acontecem associados a rochas porosas com o manto do intemperismo, ou em situao dos calcrios ou dolomitos, onde a dissoluo crstica teve ampla atuao. Existe ainda um sistema nas coberturas de extenso regional, constitudo por sedimentos mesozicos, contudo, a condio morfolgica do tabuleiro elevado, a litologia e as reduzidas espessuras das fraturas miminizam o potencial exploratrio do aqfero. (BRASIL, 2002) 3. Provncia do Parnaba, que est situada na bacia sedimentar do rio Paranaba e se constitui no maior potencial de gua subterrnea do Nordeste. As formaes geolgicas se encontram em uma srie alternada de camadas permeveis e menos permeveis, o que possibilita originar sistemas aqferos regionais em condies hidrulicas livres e confinadas. (BRASIL, 2002). 4. Provncia Costeira, que se encontra na faixa litornea do Nordeste. Em alguns trechos, essa Provncia se apresenta com penetraes para o interior, alm da faixa costeira. Os aqferos com melhor possibilidade de potencial bem distribudo correspondem aos clsticos inconsolidados e fracamente consolidados de idade cenozica, e que demonstram bons ndices de produtividade mdia, a ponto de poderem ser utilizados para o abastecimento da populao. (CPRM 2002). Existem situaes muito comuns na regio semi-rida, de poos rasos ou profundos fornecerem gua salobra, isto , gua com forte teor de salinidade, invivel para o consumo domstico e para atividades agrcolas. Existem tecnologias de dessalinizao por equipamentos, raios solares e com produtos vegetais, mas que nem sempre atendem demanda de abastecimento coletivo, alm de outros desafios, como o destino adequado do sal residurio. Neste breve diagnstico do abastecimento de gua potvel importante destacar o trabalho realizado no Semi-rido brasileiro, a partir do Programa Convivncia com o Semi-rido, coordenado pela Articulao no Semi-rido ASA, na qual participam mais de 800 instituies e movimentos sociais, tendo o apoio de

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recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS e de outras fontes. De acordo com o site da ASA, o semi-rido brasileiro est contextualizado conforme explicitado a seguir. A ao da Articulao no Semi-rido Brasileiro, partindo das experincias das organizaes da sociedade que atuam na regio, vem, h dez anos, construindo o Programa de Formao e Mobilizao Social para a Convivncia com o Semi-rido, implementado em duas aes: o Programa um Milho de Cisternas - P1MC e o Programa Uma Terra e Duas guas - P1+2. De incio, o P1MC contou com o apoio da Agncia Nacional de guas. A partir de 2003, o P1MC foi incorporado, como poltica pblica, pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate a Fome - MDS, passando a ter o apoio do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - Consea. Atualmente, o P1MC recebe tambm aporte oramentrio da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba - Codevasf. O MDS e a Embrapa Semi-rido fazem uma estimativa de necessidade mnima de 1.300.000 cisternas. Alm da gua de beber, a populao dispersa do semi-rido necessita de gua para o uso domstico, para a dessedentao de animais e para a produo de alimentos. A meta do P1MC, iniciado em 2003, atender a 5 milhes de pessoas na sua rea de atuao, com gua para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar guas de chuva.A meta do P1MC, iniciado em 2003, atender a 5 milhes de pessoas n a sua rea de atuao, com gua para beber e cozinhar, por meio dessas cisternas para reservar guas de chuva. Dando continuidade ao P1MC, a ASA, a partir de 2007, passa a contar com o apoio da Fundao Banco de Brasil e Petrobras, e d incio ao P1+2. Este programa prioriza a segurana e soberania alimentar, a partir da produo agroecolgica de alimentos, promovendo a construo de infra-estruturas hdricas, como cisterna calado de 52 mil litros, barragem subterrnea, tanque de pedra/caldeiro e bomba dgua popular. A ao parte da valorizao das experincias exitosas da agricultura familiar camponesa, mediante intercmbios e sistematizao de experincias. O MDS, Ministrio de Desenvolvimento Agrrio - MDA e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio So Francisco Codevasf esto apoiando, com recursos financeiros, a execuo do P1MC + 2, a partir de 2008. Segundo a ASA, em seu site, cada cisterna tem capacidade de armazenar 16 mil litros de gua. Essa gua captada das chuvas, atravs de calhas instaladas nos telhados. A cisterna construda por pedreiros das prprias localidades, formados e capacitados pelo P1MC e pelas prprias famlias, que executam os servios de escavao, aquisio e fornecimento da areia e da gua. Os pedreiros so remunerados e a contribuio das famlias, nos trabalhos de construo, se caracteriza com a contrapartida no processo. Se a gua da cisterna for utilizada de forma adequada (para beber, cozinhar e escovar os dentes) dura, aproximadamente, oito meses. O P1 + 2, alm de fortalecer o processo de formao e organizao comunitria, implementadas pelo P1MC, visa construir cisternas para a roa, ou seja, para a produo da agricultura familiar. At 2002, o Programa j havia construdo quase duas mil cisternas, para reservar guas de chuva, em funo da produo. A ASA aponta, segundo dados atualizados em 9/3/2010, os seguintes resultados de todo o seu trabalho nestes anos: Cisternas construdas: 288.420; Famlias mobilizadas: 294.854; Famlias capacitadas em gerenciamento de recursos hdricos: 273.104; Comisses municipais capacitadas: 6.397; Pedreiros recapacitados: 5.541.

