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CURSO ONLINE – AFO PARA AGENTE DA POLÍCIA FEDERAL

PROF. GRACIANO ROCHA

AULA 01

Saudações, caros alunos!

Inicialmente, vamos às apresentações: eu me chamo Graciano Rocha Mendes, sou Auditor Federal de Controle Externo do TCU, aprovado no concurso de 2008; professor de Administração Financeira e Orçamentária e de matérias correlatas; pós-graduando em Orçamento Público pelo Instituto Serzedello Corrêa (ISC/TCU).

Nesse pacote de exercícios, estudaremos o conteúdo de AFO exigido no concurso de 2009 para Agente da Polícia Federal.

Vamos falar de nosso curso. Costumo dizer que uma grande vantagem desse curso online está na agregação da matéria em uma só publicação. Se você tentar reunir, por conta própria, todas as referências necessárias para cobrir o edital de AFO, vai amontoar diversos normativos – que não vai utilizar completamente – bem como outros vários materiais.

Com nossas aulas, além de ter acesso a todo o conteúdo, bem mastigado, você ainda verá os comentários e ênfases conforme o comportamento do CESPE nos últimos anos.

Para quem quiser se exercitar antes da resolução, as questões comentadas durante as aulas estarão reproduzidas logo ao início, sem gabarito visível, para quem quiser enfrentá-las “em estado puro”. O gabarito ficará na última página.

Dito isso, segue o programa de nosso curso, reproduzido do último edital e dividido em quatro aulas:

Aula 01

(31/1)

Orçamento público. Princípios orçamentários.

Aula 02

(7/2)

Diretrizes orçamentárias.

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Aula 03

 

(14/2)

Receita pública: categorias, fontes, estágios e dívida ativa.

Aula 04

Despesa pública: categorias, estágios. Suprimento de fundos. Restos a pagar. Despesas de exercícios anteriores. Conta única do Tesouro. SIDOR, SIAFI.

(21/2)

OK, vamos estudar, que é o que interessa!

Boa aula!

GRACIANO ROCHA

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PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional.

Os princípios orçamentários consistem ora em normas, ora em simples orientações aplicáveis à elaboração e à execução do orçamento público.

Esses princípios foram desenvolvidos, inicialmente, com a ideia de facilitar o controle da atividade financeira do Estado por parte do Parlamento; outros representam uma forma de racionalizar as finanças públicas; e, ultimamente, outros colaboram com a ideia de tornar o orçamento um documento acessível e inteligível para mais e mais segmentos da população.

Em vários casos, a legislação e a própria Constituição refletem a adoção desses princípios em seus dispositivos. Apesar disso, não é possível entender esses princípios como determinações rígidas; eles são cercados de exceções e flexibilizações, como ficará claro no decorrer de nossa aula.

Questão ERRADA.

Legalidade

2. (ADVOGADO/AGU/2008)

administração pública.

O

orçamento

é

um

ato

administrativo

da

Uma das discussões mais antigas sobre o orçamento público diz respeito ao conflito entre sua forma e seu conteúdo.

Quanto à forma, desde que os primeiros documentos contábeis foram apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, em países europeus e nos Estados Unidos, a título de pedido de autorização de gastos ao Parlamento, o orçamento ganhou estatura de lei. Assim, a expressão “lei do orçamento” é mais que secular – os Parlamentos aprovam os orçamentos na forma de leis desde o século XIX.

Atualmente, o princípio da legalidade orçamentária encontra-se, entre outros, no seguinte trecho da Constituição:

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Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(

)

III - os orçamentos anuais.

Por outro lado, quanto ao conteúdo, não há dúvidas de que o orçamento público tem natureza de ato administrativo. A organização das finanças em programas, a atribuição de recursos a certas despesas, a indicação de competências de órgãos e entidades relativamente a certos setores de atividade governamental, tudo isso tem a ver com a organização e o planejamento da Administração Pública – atividades tipicamente administrativas.

A partir disso que estamos vendo, ao se confrontar a lei orçamentária com o

significado jurídicohistórico da palavra “lei”, verifica se certa desarmonia. “Lei” representa um ato normativo abstrato, que pode, entre outras coisas, disciplinar direitos e deveres, normatizar condutas, impor punições etc. Para aplicar se a lei, nesse sentido estrito, faz se necessário verificar os dados da realidade e comparálos com a descrição abstrata trazida pela norma.

O que ocorre com o orçamento público é que ele não cria nem regulamenta

direitos e deveres, não disciplina condutas, não prevê punições etc. NÃO TEM CARÁTER ABSTRATO ; pelo contrário, um orçamento deve se revestir de concretude, para aplicação mais apropriada e racional dos recursos públicos.

