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DIREITO ADMINISTRATIVO

Vandr Amorim

CAPTULO VII CONTROLE DA ADMINISTRAO


1. CONCEITO

Controle da Administrao Pblica faculdade de vigilncia, orientao e correo que um poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do outro (H.L.M.). o conjunto de mecanismos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder (Jos dos Santos Carvalho Filho). 2. 2.1. CLASSIFICAO QUANTO NATUREZA DO CONTROLADOR

a) Controle administrativo: o que se origina da prpria Administrao Pblica. um controle hierrquico. Tambm chamado de autotutela. b) Controle Judicirio: o levado a efeito pelo Poder Judicirio, em sua funo tpica. um controle de legalidade. c) Controle Legislativo: aquele executado atravs do Poder Legislativo sobre a Administrao Pblica. 2.2. QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO a) De legalidade ou legitimidade: verifica-se a adequao ao ordenamento jurdico. Decorre do princpio da legalidade. exercido pela prpria Administrao, como tambm pelo Judicirio e Legislativo. b) De mrito: tem o fim de comprovar a eficincia, o resultado, a oportunidade e convenincia da atividade administrativa. Somente pela Administrao. 2.3. CONFORME O FUNDAMENTO a) Hierrquico: quando h uma relao de subordinao entre o rgo controlado e o controlador. Abrange os aspectos de legalidade e de mrito (autotutela). b) Finalstico ou teleolgico: quando h uma relao de vinculao (e no de subordinao), para se verificar se a finalidade est sendo buscada. aplicvel s entidades autnomas, e s abrange os aspectos de legalidade (tutela). 2.4. SEGUNDO A LOCALIZAO DO RGO QUE CONTROLA: a) Interno: por rgo da prpria Administrao. b) Externo: por rgo estranho Administrao. Ex.: pelo Legislativo, atravs do Tribunal de Contas. Fala-se, ainda, no controle externo popular, que controle feito pelo cidado, por meio de Ao Popular, direito de petio etc. 2.5. SEGUNDO O MOMENTO: a) Prvio (ou a priori): anterior ao aperfeioamento do ato. Ex.: empenho de despesa.

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b) Concomitante ou sucessivo: durante o desenrolar do procedimento. Ex.: Auditoria do Tribunal de Contas nas Secretarias; fiscalizao da execuo de obras pblicas. c) Subsequente ou corretivo: tem por objetivo a reviso de atos j praticados. o que o Judicirio em regra se vale. Ex.: homologao de licitao, anulao de multa, etc. 2.6. QUANTO INICIATIVA DO CONTROLE a) De ofcio (ex officio): pela prpria Administrao, quando o ato for parcial ou totalmente contrrio aos interesses da administrao. b) Por provocao: apresentado pelo particular interessado. 3. 3.1 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE: CONTROLE ADMINISTRATIVO OU EXECUTIVO