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Esgotamento sanitrio O IPEA (2008), com base na PNAD/2007, destaca o aumento de 3% na cobertura urbana de servios de esgotamento sanitrio, na passagem do ano 2006 para 2007. Segundo os autores, foi o maior aumento alcanado nestes ltimos 15 anos, o que significou passar de 54,4% para 57,4%. Se for considerada a populao urbana que canaliza seu esgoto para fossa sptica, o percentual de cobertura quase atinge 81%. As disparidades entre as Regies, no atendimento urbano de servios de esgotamento sanitrio, so mais expressivas do que aquelas da cobertura de gua potvel. O Centro-Oeste alcanou somente 52%, enquanto o Nordeste atingiu 68,4% e o Norte chega a 64%. As regies Sul e Sudeste superam as outras Regies, alcanando 85% de cobertura. No que se refere cobertura urbana de esgotamento sanitrio adequado, as desigualdades socioeconmicas so mais gritantes, de acordo com as anlises do IPEA (2008), com base na PNAD/2007. Dentre os mais pobres, residentes nas cidades, 20% conseguem uma cobertura de 64,6% no atendimento de rede geral ou fossa sptica. No entanto, 20% dos segmentos de maior renda alcanam uma cobertura de 92,8%. Esta diferena de 28 pontos percentuais expressiva, se comparada com o ano de 1990, cuja diferena era de 48%. Tambm na cobertura de servios de esgotamento sanitrio, existem desigualdades entre o urbano e o rural, demonstrando baixos nveis, pois 22% da populao rural no possuem nenhum tipo de sistema de coleta de esgoto e 54% adotam solues inadequadas para o esgotamento sanitrio, como fossas rudimentares, valas, despejo do esgoto no tratado nos rios, lagos, mares. Esse quadro sobre o esgotamento sanitrio na rea rural, conforme Tabela 6.2 a seguir, sem dvida, coloca em risco a sade da populao, em especial as crianas, bem como a preservao do meio ambiente. TABELA 6.2: Acesso aos servios de esgotamento sanitrio na rea rural, 2007 (em %)
REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Rede coletora 1,79 2,23 17,89 1,86 1,49 5,30 Fossa sptica 19,21 12,26 15,84 44,94 6,37 18,40 Fossa rudimentar 51,91 40,95 43,97 42,53 80,60 45,32 Vala 3,93 6,78 3,89 4,78 1,62 5,26 Direto para rio, lago ou mar 0,91 0,85 11,72 2,28 0,37 3,28 Outro tipo 0,00 0,42 0,85 0,21 1,04 0,46 No tinham 22,26 36,50 5,84 3,40 8,53 21,99

Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008).

Resduos slidos As primeiras anlises do IPEA (2008) sobre a PNAD/2007, a respeito dos servios de coleta direta e indireta dos resduos slidos, destacam que houve uma cobertura relativamente ampla e que esses servios estavam disponveis para quase 97,6% da populao urbana, sendo 90% de forma direta e 7,6% coletados indiretamente. A cobertura urbana de servios de coleta de resduos slidos no regionalmente to desigual, como o caso da gua potvel e esgotamento sanitrio,como se pode ver a seguir: Norte 88,16%; Nordeste 81,61%; Centro-Oeste 89,75%; Sudeste 93,11%; Sul 94,55%. Nas reas rurais esta cobertura no chega a 27% da populao. Nestas reas, a maior parte dos resduos slidos tem sido queimada ou enterrada, por parte de 60,03% da populao, ou ento lanada em

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terrenos baldios ou logradouros, envolvendo 11,74% dessa populao, 0,15% joga nos cursos dgua e 1,15% d qualquer outro destino aos resduos slidos, conforme Tabela 6.3 a seguir. A disposio inadequada dos resduos, seja na cidade ou na rea rural, pode significar uma ausncia do processo de coleta seletiva e conseqente ausncia da reciclagem, alm da presena de desperdcio de recursos naturais que poderiam ser reutilizados, reciclados, bem como produzir outros benefcios ao meio ambiente e sade pblica. A disposio adequada e a reciclagem do resduo orgnico e de grande parte dos outros resduos estariam evitando a proliferao de vetores, a criao de lixes e a produo do gs metano lanado na atmosfera. TABELA 6.3: Acesso aos servios de coleta de lixo na rea rural, 2007 (em %)
REGIO Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste BRASIL Coleta direta 19,15 12,88 33,85 31,12 16,37 20,86 Coleta indireta 3,30 2,47 10,94 12,67 6,43 6,07 Queimado ou enterrado 70,92 61,83 51,76 52,24 73,57 60,03 Terreno baldio ou logradouro 5,86 21,23 2,70 2,01 3,39 11,74 Rio, lago ou mar 0,45 0,17 0,06 0,00 0,06 0,15 Outro destino 0,32 1,41 0,69 1,96 0,18 1,15

Fonte: IBGE- PNAD/2007, Nucase/Recesa adaptado do IPEA (2008).

Para o IPEA (2008), com base na PNAD/2007, dentre os fatores que determinam as condies inadequadas de habitao, em especial dos segmentos de baixa renda e populao afro-descendente, o principal deles est na inexistncia de solues adequadas para o esgotamento sanitrio e abastecimento de gua potvel, agravado pelo adensamento excessivo, sobretudo nos grandes centros urbanos, suas periferias ou favelas. Devido ao adensamento populacional de setores populares nas periferias urbanas, sobretudo nas favelas, quando se trata de esgotamento sanitrio e tambm de resduos slidos, o manejo adequado de suma importncia para evitar a proliferao de vetores, extinguir ou miminizar os riscos ambientais e, principalmente, os riscos para a sade pblica. Nesta perspectiva, as condies de saneamento bsico no s tornam uma casa habitvel e saudvel, mas tambm toda a rua, todas as reas de circulao dos moradores, enfim, toda a comunidade e seu bairro. Quanto ao esgotamento sanitrio e disposio dos excretas, fator importante a possibilidade do abastecimento de gua, para que haja transporte hidrulico at seu destino adequado para tratamento, que poder ser de vrias formas alternativas, como tanque sptico, lagoas de estabilizao, biodigestor clarificador pr-fabricado, privada com arraste hidrulico. Muitas so as possibilidades de rede condominial e de micro-sistemas de pequeno dimetro. Na ausncia de abastecimento de gua na moradia, existem solues, sobretudo para populaes dispersas, como a privada seca ventilada.e a latrina de compostagem com duas cmaras. Do ponto de vista do direito ao saneamento bsico e sade, a questo no se coloca de forma diferente para a populao rural. Contudo, quanto forma como se organiza o espao rural, em termos de moradias, arruamento e localizao das casas, existem situaes as mais diversas. Por isto mesmo, as solues tecnolgicas em saneamento bsico podero ser bastante diversificadas. Haver demanda de solues coletivas, na maioria das vezes, alternativas e no convencionais, solues coletivas para pequenos grupos de famlias e solues individuais, sobretudo para moradias mais dispersas, distantes cerca de mais de 500 metros, umas das outras. A adoo de tecnologias apropriadas ter influncia nos recursos financeiros para execuo dos projetos, como para a operao e manuteno dos sistemas.