É dessa discussão que nasce a definição do orçamento como “lei em sentido formal”. A estatura do orçamento é de uma lei, aprovada pelo Parlamento, sancionada pelo Chefe do Executivo, embora sua essência seja de um ato administrativo.

Questão ERRADA.

3. (ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

Essa “legalidade flexível” do orçamento que comentamos fica evidente também ao se constatar que ele tem natureza apenas autorizativa, e não,

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impositiva. O governo não é obrigado a executar o orçamento tal qual ele é veiculado pela lei orçamentária, que é uma lei ordinária (com exceção das despesas obrigatórias em virtude de outros normativos). Isso contrasta bastante com as leis “normais”, que se caracterizam pela obrigatoriedade de aplicação.

Pelo contrário, a modificação, a retificação, a inversão de aspectos e itens no orçamento durante sua execução, em comparação com o texto aprovado, são fatos bastante comuns, distanciando o orçamento de sua “aparência” inicial.

Nesse sentido, têm surgido diversas críticas, no âmbito parlamentar e na opinião pública em geral, tendo como alvo o “descompromisso” do governo quanto à execução do orçamento em observância ao texto original aprovado pelo Congresso.

Não obstante a essência de ato administrativo, o fato de o orçamento ser uma lei lhe proporciona a normatização de certos requisitos e obrigações de natureza orçamentária, na esfera concreta.

Questão CERTA.

Unidade/totalidade

4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade, universalidade e anualidade.

A unidade é um dos “ancestrais” dos princípios orçamentários. Encontra-se normatizado na Lei 4.320/64, que estabelece “normas gerais de direito financeiro”, obrigatórias para todos os entes federados.

A Lei 4.320/64 representou um avanço na época de sua edição. Ela trazia os conceitos e procedimentos mais avançados a respeito da utilização do dinheiro público. Porém, como se vê, ela já é bastante antiga, e a atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizações.

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É por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edição de uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto isso não ocorre, diversas “atualizações” relacionadas ao direito financeiro e ao orçamento público são instituídas anualmente, com as Leis de Diretrizes Orçamentárias .

No art. 2º, a Lei 4.320/64 estabelece que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade”

Desses outros princípios, falaremos em seguida.

Questão CERTA.

5. (TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio orçamentário da unidade.

Pelo princípio da unidade, o orçamento público deve ser uno, uma só peça, garantindo uma visão de conjunto das receitas e das despesas.

Nesse momento, vale registrar uma informação histórica sobre o orçamento público. Inicialmente, a peça orçamentária era bastante simples, primeiro porque a participação do governo na vida econômica dos países europeus (onde a lei orçamentária surgiu primeiro) não era muito ampla.

Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econômico, a livre iniciativa dos atores econômicos, e a intromissão do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor público foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros fluírem nas relações entre atores privados, sem intervenções, sem tributação.

Assim, tendo a máquina estatal pequena dimensão e pouca participação na economia – situação ideal para os liberais –, o orçamento consistia numa autorização de gastos que também representava o controle do tamanho do

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Estado. Assim, o Parlamento utilizava o orçamento como ferramenta de controle da ação do Executivo.

Para facilitar esse controle, era necessário que o orçamento tivesse certas características. Essas características vieram a constituir os primeiros princípios orçamentários, dos quais, como já falamos, a unidade é um dos exemplares.

Sendo o orçamento público uma peça única, a tarefa de controle e acompanhamento dos gastos públicos estaria assegurada. Caso a execução orçamentária obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros, normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabeça.

Porém, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente todos os países, a partir do século XX, ocasionou a criação de estruturas descentralizadas e autônomas – as conhecidas entidades da administração indireta. Essas entidades também cumpriam (cumprem) funções estatais, mas sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidação do orçamento público numa só peça, bem como o acompanhamento de sua execução.

No caso brasileiro, a Constituição de 1988 trouxe uma disposição “fatal” para a visão tradicional do princípio da unidade:

Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e

mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos

a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Assim, a própria Constituição estabeleceu três orçamentos diferentes. É dessa evolução que a doutrina instituiu o “princípio da totalidade”, como uma “atualização” do da unidade.

Segundo o professor James Giacomoni (in “Orçamento Público”, ed. Atlas, 14ª edição), pelo princípio da totalidade, é possível a coexistência de orçamentos

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variados, desde que estejam consolidados numa peça, de forma que continue sendo possível uma visão geral das finanças públicas.

Dessa forma, os três orçamentos instituídos pela CF/88 respeitam o princípio da unidade/totalidade, já que, como diz o § 5º do art. 165, eles compõem uma só peça: a Lei Orçamentária Anual.

Vale acrescentar aos comentários anteriores uma observação sobre o sistema orçamentário federal prévio à Constituição de 1988. Nesse período, havia realmente orçamentos paralelos, já que o orçamento fiscal, levado à aprovação do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e despesas do governo. O orçamento das estatais e o monetário congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e executados apenas no âmbito do Poder Executivo.

