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Os royalties do petrleo e a verdade incmoda acerca do federalismo brasileiro

Mrcio Fernandes Artigo publicado na revista mensal Contexto das Gerais, vol. 3, 7 de abril de 2013

Na madrugada entre os dias 6 e 7 de maro, o Congresso Nacional concluiu mais uma etapa de uma longa disputa que ainda no tem data para acabar. Tratava-se da votao do Veto Presidencial n 38/2012 que rejeitava importantes dispositivos da nova lei dos royalties do petrleo, aprovada na Cmara dos Deputados em 6 de novembro de 2012. A contenda isolou os parlamentares do Rio de Janeiro (RJ) e do Esprito Santo (ES) de seus demais pares no Congresso e demonstrou mais uma vez a dificuldade do Poder Executivo em orientar os partidos do bloco governista. De imediato, a disputa versava sobre a qualidade da partilha dos recursos de royalties decorrentes da explorao de petrleo. Porm, em olhar mais cuidadoso, os debates acalorados ocorridos naquela sesso do Congresso revelaram um problema federativo profundo que a Constituio de 1988 no conseguiu resolver: a concentrao excessiva de recursos em poder da Unio, para o prejuzo dos estados e, principalmente, dos municpios brasileiros. Aclarando a conversa Inicialmente, devemos aclarar os termos. Royalty uma expresso usada para designar uma importncia paga ao detentor de um bem pela explorao feita por terceiros. No caso do petrleo de acordo com a legislao brasileira , os royalties so valores pagos Unio pelas empresas que desejam extrair o leo em territrio nacional. Esta obrigao de pagamento deve-se ao fato da Constituio estabelecer que os recursos minerais em subsolo so propriedade da Unio e, para poder explor-los, as empresas precisam pagar a devida compensao financeira ao Estado Brasileiro (que ter parte de sua propriedade diminuda com a retirada daqueles recursos minerais). Percebamos que, ao contrrio do que se tem dito em diversos meios de comunicao, os royalties no significam necessariamente o pagamento s regies sob risco de prejuzo ambiental. Representam, antes, a compensao devida ao proprietrio de um bem diante da explorao econmica que est sendo feita por outros. Obviamente, os impactos ambientais podem ser considerados para a definio do valor final a ser pago ao Estado. Mas eles no so, historicamente, o cerne da existncia do instituto do pagamento em royalties. Atualmente, os royalties do petrleo so cobrados das concessionrias que o exploram por meio de contrato celebrado com a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), que repassa Unio os valores pagos pela iniciativa privada. A legislao brasileira tambm prev que as empresas paguem recursos adicionais as chamadas Participaes Especiais para a explorao de poos que tenham perspectivas de grandes rendimentos. Finalmente aps o recebimento destes valores , a Unio define em lei qual o critrio de partilha destes recursos entre os demais entes da federao (estados e municpios). E aqui que a nossa novela comea. A partilha dos royalties e suas disputas no Congresso Nacional At meados de 2012, a regra consolidada pelas Leis n 9.478/1997 e 12.351/2010 determinava que cerca de 30% das receitas derivadas de recursos de royalties caberiam Unio; cerca de 26,25% dos