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Avaliao do abastecimento de gua em reas rurais De acordo com a Avaliao 2000 Organizacin Pan americana de La Salud-OPAS (2001), algumas questes foram identificadas como, por exemplo, a inadequada recuperao dos custos. Na viso dessa Avaliao 2000, esta recuperao deveria permitira operao e manuteno dos sistemas, alm de garantir as obrigaes financeiras, para o pagamento da dvida, e a proviso de recursos, para expanso e recuperao da infra-estrutura dos sistemas. Esta dificuldade, na maioria das vezes, est relacionada poltica tarifria adotada e carncia de subsdios de recursos pblicos. Estes, quando existem, nem sempre beneficiam a populao, pois vo cobrir os gastos decorrentes da ineficincia operativa e gerencial. Pode-se acrescentar, ainda, o insuficiente trabalho de mobilizao social e educao, junto s comunidades envolvidas nos projetos, em especial daquelas rurais. A experincia latino-americana, at o incio da dcada de 80, voltavase prioritariamente para melhoria do abastecimento de gua. Quanto ao esgotamento sanitrio, havia predominncia do uso de latrinas ou privadas secas (latrinizao do meio rural e periferias urbanas). Ratificando as consideraes do ltimo pargrafo do item anterior, oportuno tomar as colocaes da OPAS-OMS (2009) sobre tecnologia apropriada. Para que as solues em saneamento bsico sejam apropriadas ou adequadas, deve-se levar em conta alguns critrios como: tipo de populao, se concentrada ou dispersa, e em que dimenses; tamanho da comunidade/ quantas famlias ou habitantes; caractersticas fsico-geogrficas da localidade ou das moradias; quanto gua, quais as fontes, quantidade, temporalidade e qualidade; processo de aduo da gua, se por gravidade ou recalque; tipos de tratamento necessrios para a gua; solues no convencionais para esgotamento sanitrio, adotando sistemas simplificados, levando em conta as condies do solo e dos cursos dgua, capacidade de pagamento por parte das famlias; alternativas de manuteno e gesto; potencial e capacidades das comunidades. Ainda segundo a OPAS-OMS (2009), as tecnologias apropriadas levam em conta: A identidade cultural e o ambiente de cada comunidade; O aproveitamento os recursos do ecossistema, os recursos energticos locais e os insumos materiais; A contribuio com a preservao do ambiente, com a reciclagem dos seus recursos e com o uso de fontes alternativas de energia; O estmulo participao organizada da comunidade em todas as fases do sistema; A reduo da dependncia cientfica e tecnolgica de nossos pases e impulsionar o desenvolvimento sustentvel. A Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS-OMS) publicou documento sobre as desigualdades no acesso, uso e gasto com a gua potvel no Brasil, baseado em pesquisa sobre Padres de Vida de 1996-97 OPAS (2001) No entanto, os dados e as avaliaes tm como base amostras representativas das Regies Sudeste e Nordeste. As outras Regies representavam 29% da populao brasileira. Segundo este documento, os indicadores de desenvolvimento humano revelam avanos em relao dcada anterior. As taxas de mortalidade geral e mortalidade infantil chegavam, respectivamente, a 7 e a 37 em cada mil habitantes, em 1998. No final dos anos 90, a expectativa de vida atingiu os 67 anos de idade. Houve reduo na taxa de analfabetismo de 19 para 15,5%, entre 1990 e 1999. O ndice de Desenvolvimento Humano IDH passou de 0,706, em 1990, para 0,747, em 1999. O Brasil ocupava o 28o lugar no grupo dos pases de desenvolvimento humano mdio e o posto 74 o no ranking mundial. Para o documento da OPAS, a linha de pobreza, no Brasil, de 41%, em 1990, diminuiu para 37%, em 1993, e para 29%, em 1996. Contudo, neste ltimo ano, 1996, as reas rurais do Brasil registraram uma pobreza da ordem de 46%.

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Documento do IPEA (2009), sobre as primeiras anlises da PNAD 2008, em sua abordagem a respeito da desigualdade de renda e da evoluo recente da pobreza e desigualdade no Brasil, afirma o seguinte: A Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios, mais uma vez, trouxe boas notcias no que se refere distribuio de renda no pas. Apesar de o Brasil continuar um dos pases mais desiguais do planeta, claro que h uma tendncia de queda continuada desde 1999 ou 2001. Melhor que isto, de 2007 a 2008 houve crescimento na renda de todos os centsimos, revertendo a queda registrada na renda dos cinco por cento mais pobres, de 2006 a 2007. Uma decomposio fatorial do Coeficiente de Gini aponta para a desconcentrao da renda do trabalho, como responsvel pela maior parte deste movimento, embora as transferncias pblicas aposentadorias, penses, o Benefcio de Prestao Continuada e o Programa Bolsa Famlia continuem aportando uma forte contribuio. Este documento do IPEA (2009) adota o Coeficiente de Gini, como medida de desigualdade, o que torna possvel fazer decomposies por fonte de renda, que influencia na reduo ou aumento da desigualdade. Sendo assim, parte da reduo da desigualdade pode ser creditada evoluo de cada fonte de renda. Esta constatao se torna possvel, segundo o IPEA, porque o Coeficiente de Gini, adotado neste estudo, a soma ponderada de uma medida de progressividade de renda, chamada de Coeficientes de Concentrao, de cada componente da renda. A renda total domiciliar per capita foi dividida, pelo estudo, nas seguintes rendas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. Renda do trabalho diferente de um salrio mnimo. Renda do trabalho igual a um salrio mnimo. Renda das aposentadorias e penses diferente de um salrio mnimo. Renda das aposentadorias e penses igual a um salrio mnimo. Renda do capital. Renda do Benefcio de Prestao Continuada BPC, previsto na Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS. Assistncia Social (de 1997 em diante). Renda do Programa Bolsa Famlia e, antes dele, do Bolsa Famlia Federal. Bolsa Alimentao, PETI e Auxilio Gs (de 2001 em diante). Outras rendas.

Nestas primeiras anlises da PNAD 2008, o IPEA (2009) investiga a desigualdade de renda e a evoluo da pobreza no Brasil, como um todo, no especificando urbano e rural. O documento explicita a possibilidade de associar, a cada fonte de renda, a parte que lhe torna responsvel pela reduo ou aumento no Coeficiente de Gini geral. A renda do trabalho diferente de um salrio mnimo respondeu por 75% da queda na desigualdade, do ano de 2007 para 2008, enquanto o aumento do valor do salrio mnimo contribuiu com 16%, por intermdio do mercado de trabalho. Ainda neste perodo, O BPC-LOAS contribuiu somente com 2%, e a Bolsa Famlia no influenciou em quase nada, pois no aconteceu a ampliao de beneficirios, como ocorre atualmente. De acordo com o IPEA (2009), no perodo de 2001 a 2008, o mercado de trabalho foi o fator que mais influenciou na distribuio de renda, contribuindo com 65% na queda da desigualdade. Tambm as transferncias governamentais foram decisivas nessa queda. Se no houvesse mudanas nas polticas pblicas de transferncia de renda, a queda na desigualdade teria sido 34% menor. Para o IPEA, as transferncias governamentais, como a previdncia, BPC-LOAS e Bolsa Famlia, em 1999, foram levemente regressivas, apresentando um Coeficiente de Concentrao 0,7 pontos (x100) superior ao Coeficiente de Gini. No entanto, em 2008, estas transferncias governamentais foram progressivas, tendo um Coeficiente de Concentrao 3,6 pontos (x100) superior ao Gini daquele ano. Sobre a queda na desigualdade de renda,