Com isso, o Parlamento tinha pouquíssima noção da realidade fiscal pela qual passava o país. Esse quadro não se compara nem de longe aos “orçamentos múltiplos” que constituem a atual LOA.

Questão ERRADA.

Universalidade

6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.

O princípio da universalidade e o recém estudado, da unidade/totalidade, são complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o orçamento.

Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregação das receitas e despesas do governo em poucos documentos (num só agregado, de preferência), a universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária.

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Um orçamento único e universal é, portanto, o sonho de consumo de alguém que tenha a titularidade do controle sobre as finanças públicas.

Além do art. 2º da Lei 4.320/64, que já vimos, o princípio da universalidade também pode ser percebido nos arts. 3º e 4º da mesma lei:

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

Novamente, segundo a lição do professor Giacomoni, o princípio da universalidade proporciona ao Legislativo:

conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.

Alguns trechos acima poderão causar estranhamento. É que essa história de a lei orçamentária “autorizar a arrecadação” da receita não se aplica mais .

Até a Constituição de 1967, isso era verdade, mas, de lá para cá, os tributos e sua arrecadação são regulamentados por leis próprias. A lei orçamentária, atualmente, não autoriza a arrecadação, apenas a prevê. A arrecadação ocorre havendo ou não orçamento publicado.

Entretanto, não é raro encontrar questões que se refiram a esse aspecto de maneira “tradicional”, já que, historicamente, a função do orçamento também foi de autorização da arrecadação.

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Portanto, surgindo questões totalmente teóricas , sem aplicação à realidade atual, que confirmem o papel autorizador da lei orçamentária quanto à arrecadação, marque CERTO.

Pragmatismo: devemos dançar conforme a música! Depois de acertar o gabarito, você pode esbravejar o quanto quiser contra a banca.

Questão CERTA.

7. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

Não obstante a adoção, no sistema orçamentário brasileiro, do princípio da universalidade, há entidades da administração indireta cujas finanças não pertencem realmente ao ente público, mas à própria entidade; é o caso das empresas estatais independentes, que não necessitam de recursos públicos para bancar seus gastos. Nesses casos, as receitas e despesas da estatal independente não integram o orçamento do ente controlador.

Questão CERTA.

Orçamento Bruto

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.

Já deixamos bem destacado que a necessidade de controle dos gastos públicos fundamentou bastante a maturação de princípios orçamentários.

Se qualquer fato chega a afetar as receitas públicas, diminuindo o volume que realmente deveria entrar em caixa, a ocultação desse fato geraria insegurança, desinformação e, quem sabe, algum prejuízo futuro ao ente público.

A contabilidade pública tem como uma de suas funções a prestação de informações fidedignas sobre o patrimônio e o orçamento, a fim de que

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decisões por parte dos responsáveis sejam baseadas em dados corretos. Desse modo, deduções, abatimentos, diminuições que afetam o conjunto das receitas públicas devem ser considerados no orçamento.

É essa preocupação com a transparência e a fidedignidade das informações orçamentárias que baseia o princípio do orçamento bruto, cujo teor é complementar ao princípio da universalidade. Enquanto a universalidade estabelece que todas as receitas e todas as despesas devem constar do orçamento, o princípio do orçamento bruto acrescenta a observação “pelos seus valores brutos, sem deduções”.

Assim, se for o caso de se fazer uma dedução a uma receita, o ente público não pode apenas registrar o valor líquido a ser arrecadado. Tanto a arrecadação bruta quanto a dedução devem ser consideradas na elaboração das peças orçamentárias.

Questão ERRADA.

9. (ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional.

Como vimos, o princípio do orçamento bruto complementa o da universalidade, ao exigir que as receitas e despesas sejam dispostas no orçamento sob seus valores brutos, sem deduções. Isso se aplica tanto à lei orçamentária quanto aos instrumentos de retificação do orçamento – os créditos adicionais.

Questão CERTA.

Anualidade/Periodicidade

10. (ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.

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Trataremos agora do terceiro princípio orçamentário mencionado pelo art. 2º da Lei 4.320/64.

Segundo o prof. Giacomoni (mais uma vez!), o princípio de que o orçamento deve ser elaborado e autorizado para o período normalmente de um ano está ligado à antiga “regra da anualidade do imposto”, vigente até a Constituição de 1967. Como já estudamos, até esse momento a lei orçamentária é que autorizava a arrecadação tributária para um exercício, para cobrir as despesas pertencentes a esse mesmo exercício.