royalties corresponderiam aos estados e municpios produtores/confrontantes, em dois fundos de igual proporo (a expresso confrontante diz respeito queles municpios que, apesar de no produzirem petrleo em seu territrio seco, tm suas costas martimas diante dos poos encontrados em alto mar; os municpios confrontantes esto concentrados nos estados do RJ e do ES). Aos demais estados e municpios da federao restaria a partilha de cerca 8,75% daqueles recursos. Por fim, municpios afetados pelo embarque e desembarque do petrleo receberiam parcela especial da ordem de 8,75% dos royalties (relativa a compensaes diante dos riscos de impacto ambiental). Com a confirmao, em meados de 2008, da existncia de leo leve na camada pr-sal, o Governo Federal retomou as discusses relativas definio de um novo marco legal para a explorao de petrleo no Brasil. O Planalto, naquela poca, apresentou sugestes e lanou-as ao Congresso, mas no levou em conta que a avidez de estados e municpios por recursos adicionais produziria uma disputa sobre a qual perderia controle. Rapidamente formou-se uma polarizao entre grupos polticos no parlamento brasileiro, isolando os parlamentares do RJ e do ES favorveis manuteno das regras ento vigentes dos representantes dos demais estados que, pressionados por suas bases, desejavam maior participao nos recursos de royalties. Das propostas em discusso no Congresso, avanou mais rapidamente aquela prevista pelo Projeto de Lei do Senado (PLS) n 448/2011, do Senador Wellington Dias (PT/PI), que garantia partilha mais equilibrada dos royalties para estados e municpios de todo o pas. Sem contar com o apoio oficial do Governo (que desejava uma proposta mais conciliadora, capaz de proteger os ganhos do RJ e do ES), a matria foi levada Cmara em novembro do ano passado, contando com o apoio da maioria avassaladora dos deputados, sendo aprovada e enviada sano presidencial. O debate acalorou-se, tomando a forma de questo federativa sensvel, mobilizando parlamentares, governadores e o conjunto das lideranas municipais do pas. O PLS n 448/2011 foi parcialmente vetado pela Presidenta Dilma (que estava sob forte presso de seus aliados no RJ). A parte aceita pela Presidncia da Repblica e que no tratava das regras da partilha foi publicada como Lei n 12.734/2012 , enquanto que a parte rejeitada foi transformada em Veto n 38/2012, sendo remetida ao Congresso (os vetos presidenciais aos projetos aprovados por deputados e senadores sempre so reenviados ao Congresso, que tem a palavra final na aceitao ou no da rejeio do Executivo). Da em diante, o Veto experimentou sucessivos ensaios de votao pelo Congresso Nacional. Judicializado, o tema passou a incluir um novo ator o Supremo Tribunal Federal (STF) , que foi provocado sucessivas vezes entre novembro e janeiro pelos representantes do RJ e do ES na tentativa de paralisar o avano do texto aprovado no Congresso Nacional. Por fim, o Veto n 38/2012 foi votado no incio de maro e como o esperado acabou rejeitado (dando nova redao Lei n 12.734/2012, que passou a valer na forma do texto original do PLS n 448/2011). Mais uma vez, parlamentares cariocas acionaram o STF e, atendendo Ao de Insconstitucionalidade proposta pelo RJ, a Ministra Crmen Lcia suspendeu os efeitos da nova lei dos royalties at deciso final daquela Corte, inicialmente anunciada para meados deste ms de abril. Esta a atual situao em que nos encontramos. Mudanas nas regras da partilha e as expectativas no Planalto Central Se a nova lei dos royalties se mantiver nos moldes do texto aprovado no Congresso Nacional, garantir recursos substanciais a estados e municpios de todo o pas. Pelo seu texto, os entes no confrontantes recebero recursos de royalties por meio de dois fundos especiais um destinado aos estados e, outro, aos municpios, cada um deles concentrando cerca de 21% dos royalties do petrleo explorado na plataforma continental brasileira, chegando a 27% em 2019. O critrio de rateio destes recursos obedeceria queles j previstos para os Fundos de Participao de Estados e Municpios. Municpios produtores/confrontantes teriam seu percentual de participao reduzido

