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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 02
Ol, Pessoal! Esta a segunda aula do curso de Polticas Pblicas para a rea de Controle Interno da CGU. Nela, veremos os seguintes itens do edital: Aula 02 06/04: 2. As Polticas pblicas no Estado contemporneo. Descentralizao e democracia. Boa Aula! brasileiro
Sumrio
1 POLTICAS PBLICAS NO BRASIL ........................................................................ 2 1.1 1.2 1.3 2 CARACTERSTICAS DAS POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS ................................................ 2 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL................................................................................ 9 INOVAES SOCIAIS.......................................................................................... 21
DESCENTRALIZAO E DEMOCRACIA................................................................. 27 2.2 2.3 REPARTIO DE COMPETNCIAS ............................................................................. 34 DESCENTRALIZAO NAS POLTICAS SOCIAIS ............................................................. 43
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PONTOS IMPORTANTES DA AULA....................................................................... 47 QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 47 4.1 4.2 LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 71 GABARITO ...................................................................................................... 79
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 80
Prof. Rafael Encinas
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1 Polticas Pblicas no Brasil

Esse um tipo de item de edital em que eles podem cobrar muita coisa. No ltimo concurso, de 2008, cobraram as caractersticas apontadas pela Maria das Graas Rua, no texto que est na leitura sugerida da Aula Demonstrativa. Tambm j cobraram as caractersticas apontadas pelo IPEA. Vamos comear com estas. Depois, veremos um pouco das polticas sociais no Brasil.
1.1 CARACTERSTICAS DAS POLTICAS PBLICAS BRASILEIRAS

a) Viso do IPEA Segundo o IPEA, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Essas mudanas podem ser agrupadas em dimenses representativas: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal.
Essas dimenses so, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionrios que no se constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das polticas sociais brasileiras. A universalizao das aes encontra seu fundamento na Constituio de 1988. Em que pese o fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido objeto de inmeros avanos nos ltimos anos. Assim, em relao sade consolida-se, progressivamente, o Sistema nico de Sade SUS, que busca garantir o acesso igualitrio de toda a populao aos servios de sade por
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS intermdio da organizao de uma rede descentralizada. Alm da descentralizao, enfatiza-se tambm o atendimento integral cujas prioridades so as atividades preventivas e a participao da comunidade. A descentralizao das aes, da Unio, para os estados, municpios e instituies da sociedade civil , por seu turno, um movimento que vem ganhando fora desde a dcada de 1980, e bem emblemtico em algumas reas. O setor sade pioneiro nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municpios j estarem adscritos a uma ou a outra forma de gesto local do Sistema nico de Sade - SUS. A rea de educao tambm tem se destacado no processo de descentralizao. A promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educao nacional explicitou com maior clareza as atribuies dos trs nveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaborao entre as instncias da Federao. Outra linha de mudanas, a participao da sociedade na formulao, na implementao e no controle das polticas sociais ocorre essencialmente por intermdio dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados. No que se refere focalizao ou seletividade das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim, configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais a quem tem menos. Isto , esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. Esse o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada. As mudanas no padro de regulao e a regulamentao de bens e servios pblicos vm gradativamente definindo novos parmetros para a gesto e para o controle da produo de bens e de servios de natureza social.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Um exemplo expressivo desse movimento pode ser encontrado na rea se sade, na qual foram recentemente criadas duas agncias regulatrias: a Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos planos de sade, e a segunda busca resguardar a sade da populao por meio do controle sanitrio. Outro exemplo de interveno regulatria, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de sade, o estmulo difuso de medicamentos denominados genricos, h pouco regulamentados pela ANVISA. Outro movimento de transformao das polticas sociais pode ser observado no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficincia e eficcia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeioar a qualidade dos servios prestados, por medidas dentre as quais se destacam: A contratao de gestores via concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; O aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles, com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet, entre outros; A mensurao dos resultados para que se conhea melhor o alcance das polticas. A implementao de mecanismos de aproximao dos usurios ao acesso a bens e a servios pblicos, tais como a instalao, em praticamente todos os ministrios sociais, de centrais de atendimento gratuito.
Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias municipais de oramento participativo.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Pode-se concluir que esse movimento de reformas est em andamento. Sua consolidao depender do reforo da capacidade de coordenao e de controle estatais, bem como de maior permeabilidade em relao sociedade civil organizada. Coordenao, planejamento e mobilizao de recursos condizentes com o tamanho da dvida social, de um lado, e, de outro, slidas instituies legais guardis dos direitos constituem condies necessrias conquista de maior equidade e justia social e, consequentemente, realizao do direito humano alimentao adequada. Vimos acima que o IPEA coloca como caractersticas das polticas sociais brasileiras tanto a universalizao como a focalizao. A princpio, elas seriam contraditrias: ou o Estado atende a todos, ou foca sua atuao nos mais necessitados, prejudicando a universalizao. No entanto, como a focalizao um conceito que nasce no Consenso de Washington, ou seja, no neoliberalismo, e a universalizao um tema caro esquerda, eles colocam a questo de uma forma diferente: o objetivo atender a todos, e mais a quem tem menos. Segundo o IPEA, em que pese a focalizao tratar-se de um conceito muito em voga na conjuntura das polticas sociais, preciso considerar algumas de suas ambiguidades. Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste. Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social. Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Viso de Maria das Graas Rua
Se observarmos as caractersticas apontadas acima pelo IPEA, veremos que so todas tendncias positivas observadas nas polticas sociais brasileiras. J Maria das Graas Rua tambm aponta algumas caractersticas que ela chama de regularidades. Regular pode significar algo que est em conformidade com as regras, as leis, mas pode significar tambm algo que demonstra constncia, continuidade. A autora usa o termo aqui no segundo sentido, ou seja, fala de caractersticas que esto presentes na grande maioria de nossas polticas pblicas. E uma dessas regularidades justamente a falta de focalizao. Segundo a autora, a maioria dos programas existentes peca pela falta de focalizao. Para ela, este um tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a focalizao e seletividade das polticas sociais ameaa a ideia da universalizao, to cara a certos setores polticos brasileiros, j que corresponde ao estreitamente do grupo beneficiado pelas polticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais mais excludos, cabendo aos demais recorrer oferta de servios pelo mercado. Na realidade, embora tal estratgia seja potencialmente vivel nas economias desenvolvidas do ps-welfare state onde o bem-estar mais ou menos generalizado e identificam-se apenas minorias excludas no caso dos pases em desenvolvimento, suas imensas assimetrias sociais e uma macia maioria de excludos, a focalizao parece perder totalmente o sentido. Entretanto, possvel pensar que, exatamente porque os recursos so escassos e os contingentes a serem atendidos so to numerosos, a focalizao uma estratgia a ser considerada. Qual seria, ento, o seu significado? Em primeiro lugar, focalizao e seletividade implicariam a eliminao de privilgios e vantagens cumulativas. Em segundo lugar, focalizao e seletividade significariam, em sociedades como a nossa, que os direitos so universais, mas os recursos so redistribudos segundo as necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que so, sempre, extremamente diferenciadas. Por fim, focalizao e seletividade implicam clara definio de clientelas prioritrias, e a decorrente disposio de arcar com o custo poltico dessa deciso. Vamos dar uma olhada agora nas outras regularidades. Segundo a autora, um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS linhas rgidas mas nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas. Como consequncia da fragmentao, as polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica. As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. Uma terceira caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Segundo a autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, uma vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a definio dos rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes preenchidos conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocupantes. Cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de prioridade, etc. Em consequncia, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros daquelas agncias. Alm disso, nas raras situaes em que se logra superar a fragmentao e a disputa interburocrtica e so estabelecidas formas cooperativas de ao entre as agncias, nem sempre os novos dirigentes mantm os vnculos de solidariedade dos seus antecessores, porque tambm as relaes de cooperao tendem a ser personalizadas. Outro aspecto recorrente nas polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais, o de que as decises e aes tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito raramente so efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliao (indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes so inadequados ou precrios e os mecanismos de controle social so absolutamente incipientes ou inexistentes. Disso resultam descompassos entre oferta e demanda de polticas, acarretando desperdcios, lacunas no exerccio da cidadania, frustrao social, perda de credibilidade governamental, desconfiana e bices plena utilizao do potencial de participao dos atores sociais, etc. Uma quinta regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso e implementao. Clivagem, segundo o Dicionrio, significa separao, diferenciao ou oposio entre duas ou mais coisas quaisquer. Portanto, no Brasil ainda se adota a viso clssica da
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS implementao, top-down, uma cultura que enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenas de status e de capacitao dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulao/deciso e da implementao. Concretamente, esta caracterstica tem como resultado a tendncia centralizao, a reduzida autonomia das agncias implementadoras, a baixa adaptabilidade dos modelos adotados para as polticas pblicas e uma acentuada fragilidade dos nveis e agncias implementadores. O produto final, frequentemente, o desperdcio de recursos pela ineficcia das polticas pblicas. De fato, luz dessa clivagem possvel entender a constatao recente de que, em lugar da suposta paralisia decisria, o que tem se observado a incapacidade do governo no sentido de implementar as decises que toma. Dessa forma, hiperatividade decisria da cpula governamental contrape-se a falncia executiva do Estado, que no se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de assegurar a continuidade das polticas formuladas. Esses problemas so ainda mais aflitivos na rea das polticas sociais, onde acentuada a ineficcia e disperso organizacional. De fato, comparadas com outras reas, a maior parte das agncias e dos seus quadros so pouco modernos, exibem capacitao insuficiente e reduzida eficcia/eficincia gerencial; as diversas agncias so desarticuladas entre si e frequentemente constituem nichos de interesses polticos personalizados. Alm disso, como se trata de agncias (e polticas) que consomem recursos, ao invs de ger-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais acentuada com a sua excluso da maioria das decises relevantes, ou seja, as decises quanto a recursos, que so tomadas em outras esferas governamentais. Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrncia observada: a hegemonia do economicismo e a desarticulao entre poltica econmica e poltica social. Como regra, as polticas econmicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente secundrio, subordinado e subsidirio. So vrias as concepes que sustentam o primado da poltica econmica. Uma delas supe que o mercado perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos poucos as distores sero resolvidas; logo, as polticas sociais devem ficar restritas aos interstcios nos quais no cabe a ao do
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS mercado e onde, por isso mesmo, no sero capazes de transtornar a sua dinmica. Outra perspectiva admite que o mercado no perfeito, mas mantm o crescimento econmico como prioridade mxima; assim, caberia s polticas sociais a funo de corrigir os desvios sociais advindos em consequncia. Uma variante desta concepo, em poca relativamente recente, encontrava-se na mxima do regime militar de que primeiro preciso deixar o bolo crescer, para depois dividir. S muito recentemente que comeou a ser abandonada a percepo de que as polticas sociais se destinam a corrigir deficincias. Isso porque s h muito pouco tempo desenvolveu-se a concepo de que poltica social - mais at que direito de cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenao e equalizao entre os objetivos da poltica econmica e os das polticas sociais, uma vez que os novos parmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano. O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrncia de aes dispersas entre as diferentes agncias e de programas desarticulados no interior de cada uma delas. Alm disso, a maior parte das aes reflete a concepo tpica do primado da economia: so propostas de correo de desvios e sequelas. No chegam sequer a expressar concepes de preveno de problemas, e muito menos ainda, de investimento consistente na formao de capital humano, visando o destino futuro do pas. Neste ponto talvez fosse til lembrar o conceito de decises estruturantes, de Etzioni. Segundo tal conceito, caso o conjunto das polticas sociais fosse efetivamente orientado por uma concepo de investimento na formao de capital humano visando o destino futuro do pas, caberiam decises estruturantes. No o que ocorre. Nos diversos programas em andamento, os problemas so tratados numa perspectiva incremental.
1.2 POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

A Constituio Federal de 1988 representou uma mudana significativa nas polticas sociais; no entanto, para Cardoso e Jaccoud, no representou uma refundao do Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS). Por um lado, houve um aumento substancial da participao do Estado no provimento de servios sociais; por outro, reafirmou princpios que caracterizam historicamente certas polticas, como foi o caso do carter contributivo da Previdncia Social ou da obrigatoriedade da Educao no que se refere ao
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ensino fundamental. importante vocs lerem a parte da seguridade social na CF88 (arts. 194 a 204). Vou colocar aqui os pontos mais importantes, mas eles gostam de cobrar o texto da CF88. Entre as mudanas, podemos citar a incluso de princpios diferenciados e, em parte, contraditrios em certas reas. Ao lado do carter contributivo da Previdncia Social, temos a necessidade de uma interveno diferenciada em relao aos trabalhadores rurais. Ao mesmo tempo em que se defende a universalidade da Assistncia Social, a ser oferecida a quem dela necessitar, reafirma-se seus objetivos de atendimento aos grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como o caso das crianas, idosos ou portadores de deficincia. A universalidade integral, no que se refere Seguridade Social, apenas no atendimento de sade. A CF88 alterou profundamente as formas de interveno social do Estado, ampliando o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social sob responsabilidade estatal, com impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das polticas, definio dos beneficirios e dos benefcios. Segundo Eduardo Fagnani, desenhou-se, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de um efetivo Estado de bem-estar social, universal e equnime. A proteo social foi ampliada para alm da vinculao com o emprego formal. Segundo o IPEA: Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado em um embrio para a construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s polticas de sade e educao bsica. Alm disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento alterao esta consagrada na criao do Oramento da Seguridade Social estabeleceu condies materiais objetivas para a efetivao e preservao dos novos direitos de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prtica da universalizao.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Entre os avanos da CF88 na determinao da responsabilidade estatal em funo da necessidade de proteo social dos cidados, Cardoso e Jaccoud destacam: a instituio da Seguridade Social como sistema bsico de proteo social, articulando e integrando as polticas de seguro social, assistncia social e sade; o reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma universal, pblica e gratuita, atendimento na rea de sade em todos os nveis de complexidade; para tanto, o texto constitucional prev a instituio do Sistema nico de Sade (SUS), sob gesto descentralizada e participativa; o reconhecimento da assistncia social como poltica pblica, garantindo direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, e direito a uma renda de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficincia em situao de extrema pobreza; o reconhecimento do direito aposentadoria no integralmente contributiva (ou seja, parcialmente ancorada em uma transferncia de solidariedade) dos trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a uma proviso temporria de renda em situao de perda circunstancial de emprego.
Um dos principais avanos da CF88 foi a introduo do conceito de Seguridade Social, que abrange um arranjo consistente com uma ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao ciclo de vida, trajetria laboral e insuficincia de renda, agravados por um modelo econmico excludente e pela perversa distribuio de renda do pas. Segundo a CF88:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
Este artigo ainda traz os princpios da seguridade social:

Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais;
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III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios; V - equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
Universalidade de cobertura e Atendimento A universalidade pode ser dividida em dois aspectos: o objetivo e o subjetivo. O primeiro se refere a O QUE vai ser feito, quais atendimentos vo ser prestados. O segundo se refere a QUEM est coberto. Este princpio estabelece que qualquer pessoa pode participar da proteo social patrocinada pelo Estado. Com relao sade e assistncia social, esta a regra. J a previdncia social de carter contributivo.
Uniformidade e equivalncia de prestaes entre as populaes urbana e rural As prestaes securitrias devem ser idnticas para trabalhadores rurais ou urbanos, no sendo lcito a criao de benefcios diferenciados. At a CF88 o tratamento dado a estas populaes era diferenciado. Agora, apesar da uniformidade, existem excees postas pela prpria Constituio.
Irredutibilidade do Valor dos Benefcios Os benefcios no devem ter seu valor reduzido e devem ter correo de acordo com a inflao do perodo. O princpio determina, dentro de uma viso estrita, uma prestao negativa do Estado de abster-se de reduzir o benfico concedido. Em uma viso ampla seria uma previso de que o Estado deva corrigir os valores dos benefcios.
Equidade na Forma de Participao no Custeio Veremos na prxima aula que equidade o tratamento igual dos iguais e desigual dos desiguais. Este princpio impe que o legislador crie as contribuies para a seguridade de acordo com as possibilidades de cada um
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS dos contribuintes, empresa e trabalhador. Traduz a ideia de cobrar alquotas e valores mais elevados daqueles que tem maior fonte de rendimentos. Diversidade da Base de Financiamento A base de financiamento da Seguridade Social deve ser o mais variada possvel, de modo que oscilaes setoriais no venham a comprometer a arrecadao de contribuies. Por causa deste princpio, qualquer proposta de unificao de todas as contribuies sociais em uma nica inconstitucional.
Carter Democrtico e Descentralizado da Administrao Visa a participao da sociedade da organizao e gerenciamento da seguridade Social, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, empregadores, aposentados e do governo. Isto funciona nos rgos colegiados da seguridade, como o conselho nacional de previdncia social, o conselho de recursos da previdncia social etc.
Outra mudana importante da CF88 foi a garantia da universalizao da cobertura e do atendimento na poltica de ateno sade: acesso universal e igualitrio a toda a populao. Colocou-se a importncia de promover a sade como direito fundamental de cidadania, cabendo ao Estado a obrigao de garanti-la a todos os cidados. Segundo a CF88:
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: I - descentralizao, com direo nica em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; III - participao da comunidade.
Na assistncia social, defende-se que ela ser prestada a quem dela necessitar, mas ao mesmo tempo defende-se a ateno a grupos mais vulnerveis, como idosos e deficientes. Segundo a CF88:
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Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II - o amparo s crianas e adolescentes carentes; III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho; IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria; V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Na rea dos direitos trabalhistas e previdencirios, podemos citar como avanos: o salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princpio da vinculao entre salrio mnimo ao piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes; a equiparao dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, suprimindo as diferenas existentes nos planos de benefcios da previdncia; Na educao, a CF88 aumentou a vinculao de recursos federais para esta poltica e manteve a contribuio social do salrio-educao. Contudo, o aspecto mais importante foi a descentralizao para estados e municpios, mediante o seu fortalecimento fiscal e financeiro, e a ampliao de sua autonomia na responsabilidade de gastos em determinadas reas. Segundo Jorge Abraho e Jos Ribeiro:
O conjunto de normas inscritas na Constituio de 1988, referentes poltica social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema brasileiro de proteo social, afastando-o do modelo meritocrtico-conservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a sociedade, dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros inclusive por meio da solidariedade implcita na prpria forma de financiamento dos direitos assegurados.
a)
Financiamento
Para concretizar o conceito de Seguridade Social, a CF88 instituiu o oramento da Seguridade Social. O objetivo era proporcionar maior integrao dos
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS recursos e a sinergia das aes nessas reas. Outro objetivo era garantir os recursos para estes setores, contra as presses das demais reas de poltica pblica. Alm do oramento da seguridade social, existem outras fontes de financiamento nas polticas sociais. Para estados e municpios, so de extrema importncia as transferncias de recursos realizadas pelo governo federal, seja por meio das transferncias constitucionais por meio do Fundo de Participao dos Municpios e o Fundo de Participao dos Estados, seja por meio das transferncias legais, como as realizadas mediante fundo a fundo na sade e na assistncia social, ou ainda as transferncias voluntrias por meio de convnios e contratos de repasses.. Segundo a CF88:
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais: I - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; II - do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de que trata o art. 201; III - sobre a receita de concursos de prognsticos. IV - do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
A alnea a traz contribuio da empresa sobre a folha de salrios. Importante destacar a parte que fala do vnculo empregatcio. Antes da Emenda Constitucional n20/98 no havia essa previso, por isso o STF considerava inconstitucional tal cobrana. A alnea b traz a COFINS e a c traz a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). O inciso II trata da contribuio social do trabalhador e demais segurados da previdncia. Antes da Emenda Constitucional 20/98 tratava apenas da contribuio do trabalhador. Na qualidade de demais segurados estaro
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS englobados a pessoas que no exercem atividade remunerada. Para estes, a incluso se dar de forma facultativa, ou seja, por meio de disposio de vontade nesse sentido. O inciso II trata das receitas com as loterias, como a Mega Sena, e o inciso III, inserido pela Emenda Constitucional 42/2003 trata da contribuio sobre a receita do importador. Ainda segundo a CF88:
1 - As receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinadas seguridade social constaro dos respectivos oramentos, no integrando o oramento da Unio. 2 - A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos. 3 - A pessoa jurdica em dbito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, no poder contratar com o Poder Pblico nem dele receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios. 4 - A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a manuteno ou expanso da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I. 5 - Nenhum benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total. 6 - As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser exigidas aps decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou modificado, no se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b". 7 - So isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei. 8 O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Tipos de Polticas Sociais
Vamos ver quais os diferentes tipos de polticas, segundo Sergei Soares e Natlia Styro: Proteo social; Gerao de oportunidades; Incentivo acumulao do capital humano
Existem programas de transferncia que so, assumidamente, proteo social. Nestes, o objetivo primordial dotar os pobres de renda, para que estes consigam viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram caminhos para melhoria de vida. Se o programa proteo social, deve ser pensado enquanto poltica permanente; portanto, o prazo de permanncia se prolonga enquanto dura a necessidade da famlia. No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistncia temporria a famlias pobres, acoplada gerao de oportunidades. Equivalem a uma UTI da pobreza: as transferncias de renda so as transfuses de sangue que mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, no mdio prazo, da doena da pobreza. Nestes casos, as portas de sada tm papel primordial, e necessrio que estes programas estejam intimamente conectados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a famlia para que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido, para que no se gerem incentivos adversos. As polticas de incentivo acumulao de capital humano correspondem aos programas que tm por objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza. Isso significa que o objetivo fazer com que os filhos consigam uma situao melhor do que seus pais (por isso intergeracional). O objetivo dar condies para que as crianas possam se desenvolver. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das contrapartidas, como a exigncia de que as crianas estejam frequentando a escola e que estejam com as vacinas em dia. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital humano, como educao ou sade. Segundo os autores, o Bolsa Famlia no nem um programa de gerao de oportunidades, nem um programa de incentivo acumulao do capital humano, nem um programa de proteo social.
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No momento, ele um estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundamse as contradies no prprio programa, e este acaba frustrando todos os trs objetivos citados.
O programa possui caractersticas dos trs tipos de polticas sociais. Ele possui dois tipos de benefcios: o bsico destina-se s famlias mais pobres e independe da existncia de crianas, ele constitui uma forma de proteo social, o varivel depende do nmero de crianas e exige as chamadas condicionalidades, que so as contrapartidas dos programas de acumulao de capital humano. Por fim, o programa apresenta tambm caractersticas de gerao de oportunidades, com programas complementares: alfabetizao, profissionalizao, etc. A presena dos trs tipos de programas pode ser observada nas dimenses que o MDS coloca no Bolsa Famlia: promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. So exemplos de programas complementares: programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.
Temos, respectivamente, a proteo social, o capital humano e a gerao de oportunidades.
c)
Elevao do Gasto Social
O IPEA coloca ainda como uma caracterstica a progressiva elevao do gasto social federal. Antes de tudo, preciso saber o que gasto social. Segundo o IPEA o Gasto Pblico Social:
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Compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor pblico no atendimento de demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e servios inclusive bens de capital e transferncias, sem deduzir o valor de recuperao depreciao e amortizao dos investimentos em estoque, ou recuperao do principal de emprstimos anteriormente concedidos. Os dispndios diretamente efetuados pelo governo federal, bem como a transferncia negociada de recursos a outros nveis de governo estadual e municipal ou a instituies privadas, referentes a programas e aes desenvolvidos nas reas de atuao sociais, so denominados de Gasto Social Federal (GSF).
O IPEA dividiu ento o GSF em reas de atuao:
reas de atuao 1. Previdncia social 2. Benefcios a servidores pblicos federais 3. Emprego e proteo ao trabalhador 4. Desenvolvimento agrrio
Principais programas e aes Previdncia Social Bsica (Regime Geral de Previdncia Social) pagamento de aposentadorias, penses e auxlios-doena. Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio (Regime Jurdico nico) Assistncia Mdica e Odontolgica aos Servidores Auxlio-alimentao/refeio e transporte Qualificao Social e Profissional do Trabalhador Integrao das Pol. Pbl. de Emprego, Trabalho e Renda Seguro-Desemprego Abono Salarial PIS/Pasep Apoio ao pequeno produtor rural; e Reforma Agrria-assentamentos sustentveis p/trabalhadores rurais Transf. de Renda com Condicionalidades Bolsa Famlia Proteo Social Pessoa Portadora de Deficincia (RMV e BPC/Loas) Proteo Social Pessoa Idosa (RMV e BPC/Loas) Erradicao do Trabalho Infantil Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar Ateno Bsica em Sade Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade
5. Assistncia social
6. Alimentao e nutrio
7. Sade
Vigilncia Epidemiolgica e Controle de Doenas Transmissveis Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/Aids e outras Doenas Sexualmente Transmissveis Erradicao do analfabetismo Educao infantil Ensino fundamental Ensino mdio
8. Educao
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Ensino superior (graduao e ps-graduao) Ensino profissionalizante Educao de Jovens e Adultos (EJA) Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas 9. Cultura 10. Habitao e urbanismo 11. Saneamento e meio ambiente Produo e Difuso Cultural Preservao do Patrimnio Histrico Infraestrutura Urbana Morar Melhor e Nosso Bairro Saneamento Bsico e Saneamento Vida Pr-gua, infraestrutura e outros
No texto Gasto Social e Poltica Macroeconmica, apresentada a seguinte tabela com a evoluo dos gastos em cada uma dessas reas:
reas de atuao Alimentao e nutrio Assistncia social Benefcios a servidores pblicos federais Cultura Desenvolvimento agrrio Educao Emprego e defesa do trabalhador Habitao e urbanismo Previdncia social Saneamento bsico Sade Total
1995 1997 1999 2001 2003 2005 1,7 1,3 39,6 0,4 2,4 15,2 8,5 1,8 79,7 0,5 28,7 1,5 3 40,7 0,4 3,7 12,8 9,2 7,8 89,5 2,1 29 2 5,2 44,9 0,4 2,9 14,1 9,5 4,7 1,9 9,5 50,2 0,5 2,9 15,9 10,9 6,1 1,8 13,4 48,7 0,4 2,1 14,4 11,3 6 1,7 18,8 51,8 0,6 3,9 17,4 13,4 8,7
19952005 0% 1346% 31% 50% 63% 14% 58% 383% 99% 260% 25% 74%
104,5 116,4 132,8 158,4 1,8 30,5 4,3 33 0,7 32,2 1,8 35,9
179,8 199,6 220,4 251,7 263,8 312,4
O GSF entre 1995 e 2005 aumentou em 74%, de R$ 179,8 bilhes para R$ 312,4 bilhes. Esse crescimento tambm ocorreu quando comparado com a
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS participao no PIB. Em 1995, os gastos sociais representaram 11,2% do PIB, enquanto em 2005 eram 13,82%. Somente a Previdncia Social elevou as suas despesas de R$ 79,6 bilhes para R$ 158 bilhes, com uma mdia de crescimento em torno de 7% ao ano, ampliando a sua participao nos gastos sociais de 44% para 51% no mesmo perodo. Esse crescimento explicado pela grande expanso na proteo proporcionada por esta rea da poltica social. O nmero de beneficirios atendidos ampliou-se consideravelmente, de 14,5 milhes em 1995 para 21,1 milhes em 2005. Alm disso, o poder aquisitivo do piso do benefcio tambm melhorou: por estar vinculado ao salrio-mnimo, teve um aumento real prximo a 60% no mesmo perodo. Contudo, o maior crescimento relativo foi o da Assistncia Social, cujos gastos cresceram 1346%, de R$ 1,3 bilho para R$ 18,8 bilhes, aumentando sua participao no total dos gastos sociais de 0,7% para 6%. So dois os fatores que explicam esse crescimento. O primeiro ocorre no incio do perodo analisado com a implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), para idosos sem acesso ao sistema previdencirio e pessoas portadoras de necessidades especiais desde que com renda domiciliar per capita abaixo de s.m., trouxe para o mbito da poltica de assistncia social um nmero enorme de novos beneficirios antes desprotegidos o nmero de beneficirios do BPC/RMV cresce de 1,2 milhes para 2,8 milhes no perodo analisado. O segundo fator surge em 2001, com a criao dos programas federais de transferncia direta de renda Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, e Vale-Gs que atingem milhes de famlias. Unificados sob o Programa Bolsa Famlia na gesto Lula, continuam ampliando o nmero de beneficirios, chegando, em 2005, a cerca de 8,7 milhes de famlias, e mais de 11 milhes em 2009. Entre as reas de menor crescimento esto a educao e a sade, com 14% e 25%, respectivamente. Assim, viram sua participao no bolo diminuir de 8,5% e 16% para 5,6% e 11,5%. Tambm houve reduo na importncia relativa na rea de benefcios aos servidores pblicos, que reduziu sua participao de 22% para 17%.
1.3 INOVAES SOCIAIS