Portanto, a disposição sobre o princípio da anualidade na Lei 4.320/64 ainda é válida, tanto no art. 2º, já estudado, quanto no art. 34 (O exercício financeiro coincidirá com o ano civil). Por isso, entre outras coisas, justifica-se a terminologia da lei orçamentária anual.

A elaboração do orçamento para um período limitado de tempo favorece a atividade de planejamento, pois, dessa forma, é possível programar a aplicação dos recursos em objetivos do governo e verificar o alcance das metas nos prazos estabelecidos.

Não obstante o que estamos dizendo, há vários programas e despesas assumidas pelo poder público cuja duração ultrapassa um exercício.

Para alcançar objetivos de maior dimensão, apenas ações plurianuais podem garantir o sucesso dessas iniciativas governamentais. A conciliação entre esses programas plurianuais e o princípio da anualidade/periodicidade ocorre por meio da execução “fatiada” dessas despesas plurianuais, com parcelas distribuídas pela sequência de orçamentos anuais.

Como exceção ao princípio da anualidade, há a possibilidade de execução, em outro exercício, de créditos adicionais (especiais e extraordinários) autorizados no final do ano. Esse ponto será comentado posteriormente, quando tratarmos dos créditos adicionais, que constituem novas autorizações de despesa, além das consignadas na lei orçamentária.

Percebeu, na questão, aquilo que falei? Que o orçamento seria o veículo para autorizar a arrecadação, etc. etc.? Pelo que o CESPE vem mostrando, não precisa vacilar: questão CERTA.

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Exclusividade

11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância ao princípio da exclusividade.

Esse é um dos princípios mais manjados em concursos públicos. Figurinha

carimbada!

Segundo a doutrina, a lei orçamentária deve conter apenas matéria financeira, não trazendo conteúdos alheios à previsão da receita e à fixação da despesa.

O princípio da exclusividade pode ser traduzido pela afirmação inicial do art.

165, § 8º, da CF/88:

“A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa (

A ideia subjacente ao princípio da exclusividade é evitar que matérias não

financeiras “caronas” sejam tratadas na lei orçamentária, aproveitando-se do ritmo mais rápido de sua aprovação pelo Parlamento. Em tempos passados, o Executivo utilizava-se dessa manobra, para colocar rapidamente, em pauta de votação, assuntos de seu interesse.

Entretanto, temos que destacar as exceções que a própria Constituição impôs, na continuidade do dispositivo que começamos a analisar:

“(

suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por

não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos

)

antecipação de receita, nos termos da lei”.

Os créditos suplementares representam um acréscimo às despesas já previstas na lei orçamentária anual, devendo apontar também as receitas que suportarão esse incremento. É como uma “revisão para mais” da lei orçamentária.

A outra exceção à exclusividade orçamentária trata da autorização para

contratação de operações de crédito. A própria LOA pode se antecipar a uma

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necessidade futura de recursos além dos estimados, e autorizar a tomada de empréstimos pelo ente público.

Vamos separar aqui a operação de crédito “normal” da operação de crédito por antecipação da receita orçamentária, ambas referidas no dispositivo constitucional acima, e passíveis de autorização pela LOA.

As operações de crédito “normais” constituem receitas orçamentárias, que servirão para custear despesas orçamentárias. Ou seja, para determinadas despesas, o dinheiro disponível não é próprio do governo; deverá ser tomado junto a agentes financiadores.

Por outro lado, as operações por antecipação da receita orçamentária (ARO’s) são empréstimos tomados pelos entes públicos para suprir insuficiências momentâneas de caixa. Para as despesas, nesse caso, existe receita própria atribuída, que deverá ser arrecadada.

Em outras palavras, ARO’s não são receitas orçamentárias, mas sim empréstimos que substituem receitas orçamentárias que não foram arrecadadas no momento esperado. Essas receitas atrasadas, ao serem finalmente realizadas, servirão então para honrar as ARO’s que as substituíram, ao invés das despesas originais.

Portanto, além de prever receitas e fixar despesas, a lei orçamentária anual, no Brasil, pode trazer esses dois tipos de autorização – que, no fundo, não fogem da temática orçamentária.

Grave essas exceções, porque é difícil achar um tópico tão cobrado quanto esse quando o tema é princípios orçamentários!

A autorização para a realização de licitações fugiria completamente da matéria própria da lei orçamentária (previsão da receita – fixação da despesa). Questão CERTA.

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12. (TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

As “caudas orçamentárias” se referem à prática comum no passado de adicionar matérias estranhas às finanças públicas nas leis orçamentárias, para aprovação em conjunto de forma mais rápida. O professor James Giacomoni ressalta que uma alteração da ação processual de desquite – portanto, afeta ao direito processual civil – foi implementada por meio de uma lei orçamentária.

Questão CERTA.

