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ELLEN CRISTINA BORGES FERNANDES A PARCERIA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE

ELLEN CRISTINA BORGES FERNANDES

A PARCERIA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTÍVEIS (2003-2010)

MARÍLIA SP

2010

ELLEN CRISTINA BORGES FERNANDES

A PARCERIA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTÍVEIS (2003-2010)

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao curso de Relações Internacionais da Faculdade de Filosofia e Ciências, da Universidade Estadual Paulista UNESP como parte dos requisitos para a obtenção do título de bacharel em Relações Internacionais.

Área de Concentração: Política Internacional

Orientadora: Profa. Dra. Cristina Soreanu Pecequilo

Marília-SP

2010

Ficha catalográfica elaborada pelo Serviço Técnico de Biblioteca e Documentação UNESP Campus de Marília

F363p

Fernandes, Ellen Cristina Borges. A parceria estratégica entre o Brasil e os Estados Unidos no setor de biocombustíveis (2003-2010) / Ellen Cristina Borges Fernandes. - Marília, 2010.

90 f. ;

30 cm.

Trabalho de Conclusão de Curso (graduação em Relações Internacionais) Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Filosofia e Ciências, 2010. Orientador: Cristina Soreanu Pecequilo Bibliografia: f. ??-??

1. Relações internacionais Brasil / Estados Unidos.

2. Biocombustíveis

I. Autor. II. Título.

CDD 327.81073

A meus pais, meus irmãos e meus amigos que sempre estiveram presentes em todos os momentos importantes da minha vida.

AGRADECIMENTOS

“De tudo, ficaram três coisas: A certeza de que estamos sempre começando A certeza de que precisamos continuar A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar Portanto devemos: Fazer da interrupção, um caminho novo

Do medo, uma escada

Da queda, um passo de dança

Do sonho, uma ponte

Da procura, um encontro Fernando Sabino

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus pela dádiva de viver e aos meus pais José Alberto Fernandes e Neuza Borges Fernandes, por serem para mim um exemplo de vida, amor e dedicação e sempre me apoiarem em todos os momentos. Aos meus irmãos Henrique, Rita, Flavia e Ana Carolina que fazem da minha vida mais feliz e plena. A toda a minha família, pela sua sabedoria e alegria de viver. Um agradecimento especial a Profa. Dra. Cristina Soreanu Pecequilo por aceitar ser minha orientadora no desenvolvimento desse trabalho e me ajudar na sua elaboração e correção. Por ter me ensinado a gostar de Relações Internacionais, principalmente de política externa brasileira e norte-americana, aos quais suas aulas muito contribuíram para esclarecer- me sobre esses temas e outros da área. Também agradeço a todos os professores que fizeram parte da minha vida acadêmica, em especial à Profa. Ana Lúcia Gasparoto e à Profa. Dra. Mirian Cláudia Lourenção Simonetti por fazerem parte da banca que analisará a minha monografia. Sinto-me também muito grata aos meus colegas de sala pelos momentos importantes que compartilhamos juntos, aos quais estou certa sempre estarão em nossas memórias. Agradeço a Samara Marcelino Ferreira pela sua amizade e por me agüentar todos os dias durante esses quatro anos de convivência e cumplicidade. À Janine Pacheco Souza que sempre foi uma amiga fiel e presente, que muito me ajudou nessa trajetória universitária. À Alessandra Aparecida Luque, uma amiga experiente e querida, que me ajudou muito nos meus trabalhos acadêmicos. Nos quatro compartilhamos muitos bons momentos juntos comendo pizza e conversando no mensenger. À Laís Pacini, pelas caronas e amizade e ao Pedro Nicolau, companheiros das aulas de francês, que nos divertia muito. Ao Victor pela companhia e amizade nas aulas de espanhol. A Tayana, Senira, Isandreia e Joagda pelos conhecimentos em línguas que me ensinaram e que muito me ajudarão na minha vida profissional no futuro. À Aline Hermínio, minha primeira parceira de apartamento, pela paciência e

companheirismo no nosso primeiro ano de universidade. Enfim, a todos que constantemente me apoiaram nos momentos bons e nos difíceis, agradeço imensamente. Não será possível me lembrar de todos que passaram na minha vida nesses últimos quatro anos, mas sempre guardarei todos no meu coração e na minha alma. Muito Obrigada por tudo.

Que sei eu do que serei, eu que não sei o que sou? Ser o que penso? Mas penso tanta coisa! E há tantos que pensam ser a mesma coisa que não pode haver tantos! Gênio? Neste momento Cem mil cérebros se concebem em sonho gênios como eu, E a história não marcará, quem sabe?, nem um, Nem haverá senão estrume de tantas conquistas futuras. Não, não creio em mim. Em todos os manicômios há doidos malucos com tantas certezas! Eu, que não tenho nenhuma certeza, sou mais certo ou menos certo? Não, nem em mim Em quantas mansardas e não-mansardas do mundo Não estão nesta hora gênios-para-si-mesmos sonhando? Quantas aspirações altas e nobres e lúcidas - Sim, verdadeiramente altas e nobres e lúcidas -, E quem sabe se realizáveis, Nunca verão a luz do sol real nem acharão ouvidos de gente?

Tabacaria Álvaro de Campos (Heterônimo de Fernando Pessoa)

FERNANDES, Ellen Cristina Borges. A parceria estratégica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustíveis (2003-2010). 103f. 2010. Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Relações Internacionais) Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Filosofia e Ciências, Marília/SP, 2010.

RESUMO

O presente trabalho de conclusão de curso tem como finalidade analisar o desenvolvimento da

parceria estratégica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustíveis no período de 2003 a 2010, durante os governos de Luís Inácio Lula da Silva (2003/2010) e os governos de

George W. Bush (2001/2008) e de Barack Obama (2009/2010). Nesse contexto, buscaremos analisar, a viabilidade dessa parceria e como outros temas das relações bilaterais podem afetá-

la ou não. A fim de melhor contextualizar esta dinâmica, o estudo também contará com um

breve retrospecto do relacionamento bilateral entre Brasil e Estados Unidos do governo Collor até o atual governo Lula da Silva no que tange as relações políticas, econômicas, comerciais e regionais. Também abordaremos o desenvolvimento do etanol e do biodiesel no Brasil e nos

Estados Unidos. Pretende-se, dessa forma, compreender como se dá essa parceria e suas conseqüências para o sistema internacional, visto que o tema do meio ambiente e do aquecimento global estão em pauta atualmente, e os biocombustíveis são uma matriz renovável e menos poluente que os combustíveis fósseis.

Palavras-Chave:

Biocombustíveis.

Parceria

Estratégica;

Política

Externa;

Brasil;

Estados

Unidos;

ABSTRACT

The present study aims to analyze the development the strategic partnership between Brazil and United States in biofuel in 2003 to 2010, during the governments of Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) and George W. Bush (2001/2008) and Barack Obama (2009/2010). In this context, it will analyze the viability of this partnership and how others themes of the bilateral relations affect it. This study will also have a brief account of bilateral relations between Brazil and United States since Collor government until Lula da Silva considering the political, economic, commercial and regional relations. It will also approach the development of ethanol and biodiesel in Brazil and United States. Therefore, it seeks to understand this strategic partnership and its consequences to international system, considering that the environmental matters and global warming are important nowadays and the biofuel are a renewable fuel and less pollutant than the fossils one.

Key Words: Strategic Partnership; Foreign Policy; Brazil; United States; Biofuel.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1. Principais produtores de etanol de 2000 a 2005 (em bilhões de galões)

61

Figura 2. Etanol: Custo de Produção em 2005 (US$ cents por litro)

61

Figura 3. Produtividade de Etanol (Litros por hectare)

61

Figura 4. Distribuição Principais Produtores de Biodiesel no Mundo em 2005

64

Figura 5. Produção de Etanol no Brasil por Produto de 1990 a 2008

64

Figura 6. Produção de Etanol nos EUA de 1980 a 2004

77

Figura 7. Produção e Capacidade Instalada de Biodiesel nos EUA

77

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Comércio Brasil-Estados Unidos 1990-2002

Tabela 2. Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 1990-2002 (em

27

Tabela 3. Participação dos principais países e blocos econômicos de destino na pauta de

exportação brasileira em períodos selecionados (%)

Tabela 4. Participação dos principais países e blocos econômicos de destino na pauta de

milhões de dólares)

26

28

importação brasileira em períodos selecionados (%)

28

Tabela 5. Comércio Brasil-Estados Unidos 2003-2010

46

Tabela 6. Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 2003-2009 (em

milhões de dólares)

47

INTRODUÇÃO

SUMÁRIO

13

CAPÍTULO 1: O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS DE COLLOR

A FHC (1990-2002)

18

1.1. Relacionamento

Político

18

1.2. Relacionamento

Comercial e Econômico

25

1.3. Relações Regionais

34

CAPÍTULO 2: O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO

GOVERNO LULA (2003-2010)

39

2.1. Relacionamento

Político

39

2.2. Relacionamento

Comercial e Econômico

45

2.3. Relações Regionais

54

CAPÍTULO 3: A PARCERIA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS

NO SETOR DE BIOCOMBUSTÍVEIS (2003-2010)

59

3.1. Panorama Geral sobre Biocombustíveis

59

3.2. O Desenvolvimento dos Biocombustíveis no Brasil

64

3.2.1. Etanol

64

3.2.2. Biodiesel

69

3.3. O Desenvolvimento dos Biocombustíveis nos Estados Unidos

73

3.3.1. Etanol

73

3.3.2. Biodiesel

87

3.4. A Parceria Estratégica entre Brasil e Estados Unidos em biocombustíveis

81

CONSIDERAÇÕES FINAIS

87

REFERÊNCIAS

90

ANEXOS

100

Programas de subsídios ao etanol nos EUA

100

Atualização dos programas até 2003

100

Programas de Subsídio ao milho norte-americano Fair Act (1996-2002)

101

Programas de Subsídio ao milho norte-americano Farm Act (2002-2007)

103

13

INTRODUÇÃO

As relações com os Estados Unidos sempre ocuparam lugar central na política externa brasileira ao longo da história, de forma que a interação entre ambos “oscilou entre um diálogo amistoso e uma indiferença sutil.” (HIRST, 2009, p.19). No entanto, a partir dos anos 1970, o relacionamento entre Brasil e Estados Unidos passou a ser de rivalidade emergente e tem se caracterizado pelo aumento das divergências, de forma que os norte-americanos “perderam sua centralidade no desenho da „grande estratégia‟” brasileira (HIRST, 2009, p.11). Essa “rivalidade” se apresenta por diversos fatores como: as exportações brasileiras competem com as norte-americanas dentro do próprio mercado norte-americano e em terceiros mercados, o que induz por pressão de lobbies, os Estados Unidos a medidas de protecionismo; a política de segurança do Brasil desatrela-se da dependência tecnológica dos Estados Unidos, sendo denunciados todos os acordos de cooperação nesse ramo, além do fato do país se tornar o 5º maior exportador de armas do mundo; os Estados Unidos passaram a sonegar a cooperação com vistas ao desenvolvimento e obtenção de tecnologias avançadas, e tenta obstruir a cooperação com terceiros países; o pêndulo se aproxima do extremo de soberania com autonomia decisória, engendrando novas parcerias que diminuem o peso dos Estados Unidos (BANDEIRA, 1998). Além disso, “frustrações recíprocas afloraram em vários momentos”. “Foram desencontros cíclicos, motivados quase sempre por erros de cálculo sobre o comportamento um do outro”. (HIRST, 2009, p.12-13). Alguns exemplos dessas “frustrações recíprocas” do lado brasileiro: no fim da Segunda Guerra Mundial, “o Brasil esperava um reconhecimento especial por sua participação na luta contra os países do Eixo”; na década de 1950, quando o governo brasileiro deixou de receber apoio americano para suas políticas de desenvolvimento econômico; nos anos 1960, “diante da ausência de uma política americana de compensações pelas medidas de contenção das „forças comunistas domésticas‟ adotadas; nos anos 1970, o Brasil não foi considerado “país-chave na política externa dos Estados Unidos”; nos anos 1980, “a ausência de uma solução política para a crise da dívida externa” dos países latino- americanos pelos Estados Unidos; na década de 1990, “a falta de um apoio norte-americano, diante das turbulências financeiras de caráter global” (HIRST, 2009, p.12-14). Por fim, “nos primeiros anos do século XXI […] com respeito a temas multilaterais, a falta de interesses do governo norte-americano pela reforma e ampliação do Conselho de Segurança da ONU e as dificuldades criadas pelos Estados Unidos e pelo Ocidente industrializado de modo geral para a realização de uma nova rodada de negociações no

14

âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC)”. Enquanto que do lado norte- americano: “as políticas econômicas nacionalistas feriram repetidamente os interesses privados norte-americanos desde a década de 1940. No campo político e de segurança, destacaram-se o descontentamento causado pela resistência do Brasil em prestar apoio militar aos Estados Unidos na Guerra da Coréia e na Guerra do Vietnã, as críticas manifestadas à política centro-americana de Washington dos anos 1980, a Guerra do Golfo nos anos 1990 e finalmente pelo posicionamento contrário a Guerra do Iraque em 2002”. (HIRST, 2009, p.12-

14).

O Brasil passou por períodos conturbados a partir dos anos 1980 com a consolidação

de sua democracia, após o fim do governo militar, bem como pela crise da dívida e a crise macroeconômica. Enquanto os Estados Unidos, também passavam por reformas neoliberais, no governo Reagan e pelo acirramento da competição armamentista com a União Soviética. Após o término da Guerra Fria, os Estados Unidos se tornaram a única superpotência restante, com incontestável supremacia nos campos militar, econômico e tecnológico. No entanto, o país não tem condições para exercer uma unipolaridade efetiva por dois motivos principais. O primeiro diz respeito ao fato de a nação americana internamente não estar preparada para dirigir um império mundial, pois tanto a sua sociedade quanto as suas instituições recusam-se a “assumir os sacrifícios financeiros e pessoais para tal necessários” (JAGUARIBE, 2002,

p.1).

O outro motivo de natureza externa e concernente a atual configuração do Sistema

Internacional é que “apesar da invencível supremacia econômica, tecnológica e militar, os Estados Unidos, dadas as restrições internas, enfrentam uma resistência suficiente por parte de

vários poderes que os impedem de exercer uma gestão unipolar do mundo”. (JAGUARIBE, 2002, p.2). Esses vários poderes seriam as novas potências emergentes, como a China, a Índia, o Brasil, a Rússia e a África do Sul, bem como as potências tradicionais como a União Européia e o Japão, que dividem a supremacia econômica com os Estados Unidos. Assim, nos anos 1980, o “Brasil perdeu poder de barganha perante aos Estados Unidos” e “perdeu capacidade de manobra econômica interna, numa conjuntura de desequilíbrios macroeconômicos recorrentes”. (HIRST, 2009, p.67).

A partir do Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Brasil, bem como o restante das

nações latino-americanas, adotaram as medidas neoliberais do chamado Consenso de Washington 1 , que se resumia basicamente na recomendação de que o Estado se retirasse da

1 “Série de reuniões entre os dirigentes do FMI [Fundo Monetário Internacional], Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Tesouro dos Estados Unidos, além de políticos e economistas

15

economia. Essas medidas incluíam políticas de disciplina fiscal, de racionalização dos gastos

públicos, reforma tributária, liberalização financeira, reforma cambial, abertura comercial, supressão de restrições ao investimento estrangeiro direto, privatização, desregulamentação e por fim, respeito à propriedade intelectual e minou-se também o poder dos sindicatos e partidos de esquerda (PIRES, 2006, p.26).

A adoção de políticas neoliberais pelos países trouxe graves conseqüências para a

economia como: a desindustrialização deliberada; o aumento do desemprego; o desmonte da estrutura do Estado de bem estar social, isto é, o fim do sistema de assistência pública, de saúde, educação e previdência; o crescimento das dívidas públicas. A conseqüência disso foi o

aumento da miséria e do desemprego; “as crises do balanço de pagamentos passaram a ocorrer com maior freqüência e intensidade”; o produto interno dos países se contraiu; as dívidas interna e externa cresceram; “a instabilidade econômica se expandiu, tornando-se permanente a crise social” (OLIVEIRA, 2006, p.25). Assim, “o consenso de Washington foi instrumento poderoso para a introdução de micropolíticas privatizantes e serviu para inviabilizar o crescimento econômico regional, mantendo os países subdesenvolvidos como a “eterna periferia do mundo”. Os países da America Latina foram praticamente “recolonizados”. Os países centrais conseguiram manter o

controle do comércio internacional dos países periféricos; mantiveram as condições de troca desiguais 2 , de endividamento externo, e de sujeição a Divisão Internacional do Trabalho 3 (OLIVEIRA, 2006, p.37). A abertura comercial do Brasil, bem como de toda a América Latina, permitiu que os Estados Unidos “atendessem à pressão dos exportadores norte- americanos e transformassem em superávit seu déficit comercial com a região” (BANDEIRA, 1999, p.167). Nesse período, a política externa de Collor buscou promover o realinhamento com os Estados Unidos, mas “a despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefícios.” (PECEQUILO, 2008, p.138).

A política externa do governo de Itamar Franco caracterizou-se pela continuidade do

Mercosul e da “sul-americanização” da agenda regional, o implemento de participação em fóruns multilaterais; além de implementar no fim de seu mandato, o Plano Real, que foi consolidado e aprofundado no posterior governo de Fernando Henrique Cardoso,

latino-americanos”, onde se estipulou uma série de medidas para se resolver a crise da dívida latino-americana. (PIRES, 2006, p.26).

2 Ou deterioração dos termos de trocas. Raul Prebisch “ao comparar os preços de exportação dos bens primários (produzidos por economia periféricas) com os dos bens industrializados (produzidos nos países centrais)”, constatou que “a longo prazo, os preços dos primeiros tendem a reduzir-se com maior velocidade que o dos primeiros” (PIRES, 2002, p. 36).

3 Paga-se um custo excessivo pelo capital importado; e só empreende-se as atividades de baixas tecnologias, ou de ganho excessivo para as empresas da metrópoles nos países periféricos (OLIVEIRA, 2006, p.37).

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estabilizando-se a economia brasileira.

O governo FHC implementou uma política externa caracterizada pela busca de

credibilidade perante as nações desenvolvidas Estados Unidos e Europa de forma mais pragmática; no entanto, no final do seu governo, alterou o curso dessa política do eixo norte para o eixo sul, buscando a ampliação das relações com países emergentes como Rússia,

China e Índia (PECEQUILO, 2008, p.141). O governo Luiz Inácio Lula da Silva manteve e intensificou essa política, buscando ampliar as relações e a cooperação do Brasil com os países emergentes, como China, Índia, África do Sul e Rússia, mas não deixando de lado os países do norte, a bem dizer Europa e Estados Unidos. Enquanto que o governo Bush, caracterizou-se no período pelo unilateralismo, lançando a Guerra Global contra o Terror (GWT) e a Doutrina Bush. Lula tem adotado posições autônomas frente aos Estados Unidos tanto no âmbito político como econômico, regional e multilateral, mas também existem convergências no relacionamento bilateral. O novo presidente Obama tem adotado medidas

favoráveis ao uso de biocombustíveis, o que converge com a expectativa brasileira, além de abrandar as medidas do governo anterior.

O presidente Bush fez duas visitas ao Brasil, em 2005 e em março de 2007. Na

segunda visita, os dois países selaram o Memorando de Entendimento para o Avanço e a Cooperação em Biocombustíveis. Esse acordo de cooperação objetiva o “desenvolvimento e a difusão dos biocombustíveis” nos níveis bilateral, em terceiros países e global, de forma a avançar na pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia para a produção de “biocombustíveis de nova geração”(MRE, 2007a). O acordo também busca o desenvolvimento de padrões técnicos universalmente aceitos para o etanol de forma que este se torne uma commodity com um mercado organizado internacionalmente. Em face da crescente dependência dos Estados Unidos em relação ao petróleo do Oriente Médio, uma de suas principais vulnerabilidades, visto que os deixa à mercê de regimes hostis e terroristas, além do alto preço do combustível a partir da Guerra do Iraque; acrescentando-se os problemas ambientais ocasionados pelas altas emissões de CO 2 e outros poluentes devido à queima de combustíveis fosseis; Brasil e Estados Unidos tem investido no desenvolvimento de fontes renováveis de energia. De forma que tanto o governo Lula quanto os governos de Bush e Obama têm como prioridade impulsionar a produção de etanol e biodiesel. O Brasil sempre foi um grande produtor de etanol, seguido pelos Estados Unidos. Enquanto o Brasil utiliza a cana-de-açúcar para a produção do etanol, os EUA utilizam o milho; e para a produção do biodiesel, ambos utilizam principalmente a soja como matéria- prima.