3.1.1 - Conceito: todo aquele que o Executivo e os rgos de administrao dos demais Poderes exercem sobre suas prprias atividades administrativas, visando mant-las dentro da lei, segundo as necessidades dos servios e as exigncias tcnicas e econmicas de sua realizao, pelo que um controle de legalidade e de mrito. o controle da prpria Administrao sobre seus atos e agentes. Deriva do poder de autotutela. Smula 473 STF: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas, em todos os casos, a apreciao judicial. 3.1.2 - Meios de Controle Administrativo a) A FISCALIZAO HIERRQUICA: a dos rgos superiores sobre os inferiores da mesma organizao, decorrente do poder hierrquico. Visa ordenar, coordenar, orientar e corrigir atividades de seus rgos e agentes. Permanente (contnua) e automtica (no depende de ordem ou solicitao). Representa um poder/dever dos chefes, na esfera de suas atribuies, e indeclinvel, podendo ser delegada sem afastar a responsabilidade do delegante. um controle hierrquico: prprio, se executado pelo rgo superior; imprprio se executado por rgo administrativo de julgamento de recursos, estranho repartio ou rgo tcnico que expediu o ato. feito por rgos especializados (ex.: auditorias). b) SUPERVISO MINISTERIAL: Poder de controle finalstico das entidades da Administrao indireta (Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista, Autarquias) pelos Ministrios ou Secretarias de Estado a que elas se acham vinculadas. A superviso no encerra relao de subordinao entre o Ministrio ou Secretaria e as entidades mencionadas, que so dotadas de autonomia administrativa e financeira. A superviso de natureza poltica, pois perquire, em nome do Governo, se a entidade supervisionada est cumprindo o papel a que foi destinada. c) RECURSOS ADMINISTRATIVOS: c.1) Conceito
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todo meio hbil a proporcionar o reexame da atividade da Administrao pelos seus prprios rgos. instrumento de defesa do interesse dos servidores e dos administrados que visa implementar o princpio da ampla defesa, que pressupe a existncia de mais de um grau de jurisdio. c.2) Natureza Atividade jurisdicional administrativa. c.3) Tipos (quanto origem): c.3.1 - De ofcio Pela prpria autoridade julgadora, quando sua deciso for parcial ou totalmente contrria aos interesses da administrao. Reexame necessrio. c.3.2 - Voluntrio Apresentado pelo particular interessado. c.4) Caractersticas Principais: Devem ser fundamentados, assim como fundamentada deve ser a deciso. Ampla liberdade de reviso do ato recorrido, que pode ser modificado (inclusive por reformatio in pejus, agravando os efeitos do ato ou da sentena). A deciso do recurso tem fora vinculante para a Administrao, no podendo ela recorrer ao Judicirio do mrito das decises de sua ltima instncia, onde se tem a coisa julgada administrativa. Tem, regra, apenas o efeito devolutivo, sendo que o suspensivo tem que vir expresso na lei ou, excepcionalmente, na deciso quando no houver previso legal visando evitar o periculum in mora. Os recursos administrativos tributrios, tm sempre efeito de suspenso da exigibilidade do crdito tributrio, por fora do inciso III do art. 151 do Cdigo Tributrio Nacional. O recurso recebido com efeito suspensivo impede a influncia do prazo prescricional e condiciona o recorrente a esperar a prolao da sentena administrativa para submeter o caso ao Judicirio. c.5) Princpios de Regncia dos Recursos So os do processo administrativo, j expostos: ampla defesa, contraditrio, verdade real, informalismo (no absoluto, mas dentro da previso legal). c.6) Principais nulidades a serem atacadas nos recursos: c.6.1 Absolutas Anulam todo o ato ou procedimentos; so declaradas de ofcio. Exs.: Erro na identificao do sujeito passivo; incompetncia do agente ou do rgo; precluso e perempo, decadncia e prescrio (administrativas). c.6.2 Relativas Podem ser supridas. Exs.: Cerceamento do direito de defesa - falhas na notificao ou intimao; acrscimo de provas sem oitiva da outra parte; deciso extra-petita; supresso ou invalidao de provas cabveis. c.7) Espcies de recursos:
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c.7.1 - RECONSIDERAO o pedido de reforma da deciso feito mesma autoridade que a proferiu. No recurso hierrquico. No suspende nem interrompe a prescrio dos prazos dos outros recursos administrativos, em regra; se indeferido no pode ser renovado. c.7.2 - RECURSOS HIERRQUICOS Todos aqueles pedidos que as partes dirigem instncia superior da prpria Administrao, propiciando o reexame do ato inferior sob todos os seus aspectos. (H.L.M.). Possuem as seguintes Subespcies: a) Recurso hierrquico prprio: dirigido autoridade ou instncia superior do mesmo rgo administrativo, pleiteando reviso do ato recorrido. Mesmo que no seja previsto em norma especial, pode se utilizado, porque o princpio do controle hierrquico deduzido de nosso ordenamento administrativo. b) Recurso hierrquico imprprio: dirigido autoridade ou rgos estranhos repartio que expediu o ato recorrido, mas com competncia expressa. Como exemplo, temos os dirigidos aos Chefes dos Executivos e aos rgos da jurisdio administrativa, com atribuies especficas reguladas em lei, como o caso dos Conselhos de Contribuintes. c.7.3 PEDIDO DE REVISO Poder ser requerida, a qualquer tempo, pelo servidor, ou em caso de falecimento, ausncia ou desaparecimento deste, por qualquer pessoa da famlia, a reviso do processo em decorrncia de fatos novos ou circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do servidor punido ou a inadequao da penalidade administrativa aplicada . Funciona, assim, como uma espcie de recurso administrativo. Contudo, da reviso no poder resultar agravamento. c.7.4 - REPRESENTAO ADMINISTRATIVA a denncia formal e assinada de irregularidades internas ou de abusos de poder, por qualquer pessoa (mesmo sem interesse especfico), feita autoridade competente para conhecer e coibir a ilegalidade apontada. um direito do cidado, incondicionado, imprescritvel e no exige preparo (pagamento de taxas); previso no art. 5, XXXIV, a da CF. A imputao falsa pode levar responsabilidade civil e criminal. c.7.5 - RECLAMAO ADMINISTRATIVA a oposio expressa a atos da Administrao pelo prejudicado. Exige interesse legtimo do reclamante, ao contrrio da representao, que pode se feita por qualquer um. 3.1.3 - DA COISA JULGADA ADMINISTRATIVA A expresso coisa julgada administrativa no possui o mesmo sentido da coisa julgada em processo judicial. Significa apenas que a deciso tornou-se irretratvel no mbito da prpria Administrao, para ela, nada impedindo que a controvrsia venha a ser rediscutida no Judicirio, se o sucumbente for o particular. O art. 5, XXXV da CF, ao prever o princpio da inafastabilidade da Jurisdio determina que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