Não Afetação/Não Vinculação

13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

Esse princípio orçamentário também tem um pé no Direito Tributário. Desse ramo do direito, cabe trazer para nossas anotações o conceito de arrecadação vinculada.

No Brasil, existem cinco espécies tributárias: impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições e empréstimos compulsórios.

Os tributos podem ser arrecadados já com uma destinação legal para a aplicação dos recursos correspondentes. Ou, por outro lado, os recursos provenientes dos tributos podem estar “livres”, para aplicação em despesas conforme as decisões do administrador público, sem interferência legislativa.

Assim, existem espécies tributárias com arrecadação vinculada, para aplicação obrigatória em certas despesas, e outras com arrecadação não vinculada. Os impostos são os típicos representantes desta última categoria.

As outras espécies tributárias (taxas, contribuições “lato sensu”, contribuições de melhoria e empréstimos compulsórios) têm, comumente, arrecadação vinculada.

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Isso obedece ao arcabouço teórico da tributação, segundo o qual os impostos são os tributos apropriados para que o ente público possa auferir renda, sem estar obrigado a prestar esta ou aquela obrigação junto à sociedade. Impostos teriam a característica da fiscalidade (obtenção de recursos como finalidade principal).

Então, voltando ao princípio da não vinculação, cabe destacar que ele ganhou estatura constitucional, mas com uma série de exceções:

Art. 167. São vedados:

) (

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

) (

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a

que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158

e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Destrinchando os dispositivos acima, as vinculações à receita de impostos, permitidas pela Constituição, são:

repartição da arrecadação do imposto de renda e do imposto sobre produtos industrializados, compondo o Fundo de Participação dos Estados e o de Participação dos Municípios (CF/88, art. 159, inc. I);

destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (CF/88, art. 198, § 2º);

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destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212);

destinação de recursos para realização de atividades da administração tributária (CF/88, art. 37, inc. XXII);

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita – ARO (CF/88, art. 165, § 8º);

prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

Portanto, o princípio da não vinculação da receita de impostos está no início do inciso IV do art. 167, e as exceções a ele compõem todo o resto do texto e o §

4º.

Não há outras exceções além dessas. E, tratando-se de dispositivo constitucional, para acrescentar mais alguma exceção ao princípio da não vinculação, ou para suprimir uma exceção já existente, só por meio de emenda à Constituição.

Questão CERTA.

14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergência entre o período de ingresso e o de utilização do recurso, o montante de recursos vinculado a finalidade específica será utilizado exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação.

Vale escrever uma nota, destacando o alto nível de vinculação que a arrecadação tributária sofre no Brasil.

As taxas e contribuições são naturalmente destinadas a certas despesas; os impostos, embora sejam relacionados ao princípio da não vinculação, também são destinados a diversas despesas, por ordem da própria Constituição, como se depreende das exceções vistas acima.

Nesse sentido, há um dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal que reforça essa necessidade de aplicação das receitas vinculadas nas despesas para as quais foram atribuídas. Vejamos a lei seca:

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Art. 8º, parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Portanto, a partir dessa determinação da LRF, nem mesmo a arrecadação que “sobrar” em determinado exercício está livre, se sua origem estiver ligada a alguma vinculação legal.

Pois bem, diante desse quadro de alta vinculação dos recursos, para “desamarrar” um pouco as receitas tributárias de suas aplicações obrigatórias, instituiu-se, desde 1994, um mecanismo de desvinculação, por meio de emenda à Constituição.

A chamada Desvinculação das Receitas da União (DRU) libera 20% dos impostos e contribuições vinculados, para livre aplicação pelos administradores públicos. O objetivo desse mecanismo é evitar situações nas quais certos setores da ação governamental tenham recursos abundantes, enquanto outros passam por penúria.

Questão CERTA.

15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

A questão leva um dado curioso, relativo à prática da política tributária nacional.

Para o governo federal, é mais vantajoso instituir uma contribuição do que um imposto, já que, como dispõe a CF/88, os principais impostos federais (imposto de renda e imposto sobre produtos industrializados) devem ter parte do produto de sua arrecadação distribuída aos fundos constitucionais dos estados, DF e municípios (trata-se de uma das exceções ao princípio da não afetação).

Esse mecanismo não ocorre com as contribuições sociais federais, cuja arrecadação pertence inteiramente à União.

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Questão CERTA.

Especificação/Especialização/Discriminação

16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

Historicamente, nos países em que o orçamento foi primeiramente adotado como peça institucional, observou-se a exigência, feita pelos parlamentos, de discriminação das receitas e despesas por parte do Executivo. Os controladores desejavam saber de onde sairiam os recursos arrecadados e a sua aplicação. Assim, o fato de as receitas e despesas serem publicadas de forma detalhada também favorecia a tarefa de controle do orçamento.