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Assim, levando em consideração o contexto geral do relacionamento entre Brasil e Estados Unidos no período de 2003 a 2010, durante os governos de Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil (2003-2010) e os governos George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (2009- 2010) nos Estados Unidos; procuraremos estudar como se dá a parceria estratégica entre ambos no setor de biocombustíveis nesse período, compreendendo seus princípios e anseios, para entendermos a viabilidade ou não dessa. Portanto, no primeiro capítulo, faremos uma breve contextualização histórica, estudando as relações bilaterais entre os governos brasileiros de Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1993-1994) e o governo americano de George H. Bush (1989-1993); entre os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Bill Clinton (1993-200), respectivamente. Para tanto, veremos como se desenvolve as relações políticas, econômicas e regionais entre Brasil e Estados Unidos. No segundo capítulo, será analisado o relacionamento bilateral entre o governo brasileiro de Luiz Inácio Lula da Silva e os governos americanos de George W. Bush (2001- 2008) e Barack Obama (2009-2010), pois são nesse período que serão lançadas as iniciativas de cooperação em biocombustíveis. Após essa contextualização, será considerado como as ações de política externa de Brasil e Estados Unidos afetaram a viabilidade da parceria em biocombustíveis. Por sua vez, no terceiro capítulo, será analisado o conceito de parceria estratégica, bem como o desenvolvimento dos biocombustíveis no Brasil e nos Estados Unidos, a fim de analisar os interesses norte-americanos e brasileiros com relação ao setor e como isso afeta ou pode afetar o relacionamento entre os dois países. Tentaremos descobrir se essa parceria tem efetividade e relevância para ambos os países e se pode trazer benefícios ou não. Além disso, ressaltaremos a importância do tema ambiental para a formação dessa parceria e como isso pode afetar a ordem global. Essa pesquisa foi realizada por meio de uma revisão bibliográfica com base em documentos e sites oficiais (Itamaraty, Ministério das Relações Exteriores, Casa Branca, Departamento de Estado, entre outros), conferências, encontros de cúpula, pronunciamentos a nação, livros, artigos de periódicos, jornais e revistas. Além disso, será necessário também uma análise do conceito de parceria estratégica, utilizando autores como Amado Luis Cervo, Antônio Carlos Lessa e Alcides C. Vaz. Alguns autores analisados foram: Paulo Roberto de Almeida, Cristina Soreanu Pecequilo, Amado Luis Cervo, Monica Hirst, Luiz Alberto Moniz Bandeira e Luis Fernando Ayerbe.

18

CAPÍTULO 1 O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS DE COLLOR A FHC (1990-2002)

Nesse capítulo, será analisado o relacionamento bilateral entre Brasil e Estados Unidos no período de 1990 a 2002, nos governos brasileiros de Fernando Collor de Mello (1990- 1992) e Itamar Franco (1993-1994) e os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995- 2002), bem como nos respectivos governos de George H. Bush (1989-1993), Bill Clinton (1993-2000) e George W. Bush. Analisaremos os principais temas de conflitos e de divergência entre ambos na área política, econômica, comercial e hemisférica, isto é, nas relações regionais no continente americano. Para tanto, consideraremos o desenrolar das ações externas entre os dois atores, as principais barreiras à entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano, os conflitos a nível multilateral na Organização Mundial do Comércio (OMC), e por fim a interação entre ambos nas negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).

1.1 Relacionamento Político

Na década de 1990, o relacionamento político bilateral entre Brasil e Estados Unidos caracterizou-se pela tentativa de atenuar as divergências entre ambos, presentes desde os anos 1970. O governo Fernando Collor de Mello tentou avidamente se adequar as políticas neoliberais, o que foi seguido pelos governos sucessores, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Assim, de 1990 a 2002, a ação externa brasileira tentou abrandar o relacionamento com os norte-americanos, o que não significa que as divergências e os conflitos desapareceram (BANDEIRA, 2005). No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Brasil, bem como o restante das nações latino-americanas, adotou as medidas neoliberais do chamado Consenso de Washington, supracitadas na Introdução, que se referiam basicamente à recomendação de que o Estado se retirasse da economia. A abertura comercial do Brasil, assim como de toda a América Latina, permitiu que os Estados Unidos “atendessem à pressão dos exportadores norte-americanos e transformassem em superávit seu déficit comercial com a região” (BANDEIRA, 1999, p.167). Em relação à política exterior brasileira, Collor tinha por objetivo: “1) atualizar a agenda internacional do país de acordo com as novas questões e o novo momentum

19

internacional, 2) construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e, 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil” (HIRST e PINHEIRO, 1995, p.6). Em relação ao primeiro objetivo, a sua política externa caracterizou-se por: uma forte presença nos órgãos multilaterais, com o objetivo de influenciar no seu ordenamento, ocupando-se com temas como “liberalismo econômico, ecologia, direitos humanos, segurança, multilateralismo comercial e fluxos de capitais”; e a desqualificação da força como meio de ação em favor da persuasão, ou seja, deixou de lado o hard power em favor do uso do soft power (BUENO e CERVO, 2002, p.463). Nesse contexto, Collor organizou a ECO 92 4 , negociou e assinou o tratado de formação do Mercosul 5 , “promoveu a desmontagem de iniciativas ligadas a idéia de Brasil potência, como o projeto nuclear e a de informática” (VIZENTINI, 2008, p.83), bem como assinou o Acordo Quadripartite com a Argentina, e acordos com a Agência Brasileiro- Argentina de Controle e Contabilidade de Materiais Nucleares (ABACC) e com a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) (BANDEIRA, 2004). Também “aderiu ao tratado de Tlatelolco, com a retirada das ressalvas sobre as explosões atômicas para fins pacíficos” e desativou o Programa Nuclear Paralelo, que tinha permitido ao Brasil o domínio sobre o processo enriquecimento de urânio (BANDEIRA, 2004, p.57). Portanto, “o governo Collor de Mello optara pela acomodação às normas que os Estados Unidos estavam a ditar, levando o Brasil a renunciar à pretensão de maior autonomia estratégica” 6 (BANDEIRA, 2004, p.82). Em relação ao segundo objetivo, buscou “promover o realinhamento com os Estados Unidos e demais países desenvolvidos por meio do incremento da credibilidade pela adesão aos valores do pós-Guerra Fria”, esperando que “em contrapartida, os países em desenvolvimento receberiam reconhecimento político, concessões comerciais e ajuda financeira e tecnológica do eixo vertical. A despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefícios” (PECEQUILO, 2008, p.138).

4 A II Conferência Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, reúne 114 chefes de Estado e cerca de 40 mil militantes de 3.200 ONGs. Sob patrocínio da ONU, é organizada em quatro reuniões preparatórias e conta com a participação de equipes do FMI e do Banco Mundial (ECO 92 - RIO 92). 5 O Mercosul (Mercado Comum do Sul) é um processo de integração econômica entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai constituído em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção. Evoluiu a partir do programa de aproximação econômica entre Brasil e Argentina de meados dos anos 80, o Tratado de Iguaçu, precursor do Mercosul, e tem dois grandes pilares: a democratização política e a liberalização econômico-comercial (GLOBAL 21).

6 “Além das conseqüências político-econômicas, um efeito adicional foi o desmonte do projeto de segurança nacional. Durante quase uma década as Forças Armadas foram colocadas como baixa prioridade. Esta situação somente começou a mudar em 1998 com a criação do Ministério da Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) dando-se início a discussões mais substantivas sobre uma política de defesa, a questão das relações civis-militares e o reaparelhamento das Forças Armadas (temas que permanecem como desafios na administração Lula)” (PECEQUILO, 2008, p.138).

20

O Brasil sofria, nesse período, “uma campanha, nos meios empresariais, financeiros, e de comunicação nos Estados Unidos, que o apresentava como hostil aos investimentos estrangeiros” (BANDEIRA, 2004, p.55). Por isso, Collor procurou “melhorar” o relacionamento com os Estados Unidos. A ministra da fazenda, Zélia Cardoso de Mello, anunciou um plano A Política Industrial e de Comércio Exterior, que propunha “a abertura da economia brasileira como forma de induzir a indústria nacional à obtenção de ganhos de produtividade pela absorção de progresso técnico” (NASCIMENTO, 2004, p.105). E fez isso “a fim de equacionar e resolver todas as questões litigiosas com os EUA, fazendo concessões de profundas conseqüências para o Brasil, em troca de suspensão de sanções não só ilegais como também de efeitos comerciais muito limitados” (BANDEIRA, 2004, p.57). Assim, o Brasil comprometeu-se a assinar uma lei de patentes e proteção à propriedade intelectual que abrangeria vários ramos, inclusive o químico-farmacêutico, além de promover a abertura comercial. Nesse período, estava na presidência dos Estados Unidos George H. Bush (1989-1992) e, sua política externa conduziu de forma pacífica o término da Guerra Fria, administrando as suas instabilidades. Foram conquistas de Bush “a revolução democrática pacífica na Europa Oriental, a reunificação da Alemanha e a sua inclusão na OTAN [Organização do Tratado do Atlântico Norte]” (PECEQUILO, 2005, p.305). Além disso, iniciou a reforma do sistema internacional e desenvolveu novas estruturas de cooperação na Europa, na América do Norte (NAFTA), nas Américas (Iniciativa para as Américas), na Ásia (APEC) e no Oriente Médio (PECEQUILO, 2005). Collor visitou Bush em Washington em 1990, e nessa visita foram discutidos o problema da dívida externa brasileira e a instabilidade macroeconômica do Brasil, sendo receitadas as políticas rígidas neoliberais. Quanto à política externa americana em relação à América Latina nos anos 90 abordaremos mais adiante, quando discorrermos sobre a ALCA. Já o terceiro objetivo, “descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil” se concretizou na política externa brasileira, segundo Amado Cervo, pela substituição do paradigma desenvolvimentista iniciado em 1930 por Getúlio Vargas pelo paradigma normal ou neoliberal. O primeiro refere-se ao “Estado desenvolvimentista, de características tradicionais, reforça o aspecto nacional e autônomo da política exterior”, foi adotado pelo Brasil entre 1930 e 1989 e “elevou este país ao mais alto nível de desenvolvimento regional”. “Trata-se do Estado empresário que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superação de dependências econômicas estruturais e a autonomia de segurança” (CERVO, 2002, p.457). Já o Estado normal é uma criação neoliberal, inspirada

21

pelo Consenso de Washington e retira do Estado sua autonomia e a função de apoio à economia nacional; esteve vigente no Brasil durante todo o período analisado, de 1990 a 2003. Nesse contexto, o Brasil fez muitas concessões em termos de política externa e comercial aos países hegemônicos sem receber nada em troca.

A experiência de mais de uma década revela que esse paradigma envolve três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se às coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nação as funções da infância social (CERVO, 2002,

p.457).

Após o impeachment de Collor, assumiu a presidência Itamar Franco (1993-1994) e seu governo defendeu os temas “democracia, justiça social, direitos humanos, liberdades individuais e justiça social, com desenvolvimento” (VIZENTINI, 2008, p.86) nas organizações multilaterais, como a ONU, “tendo como base a defesa da reforma do Conselho de Segurança e a candidatura brasileira a um assento permanente” (PECEQUILO, 2008, p.138-139). Valorizou também a integração regional e a participação em foros multilaterais como forma de o Brasil ganhar mais poder de barganha no cenário internacional e perante os Estados Unidos. Assim, “no plano regional, a integração platina e sul-americana foi a prioridade do governo”, e por isso, buscou-se ampliar a infra-estrutura de integração entre os quatro países membros do Mercosul, e a associação da Bolívia e do Chile ao bloco (VIZENTINI, 2008).

Propôs uma agenda de desenvolvimento, ligada a uma Agenda da Paz, resolveu pendências econômico-comerciais com diversos países (que Collor deixara em desordem) e desenvolveu parcerias com países vizinhos e os de língua portuguesa). Propôs a criação da Área de Livre Comércio Sul Americana (Alcsa) e da Zona de Paz e Cooperação da América do Sul (Zopacas) (VIZENTINI, 2008, p.86)

Franco retomou alguns temas da agenda Collor e levou adiante o cumprimento de compromissos internacionais, principalmente no que se refere a não proliferação de armas nucleares, ratificando o Tratado de Tlatelolco, assinado no governo anterior. “Junto a isto foi somada uma nova dimensão na política exterior: a idéia do Brasil como país continental e global trader, política que aproximou Brasília a outras „potências médias‟, como China, Índia e, depois, Rússia” (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Segundo Bernal-Meza (2002, p.39), a política externa de Itamar Franco procurou “manter um baixo perfil” no relacionamento com os Estados Unidos, “a fim de se evitar o aprofundamento das diferenças”, principalmente econômicas e comerciais, o que será tratado mais adiante. Fernando Henrique Cardoso, como chanceler no governo Franco, “procurou

22

superar o mero gerenciamento do contencioso mediante a criação de uma agenda construtiva, em busca de novas áreas de cooperação” (BANDEIRA, 2004, p. 80). Contudo, procurou manter a autonomia da política exterior, mesmo que valorizasse o diálogo bilateral com os norte-americanos. No plano militar, houve uma evolução positiva no relacionamento com os Estados Unidos, pois este deixou de pressionar o Brasil para que reduzisse suas Forças Armadas, uma vez que o desmonte já havia sido realizado na administração Collor. Contudo, as operações militares americanas nos países vizinhos como na Guiana em 1993 e a pressão estadunidense no combate ao narcotráfico na região, preocuparam os militares durante os anos 1990, o que os levou a deslocar o exército brasileiro para a Amazônia 7 (BANDEIRA, 1999). No governo Itamar Franco foi concluído as negociações do projeto SIVAM (Sistema de Vigilância da Amazônia) com a vitória do consórcio americano Raytheon na licitação para fornecimento de equipamentos e serviços para o mesmo. Mas alguns focos de conflitos entre Brasil e Estados Unidos permaneceram principalmente na área comercial e em setores como o combate às drogas, vistos como ações de ingerência externa.

O Brasil não aceitava que o governo de Washington, sob pressões internas e com dificuldade de controlar a demanda interna, passasse a atribuir à questão do narcotráfico o fulcro das suas relações com a América Latina, sem considerar as múltiplas dimensões do problema e o respeito à soberania nacional dos outros países. O tratamento dispensado por brasileiros, submetidos a abusos e humilhações nos consulados norte-americanos, sem medidas corretivas para impedir sua repetição, constituía outro problema (BANDEIRA, 1999, p.181).

Itamar Franco lançou a proposta de criação do Acordo de Livre Comércio da América do Sul (ALCSA), em 1994, em Santiago de Chile, uma zona de livre comércio que englobaria toda a América do Sul (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Em resposta a esta iniciativa, os Estados Unidos lançaram a proposta de formação da ALCA (Área de Livre Comércio das Américas) em 1994, na administração Clinton, e que será mais bem analisado na seção 1.3. No fim desse governo, se implementaram as medidas do Plano Real, pelo ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, que conseguiu se eleger como presidente do Brasil, aprofundando as medidas de estabilização da economia brasileira, quebrada apenas no

7 “As Forças Armadas rechaçaram a proposta do governo norte-americano de treinar tropas brasileiras no próprio território dos Estados Unidos, em troca de que o Brasil consentisse o exercício de tropas norte-americanas na Amazônia, como já estavam a realizar em diversos países da América Latina, espalhando pequenas bases, da Guiana até o Paraguai, a pretexto de combater o narcotráfico” (BANDEIRA, 2004, p.67). Vale ressaltar que desde 1985, com o projeto Calha Norte, as Forças Armadas transferem tropas do Sul e do Sudeste para a Amazônia, “acantonando cinco postos estabelecidos ao longo da fronteira com a Colômbia, Venezuela, Guiana, e Suriname, e Guiana Francesa” (Ibidem, p.86).

23

período de 1998-1999, devido aos efeitos das crises financeiras asiáticas 8 . O governo de Fernando Henrique Cardoso implementou uma política externa caracterizada pela “autonomia pela integração 9 ”, caracterizando-se pela: ratificação do Tratado de Não-Proliferação em 1998 e outros regimes, busca de credibilidade perante as nações desenvolvidas Estados Unidos e Europa mas de forma mais pragmática; busca por um “comércio livre e justo nas negociações da OMC e da ALCA e um assento permanente no CSONU” (PECEQUILO, 2008, p.138-140). No relacionamento com os Estados Unidos, Cardoso tinha como objetivo revitalizar a agenda, afirmando que as divergências existentes entre ambos os países eram “próprias dos relacionamentos caracterizados pela amplitude de interesses recíprocos” 10 e, através do diálogo, procurou sobrepor ao contencioso bilateral cotidiano uma agenda mais abrangente (CARDOSO apud BANDEIRA, 2005, p.110).

Ao longo de seus dois mandatos (1995-1999 e 1999-2003), procurou ajustar os objetivos do Brasil aos interesses dos Estados Unidos, ou seja, à nova ordem internacional unipolar, de modo a facilitar-lhe a inserção, harmoniosamente, no processo de globalização econômica e permitir-lhe a obtenção de um lugar permanente no Conselho de Segurança da ONU. A adesão ao TNP, ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MTCR), e a outros tratados assimétricos e discriminatórios, como a Organização Mundial do Comércio (OMC), que sagravam a predominância dos Estados Unidos e das potências ricas e nucleares, constituíram aspectos marcantes de tal esforço (BANDEIRA, 2005, p.110).

Nesse período, estava no poder nos Estados Unidos, Bill Clinton (1993-2001) e sua política externa era guiada pelo “multilateralismo assertivo”, no qual “as ações multilaterais não ocorreriam sem o significativo elemento do unilateralismo americano, sem que os Estados Unidos tivessem vontade de usar seu sobrepujante poder para dominar tanto na guerra quanto na diplomacia, quando seus aliados mais fracos hesitassem”. Preferia-se, assim, o emprego do poder americano em concerto com a comunidade mundial (BANDEIRA, 2004, p.268-269). A despeito do bom relacionamento direto entre Fernando Henrique Cardoso e Bill Clinton, as divergências entre Brasil e Estados Unidos permaneceram e se manifestaram nas questões políticas, militares e principalmente, econômicas e comerciais, que serão tratadas adiante. Nas questões hemisféricas, isto é, no que se refere à América Latina, houveram

8 México, 1994; Ásia, 1997; Rússia e Brasil, 1998; Equador, 1999; Turquia, 2000; Argentina, 2001 (PIRES, 2006, p.25). 9 Assim, participando ativamente na organização e na regulamentação das relações internacionais, nas mais diversas áreas, a diplomacia brasileira contribuiria para o estabelecimento de um ambiente favor ável ao seu desenvolvimento econômico, objetivo que foi o eixo da ação externa do Brasil durante a maior parte do século XX. De fato, nos anos FHC, a busca de normas e regimes internacionais visando a fortalecer um ambiente o mais possível institucionalizado foi uma constante (CITRA; OLIVEIRA; VIGEVANI, 2003, p.32). 10 CARDOSO, Fernando Henrique. O Brasil e Clinton. In: Zero Hora, Porto Alegre, 28 fev. 1993. In: Ministério das Relações Exteriores. Política Externa em tempos de Mudança: A Gestão do Ministro Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty, Fundação Alexandre de Gusmão, Brasília, 1994, p. 249.

24

divergências no plano político e no militar (combate ao narcoterrorismo), bem como no econômico e no comercial, referente a ALCA principalmente, o que será tratado na seção 1.3. Assim, o relacionamento passa por certo distanciamento, à medida que o Brasil não consegue seus principais objetivos, como ser membro do Conselho de Segurança das ONU e não recebe nenhum benefício pela convergência com os Estados Unidos, durante toda a década de 1990. Além disso, as propostas de integração sul-americana, lançadas pelo Brasil, como o Mercosul e a ALCSA, se chocam com a proposta americana de formação da ALCA, o que causa muitos conflitos entre Brasil e Estados Unidos nas negociações dessa última, o que será abordado na seção 1.3. A intenção dos Estados Unidos de intervir na Colômbia com o objetivo de combater a narcoguerrilha, também gerou certa desconfiança por parte do Brasil, principalmente dos meios militares, que temiam uma possível intervenção norte-americana na Amazônia.

O Brasil proibiu a utilização do seu território para qualquer operação militar na Colômbia, porquanto contrariava os princípios de não-intervenção e auto- determinação, que pautavam tradicionalmente sua política exterior. E continuou a não aceitar que, sob pretexto estratégico-militar ou de combate ao narcotráfico, os Estados Unidos estendessem suas instalações militares à Amazônia brasileira, cuja defesa sempre preocupou as Forças Armadas brasileiras, que passaram a implementar a “estratégia de resistência”, como hipótese de guerra contra uma potência tecnologicamente superior (BANDEIRA, 2005, p.111).