progressivamente, chegando a 4% em 2019. Estados produtores/confrontantes, por sua vez, passariam dos atuais 26,25% para 20%. A cota da Unio seria reduzida a 20% do total recebido. Segundo clculos da Confederao Nacional de Municpios (CNM), a mudana provocaria um impacto gigantesco nas contas das administraes do Noroeste de Minas (veja a tabela em destaque). Tal situao no seria distinta para as diferentes regies do interior do pas. Em Braslia, o clima de prudncia ao se movimentar as peas do tabuleiro. Os recursos so altos e as perdas de estados e municpios confrontantes no so pequenas. O Palcio do Planalto desgastado com as sucessivas derrotas sofridas no Congresso com respeito ao tema dos royalties decidiu tornar mais discreto o seu apoio ao RJ e ao ES que ainda lutam pela manuteno da partilha segundo as regras anteriores. Os interlocutores do Governo tem se movimentado para, ao menos, garantir a destinao dos recursos da partilha dos royalties para setores especficos, como a educao (e, para tanto, tm defendido a aprovao da Medida Provisria n 592/2012, que destina grande parte daqueles recursos para o desenvolvimento do setor). Representantes dos governos municipais notadamente, a CNM tm defendido a autonomia dos governos locais em aplicar os royalties onde considerarem necessrio. So Paulo ficou dividido. O governo do estado alinhou-se ao RJ e ao ES (receoso das perdas futuras no caso da explorao bem sucedida da Bacia de Santos, que tambm confronta cidades paulistas), enquanto que municpios do interior tm sido mais favorveis ao texto aprovado no Congresso. Os governadores dos estados no confrontantes, seduzidos pelo canto dos Presidentes da Cmara e do Senado que ganharam fora graas ausncia do Planalto na liderana das negociaes , tm mantido conversaes com o Congresso para o estabelecimento de um novo pacto federativo capaz de resolver as mazelas da concentrao de recursos nas mos da Unio (o que tambm inclui os royalties do petrleo). Os agentes polticos se movimentam e, divididos, tm dificuldade em costurar um acordo antes de qualquer conflito. Todos aguardam a deciso final do STF (que no tem pressa em proferi-la), tacitamente conscientes de que a manifestao daquela Corte qualquer que seja a sua natureza no ser capaz de apaziguar os nimos nesta disputa. A soluo ter de ser poltica e fatalmente passar pelo Congresso, nico espao capaz de manejar e conduzir um acordo diante de um Executivo ausente e com dificuldades de liderar sua maioria. Uma verdade que incomoda A verdade incmoda desta disputa que a Constituio de 1988 no ofereceu ao Brasil um sistema federativo equilibrado. Continuamos a ter um Estado centralizador em que a Unio insiste em concentrar grande parte dos recursos arrecadveis do pas. Mantendo a maior parcela dos dividendos fiscais em seu poder, a Unio muitas vezes decide unilateralmente sobre os critrios que permitem o repasse destes recursos a estados e, principalmente, a municpios. Esses ltimos, por sua vez, mantmse como entes atpicos. So responsveis por grande volume de obrigaes, mas no detm autonomamente os recursos necessrios para cumpri-las. Como resultado, dispem-se se devidamente provocados a lutar avidamente por qualquer oportunidade de ganhos adicionais em seus oramentos. A redefinio das regras de distribuio dos recursos de royalties do petrleo foi um exemplo disto. Lanada no Congresso Nacional, no houve fora capaz de neutralizar a enorme presso vinda das bases polticas dos parlamentares. O debate em torno dos royalties foi levado aos trancos e barrancos e revelia dos interesses do Planalto (que, a princpio e ingenuamente , imaginou que poderia paut-lo). As lideranas partidrias enfraqueceram-se e, no Plenrio, o bloco do Governo deixou de existir. O baixo clero reinou. Mais uma vez, a crise na relao entre os entes federados colocou tona a necessidade de uma redefinio das competncias e da partilha das fontes fiscais do Estado sob o

risco da luta dos royalties se transformar no pressgio da inviabilidade do modelo federativo brasileiro. A novela continua e quem acompanha de perto o processo sabe que o captulo final ainda tarda em chegar. Acompanhemos os prximos episdios.

Tabela em Destaque: Arrecadao dos Municpios do Noroeste de Minas com Royalties e Participao Especial de petrleo explorado em mar Distribudo em 2011 pela regra antiga (em R$) 152.429 76.214 127.024 152.429 76.214 101.619 76.214 76.214 76.214 254.048 76.214 76.214 76.214 355.667 457.286 76.214 330.262 76.214 127.024 152.429 Receberia em 2013 com a derrubada do Veto (em R$) 938.783 469.391 782.319 938.783 469.391 625.855 469.391 469.391 469.391 1.564.638 469.391 469.391 469.391 2.190.493 2.816.348 469.391 2.034.029 469.391 782.319 938.783 Aumento (em R$) 786.354 393.177 655.295 786.354 393.177 524.236 393.177 393.177 393.177 1.310.590 393.177 393.177 393.177 1.834.826 2.359.062 393.177 1.703.767 393.177 655.295 786.354

Municpio Arinos Bonfinpolis Brasilndia de Minas Buritis Cabeceira Grande Chapada Gacha Dom Bosco Formoso Guarda-Mor Joo Pinheiro Lagamar Lagoa Grande Natalndia Paracatu Patos de Minas Riachinho Una Uruana de Minas Urucuia Vazante

Fonte: Confederao Nacional de Municpios

Mrcio Fernandes cientista poltico formado pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Histria Econmica pela Universidade de Coimbra. Exerceu funes como pesquisador-visitante na Universidade de Salamanca, na Espanha, e hoje trabalha acompanhando o Congresso Nacional em Braslia, de onde envia suas percepes sobre os bastidores da poltica e do poder na capital da Repblica.