Segundo Marta Farah, possvel identificar atualmente no pas uma srie de iniciativas, promovidas sobretudo por governos locais, que sugerem estar em curso um processo embrionrio de reconstruo do Estado no Brasil, em que
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS se destacam, o estabelecimento de uma nova relao entre Estado e sociedade e a redefinio de esfera pblica. O IPEA tambm observa algo semelhante em suas anlises das polticas sociais brasileiras. Segundo o instituto, a trajetria recente das polticas sociais no Brasil tem sido marcada por mudanas que vm introduzindo transformaes importantes no perfil do Estado Social brasileiro herdado do regime autoritrio, e vm permitindo avanos no cumprimento dos princpios de responsabilidade, de transparncia e de parceria Estado/sociedade. Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias municipais de oramento participativo. Marta Farah cita algumas iniciativas inovadoras de governos locais.
Integralidade Uma primeira mudana significativa no desenho das polticas sociais implementadas por governos locais consiste na promoo de aes integradas dirigidas a um mesmo pblico-alvo. Focaliza-se uma rea de interveno ou um segmento da populao e procura-se formular polticas integrais, articulando aes tradicionalmente fragmentadas em diversos campos ou setores. Para alguns formuladores de polticas sociais, a focalizao ou a seletividade das aes entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos oramentrios, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados. Defende-se, portanto, a concentrao de esforos na populao mais carente, de forma a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das polticas de ajuste. Essa vertente da focalizao vem ganhando fora em um contexto de crise do financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementao
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS de vrios programas e projetos em reas como Habitao e Saneamento, Gerao de Emprego e Renda, Educao e Assistncia Social. Por outro lado, observa-se uma verso mais ampla da focalizao da poltica social, na qual se entende que a seletividade das aes um caminho para a universalizao do atendimento, configurando-se em uma prtica do tipo beneficiar todos e mais a quem tem menos. Essa concepo parte da tese de que preciso aumentar o gasto social (estatal e no estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a execuo de programas expressivos de combate pobreza. So vrios os programas municipais que adotam essa abordagem. Podemos citar os que tm como foco as crianas e adolescentes, ou ento as mulheres. No caso de programas para crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal, procura-se prestar um atendimento integral, envolvendo aspectos como formao profissional, reinsero na escola e na famlia, acompanhamento na rea de sade e orientao sexual. Os programas com foco nas mulheres tambm so cada vez mais freqentes. Muitos tm como alvo o combate violncia, uma ao coordenada nas reas jurdica, psicossocial, da sade e da educao. Programas como o bolsa-escola percebem que a eficcia de uma poltica setorial passa muitas vezes pela considerao de questes externas ao prprio setor. Reconhece-se que a evaso e a repetncia no resultam exclusivamente das caractersticas do ensino oferecido, mas dependem tambm da insero socioeconmica da famlia. Entende-se que os resultados almejados s sero alcanados se a prpria formulao da poltica levar em considerao a necessidade de um atendimento integral.
Parcerias Alguns outros programas recentes tm apresentado outra caracterstica inovadora, que o estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios. Estas iniciativas tentam reverter um dos problemas comuns nas polticas sociais brasileiras, que a fragmentao da ao governamental. Maria das Graas Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas nem sempre
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS consensuais e respeitadas de demarcao das reas de atuao de cada uma delas. Como conseqncia da fragmentao, as polticas muito freqentemente emperram devido competio interburocrtica. Segundo a autora:
As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
O mesmo problema tambm foi observado por Snia Maria Fleury Teixeira. Segundo a autora:
Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza de forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.
No modelo provisor de polticas pblicas advindo do perodo militar, a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais. Contudo, em iniciativas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais. Por sua vez, com relao articulao entre governos de diferentes municpios, j so vrias as experincias no pas do tipo consrcio intermunicipal, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para enfrentamento de questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado. A Lei 11.107 de 06 de abril de 2005 trata dos consrcios pblicos como um mecanismo de coordenao das aes dos entes da federao. Os objetivos a serem alcanados com os consrcios pblicos, segundo o Governo Federal so: A instituio de um mecanismo de coordenao federativa adequado s diversas escalas de atuao territorial; O fortalecimento do papel do ente pblico de agente planejador, regulador e fiscalizador de servios pblicos;
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A possibilidade de incrementar a efetividade das polticas pblicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais; A necessidade de superar a insegurana jurdica dos atuais arranjos de cooperao entre os entes pblicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade e segurana jurdica nas polticas executadas pelo Estado.
Segundo Vicente Trvas, o consrcio pblico instrumentaliza e d nova regulamentao cooperao horizontal e vertical entre as trs esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a interveno do poder pblico e de otimizar e racionalizar a aplicao de recursos pblicos na execuo de atribuies que so compartilhadas pelas trs esferas de governo, instituindo um arcabouo legal e institucional para a concretizao do Federalismo Cooperativo no pas, cujos princpios enunciados na prpria constituio de 1988 careciam de regulamentao. Como exemplos de reas em que pode haver tal cooperao, o Decreto 6.017/2007 traz possveis objetivos na formao de um consrcio pblico:
Art. 3 Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consrcios pblicos sero determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, os seguintes: I - a gesto associada de servios pblicos; II - a prestao de servios, inclusive de assistncia tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados; III - o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gesto, de manuteno, de informtica, de pessoal tcnico e de procedimentos de licitao e de admisso de pessoal; IV - a produo de informaes ou de estudos tcnicos; V - a instituio e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos congneres; VI - a promoo do uso racional dos recursos naturais e a proteo do meio-ambiente; VII - o exerccio de funes no sistema de gerenciamento de recursos hdricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII - o apoio e o fomento do intercmbio de experincias e de informaes entre os entes consorciados; IX - a gesto e a proteo de patrimnio urbanstico, paisagstico ou turstico comum; X - o planejamento, a gesto e a administrao dos servios e recursos da previdncia social dos servidores de qualquer dos entes da Federao que
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integram o consrcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefcios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998; XI - o fornecimento de assistncia tcnica, extenso, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrrio; XII - as aes e polticas de desenvolvimento urbano, scio-econmico local e regional; e XIII - o exerccio de competncias pertencentes aos entes da Federao nos termos de autorizao ou delegao.
Articulao entre Estado, sociedade e mercado Segundo Marta Farah, a construo de novos arranjos institucionais s se completa com outro elemento inovador presente em diversas experincias municipais recentes: o estabelecimento de novas formas de articulao entre Estado, sociedade civil e mercado. Observa-se a incluso de novos atores na formulao e implementao das polticas pblicas no nvel local. A iniciativa dos municpios na rea social tende hoje a incluir, em algum grau, a participao das entidades da sociedade civil. Desde o incio dos anos 1980, so propostos e institudos mecanismos de gesto de polticas sociais que envolvem a participao popular, tais como os conselhos de sade e os conselhos municipais de educao. Nos programas recentes de governos municipais so diversos os exemplos de iniciativas que se caracterizam pela participao dos representantes da sociedade civil. Na rea de gesto e planejamento, vrios programas envolvem a participao da populao, como nos diversos casos de oramento participativo. A incluso de novos atores se d de forma diferenciada, segundo a rea privilegiada de interveno. Assim, a questo ambiental parece ter-se configurado desde o incio como problema cujo equacionamento passa necessariamente pelo envolvimento da sociedade civil e do mercado. Assim, nos programas dessa rea, observa-se, de um lado, que a parceria com o setor privado crucial, deixando as empresas de serem vistas como meras cumpridoras da legislao, sob pena de punio, para serem percebidas e se perceberem como co-responsveis pela situao ambiental de seus municpios. Nas reas de educao e sade, privilegia-se o envolvimento de entidades representativas da populao na gesto do sistema (sade) e da unidade de prestao de servio (escola). Na educao, essa iniciativa responde a
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS demandas no sentido da democratizao do sistema, procurando faze-la chegar at a ponta do sistema a prpria escola como forma de garantir a adequao da poltica ao pblico-alvo. Na rea de habitao, destaca-se a incluso da populao como um novo ator, em que a questo dos recursos financeiros um dos aspectos cruciais. Assim, a participao dos prprios usurios no processo construtivo viabiliza a reduo de custos. Mas o envolvimento da populao garante mais do que isso: ele tende a ser considerado crucial tambm para o controle do uso dos recursos, evitando os desvios dos recursos pblicos.
2 Descentralizao e Democracia
A descentralizao representa a transferncia do poder de deciso. Ela pode ocorrer dentro da organizao, numa descentralizao administrativa, dentro da federao, numa descentralizao poltica, ou do Estado para a sociedade, na descentralizao social. O tema da descentralizao nas ltimas dcadas transformou-se numa espcie de bandeira universal, na medida em que distintos atores, grupos e setores a aplicaram em conjunturas diferentes e na perseguio de fins diversos. No campo das cincias polticas tratada como mecanismo democrtico, que permite a autonomia poltica dos nveis locais e regionais, com vistas ao aprofundamento da democratizao. No campo das cincias econmicas, ela vista como transferncia de responsabilidades das atividades econmicas pblicas para o setor privado. No campo da sociologia, a descentralizao tida como um mecanismo para a autorizao (empowerment) da sociedade civil, com o objetivo de incrementar a cidadania. Por fim, no campo da Administrao Pblica, ela constitui uma poltica para se diluir o poder decisrio e administrativo dentro das agncias pblicas centrais, atravs da desconcentrao, ou seja, da transferncia de responsabilidade administrativa sobre os servios bsicos pblicos do nvel nacional para os governos regional e local A descentralizao de polticas pblicas representa a transferncia da gesto de servios sociais, como sade, educao fundamental, habitao, saneamento bsico e assistncia social do Governo Federal para os estados e municpios e tambm para a sociedade civil.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) Vantagens e Desvantagens da Descentralizao
O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nvel de governo deve ser responsvel por quais tributos e pelo provimento de quais bens pblicos. A ideia que essa escolha leve em considerao a busca pela maior eficincia. Por exemplo, o Imposto de Renda mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidados podem ter fontes de renda em diferentes regies, o que dificultaria a sua fiscalizao pelos estados. J o IPTU est sob a responsabilidade dos municpios porque estes possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imveis. J o IPVA arrecadado pelos estados porque, caso cada municpio estabelecesse sua alquota, as pessoas poderiam registrar seus veculos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre os estados, mas em menor escala. Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municpios, s havendo interveno federal quando essencial. A Unio atuar principalmente nas reas de interesse de todo o pas, como segurana nacional, transporte areo, controle da inflao, etc. So apresentadas as seguintes vantagens da descentralizao: Melhor conhecimento da realidade local: em pases com vastas dimenses e grandes heterogeneidades entre as regies, o gestor municipal conhece melhor as necessidades de sua comunidade do que o gestor federal; Facilidade do controle social: quando as decises so tomadas pela gesto local, elas esto mais prximas das comunidades e as pessoas podem fiscalizar mais de perto a utilizao dos recursos pblicos; Maior relao entre os tributos pagos e os servios ofertados: se o gestor local arrecada os tributos e presta os servios, o cidado percebe mais facilmente a relao entre o que paga e o que recebe. No caso das transferncias intergovernamentais, isso fica prejudicado, pois o cidado no tem sabe a quantidade de recursos que est sendo recebida; Maior competitividade: entende-se que os eleitores votam com os ps, ou seja, eles podem escolher viver na cidade que lhes oferea a melhor relao entre tributos pagos e a cesta de servios oferecidos. Isso incentiva a competio entre as cidades e a inovao nos servios pblicos; Melhores checks and balances: os governos descentralizados so mais fortes para controlarem uns aos outros, evitando a sobreposio de uma esfera de governo em relao s demais.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Porm a descentralizao tambm apresenta alguns problemas: Perda de escala e eficincia: quando o servio pblico fica sob a responsabilidade local, os custos da estrutura necessria para gerenci-lo so maiores. Por exemplo, um hospital de alta complexidade precisa de escala para justificar o investimento; Agrava as desigualdades regionais: quando cada localidade responsvel pela prestao dos servios, aquelas que so mais avanadas e possuem uma melhor capacidade financeira e gerencial vo se sair melhor do que as mais atrasadas, o que aumenta a desigualdade entre elas. A centralizao permite que a renda seja redistribuda; Guerra fiscal: com o objetivo de atrair empresas e investimentos, muitos estados e municpios oferecem isenes de impostos, cesso de terrenos, financiamentos subsidiados, entre outras vantagens. Isso acaba piorando a capacidade financeira do ente e, como consequncia, resulta numa quantidade menor de servios pblicos; Corrida ao fundo do poo (race to the bottom): essa guerra fiscal resulta numa competio entre os entes para oferecer uma menor proteo social. Aqueles municpios que oferecem mais servios acabam atraindo populaes mais pobres, o que aumenta ainda mais a demanda e a necessidade por recursos. Assim, o governo local precisa aumentar os impostos, afastando as empresas; Competio desregulativa (competitive deregulation): outra consequncia a reduo da regulao pelos entes. Tambm com o intuito de atrair investimentos eles reduzem as exigncias legais que aumentam os custos das empresas, como as ambientais e trabalhistas; Maior corrupo: muitos autores entendem que a corrupo maior na gesto local. Primeiro porque h maior proximidade entre as pessoas e a relao pessoal favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia est mais sujeita a presses polticas e no to preparada e bem paga quanto a do nvel federal; Externalidades: quando a deciso sobre a tributao e a alocao de servios est com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas externalidades, como: Exportao de tributos: a localidade pode se financiar com tributos pagos por outras regies. O ICMS cobrado, na maior parte, na origem da mercadoria. Porm, quem paga o tributo o consumidor do bem. Assim, o estado fixa a alquota de um tributo pago por outros entes;
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir polticas que gerem benefcios para outras localidades. Por exemplo, uma poltica de despoluio de um rio pode beneficiar cidades que estejam na continuao do mesmo. Porm, o gestor no considera esses benefcios no momento de decidir se implementa ou no a poltica; Comportamento carona (free rider): como o investimento de um municpio em determinadas polticas pode tambm favorecer outras cidades, estas podem optar por esperar que a outra faa os investimentos, pegando carona nos benefcios. Um exemplo no Brasil so os municpios que contratam vans e nibus para levar seus cidados para se tratarem em hospitais de outros municpios.
b)
Estado Federal no Brasil
Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de unio entre treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central. No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari:
Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder poltico e a afirmao formal de sua individualidade, passando a denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador.
Uma das grandes inovaes da Constituio Federal de 1988 foi a incluso dos municpios como entes federativos. Fernando Luis Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administrativas.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Olhando para nossa histria, a relao entre centralizao e descentralizao sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram diversas vezes no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrcio:
A histria federativa brasileira foi marcada por srios desequilbrios entre os nveis de governo. No perodo inicial, na Repblica Velha, predominou um modelo centrfugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperao entre si e um governo federal bastante fraco. Nos anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica. Mas o golpe militar acabou com esse padro e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista autoritrio, com grande centralizao poltica, administrativa e financeira.
Durante o regime militar, as relaes intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na prtica, muito mais prximas s formas que caracterizam um Estado unitrio do que aquelas que caracterizam as federaes. Governadores e prefeitos das capitais e de cerca de 150 cidades de mdio e grande porte foram destitudos de base prpria de autonomia poltica: selecionados formalmente por eleies indiretas e, de fato, por indicao da cpula militar, sua autoridade poltica no era derivada do voto popular. Alm disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a centralizao financeira instituda pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou os principais tributos nas mos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume da receita disponvel dos municpios, uma vez realizadas as transferncias, estas estavam sujeitas a estritos controles do governo federal. Aps a redemocratizao, o Brasil caminhou na direo da descentralizao, principalmente por causa do enfraquecimento do governo federal. Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo processo de descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. A descentralizao para os municpios est baseada na suposio de que mais fcil o controle democrtico exercido pelos cidados quando as decises so tomadas prximas a eles. na comunidade que nas pessoas tm a chance de participar. Segundo Marta Arretche:
J no nenhuma novidade afirmar que nas ltimas dcadas a gesto local de polticas pblicas tem sido portadora de expectativas as mais positivas com relao a resultados desejveis da ao do Estado. Democratizao do processo decisrio; eficincia na gesto das polticas pblicas; controle social; qualidade da informao entre decisores, provedores e beneficirios esto no topo da lista dos resultados virtuosos da descentralizao, em Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 31