A partir dos atentados de 11 de setembro de 2001, o novo governo norte-americano de George W. Bush (2001-2008) passou a assumir posturas unilaterais. Lançou a Guerra Global contra o Terror (GWT) com o objetivo principal de combater o terrorismo a nível mundial, bem como destruir a Al-Qaeda e o regime talibã no Afeganistão; e a Doutrina Bush, que afirma que “os EUA devem reagir prontamente a ameaças a seus interesses e segurança por meio da prevenção e preempção” e expandir a democracia (PECEQUILO, 2005, p.383). Assim, usaram um unilateralismo global, “entendendo que os Estados Unidos, como única superpotência, deviam assumir e exercer, com exclusividade e isoladamente, o poder internacional de decisão” (BANDEIRA, 2004, p. 254). Assim, no fim do seu governo, Fernando Henrique Cardoso alterou o curso de sua política externa do eixo vertical norte para o eixo sul, buscando a ampliação das relações com países emergentes como Rússia, China e Índia e intensificando o discurso da “globalização assimétrica” (PECEQUILO, 2008, p.141). Contudo, cabe salientar que na primeira metade da década de 1990, cinco ministros diferentes ocuparam o Ministério de Relações Exteriores, “dois de fora da casa, a denotar a instabilidade de pensamento e de estratégia externa. Segundo Amado Cervo (2002, p.455) O processo que resultou na cassação de Fernando Collor de Mello (1990-1992) em 1992 e o

25

hiato do governo de Itamar Franco até 1994 contribuíram para tal indefinição”. Apesar da instabilidade do Itamaraty, o pensamento de Fernando Henrique Cardoso, ministro das relações exteriores entre outubro de 1992 e maio de 1993, prevaleceu, contando “depois por seis anos com Lampreia [1995-2000], seu fiel intérprete” (CERVO, 2002, p.456). Ainda de acordo com Amado Cervo, o Brasil fez um ensaio de mais um paradigma de relações internacionais, o do Estado logístico, “que fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado” (CERVO, 2002, p.457). Assim, o Brasil foi o único país da América Latina que passou pelos três paradigmas nesse período. “A indefinição oriunda da coexistência paradigmática da política externa brasileira, desde 1990, levou à agonia do Estado desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio do Estado logístico” (CERVO, 2002, p.457).

1.2. Relacionamento Comercial e Econômico

Nos anos 1990, as relações econômicas entre Brasil e Estados Unidos se caracterizaram pela: presença norte-americana na atividade econômica brasileira por meio de investimentos diretos; por uma “nova fase de acusações mútuas, na qual o Brasil passou a se ressentir cada vez mais da falta de reciprocidade americana, e o governo dos Estados Unidos passou a insistir na insuficiência das políticas de abertura do mercado brasileiro”; por disputas comerciais entre ambos no âmbito multilateral OMC, e por fim, na agenda regional, principalmente em relação a ALCA (HIRST, 2009, p.69-70).

O relacionamento econômico Brasil-Estados Unidos adquiriu nova complexidade a partir dos anos 1990. Além de envolver uma gama de interesses e pressões mais diversificados, passou a se desenvolver em diferentes esferas. Os vínculos mantidos no campo de investimentos e das transações financeiras e comerciais passaram a estar permanentemente sujeitos às pressões liberalizantes dos Estados Unidos. Observou-se um processo cumulativo de desavenças, dominado por percepções críticas de ambos os lados. Do lado brasileiro, tornou-se difícil compatibilizar esses desencontros com a crescente vulnerabilidade econômica externa do país (HIRST, 2009, p.68).

Desde o governo Collor, o Brasil promoveu uma abertura comercial, permitindo aos Estados Unidos ampliar suas exportações e seus investimentos no país.

Com efeito, a porcentagem da participação norte-americana nas importações brasileiras, que despencaram de 36% no início dos anos 60, para 11% em 1975, não representou mais que 13,7%, entre 1985 e 1994, mas então essa tendência declinante

26

começara a reverter-se (BANDEIRA, 1998, p.181).

Na primeira metade da década de 1990 a 1994, o Brasil obteve superávit na sua

relação comercial com os Estados Unidos, mas a partir de 1995 até 1999, os déficits foram

constantes em decorrência da implementação do Plano Real e a conseqüente valorização da

moeda brasileira, além da diminuição das tarifas alfandegárias, que vinha ocorrendo desde o

governo Collor. Houve uma melhora na balança comercial favorável ao Brasil a partir de

1999 devido à desvalorização do Real nesse período.

Comércio Brasil-Estados Unidos 1990-2002 (US$)

Ano

Exportação

Part. (%)*

Importação

Part. (%)*

Saldo

1990

7.594.263.027

24,17

4.160.683.895

20,14

3.433.579.132

1991

6.264.436.712

19,81

4.687.570.150

22,28

1.576.866.562

1992

6.932.757.328

19,37

4.538.666.763

22,08

2.394.090.565

1993

7.843.335.397

20,34

5.062.251.046

20,04

2.781.084.351

1994

8.816.241.304

20,25

6.674.390.616

20,18

2.141.850.688

1995

8.682.812.161

18,67

10.519.498.419

21,05

-1.836.686.258

1996

9.182.584.604

19,23

11.818.422.203

22,15

-2.635.837.599

1997

9.274.987.124

17,51

13.706.094.568

22,94

-4.431.107.444

1998

9.747.316.066

19,06

13.514.742.008

23,4

-3.767.425.942

1999

10.675.124.224

22,23

11.741.047.942

23,81

-1.065.923.718

2000

13.189.576.929

23,93

12.899.226.083

23,1

290.350.846

2001

14.208.572.954

24,38

12.905.492.013

23,21

1.303.080.941

2002

15.377.822.589

25,44

10.287.452.316

21,78

5.090.370.273

Fonte: SECEX * Participação percentual sobre o Total Geral do Brasil na Exportação e Importação

Em 1985, “a participação dos mercados maiores mais tradicionais, quais sejam,

Estados Unidos, Canadá, Japão e os países da União Européia” nas exportações brasileiras era

de 64% (RIBEIRO, 2009, p. 23). A participação dos Estados Unidos diminuiu de 28,4% em

1985 para 21,4% em 1994 e 20,1% em 1998. Conclui-se que a participaçao americana

diminuiu nos anos 1990 em relação à década anterior, perdendo espaço para o Mercosul

(13,4% em 1994 e 17,4% em 1998). Entre 1994 e 1998, reduziu a participação da Ásia e

aumentou a do Mercosul. De 1998 a 2002, os países asiáticos e os Estados Unidos e Canadá

aumentaram sua participação, em contrapartida, houve queda da participação do Mercosul e

da União Européia na pauta exportadora brasileira (Ver Tabela 2). Com relação à pauta de

importação, de 1985 a 1994, a participação americana se manteve praticamente inalterada (de

22,2% para 22,7%), mas aumentou um pouco em 1998 para 25,7% e diminuiu em 2002 para

27

23,3%. De outro lado, no período de 1985 a 2002, aumentou-se a participação dos países

asiáticos, do Mercosul, da Argentina e da União Européia (Ver Tabela 3) 11 .

Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 1990-2002 (em milhões de dólares)

Ano

Total

Classificação*

1990

149.689

 

1991

646.475

 

1992

1.338.075

 

1993

3.013.496

 

1994

3.799.928

 

1995

10.852,18

1996

1.975,38

1997

4.382,33

1998

4.692,47

1999

8.087,61

2000

24.500,11

2001

4.464,93

2002

2.614,58

Fonte: Banco Central

Houve um aprofundamento, nesse período, da interdependência econômica entre

ambos, sendo os Estados Unidos o principal parceiro individual do Brasil, em termos

comerciais e de investimentos. Os investimentos diretos norte-americanos no país

aumentaram expressivamente nos anos 1990, passando de 149 milhões em 1990 para 10

bilhões em 1995 e mais de 24 bilhões em 2000, “concentrando-se principalmente nos setores

financeiro e de manufaturados (químicos, transporte e alimentação)”. De forma que “dentre os

países em desenvolvimento, o Brasil tornou-se o principal destino das verbas, captando mais

de 50% dos investimentos norte-americanos na América do Sul” (HIRST, 2009, p.72).

11 As Tabelas 2 e 3 foram retirado do artigo: RIBEIRO, Fernando. A evolução da balança comercial brasileira no período 1985-2008. Revista Brasileira de Comércio Exterior. Rio de Janeiro, v.23, n.100, p.12-25, jul./set.

2009.

28

Tabela 2. Participação dos principais países e blocos econômicos de destino na pauta de exportação brasileira em períodos selecionados (%)

Bloco Econômico/país

1985

1994

1998

2002

2008

União Européia

30,5

29

29,8

25,8

23,4

Ásia (exc. Japão) China Coréia do Sul

6,9

10,3

6,7

11,1

15,8

3,2

1,9

1,8

4,2

8,3

0,5

1,5

0,9

1,4

1,6

EUA e Canadá

28,4

21,4

20,1

26,7

14,8

Mercosul

3,9

13,6

17,4

5,5

11

Argentina

2,1

9,5

13,2

3,9

8,9

Demais da ALADI* Venezuela Chile México

4,8

8,8

8,8

10,9

10,8

1,2

0,6

1,4

1,3

2,6

0,9

2,3

2

2,4

2,4

0,9

2,4

2

3,9

2,2

África

7,9

3,1

3,2

3,9

5,1

Oriente Médio

4,8

2,4

3,1

3,9

4,1

Japão

5,5

5,9

4,3

3,5

3,1

Europa Oriental

2

0,4

1,5

2,2

2,8

Demais países

5,4

5

5,1

6,5

9,1

Fonte: FUNCEX *Inclusive México

Tabela 3. Participação dos principais países e blocos econômicos de destino na pauta de importação brasileira em períodos selecionados (%)

Bloco Econômico/país

1985

1994

1998

2002

2008

Ásia (exc. Japão)

4,6

7,7

8

12

23

China

3,2

1,4

1,8

3,3

11,6

Coréia do Sul

0,1

1,9

1,7

2,3

3,1

Índia

0

0,3

0,4

1,2

2,2

Taiwan

0,2

1,2

1,2

1,5

2

União Européia

17,6

28

29,8

28,6

20,9

EUA e Canadá

22,2

22,7

25,7

23,3

16,6

África

13,3

3,2

3,2

5,7

9,1

Mercosul

5,2

13,9

16,3

11,9

8,6

Argentina

3,6

11,1

13,9

10

7,7

Demais da ALADI*

7,1

5,4

5,1

5,5

7,3

Chile

1,6

1,8

1,4

1,4

2,4

México

2,9

1

1,7

1,2

1,8

Japão

4,8

7,3

5,7

5

3,9

Oriente Médio

21,9

6,4

2,2

3

3,6

Europa Oriental

0,7

1,7

0,8

1,2

3,1

Demais países

2,6

3,7

3,3

3,8

3,6

Fonte: FUNCEX *Inclusive México

29

Apesar do aumento do comércio com os norte-americanos, os produtos brasileiros ainda sofrem muitas barreiras para entrar nesse mercado. Os Estados Unidos apresentam um regime tarifário com uma média de 4,5%, no entanto a média tarifária “aplicado pelos EUA sobre os 20 principais produtos de exportação do Brasil para o mundo atinge 39,1%, ao passo que a média aplicada pelo Brasil aos 20 principais produtos de exportação americana para o mundo é de apenas 12,9%” (FUNCEX, 2002, p.8). Segundo o Relatório de Barreiras a produtos e serviços, feito pela Embaixada brasileira em Washington, em 2002, “cerca de 60% dos produtos exportados pelo Brasil para os EUA são afetados, de uma maneira ou de outra, por restrições tarifárias e não tarifárias no mercado norte-americano” (FUNCEX, 2002, p.6). Embora apresentem uma baixa média tarifária, os Estados Unidos cobram picos tarifários para vários produtos exportados pelo Brasil, “como açúcar (US$ 338,70 por tonelada extra quota), tabaco (350% extra-quota), etanol (2,5% mais US$ 0,52 por galão) suco de laranja (US$ 0,785 por litro) e têxteis (38% ad valorem, mais US$ 0,485 por quilo)” (FUNCEX, 2002, p.6). Além dos picos tarifários, os produtos agrícolas brasileiros são prejudicados pelos subsídios dados pelo vários programas norte-americanos de apoio aos agricultores ao açúcar, o algodão, a soja, o milho 12 e o tabaco. As cotas tarifárias também prejudicam as exportações brasileiras como a de açúcar e de tabaco, pois limitam a quantidade de produtos comprada com imposto baixo ou isento, e acima da cota a tarifa aumenta. No caso do tabaco, as exportações brasileiras foram prejudicadas por uma lei orçamentária, aprovada no Congresso norte-americano em 1993, que estabeleceu “um percentual mínimo de 75% de conteúdo doméstico para o fumo utilizado na fabricação de cigarros” (FUNCEX, 2002, p.25). O Brasil, juntamente com outros países exportadores, iniciou um processo de solução de controvérsias no GATT 13 , de forma que o governo americano diante do grande risco de uma decisão contrária no caso, decidiu iniciar negociações bilaterais com o Brasil de acordo o Artigo XXVIII do GATT. “As negociações levaram ao estabelecimento, em agosto de 1995, de quota tarifária para o Brasil de 80.200 toneladas/ano, correspondente à base média nos últimos anos das exportações brasileiras para os EUA” (FUNCEX, 2002, p.26). Há problemas comerciais com Estados Unidos em relação às exportações de suco de laranja, pois o Brasil e o Estado da Flórida “são competidores na indústria cítrica há mais de duas décadas. Nos anos 1980, o Brasil firmou-se como o maior e mais competitivo produtor e

12 Esses três últimos recebem “tratamento privilegiado na obtenção de subsídios à produção”. São oito produtos agrícolas que são program crops prioritárias: trigo, milho, cevada, aveia, sorgo, algodão, arroz e outras oleaginosas (FUNCEX, 2002, p.14).

13 General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral de Tarifas e Comércio).

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exportador mundial […]” (FUNCEX, 2002, p.33), controlando 45% do mercado norte- americano de suco de laranja (HIRST, 2009). Em contrapartida, os Estados Unidos fixaram altas tarifas aduaneiras (7,85 centavos de dólar pó litro de suco) que chegam a 60% ad valorem. “Além disso, as exportações brasileiras de suco de laranja para o Estado da Flórida são oneradas, desde 1972, com uma „taxa de equalização‟ de 2,7 centavos de dólar por galão, instituída para compensar a „box tax‟ paga pelos produtores da Flórida […]” (FUNCEX, 2002, p.33). Em 1994, os citricultores brasileiros e importadores americanos entraram com uma ação na justiça americana contra cobrança dessa taxa. “Em março de 2002, sentença parcial no caso declarou a taxa de equalização inconstitucional. […] Liminar concedida um mês depois determinou que a taxa de equalização passasse a ser recolhida também do produto proveniente de outros Estados dos EUA” (FUNCEX, 2002, p.33). O governo brasileiro, sem obter sucesso nessas medidas, levou o caso à OMC, e uma “solução mutuamente satisfatória para o contencioso” foi alcançada em maio de 2004 14 . Além disso, o suco de laranja brasileiro perde mercado nos Estados Unidos devido “as preferências comerciais concedidas ao México, sob o NAFTA, e a países da Bacia do Caribe e do Pacto Andino”, como a Costa Rica, que exportam com isenção de taxas. “Em 1992, cerca de 90% das importações norte-americanas de suco de laranja (US$ 230 milhões) provinham do Brasil; em 2001, tal participação tinha caído para 46%, a despeito de continuarmos a apresentar os menores custos de produção do mundo” (FUNCEX, 2002, p.34). Para driblar todas essas barreiras, algumas empresas brasileiras optaram por comprar usinas de processamento na Flórida, o que lhes permitiu influenciar os preços por granel de suco adquirido na Flórida ou no Brasil. “Na metade dos anos 1990, as companhias brasileiras já controlavam 30% da produção na Flórida percentual estimado em 50% em 2007” (HIRST, 2009, p.88). No setor agrícola esteve vigente o Fair Act de 1996 15 até 2002, que modificou o

14 MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES. Contenciosos encerrados ou suspensos. Disponível em:

<http://www2.mre.gov.br/cgc/brasil%20hist%C3%B3rico-junho2008%202.pdf>. Acesso em: 10 set. 2009.

15 No qual “os programas de subsídio agrícola passaram a ser implementados através de três agências do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA), a saber: Farm Service Agency (FSA), Risk Management Agency (RMA) e Foreign Agricultural Service (FAS)”. A primeira agência administra “os programas de transferências diretas de recursos ao produtor”, seus recursos financeiros provêm de outra agência do USDA, a Commodity Credit Corporation (CCC) (CAMPOS, 2004, p.8). Criada em 1933, tem o “objetivo de estabilizar, apoiar e proteger a renda e os preços do agricultor. Seu capital atual é de 100 milhões de dólares, mas com autoridade de levantar empréstimos junto ao Tesouro até o limite estatutário de US$ 30 bilhões”, de modo “a manter os grãos competitivos no mercado” (CAMPOS, 2004, p.12). A RMA, por sua vez, dirige os programas de seguro contra quebras de safra, enquanto que a FAS “é responsável pela divulgação de informações sobre o mercado internacional e oportunidades para produtos agrícolas norte-americanos em outros mercados, bem como

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sistema de pagamentos diretos, isto é, de subsídios a produção, implementando o sistema de pagamentos fixos decrescentes e desacoplados. Os produtores obtinham pagamentos fixos com “total liberdade de aumentar a área plantada” e podiam plantar “qualquer produto (exceto frutas e legumes), de acordo com as oscilações dos preços de mercado”, o que ficou conhecido como Freedom to Farm 16 (FIGUEIREDO e SANTOS, 2009, p.29). Em relação à pecuária, os produtos brasileiros como carne bovina (in natura e processada), carne suína e frango são proibidos de exportar para os Estados Unidos devido aos rigorosos padrões sanitários e aos longos prazos de certificação para importação desses produtos. As frutas e legumes exportados do Brasil para os Estados Unidos também estão sujeitas as mesmas medidas. No caso dos têxteis, incidem cotas global e específica por produto às importações de fios, tecidos e confecções provenientes do Brasil. Além disso, os Estados Unidos conferem tratamento discriminatório em relação ao produto brasileiro e de outros países, pois “certos tecidos provenientes de países como Tailândia, Indonésia, Malásia, Turquia e Egito” não estão sujeitos à cotas tarifárias” e os países do NAFTA e da Iniciativa para o Caribe recebem concessões especiais nas exportações de têxteis (FUNCEX, 2002, p.35-36). Já em relação às exportações de calçados, que em 2001, foi “o terceiro maior item brasileiro de exportação para os EUA”, sofre a imposição de tarifas aduaneiras de 10% ad valorem para calçados femininos de couro, e de 8,5% ad valorem para os calçados de couro masculinos. Além dos picos tarifários, como no caso “dos chinelos que chegam a ter tarifas entre 55,56% e 78,6%”(FUNCEX, 2002, p.29-30). Já as exportações de aço brasileiro para o mercado norte-americano são muito prejudicadas por salvaguardas, medidas anti-dumping (AD), medidas anti-subsídios (AS), além de “medidas protecionistas de toda ordem”, como cotas tarifárias e tarifas adicionais, nos últimos 30 anos. Por exemplo,

Além das chapas grossas, certos aços planos, fios-máquina e certos tipos de tubos já contingenciados anteriormente por direitos AD e/ou AS, os laminados a quente foram objeto de investigações AD e AS, que resultaram em acordos que estabelecem quotas e preços mínimos para esses produtos brasileiros. Em função disso, essas exportações, que eram de 368.000 toneladas anuais em 1999, passaram para 130.000 toneladas em 2000 e para 11.000 toneladas em 2001 (FUNCEX, 2002, p.26).

Em março de 2002, o Brasil foi vítima novamente de medidas de salvaguardas

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pelos Estados Unidos, que prejudicaram os produtos semi-acabados de aço, produtos acabados planos, barras a quente e a frio, flanges de carbono, barras e cabos inoxidáveis e fios inoxidáveis, sujeitos a cotas tarifárias e tarifas adicionais 17 (FUNCEX, 2002). Isso levou o Brasil a abrir um processo contra os Estados Unidos no órgão de solução de controvérsias da OMC, que deu ganho de causa ao Brasil em 2003, e as medidas de salvaguardas foram eliminadas. O Brasil, desde o final dos anos 1980, vem recebendo pressão dos Estados Unidos na área de propriedade intelectual e liberalização comercial, principalmente na informática e de produtos farmacêuticos 18 , e o governo Collor, submeteu projeto de lei sobre propriedade industrial ao Congresso Nacional, em 1990, “concedendo patentes para processos e produtos farmacêuticos”. Mesmo assim, o Brasil está na lista de “observação prioritária” da Special 301 19 , desde 1989, “em razão de declaradas reservas que os EUA têm sobre pontos do projeto em tramitação no Legislativo” (ARSLANIAN, 1994, p.10). Em 1993, o Brasil foi objeto de uma ação Super 301 20 e foi considerado “país prioritário”, “tendo-se iniciado, ao amparo da „Special 301‟, uma investigação sobre a situação de proteção à propriedade intelectual” no país, que foi encerrada “em fevereiro de 1994 sem a imposição de sanções” (FUNCEX, 2002, p.51 e 64).