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o estudo do IPEA conclui concordando com os saltos existentes, mas alerta para a necessidade das polticas pblicas avanarem mais, visando ao aprofundamento da distribuio de renda e reduo da desigualdade. Abordando a desigualdade de renda em termos de sua evoluo, as anlises do IPEA (2009) afirmam que, at o final do sc. XX, o Brasil manteve elevada desigualdade de renda sem tendncia queda, fato este que impediu a reduo da pobreza. Contudo, o estudo reconhece que na dcada de 70 e depois, durante o Plano Real, houve reduo na desigualdade de renda e diminuio da pobreza. A partir deste novo milnio, em especial a partir de 2003, a pobreza vem sendo reduzida expressivamente, aparecendo a reduo na desigualdade de renda como responsvel por ao menos metade na queda da pobreza, fato esse que vem confirmar que, sem a reduo na desigualdade de renda, no seria possvel a metade da expressiva reduo da pobreza. Para o IPEA, os avanos em distribuio de renda, no perodo de 2001 a 2008, so inegveis, principalmente se for levado em conta que a renda per capita de todos os dcimos cresceu e, de forma mais acelerada, entre os mais pobres, o que desencadeou reduo na desigualdade de renda e na pobreza. Nestas anlises sobre a evoluo da desigualdade de renda, o IPEA (2009) afirma que, em 2008, as mudanas foram ainda mais intensas e equalizantes. De fato, no perodo 2001-08, enquanto a renda familiar per capita da populao como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu quase trs vezes mais rpido (8,1% ao ano) e, entre os 10% mais rico,s cresceu a metade (1,4% ao ano). A taxa de crescimento da renda dos 10% mais pobres foi mais de cinco vezes a dos 10% mais ricos Na viso do IPEA, no ano de 2008, a extrema pobreza foi reduzida metade de seu valor em 2003. Desta forma, o Brasil, em cinco anos, conseguiu o que o Primeiro Objetivo de Desenvolvimento do Milnio (ODM) coloca como meta para ser realizada em 25 anos. Alm disso, ficou constatado que os 20% mais pobres atingiram um crescimento na renda per capita 47 pontos percentuais mais acelerado. Em 2001, a renda mdia dos 20% mais ricos foi 27 vezes a dos 20% mais pobres. No entanto, em 2008, essa renda mdia dos 20% mais ricos declinou para 19 vezes, em 2008, o que significa uma reduo de 30% na desigualdade, em 7 anos. Contudo, o estudo do IPEA (2009) alerta para o fato de que, apesar desta evoluo positiva na distribuio da renda e reduo da desigualdade, o Brasil continua fortemente desigual e assim constata que, enquanto os 40% mais pobres vivem com 10% da renda nacional, os 10% mais ricos vivem com mais de 40%. Embora a situao, h uma dcada atrs, fosse certamente pior, ainda hoje, a renda apropriada pelo 1% mais rico igual dos 45% mais pobres. O que um brasileiro, pertencente ao 1% mais rico (isto , que vive em uma famlia com renda per capita acima de R$ 4.400 por ms),, pode gastar em trs dias, equivale ao que um brasileiro nos 10% mais pobre levaria um ano para gastar. Levando em conta a permanncia da elevada desigualdade no pas, bem como a pobreza e, sobretudo, a extrema pobreza, o IPEA conclui que, se 1/3 da renda nacional fosse perfeitamente distribuda, seria possvel garantir, a todas as famlias brasileiras, a satisfao de todas as suas necessidades mais bsicas. Contudo, quase 50 milhes de pessoas ainda vivem em famlias com renda abaixo desse nvel (R$ 190/ms). O IPEA, nestas anlises, entende que os recursos necessrios, para todas as famlias pobres superarem a linha de pobreza, representa apenas 3% da renda nacional, ou menos de 5% da renda dos 25% mais ricos. A extrema pobreza poderia ser aliviada com apenas 1% da renda dos 25% mais ricos do pas. Em outro estudo do IPEA (2009), intitulado Desigualdade e Pobreza no Brasil Metropolitano Durante a Crise Internacional: Primeiros Resultados, comentado por Peduzzi (2009), reprter da Agncia Brasil, ficou constatado que houve reduo na pobreza, apesar da crise, diferentemente de outros perodos de crise, como 1982 a 1983; 1989 a 1990; e 1998 a 1999, pocas estas em que o nvel de pobreza, nestas Regies, foi

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acelerado. Em maro de 2002, 18,5 milhes de brasileiros estavam em situao de pobreza. Em junho de 2009, esse nmero havia baixado para 14,4 milhes. A diferena, de 4 milhes de pessoas, configura queda de 26,8% da taxa de pobreza, que passou de 42,5% para 31,1% no perodo. Na viso do IPEA, segundo Peduzzi, em junho de 2009, o ndice de Gini ficou em 0,493, com o menor patamar nas seis regies metropolitanas. Entre janeiro (0,514) e junho de 2009, o ndice de Gini caiu 4,1%, a mais alta queda registrada desde o ano de 2002. Se o perodo analisado for de maro de 2002 (0,534) at junho de 2009, a queda foi de 7,6%. Se for considerado o ms de mais alta medida de desigualdade, que foi dezembro de 2002 (0,545), a queda do ndice at junho de 2009 foi de 9,5%. Desigualdades no acesso gua O mesmo documento abordado no item anterior OPAS (2001), aponta que, nas reas rurais, somente 61% da populao tinham acesso energia eltrica, 15% coleta pblica de resduos slidos, 19% gua de rede geral e 5% estavam conectados rede pblica de esgotos. A situao rural do Nordeste era mais grave ainda, pois apenas 44% da populao rural possuam algum tipo de instalao sanitria, enquanto no Sudeste rural chegava a 15%. Diversos dados atestavam que, quanto mais pobre a Regio ou a populao, piores so as condies sanitrias, sendo mais difcil o acesso aos servios pblicos, em especial, aos de saneamento bsico, e maior a proporo de moradias com materiais precrios e construes inadequadas. Trs tipos de acesso gua foram considerados: a) com ligao domiciliar; b) sem ligao domiciliar, mas com alguma fonte por perto, situada a uma distncia aproximada at 1 km; e c) sem nenhum servio ou abastecimento. Segundo estes parmetros, 73% dos brasileiros tinham acesso a gua, atravs de ligao domiciliar, 18% tinham algum tipo de acesso gua, mas sem ligao domiciliar, tendo alguma fonte por perto e 9% da populao brasileira no dispunham de nenhum servio de gua. Na zona rural, somente 17% da populao recebiam gua, atravs de ligao domiciliar. O mais comum era o acesso a alguma fonte de gua, relativamente prxima da moradia. A partir da pesquisa Padres de Vida, OPAS (2001) o documento comparou renda familiar e acesso gua. desigualdade de renda correspondia desigualdade de acesso gua. No conjunto das famlias mais ricas, 95% delas possuam ligao domiciliar e, esta situao, era quatro vezes melhor do que a situao de acesso do conjunto de famlias pobres. A condio das famlias das reas rurais era mais crtica. At as famlias rurais menos pobres tinham menor acesso gua, com ligao domiciliar, do que as famlias mais pobres do meio urbano, tamanha era a desigualdade entre zona urbana e rural e que ainda permanece em outros nveis. Desigualdade quanto ao consumo e aos gastos com a gua Quanto aos gastos com a gua, a mdia nacional chegava a R$ 195,00 por famlia e a R$ 64,00 per capita. As famlias que possuam ligao domiciliar, e que tinham melhor renda, gastavam mais com a gua. Isto chega proporo de gastos 8 vezes mais que as famlias mais pobres. Em mdia, a populao urbana consome e gasta mais com gua do que a rural. Estima-se que os brasileiros, em mdia, gastavam 2, 2% de sua renda com o consumo de gua. Na zona urbana, esta cifra elevou-se a 2,3%, em comparao a 1,9% das reas rurais. Em termos proporcionais, levando em conta a renda das camadas ricas e a renda das classes pobres, e o que cada uma gastava com o consumo de gua, chegou-se concluso de que as famlias pobres destinavam uma percentagem maior de sua renda (3,4%) para pagar a gua, do que as famlias ricas (1,2%), tanto urbanas (1,3%) quanto rurais (3,9%) (OPAS, 2001). De acordo com o Relatrio sobre Desenvolvimento