Esse mandamento perdurou na evolução da peça orçamentária, e institucionalizou-se no Brasil sob a forma legal. Na Lei 4.320/64, encontram-se os seguintes trechos:

Art. 5º. A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.

Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.

O que se buscou na Lei 4.320/64 foi algo parecido com a exigência inicial, nos países em que se originou o orçamento público, quanto à discriminação das receitas e despesas.

Para a Lei, também era necessário disponibilizar informações detalhadas, na LOA, deixando evidente qual fim teriam os recursos públicos, e para evitar que as decisões sobre a aplicação da arrecadação ficassem concentradas nas mãos dos gestores, fora das vistas do controle externo.

Questão CERTA.

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17. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas.

O que se percebeu, com o passar do tempo, e com a maior complexidade do orçamento, foi a necessidade de um “meio termo” quanto ao princípio da especificação.

Por um lado, um orçamento excessivamente detalhado pode se tornar uma peça sem correspondência com a realidade, já que as circunstâncias no momento da execução do orçamento podem fugir aos pequenos detalhes fixados na LOA.

Ao mesmo tempo, a edição de um orçamento totalmente genérico, com dotações globais, significa a renúncia, pelo Parlamento, de seu papel de controlador, o que também desrespeitaria vários princípios constitucionais e não seria benéfico de maneira alguma para o bem-estar coletivo.

Questão CERTA.

18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na alocação dos recursos pelo poder Executivo.

Bem, agora que já delineamos o princípio da discriminação, vamos falar das exceções/flexibilizações.

A doutrina reconhece alguns exemplos de exceção ao princípio da discriminação, ou seja, situações em que o orçamento transparece uma “face genérica”, sem detalhamento.

Originalmente, a Lei 4.320/64 determinou que “Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos”, como vimos

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agora há pouco. Isso estava conforme o princípio da discriminação; o detalhamento da despesa em elementos tornava a LOA bastante minuciosa.

Porém, essa classificação detalhista foi flexibilizada há pouco tempo. Segundo a Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001, que atualizou a classificação pela natureza da despesa, a LOA não precisa mais trazer a despesa em nível de elemento.

Ao invés disso, a alocação de recursos aos diferentes elementos de despesa pode ficar a cargo das unidades executoras do orçamento, posteriormente à aprovação da Lei.

Assim, podem-se verificar atualmente dotações destinadas ao mesmo tempo à aquisição de materiais de consumo, pagamento de serviços de terceiros, indenizações, pagamentos de diárias a servidores etc. (todas seriam consideradas “despesas de custeio”, ou, na classificação atual, “outras despesas correntes”).

Outra exceção refere-se à reserva de contingência, que constitui uma dotação genérica, sem aplicação definida, a partir da qual o poder público pode atender a “passivos contingentes”, como pagamentos devidos a execuções judiciais, ou executar novas dotações, por meio de créditos adicionais.

Além disso, como sinaliza a redação do art. 5º da Lei 4.320/64, o art. 20 e seu parágrafo único, da mesma lei, trazem mais uma exceção ao princípio da discriminação:

Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações.

Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital.

Trata-se dos “programas especiais de trabalho” (PET’s), grandes investimentos públicos que, por sua complexidade e abrangência, não podem ter toda sua composição de despesas explicitada de antemão. Assim, eles são

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autorizados a partir de dotações globais, genéricas, e a correspondente discriminação das despesas se dá durante a própria execução.

Questão ERRADA.

Clareza

19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível.

Segundo o princípio da clareza, o orçamento deveria ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisassem ou se interessassem em acompanhá-lo.

Entretanto, considerando a atual complexidade inerente ao orçamento, que agrega informações financeiras, legais, administrativas, contábeis e de planejamento, sem falar num pano de fundo político, é difícil trazer à realidade o cumprimento desse princípio.

Uma sugestão do prof. Giacomoni é a elaboração de peças comentadas sobre a programação orçamentária, a partir de anexos da LOA. Dessa forma, se o orçamento em si não pode ter sua linguagem simplificada, pela natural necessidade de codificação, pelo menos se disponibilizaria uma forma paralela de se compreender a complexidade de seu conteúdo.

Isso foi adotado na esfera federal a partir da elaboração do orçamento de 2011: além da proposta “técnica” de orçamento, foi editada uma cartilha especial, chamada “Orçamento Federal ao Alcance de Todos”, que busca expor, de forma mais amigável, como deve se dar a aplicação de recursos federais nas diferentes áreas do governo, durante o exercício de 2011. Essa publicação está no link abaixo, vale visitar:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/notic

ias/sof/100901_orc_fed_alcance_todos.pdf

Como houve inversão entre princípios (discriminação – clareza) a questão está ERRADA.

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Equilíbrio

20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre receitas e despesas.