Desde então, o Brasil tem estado sob observação prioritária ou simples em todos os anos, com exceção de 1998, quando a aprovação de leis neste setor pelo Congresso

17 Os produtos semi-acabados são sujeitos à quota tarifária de 2,5 milhões de toneladas, com aplicação de tarifas adicionais extra-quota de 30%, 24% e 18%, no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; os produtos acabados planos, barras a quente e a frio: tarifas adicionais de 30%, 24% e 18% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; os flanges de carbono: tarifas adicionais de 13%, 10% e 7% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; as barras e cabos inoxidáveis: tarifas adicionais de 15%, 12% e 9% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; e os fios inoxidáveis: tarifas adicionais de 8%, 7% e 6% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente (FUNCEX, 2002, p.27).

18 “O contencioso de informática, gerado pela abertura, em 1985, de uma investigação, sob a seção 301, que se prolongou por mais de quatro anos, decorreu da reserva de mercado de informática e de suas restrições, alegadas pelo Governo norte-americano, em matéria de investimentos, de acesso a mercado e de propriedade intelectual, assim como da administração da Lei de Informática por parte da antiga Secretaria de Informática (SEI)” (ARSLANIAN, 1994, p.9). Já “O contencioso relativo aos farmacêuticos foi iniciado, em 1987, pela abertura de uma ação 301 porque a legislação brasileira (Código de Propriedade Industrial) não contempla a concessão de patentes para fármacos e produtos de química fina, prática, de resto, plenamente consistente com as convenções internacionais sobre a matéria” (Ibidem, p.9). “Em 1989, o Brasil foi alvo de sanções comerciais (sobretaxa de 100% a uma série de produtos) no âmbito da “Special 301” por conta do não reconhecimento, à época, de patentes farmacêuticas no País” (FUNCEX, 2002, p.64).

19 “A “Special 301” estipula que o USTR [United States Trade Representative] deve identificar anualmente países que denegam proteção adequada e efetiva aos direitos de propriedade intelectual, ou que deneguem acesso “fair and equitable” a seu mercado para produtos americanos que dependem de proteção à propriedade intelectual. Países com as práticas mais onerosas ou com maiores efeitos negativos sobre a indústria doméstica norte-americana são designados “priority foreign countries” e investigações 301 são iniciadas. Outros países com problemas de proteção ou “enforcement” de direitos de propriedade intelectual são colocados dependendo da gravidade das práticas – em uma “watch list” ou em uma “priority watch list”‟ (FUNCEX, 2002, p.8)

20 “A „Super 301‟ foi incluída na Seção 301 por cláusula do „Omnibus Trade Act‟ de 1988. […] Em tese, a „Super 301‟ autoriza retaliação para as barreiras mais restritivas, a não ser que se alcance solução negociada” (Ibidem, p.8).

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Nacional, em termos perfeitamente compatíveis com nossas obrigações internacionais (inclusive TRIPS), e os avanços na sua implementação foram "recompensados" pelo Governo norte-americano com a retirada do Brasil daquelas categorias. […] voltou ser incluído na lista de observação, em 2000 e 2001. Este ano [2002], o Brasil foi colocado na lista de observação prioritária dos EUA, sob a alegação de que as ações governamentais de combate à pirataria têm sido insuficientes e que a indústria farmacêutica tem encontrado dificuldades administrativas na tramitação de seus pedidos de patenteamento junto ao governo brasileiro (FUNCEX, 2002, p.64-65).

Além disso, o Brasil “[…] foi objeto de petições apresentadas por associações representando a indústria farmacêutica e de direitos autorais visando à retirada dos benefícios concedidos ao Brasil sob o Sistema Geral de Preferências (SGP) 21 (FUNCEX, 2002, p.8) 22 . A exportação de produtos brasileiros para os Estados Unidos, isentas de tarifas no âmbito do SGP, declinaram a partir de 1999 e representam cerca de US$2,2 bilhões, “em 2000 e 2001, totalizaram US$2,0 bilhões e US$1,9 bilhão respectivamente”. Vale ressaltar que alguns produtos brasileiros foram excluídos do SGP, como o açúcar em 1989 23 . Em relação aos contenciosos entre Brasil e Estados Unidos na Organização Mundial do Comércio (OMC), no período de 1995 a 2002, foram iniciados oito contenciosos pelo Brasil contra os Estados Unidos, e quatro dos Estados Unidos contra o Brasil. Os contenciosos de Padrões para Gasolina Reformulada e Convencional; Emenda Byrd; Imposto de Equalização do Estado da Flórida sobre o Suco de Laranja, Medidas de Salvaguarda Definitivas sobre Importações de Certos Produtos Siderúrgicos; foram ganhos pelo Brasil. Enquanto outros foram suspensos como o contra Medidas Compensatórias sobre Certos Produtos Siderúrgicos, ou encerrados por negociações bilaterais sem a necessidade de estabelecimento de painel, como o contra Lei de Patentes dos Estados Unidos, o sobre Direitos Antidumping sobre Silício Metálico do Brasil 24 . Os Estados Unidos iniciaram poucos contenciosos contra o Brasil na OMC, quatro no total, referentes principalmente ao setor

21 O Sistema Geral de Preferências (SGP) foi criado [em 1970] sob o amparo da UNCTAD, Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento, preconizada por Raul Prebisch, em defesa de um acesso privilegiado dos países em desenvolvimento, em bases não recíprocas, ao mercado dos países desenvolvidos, para que pudessem superar o problema da deterioração dos termos de troca e assim conseguirem avançar etapas no processo de desenvolvimento” (TAKATSU, 2005, p.2).

22 “Desde 1986, a possibilidade de gozar dos benefícios do SGP, de solicitar alterações na lista de produtos beneficiados, de incluir ou recolocar novos produtos, bem como de obter „waiver‟ para aplicação da cláusula do „competitive need limit‟ está condicionada, entre outros fatores, à adoção e manutenção de legislação e práticas em matéria de propriedade intelectual julgadas satisfatórias pelos EUA. Em suas renovações anuais, o SGP tem mantido os mesmos termos e condições dos anos anteriores e, portanto, as referidas barreiras indiretas e potenciais aos produtos brasileiros beneficiados pelo sistema” (FUNCEX, 2002, p.65).

23 “Caberia, no entanto, salientar que o SGP é ocasionalmente utilizado como instrumento político de pressão sobre os países que dele se beneficiam e é, por vezes, aplicado de forma discriminatória em prejuízo das exportações brasileiras” (Ibidem, p.65).

24 Para maiores informações a respeito desses contenciosos, ver: MINISTÉRIO DE RELAÇÕES EXTERIORES.

Contenciosos encerrados ou suspensos.

<http://www2.mre.gov.br/cgc/brasil%20hist%C3%B3rico-junho2008%202.pdf>. Acesso em: 10 set. 2009.

Disponível em:

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automobilístico, patentes e preços mínimos de importação. Portanto, houve muitas áreas de conflitos econômicos e comerciais entre Brasil e Estados Unidos, mas sem que houvesse uma radicalização dos mesmos. A nação americana continuou aplicando muitas barreiras tarifárias e não-tarifárias aos produtos brasileiros concorrentes aos norte-americanos, o que vinha acontecendo desde a década de 1970. Assim,

Em termos bilaterais com os Estados Unidos, muitas das barreiras impostas por este às exportações brasileiras foram sanções da potência hegemônica às políticas brasileiras consideradas ou classificadas como free rider (informática, siderúrgica, produtos farmacêuticos, subsídios). O Brasil fez concessões cada vez que os Estados Unidos aplicaram uma sanção, terminando com a adoção de uma posição de ampla flexibilidade (BERNAL-MEZA, 2002, p.53).

1.3. Relações Regionais

Após o fim da Guerra Fria, segundo alguns especialistas, como Lowenthal, a política externa dos Estados Unidos para a América Latina deixou de ser guiada pela Doutrina Monroe 25 , quebrando a tradição “do sistema americano e da esfera regional” e do unilateralismo norte- americano, sendo substituída por uma política que visa à cooperação e à parceria. Assim, nos anos 1990, a América Latina passou a ser percebida pelos Estados Unidos como uma zona pacífica, estável e inexplorada (PECEQUILO, 2005).

Especificamente, considerou-se que as iniciativas latino-americanas depois de 1989 consistiam em uma alteração radical dos antigos termos da Doutrina Monroe […]. Depois de séculos de intervenções, interferências, descaso, hegemonia e unilateralismo, sustentados pelo objetivo de impedir a instabilidade e a presença de poderes externos em sua zona de influência, os Estados Unidos finalmente teriam começado a trabalhar de forma mais construtiva regionalmente, incentivando a parceria e a cooperação. Nas Américas, […], os Estados Unidos assumiam como prioridade a instauração de um relacionamento que incentivasse a aproximação e o multilateralismo (PECEQUILO, 2005, p.336).

Essa nova política hemisférica se manifestou em iniciativas de integração comercial, como a Iniciativa para as Américas (IA), o NAFTA e a ALCA, bem como “na reavaliação das estruturas de segurança que compunham o sistema interamericano criadas na Guerra Fria: o

25 A partir da doutrina formulada pelo presidente Monroe, em 1823, a defesa do isolamento em relação à Europa passa a ser estendida ao conjunto do hemisfério. […] A Doutrina Monroe inaugura uma política externa cujos lineamentos principais estarão presentes nas relações com a América Latina e o Caribe no decorrer do século XIX e boa parte do século XX. Três argumentos se destacam na posição assumida pelos Estados Unidos de guardião da segurança hemisférica: 1) a existência de ambições expansionistas na região por parte de potências extra-continentais; 2) a defesa de um modo de vida que expressa o maior grau de avanço conhecido pela civilização, na época representado pelo regime político republicano, a ser defendido das ambições colonialistas das monarquias européias; 3) a fragilidade das novas repúblicas latino-americanas para defenderem seus próprios interesses sem a ajuda dos Estados Unidos. […] Após o governo de Theodore Roosevelt, e até o final da Guerra Fria, embora a Doutrina Monroe não tenha sido invocada como argumento de intervenções mais ativas na região, os três argumentos do intervencionismo apontados no início continuam presentes(AYERBE, 2004, p.1-2).

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TIAR [Tratado Interamericano de Assistência Recíproca] e a OEA [Organização dos Estados Americanos]” (PECEQUILO, 2005, p.337). Segundo Pecequilo (2005, p.346), “tanto o TIAR quanto a OEA devem ser reformulados para atuar mais diretamente no fortalecimento e ampliação da democracia hemisférica, funcionando como importantes fóruns de diálogo e, quando necessário, de ações e pressões multilaterais”. Contudo, outros teóricos da área, como Pecequilo, Moniz Bandeira e Luis Fernando Ayerbe, argumentam que a ALCA não é mais do que uma “reinvenção” da Doutrina Monroe, pois a idéia do hemisfério como uma zona de influência norte-americana persiste, o que muda é a forma como esse relacionamento se apresenta. Em algumas ocasiões, os Estados Unidos cooperam, principalmente de forma econômica e comercial, com a América Latina, através de iniciativas como a ALCA, NAFTA ou tratados bilaterais comerciais, ou atuam na região de maneira intervencionista. Assim, a proposta de criação da ALCA era uma “premissa ideológica”, ou seja, o panamericanismo ou a “América para os americanos”, “na medida em que pretendia por um lado, afastar a concorrência da União Européia e, do outro, impedir a formação do building block, liderado pelo Brasil, no Cone Sul [Mercosul]” (BANDEIRA, 1999, p.187).

[…] como potência hegemônica no sistema e nas Américas, os Estados Unidos estavam interessados em preservar a região para a sua expansão (uma versão moderna da “América para os americanos” por meio da reforma dos termos do intercâmbio. Fundamentalmente, toda essa reforma ainda considerava as Américas como área preferencial de interesse a ser resguardada e consolidada, sendo utilizada como patamar de fortalecimento dos Estados Unidos em uma época de declínio de sua liderança no sistema (PECEQUILO, 2005, p.341).

Por isso, o presidente George Bush lançou a The Entreprise for the Americas Initiative (Iniciativas para as Américas) em 1990, que tinha como objetivo: “a redução da dívida externa da América Latina, o redirecionamento de investimentos externos para a região e a criação de uma zona hemisférica de livre comércio” (PECEQUILO, 2005, p.349).

Essa parceria parecia trazer uma forma mais cooperativa de relacionamento Norte-Sul e foi a responsável por sinalizar a disposição renovada de liderança e a importância diferenciada que os Estados Unidos pareciam atribuir à sua zona de influência. E influenciou indiretamente a continuidade dos programas de liberalização e abertura na região, como a constituição de acordos regionais de livre comércio, como o Mercosul e o NAFTA (PECEQUILO, 2005, p.349).

Essa iniciativa de Bush foi retomada por Bill Clinton na Cúpula de Miami em 1994, e transformada na proposta de formação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), do Canadá à Terra do Fogo, na qual, as barreiras ao comércio e ao investimento seriam eliminadas progressivamente no continente americano. Nessa Cúpula, acordou-se que as negociações serão concluídas até o ano 2005, e os chefes de Estado e de Governo dos 34

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países do continente “comprometeram-se também a alcançar progressos substanciais no estabelecimento da ALCA até o ano 2000” 26 . Nesse contexto, como citado brevemente no 1.1, a política externa brasileira tinha como um dos seus objetivos principais a promoção de iniciativas de integração regional na América do Sul. Para tanto, foi estabelecido o Mercosul, em 1991, bem como foi lançada a proposta de criação da ALCSA (Acordo de Livre Comércio da América do Sul), em 1994, em Santiago de Chile, como uma alternativa à criação da ALCA e que seria “na prática, uma extensão do Mercosul” (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Assim, o Mercosul serviu como uma “uma instância negociadora” frente ao eventual estabelecimento de uma área hemisférica de livre comércio, liderada pelos Estados Unidos, bem como permitiu que o Brasil disputasse com os americanos a hegemonia no âmbito sul-americano (BERNAL-MEZA, 2002). Pois, “a nível político, o bloco permitiria dotar o Brasil de uma base maior de apoio para sua estratégia de alcançar reconhecimento como „potência média mundial‟, em virtude da liderança que exerceria no interior do bloco e, através deste, no Cone Sul” (BERNAL-MEZA, 2002, p. 44).

Em suma, a política brasileira para o Mercosul teve três finalidades: 1) permitir abrir gradualmente sua economia à economia mundial, fortalecido pela amplificação do mercado subregional, e logo regional (ALCSA), graças aos ganhos de escala; 2) enfrentar os desafios econômicos e políticos das estratégias hegemônicas norte- americanas na América Latina (ALCA); 3) alcançar o reconhecimento mundial como potência média, graças à sua liderança política no bloco e à dimensão de um mercado que o teria como o centro econômico-industrial fundamental (BERNAL- MEZA, 2002, p. 44)

A ALCA serviria aos norte-americanos como forma de abrir e recuperar os mercados da América Latina e reduzir os déficits consecutivos na sua balança comercial com a Europa e a Ásia, superiores a U$200 bilhões por ano (BANDEIRA, 1998). Pois, “no início da década de 1990, os Estados Unidos estavam perdendo espaço para as demais economias industriais avançadas na Europa e na Ásia e percebiam a América Latina como a única possibilidade de expansão comercial que ainda restava” (PECEQUILO, 2005, p.340). Assim,

O escopo da ALCA consistia em revivificar a Doutrina Monroe, em sua dimensão econômica e comercial, e permitir aos Estados Unidos não apenas restabelecer sua hegemonia sobre a América Latina como enfrentar a União Européia, embrião do futuro Estado europeu (meta do Tratado de Maastricht) do qual a Alemanha, que já incorporava ao seu espaço econômico a Rússia e os demais países do extinto Bloco Socialista, constituía o epicentro (BANDEIRA, 2005, p.111).

As negociações da ALCA foram objeto de intensas divergências entre Brasil e Estados Unidos. O Brasil, bem como outros países da América do Sul, tinha sérias preocupações

26 ÁREA DE LIVRE COMÉRCIO DAS AMÉRICAS (ALCA). Antecedentes do Processo ALCA. Disponível em: <http://www.ftaa-alca.org/View_p.asp#PREPARATORY>. Acesso em: 8 mai. 2010

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quanto à aceitação do esquema proposto pelos norte-americanos, pois o estabelecimento da ALCA implicava também a “uniformização das regras de tributação, a regulação da liberdade de capitais, serviços, a regulação das compras governamentais; os subsídios de regras sanitárias; e o processo competitivo”; a regulação dos direitos de propriedade intelectual e o controle de transferência de tecnologia; além da incorporação de cláusulas trabalhistas e de proteção ambiental (BANDEIRA, 2004, p.295). Como vimos, vários produtos brasileiros como o açúcar, o aço e o suco de laranja, dentre outros, sofrem restrições tarifárias e não-tarifárias dos Estados Unidos, que visam à proteção dos seus produtores, impedindo o aumento das exportações do Brasil. De forma que “o protecionismo dos Estados Unidos custava, pelo menos, US$ 6 bilhões anuais ao Brasil em exportações perdidas de suco de laranja, açúcar e aço”. As negociações da ALCA ofereciam “uma oportunidade de liberalização progressiva” do mercado desses produtos, no entanto, “os Estados Unidos não se dispunham a oferecer livre acesso ao seu mercado para os produtos em que o Brasil apresentava vantagens comparativas […] e excluíam das negociações aspectos prioritários, como os subsídios agrícolas e medidas anti-dumping”, e desejava a implantação da ALCA que abrangesse todos os temas expostos acima. Além disso, foi reservado ao Mercosul “prazos de abertura mais longos do que os oferecidos a outros países do continente” (BANDEIRA, 2004, p.295). Segundo Moniz Bandeira, a ALCA não convinha ao Brasil sob vários aspectos, pois aquela seria mais favorável aos países do NAFTA (Estados Unidos, México e Canadá), segundo um estudo divulgado em 2 de maio de 2002 pela Secretaria da Receita Federal. Além disso, outro estudo da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) concluiu que a ALCA faria o Brasil perder mercado para 176 produtos no hemisfério, “principalmente nos setores de manufaturados, ou seja, máquinas e equipamentos, automóveis, papel e celulose e produtos químicos, em virtude da concorrência dos Estados Unidos e Canadá” (BANDEIRA, 2005, p.114). Também outro estudo do Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil concluiu que a ALCA vai aumentar as importações do Brasil e “inibir suas exportações para os países de América Latina, ademais de afastar os investimentos estrangeiros, promover a „desindustrialização e desnacionalização‟ da economia, ocasionando o aumento do desemprego e da demanda por dólares […]” (BANDEIRA, 2005, p.114). Além disso, durante a III Cúpula das Américas, em Quebec, em 22 de abril de 2001, quando foram fixados prazos para a conclusão e implementação da ALCA, Fernando Henrique Cardoso afirmou que

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[…] a ALCA seria “bem-vinda” se sua criação fosse um passo para dar acesso aos mercados mais dinâmicos; se efetivamente fosse o caminho para regras compartilhadas sobre anti-dumping; se reduzisse as barreiras não-tarifárias; se evitasse a distorção protecionista das boas regras sanitárias; se, ao proteger a propriedade intelectual, promovesse, ao mesmo tempo, a capacidade tecnológica de povos; e se fosse além da Rodada Uruguaia, corrigindo as assimetrias então cristalizadas, sobretudo na área agrícola. “Não sendo assim, seria irrelevante ou, na pior das hipóteses, indesejável” – concluiu (BANDEIRA, 2005, p.112).

Assim,

Os temas ALCA-NAFTA-ALCSA que sintetizam a presença dominante do paradigma de política exterior de competição com os Estados Unidos e a continuidade do objetivo do desenvolvimento industrial nacional e autônomo e os obstáculos norte-americanos para as exportações brasileiras (como elemento conjuntural), se constituem nos eixos centrais da discórdia (BERNAL-MEZA, 2002,

p.39).

No período de 1990 a 2002, os governos brasileiros buscaram o realinhamento com os Estados Unidos, bem como melhorar o relacionamento bilateral, fragilizado desde o governo Geisel. Mas somente Collor fez isso, sem priorizar os interesses brasileiros, enquanto que Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, buscaram o alinhamento com as potências ocidentais, bem como a participação nos fóruns multilaterais, de forma a trazer benefícios para o Brasil. No entanto, ao perceber, no fim de seu mandato, que essa política não estava trazendo bom frutos para o Brasil, FHC muda o rumo de sua política externa e busca a diversificação de parcerias, voltando-se para os países em desenvolvimento, política essa que será aprofundada na administração de Lula da Silva, que será analisada no próximo capítulo. Assim, os Estados Unidos foram, durante a década de 1990, o principal parceiro econômico brasileiro, tanto em termos de comércio quanto de investimento, embora continue aplicando barreiras tarifárias e não-tarifárias em áreas em que o Brasil é concorrente com os seus produtos. Isso manifestou-se em alguns contenciosos na OMC, como foi visto. Nesse contexto, as relações regionais foram marcadas pelas iniciativas de integração regional, tanto do lado brasileiro Mercosul e ALCSA quanto do lado norte-americano NAFTA e ALCA, que causaram certo desencontro e descontentamento de ambos os lados. Assim, as divergências entre Brasil e Estados Unidos em relação a ALCA continuaram até o final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, postergando para o próximo governo, o fim das negociações, o que será tratado no próximo capítulo.