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Todavia, o que caracteriza particularmente a chamada coisa julgada administrativa que, definida a questo em ltima instncia administrativa, nos termos da lei, se contrria Fazenda Pblica, esta no mais pode submeter o caso ao Poder Judicirio. EX: Se a prpria Administrao decidiu, atravs do seu rgo competente, com jurisdio administrativa, que um Auto de Infrao nulo, a conseqncia que este ato administrativo est desconstitudo, no havendo mais interesse nem objeto que autorize a provocao do Poder Judicirio. Se houve nulidade no Processo Administrativo de julgamento, basta que prpria Administrao o declare, em ato com auto-executoriedade. Ao particular, sim, sempre restar o recurso ao Judicirio, em nosso sistema de jurisdio nica. 3.2 - CONTROLE LEGISLATIVO OU PARLAMENTAR 3.2.1 - Conceito o controle eminentemente poltico, exercido pelos rgos legislativos (Congresso Nacional, Assemblias Legislativas e Cmaras de Vereadores) ou por Comisses Parlamentares, na defesa dos interesses maiores do Estado cristalizados nos objetivos fundamentais previstos na Constituio. Tem seu limite na Constituio. 3.2.2 - Contedo e Competncia do Controle Administrativo A Constituio Federal prev atribuies de controle dos atos mais importantes do Governo, por duas formas: conjuntamente com o Presidente da Repblica (sano presidencial), nos casos do art. 48, e, competncia exclusiva, nos casos do art. 49, ao Congresso Nacional. Privativamente ainda: - Cmara dos Deputados, nos casos do art. 51, II e V; - Ao Senado, nos casos do art. 52, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, XI e XIV. A fiscalizao contbil, financeira e oramentria da Unio feita tambm pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, como o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, conforme arts. 70 e 71, CF. O art. 75 estende aos Estados e Municpios as disposies de toda a seo IX no que couber. Cada Estado tem um Tribunal de Contas e um Conselho de Contas dos Municpios. O Municpio de So Paulo tem um Tribunal de Contas. A fiscalizao de que tratamos estende-se s Autarquias, Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e Fundaes institudas pelo Poder Pblico. 3.3 - CONTROLE JUDICIRIO OU JUDICIAL o exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre a legalidade dos atos do Executivo, e dos atos de administrao do Poder Legislativo e do prprio Judicirio. Tem fundamento no art. 5, inciso XXXV da CF e restringe-se, repetimos, a examinar a legalidade do ato, a sua conformidade com a lei, sendo defeso ao Judicirio pronunciar-se sobre o Mrito Administrativo (oportunidade, convenincia, contedo e eficincia do ato).
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A Justia no revoga o ato ilegal, mas sim o anula, podendo ainda, decidir pela reparao dos danos causados pela Administrao (responsabilidade objetiva). Ocorre ainda, a deciso que manda o Executivo praticar um ato quando o abuso de autoridade for decorrente de omisso de ato cuja prtica a lei impe, exarada em Mandado de Segurana. Observe-se que legalidade compreende a implementao de todos os princpios que regem a Administrao: moralidade, finalidade, impessoalidade, publicidade e a prpria reserva legal. Hely Lopes Meirelles faz referncia a um controle especial: - Dos atos polticos: no atinge, de novo, o mrito do ato poltico, mas, autoriza a apreciao da inconstitucionalidade e da leso a direitos individuais e ao patrimnio pblico, pelo Judicirio. - Dos atos legislativos: no se sujeitam ao controle judicial comum, mas sim, ao controle de constitucionalidade: representao de inconstitucionalidade de lei em tese ou ato normativo (art. 102, I, a e 103 da CF). preciso observar que as normas de carter individual e concreto no so leis em sentido material (como leis que criam Municpios, que dispem sobre vencimento de categorias de servidores, decretos expropriatrios) e podem ser invalidadas em procedimentos comuns, em MS e em Ao Popular, porque trazem em si os resultados administrativos objetivados. Assim tambm os decretos legislativos e as resolues de mesa. O Processo Legislativo tambm se submete ao controle de legalidade pelo Judicirio. O Processo de Cassao de Mandato de Prefeitos desenvolvido nas Cmara de Vereadores tambm se submete ao controle de legalidade, quanto existncia dos motivos e a regularidade formal do processo. Os interna corporis - que so atos que decidem questes de economia interna das corporaes legislativas (eleio de mesa, cassao de mandatos, concesso de licenas, etc.) tambm no podem ter o seu contedo apreciado pelo Judicirio, que deve limitar-se ao exame de competncia, de inconstitucionalidades, de ilegalidades e de infrao aos regimentos internos. Nesse mister, pode o Judicirio invalidar um ato interna corporis - mas no pode substituir a vontade do legislador. Isso se aplica tambm aos interna corporis do prprio Judicirio e de rgos de Deciso Coletiva do Executivo. TESTANDO SEU APRENDIZADO: (FCC Procurador SP) Julgue os itens que se seguem em relao ao controle externo e interno da Administrao Pblica. - 1).___ Admite-se o controle jurisdicional dos atos administrativos discricionrios, salvo em relao aos motivos. - 2).___ No contexto da participao do usurio no controle da Administrao, caber lei disciplinar o acesso a registros administrativos, excetuados os atos de governo. - 3).___ Os administrados podem provocar o procedimento de controle dos atos da Administrao, hiptese esta restrita proteo de seus respectivos interesses individuais.