Uma forma simples de entender o princípio do equilíbrio é considerar que deve haver compatibilidade entre receita e despesa, de forma que as contas públicas não sejam afetadas por déficits.

Entretanto, aprofundando mais o raciocínio sobre o tema, registram-se duas formas de encarar esse princípio.

Em primeiro lugar, o equilíbrio formal do orçamento é observado quando a lei orçamentária prevê receitas e fixa despesas em montantes iguais. Antes, sob a vigência da Constituição de 1967, o equilíbrio formal do orçamento chegou a ser firmado num dispositivo dessa Carta:

Art. 66 – O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.

Atualmente, a Constituição não traz determinação semelhante, mas o costume perdura: as leis orçamentárias anuais fazem a previsão da receita e a fixação da despesa em valores iguais. Assim, sob o aspecto formal, o princípio do equilíbrio zela principalmente pela publicação de um orçamento equilibrado.

Porém, na prática, o que se verifica hoje é que os recursos próprios do governo não são suficientes para cobrir suas despesas. O equilíbrio formal do orçamento é garantido pela contratação de operações de crédito – dinheiro emprestado. Na LOA, os valores das operações de crédito são considerados receita, conforme o mandamento insculpido na Lei 4.320/64 (Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei).

Pelo exposto, o fato de um orçamento ser publicado de forma equilibrada não implica o equilíbrio das contas públicas. É com essa preocupação que se

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fala em equilíbrio real, ou equilíbrio material. Essa, inclusive, foi uma das principais bandeiras tratadas na famosa Lei de Responsabilidade Fiscal.

Assim, sob essa ótica, busca-se evitar o crescimento desordenado das despesas, sem lastro para cobri-las. Da mesma forma, deve-se evitar o comprometimento das receitas a ponto de não sobrarem recursos para amortizar a dívida pública.

Conclui-se, desse modo, que o “equilíbrio material” está mais ligado à execução equilibrada do orçamento do que à sua publicação com montantes iguais de receita e despesa.

Para garantir o equilíbrio material, o governo pode lançar mão de diversos expedientes: manutenção de metas de superávit, enxugamento de despesas de custeio, abertura de créditos adicionais apenas com recursos já arrecadados etc.

Questão ERRADA.

Publicidade

21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.

A relevância que o orçamento assume na vida da sociedade torna necessário o conhecimento amplo do conteúdo da LOA pelas pessoas, já que naquele instrumento serão notadas as políticas públicas e prioridades escolhidas pelo governo.

Entretanto, aparece novamente a discussão relativa à clareza do orçamento:

como assegurar, simultaneamente, o entendimento da peça orçamentária pelo cidadão comum e a necessária complexidade do instrumento, tendo em vista a multiplicidade de informações que o integram? Esse é um desafio ainda a se superar.

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Não obstante, atualmente, ao menos em termos de divulgação, o princípio da publicidade é concretizado, sobretudo pela disponibilização das leis orçamentárias em sites governamentais, além dos veículos oficiais.

A partir desse aspecto, é possível perceber a relação do princípio da publicidade também com o princípio da legalidade. Para vigorar, uma lei deve ser publicada em veículos oficiais de comunicação (tipicamente, Diário Oficial) – e a lei orçamentária não é exceção a essa regra.

Questão CERTA.

Bem, dileto aluno, nosso primeiro encontro fica por aqui.

Aguardo você na semana que vem. Podemos nos falar por meio do fórum de dúvidas, ou então pelo email graciano@pontodosconcursos.com.br.

Forte abraço, até a próxima!

GRACIANO ROCHA

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RESUMO DA AULA

1. O orçamento público tem natureza de ato administrativo, pelo que é considerado uma lei em sentido formal.

2. O princípio da unidade/totalidade preza a agregação das receitas e despesas do Estado numa só peça, favorecendo a atividade de controle.

3. O princípio orçamentário da universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária, garantindo-se uma visão geral sobre as finanças públicas e evitando-se a realização de operações orçamentárias sem conhecimento do Poder Legislativo.

4. O princípio do orçamento bruto é complementar ao da universalidade, e determina que as receitas e despesas devem aparecer no orçamento sem qualquer dedução.

5. Segundo o princípio da anualidade/periodicidade, o orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período definido, normalmente de um ano.

6. A própria Constituição expressa o princípio da exclusividade, em seu art. 165, § 8º (A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa). Também a Constituição traz as exceções a esse princípio: a autorização para abertura de créditos suplementares e a autorização para a realização de operações de crédito (inclusive ARO).

7. O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, com as exceções trazidas pela norma constitucional.

8. As receitas vinculadas deverão atender sempre à execução do objeto de sua vinculação, ainda que em exercício posterior ao de sua arrecadação.