39

CAPÍTULO 2 O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO GOVERNO LULA (2003-2010)

Nesse capítulo, serão analisadas as relações bilaterais entre Brasil e Estados Unidos durante o governo de Luiz Inácio Lula da Silva, no período de 2003 a 2010. Nos Estados Unidos, os presidentes foram respectivamente George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (2009- 2010). Serão estudados os principais pontos de convergência e de conflitos entre ambos os países na área política, econômica, comercial, bem como no relacionamento regional, isto é, no âmbito da América Latina. Para tanto, considerar-se-á brevemente os acontecimentos mais importantes nas relações políticas de ambos os países (2.1). Além disso, será abordado as principais barreiras à entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano e os conflitos a nível multilateral na Organização Mundial do Comércio, desde a Rodada Doha até os contenciosos (2.2). Por fim, analisaremos as relações a nível regional, desde as negociações da ALCA até os conflitos e as convergências em relação à estabilização das relações no continente (2.3).

2.1. Relacionamento Político

O governo Luiz Inácio Lula da Silva tem se caracterizado pela “autonomia pela diversificação” 27 , isto é, pela combinação dos eixos horizontal (relações Sul-Sul) e vertical (relações Norte-Sul). Os principais objetivos da sua política externa foram: ampliar as relações e a cooperação do Brasil com os países emergentes (Eixo Sul-Sul), como China, Índia, África do Sul e Rússia, sem deixar de lado totalmente as relações com os países desenvolvidos, Europa e Estados Unidos; defender os interesses brasileiros de forma assertiva nas várias negociações, tanto em âmbito multilateral quanto regional, isto é, na Rodada Doha da OMC e na ALCA. Além disso, buscou a inclusão do Brasil como membro permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, o que havia começado no governo anterior, mas com menos ênfase; e impulsionou iniciativas de integração sul-americana, em contraposição à ALCA e aos Estados Unidos.

27 Entende-se “„autonomia pela diversificação‟ como a adesão do país aos princípios e às normas internacionais por meio de alianças Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros não-tradicionais (China, Ásia- Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.), pois se acredita que eles reduzem as assimetrias nas relações externas com países mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional” (CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p.10-11).

40

Segundo Amado Cervo (2002), o governo Lula, diferente dos governos da década de 1990, que passaram ao mesmo tempo pelos três paradigmas de Relações Internacionais, implementou de fato o paradigma do Estado logístico, que “associa um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo” (CERVO, 2008, p.85) 28 . Esse governo dá suporte ao setor privado na implementação de “estratégias de inserção internacional”, o que se manifesta na internacionalização econômica das empresas nacionais, na “sua opção estratégica pelos países emergentes”, e no aumento do investimento externo brasileiro em outros países 29 (CERVO, 2008, p.88-89). Dessa forma, “o Brasil recupera a autonomia decisória da política exterior sacrificada pelos normais”, colocando os interesses brasileiros como vetor principal da sua diplomacia (CERVO, 2008, p.85). Segundo alguns analistas essa busca pela diversificação retoma os princípios da Política Externa Independente (PEI) 30 , caracterizando-se:

Ele prioriza uma relação equilibrada entre a busca de adequação ao sistema global via estabilização monetária, atração de capitais externos e crescimento econômico interno, projeto esse coordenado e apoiado pelo Estado em parceria com capitais privados e internacionais. Desta forma estaria garantido o controle nacional de áreas e tecnologias estrategicamente importantes para a consolidação e manutenção do Brasil no caminho de potência internacional (OLIVEIRA, 2010, p.11).

Apesar de buscar a diversificação dos parceiros comerciais do Brasil “em diversas direções do mundo subdesenvolvido e em desenvolvimento, com especial prioridade para a China, Rússia e os países do Oriente Médio” (FORJAZ, 2006, p.14), o governo Lula da Silva não deixou de lado as relações com os Estados Unidos, que continua sendo um importante parceiro econômico-comercial do Brasil, embora ao longo do mandato, tenha perdido espaço para países em desenvolvimento, como Índia e China, como veremos melhor na próxima parte (Seção 2.2). Em relação aos Estados Unidos, as divergências continuaram a existir, pois o governo Lula, adotou posições autônomas frente aquele país, “nos campos da política e da economia internacional, em matéria de segurança e de estabilidade estratégica, com ênfase nos temas do desenvolvimento econômico e de „espaços nacionais‟ de políticas setoriais” (ALMEIDA , 2007, p.11). Neste sentido, “o Brasil buscaria com os Estados Unidos uma „parceria madura, com base

28 Os outros paradigmas são os do Estado desenvolvimentista e do Estado normal.

29 “Segundo relatório da Unctad, o Brasil ocupa o sexto lugar entre os países emergentes como investidor direto no exterior, havendo suas empresas carreado para fora mais de setenta bilhões de dólares até fins de 2005” (CERVO, 2008, p.89).

30 Os fundamentos da PEI são: “1. Exportações brasileiras para todos os países, inclusive socialistas; 2. Defesa do Direito Internacional, da autodeterminação e da não-intervenção nos assuntos internos de outros países (aplicados em relação a Cuba); 3. Política de paz, desarmamento e coexistência pacífica nas relações internacionais; 4. Apoio à descolonização completa de todos os territórios ainda submetidos; 5. Formulação autônoma de planos nacionais de desenvolvimento e de encaminhamento de ajuda externa” (VIZENTINI, 2008,

p.23).

41

no interesse mútuo‟ 31 , como Lula da Silva declarou no seu discurso de posse, e não fundada na submissão e subserviência” (BANDEIRA, 2005, p.115). Apesar das divergências em diversas áreas, “um bom relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos convinha tanto a Lula da Silva quanto a George W. Bush”, de forma que ambos empenharam-se em evitar que a diferença de posições em relação a ALCA e a OMC “contaminassem o restante das relações bilaterais” (BANDEIRA, 2005, p.115).

Embora o século XXI não pareça anunciar o fim dos desencontros entre Brasil e Estados Unidos, tende a indicar novas e mais profundas sintonias. De fato, poderiam estar ocorrendo dois fatos novos: primeiro, as diferenças e desencontros já não contaminam o ânimo do diálogo bilateral como o faziam antes; segundo, os choques de interesses entre Brasil e Estados Unidos concentram-se em temas econômicos e comerciais, sem com isso afetar o bom relacionamento político e diplomático entre os dois países. Em questões regionais da estabilidade da América do Sul à cooperação energética há importantes interesses comuns (HIRST, 2009, p.14).

A política externa de George W. Bush foi pautada pela Guerra Global contra o Terror (GWT) e a Doutrina Bush, já explicadas anteriormente, teve implicações, como a guerra ao Afeganistão, em 2001, e a guerra ao Iraque, em 2003. Essa última, foi uma “guerra preemptiva” 32 e sem o consentimento das Nações Unidas, ao qual vários países se opuseram, como França e Alemanha, bem como o Brasil. Assim, Lula da Silva criticou a guerra contra o Iraque, deflagrada pelos Estados Unidos para atender, entre diversos fatores, aos interesses das indústrias bélicas e companhias petrolíferas americanas. Além disso, com a política externa dos Estados Unidos, guiada pela Doutrina Bush, houve mais um ponto de atrito entre o governo brasileiro e norte-americano, dessa vez, em relação à questão nuclear. Esse aspecto causava preocupação no governo americano, pois “o Brasil estava a converter-se no sétimo país a produzir urânio enriquecido, em escala industrial, com capacidade para suprir 60% das necessidades de suas usinas nucleares, e exportar até US$ 12,5 milhões ao ano, a partir de 2014” (BANDEIRA, 2005, p.123). Assim, a Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA), assim como o governo dos Estados Unidos, em dezembro de 2003, pressionaram o Brasil a assinar um Protocolo Adicional ao acordo de salvaguardas do TNP, que permitisse que os inspetores da agência fizessem verificações no programa nuclear brasileiro e nas instalações da empresa estatal Indústrias

31 Discurso de Lula no Congresso Nacional. Folha de São Paulo, São Paulo, 01 jan. 2003. Disponível em:

<http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44275.shtml>. Acesso em: 30 jul. 2010.

32 “Ganhou espaço a noção de que seria papel dos Estados Unidos combater o terrorismo e a proliferação de armas de destruição em massa, e difundir a democracia e o livre comércio em escala global se necessário, ao amparo da doutrina preemptive action, a custo de ações militares e „mudanças de regime‟” (PATRIOTA, 2008,

p.101).

42

Nucleares do Brasil (INB), em Resende, Rio de Janeiro 33 . A resistência do Brasil gerou intrigas, por meio de alguns meios de comunicação, e a suspeita de que o país estaria pretendendo também fabricar armamentos nucleares. Os meios militares receavam que os Estados Unidos quisessem espionar a tecnologia brasileira (BANDEIRA, 2005). No fim, o Brasil acabou por ceder e deixou que as inspeções da AIEA e da Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear (ABACC) acontecessem em 2004 34 . Outro ponto de desacordo entre Brasil e Estados Unidos foi o tratamento dispensado aos brasileiros nos aeroportos americanos, após as mudanças de exigências para entrada em solo americano. Em contrapartida, o juiz da 1ª Vara Federal de Mato Grosso, Julier Sebastião da Silva, de Mato Grosso, acolheu a Ação Cautelar Inominada, movida pelo procurador da República, José Pedro Taques, concedendo uma liminar, determinando que a “Polícia Federal impusesse aos turistas americanos o mesmo tratamento a que seriam submetidos os brasileiros em viagem aos Estados Unidos” 35 , o que gerou mais tensão e desconforto entre Brasil e Estados Unidos (BANDEIRA, 2005, p.118-119). Contudo, também existem convergências no relacionamento Brasil-Estados Unidos como em relação à estabilização do Haiti, as quais “são freqüentes manifestações de apreço de autoridades norte-americanas à liderança demonstrada pelo Brasil na Minustah” e em relação à África, onde o Brasil e Estados Unidos promovem iniciativas de cooperação “trilateral” (PATRIOTA, 2008). Além disso, um fato interessante é que “no dia seguinte a eleição de Lula a presidência do Brasil, em outubro de 2002, Bush telefonou-lhe, convidando-o a ir aos Estados Unidos ainda antes de tomar posse, fato muito raro de acontecer” (BANDEIRA, 2004, p.286). Assim, “Lula buscou entendimento bilateral, direto e positivo com Bush”, por isso fez uma visita a Washington em janeiro de 2003, acompanhado por todos os membros de seu ministério, sendo “o primeiro líder que se opusera a guerra no Iraque a ser recebido por Bush na Casa Branca”

33 “Esse Protocolo Adicional, que estava em negociação desde 1992, seria voluntário, mas a AIEA pretendeu fazê-lo impositivo e ir além da prática regular, que permitia a verificação de todos os aspectos do enriquecimento de urânio, salvo sua tecnologia. Exigia também que o Brasil suspendesse todos os programas de enriquecimento ou de reprocessamento, que já houvesse começado, e permitisse tantas inspeções quanto fossem arbitradas, não apenas nas instalações nucleares, mas em qualquer parte do território considerada suspeita o que incluía residências particulares, se assim fosse decidido, respondendo a qualquer pergunta relacionada com a questão” (BANDEIRA, 2005, p.123). 34 TERRA. AIEA encerra hoje inspeção em instalação nuclear, 15 de abril de 2004. Disponível em: <http://noticias.terra.com.br/brasil/interna/0,,OI294121-EI306,00.html>. Acesso em: 10 mar.

2010.

35 “O governo americano, em janeiro de 2004, instituiu o US-VISIT (United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology), o programa que estabelecia o controle total do ingresso de visitantes, por meio de fotografias e sistemas computadorizados de reconhecimento de face e digitais, nos 115 portos marítimos e aeroportos dos Estados Unidos, de todos os estrangeiros oriundos de países que necessitassem de visto para entrar nos Estados Unidos. A medida, executada pelo Homeland Security Secretary, atingiu os visitantes de todos países, inclusive o Brasil, excetuando, porém, apenas 27, a maioria europeus” (BANDEIRA, 2005, p.118-

119).

43

(BANDEIRA, 2004, p.289-290). Nesse encontro, decidiu-se que Brasil e Estados Unidos “manteriam diálogo regular e freqüente sobre temas de interesse mútuo e criariam um arcabouço institucional para a realização de consultas de alto nível, com a formação de grupos de trabalho conjunto”; concentrando-se o diálogo e a cooperação “em áreas prioritárias, como a ciência e tecnologia, energia, educação, saúde, crescimento econômico e agricultura, bem como em outras que viessem a ser identificadas” (BANDEIRA, 2004, p.291). Embora esses grupos de trabalho não tenham produzido muito, serviram para “manter abertos canais de comunicação” num período em que o “diálogo bilateral passaria por momentos difíceis”, devido principalmente as divergências na OMC e na ALCA (SOTERO, 2007). Além disso, há um esforço de Brasil e Estados Unidos “em evitar que essas divergências” contaminem o restante das relações bilaterais, visto que não existe “grandes problemas na área econômico- financeira e político-diplomática” (BANDEIRA, 2004, p.292). A partir de 2006, ocorre certa mudança na política externa americana. Além de o Congresso norte-americano passar a ser controlado pelos democratas a partir de novembro desse ano, Condoleezza Rice assume o Departamento de Estado, ocupado antes por Colin Powell. “Sob Condoleezza Rice, o Departamento de Estado passou a dedicar mais atenção, em sua política para a América Latina, aos países maiores e ao Brasil em particular em contraste com períodos anteriores, em que a prioridade parecia ser a América Central e o Caribe” (PATRIOTA, 2008, p.103).

[…] os EUA matizaram o prisma ideológico através do qual tendiam a conceber as relações com a América Latina como um todo, passando a reconhecer a importância da agenda do combate à pobreza e do desenvolvimento social. O Brasil passou a ser mais claramente identificado, em Washington, como ator de influência regional e global. As afinidades multiétnicas e democráticas foram revalorizadas e surgiram novas áreas de convergência (PATRIOTA, 2008, p.103).

Cabe salientar que George W. Bush visitou o Brasil duas vezes: em 2005, quando encontrou-se com Lula na Granja do Torto, e em março de 2007, quando passou por cinco países da América Latina, inclusive pelo Brasil 36 . Em 2005, estabeleceu um “diálogo estratégico” regular entre as Chancelarias brasileira e americana, no nível de Secretário para Assuntos Políticos, mecanismo que os Estados Unidos mantêm apenas com alguns países (PATRIOTA,

2009).

36 Foi uma “viagem de seis dias de George W. Bush ao Brasil, Uruguai, Colômbia, Guatemala e México, no início de março de 2007”. Houveram “manifestações de protesto a presença de Bush em todos os países que visitou”. Agenda do encontro foi “formada pelo tripé livre comércio-combate ao narcotráfico-segurança na fronteira sul dos EUA, que pautou a política hemisférica de Washington nos últimos seis anos” (SOTERO, 2007,

p.67).

44

Na segunda visita, “Brasil e EUA selaram acordos bilaterais que sinalizaram o compromisso mútuo do desenvolvimento de pesquisas no campo energético (etanol) e da criação de um mercado mundial do etanol” (PECEQUILO, 2007). Foram assinados o Memorando de Entendimento para o Avanço e a Cooperação em Biocombustíveis e constituído o Fórum de Inovação e o Fórum de Altos Executivos de Empresas Brasil-Estados Unidos (CEO Forum). Esses últimos voltados para o intercâmbio direto de informações e a identificação de novos caminhos para a intensificação dos contatos entre os setores privados dos dois países (PATRIOTA, 2008). Em 2009, assume a presidência dos Estados Unidos, Barack Obama, o que traz novas expectativas para a parceria em biocombustíveis entre Brasil e Estados Unidos, visto que a energia é uma de suas prioridades. Obama elegeu Susan Rice à posição de Representante Permanente junto à ONU ao nível ministerial, tendo quatro prioridades: combate à pobreza, mudança do clima, operações de paz e não-proliferação, sendo que o Brasil é um ator relevante nas áreas apontadas. Com a eleição brasileira para mais um mandato como membro eletivo do Conselho de Segurança em 2010-11 cresce a possibilidade de cooperação entre ambos na ONU. Além disso, Lula foi o primeiro chefe de Estado a visitar Obama, o que ocorreu em 14 de março (PATRIOTA 2009). Contudo, seria ainda recente para saber a viabilidade dessas áreas de cooperação. A visita da Secretária de Estado norte-americana, Hilary Clinton, ao Brasil em março de 2010, denota o objetivo de manter boas relações com o Brasil. Nessa visita, foi instituído o Diálogo de Parceria Global entre os Ministérios brasileiro e americano, com vistas a fomentar discussões sobre as agendas bilateral, regional e global. Em reunião com o ministro das Relações Exteriores do Brasil, Celso Amorim, “acordaram dar impulso renovado aos mecanismos bilaterais de cooperação na área de energia e expressaram satisfação com os progressos alcançados na implementação do Memorando de Entendimento para avançar a Cooperação em Biocombustíveis” (MRE, 2010a). Foi assinado um acordo militar entre Brasil e Estados Unidos, pelo Ministro da Defesa, Nelson Jobim, e pelo Secretário de Defesa dos Estados Unidos, Robert Gates, em 12 de abril de 2010, em Washington. Este acordo visa à cooperação em assuntos relativos à defesa, objetivando: a troca de informações e experiências em operações militares e em tecnologia de defesa e treinamento e exercícios militares conjuntos. Também enfatiza a cooperação em áreas de pesquisa e desenvolvimento, apoio logístico, segurança tecnológica e aquisição de produtos e serviços de Defesa”, além de significar uma mútua colaboração no combate ao terrorismo (MRE, 2010b). “As negociações decorreram ao longo dos últimos sete anos, e não ficou contemplado a

45

instalação de bases militares em território brasileiro, contrariamente ao que acontece na Colômbia”. No entanto, esse acordo causou reações negativas no Brasil, argumentando-se que “os benefícios estratégicos são muito mais relevantes para os EUA do que propriamente para o Brasil”, além do receio de significar uma forma de ingerência americana no setor militar brasileiro (PEIXOTO; SANTOS FILHO; SILVA, 2010). A despeito desse acordo, houve um ponto de atrito entre a diplomacia de Lula e a de Obama em relação ao programa nuclear iraniano. Enquanto os Estados Unidos defendem o fim desse programa, alegando a possibilidade do Irã construir uma bomba atômica, e mesmo a imposição de sanções, caso o país não cumpra essa decisão; o Brasil é contra a imposição de sanções e prefere um acordo com o Irã. Os Estados Unidos se mostraram irritados com o Brasil por ter conseguido juntamente com a Turquia um acordo com o governo iraniano, de forma que o Irã enviará urânio com baixo grau de enriquecimento (3,5%) para a Turquia em troca de combustível enriquecido a 20%. O governo norte-americano conseguiu que as sanções econômicas ao Irã fossem aprovadas no Conselho de Segurança, e o Brasil, apesar de contrariado, aprovou-as. Portanto, as relações bilaterais políticas entre Brasil e Estados Unidos foram menos intensas durante o primeiro governo Lula, principalmente devido às divergências nas negociações da ALCA e desacordo do Brasil em relação à política externa americana de guerra ao terror e a guerra ao Iraque. Contudo, após ascensão de Condoleezza Rice ao Departamento de Estado, as relações melhoraram significativamente, e a cooperação aumentou entre os dois países, a despeito da existência de divergências em outras áreas, como a econômica e a comercial. Já no governo Obama, as diferenças de posições não deixaram de existir, mas tanto o Brasil quanto os Estados Unidos sabem da importância de manter um bom relacionamento a nível político e diplomático.

2.2. Relacionamento Comercial e Econômico

As relações comercial e econômica entre Brasil e Estados Unidos, a partir de 2003, foram marcadas pela perda de espaço dos norte-americanos na economia brasileira para outros países em desenvolvimento, principalmente para a China, que se tornou em 2008, nosso principal parceiro comercial. Além disso, as barreiras tarifárias e não-tarifárias impostas a vários produtos brasileiro no mercado americano persistiram. Ao nível multilateral houve inúmeras divergências nas negociações da Rodada Doha na OMC, bem como a resolução do contencioso da Emenda Byrd e do algodão, que em 2010, permitiu retaliações do Brasil aos Estados Unidos.

46

Comércio Brasil-Estados Unidos 2003-2010

       

Part.