oposio aos vcios e problemas gerados pelas estruturas centralizadas institudas ao longo do sculo 20.
O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de predominante interesse municipal, como criar, organizar e suprimir distritos. Outro aspecto da CF/88 foi a descentralizao financeira. Para que haja uma verdadeira autonomia dos entes federados, preciso que eles tenham tambm autonomia financeira. Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma ampla descentralizao fiscal. Segundo Abrucio:
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida das conquistas tributrias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em 1983, e consolidadas na Constituio de 1988, o que faz do Brasil o pas em desenvolvimento com maior grau de descentralizao fiscal. Cabe ressaltar que os municpios tiveram a maior elevao relativa na participao do bolo tributrio, apesar de grande parte deles depender muito dos recursos econmicos e administrativos das demais esferas de governo. O fato que os constituintes reverteram a lgica centralizadora do modelo unionistaautoritrio e mesmo as recentes alteraes que beneficiaram a Unio no modificaram a essncia descentralizadora das finanas pblicas brasileiras.
Todavia, depois da CF88, a participao dos estados e municpios tem diminudo, j que o governo federal tem adotado a estratgia de criar contribuies sociais ao invs de impostos, isto porque parte da arrecadao com impostos deve ser transferida para estados e municpios, e essa obrigao no existe para as contribuies. Apesar de haver uma descentralizao financeira e poltica a partir da CF88, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Para Abrcio, cinco so as questes que colocam obstculos ao bom desempenho dos municpios do pas: a desigualdade de condies econmicas e administrativas; o discurso do municipalismo autrquico; a metropolizao acelerada;
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS os resqucios ainda existentes tanto de uma cultura poltica como de instituies que dificultam a accountability democrtica o padro de relaes intergovernamentais.
Desde a fundao da federao, o Brasil historicamente marcado por fortes desigualdades regionais, inclusive em comparao com outros pases. A disparidade de condies econmicas reforada, ademais, pela existncia de um contingente enorme de municpios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos prprios. Somado ao obstculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralizao no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autrquico, viso que prega a ideia de que os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ao coletiva colocados s suas populaes. O municipalismo autrquico incentiva, em primeiro lugar, a prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns em termos micro e macrorregionais. Outro fenmeno que marcou o processo de descentralizao foi a intensa metropolizao do pas. No s houve um crescimento das reas metropolitanas, em nmero de pessoas e de organizaes administrativas, como tambm os problemas sociais cresceram gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e poltico-jurdica instituda pela Constituio de 1988 no favorece o equacionamento dessa questo. No que se refere ao primeiro aspecto, a opo dos constituintes foi por um sistema de repartio de rendas intergovernamentais com vis fortemente antimetropolitano, favorecendo inclusive a multiplicao de pequenas cidades. A quarta caracterstica da descentralizao a sobrevivncia de resqucios culturais e polticos antirrepublicanos no plano local. A despeito dos avanos que ocorreram, que foram muitos sob uma perspectiva histrica, diversas municipalidades do pas ainda so governadas sob o registro oligrquico, em oposio ao modo polirquico que fundamental para a combinao entre descentralizao e democracia. No plano intergovernamental, no se constituiu uma coordenao capaz de estimular a descentralizao ao longo da redemocratizao. Na relao dos municpios com os estados, predominava a lgica de cooptao das elites locais, tpica do ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a Constituio de 1988, em um quadro de indefinio
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS de suas competncias e da maneira como se relacionariam com os outros nveis de governo. Esse vazio institucional favoreceu uma posio flexvel dos governos estaduais: quando as polticas tinham financiamento da Unio, eles procuravam participar; caso contrrio, eximiam-se de atuar ou repassavam as atribuies para os governos locais. A CF88 procurou criar um federalismo cooperativo no Brasil, principalmente por meio do estabelecimento de competncias comuns entre as trs esferas de governo nas polticas sociais. Vamos ver um pouco das competncias constitucionais.
2.2 REPARTIO DE COMPETNCIAS

Segundo Jos Afonso da Silva,
Competncia a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade, rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.
atravs de suas competncias que os entes podem exercer sua autonomia, ou seja, sua capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao. Podemos dizer que elas so a base da federao. a Constituio Federal que define as competncias de cada ente. Aforma federativa de Estado uma clusula ptrea, ou seja, no pode ser proposta alterao na CF88 tendendo a abolir a federao. Porm, a repartio de competncias no clusula ptrea, ela pode ser alterada. Isto quer dizer que ela poder ser alterada: competncias concorrentes podero ser repassadas a Unio, competncias dos Estados podero ser repassadas aos municpios. O que no pode ocorrer uma alterao nas competncias do ente que resulte na perda de sua autonomia, de uma de suas capacidades. Por exemplo, no se pode retirar dos municpios o seu poder de tributar, que uma das garantias de sua autonomia em relao aos outros entes. O princpio fundamental da diviso de competncias entre os entes federativos o da predominncia do interesse. Neste, Unio caber as matrias de predominante interesse nacional, como manter relaes com Estados Estrangeiros e participar de organizaes internacionais; os Estados ficaro responsveis pelas matrias de predominante interesse regional, como instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes; restando aos Municpios as matrias de predominante interesse municipal.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Porm, nem sempre fcil identificar qual interesse predomina e tambm importante considerar outros critrios. O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nvel de governo deve ser responsvel por quais tributos e pelo provimento de quais bens pblicos. A ideia que essa escolha leve em considerao a busca pela maior eficincia. Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da subsidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municpios, s havendo interveno federal quando essencial. A Unio atuaria principalmente nas reas de interesse de todo o pas, como segurana nacional, transporte areo, controle da inflao, etc. Entre os argumentos de defesa do Estado Federal so colocados trs princpios: alocao eficiente dos recursos nacionais, aumento da participao poltica da sociedade e proteo das liberdades bsicas e dos direitos individuais dos cidados. A alocao eficiente dos recursos seria obtida pela descentralizao da produo dos bens e servios pblicos nos diferentes nveis de governo. A existncia de vrias esferas de governo propicia uma maior participao poltica da sociedade, atravs da escolha dos seus representantes nos poderes legislativo e executivo locais. Num sistema em que o poder no centralizado h um maior grau de proteo as liberdades bsicas e aos direitos individuais dos cidados. A repartio de competncias pode ser dividida em horizontal e vertical. Na repartio horizontal, que a Constituio adota como regra geral, as competncias so distribudas de forma que no haja subordinao ou ingerncia de um ente em relao a outro. Os municpios podem legislar sobre os horrios de funcionamento do comrcio local sem obedecer a nenhuma disposio da Unio, fora o horrio de funcionamento dos bancos, que estabelecido pela Unio. J a repartio vertical se configura pela outorgada de uma competncia a diversas entidades, com prevalncia de um deles sobre os demais. Neste caso, um ente estabelece as normas gerais e os demais entes as especficas, dentro dos limites estabelecidos nas normas gerais. Partindo do princpio da predominncia do interesse, a Constituio Federal adotou a seguinte tcnica para partilhar as competncias entre os diferentes entes federados: Enumerou taxativamente a competncia da Unio a denominada competncia enumerada expressa (arts. 21 e 22, principalmente);
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Enumerou taxativamente a competncia dos Municpios a denominada competncia enumerada expressa (art. 30, principalmente); Outorgou ao Distrito Federal, em regra, as competncias dos Estados e dos Municpios (art. 32, 1); No enumerou expressamente as competncias dos Estados-membros, reservando a estes as competncias que no lhe forem vedadas na Constituio a denominada competncia remanescente, noenumerada ou residual (art. 25, 1); Criou uma competncia administrativa comum a todos os entes federados a chamada competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, em que todos os entes federados podero atuar paralelamente, em situao de igualdade, sobre as mesmas matrias (art. 23); Criou uma hiptese de concorrncia legislativa vertical entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal a chamada competncia legislativa concorrente (art. 24 da CF/88).
Podemos falar em competncias administrativas e legislativas. As competncias administrativas especificam o campo de atuao polticoadministrativa do ente federado. So competncias para a atuao concreta. Por exemplo, a Unio tem competncia para emisso de moeda, os estados para explorao do gs canalizado e os municpios para a manuteno do ensino pr-escolar e fundamental. As competncias legislativas outorgam ao ente o poder para legislar, regular, para estabelecer normas sobre a matria. Se outorgada a competncia legislativa Unio para o trato de determinada matria, outros entes podero atuar no mbito dessa matria, mas somente a Unio poder legislar.
Competncias Exclusivas da Unio O art. 21 traz as Competncias Exclusivas da Unio, que so competncias administrativas. Como so exclusivas, a Unio no pode deleg-las. Todavia, isso no significa que ser a Unio, necessariamente, quem exercer tal competncia atravs dos rgos da administrao direta. Ela poder outorgar a titularidade das competncias prescritas a uma entidade integrante de sua administrao indireta, como uma autarquia. Poder, ainda, delegar a terceiros no integrantes de sua administrao, por contrato ou ato unilateral. Contudo, aqui s podero ser outorgadas matrias expressamente autorizadas na CF,
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS quando ela dispe que os servios podero tambm ser prestados por autorizao, concesso ou permisso. Vamos ver alguns exemplos:
Art. 21. Compete Unio: XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:) XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso: a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:) b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos;
Competncia Privativa da Unio A Competncia Privativa da Unio est estabelecida no art. 22. Trata-se de competncias legislativas privativas da Unio, ou seja, que podem ser delegadas para os demais entes da federao. Aqui temos competncias legislativas, ou seja, o poder de editar normas. De forma alguma veda a atuao de estados e municpios nestas reas. Apenas determina que quem estabelecer as normas ser a Unio. Um exemplo a desapropriao. Enquanto compete Unio editar normas referentes interveno na propriedade privada, estados e municpios podero efetuar desapropriaes por motivo de necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, fora algumas excees, como o caso da desapropriao para reforma agrria, que somente pode ser promovida pela Unio. A delegao desta competncia deve seguir alguns requisitos: Somente aos estados e ao distrito federal, no se admitindo a transferncia de competncia para os municpios; Dever ser efetivada por lei complementar federal; Dever contemplar todos os estados e o distrito federal, sob pena de ofensa ao princpio do equilbrio federativo;
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Somente poder autoriz-los a legislar sobre questes especficas, no podendo a delegao conferir competncia para o tratamento pleno das matrias.
Um exemplo de delegao de questo especfica o fato de a Unio ter autorizado os estados a estabelecerem o piso salarial das categorias de trabalhadores no organizados em sindicato. A Unio no poderia delegar a competncia para legislar sobre todo o Direito do Trabalho. Apesar de as competncias privativas serem delegveis, mesmo que haja omisso por parte da Unio, os demais entes no podero editar leis para suprir esta omisso. Assim, se a Unio no determina que determinada conduta criminosa, no podero os estados faz-lo. importante destacar ainda que a doutrina ensina que as competncias legislativas privativas da Unio esto arroladas no art. 22 da Constituio em rol terminante e taxativo. Significa dizer que, se uma matria no est ali elencada, no se insere seu regramento entre as competncias legislativas privativas da Unio. O inciso I muito importante. Ele traz quais os ramos do direito que esto sob a competncia da Unio. Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Martimo, Aeronutico, Espacial, Do Trabalho
Segue um mnemnico para ajudar a guardar:

No Espao, Ele Civil Com Pena do Trabalho Agrrio e Processou a Marinha e a Aeronutica.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Competncia Comum O art. 23 estabelece as competncias comuns entre os trs nveis da federao. So competncias administrativas, que definem reas em que todos os entes tm competncia para atuar. uma repartio de competncia do tipo horizontal, pois no h sobreposio de qualquer ente. devido a esta atuao paralela, conjunta, que a CF dispe que, no mbito da competncia comum, lei complementar dever fixar normas para a cooperao entre a Unio, os Estados, o DF e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006).
Competncia Legislativa Concorrente Enquanto a competncia comum configura uma repartio horizontal, a competncia concorrente configura uma repartio vertical, ou seja, apesar de todos poderem legislar a respeito dos temas aqui enumerados, a Unio se sobrepe aos demais, j que de sua competncia a edio de normas gerais, enquanto os demais entes s podem editar normas especficas que respeitem as regras gerais da Unio.
1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitarse- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
No entanto, a Unio no poder legislar sobre aspectos especficos, j que estar invadindo competncia dos outros entes. Ela s poder legislar em relao a aspectos especficos quando aplicados apenas espera federal. Quando falamos em outros entes esto excludos os municpios, j que estes no participam desta competncia concorrente. No entanto, os municpios podero suplementar s leis federais e estaduais editadas no uso da competncia concorrente, no que couber para fim de atender s necessidades de interesse locais.
3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Se a Unio for omissa e no legislar a respeito de alguma das matrias, os estados e o DF podero exercer a competncia legislativa plena. Contudo, esta competncia transitria, uma vez que, assim que a Unio edite norma tratando da matria, perdem eficcia as normas estaduais no que lhe for contrrio. IMPORTANTE: o que ocorre aqui suspenso de eficcia, e no revogao. A diferena que, caso a norma da Unio venha a ser revogada, as leis estaduais voltam a ordem jurdica automaticamente. Se tivessem sido revogadas isso no poderia ocorrer. Pelo at aqui estudado, podemos notar que os Estados e o Distrito Federal podem atuar de duas maneiras no mbito da competncia legislativa concorrente, ora complementando a lei federal de normas gerais, ora diante da inexistncia dessa legislao federal. Em face dessa peculiaridade, a doutrina tradicional divide a competncia suplementar dos Estados e do Distrito Federal em competncia complementar e competncia supletiva. Os Estados e o Distrito Federal exercem a competncia suplementar complementar quando editam normas especficas, aps a edio da lei de normas gerais pela Unio (CF, art. 24, 2). Nessa hiptese, portanto, a atuao complementar dos Estados e do Distrito Federal pressupe a prvia existncia de lei federal de normas gerais. Os Estados e o Distrito Federal exercem a competncia suplementar supletiva quando legislam diante da inrcia da Unio em estabelecer as normas gerais sobre a matria (CF, art. 24, 3). Nessa hiptese, portanto, a atuao supletiva dos Estados e do Distrito Federal pressupe a inrcia da Unio em editar as normas gerais. J os municpios, apesar de poderem suplementar, no que couber as normas federais e estaduais, jamais podero suprir a omisso da Unio ou dos Estados. Sua atuao depende da norma prvia federal e estadual. Estas competncias no podero ser delegadas pela Unio. Pela omisso da Unio j se permite que os Estados e o DF legislem. Os incisos I e II so importantes, pois trazem os ramos do Direito: Tributrio, Financeiro, Penitencirio, Econmico, Urbanstico, Oramento
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Mais mnemnicos:
A Economia Urbana est PeTriFicada. TEU Pai Financiou o Oramento. Os tributos do oramento financiam a urbanizao econmica dos presdios.
Competncia dos Estados-Membros

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. 1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio.
Aqui temos a chamada competncia remanescente ou residual. Os estados tero competncia, tanto administrativa quanto legislativa, sobre tudo aquilo que no foi enumerado na competncia dos outros entes. Segundo Alexandre de Moraes, as competncias reservadas pela CF Unio e aos Municpios correspondem s limitaes implcitas competncia residual dos Estados. Em prosseguimento, ensina o Professor que as limitaes explcitas, so "as normas de observncia obrigatria pelos Estados-membros na sua autoorganizao e normatizao prpria, consistentes, conforme j estudado, nos princpios sensveis, estabelecidos e federais extensveis.
2 - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao. 3 - Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
Alm da competncia residual, ao longo do texto constitucional, encontramos algumas poucas hipteses de competncia enumerada dos Estados. Duas delas encontram-se no prprio art. 25 da CF, em seus 2 e 3. Nos termos do primeiro desses dispositivos, compete aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada a edio de medida provisria para a sua regulamentao. Nos termos do segundo, podero os Estados, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 41

plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
O 4, do art. 18, da CF traz mais uma hiptese de competncia enumerada dos Estados: criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios, por lei estadual.
Competncia do Distrito Federal

Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio. 1 - Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios.
Aqui temos a competncia cumulativa do DF. Apesar de o dispositivo falar somente em competncias legislativas, devemos interpret-lo de modo a abranger tambm as competncias administrativas. Todavia, algumas das competncias dos Estados no foram concedidas pela Constituio ao Distrito Federal, uma vez que a organizao e manuteno do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do DF (CF, art. 21, XIII; art. 22, XVII), bem como da polcia civil, da polcia militar e do corpo de bombeiros militar do DF (CF, art. 21, XIV) foram outorgadas pela CF Unio.
Competncia dos Municpios A competncia dos Municpios pode ser dividida em competncia legislativa e competncia administrativa. A competncia legislativa corresponde competncia exclusiva para legislar sobre assuntos de interesse local (CF, art. 30, I) e competncia suplementar, para suplementar a legislao federal ou estadual, no que couber (CF, art. 30, II). A competncia administrativa autoriza o Municpio a atuar concretamente sobre os assuntos de interesse local, identificados a partir do princpio da predominncia do interesse, especialmente sobre as matrias expressamente consignadas nos incisos I e III ao IX do art. 30 da Constituio Federal. No uso da competncia suplementar, podem os Municpios suprir as lacunas da legislao federal e estadual, regulamentando as respectivas matrias para
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ajustar a sua execuo s peculiaridades locais. Entretanto, no uso dessa competncia suplementar, no podero os Municpios contraditar a legislao federal e estadual existente, tampouco extrapolar a sua competncia para disciplinar, apenas, assuntos de interesse local. No h uma enumerao constitucional, expressa e taxativa, dos chamados assuntos de interesse local, de competncia do ente municipal. Devero eles ser identificados caso a caso, a partir da aplicao do princpio da predominncia do interesse. Segundo orientao do Supremo Tribunal Federal, entre os assuntos de interesse local, de competncia dos Municpios, destacam-se: A fixao de horrio para o funcionamento do comrcio local (lojas, shopping centers e outros), bem assim de drogarias e farmcias e dos plantes obrigatrios destas (STF, Smula no 645); A fixao de regras relativas segurana em instituies bancrias locais (portas eletrnicas, como detector de metais, travamento e retorno automtico e vidros prova de balas); A explorao do servio de funerria; A disciplina sobre a explorao da atividade de estabelecimento comercial, mediante a expedio de alvars ou licenas para funcionamento.
Cabe ao Municpio estabelecer a poltica de desenvolvimento urbano, mediante aprovao do chamado plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as municipalidades com mais de vinte mil habitantes, com o fim de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (CF, art. 182). Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (CF, art. 144, 8).
2.3 DESCENTRALIZAO NAS POLTICAS SOCIAIS

Vimos que as competncias comuns so aquelas que podem ser executadas pelos trs nveis da federao, enquanto as concorrentes referem-se definio de normas gerais pela Unio e especficas pelos Estados. Porm, em administrao pblica e finanas pblicas, h certa confuso entre elas. Segundo Marta Arretche:
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Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nessas reas. Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos.
Estou chamando a ateno para a expresso competncia concorrente porque h certa confuso nesse aspecto. As polticas sociais foram colocadas no art. 23 da CF88, no rol das competncias comuns entre os trs entes. Porm, a maioria dos autores se refere a elas como competncias concorrentes, e isso est certo, pois assim que dito em finanas pblicas. Vamos ver uma questo da ESAF:
1. (ESAF/EPPGG/2009) Competncia concorrente aquela exercida simultaneamente pela Unio, Estados e Municpios.
A competncia concorrente somente da Unio, dos estados e do Distrito Federal. Municpios no possuem competncia concorrente, como dispe a prpria CF88:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
Assim, essa questo estaria errada. Entretanto, uma questo de economia, e no de direito constitucional, por isso ela esta certa, j que em economia competncia concorrente aquela dividida pelos trs nveis da federao. Ao privilegiar o modelo de competncias comuns para as polticas sociais, a Constituio autoriza, mas no obriga, que os entes federativos implementem programas em reas como a da sade, educao, habitao, assistncia social, etc. Decorre disso a avaliao de que foi realizada a descentralizao fiscal, provendo os municpios com uma quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralizao de encargos. Outro possvel problema do modelo de competncias concorrentes a possibilidade de que haja superposio de aes, gerando ineficincia.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Tambm podem promover a falta de um denominador comum nas polticas nacionais, distanciando os entes federados uns dos outros em termos sociais, culturais e polticos. Alm disso, as desigualdades econmicas podem ser ampliadas ainda mais, j que aquelas regies com maior capacidade financeira e gerencial podero alar um desenvolvimento ainda maior, enquanto regies mais atrasadas tero maiores dificuldades de promover as polticas pblicas. Por isso os instrumentos de coordenao so muito importantes. O governo federal no dispe dos mecanismos de alinhamento dos governos locais de que dispunha sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais estratgias de induo capazes de obter a adeso dos governos locais. Ou, dito de outro modo, as dificuldades para que a Unio ou um governo estadual delegue funes a um nvel de governo menos abrangente so maiores hoje do que sob o regime militar. Em algumas reas da poltica social, h concentrao da autoridade no governo federal, que mantm os papeis de principal financiador, normatizador e coordenador das relaes intergovernamentais. Centralizando o financiamento, a Unio pode promover polticas redistributivas, reduzindo as desigualdades econmicas. Como normatizadora, ela pode estabelecer as diretrizes bsicas a serem seguidas pelos nveis subnacionais. Na coordenao, ela otimizaria a aplicao de recursos evitando duplicidades nos esforos dos diversos entes. O formato de gesto que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens para a coordenao dos objetivos das polticas no territrio nacional, pois permite reduzir o risco de que os diferentes nveis de governo imponham conflitos entre programas e elevem os custos da implementao, riscos estes cuja ocorrncia mais provvel em Estados Federativos. o caso, por exemplo, das polticas de sade, habitao e saneamento, ainda que com graus variados de distribuio daquela autoridade. Segundo Arretche:
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais. Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 45
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS H, entretanto, reas de poltica pblica, igualmente definidas como sendo de competncia comum, nas quais o governo federal no dispe de recursos institucionais para coordenar a ao dos governos locais. o caso da poltica de educao fundamental. Esta de responsabilidade de Estados e Municpios, sendo que estas duas redes agem de modo inteiramente independente. As desigualdades horizontal e vertical de capacidade de gasto da federao brasileira implicam desigualdades na carreira e salrios dos professores, na natureza e qualidade dos servios educacionais, ou o nvel de gasto por aluno. No caso brasileiro, a responsabilidade pblica pela gesto de polticas sociais passou a ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimenses da pobreza brasileira e, portanto, da populao-alvo dos programas sociais, a gesto de polticas sociais em nosso pas tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos nveis de proteo efetiva. Neste caso, nas situaes em que os custos polticos e/ou financeiros da gesto de uma dada poltica forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em buscar atribu-los ou imput-los a outro nvel de governo. No h nenhuma garantia intrnseca autonomia dos governos locais que os torne responsveis, comprometidos com as necessidades dos cidados e determinados a administrar com eficincia. Em primeiro lugar, descentralizao e autonomia da gesto local so termos muito genricos, dizem muito pouco quanto natureza dos arranjos institucionais sob os quais a gesto local das polticas pode ocorrer. Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos esperados pelos defensores mais otimistas da descentralizao. Governos locais dotados de autonomia para contrair emprstimos e dependentes de um sistema nacional de transferncias fiscais tendem a produzir dficits fiscais sistemticos, contrariamente expectativa de que a descentralizao fiscal produziria responsabilidade fiscal. A autonomia local para a gesto de polticas cria oportunidades institucionais para que os governantes implementem decises de acordo com suas prprias preferncias, as quais no so necessariamente compatveis com o interesse pblico e o bem-estar da populao. So as regras institucionais de uma poltica pblica isto , regras do processo decisrio, mecanismos de controle e punio, arenas institucionalizadas de representao de interesses, etc. que propiciam os incentivos ao comportamento dos governos locais.
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3 Pontos Importantes da Aula