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Humano PNUD (2006), de trs pessoas que carecem de acesso gua potvel, duas vivem com menos de US$ 2 dlares por dia e uma pessoa de cada trs sobrevive com menos de US$ 1 dlar por dia. A desigual distribuio de gua potvel anda ao lado da injusta distribuio da riqueza. Segundo o Relatrio PNUD/2006, no mundo, em mdia, o acesso gua aos 20% de localidades mais ricas chega a 85% de cobertura, enquanto para os 20% das localidades mais pobres, a cobertura atinge 25%. Situao mais perversa apontada pelo Relatrio, quando identifica que as populaes pobres dos pases em desenvolvimento, alm de ter menos acesso gua potvel, paga mais que os ricos pela gua que recebe. Existem localidades em que a populao pobre paga de cinco a 10 vezes mais que os ricos. Para o Relatrio do PNUD sobre desenvolvimento humano, a distncia da rede pblica eleva os preos da gua, pois as famlias vo depender de intermedirio ou do transporte, para buscar a gua. A pobreza um obstculo para pagar os servios de saneamento, em especial a gua potvel. Outros fatores interferem, como as demandas domsticas e a desigualdade de gnero. As mulheres, na maioria das vezes, sobretudo as mulheres pobres da cidade e do campo vivem jornada dupla de trabalho visando a aumentar a renda familiar, pois cuidam das atividades domsticas, sobretudo cuidado com os filhos e ainda lidam na lavoura ou trabalham fora de casa. Considerando os Objetivos do Milnio, o Relatrio PNUD/2006 afirma que o acesso aos servios de saneamento, com certeza, vai diminuir a pobreza e tambm estar salvando, na prxima dcada, mais de um milho de crianas. A cada ano morrem quase dois milhes de crianas, devido s doenas relacionadas com a carncia dos servios de saneamento bsico. A dificuldade de acesso e seu respectivo dficit no esto na escassez de gua, mas na desigualdade socioeconmica e nas polticas pblicas inadequadas. Quanto ao tratamento da gua consumida nos domiclios A partir dos dados da pesquisa, OPAS (2001), estimou-se que 60,4 % dos brasileiros consumiam gua filtrada e 35% bebiam gua, tal como se encontra na natureza, sem nenhum tipo de tratamento. O restante, 4,6% bebiam gua fervida ou mineral. Das famlias com ligao domiciliar e renda maior, 95% usavam de algum tipo de tratamento da gua. Daquelas que consumiam gua de alguma fonte prxima, sem ligao domiciliar e com renda menor, mais de 60% bebiam gua de modo natural, sem nenhum tratamento no domiclio. No glossrio do documento Avaliao 2000, OPAS (2001) desinfeco entendida como processo para eliminar patgenos, microorganismos que podem provocar doenas nas pessoas. A pesquisa demonstra que a renda um dos fatores que dificulta o processo de desinfeco, por parte das famlias, quando na ausncia de rede geral de abastecimento de gua potvel. As dificuldades de acesso gua potvel, seja por meio esttico ou dinmico e, tambm aos outros servios de saneamento bsico, colocam constantemente em risco de sade as populaes rurais e das periferias das cidades. De acordo com a OPAS (2009), em reas onde toda a populao tem acesso gua potvel, a mortalidade infantil de 10/10.000 nascidos vivos. Contudo, naquelas regies onde o acesso gua est restrito a somente 40%, a mortalidade infantil 50/10.000. Isto quer dizer que o acesso gua segura significa uma diferena, entre a vida e a morte, de 500%. Ainda segundo a OPAS (2009), um informe do Projeto Water and Sanitation for Health Falta poner el ao (WASH) da Agncia para o Desenvolvimento Internacional (USAID), dos Estados Unidos, expressa que, das 37 maiores doenas que afetam os pases em desenvolvimento, 21 esto relacionadas com o saneamento bsico. Indica tambm que as intervenes em saneamento bsico reduzem as diversas enfermidades, em mdia, nas seguintes percentagens: diarria: 26%; ascaridase: 29%; parasitismo: 78%; esquistossomose: 77%; tracoma: 27%.