 

Ano

Exportação

Part. (%)*

Importação

(%)*

Saldo

2003

16.728.079.047

22,85

9.569.454.702

19,8

7.158.624.345

2004

20.099.235.400

20,79

11.357.061.637

18,07

8.742.173.763

2005

22.539.731.875

19,02

12.666.508.176

17,21

9.873.223.699

2006

24.524.748.523

17,8

14.657.479.678

16,05

9.867.268.845

2007

25.065.048.412

15,6

18.723.280.625

15,52

6.341.767.787

2008

27.423.048.799

13,85

25.627.961.850

14,82

1.795.086.949

2009

15.601.628.031

10,2

20.030.382.627

15,68

-4.428.754.596

2010

8.953.658.378**

10,04

12.075.872.253

14,85

-3.122.213.875

Fonte: SECEX * Participação percentual sobre o Total Geral do Brasil na Exportação e Importação ** Calculado até o mês de junho

O comércio entre Brasil e Estados Unidos a partir de 2003 aumentou continuamente,

tanto na exportação quanto na importação até 2008. Em 2003, as exportações para os Estados

Unidos foram de mais de 16,7 bilhões de dólares, já em 2008, foram de 27,4 bilhões, havendo

uma queda a partir de 2009, devido à crise do setor imobiliário nos Estados Unidos que se

espalhou pelo mundo, dificultando o comércio global. De outro lado, as importações pelo Brasil

dos Estados Unidos foram de 9 bilhões em 2003 e aumentaram significativamente no período,

alcançando mais de 25 bilhões em 2008, o que se deveu principalmente ao câmbio brasileiro

valorizado. A partir de 2009, o saldo foi negativo para o Brasil, pois devido à crise nos Estados

Unidos, diminuíram-se as exportações para aquele país, mas o Brasil continuou importando

acima de 20 bilhões de dólares.

Apesar do aumento expressivo das exportações e das importações entre Brasil e Estados

Unidos, em termos relativos, este país perdeu espaço na economia brasileira para a Ásia (Ver

Tabela 2 e 3). No período de 2002 a 2008, houve uma redução da participação de mercados

tradicionais nas exportações brasileiras. A participação dos Estados Unidos e do Canadá na pauta

exportadora brasileira caiu de 26,7% em 2002 para 14,8% em 2008, além de haver uma pequena

queda da participação da União Européia. “Em contrapartida, ganharam espaço o Mercosul

(+5,5%), embora sua participação ainda permaneça bem abaixo dos níveis alcançados nos anos

1990, e os países da Ásia (4,7%), com destaque absoluto para a China” (RIBEIRO, 2009, p.24).

Portanto, o comércio com a Ásia ultrapassou em 2008 “pela primeira vez os Estados Unidos e o

Canadá, tornando-se o segundo bloco mais importante como destino das exportações brasileiras”

(RIBEIRO, 2009, p.24).

47

Com relação à pauta de importação, no período de 2002 a 2008, houve um aumento

expressivo da Ásia, passando de 12% em 2002 para 23,3% em 2008, e vale ressaltar que esse

aumento veio ocorrendo desde a década de 1990, e se deveu principalmente a China (11,6% em

2008), “mas também contou com importante contribuição de Coréia do Sul, Índia e Taiwan”

(RIBEIRO, 2009, p.24). Assim, notamos que houve uma queda na “participação dos

fornecedores mais tradicionais”, como Estados Unidos e Canadá, União Européia e Mercosul

(RIBEIRO, 2009, p.25).

Após a forte expansão dos investimentos norte-americanos no Brasil nos anos 1990,

como demonstrado no capítulo anterior, iniciou-se “uma fase descendente em conseqüência a

três fatores: a desaceleração do crescimento econômico dos Estados Unidos, o fim dos processos

de privatização relevantes no Brasil e maior exposição econômica externa brasileira após a crise

monetária de 1999” (HIRST, 2009, p.76-80). Assim, os investimentos passaram de mais de 24

bilhões em 2000 para 2,3 bilhões em 2003, mas aumentaram para quase 7 bilhões em 2008.

Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 2003-2009 (em milhões de dólares)

Ano

Total

Classificação*

2003

2.382,75

2004

3.977,83

2005

4.644,16

2006

4.433,68

2007

6.039,19

2008

6.917,95

2009

4.878,32

Fonte: Banco Central

Nesse período, houve uma expansão dos investimentos diretos do Brasil nos Estados

Unidos, principal destino de capitais brasileiros no exterior, com “a presença de grupos de

grandes empresas brasileiras no mercado norte-americano, como a Amil, Sucocítrico Cutrale,

Vale do Rio Doce, Embraco, Romi e Ioschpe, Embraer, Gerdau, Ibope, Odebrecht e Petrobras”

(HIRST, 2009, p.76). Apesar da participação de empresas brasileiras na economia americana

seja mínima em comparação a dos demais países (0,3%), “no período 1999/2003 a taxa média

anual de crescimento das vendas, por exemplo, atingiu 23,6%, a maior dentre todos os países

computados” (SOBEET, 2007, p.75).

No que se refere às barreiras comerciais praticadas pelos Estados Unidos, os produtos

brasileiros continuam a ter dificuldades para entrar no mercado norte-americano. Enquanto “em

48

2004, a tarifa de importação média (Nação Mais Favorecida NMF) aplicada pelos Estados Unidos era de 4,9% no geral, e de 4% para bens industriais e 9,7% para produtos agrícolas”, a média tarifária geral brasileira, em 2004, foi de 10,4%, 10,5 para bens industriais e para produtos agrícolas 10,2% (FUNCEX, 2006, p.3). No entanto, as barreiras norte-americanas ainda persistem em poucas áreas, mas que são relevantes para o Brasil, como a agricultura. Assim, “[…] no caso do Brasil a média de 10,2% para as importações agrícolas é um retrato equilibrado do conjunto; no caso dos Estados Unidos, a média encobre altíssima proteção para produtos economicamente relevantes” (FUNCEX, 2006, p.4).

As baixas médias das tarifas aplicadas pelos Estados Unidos encobrem, contudo, altíssimos picos tarifários, tais como as tarifas extra-quota de 350% para o tabaco, ou 164% para o açúcar (equivalente ad valorem médio em 2005). Ademais, 195 linhas tarifárias norte-americanas (pouco menos de 2% do total) estão sujeitas a quotas- tarifárias. O Brasil desconhece picos tarifários da magnitude praticada pelos Estados Unidos na área agrícola, e não faz uso de quotas tarifárias. (FUNCEX, 2006, p.3).

No setor agrícola esteve vigente, de 2002 até 2008, a nova lei agrícola dos Estados Unidos, o U.S. Farm Security and Rural Investment Act of 2002 37 , que manteve a mesma estrutura administrativa da lei anterior. Houveram modificações significativas em relação a lei agrícola de 1996 (Fair Act), como inovações nos instrumentos de política agrícola, como: “a substituição do Production Flexibility Contracts (PFC) pelos Direct Payments. Com esse instrumento, os pagamentos seriam feitos baseando-se na produtividade de cada produto, correspondente ao ano de 1995”, com exceção das oleaginosas, baseadas na produtividade média do período de 1998-2001. Destaca-se também o alto valor pago aos produtos de “algodão, arroz e amendoim” (FIGUEIREDO e SANTOS, 2009, p.32).

Ao invés de optar por um mecanismo de redução de subsídios diretos à produção, acoplado a algum tipo de “rede de segurança” menos distorciva do que o sistema atual,

preferiu ampliar justamente os programas de subsídios que induzem à superprodução doméstica e o círculo vicioso dos baixos preços/altos estoque/altos custos de produção. […]

O Farm Act 2002 é caro. Envolve recursos que, nas projeções originais de 2001,

somavam US$ 409,7 bilhões (Câmara) ou US$ 411,9 bilhões (Senado) em dez anos

ou 41 bilhões/ano (FUNCEX, 2002, p.76-77).

Os produtos agrícolas brasileiros, além das barreiras tarifárias, também são prejudicados pelo sistema de cotas tarifárias e pelos subsídios concedidos aos produtores americanos. São

37 A nova Lei Agrícola de 2002 é um volumoso documento de 421 páginas, que vigorará por seis anos até 2008. Cobre dez grandes títulos, I- Programas de Commodities (Subsídios à Produção), II- Conservação, III- Comércio, IV- Programas de Nutrição, V- Crédito, VI- Desenvolvimento Rural, VIIPesquisa, VIII- Iniciativas Florestais, IX- Energia, X- Miscelânea. Do ponto de vista do Brasil, competidor dos EUA nos mercados internacionais de commodities e exportador para este mercado, os Capítulos I, sobre subsídios diretos à produção, II, programas ambientais, III, sobre comércio internacional de produtos agrícolas, e IX, que cria ou amplia mecanismos de fomento à produção de biocombustíveis (etanol, biodiesel) são as áreas de maior interesse relativo (FUNCEX, 2002, p.75-76).

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concedidos subsídios às produções de açúcar, feito do milho (high fructose corn syrup HFCS), de milho, etanol, de tabaco, de soja, de algodão e de arroz, todos produtos de exportações brasileiros. Enquanto que as cotas tarifárias prejudicam as exportações brasileiras para os Estados Unidos de açúcar 38 , tabaco 39 , algodão, dentre outros (FUNCEX, 2007). Além disso, as preferências comerciais concedidas a países com que os Estados Unidos mantêm tratados bilaterais ou regionais, como ao México, via NAFTA, ou os países do Caribe, via Acordo de Livre Comércio Centro Americano (CAFTA) dentre outros, também prejudicam as exportações de produtos brasileiros. Assim, a ausência de negociações preferenciais implica que uma ampla lista de produtos sejam sistematicamente afetados por barreiras protecionistas. As exportações de suco de laranja para os Estados Unidos continuam a ser afetadas por altas tarifas aduaneiras, “atualmente [2007] fixadas em 7,85 centavos de dólar por litro de suco concentrado reconstituído (equivalente a uma tarifa ad valorem média de 32% em 2006) e 4,5 centavos de dólar por litro de suco não concentrado (equivalente a uma tarifa ad valorem média de 16% em 2006)” (FUNCEX, 2007, p.18). Além das tarifas, as exportações de suco de laranja também estão sujeita a barreiras não-tarifárias: “de direitos compensatórios, desde 1982 até 1º de janeiro de 2000; e, a partir de 1987, de direitos antidumping”. “Em 2006, foi concluída investigação para imposição de medidas antidumping a suco de laranja proveniente do Brasil”, mas essas medidas não foram revogadas (FUNCEX, 2007, p.14). A despeito disto, as exportações continuaram altas em 2006, devido à queda expressiva da produção norte- americana, “em função dos furacões e das geadas que assolaram as plantações da Flórida e do alastramento do cancro cítrico”. As exportações do produto para os Estados Unidos foram de US$ 153,3 milhões em 2005 e de US$ 165,3 milhões em 2006 (FUNCEX, 2007, p.18-19). Os produtos pecuários brasileiros continuam banidos do mercado norte-americano, como a carne bovina 40 , a carne suína e o frango devido aos rigorosos padrões sanitários e aos longos prazos de certificação para importação desses produtos. As frutas e legumes exportados do Brasil para os Estados Unidos também estão sujeitas as mesmas medidas.

38 A quota total de açúcar bruto atribuída ao Brasil para o ano fiscal de 2007 é de 185.841 toneladas métricas. A quota tarifária alocada ao Brasil para o ano fiscal de 2006 (outubro de 2005 a setembro de 2006) fora de 260.522 toneladas métricas (FUNCEX, 2007, p.7).

39 A quota tarifária é de 151.200 toneladas 80.200 das quais atribuídas ao Brasil (FUNCEX, 2007, p.8).

40 O Brasil havia dado entrada a novo processo para certificação da carne in natura, em 2002, após controlado o foco de febre aftosa ocorrido em 2000, em Jóia, no Rio Grande do Sul. Depois de longa tramitação de mais de três anos, o texto de proposed regulation para autorizar as importações da carne brasileira já tinha sido elaborado pelo Animal and Plant Health and Inspection Service (APHIS), órgão do Departamento de Agricultura, e se encontrava na fase de revisão por diversas instâncias do USDA e também pelo Office of Management and Budget (OMB) da Casa Branca, a qual precede a publicação da norma para consulta pública. Sobreveio, contudo, o foco de aftosa no Mato Grosso do Sul, anunciado em 10 de outubro de 2005. Aquele estado havia sido usado como modelo na elaboração da análise de risco, requerida no processo de aprovação (FUNCEX, 2007, p.9).

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Já os produtos manufaturados, segundo Hirst (2009, p.88), “representam atualmente quase 70% do total de vendas para os Estados Unidos”, e continuam a enfrentar dificuldades para entrar no mercado norte-americano. Os produtos siderúrgicos e de ferro-liga persistem sofrendo pressões de medidas anti-dumping (AD) e anti-subsídios (AS). O aço tem sido atingido por ações antidumping e medidas compensatórias. Em 2006, em revisões administrativas de AD e AS, foram mantidas essas medidas contra produtos brasileiros como os laminados a quente de aço carbono, barras de aço inoxidável, silício de manganês e tubos de aço carbono. Embora, tenham sido revogados nesse mesmo ano, os direitos AD e AS impostos a chapas e tiras de bronze, chapas de aço carbono, fios-máquina de aço inoxidável e silício metálico (FUNCEX, 2007, p.14). Já os produtos têxteis sofrem devido à imposição de altas tarifas, que podem chegar a mais 30% ad valorem, e a concorrência dos países asiáticos, principalmente da China, o que ocorre também em relação aos calçados (femininos tarifas ad valorem de 10% e masculinos de 8%. No caso dos calçados, o Brasil perdeu espaço quase que totalmente para os produtos chineses, que chegam a ser 81% dos sapatos importados pelos Estados Unidos, enquanto que os do Brasil são de apenas 0,2% do total (FUNCEX, 2007, p.22). A despeito disso, um produto manufaturado que faz muito sucesso no mercado norte-americano são as aeronaves brasileiras da Embraer. Além de todos esses mecanismos que dificultam as exportações para os Estados Unidos, após os atentados terroristas de 11 de setembro, houve uma “securitização das posições protecionistas” americanas (HIRST, 2009), o que levou à adoção de novas legislações e regulamentações, como a U.S. Customs Container Security Initiative, a Customs-Trade Partnership Against Terrorism, a Taxa de Uso dos Portos, e por fim o Bioterrorism Act de 2002 (FUNCEX, 2002). A primeira significaria a adoção de um “sistema de aviso prévio eletrônico dos conteúdos de containers marítimos destinados aos EUA, com o objetivo de identificar carregamentos prioritários para inspeção” 41 (FUNCEX, 2002, p.45). A segunda é um programa, “que propõe a adesão voluntária das empresas importadoras a diretrizes de segurança e transparência sobre os conteúdos internalizados nos Estados Unidos (via marítima, aérea e terrestre)” e em troca a liberalização alfandegária das cargas importadas seria agilizada (FUNCEX, 2002, p.46). A terceira é um projeto de legislação sobre segurança portuária em análise pelo Senado e a Câmara com vista a reconciliar “dois projetos de lei sobre segurança portuária aprovados

41 Se aprovada a medida, os detalhes do conteúdo de cada container deverão ser fornecidos 24 horas antes do embarque da mercadoria nos portos de origem (FUNCEX, 2002, p.45-46)

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separadamente, o Maritime Transportation Antiterrorism Act of 2002 e o Port and Maritime Security Act of 2002, “cujo resultado poderá ser a imposição de taxas de uso nos portos norte- americanos” (FUNCEX, 2002, p.47). Já o quarto:

Em 12 de junho de 2002 o Presidente Bush sancionou o “Bioterrorism Act”, que introduz, em seu Titulo III, uma série de novas exigências para a comercialização de alimentos e medicamentos nos EUA, aplicáveis tanto à produção interna quanto a importações – nesse caso, com alguns requisitos adicionais. […] Fica claro que haverá mais inspeções, mais testes, e que as novas exigências burocráticas para produtores, exportadores e importadores implicarão novos e maiores custos (FUNCEX, 2002, p.47-

48).

Essas medidas dificultarão ainda mais a entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano. No âmbito multilateral, houve inúmeras divergências entre Brasil e Estados Unidos, como demonstrado no impasse das negociações da Rodada Doha 42 , que visavam a abertura comercial agrícola, industrial e de serviços. Enquanto os países desenvolvidos Estados Unidos, União Européia e Japão insistiam na necessidade de aprofundar as negociações em torno dos temas de Cingapura, isto é, investimentos, política de competição, transparência em compras governamentais e facilitação de comércio; os países em desenvolvimento e subdesenvolvidos impuseram como condições o fim dos subsídios e a liberalização do comércio agrícola internacional para depois aprofundarem-se as negociações desses temas. Em 2003, o Brasil propôs a criação do G-3, ou IBAS (Índia, Brasil e África do Sul), que tem como um dos objetivos a união desses países nas negociações da OMC na defesa dos temas de subsídios à agricultura e medidas antidumping. Em agosto do mesmo ano, na reunião ministerial da OMC em Cancun, o Brasil propôs a criação do G-20 43 , que tem como objetivo principal a eliminação dos subsídios internos e das subvenções às exportações de produtos agrícolas, praticados pelos países desenvolvidos, principalmente, Estados Unidos e União Européia, além de obter um maior acesso ao mercado desses países (ALMEIDA, 2004, p.6). O G-20, como coalizão de países em desenvolvimento e subdesenvolvidos, não conseguiu atingir o seu objetivo na Rodada Doha, mas, em contrapartida, mostrou-se uma força capaz de vetar as propostas dos países ricos que possam afetar suas economias desfavoravelmente.

[…] a Conferência de Cancún pode ter representado o momento inaugural da proposta do governo Lula de adensamento do diálogo e das parcerias Sul-Sul em busca de uma

42 “A Rodada Doha foi lançada em dezembro de 2001, na seqüência da comoção global causada pelos atentados de 11 de setembro, e seu objetivo principal era reduzir o desequilíbrio entre a forte liberalização dos mercados de produtos industrializados, que vinha ocorrendo desde 1947, e o imenso protecionismo agrícola, ainda intocado no comércio mundial” (FORJAZ, 2006, p.3). 43 “Liderada pelo Brasil, a aliança teve como objetivo impedir concessões adicionais dos países em desenvolvimento e LDCs aos países desenvolvidos no setor industrial e agenda de Cingapura sem reciprocidade na dimensão agrícola. À medida que os países desenvolvidos não aceitaram esta proposta, a reunião encontrou-se paralisada e acusações à “má-vontade” brasileira seguiram-se” (PECEQUILO, 2008, p.150).

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mudança da geografia comercial e política do mundo favorável aos países em desenvolvimento. A convergência entre Brasil, Índia e China permitiu que esses países liderassem uma coalizão, a qual, mais tarde, ficou conhecida como G-20 e concentrou sua atuação em agricultura: tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha (OLIVEIRA, 2005, p.63).

Depois dos atritos entre Brasil e os Estados Unidos em Cancun, ficou evidente que haveria enormes dificuldades de avanço nas negociações sobre a ALCA. As negociações na OMC foram retomadas em meados de 2004 em Genebra, mas o impasse continuou e em dezembro de 2005 na reunião ministerial de Hong Kong, o fracasso da Rodada Doha se evidenciou, com as decisões sobre subsídios e liberalização de serviços adiadas 44 (FORJAZ,

2006).

Esses desencontros comerciais entre Brasil e Estados Unidos “tem provocado cada vez maior animosidade contra o Brasil dentro do Congresso americano”, de forma que Brasil e Índia tem recebido ameaças de serem retirados do Sistema Geral de Preferências (SGP), o que não é a primeira vez que ocorre (FORJAZ, 2006, p.16-17).

Em 16 de novembro de 2006, no contexto das deliberações para a renovação do SGP norte-americano, o Senador republicano da Carolina do Sul, Lindsey Graham, introduziu no Senado projeto de lei que visava à exclusão do Brasil do SGP (S.4066) por considerar que o País não estava comprometido de forma satisfatória com a liberalização comercial. Em função de gestões do Ministro de Estado, desta Embaixada e do setor privado brasileiro, com o apoio de associações e interesses privados norte- americanos, o projeto não prosperou e o SGP veio a ser renovado até 2008 (FUNCEX, 2007, p.23).

Além das divergências entre Brasil e Estados Unidos durante a Rodada Doha, vários contenciosos entre ambos os países foram resolvidos nesse período, de forma que o Brasil obteve importantes vitórias, como no caso do algodão e da Emenda Byrd. O contencioso do algodão, iniciado pelo Brasil em 2002, contra os altos subsídios dados pelos Estados Unidos pela produção de algodão, foi ganho pelo Brasil em 2005, quando “o Órgão de Apelação da OMC determinou que os Estados Unidos tinham prazo até 1º de julho de 2005 para adequação sobre subsídios proibidos, e até 21 de setembro de 2005 para adequação sobre subsídios que causam prejuízos graves ao Brasil (exemplo, achatamento dos preços mundiais)” (FUNCEX, 2007,

p.19).

Algumas medidas foram tomadas pelos Estados Unidos, como sancionamento pelo Presidente George W. Bush, em 8 de fevereiro de 2006, do Deficit Reduction Act of 2005 que

44 Na Rodada de Hong Kong, em 2005, as principais decisões foram: adiamento no corte dos subsídios à exportação até 2013; retrocesso no acesso a mercados, de forma que foram estabelecidos „produtos sensíveis‟ sujeitos a cortes menores nas barreiras tarifárias e que podem afetar negativamente as exportações brasileiras e foram admitidas salvaguardas aplicadas por países em desenvolvimento para frear importações; corte das tarifas mais altas de produtos industriais; e por fim, em relação aos serviços, nada foi resolvido e a decisão foi adiada(FORJAZ, 2006, p.4-5).