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- 4).___ A anulao de ato administrativo ilegal somente poder ser realizada por deciso judicial, em atendimento do princpio da segurana jurdica. - 5).___ Os rgos do Poder Executivo, assim como os rgos dos demais poderes quando realizam funo administrativa, sujeitam-se ao controle interno e externo. (IADES PGDF - ANALISTA JURDICO) Julgue o item a seguir acerca da possibilidade de controlar judicialmente os atos administrativos. - 6).___ A competncia, a forma prescrita e a finalidade dos atos administrativos, sejam eles vinculados ou discricionrios, so elementos que sempre podem ser analisados judicialmente. (UnB/CESPETRE/MA) Relativamente ao controle dos atos administrativos, julgue os itens que se seguem. - 7).___ Controle judicirio o exercido pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos praticados apenas pelo Poder Executivo e pelo Poder Legislativo. - 8).___ O controle legislativo ou parlamentar o exercido pelos rgos legislativos ou por comisses parlamentares sobre determinados atos do Poder Executivo, podendo ultrapassar as hipteses previstas na Constituio Federal. - 9).___ Configura exemplo de controle legislativo previsto na Constituio da Repblica a competncia exclusiva do Congresso Nacional para fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas casas, os atos do Poder Executivo, exceto os da administrao indireta. - 10).___ Controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a administrao pblica exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao. - 11).___ Os atos discricionrios podem ser livremente apreciados pelo Poder Judicirio, tanto no aspecto da legalidade quanto no mrito (oportunidade e convenincia). - 12).___ (UnB / CESPE TCU) O controle das empresas estatais cabe ao ministrio a que estiverem vinculadas e se materializa sob a forma de superviso, estando previstos, ainda, na Constituio Federal de 1988, outros instrumentos de controle que so aplicados de acordo com as condies nela estabelecidas. - 13).___ (CESPE/UnB Oficial BM-DF) No controle do processo administrativo disciplinar, cabe ao Poder Judicirio, alm de apreciar a regularidade do procedimento luz dos princpios do contraditrio, da ampla defesa e do devido processo legal, adentrar no mrito do julgamento administrativo, inclusive no intuito de reverter a pena aplicada. - 14).___ (CESPE/UnB Oficial BM-DF) O Poder Judicirio pode apreciar, de ofcio, a validade do ato administrativo. - 15).___ Assinale a alternativa correta. O controle externo exercido pelo Poder Judicirio sobre o ato administrativo restrito: a) sua convenincia e oportunidade; b) Aos seus aspectos formais e competncia de quem o editou; c) Ao seu mrito; d) sua utilidade pblica e ao seu interesse social;

Gabarito Controle da Administrao


1) E 2) E 3) E 4) E 5) C 6) C 7) E 8) E 9) E 10) C 11) E 12) C 13) E 14) E 15) B

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