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6.4 O BRASIL RURAL HOJE


A paisagem do Brasil rural vem se modificando, h muitos anos, a partir da ao do homem para suprir suas necessidades de sobrevivncia. Sem dvida, a chegada dos portugueses e outros europeus no Brasil, desde 1500, foi o incio de todo este processo. Os conflitos de todos os tempos pelo uso (quase sempre abuso) dos recursos naturais, fundamentalmente terra e gua, tm sua nascente nesta mitologia da descoberta das Amricas e do Brasil. Discusses sobre o rural e seu conceito Houve uma poca no Brasil que o rural tinha uma prevalncia socioeconmica sobre os centros urbanos ainda no muito grandes e ainda em surgimento na histria do Brasil. Foi um tempo em que os grandes engenhos de acar e as lavouras de caf, fortes representantes da oligarquia rural conservadora, detinham o poder econmico e poltico do Pas O crescimento do processo de industrializao do pas dos anos 30 em diante, sobretudo por meio da fora da economia cafeeira de So Paulo, levando ao crescimento das cidades e expanso do comrcio urbano, bem como a modernizao da agricultura, que se inicia basicamente na dcada de 70, impulsionada pela ditadura militar, so fatores que ajudaram a inverter esta prevalncia do rural. Criou-se, ento, certa cultura em torno desta relao urbano/rural, agregando, ao urbano, o valor de desenvolvimento, de modernidade, enquanto ao rural aplica-se a configurao de atraso e at mesmo de obstculo ao desenvolvimento, na maioria das vezes, entendido somente como crescimento econmico. Esta viso ainda predomina em certos segmentos do Agronegcio, com relao aos camponeses e s populaes tradicionais. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE que, em toda sua histria de pesquisas, como os Censos Demogrfico e Agro-pecurio, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD e outros estudos, tem dado relevantes contribuies para o conhecimento da realidade e a proposio de polticas pblicas. Em seus estudos e pesquisas, especialmente nos censos demogrficos, o IBGE tem adotado uma abordagem sobre o rural, entendido como rea externa ao permetro urbano do distrito, cujos espaos e fronteiras so definidos por lei municipal. Nesta perspectiva, o urbano se apresenta fundado no aparato administrativo, na definio do Plano Diretor Municipal, na existncia de infra-estrutura e de equipamentos sociais e de servios. Segundo Abramovay e IPEA (2000), em seu artigo Funes e Medidas da Ruralidade no Desenvolvimento Contemporneo , diversos pases da Amrica Central e do Sul tambm usam esta delimitao administrativa, para definio do urbano, para ele, insuficiente. Neste seu estudo, o autor apresenta pases, como Israel e Chile, entendendo e definindo o rural a partir do peso econmico na ocupao da mo-de-obra da agricultura e tambm pela dimenso populacional. Espanha, Portugal, Itlia e Grcia entendem, por habitantes rurais, aqueles que vivem em assentamentos humanos, em habitaes contguas, que tenham ao menos 10 mil moradores, e que mantm certa distncia dos centros metropolitanos. Para Abramovay e IPEA (2000), ruralidade um conceito de natureza territorial e no-setorial, o que tambm se aplica compreenso do urbano. Atualmente, entre os estudiosos sobre o tema, existe um consenso em torno de trs pontos fundamentais sobre o meio rural: a relao com a natureza, a importncia das reas no densamente povoadas e a dependncia do sistema urbano. Para ele, esta convergncia no fundamentalmente estatstica. Antes de sua identificao estatstica priori trio saber o significado da ruralidade nas sociedades contemporneas.

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Nesta relao com a natureza, Abramovay lembra que, nos Estados Unidos, no somente uma relao afetiva e tica, mas tambm vista como uma promissora fonte de renda rural. Destaca tambm que, na Europa, a associao entre ruralidade e natureza mais forte que nos Estados Unidos. Para a maioria dos pases europeus, o conceito de rural inclui a de natureza, mesmo carregado de significados diferentes em cada pas. A preservao do meio ambiente natural, no qual se apia a agricultura, tem sido grande preocupao das polticas pblicas da Europa. Ali, o meio rural, ainda que sendo espao produtivo da agro-pecuria, h uma vigilncia, e mesmo presso, para que as atividades agrcolas convivam com os valores naturais, num entendimento de sua importncia social. No entanto os pases desenvolvidos, sobretudo por meio de suas empresas transnacionais, tm imposto aos pases em desenvolvimento, as denominadas indstrias sujas, tais como a agro -pecuria centrada em agrotxicos, hormnios, transgnicos, reflorestamentos homogneos, energias poluentes, como derivados de petrleo, grandes empreendimentos de usinas hidroeltricas, tudo isto colocando em risco e, muitas vezes, destruindo nossa biodiversidade e ecossistemas, ou consumindo desordenada e exaustivamente nossos recursos naturais. Em setembro de 2002, quando foi realizado o plebiscito da ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas, 10 milhes de brasileiros disseram no ALCA, apoiados nos grandes riscos para o Brasil e tambm para a Amrica Latina. De acordo com o Instituto Terra Azul (2002), o interesse dos pases desenvolvidas, especialmente dos Estados Unidos da Amrica, em aprovar a ALCA, estaria estreitamente vinculado pretenso de submeter as leis e os acordos ambientais, nacionais e internacionais, aos acordos de livre comrcio, visando a maior mercantilizao da biodiversidade e o controle dos territrios e superexplorao dos recursos naturais e transferncia de "indstrias sujas". Segundo o Instituto Terra Azul (2002), os pases centrais tm exportado indstrias poluentes rejeitadas em seus territrios e incentivam, nos pases em desenvolvimento, o aumento da produtividade via explorao de recursos naturais. A ALCA agravaria este processo, com a intensificao da produo agrcola, baseada na monocultura com agrotxicos e alimentos transgnicos. A ALCA era uma demanda da poderosa indstria agrcola, que queria a liberao dos transgnicos. Tudo isto poderia aumentar o perigo da contaminao ambiental, dos problemas da sade humana e da retirada do direito universal dos trabalhadores rurais s sementes. Com o livre comrcio, segundo Terra Azul (2002), a agricultura familiar teria dificuldades para garantir a comercializao de seus produtos. Os latifundirios seriam beneficiados com o fortalecimento da lgica puramente comercial e monetria da apropriao das terras e destruio da biodiversidade. A ALCA estaria aprofundando a destruio dos ecossistemas e da biodiversidade. As multinacionais tm como objetivo explorar as florestas, principalmente a Amaznica, usando sem escrpulos a biodiversidade, impedindo que as populaes locais e indgenas possam realizar o uso sustentvel desses recursos. Atravs da biotecnologia, elas desenvolveriam alimentos e medicamentos, patenteando frmulas e comercializando produtos a preos exorbitantes. Sem dvida, muitas dessas situaes continuam acontecendo, no s no Brasil, em outros pases vizinhos. Contudo, com a ALCA esta realidade estaria significativamente agravada, como o prprio nome o diz: rea de Livre Comrcio das Amricas. Abramovay entende que, a partir da Agenda 21 e das graves conseqncias das mudanas climticas, h fortes movimentos sociais e projetos de ordem pblica voltados para a preservao ambiental e uso racional dos recursos naturais, buscando uma agricultura sustentvel. A noo de ruralidade, que