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revogou o programa STEP-2 a partir de 1º de agosto de 2006. No entanto, o Brasil não considera essas medidas cumprem com todas as determinações do Órgão de Soluções de Controvérsias da OMC, pois não houve alterações nos programas de apoio à produção de algodão nos Estados Unidos, como os loan deficiency payments e os counter-cyclical payments. Por isso, o Brasil solicitou, em 18 de agosto de 2006, o estabelecimento de um painel para analisar a implementação da recomendação da OMC pelos Estados Unidos (FUNCEX, 2007, p.19). Em novembro de 2009, o Brasil solicitou ao órgão de solução de controvérsias a suspensão de concessões e outras obrigações aos Estados Unidos, o que foi permitido pelo órgão. De forma que em abril de 2010, o Brasil suspenderia as concessões aos Estados Unidos sobre o GATT 1994, aumentando a tarifa de importação de determinados produtos americanos; além de suspender algumas obrigações do TRIPS, isto é, a suspensão de direitos de propriedade intelectual de alguns produtos americanos (WTO, 2010) 45 . Em contrapartida, os Estados Unidos ofereceram a criação de um fundo no valor anual de US$ 147,3 milhões para financiar projetos ligados à produção brasileira de algodão. Por enquanto as negociações continuam, e o Brasil ainda não aplicou retaliações aos Estados Unidos 46 . Houve também na OMC um contencioso, iniciado em 2000, contra a Emenda Byrd 47 , “legislação dos EUA que prevê que recursos decorrentes da aplicação de direitos compensatórios e de antidumping sejam distribuídos às empresas que tenham peticionado a abertura das investigações contra concorrentes estrangeiros (antes da aprovação da Emenda, os recursos recolhidos iam para a conta do Tesouro dos EUA)”. O órgão de solução de controvérsias deu ganho favorável ao Brasil, e essa emenda foi revogada, em 21 de dezembro, pelo Senado dos EUA. O presidente Bush, em 08 de fevereiro de 2006, o sancionou o Deficit Reduction Act, que confirmou a sua revogação, com efeitos a partir de setembro de 2007 48 . Portanto, houve muitas áreas de conflitos econômicos e comerciais entre Brasil e Estados Unidos, mas sem que houvesse uma radicalização dos mesmos e sem que contaminassem outras áreas do relacionamento bilateral. De forma que as barreiras tarifárias e não-tarifárias persistiram, assim como as medidas anti-dumping e de salvaguardas. Contudo, os Estados

45 WTO (World Trade Organization). United States: Subsidies on Upland Cotton. Disponível em:

<http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds267_e.htm>. Acesso em: 8 ago. 2010. 46 A retaliação brasileira inclui uma lista de 102 produtos americanos que deverão pagar sobretaxa para entrar no Brasil, num valor total de US$ 591 milhões (cerca de R$ 1 bilhão). Outra lista de produtos americanos, no valor dos US$ 238 milhões (cerca de R$ 420 milhões) restantes do montante aprovado pela OMC, seria alvo da chamada retaliação cruzada, com possível suspensão de direitos de propriedade intelectual (BBC BRASIL,

2010).

47 O Brasil participou de demanda comum com outros dez membros da OMC (Austrália, Canadá, Chile, Comunidades Européias, Coréia, Índia, Indonésia, Japão, México, Tailândia) contra a Emenda Byrd.

48 Ministério das Relações Exteriores (MRE). Contenciosos do Brasil na OMC. Disponível em:

<www2.mre.gov.br/cgc/mecanismo%20solução.doc>. Acesso em: 10 set. 2009.

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Unidos deixaram de ser o principal parceiro econômico e comercial do Brasil, perdendo o lugar para a China.

2.3. Relações Regionais

As relações na América Latina a partir de 2003, caracterizaram-se: a) pelas negociações da ALCA; b) as iniciativas de integração sul-americana, como a Comunidade Sul-Americana de Nações e a UNASUL; c) pela ação da política externa norte-americana na região, focada nos temas de narcotráfico e narcoterrorismo, além de promoção do livre comércio e da democracia. Durante o governo Bush que tinha como principal objetivo o combate ao terrorismo a nível internacional, a partir de 11 de setembro, os Estados Unidos mantiveram certo distanciamento e descaso em relação à América Latina, continuando suas iniciativas focadas em ações como o Plano Colômbia e na construção de bases militares na região. Veremos como isso se manifestou na relacionamento com o Brasil no hemisfério. No que concerne às negociações da ALCA, segundo Moniz Bandeira (2005, p.115) o governo Lula, por conveniência política, precisava “preservar o relacionamento do Brasil com os Estados Unidos”, por isso não poderia afastar-se das negociações para a formação da ALCA. Portanto, a diplomacia de Lula, liderada por Celso Amorim, continuou nas negociações da ALCA, mas resistindo a um acordo que prejudicasse os interesses brasileiros. Nas palavras de Celso Amorim: “Em vez de nos prendermos a concepções irrealistas de uma ALCA, em torno das quais o consenso se afigura inatingível, preferimos nos concentrar na „ALCA possível‟, que concilie da maneira mais produtiva os objetivos necessariamente diferenciados dos 34 países participantes” (MRE, 2003) 49 . Portanto, os desacordos entre Brasil e Estados Unidos nas negociações da ALCA continuaram. Além disso,

[…] a decisão norte-americana, de fevereiro de 2003, de fragmentar suas ofertas negociadoras com propostas diferenciadas para o universo de produtos beneficiados por reduções tarifárias para o Caribe (85%), para a América Central (64%), para os países andinos (68%) e para o Mercosul (50%) impôs um discriminação desconfortável para o Brasil e seus sócios. (HIRST, 2009, p.155).

Enquanto os Estados Unidos, como dito no capítulo anterior, queriam um esquema que abrangesse regras de tributação, liberdade de capitais, serviços, compras governamentais, os

49 MRE. Artigo do Senhor Ministro de Estado das Relações Exteriores, Embaixador Celso Amorim, publicado na Folha de São Paulo - "A Alca possível". 2003. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-

imprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/embaixador-celso-luiz-nunes-

amorim/912158548072-artigo-do-senhor-ministro-de-estado-das-relacoes>. Acesso em: 12 ago. 2010.

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subsídios de regras sanitárias, direitos de propriedade intelectual, controle de transferência de tecnologia, e até mesmo cláusulas trabalhistas e de proteção ambiental (BANDEIRA, 2004). Em contrapartida, as posições brasileiras quanto a ALCA eram a de que: os temas de acesso a mercados em bens, e de forma limitada serviços e investimentos seriam tratados em negociação 4+1 entre o Mercosul e os Estados Unidos; o processo se focalizaria em elementos básicos como solução de controvérsias, tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento, fundos de compensação, regras fitossanitárias e facilitação do comércio; e “os temas mais sensíveis e que representariam obrigações novas para o Brasil […] seriam transferidos para a OMC, a exemplo do que advogam os EUA nos temas que lhes são mais sensíveis como subsídios agrícolas e regras anti-dumping” (BANDEIRA, 2004, p.296). Após o impasse das negociações da Rodada Doha em Cancun, “o governo de George W. Bush intensificou então as pressões sobre os países sul-americanos, como a Colômbia, para que se afastassem da posição do Brasil e do Mercosul, com vistas à reunião sobre a ALCA, em Miami” (BANDEIRA, 2005, p.118). Na reunião em Port of Spain, capital de Trinidad e Tobago, em outubro de 2003, após intensas conversações, o Brasil, com o apoio da Argentina e dos países do Mercosul, apresentou uma proposta conjunta, a ser debatida na reunião dos ministros, em Miami, em novembro de 2003.

Essa proposta colocou as negociações em “três trilhos”, prevendo a derrubada de barreiras comerciais para outros países em desenvolvimento em um prazo menor que o que viesse a ser fixado para Canadá e Estados Unidos e deixando os temas sensíveis, como normas de proteção a investimentos e à propriedade intelectual, bem como a abertura de compras governamentais e serviços aos fornecedores estrangeiros, para serem negociados, separadamente, pelos países que quisessem (BANDEIRA, 2005,

p.118).

Em conseqüência, Estados Unidos e Brasil propuseram a ALCA light e a la carte na 8ª Reunião Ministerial de Miami, “restrita aos temas sobre os quais havia consenso e a um conjunto mínimo de obrigações comuns, regras básicas”, e “permitindo que cada país fizesse acordos em separado nas áreas que lhe conviessem” (BANDEIRA, 2004, p.340).

O recuo dos Estados Unidos, cuja pregação liberal não era consistente com sua prática protecionista, ocorreu porque o Brasil demonstrara duas vezes, em Cancun e em Port of Spain, que embora não fosse tão poderoso para modelar a política na América do Sul, tal como desejaria, tinha músculo suficiente para obstruir seus esforços em favor da criação da ALCA. Não havia ambigüidade na posição do Brasil (BANDEIRA, 2004,

p.296).

Vale ressaltar que os Estados Unidos buscaram isolar o Brasil na América Latina por meio de acordos bilaterais comerciais com vários países da região, como Chile, Colômbia, Peru, e Panamá, além de vantagens em separado para os membros do Mercosul. “Essa tática, embora

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funcione com países menores da América Central e do Caribe, apenas reforçando laços preexistentes de dependência, não tem sido eficiente para acelerar as negociações da ALCA” (PECEQUIL0, 2005, p.447). No entanto, os Estados Unidos voltaram atrás em relação a essa proposta e, na reunião de Puebla (México), em fevereiro de 2004, liderou um 14 países Canadá, México, Chile e os da América Central e Caribe (G-14) insistindo na proposta anterior de uma ALCA abrangente (BANDEIRA, 2005). Assim, as divergências persistiram entre Estados Unidos e Brasil nas negociações da ALCA, ocasionando o seu naufrágio na IV Reunião da Cúpula das Américas, em 2005, na Cidade de Mar del Plata, Argentina, o que “desvencilhou o Brasil de uma proposta que, além de sempre haver merecido alto grau de desaprovação interna, impedia o governo Lula de construir sua própria agenda bilateral com os Estados Unidos” (HIRST, 2009, p.158).

O governo Lula da Silva, em detrimento da ALCA, buscou promover a integração na

América do Sul a partir do Mercosul, como outros presidentes haviam tentando antes, por isso

impulsionou um acordo de livre comércio entre aquele bloco e a Comunidade Andina de Nações (CAN), assinado em dezembro de 2003. Também impulsionou a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CSN), que se tornou União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) em 2005 e que pretende formar uma zona de livre comércio na América do Sul, unindo o Mercosul e a Comunidade Andina, além do Chile, Guiana e Suriname, o que gerou certa oposição de nações como Venezuela e Bolívia (FORJAZ, 2006)

O contexto geral na América Latina é de ascensão de governos de esquerda na América

Latina como no Brasil, Chile e Uruguai, mas “pragmática e centrista”, que tem por objetivo corrigir as políticas neoliberais vigentes, mas com gradualismo e sem contestação a ordem mundial vigente. A partir disso, a política de Bush para a América Latina, pós 11 de setembro, teve como principal objetivo o combate ao tráfico de drogas e ao narcoterrorismo, bem como a promoção da democracia e o estabelecimento de tratados comerciais bilaterais com vários países da região, como Chile, Peru, Panamá.

Em relação ao combate ao narcotráfico, as iniciativas norte-americanas para a América Latina foram: a Iniciativa Andina Antidrogas (ACI), aprovada na Cúpula das Américas de 2001, em Québec, cujo destino principal é a erradicação de cultivos de coca, e da qual a Bolívia e Colômbia recebem recursos; o Plano Colômbia, que transforma esse país em principal receptor de recursos americanos na região, com o objetivo de “deter o tráfico de drogas e o terrorismo, fortalecer as instituições democráticas e promover o desenvolvimento econômico e social”

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(USDS apud AYERBE, 2009, p.119) 50 . A assistência à Colômbia foi consolidada a partir da eleição de Álvaro Uribe, considerado um aliado na “guerra global contra o terrorismo”. Além da preocupação americana com a tríplice fronteira, entre Brasil, Paraguai, Argentina, considerada um possível reduto de terroristas e uma entrada para o tráfico de drogas no Brasil, o que gerou pressões dos Estados Unidos sobre esses países. Os Estados Unidos buscam a cooperação militar com alguns países da América Latina, principalmente os andinos, com vistas “ao treinamento e equipamento das Forças Armadas e policiais para o combate ao terrorismo e ao tráfico de drogas” (AYERBE, 2009, p.118). No caso do Brasil, o país tem resistido desde a década de 1990 ao estabelecimento de uma cooperação militar mais abrangente com os Estados Unidos, mas com o último acordo militar de 2009, supracitado, operações militares de tropas norte-americanas podem acontecer em território brasileiro, o que os setores militares brasileiros vinham resistindo há muito tempo em relação à Amazônia. A Venezuela, em contrapartida, “buscou um caminho de contestação aberta à agenda vigente, alianças com Estados definidos como “bandidos” pela diplomacia dos Estados Unidos como Cuba e Irã e a promoção do socialismo do século XXI”, tendo como base Equador e Bolívia (PECEQUILO, 2008, p.142). Assim, na visão americana, o Brasil serve como uma forma de contenção das ambições e dos interesses venezuelanos, além de ser um bom mediador para a resolução de conflitos e instabilidades na região sul-americana. A política externa de Obama para a América Latina apresenta poucas mudanças em relação à administração Bush, os eixos centrais continuam sendo o combate ao narcotráfico e ao narcoterrorimo na região, bem como a promoção da democracia e dos direitos humanos. Além disso, tem continuidade o engajamento internacional, de Clinton e Bush, de forma que a América Latina continua a ser vista como um “grupo de nações vulneráveis às ameaças associadas à proliferação nuclear, ao terrorismo e aos crimes transnacionais” (AYERBE, 2009, p.116). Portanto, parece não haver muitas mudanças na política externa dos Estados Unidos em relação à América Latina. O Brasil continua tentando exercer sua “liderança natural” na América do Sul, pelas iniciativas vistas acima. Mas os Estados Unidos não necessariamente estão contra, porque o Brasil tem sido um fator de estabilidade na região, ajudando a resolver os conflitos que surgem. Em relação a ALCA, a despeito do que dizem alguns teóricos, esta parece ser mais um novo modo de execução da Doutrina Monroe do que um novo tratamento mais “cooperativo” com os países latino-americanos. Além disso, o intervencionismo norte-americano na região

50 USDS (U.S. Department of State), 2009. FY 2010 Congressional Budget Justification for Foreign Operations Disponível em: <http://www.state.gov/documents/organization/124072.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2010.

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nunca deixou de existir, mesmo após a reorientação da política externa norte-americana depois da Guerra Fria, o que pode ser facilmente demonstrado pelo combate ao narcotráfico na região, como o Plano Colômbia, além da construção de bases militares em vários países da região. De forma que a política dos Estados Unidos no continente continua sendo unilateral, mas revestida de uma base “cooperativa”. O governo Lula não abandonou a ALCA, simplesmente não aceitou porque essa não era favorável aos interesses brasileiros. Mas como os Estados Unidos não se propunham a isso, o governo brasileiro a rejeitou, posição defendida desde os governos anteriores de Itamar franco e Fernando Henrique Cardoso. Da mesma forma defendeu os interesses brasileiros de forma assertiva na Rodada Doha da OMC, e não adotou uma posição “agressiva”, mas sim “assertiva”, que buscava reciprocidade (os países em desenvolvimento liberam os serviços, mas os ricos liberam a agricultura). A despeito das divergências persistentes, principalmente nas áreas comercial e econômica, estas não parecem mais contaminar o restante das relações bilaterais políticas entre Brasil e Estados Unidos, de forma que existem interesses comuns, como na estabilidade da América do Sul e na cooperação energética em relação aos biocombustíveis, que será estudada no próximo capítulo.

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CAPÍTULO 3 A PARCERIA ESTRATÉGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTÍVEIS (2003-2010)

Nesse capítulo, será analisada a Parceria Estratégica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustíveis no período de 2003 a 2010. Para tanto, será traçado um panorama geral sobre os biocombustíveis, focando no etanol e no biodiesel, além de salientar as principais vantagens e desvantagens do seu uso (3.1). Será feito também um breve retrospecto do desenvolvimento do etanol e do biodiesel no Brasil (3.2) bem como nos Estados Unidos (3.3) e por fim, analisaremos como se iniciou a parceria entre ambos os países nesse setor, assim como o seu incremento e efetivação (3.4).

3.1. Panorama Geral sobre Biocombustíveis

A energia é um dos principais componentes da sociedade moderna, sendo “necessária para se criar bens a partir dos recursos naturais e para fornecer muitos dos serviços dos quais temos nos beneficiado”, e que permitiu por meio do uso de combustíveis fósseis, derivados do petróleo, o desenvolvimento de tecnologias modernas e avanços científicos (HINRICHS; KLEINBACH, 2003, p.1). No entanto, o uso de combustíveis derivados do petróleo tem causado grandes problemas em virtude de vários fatores, como: a poluição devido à grande liberação de poluentes, que causam vários problemas ambientais; a dependência aos países da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP), principalmente do petróleo do Oriente Médio, região de grande instabilidade política. Visto que “a matriz energética mundial tem participação total de 80% de fontes de carbono fóssil, sendo 36% de petróleo, 23% de carvão e 21% de gás natural” (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.26); a possibilidade de esgotamento dessas fontes, e a degradação ambiental devido à emissão de gases do efeito estufa derivados dos combustíveis fósseis, além da grande preocupação com a preservação do meio ambiente 51 , muitos países estão buscando diversificar a sua matriz energética e investir em combustíveis renováveis menos poluentes.

51 Isso foi tema de inúmeras conferências internacionais na ONU, que resultaram no Protocolo de Quioto, que obriga os países signatários a reduzir as emissões de gases causadores do efeito estufa em média 5,2% comparadas aos níveis de emissão de 1990 e a diminuição do uso de energias fósseis. Os Estados Unidos, apesar de liderarem a posição entre os maiores emissores de CO 2 do mundo, não ratificou o Protocolo de Quito, durante o governo George W. Bush, visto que teria que reduzir 7% os gases geradores do efeito estufa (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.38).

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A luz desse contexto, Brasil e Estados Unidos tem estimulado a produção e o uso de biocombustíveis, como o etanol e o biodiesel, assim sendo analisaremos o seu desenvolvimento, bem como a efetividade da parceria estratégica entre ambos nesse setor. Abordaremos, primeiramente, o conceito de energia de biomassa, cujos principais produtos são o etanol e o biodiesel. Segundo Hinrichs e Kleinbach, “Energia de biomassa é a energia derivada de matéria viva como os grãos (milho, trigo), as árvores e as plantas aquáticas […] resíduos agrícolas e florestas (incluindo os restos de colheitas ou os estrumes) e nos resíduos sólidos municipais”. No caso, a biomassa pode ser dirigida para a produção “a partir da ação química ou biológica sobre a biomassa sólida e/ou da conversão de açúcares vegetais em etanol ou metanol” (HINRICHS; KLEINBACH, 2003, p.437) ou “a reação química ocorre entre um ácido (óleo vegetal ou gordura animal) e duas bases (alcoóis simples [etanol ou metanol] e um catalisador) e tem como resultado dois produtos: o éster (nome químico do biodiesel) e a glicerina” (FERRAZ FILHO, 2009, p.141-142). Assim, será considerada a produção de etanol

a partir da cana-de-açúcar, utilizada no Brasil, e do milho, nos Estados Unidos, assim como a produção de biodiesel, que utiliza principalmente a soja como matéria-prima principal em ambos os países.

A produção e a utilização de álcool é antiga, remonta a mais de 4000 mil anos, aos egípcios que faziam cerveja a partir de grãos e uvas. O etanol, o tipo de álcool mais utilizado como combustível, é um líquido incolor, inflamável e de odor agradável, cuja fórmula é

C 2 H 5 OH, e pode ser obtido por meio de uma variedade de culturas, porém as mais comuns

são a cana-de-açúcar e o milho. A maior parte do etanol produzido mundialmente é usada como combustível automotivo, de duas formas distintas: o álcool anidro, que pode ser misturado à gasolina numa proporção de 5% a 30%, e o álcool hidratado usado como substituto direto da gasolina. “Até o momento, o uso exclusivo de álcool como combustível está concentrado apenas no Brasil, mas países como Estados Unidos, União Européia, México, Índia, Argentina, Colômbia e, mais recentemente, o Japão utilizam o álcool como aditivo à gasolina” (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.5). Os maiores produtores de etanol são Brasil, Estados Unidos que juntos são responsáveis por mais de 70% da produção mundial China, União Européia

e Índia. Em relação aos custos de produção e a produtividade, o Brasil é o país que possui os menores custos e a maior produtividade, US$ 0,22 por litro e 6800 litros/hectare respectivamente, enquanto que os Estados Unidos possuem custos de produção e produtividade bem mais elevadas, US$ 0,4 por litro e 3000 litros/hectare (JANK, 2007).