So caractersticas das polticas pblicas segundo o IPEA: universalizao, descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade das aes, regulamentao e regulao, promoo de inovaes sociais, adoo de medidas que visam a elevar a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva elevao do gasto social federal. J Maria das Graas Rua aponta algumas regularidades: fragmentao, competio interburocrtica, descontinuidade administrativa, perspectiva da oferta, clivagem entre formulao e implementao, hegemonia do economicismo, perspectiva incremental e falta de focalizao. O princpio fundamental da repartio das competncias o da predominncia do interesse. A repartio de competncias no clusula ptrea. As competncias exclusivas da Unio so competncias administrativas e no so delegveis. As competncias privativas so competncias legislativas e so delegveis. As competncias comuns so administrativas e as concorrentes so legislativas. As polticas sociais foram estabelecidas pela CF88 como de competncia concorrente, por isso prevalece o entendimento de que houve descentralizao financeira sem a correspondente descentralizao de encargos.
4 Questes Comentadas
1. (CESPE/MDS/2006) Acerca da realidade das polticas pblicas no Brasil e de sua gesto, julgue os prximos itens. ( ) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional. ( ) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ( ) Um exemplo de grande coordenao entre atores pblicos nas polticas pblicas o Sistema nico de Sade, poltica de sade sobre a qual existe grande disponibilidade de dados que demonstram claramente os seus efeitos sobre a sociedade. ( ) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos. ( ) No Brasil, a percepo da complexidade das normalmente deve ser vista durante a fase de concentra-se, porm, na fase de implementao, tarefas com alto nvel de exigncia e capacitao dos a) V, V, F, F, V. b) F, F, V, V, F. c) V, F, F, V, F. d) F, V, F, V, F. e) V, F, V, F, V. Essa questo foi copiada da Maria das Graas Rua, que vimos na aula e que est na leitura sugerida da aula demonstrativa. A primeira afirmao verdadeira. Uma terceira caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Segundo a autora, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, uma vez que as preferncias, convices e compromissos polticos e pessoais dos escales mais elevados possuem muita influncia sobre a definio dos rumos das polticas. Como esses cargos so na maioria das vezes preenchidos conforme critrios polticos, h muita alternncia entre seus ocupantes. Cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento. Essas podem ser alteraes de rumo, de prioridade, etc. Em consequncia, com a mudana de dirigentes, frequentemente programas e polticas so redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenes e energias dos quadros daquelas agncias. A quarta afirmao verdadeira. Alm disso, nas raras situaes em que se logra superar a fragmentao e a disputa interburocrtica e so estabelecidas formas cooperativas de ao entre as agncias, nem sempre os novos dirigentes mantm os vnculos de solidariedade dos seus antecessores, porque tambm as relaes de cooperao tendem a ser personalizadas. polticas pblicas, que formulao e deciso, vista como etapa de operadores finais.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A terceira afirmao falsa porque o SUS citado pela autora como exemplo de fragmentao:
Especialmente exemplar quanto a diversas das regularidades das polticas pblicas brasileiras o caso do SUS, onde fica explcita, durante todo o processo, a fragmentao entre o Ministrio da Previdncia e o Ministrio da Sade, a disputa entre essas duas agncias, o controle dos recursos pelo Ministrio da Previdncia causando acentuadas dificuldades de gesto ao Ministrio da Sade.
A quinta afirmao falsa. Uma quinta regularidade a presena de uma clara clivagem entre formulao/deciso e implementao. Clivagem, segundo o Dicionrio, significa separao, diferenciao ou oposio entre duas ou mais coisas quaisquer. Portanto, no Brasil ainda se adota a viso clssica da implementao, top-down, uma cultura que enfatiza a formulao/deciso, tomando a implementao como dada. A percepo da complexidade das polticas pblicas se restringe a fase da formulao, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises j foram tomadas. A segunda afirmao falsa. Outra regularidade a hegemonia do economicismo e a desarticulao entre poltica econmica e poltica social. Como regra, as polticas econmicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental, cabendo s polticas sociais um papel absolutamente secundrio, subordinado e subsidirio. Gabarito: C.
2. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de dirigentes provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas. e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo. A ESAF usou nesta questo o mesmo texto da Maria das Graas Rua A letra A errada porque no a atuao do terceiro setor que ir resolver o problema da fragmentao. No a atuao das entidades nogovernamentais em reas que no esto sendo atendidas pelo Estado que ir superar a falta de coordenao entre os ministrios. A letra B certa. Como consequncia da fragmentao, surge a competio interburocrtica. Segundo a autora:
As polticas muito frequentemente emperram devido competio interburocrtica; ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou, finalmente, estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
A letra C certa. Uma das regularidades apontadas pela autora a descontinuidade administrativa. Nas palavras dela:
Uma outra caracterstica recorrente a descontinuidade administrativa. Como, em regra, inexistem concepes consolidadas de misso institucional, as agncias envolvidas nas polticas pblicas so forte e diretamente afetadas pelas preferncias, convices, compromissos polticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus escales mais elevados. Esses cargos, por sua vez, so em grande parte preenchidos conforme critrios polticos, o que confere uma certa impermanncia aos seus ocupantes. Com isso, cada mudana dos titulares dos cargos, como regra, provoca alteraes nas polticas em andamento.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D certa. Outra regularidade a clivagem entre formulao e implementao, em que a primeira recebe muito mais importncia que a segunda. A letra E certa porque a descentralizao tem trazido avanos, j que aproxima as polticas pblicas das pessoas que precisam delas, mas os municpios brasileiros ainda no esto totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos. Gabarito: A.
3. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo, assinale a opo correta. a) A implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Assim como a implementao implica a tomada de decises, ela prpria compe-se em fonte de informaes para a formulao de novas polticas. b) Comparativamente, a viso de implementao de polticas como um aprendizado empiricamente menos consistente que a viso tradicional e a viso como processo linear, pois envolve redes de implementao que inserem nesse processo uma maior quantidade de variveis, complexando o processo decisrio poltico. c) A legitimidade das polticas pblicas independe da viso adotada pelos governos democrticos, posto que basta ter origem nas decises de agentes pblicos para que tal legitimidade ocorra. d) O policy learning, o aprendizado na implementao de uma poltica pblica, caracteriza-se pela horizontalizao dessa poltica, em um contexto de ambiente marcado por transformaes estruturais. e) A governana, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e negociao, pouco se relaciona implementao das polticas pblicas, ao contrrio da formulao das polticas pblicas, que est fortemente imbricada com tal conceito. Essa questo foi copiada do texto: O processo de implementao de polticas pblicas no Brasil: caractersticas e determinantes da avaliao de polticas e projetos, de Pedro Luiz Barros Silva e Marcus Andr Barreto de Melo, disponvel em: http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42 A letra A certa. Segundo Silva e Melo, na viso da poltica como um jogo:

A implementao, portanto, cria polticas: a implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Como a implementao implica em tomada de decises, ela prpria se constitui em fonte de informaes para a formulao de polticas. A prtica de anlise de programas de governo revela que apenas em rarssimos casos os formuladores de poltica decidem ex nihilo. As decises na maioria das polticas setoriais constituem apenas inovaes em relao a polticas existentes ou manuteno de polticas existentes realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execuo.
A letra B errada. A viso da poltica como um jogo mais consistente. Segundo os autores:
Em suma, a viso da implementao como aprendizado empiricamente mais consistente do que as outras perspectivas discutidas anteriormente alm de ser normativamente mais persuasiva.
A letra C errada. A legitimidade surge justamente com a negociao e o jogo entre os atores:
Ao se reconhecer o jogo poltico como essencial vida democrtica e fundamental para o controle social da ao do governo, contribuies recentes tem enfatizado a importncia de se incorporar os stakeholders grupos envolvidos pelas polticas e nela interessados - ao processo de formulao e implementao de polticas. Nesse sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da poltica por setores estratgicos e que lhes dem sustentao poltica e legitimidade.
A letra D errada. A horizontalizao na viso tradicional e na do processo linear.

Se as duas vises mais tradicionais do policy cycle mostravam-se pouco consistentes em termos de representao adequada de processos empricos, em casos em que as polticas pblicas so formuladas e implementadas ocorrem em ambientes marcados por transformaes estruturais no sentido do que poder-se-a denominar sua horizontalizao , tais vises revelam-se profundamente deficientes.
A letra E errada. A governana tem sim relao com a implementao.

A implementao passa a estar fortemente imbricada em estruturas de governana (governance). Governana entendida enquanto regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e a negociao.
Gabarito: A.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4. (ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual, com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social. b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais. c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica. Esta questo foi tirada do texto do IPEA que vimos na aula. A letra A certa. A descentralizao das aes, da Unio, para os estados, municpios e instituies da sociedade civil , por seu turno, um movimento que vem ganhando fora desde a dcada de 1980, e bem emblemtico em algumas reas. O setor sade pioneiro nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municpios j estarem adscritos a uma ou a outra forma de gesto local do Sistema nico de Sade - SUS. A rea de educao tambm tem se destacado no processo de descentralizao. A promulgao, em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educao nacional explicitou com maior clareza as atribuies dos trs nveis de governo, tendo por fundamento o regime de colaborao entre as instncias da Federao.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra B certa. Outra linha de mudanas, a participao da sociedade na formulao, na implementao e no controle das polticas sociais ocorre essencialmente por intermdio dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das polticas sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo, so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros, apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser aprimorados. A letra C certa. As mudanas no padro de regulao e a regulamentao de bens e servios pblicos vm gradativamente definindo novos parmetros para a gesto e para o controle da produo de bens e de servios de natureza social. Um exemplo expressivo desse movimento pode ser encontrado na rea se sade, na qual foram recentemente criadas duas agncias regulatrias: a Agncia Nacional de Sade Suplementar - ANS e Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos planos de sade, e a segunda, como j foi comentado em captulo anterior, busca resguardar a sade da populao por meio do controle sanitrio. Outro exemplo de interveno regulatria, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na acessibilidade, de um importante insumo de sade, o estmulo difuso de medicamentos denominados genricos, h pouco regulamentados pela ANVS. A letra D traz medidas descritas nestes tpicos. Contudo, fala tambm em estratgias de integrao intersetorial. O IPEA no colocou isso em sua anlise, ou seja, elas no fariam parte das mudanas que vm ocorrendo nas polticas sociais. Vimos as caractersticas das polticas pblicas brasileiras traadas por Maria das Graas Rua, e uma delas a fragmentao da atuao estatal. Segundo Raquel Raichelis,
Outras dificuldades decorrem da prpria lgica de estruturao das polticas pblicas na sociedade capitalista e da natureza da interveno estatal nesse campo. A questo da fragmentao das polticas sociais tem sido um tema recorrente, tanto nas anlises dos estudiosos quanto na prtica dos seus operadores.
O IPEA coloca que:


Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos.
Portanto, a integrao intersetorial ainda no uma das caractersticas de nossas polticas pblicas, por isso a letra D errada. A letra E certa. Nesses ltimos anos, tem-se assistido emergncia de uma srie de inovaes sociais, ainda muito restritas, e que tm em comum uma forte vertente de localismo (o local como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentvel) e a busca de processos de participao democrtica. Essas experincias mais pontuais tm procurado rearticular o espao social no qual se processam as polticas, promovendo uma mudana nos modos de produzir e distribuir os bens e servios sociais. Exemplos nessa linha ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas podem ser encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, os programas de renda mnima e as experincias municipais de oramento participativo. Gabarito: D.
5. (ESAF/PSS/2008) Uma caracterstica central das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais vigentes no Brasil, at os anos 1980, era a excluso da sociedade civil dos processos de formulao e implementao, bem como do controle da ao governamental. Ao longo da redemocratizao, aos poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de polticas pblicas. Sobre essa temtica, assinale o enunciado incorreto. a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a co-responsabilizao dos diferentes participantes pela poltica e por seus resultados.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Um arranjo que conta com vrias experincias no pas so os consrcios intermunicipais, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas que ultrapassam suas capacidades individuais. c) Uma forma de parceria, j experimentada em diversas oportunidades, consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais. d) Existem arranjos nos quais, sob a direo de uma entidade governamental, vrios projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituies privadas, articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado. e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organizao de associaes privadas funcionais, no competitivas, reconhecidas pelo Estado como representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou indiretamente na formulao e implementao de polticas pblicas. Questo copiada do texto Parcerias, Novos Arranjos Institucionais e Polticas Pblicas Locais, de Marta Ferreira Santos Farah, disponvel em: http://www.eaesp.fgvsp.br/subportais/ceapg/Acervo%20Virtual/Cadernos/Cad ernos/Cad18.pdf A letra A certa. Segundo o texto:
A articulao entre governos municipais e entre diferentes esferas de governo assinala a possibilidade de estabelecimento de um novo tipo de vnculo intergovernamental, distinto do que vinha caracterizando as polticas sociais no pas marcando ora pelo clientelismo ou pelo predomnio da atribuio aos municpios da funo de meros executores sem voz - de polticas federais. Neste novo vnculo de parceria - h uma co-responsabilizao pela poltica e seus resultados, ainda que a cada um dos participantes possam caber papis diferenciados ao longo do processo de implementao das polticas.
A letra B certa, segundo o texto:

Com relao, por sua vez, articulao entre governos de diferentes municpios, j so vrias as experincias no pas do tipo consrcio intermunicipal, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma conjunta, planos para
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enfrentamento de questes que ultrapassam a capacidade de resoluo de um municpio isolado.
A letra C certa, segundo o texto:

Outro aspecto que se destaca em programas recentes promovidos por governos municipais consiste no estabelecimento de vnculos de parceria com outros nveis de governo e com governos de outros municpios. Como visto anteriormente, no modelo anterior de proviso de servios pblicos e de promoo de polticas sociais, a esfera local tendia a ser mera executora de programas federais. Em iniciativas recentes, identificam-se, de um lado, iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais.
A letra D certa, segundo o texto:

Embora sob direo de uma entidade governamental, vrios projetos se estruturam como redes de entidades e instituies, mobilizadas e articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado - seja por limites financeiros ou tcnicos, seja pelo maior grau de imerso no problema que uma ao coordenada permite.
A letra E errada, traz a definio de neocorporativismo:

No sistema neocorporativista os interesses gerados na sociedade civil so organizados em nmeros limitados de associaes cuja diferena est fundamentalmente nas funes por elas desenvolvidas, no competindo, portanto, entre si. Estas estruturas tm uma estrutura interna centralizada e hierrquica, e pertencer a elas muitas vezes uma obrigao, pelo menos de fato quando no de direito. O aspecto mais caracterstico est na sua relao com a mquina do Estado. o Estado que d a estas associaes o reconhecimento institucional e o monoplio na representao dos interesses do grupo, assim como o Estado que delega a elas um conjunto de funes pblicas.
Gabarito: E.
6. (ESAF/TCE-GO/2007) Com relao aos princpios que regem a Previdncia Social no Brasil, julgue os itens abaixo, considerando o disposto no Ttulo VIII Da Ordem Social na Constituio de 1988, e assinale a opo correta. I. A previdncia social tem princpios constitucionais prprios e no se vincula aos objetivos estabelecidos para a seguridade social no art. 194.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS II. A universalidade de atendimento da Seguridade Social na Sade como direito de todos apresenta-se de forma distinta da universalidade de atendimento prevista para a Previdncia Social. III. Previdncia Social, Assistncia Social e Sade so partes de um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade. IV. A Assistncia Social e a Previdncia Social confundem-se nas normas constitucionais como atividades dirigidas aos hipossuficientes. a) Todos esto corretos. b) II e III esto corretos. c) I e IV esto corretos. d) Somente I est incorreto. e) III e IV esto corretos. A primeira afirmao errada, a previdncia faz parte da seguridade social. A segunda afirmao certa. Na sade, todos podem ter acesso aos servios, independentemente de contribuio. J a previdncia de carter contributivo. A terceira afirmao certa, segundo a CF88:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.
A quarta afirmao errada, as duas nos e confundem, possuem diferenas importantes. Gabarito: B.
7. (ESAF/MPOG-APO/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil, dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so: a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao, Descontinuidade e Ineficcia. b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de Densidade Institucional. d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional. e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade Institucional. A autora aponta as seguintes caractersticas das polticas sociais: financiamento do gasto social altamente dependente de contribuies e fundos sociais especficos; extrema centralizao, no Executivo Federal, do poder e dos recursos; a acentuada fragmentao dos rgos e programas, dispersos em estruturas marcadas por frgeis mecanismos de coordenao; o formato autoritrio dos sistemas e sub-sistemas de deciso; densas redes de parcerias, estmulos e subsdios ao setor privado, operando segundo mecanismos deformados de regulao; as perdas de alvo ou o que se convencionou chamar de (mis)targeting dos programas sociais, nisso que tendiam a beneficiar menos os que mais deles necessitam, particularmente os segmentos da populao localizados abaixo da linha de pobreza ou os grupos mais vulnerveis, tais como crianas e idosos. o forte contedo corporativo das demandas, decises e conduo das polticas e programas e o padro clientelista de uso e distribuio de benefcios.
Portanto, faltavam s polticas sociais antes da CF88 eficcia e efetividade, uma vez que no atendiam s necessidades da populao. Havia sim uma relativa densidade institucional, pois j havia sido organizada uma estrutura de proteo social. Mas o sistema era ainda muito centralizado, com pouqussima autonomia de estados e municpios. Tambm era um sistema fragmentado, pois cada rea, cada rgo, trabalhava de forma isolada, sem conversarem entre si, buscando atender apenas sua clientela. E faltava foco. Segundo Snia Draibe:
o sistema de polticas sociais que chega dcada dos 80 j se constitua em rea destacada de ao estatal:
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Modernidade em matria de proteo social: presena, no ncleo do sistema, de programas de transferncias monetrias e de prestao universal de servios bsicos, combinao tpica dos modernos sistemas de proteo social das sociedades urbanoindustriais. Significativo esforo financeiro do Estado: 15 a 18% do PIB. Grau avanado de maturidade institucional: expresso do elevado grau de diferenciao institucional, refletido nas suas enormes clientelas; nas acentuadas dimenses das suas organizaes e redes de servios; nas grandes e heterogneas burocracias profissionais e culturas institucionais.
Contudo, segundo Draibe (1998):

Embora sejam tradicionais no pas programas pblicos dirigidos aos grupos carentes da populao, apenas na ltima vintena de anos pode-se identificar, no sistema brasileiro de polticas sociais, uma poltica nacional de assistncia social minimamente dotada de objetivos, recursos e densidade institucional. Expressando tal inflexo, a poltica assistencial passou a referir-se a uma gama bastante ampla e diversificada de programas - universais e contnuos alguns, emergenciais, focalizados e temporrios outros - numa sorte de combinao que inegavelmente ampliou a complexidade, a densidade e mesmo a centralidade desse ramo das polticas sociais.
Assim, revelava-se quase nula a sua capacidade de incorporao social, deixando margem do progresso um vasto contingente de excludos de todo o tipo, em especial os trabalhadores rurais e as camadas pobres e miserveis das regies metropolitanas. Seus programas, mesmo os mais universais, pouco contriburam para a reduo das acentuadas desigualdades sociais. No padro pretrito de desenvolvimento, desigualdade e pobreza tenderam ento a se reduzir menos por impacto das polticas, antes em decorrncia das altas taxas de crescimento econmico, assalariamento e mobilidade social. Gabarito: A.
8. (FCC/SAEB/2004) As Polticas Sociais inscritas na Constituio brasileira de 1988 visam a (A) preservar a diversidade e a integridade das mais diversas classes sociais do Brasil.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) redistribuir o supervit da balana comercial entre os menos favorecidos de forma a assegurar o desenvolvimento nacional. (C) realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. (D) estabelecer diretrizes para o gasto social dos investimentos privados. (E) instituir formas de investimento pblico que visem equidade social. Segundo Jos Afonso da Silva:
os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do homem, so prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a igualizao de situaes sociais desiguais.
Gabarito: C.
9. (FCC/SAEB/2004) O direito fundamental da igualdade, na perspectiva do Estado Social estabelecido pela Constituio brasileira de 1988, assume carter (A) formal. (B) conjetural. (C) orientativo. (D) retrico. (E) material. O princpio da igualdade material se relaciona com o conceito da equidade, ou seja, ele vai alm da igualdade tradicional, defendendo o tratamento desigual entre os desiguais. O princpio da igualdade material no somente considera todas as pessoas abstratamente iguais perante a lei, mas se preocupa com a realidade de fato, em as pessoas possuem condies desiguais de sobrevivncia e competio. Dessa forma, busca permitir que as pessoas em maiores desvantagens possam desenvolver as oportunidades que lhes assegura, abstratamente, a igualdade formal. Surge, ento, a necessidade de tratar desigualmente as pessoas desiguais, na medida de sua desigualdade Gabarito: E.
10. (FCC/TJ-PE/2007) Considere as afirmaes abaixo.

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS I. Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma parcial os servios no campo da seguridade, sobretudo com a instituio do SUS. II. A instituio da seguridade social como sistema bsico de proteo social. III. Reconhecimento da assistncia social e do seguro desemprego como direito social. A ao social do Estado sofreu, sobretudo na ltima dcada, uma ampla agenda de reformas, modificando o papel da proteo social. A partir da constituio de 1988, foram impulsionados os aspectos (A) I, apenas. (B) I, e II, apenas. (C) I e III, apenas. (D) II e III, apenas. (E) I, II e III. A primeira afirmao errada. No parcial, dever do Estado, integral. A segunda afirmao certa. A CF88 privilegiou a seguridade social, ou seja, a integrao entre as polticas de sade, assistncia e previdncia. A terceira afirmao certa, a CF88 coloca a assistncia social, assim, como a sade e o seguro-desemprego, como um direito universal do cidado. Gabarito: D.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios. Questo tirada de trs textos: Texto 01: Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa, de Rosani Evangelista da Cunha, disponvel em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view &gid=2599 Texto 02: Federalismo e Polticas Pblicas: o impacto das relaes intergovernamentais no Brasil, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponvel em: http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/ pdf/paper-federalismo-fernando-abrucio.pdf Texto 03: Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia, de Marta Arretche. Disponvel em: http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_dow nload&gid=2866
Desses textos todos, estou sugerindo a leitura do Texto 02. A letra A foi tirada do Texto 01:
A Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado. Esse processo foi acompanhado por intensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos.
A letra B do Texto 02:

A variedade de reas mencionadas demonstra a abrangncia que passou a atingir a execuo de polticas pblicas pelas administraes municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios brasileiros.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra C do Texto 03:
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos.
A letra D do Texto 01:

Ao mesmo tempo, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. Diferentes experincias de consorciamento foram levadas a cabo por municpios no pas e ainda hoje esse um instrumento de larga utilizao.
A letra E do Texto 02:

Como se pode observar, vrias reas de grande importncia so de competncia dos trs nveis de governo. Em um primeiro momento, o resultado dessa combinao entre previso compartilhada de responsabilidades e descentralizao de recursos foi a participao dos estados em polticas financiadas pela Unio, eximindo-se da responsabilidade de investimento, considerando que estavam constitucionalmente desobrigados. O Governo Federal, de seu lado, sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralizao fiscal, procurou transformar a descentralizao em um jogo de repasse de funes, intitulado poca de operao desmonte. Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida de forma desorganizada pelos municpios, muitas vezes com pouca cooperao junto s outras instncias federativas, noutras, com um aumento da competio entre os prprios governos municipais. O fato que se construiu um padro autrquico de municipalismo.
Gabarito: C.
12. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que: a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central. b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados. A distribuio de competncias entre os entes da federao pode se dar com a determinao das competncias da Unio, sendo que os Estados-membros ficam com as residuais, ou ento o inverso. Contudo, sempre os Estadosmembros devem obedecer aos ditames da Constituio Federal, por isso eles no tm TOTAL autonomia na formulao de suas polticas, o que faz de letra A incorreta. H uma supremacia jurdica do Estado Federal sobre os Estados-membros. Isso fica patente nos preceitos da Constituio Federal que ordinariamente impe limites aos ordenamentos polticos dos Estados-membros, pertinentes forma de governo, s relaes entre os poderes, competncia legislativa, soluo dos litgios na esfera judiciria, etc. A letra B correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municpios so atribudas as aes de carter local e aos Estados as de carter regional. Nesse ponto eu acho essa questo falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o que vale a mais errada, temos que seguir em frente. Os servios e as polticas de carter local so de competncia dos Estados e Municpios. Por exemplo, a competncia para legislar acerca do transporte coletivo dentro da cidade do Municpio. Quando esse transporte ocorre entre cidades, a competncia do Estado. Por fim, a Unio legisla sobre o transporte interestadual. Segundo o Plano Diretor:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. portanto o setor onde as decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Portanto, a letra C correta, j que o ncleo estratgico corresponde cpula dos trs poderes.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra D correta, j que, por um lado a diviso de poderes territorial, como no caso do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo, cada esfera fica responsvel por um aspecto territorial: nacional, estadual e local. O mesmo ocorre com o meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado, tambm funcional, porque alguns assuntos so tratados apenas pela Unio e outros pelos Estados-membros. A letra E correta, apesar de que precisou explicar melhor. J sabemos que a Constituio Estadual deve obedecer Constituio Federal. Mas a alternativa fala que ela deve obedecer tambm legislao federal. Aqui ns temos que colocar um grande DEPENDE. Quando comparamos legislao federal com estadual ou municipal, no d para saber de antemo qual deve prevalecer. Tudo vai depender da matria que est sendo tratada e de que esfera competente para tratar da matria. No podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais distintos, isto , no h relao hierrquica entre normas federais, estaduais e municipais. Um possvel conflito entre tais normas tem que ser resolvido com base na Constituio Federal, de acordo com a competncia outorgada a cada ente federativo. Prevalecer, em cada caso, a norma do ente competente para o trato da matria, de acordo com a repartio de competncia traada na CF. Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei municipal cuidando de assunto de interesse local (horrio de funcionamento de farmcia, por exemplo), prevalecer a lei municipal, pois a competncia para o trato de assunto de interesse local pertence municipalidade. Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituio estadual ir dar a determinada matria, desde que a matria seja de competncia da Unio. Gabarito: A.
13. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e peculiaridades, identifique a opo no pertinente. a) Enormes disparidades regionais. b) Forte tradio municipalista. c) Centralizao tributria. d) Ampliao das transferncias intergovernamentais. e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Questo tirada de Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal no Brasil, disponvel em: http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo %20Fiscal%20no%20Brasil.pdf Segundo o autor, o federalismo fiscal no Brasil caracterizado por algumas peculiaridades:
De incio convm destacar dois aspectos fundamentais: as enormes disparidades regionais e a forte tradio municipalista do pas. Como de hbito, em regimes federativos cabe Unio envidar esforos para reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, e os instrumentos fiscais costumam desempenhar um importante papel a respeito. No Brasil, a marcante presena do Estado na vida econmica contribuiu para dar ao sistema tributrio um papel de relevo na poltica de desenvolvimento regional, colocando em conflito, com frequncia, as demandas por maior autonomia tributaria dos estados mais desenvolvidos com as presses por aumento das transferncias compensatrias executadas pelos estados de menor grau de desenvolvimento. Outro condicionamento importante e o que resulta da forte tradio municipalista. A fora dessa tradio esta hoje refletida no carter singular assumido pela federao brasileira aps a promulgao da Constituio de 1988. Nela, os municpios foram reconhecidos como membros da federao, em p de igualdade com os estados no que diz respeito a direitos e deveres ditados pelo regime federativo. As principais consequncias desse fenmeno, do ponto de vista do federalismo fiscal, so o largo campo de competncia impositiva dos municpios e a instituio de transferncias compensatrias federais semelhantes as que beneficiam os estados. A reforma de 1988 reduziu parcialmente a competncia tributaria federal e ampliou ao mximo as transferncias intergovemamentais institudas 25 anos atrs, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema fiscal.
Com a CF88, nossa federao caracterizao pela descentralizao tributria. A letra C a errada. Gabarito: C.
14. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos. b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio. d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papeis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais. e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal. Esta questo foi tirada do texto de Marta Arretche, que est na questo 11. Segundo a autora, no nosso sistema tributrio, h desigualdades tanto no aspecto vertical quanto horizontal. No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma vez que seus resultados so neutros para os Estados. Em 2002, a receita disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente redistribuio. Alm disso, este sistema favorece os municpios de pequeno porte. Estima-se ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita derivado das transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferncias constitucionais tm por consequncia recriar novas desigualdades entre as Unidades da Federao. enorme a variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A razo entre a receita mdia per capita dos municpios com mais de um milho de habitantes, na Regio Sudeste, e dos municpios com menos de 20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes. Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997. Segundo a autora:
Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais.
Podemos ver que a letra A incorreta. A letra B a resposta correta, tambm pode ser observada no texto da autora. Como vimos na aula, a autora afirma que:
Qualquer ente federativo est constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.
A letra C incorreta porque os recursos esto independentemente do esforo tributrio. Segundo a autora:
garantidos,
O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal.
A letra D incorreta e tambm foi tirada do texto da autora, segundo a qual:

Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Portanto, o erro est na desconcentrao da autoridade, quando na realidade ainda h uma concentrao. Segundo a autora:
Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental.
A letra E incorreta. O governo federal realmente vem condicionando a transferncia de recursos. Um exemplo est na criao dos conselhos gestores de polticas pblicas. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data. No entanto, no foram precisas reformas constitucionais. Segundo, Arretche:
A edio de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de coordenao das aes nacionais em sade. Isto quer dizer que a principal arena de formulao da poltica nacional tem sido o prprio poder Executivo e, marginalmente, o Congresso Nacional. O contedo destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as transferncias federais adeso de Estados e municpios aos objetivos da poltica federal.
Gabarito: B.
15. (FGV/SENADO/2008) A Constituio Federal de 1988 processo de descentralizao administrativa em favor de Municpios. Contudo, alguns autores afirmam que diversos brasileiros no so, ainda nos dias de hoje, aptos a cumprir com obrigaes. Uma razo para isso : (A) a falta de autonomia administrativa dos Municpios.
instituiu o Estados e municpios suas novas
(B) a dependncia de transferncia de recursos por parte dos Estados e Unio para os Municpios. (C) a existncia de competncias legislativas comuns a Municpios, Estados e Unio. (D) a falta de sincronizao entre as eleies de prefeitos, governadores e presidente. (E) a no-elaborao de planos diretores nas cidades.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Vimos que muitos municpios ainda dependem enormemente dos recursos transferidos pela Unio. Gabarito: B.
16. (FGV/TCM-RJ/2008) Assinale a alternativa que apresente corretamente o princpio bsico para distribuio de competncia pelas Unidades da Federao. (A) Princpio da isonomia. (B) Princpio da autonomia das unidades da federao. (C) Princpio da autogesto. (D) Princpio da predominncia do interesse. (E) Princpio da reserva da lei. O princpio fundamental da repartio de competncias o da predominncia do interesse. A mesma questo foi cobrada no concurso da Fiocruz de 2010. Gabarito: D.
4.1 LISTA DAS QUESTES

1. (CESPE/MDS/2006) Acerca da realidade das polticas pblicas no Brasil e de sua gesto, julgue os prximos itens. ( ) Uma das caractersticas recorrentes nas polticas pblicas brasileiras a descontinuidade administrativa, uma vez que inexistem concepes consolidadas de misso institucional. ( ) Os maiores problemas das polticas pblicas brasileiras concentram-se nas polticas econmicas, visto que a maior parte das agncias reguladoras pouco moderna e seus quadros demonstram reduzida eficincia gerencial. ( ) Um exemplo de grande coordenao entre atores pblicos nas polticas pblicas o Sistema nico de Sade, poltica de sade sobre a qual existe grande disponibilidade de dados que demonstram claramente os seus efeitos sobre a sociedade.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ( ) No Brasil, seguidas mudanas nos altos escales dos cargos pblicos frequentemente levam programas e polticas pblicas a serem redimensionados, reorientados ou suspensos. ( ) No Brasil, a percepo da complexidade das polticas pblicas, que normalmente deve ser vista durante a fase de formulao e deciso, concentra-se, porm, na fase de implementao, vista como etapa de tarefas com alto nvel de exigncia e capacitao dos operadores finais. a) V, V, F, F, V. b) F, F, V, V, F. c) V, F, F, V, F. d) F, V, F, V, F. e) V, F, V, F, V.
2. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inmeras e profundas mudanas pelas quais vem passando o Estado brasileiro nas ltimas dcadas, algumas caractersticas das polticas pblicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que no verdadeiro sobre as polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. a) Nos anos recentes, observa-se a superao da fragmentao das polticas pblicas, j que os atores sociais e o terceiro setor vm atuando no sentido de cobrir as lacunas de articulao e cooperao entre diferentes agncias setoriais. b) As polticas geralmente emperram devido competio interburocrtica, que faz com que sejam fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou que provoca superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos. c) As polticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanas de dirigentes provocam alteraes de rumo ou de prioridade, levando ao redimensionamento, reorientao, substituio, suspenso ou abandono de aes em andamento. d) Existe uma forte clivagem entre formulao/deciso e implementao, que faz com que a percepo da complexidade das polticas pblicas se restrinja ao ambiente/fase da formulao/deciso, enquanto a implementao vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decises importantes j foram tomadas.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) Apesar dos esforos de descentralizao poltica, ainda reduzida a autonomia das agncias implementadoras e, em termos gerais, frgil a capacidade de gesto de polticas pblicas nos nveis subnacionais de governo.
3. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relao s polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo, assinale a opo correta. a) A implementao de polticas constantemente orienta novas polticas. Assim como a implementao implica a tomada de decises, ela prpria compe-se em fonte de informaes para a formulao de novas polticas. b) Comparativamente, a viso de implementao de polticas como um aprendizado empiricamente menos consistente que a viso tradicional e a viso como processo linear, pois envolve redes de implementao que inserem nesse processo uma maior quantidade de variveis, complexando o processo decisrio poltico. c) A legitimidade das polticas pblicas independe da viso adotada pelos governos democrticos, posto que basta ter origem nas decises de agentes pblicos para que tal legitimidade ocorra. d) O policy learning, o aprendizado na implementao de uma poltica pblica, caracteriza-se pela horizontalizao dessa poltica, em um contexto de ambiente marcado por transformaes estruturais. e) A governana, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que do sustentao cooperao, coordenao e negociao, pouco se relaciona implementao das polticas pblicas, ao contrrio da formulao das polticas pblicas, que est fortemente imbricada com tal conceito.
4. (ESAF/CGU/2004) O Brasil no um pas pobre, mas um pas injusto e desigual, com muitos pobres. Os elevados nveis de pobreza resultam, primordialmente, da intensa desigualdade na distribuio da renda e das oportunidades de incluso econmica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a segunda metade da dcada de 90, as polticas sociais brasileiras apresentaram as seguintes caractersticas, exceto: a) Descentralizao das aes da Unio para os estados, municpios e instituies da sociedade civil especialmente em reas como sade, educao, assistncia social.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Participao da sociedade na formulao, implementao e controle pelo menos no plano formal por meio de conselhos situados nas trs esferas de governo, e que contam com integrantes governamentais e no governamentais. c) Regulao e regulamentao de bens e servios pblicos, definindo gradativamente novos parmetros para a gesto e o controle da produo de bens e servios de natureza social. d) Estratgias de integrao intersetorial, contratao via concurso pblico de especialistas para carreiras especficas, treinamento regular e continuado dos servidores e avaliao sistemtica dos resultados e impactos das aes empreendidas. e) Promoo de inovaes sociais com nfase no mbito local como ponto privilegiado para impulsionar o desenvolvimento sustentvel e a busca de processos de participao democrtica.
5. (ESAF/PSS/2008) Uma caracterstica central das polticas pblicas, especialmente das polticas sociais vigentes no Brasil, at os anos 1980, era a excluso da sociedade civil dos processos de formulao e implementao, bem como do controle da ao governamental. Ao longo da redemocratizao, aos poucos, foram-se redefinindo agendas e se constituindo novos arranjos de polticas pblicas. Sobre essa temtica, assinale o enunciado incorreto. a) As parcerias abrangem diversos arranjos, sendo comum a todos eles a coresponsabilizao dos diferentes participantes pela poltica e por seus resultados. b) Um arranjo que conta com vrias experincias no pas so os consrcios intermunicipais, em que vrios municpios se renem em torno de objetivos comuns e procuram formular, conjuntamente, planos para enfrentar problemas que ultrapassam suas capacidades individuais. c) Uma forma de parceria, j experimentada em diversas oportunidades, consiste em iniciativas de governos municipais que procuram aliados nas esferas mais abrangentes de governo e, de outro, programas locais articulados a polticas estaduais ou federais. d) Existem arranjos nos quais, sob a direo de uma entidade governamental, vrios projetos podem-se estruturar em redes de entidades e instituies privadas, articuladas em torno de um problema de interesse pblico, cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do Estado.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) Um outro arranjo bastante frequente consiste na organizao de associaes privadas funcionais, no competitivas, reconhecidas pelo Estado como representantes dos interesses de um grupo, que atuam direta ou indiretamente na formulao e implementao de polticas pblicas.
6. (ESAF/TCE-GO/2007) Com relao aos princpios que regem a Previdncia Social no Brasil, julgue os itens abaixo, considerando o disposto no Ttulo VIII Da Ordem Social na Constituio de 1988, e assinale a opo correta. I. A previdncia social tem princpios constitucionais prprios e no se vincula aos objetivos estabelecidos para a seguridade social no art. 194. II. A universalidade de atendimento da Seguridade Social na Sade como direito de todos apresenta-se de forma distinta da universalidade de atendimento prevista para a Previdncia Social. III. Previdncia Social, Assistncia Social e Sade so partes de um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade. IV. A Assistncia Social e a Previdncia Social confundem-se nas normas constitucionais como atividades dirigidas aos hipossuficientes. a) Todos esto corretos. b) II e III esto corretos. c) I e IV esto corretos. d) Somente I est incorreto. e) III e IV esto corretos.
7. (ESAF/MPOG-APO/2010) Ao mencionar as caractersticas que se destacam historicamente nos programas sociais de combate pobreza no Brasil, dos anos 30 (Vargas) at a Constituio de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das peculiaridades estruturais das polticas pblicas brasileiras, na rea social, muitas das quais tambm encontradas historicamente em polticas pblicas de outras reas. Essas caractersticas histricas so: a) Relativa Densidade Institucional, Centralizao (na Unio), Fragmentao, Descontinuidade e Ineficcia. b) Eficincia, Efetividade, Eficcia e Densidade Institucional.
75
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) Clientelismo, Fragmentao, Ineficincia, Falta de Foco e Inexistncia de Densidade Institucional. d) Centralizao, Fragmentao, Descontinuidade e Densidade Institucional. e) Ineficcia, Clientelismo, Fragmentao, Foco e Inexistncia de Densidade Institucional.
8. (FCC/SAEB/2004) As Polticas Sociais inscritas na Constituio brasileira de 1988 visam a (A) preservar a diversidade e a integridade das mais diversas classes sociais do Brasil. (B) redistribuir o supervit da balana comercial entre os menos favorecidos de forma a assegurar o desenvolvimento nacional. (C) realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. (D) estabelecer diretrizes para o gasto social dos investimentos privados. (E) instituir formas de investimento pblico que visem equidade social.
9. (FCC/SAEB/2004) O direito fundamental da igualdade, na perspectiva do Estado Social estabelecido pela Constituio brasileira de 1988, assume carter (A) formal. (B) conjetural. (C) orientativo. (D) retrico. (E) material.
10. (FCC/TJ-PE/2007) Considere as afirmaes abaixo. I. Reconhecimento da obrigao do Estado em prestar de forma parcial os servios no campo da seguridade, sobretudo com a instituio do SUS. II. A instituio da seguridade social como sistema bsico de proteo social. III. Reconhecimento da assistncia social e do seguro desemprego como direito social.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A ao social do Estado sofreu, sobretudo na ltima dcada, uma ampla agenda de reformas, modificando o papel da proteo social. A partir da constituio de 1988, foram impulsionados os aspectos (A) I, apenas. (B) I, e II, apenas. (C) I e III, apenas. (D) II e III, apenas. (E) I, II e III.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos. b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias. d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.
12. (ESAF/CGU/2004) O Brasil um Estado organizado de forma Federativa; isto significa que as atribuies inerentes aos poderes executivo, legislativo e judicirio so divididas em duas esferas de atuao: a Federal (Unio) e a Estadual. Em relao a essas esferas, incorreto afirmar que: a) os estados tm total autonomia para formulao e aplicao de suas polticas independentemente do poder central.
77
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) aos estados e municpios so atribudas as aes de carter local. c) a cpula dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio formam o ncleo estratgico do Estado. d) o critrio de diviso de poderes entre a Unio e os estados-membros ao mesmo tempo funcional e territorial. e) a Constituio da Unio e as leis federais determinam o escopo e alcance das constituies dos estados federados.
13. (ESAF/CGU/2004) A Constituio de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais caractersticas e peculiaridades, identifique a opo no pertinente. a) Enormes disparidades regionais. b) Forte tradio municipalista. c) Centralizao tributria. d) Ampliao das transferncias intergovernamentais. e) Reduo parcial da competncia tributria federal.
14. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos. b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio.
78
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papeis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais. e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal.
15. (FGV/SENADO/2008) A Constituio Federal de 1988 instituiu o processo de descentralizao administrativa em favor de Estados e Municpios. Contudo, alguns autores afirmam que diversos municpios brasileiros no so, ainda nos dias de hoje, aptos a cumprir com suas novas obrigaes. Uma razo para isso : (A) a falta de autonomia administrativa dos Municpios. (B) a dependncia de transferncia de recursos por parte dos Estados e Unio para os Municpios. (C) a existncia de competncias legislativas comuns a Municpios, Estados e Unio. (D) a falta de sincronizao entre as eleies de prefeitos, governadores e presidente. (E) a no-elaborao de planos diretores nas cidades.
16. (FGV/TCM-RJ/2008) Assinale a alternativa que apresente corretamente o princpio bsico para distribuio de competncia pelas Unidades da Federao. (A) Princpio da isonomia. (B) Princpio da autonomia das unidades da federao. (C) Princpio da autogesto. (D) Princpio da predominncia do interesse. (E) Princpio da reserva da lei.
4.2 GABARITO
1. C 2. A 3. A 4. D
79
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 5. E 6. B 7. A 8. C 9. E 10. D 11. C 12. A 13. C 14. B 15. B 16. D
5 Leitura Sugerida
POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL: descentralizao em um Estado federativo, Marta T. S. Arretche. http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010269091999000200009
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2.3 DESCENTRALIZAO NAS POLTICAS SOCIAIS

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