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inclui o meio natural como um valor a ser preservado e no um obstculo fortalece a possibilidade de prticas produtivas, fundamentadas no manejo sustentvel da biodiversidade. Manejo sustentvel da biodiversidade ou, ento, o desenvolvimento sustentvel, tem sido um dos objetivos e metas da Agenda 21, que foi um dos principais resultados da segunda Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Rio-92 ou Eco-92, realizada entre os dias 3 e 14 de junho de 1992 no Rio de Janeiro, onde representantes de 179 governos aceitaram adotar o programa. A Agenda 21 consiste num documento que estabeleceu a importncia de cada Pas se comprometer a refletir, global e localmente, sobre a forma pela qual governos, empresas, organizaes nogovernamentais e todos os setores da sociedade poderiam cooperar no estudo e execuo de solues para os problemas scio-ambientais. Alm da Agenda 21, resultaram desse processo quatro outros acordos: a Declarao do Rio, a Declarao de Princpios sobre o Uso das Florestas, o Convnio sobre a Diversidade Biolgica e a Conveno sobre Mudanas Climticas. Quanto ao aspecto relativa disperso populacional , Abramovay lembra que a FAO/SDA (1998) tambm entende as reas rurais como as pessoas, a terra e outros recursos localizados em campo aberto e pequenas cidades, fora da influncia direta das grandes cidades . Ainda existem abordagens que percebem, na convivncia entre os habitantes rurais, possibilidade de maior entrosamento e ajuda mtua, devido ao quase no anonimato dos indivduos e famlias, dife rentemente dos centros urbanos. Contudo, Castells, citado neste estudo, afirma que as pessoas se interagem em seu prprio ambiente e espao, tanto no meio rural como nos pequenos e grandes centros urbanos. Muitos resistem ao processo de individualizao e anomia, a ponto de constiturem-se em grupos e associaes, criando uma identidade comunitria. Mas, apesar disso, Abramovay e IPEA (2000) v uma ambigidade nesta situao das reas pouco povoadas. Existem situaes de pouco aproveitamento das oportunidades de desenvolvimento, inclusive com a concentrao de indicadores sociais e condio demogrfica preocupantes. Assim como a relao com a natureza, tambm a disperso populacional pode ser importante para a sociedade atual da seguinte forma: h indcios de processo migratrio e de retorno, aqui no Brasil e em outros pases, de determinados segmentos das cidades para o meio rural, insatisfeitos com as condies de segurana e diversos tipos de transtornos urbanos, sobretudo nos grandes centros metropolitanos. Alm disso, os valores de reforo da proximidade e convivncia familiar e comunitria podem se tornar recursos a favor do desenvolvimento e gerao de renda, mas vai depender do processo de organizao dos camponeses e suas instituies, bem como de sua s relaes com as cidades. No que se refere s migraes internas no Brasil, a Pastoral dos Migrantes (2010) divulga, em seu site, com base na Sntese de Indicadores Sociais 2008 do IBGE que, quase 20 milhes de pessoas migraram entre as grandes regies do Brasil em 2007.Mais da metade dos emigrantes eram nordestinos (53,5%), que foram, em sua maioria, morar no Sudeste (66,7%), seguidos por aqueles que nasceram no Sudeste (20%) e, tambm majoritariamente, foram morar no Centro-Oeste (36%), atrados pelo crescimento da Regio. Os dados da pesquisa mostram ainda que quase toda a populao do Nordeste (97,2%) e do Sul (94%) formada de pessoas que nasceram na regio onde moram. J o Centro-Oeste, que abriga regies como o Distrito Federal e Gois, de povoamento regional tardio, tem apenas 69,7% de populao nativa. Retomando a questo da migrao de retorno, Menezes (2010) afirma que no Brasil de hoje o modelo dos grandes fluxos e as grandes distncias parece acabado como dominncia. Especialistas apontam para a

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situao de "migraes de curta distncia", predominantemente intra-regionais; podendo ser sazonais, em reas de modernizao agrcola, ou inter-municipais, em reas de maior urbanizao. A migrao para os grandes centros metropolitanos j no intensa, como nas dcadas de 50 e 70. Muitos dos migrantes tm se deslocado para os mdios e pequenos centros, inclusive reas rurais, muitas vezes atrados por empreendimentos econmicos, industriais, agrcolas e energticos. Na viso de Menezes, a "migrao de retorno" estaria associada a uma gama muito variada de contextos, o que torna bastante problemtica a prpria concepo de retorno: trabalhadores aposentados ou que se integram a uma rede estratgica familiar retornam ao nordeste brasileiro origem do grande fluxo que marcou dcadas passadas; migrantes retornados da fronteira... Segunda a autora, apresenta-se ainda a tendncia "migrao solitria" e a constituio de famlias unipessoais que comportam subcategorias como migrantes albergados, migrantes de rua, migrantes de comunidades, migrantes de famlia quebrada, etc. De acordo com estes estudos, acima mencionados e segundo Gonalves (2001), as migraes temporrias ou sazonais ocorrem, especialmente, em direo s safras agrcolas. As safras da cana-de-acar, do caf, da laranja, da uva - entre outras - so responsveis por grandes fluxos de trabalhadores que, por um perodo de 4, 5, 6 ou 7 meses, deixam sua terra natal e se dirigem s regies da agroindstria. Bahia, Cear, Paraba e outros estados do Nordeste figuram como as reas principais de origem desses migrantes. Quanto ao destino, podemos citar os estados de Pernambuco, So Paulo e Mato Grosso do Sul. Alguns estados, como Minas Gerais e Paran, por exemplo, so simultaneamente plos de origem e destino desses trabalhadores. Regies de irrigao, como Petrolina (PE) e Juazeiro (BA), atraem, igualment,e nmeros expressivos de trabalhadores temporrios/sazonais. De acordo com o IPEA (2007), com base na PNAD 2006, houve uma reverso no processo migratrio tradicional e interno no Brasil: So Paulo, tido como atrator lquido de pessoas, viu a entrada lquida de novos moradores cair de um supervit de 400 mil habitantes, durante a dcada de 1990, para uma sada lquida igual a 207 mil s em 2006. Braslia, na dcada de 1990, mantinha um saldo de 63 mil novos habitantes por ano. Em 2006, observou uma sada lquida de 13 mil. Bahia, que perdia uma populao igual a 221 mil habitantes na dcada 1990, teve uma entrada lquida de 33 mil, em 2006. O ltimo aspecto trabalhado por Abramovay, no esforo de explicitar o entendimento sobre o meio rural, a relao com as cidades. Apesar da importncia de reas menos povoadas, no se pode esconder a sua dependncia para com as cidades. Juntamente com Castle (1987), reconhece que reas rurais mais prsperas tm relaes econmicas estreitas com centros urbanos economicamente expressivos. A I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em Recife, no perodo de 25 a 28 de junho de 2008, entende que h relaes de recproca dependncia entre determinadas cidades de 50 mil habitantes e populaes rurais, pois grande parte das atividades sociais, econmicas, polticas e culturais dessas cidades possuem uma forte interdependncia com os diversos tipos de atividades rurais daquelas populaes. Neste sentido, 4.481 municpios podem ser classificados como rurais, sendo 80,5% do universo de municpios brasileiros, totalizando uma populao de 52 milhes de habitantes. Contudo, com base na PNAD/2007, e de acordo com os critrios do IBGE sobre ruralidade, a populao rural est em torno de 35 milhes. Com base neste estudo dos limites das definies convencionais, como nas novas tentativas advindas dos Estados Unidos, Frana e da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, o autor conclui indicando cinco pontos: o importante a definio espacial e no setorial de ruralidade; no existe o fatalismo demogrfico, que leva a ver o rural relegado ao abandono