9. O princípio da discriminação preza pelo detalhamento, até onde for possível, das receitas e despesas, para verificação, pelos órgãos de controle, da origem e da aplicação dos recursos públicos.

10. Conforme o princípio orçamentário da clareza, o orçamento deve ser apresentado numa linguagem acessível a todos que precisem ou se interessem em acompanhá-lo.

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11. O princípio do equilíbrio abrange as vertentes formal e material. Na vertente formal, o orçamento deve ser aprovado com receitas e despesas em igual montante. Na vertente material, a execução orçamentária deve garantir o equilíbrio das contas públicas.

12. Pelo

princípio

da

publicidade,

o

orçamento

deve

ser

levado

ao

conhecimento

do

público,

por

meio

de

instrumentos

oficiais

de

comunicação ou de outras formas, garantindo-se também sua eficácia.

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QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1. (ANALISTA/STM/2011) Para ser considerada um princípio orçamentário, a norma precisa obrigatoriamente estar incluída na Constituição Federal ou na legislação infraconstitucional.

2. (ADVOGADO/AGU/2008)

administração pública.

O

orçamento

é

um

ato

administrativo

da

3. (ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

4. (ANALISTA/ANEEL/2010) A lei de orçamento contém a discriminação da

receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômica financeira e

o programa de trabalho do governo, respeitados os princípios da unidade, universalidade e anualidade.

5. (TÉCNICO/MPU/2010) A existência do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos, constitui uma exceção ao princípio orçamentário da unidade.

6. (ANALISTA/ANCINE/2006) De acordo com o princípio da universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.

7. (ANALISTA/STM/2011) Nem todas as entidades da administração pública indireta obedecem ao princípio orçamentário da universalidade.

8. (TÉCNICO SUPERIOR/IPEA/2008) Se uma receita é arrecadada pela União

e parte dela é distribuída para os estados, então a União deve prever no orçamento, como receita, apenas o valor líquido.

9. (ANALISTA/STM/2011) O princípio do orçamento bruto se aplica indistintamente à lei orçamentária anual e a todos os tipos de crédito adicional.

10. (ANALISTA/MPU/2010) O princípio da periodicidade fortalece a prerrogativa de controle prévio do orçamento público pelo Poder Legislativo, obrigando o Poder Executivo a solicitar anualmente autorização para arrecadar receitas e executar as despesas públicas.

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11. (INSPETOR/TCE-RN/2009) A autorização para um órgão público realizar licitações não pode ser incluída na lei orçamentária anual em observância ao princípio da exclusividade.

12. (TÉCNICO/MPU/2010) O princípio da exclusividade tem por objetivo principal evitar a ocorrência das chamadas caudas orçamentárias.

13. (ADVOGADO/AGU/2008) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos previstos na norma constitucional.

14. (CONTADOR/UEPA/2007) Mesmo que ocorra divergência entre o período de ingresso e o de utilização do recurso, o montante de recursos vinculado a finalidade específica será utilizado exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação.

15. (ANALISTA/TJ-CE/2008) As contribuições sociais, ainda que por sua natureza se destinem a determinadas finalidades, têm sido muito utilizadas no âmbito da União como forma de aumentar o montante e a sua participação nos recursos tributários nacionais. A não-vinculação, de acordo com a CF, se aplica apenas aos impostos.

16. (ADMINISTRADOR/UNIPAMPA/2009) Em respeito ao princípio da discriminação ou especialização, as receitas e despesas devem constar no orçamento de tal forma que seja possível saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.

17. (TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) O detalhamento da programação orçamentária, em consonância com o princípio da especialização, deve permitir a discriminação até onde seja necessário para o controle operacional e contábil e, ao mesmo tempo, suficientemente agregativo para facilitar a formulação e a análise das políticas públicas.

18. (ANALISTA/TRE-MT/2010) De acordo com o princípio da especialização, a lei orçamentária consigna dotações globais destinadas a atender, indiferentemente, a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras. Assim, há maior transparência no processo orçamentário, corroborando a flexibilidade na alocação dos recursos pelo poder Executivo.

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19. (AUDITOR/AUGE-MG/2009) De acordo com o princípio da discriminação, o orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível.

20. (AGENTE/ABIN/2010) A ocorrência de deficit frequente na atividade financeira do Estado constitui prova de que o orçamento, no âmbito do governo federal, não observa o princípio do equilíbrio entre receitas e despesas.

21. (CONTADOR/INMETRO/2007) O princípio da publicidade dispõe que o conteúdo orçamentário deve ser divulgado por meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para a eficácia de sua validade.

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GABARITO

1

2

3

4

5

6

7

E

E

C

C

E

C

C

8

9

10

11

12

13

14

E

C

C

C

C

C

C

15

16

17

18

19

20

21

C

C

C

E

E

E

C