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constante, pois existem sintomas de renascimento rural, inclusive nos pases desenvolvidos e outros; o meio rural deve ser compreendido na sua relao com as cidades; nem todo assent amento urbano, com o mnimo de equipamento social e infra-estrutura e servios pode ser denominado de cidade, mas de cidades rurais importantes para o desenvolvimento territorial; o meio rural alm de seus traos comuns, possui ampla diversidade. Como concluso deste tema ruralidade, Kageyama (2004) afirma que h uma convergncia, nestas discusses: o rural no mesma coisa que agrcola e nem se restringe produo agro -pecuria; o rural multissetorial, com mltiplas atividades e diversas funes (produ tiva, ambiental, ecolgica e social); na maioria das vezes, as reas rurais tm densidade populacional baixa, o que tem servido para definio legal; no h isolamento absoluto entre as reas rurais e urbanas. Mercado, instituies e servios se estabelecem entre o rural e as cidades. Os estudos e consideraes apresentados sobre a conceituao do rural so importantes para uma nova concepo de saneamento rural, de forma que a criao e elaborao do Programa, de projetos e aes de saneamento bsico no se prendam exclusivamente dimenso demogrfica e geogrfica do mundo rural e que no veja o rural como um mundo distante, fechado e isolado das cidades e do restante do Pas, No s se deve estar atento s relaes internas das comunidades rurais, mas tambm s relaes entre essas comunidades e suas cidades mais prximas. Existem cidades, e at mesmo Regies ou micro-regies, cuja atividade socioeconmica tem relao estreita com o mundo rural, quando no uma dependncia das diversas atividades exercidas no meio rural. Alm disso, no so poucos os trabalhadores que atuam na atividade rural, agrcola ou no, e que residem nas periferias das pequenas, mdias e grandes cidades. O programa nacional, bem como os planos municipais de saneamento bsico, em sua fase de diagnstico, concepo, planejamento e definio de projetos, devem considerar todas essas situaes. Esta viso abrangente sobre o mundo rural, a partir da perspectiva de territorialidade rural, da diversidade de atividades rurais, das relaes socioeconmicas e culturais entre o rural e a cidade, inclusive as informaes e dados demogrficos e geogrficos, de fundamental importncia para a concepo e elaborao do Programa Nacional de Saneamento Rural, dos Programas Estaduais de Saneamento Rural e dos Planos Municipais de Saneamento Bsico. Brasil rural: suas terras, suas guas, sua gente O Brasil rural se caracteriza por uma diversidade de raas, origens tnicas, povos, religies, culturas, sistemas de produo e padres tecnolgicos, segmentos sociais e econmicos, ecossistemas e de uma rica biodiversidade. A nossa realidade rural contempornea fruto de sua histria econmica, poltica e cultural, fundada na concentrao da terra, da riqueza e do uso (abuso) dos recursos naturais, da escravido, do extermnio de povos indgenas, da marginalizao das famlias e mulheres camponesas. No entanto, o Brasil rural tambm fortemente marcado pelos conflitos e lutas populares de resistncia ao modelo autoritrio e repressor, como, por exemplo: Canud os, Quilombos, Contestado, Ligas Camponesas e hoje, os diversos movimentos ligados aos trabalhadores sem terra e que lutam pelo acesso terra e sua legitimao, tecnologia, s sementes, ao crdito accessvel , ao preo justo, ao direito dos servios de sade, educao, cultura, preservao da gua e aos servios de saneamento bsico. A fisionomia do rural brasileiro ainda est marcada pelo processo de migrao para as cidades nos anos 1950 a 2000, empurrados pelas precrias condies de vida e atrados pelas ofertas de emprego nas indstrias e servios. Este processo se intensificou nas dcadas de 70 a 90 do sc. XX, segundo a Abong,

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1996 (Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais), devido modernizao tecnolgica da agropecuria e intensificao e ampliao da monocultura, hoje liderada pelo agronegcio, ainda voltada para a exportao. O avano do agronegcio nestas duas ltimas dcadas vem no sentido da concentrao da terra e da riqueza, conforme demonstrado logo a seguir. Apesar disso, observa-se atualmente um processo migratrio inverso, segundo indicaes da PNAD 2006 e 2007. A migrao de famlias do Norte e Nordeste para centros urbanos, como So Paulo e Braslia, vem diminuindo sensivelmente, conforme registrado no item anterior. Em 2003, conforme consta no Brasil (2008) da 1 Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio, realizada em junho de 2008, e com base em dados do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), imveis rurais com rea de at 50 hectares, representavam 63,7% do total de estabelecimentos agropecurios e ocupavam somente 12% da rea rural nacional, num total de 3.126.007 imveis rurais. De outro lado, os grandes proprietrios rurais (muitos deles industriais, banqueiros, empresas nacionais e estrangeiras), possuindo reas maiores que 2.000 hectares, representavam somente 0,8% do total, o que significava 32.264 estabelecimentos dominando 132 milhes de hectares, isto , 31% de toda a rea rural do Brasil. Apesar do assentamento de 800 mil famlias na ltima dcada e de regularizaes de terras quilombolas e indgenas, a concentrao da terra rural de todo o Brasil continua sendo uma das mais elevadas no mundo. Atualmente, existem mais de 90.000 pessoas acampadas, vivendo em precrias condies, aguardando serem assentadas pelo programa de reforma agrria do MDA/INCRA. O elevado nmero de conflitos no campo, sobretudo nestas ltimas dcadas, um sintoma expressivo da concentrao da terra e das polticas agrcolas adotadas. Estes conflitos envolvem as populaes camponesas, as comunidades indgenas, quilombolas, ribeirinhas, reservas extrativistas que se encontram sobre presso de setores empresariais da monocultura da soja, da cana de acar, da pecuria, das madeireiras e outras. O setor de minerao tambm tem sido fora de presso sobre a posse da terra, junto a estas comunidades mencionadas. A construo de hidroeltricas, j de longa data, vem mudando a fisionomia