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61 Sabe-se da possibilidade de uso do biodiesel desde o fim do século XIX. Em 1990,
61 Sabe-se da possibilidade de uso do biodiesel desde o fim do século XIX. Em 1990,
61 Sabe-se da possibilidade de uso do biodiesel desde o fim do século XIX. Em 1990,

Sabe-se da possibilidade de uso do biodiesel desde o fim do século XIX. Em 1990, Rudolf Christian Karl Diesel criou o primeiro motor diesel, que utilizava óleo de amendoim como combustível. Em 1937, surgiu a primeira patente de biodiesel do belga de Charles G. Chavanne. Em 1938, foi usado pela primeira vez em uma linha de ônibus comercial entre

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Bruxelas e Louvain, e durante a Segunda Guerra Mundial, em vários países, como a China, a

Índia e a Bélgica, devido ao corte do abastecimento de combustíveis. Após o fim da Guerra, “a abundância de petróleo importado a preços acessíveis, desestimulava a utilização de combustíveis alternativos”. O biodiesel não era conhecido por esse nome, e os primeiros a utilizar essa denominação “foram pesquisadores chineses, em 1988 após que a Áustria e a França iniciaram a produção e o consumo em larga escala” (BIODIESEL BRASIL).

O biodiesel pode ser obtido de várias espécies vegetais, tais como mamona, dendê

(palma), girassol, babaçu, amendoim, pinhão manso e soja, dentre outras, mas tanto no Brasil como nos Estados Unidos, a principal matéria-prima utilizada é a soja 52 . “O biodiesel pode ser

utilizado puro ou misturado com o óleo diesel mineral em diversas proporções, em um motor de ignição a compressão (diesel), dispensando, conforme o teor da mistura, modificações e/ou adaptações dispendiosas” (FERRAZ FILHO, 2009, p.141). O principal produtor de biodiesel é a Alemanha com 45% da produção, seguido pela França e Itália; o Brasil é responsável por apenas

2% da produção mundial, enquanto os Estados Unidos por 7%. Assim, notamos que a produção de biodiesel concentra-se principalmente nos países europeus e uma parte nos Estados Unidos. A produção mundial em 2007 foi de 12 milhões de toneladas por ano (BATALHA e OSAKI, 2008). As vantagens do uso do etanol como combustível são: diminuição da emissão de gases causadores do efeito estufa; balanço energético da produção no Brasil é ambientalmente positivo, superior ao do etanol de milho produzido nos Estados Unidos; o uso do bagaço, principal resíduo da produção, para a obtenção de energia, pois sua queima “não libera compostos com bases de enxofre como SO 2 ou SO 3 53 .

Já as externalidades negativas se referem ao uso de máquinas agrícolas e caminhões na

produção de cana que são movidos a diesel, um combustível muito mais poluente do que o álcool. Contudo, “muitas usinas estão investindo em alternativas como o desenvolvimento do biodiesel e de equipamentos que permitam a utilização do próprio álcool hidratado nesses motores de alta potência”. Além disso, a queima da palha da cana traz muitos problemas

ambientais para o ambiente e as pessoas, devido à alta liberação principalmente de CO 2 (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.53-57).

52 É feito por meio de vários processos químicos, como a esterificação, o craqueamento e a transesterificação, sendo esta última, a mais utilizada, que tem como produto “o éster (nome químico do biodiesel) e a glicerina, produto utilizado em várias indústrias, tais como a de cosméticos, a de alimentos e a de bebidas” (FERRAZ FILHO, 2009, p.141).

53 O bagaço pode ainda ser utilizado como alimentação para os animais, na produção de celulose, como fertilizante agrícola e como matéria-prima para a produção de álcool (as fibras representadas pela celulose são hidrolisadas e a seguir é feita a fermentação alcoólica) (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.55).

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Outro ponto importante é em relação aos impactos sociais da produção canavieira. Segundo Espírito Santo (2007, p.74), o setor sucro-alcooleiro emprega aproximadamente um milhão de pessoas, destas 511.000 trabalham na produção agrícola, a maioria no corte de cana”; sendo os principais problemas referentes ao emprego informal, as condições de trabalho, como a forma de remuneração e as condições de vida. Muitos trabalhadores do setor são contratados informalmente, o que “dificulta o poder de negociação dos trabalhadores locais organizados. Além disso, as condições de trabalho são feitas de acordo com a produtividade do trabalhador, visto que a forma de pagamento é baseada nesta, em especial para o corte de cana. Mas apesar do aumento da produtividade, o salário do trabalhador, nos últimos anos, foi reduzido. A busca por melhores salários, incentivada pelo modelo de produção, tem provocado enormes problemas para a saúde do trabalhador, devido ao excesso de trabalho, no corte de cana, levando inclusive à morte”, além de diminuir a expectativa de vida do trabalhador em 10 anos (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.74-76). Já as vantagens do biodiesel são: aumenta a vida útil dos motores por ser mais lubrificante, além de ser biodegradável e não tóxico, e consumir energia própria, podendo a sobra ser usada como ração animal (CRIPPA, 2005, p.7). Além do biodiesel puro (B-100) reduzir a poluição atmosférica, pois não contém enxofre, não emite sulfato e dióxido de enxofre, além de ter 67% menos hidrocarbonetos aromáticos policíclicos, que são cancerígenos, 48% menos monóxido de carbono, 47% menos material particulado, que causa problemas respiratórios, apesar de produzir um aumento de 10% na emissão de óxidos nitrosos. Cabe salientar que os biocombustíveis têm sido responsabilizados pela ONU, o Banco Mundial e a União Européia “por duas crises: a ambiental e a alimentar, uma vez que o aumento da produção de cana estaria trazendo a destruição de florestas nativas e da área para o cultivo de alimentos” (PECEQUILO, 2008, p.149). Segundo Schuetz, Silva e Tavares (2008, p.8), os biocombustíveis são um dos fatores que influem nas altas dos preços dos alimentos, mas isso “varia de acordo com as capacidades e características de cada país e o sistema de produção usado”. Contudo, existem outros fatores que contribuem para a alta do preço dos alimentos como o aumento do preço do petróleo e conseqüentemente dos combustíveis utilizados no seu transporte. É importante notar também que “a oferta de terras agricultáveis é uma função da tecnologia utilizada” (ESTEVES, 2010). Assim, “o Brasil explora menos de um terço de sua área agricultável”, e “o Programa Biodiesel visa à utilização apenas de terras inadequadas para o plantio de gêneros alimentícios(BIODIESELBR); o que não é bem “verdade”, visto

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que regiões como a de Ribeirão Preto e o norte do Paraná, que apresentam solos de terra roxa muito férteis, são largamente utilizadas para a plantação de matéria-prima para os biocombustíveis, como a cana-de-açúcar e a soja. No entanto, “as críticas aos biocombustíveis são ouvidas com mais nitidez do que suas vantagens e o argumento da fome se sobrepõem aos benefícios que um maior uso desta fonte de energia renovável poderia ter sobre o meio ambiente e para mitigar os efeitos da mudança climática” (SCHUETZ; SILVA; TAVARES, 2008, p.7).

climática” (SCHUETZ; SILVA; TAVARES, 2008, p.7). 3.2. O Desenvolvimento dos Biocombustíveis no Brasil

3.2.

O Desenvolvimento dos Biocombustíveis no Brasil

3.2.1.

Etanol

(SCHUETZ; SILVA; TAVARES, 2008, p.7). 3.2. O Desenvolvimento dos Biocombustíveis no Brasil 3.2.1. Etanol

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Como já foi dito, no Brasil, o etanol é produzido a partir da cana-de-açúcar 54 , e sua cultura no país é antiga e data de 1500; sendo originalmente destinada a produção de açúcar, artigo raro e de luxo na Europa, mas que “gradativamente deixou de ser um produto restrito a nobreza para atingir mercados consumidores mais amplos. A produção portuguesa que ampliou a oferta já no final do século XV, possibilitou o barateamento do produto, de tal forma que hoje podemos classificá-lo como commodity” (MENDONÇA e PIRES, 2002, p.52-53). Os primeiros indícios da produção de açúcar no Brasil referem-se ao engenho fundado por Martins Afonso de Souza, em São Vicente, em 1534; mas o seu cultivo encontrou melhores condições na Zona da Mata nordestina, sendo em Pernambuco e na Bahia que a produção alcançou larga escala. A produção era feita com mão-de-obra escrava, primeiramente indígena depois africana, e em grandes latifúndios. Na segunda metade do século XVII, a produção açucareira brasileira começou a decair em função da concorrência do açúcar produzido nas colônias holandesas, mas também nas ilhas ocupadas pela Inglaterra e pela França (MENDONÇA; PIRES, 2002). Segundo Vian,

A intervenção estatal na indústria canavieira remonta ao início da nossa colonização. Por ocasião da instalação dos primeiros engenhos em terras brasileiras, o governador-geral Tomé de Souza já estabelecia a necessidade de o senhor de engenho moer as canas dos lavradores vizinhos, fixando inclusive o preço a ser pago pela matéria-prima. A intervenção perdurou durante a ocupação holandesa em Pernambuco e, mais tarde, aparece também entre as primeiras determinações do Império. Quando do advento do IAA em 1933, a produção açucareira passou a ser vista, por decreto, como assunto de Estado (BELIK; VIAN, 2003, p.162).

Assim, após várias crises de superprodução do açúcar, desde o fim do século XIX, o Estado passou a atuar “no setor como órgão regulador, procurando assegurar a sua posição no mercado internacional, seja por meio de políticas de desvalorização cambial ou de subsídios à produção”. Essa intervenção acentuou-se nos anos de 1930, devido aos “conflitos internos (usina versus fornecedor e as disputas de mercado entre São Paulo e Pernambuco), como também os conflitos gerados pela crise mundial”. Nesse contexto, foi criado o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), “que propôs um conjunto de medidas em forma de lei, visando estipular as cotas de produção e o controle de preços, dar assistência técnica, jurídica, financeira e social, buscando assim disciplinar as relações conturbadas existentes entre usineiros e fornecedores” (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.6). “Em 1931, o governo brasileiro autorizou que uma proporção entre 2% e 5% de álcool fosse misturada à gasolina; já no ano

54 A cana-de-açúcar já era conhecida dos asiáticos dois séculos antes de Cristo. Da China, de Java, da Índia e da Pérsia, passou pelo Egito por volta do século VII e, de lá, por intermédio dos árabes e pelo norte da África, atingiu a Espanha, a Provença e a Sicília. Também foi introduzida na Síria e no Império Bizantino. As Cruzadas facilitaram a divulgação do produto em toda a Europa medieval (MENDONÇA; PIRES, 2002, p.52).

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de 1961, o intervalo de mistura foi elevado para 5% a 10%” 55 (ESPÍRITO SANTO, 2007,

p.6).

Até os anos 1970, “o aumento da produção agrícola [no Brasil] fez-se basicamente através de uma expansão da fronteira agrícola” (SILVA, 2008, p.9). A partir de então, mais da metade do aumento da produção de grãos no país deveu-se a ganhos de produtividade. Nessa época, houve os choques do petróleo 56 , que aumentaram o seu preço. O Brasil que importava então mais de 80% do petróleo que consumia viu o saldo da Balança Comercial passar de um leve superávit de US$ 7 milhões em 1973, para um déficit de US$ 4,7 bilhões em 1974 (FIGUEIRA, 2005, p.40-41). No governo de Ernesto Geisel, foi criado o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), em 9 de outubro de 1975, com vistas a diminuir a dependência do petróleo importado, bem como o déficit da Balança Comercial devido ao aumento do preço deste (FIGUEIRA, 2005). O Proálcool estabelecia que “a produção de álcool deveria ser vendida à PETROBRÁS, sendo que o papel do Instituto do Açúcar e do Álcool seria o de fiscalizar a produção e a comercialização de todos os tipos de álcool em todo o território nacional” (FIGUEIRA, 2005,

p.42).

Também foi estabelecido que a produção de álcool anidro deveria ser feita prioritariamente nas destilarias anexas às usinas (que teriam financiamentos concedidos pelas entidades oficiais de crédito, ou através do Fundo Especial de Exportação para se adequarem à produção de álcool). Como grande parte das usinas não possuía destilarias anexas, foram abertas linhas de crédito para que as usinas as instalassem ou as ampliassem, e também para que se instalassem destilarias autônomas (FIGUEIRA, 2005, p.42).

O Proálcool foi implantado em duas fases a primeira de novembro de 1975 até 1978 e a segunda iniciada em 1979. Na primeira, correspondeu “ao uso da mistura álcool-gasolina, à implantação das destilarias anexas [para produção de álcool anidro], e ao envolvimento da indústria automotiva para a produção de carros a álcool. Nesta fase ocorreu uma expansão moderada na produção do álcool” (FIGUEIRA, 2005, p.42). Na segunda fase, o objetivo foi a “produção em larga escala do álcool hidratado, para ser usado em carros movidos exclusivamente com este combustível”. De acordo com Shikida

55 Estas não foram as primeiras experiências com a utilização do etanol como combustível. A utilização deste combustível em motores do ciclo Otto datam do início do século XX e, no Brasil, em 1912, alguns veículos foram movimentados em caráter experimental (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.6)

56 A crise do petróleo foi desencadeada num contexto de déficit de oferta, com o início do processo de nacionalizações e de uma série de conflitos envolvendo os produtores árabes da OPEP, como a guerra dos Seis Dias (1967), a guerra do Yom Kippur (1973), a revolução islâmica no Irã (1979) e a guerra Irã-Iraque (a partir de 1980). Os preços do barril de petróleo atingiram valores altíssimos, chegando a aumentar até 400% em cinco meses (17/10/1973 18/3/1974), o que provocou grande recessão nos Estados Unidos e na Europa e desestabilizou a economia ao redor do mundo (WIKIPEDIA).

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e Bacha, citado por Figueira (2005) 57 , “nesta fase verificaram-se três conjuntos de medidas,

incluindo-se desde a indústria de bens de capital até o consumidor final, para o desenvolvimento do programa”. O primeiro, no âmbito da agroindústria canavieira, foi o de intensificar a produção de álcool hidratado a partir da expansão das destilarias autônomas. O segundo, no âmbito do Estado, foi de manter a Petrobrás como “responsável pela comercialização do álcool, dando ao produtor garantia de compra do produto, além de dividir parte dos custos de estocagem” (FIGUEIRA, 2005, p.43-44). Também foram dados alguns incentivos pelo governo brasileiro aos consumidores de álcool combustível como: a) redução do imposto sobre produtos industrializados (IPI) para os veículos a álcool; b) redução da taxa

rodoviária única (TRU), depois substituída pelo imposto sobre veículos automotores (IPVA); c) isenção do imposto único sobre combustíveis líquidos (IUCLG) nas vendas do álcool carburante; garantia de um diferencial de até 40% entre os preços da gasolina e do álcool hidratado (ESPÍRITO SANTO, 2007); d) isenção do IPI para táxis a álcool; e) estabelecimento de um limite do preço ao consumidor de álcool hidratado de 65% em relação ao preço da gasolina; f) obrigatoriedade de adição de 22% de álcool anidro à gasolina (FIGUEIRA, 2005). “O terceiro foi voltado para a indústria de máquinas e equipamentos para

a agroindústria canavieira e para a indústria automobilística, onde foram estimuladas suas produções diante da possibilidade de expansão desses mercados” (FIGUEIRA, 2005, p.44).

Para a execução do Programa Nacional do Álcool houve um forte apoio oficial, sob a forma de financiamentos, incentivos creditícios e fiscais, subsídios e/ou incentivos de preços. Assim, de 1975 a 1980, foi investido US$ 1,019 bilhão no Programa Nacional do Álcool, sendo 75% desta quantia advinda de recursos públicos e 25% de recursos privados. Esse montante foi empregado no desenvolvimento de 209 projetos, na sua maioria visando à instalação ou a modernização de destilarias em áreas tradicionais da agroindústria canavieira (destacadamente em São Paulo, Alagoas, Pernambuco e Rio de Janeiro) (FIGUEIRA, 2005, p.41).

O governo brasileiro também promoveu a fabricação de carros movidos exclusivamente a álcool, de forma que suas medidas aumentaram a venda desses carros no país. “Entre os anos de 1983 e 1988, o carro a álcool passou a ser mais vendido em relação ao

carro movido à gasolina […] a partir de 1989 a venda de carros a gasolina voltou a ultrapassar

a venda de carros a álcool e em 1990 inicia-se o processo de declínio da venda de carros a

álcool” (FIGUEIRA, 2005, p.44). A partir dos anos 1990, houve uma queda nas vendas dos carros a álcool e estagnação do Proálcool. Vários foram os motivos, entre eles: redução dos preços do petróleo a partir de

57 SHIKIDA, P.F.A.; BACHA, C.J.C. Evolução da agroindústria canavieira brasileira de 1975 a 1995. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 53, n. 1, p. 69-89, 1999.

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1986; a produção brasileira de petróleo diminuía a dependência do país desse combustível; “os planos econômicos do governo priorizavam o controle inflacionário e do déficit público, suspendendo os financiamentos governamentais para a ampliação da capacidade instalada”; incentivo para a liberalização dos preços e da comercialização do açúcar e do álcool; fim dos incentivos, como investimentos e isenções de impostos, de estímulo a venda de carros a álcool; a crise abastecimento de álcool de 1989 (FIGUEIRA, 2005). Além disso, o governo, seguindo os pressupostos neoliberais, extinguiu o Instituto do Açúcar e do Álcool em 1990, durante o governo Collor assim como desregulou o setor sucro- alcooleiro 58 , extinguindo “o controle das cotas regionais de produção, da exportação e dos preços” 59 . As relações no Complexo Canavieiro se tornaram privadas e as relações entre fornecedores de cana e usineiros, dependentes do poder de barganha de cada um dos atores. “Como existe um grande número de fornecedores e um pequeno número de usinas, caracterizando um mercado de características oligopolistas e oligopsônicas, há um maior poder de barganha das usinas e destilarias”. “Em 1999, cerca de 170 usinas se uniram para formar a Bolsa Brasileira de Álcool numa tentativa de controlar a comercialização do produto das empresas associadas” (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.8-9). Assim, na década de 1990, desde as primeiras medidas de liberalização de preços do setor até as mudanças nas regras para a distribuição de álcool e derivados de petróleo em 2001, “o setor canavieiro vivenciou o acomodamento das diversas estratégias proporcionadas pelas usinas paulistas. […] o setor teve que conviver com períodos de excesso de oferta e as mais baixas cotações internacionais do açúcar das três últimas décadas”, além de um mercado externo abalado pelo protecionismo dos países consumidores.

No início dos anos 90, as características estruturais básicas do Complexo Canavieiro nacional […] podiam ser assim resumidas: produção agrícola e fabril sobre controle das usinas, heterogeneidade produtiva (especialmente na industrialização da cana), baixo aproveitamento de subprodutos, competitividade fundamentada, em grande média, nos baixos salários e na expansão extensiva da produção. As diferenças técnicas também eram enormes quando se comparava o Nordeste com o Centro-Sul […] as características nos permitem classificar o setor sucroalcooleiro como

oligopólio concentrado (BELIK; VIAN, 2003, p.165).

58 A desregulamentação do Complexo Canavieiro foi marcada por conflitos entre os agentes e pelas idas e vindas quanto à efetivação do mesmo, visto que alguns segmentos sociais desejavam a manutenção do antigo aparato. Por outro lado, certos grupos econômicos mais dinâmicos desejavam um mercado livre para poderem realizar sua capacidade de investimento e crescimento acima da média do setor. Esses grupos já possuíam estrutura produtiva e administrativa modernizadas e interesses em outros setores econômicos (BELIK; VIAN, 2003,

p.163).

59 Mesmo após a desregulamentação, percebe-se que o governo brasileiro ainda mantém um certo nível de controle fiscal sobre a atividade sucro-alcooleira, como o incentivo ao uso de carros movidos à álcool, a isenção da CIDE (Contribuição de Intervenção do Domínio Econômico) sobre o álcool e a administração do percentual de anidro a ser mistura à gasolina, o que tem sido importante para a estabilidade econômica do setor (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.8).

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Com todas essas mudanças nesse período, “a busca do consenso foi gradativamente substituída por enormes cisões na base de discussão do setor”. Em 1997, foi criada a União da Indústria de Cana-de-Açúcar (UNICA), que “resultou da fusão de diversas organizações setoriais do estado de São Paulo, após a desregulamentação do setor no País” 60 (UNICA). Segundo Vian, “embora a Única seja reconhecida hoje como uma entidade de representação da maior parte dos capitais do setor, ainda existem empresas ditas „independentes‟ e o diálogo com as representações de trabalhadores e fornecedores de cana ainda é difícil. Devemos destacar também que ainda não existe uma entidade de representação nacional” (BELIK; VIAN, 2003, p.158-159). A partir de 2000, os preços do petróleo voltaram a subir, o álcool retomou a sua atratividade, o que garantiu ao Brasil proeminência no setor de biocombustíveis e motivou a indústria automobilística a investir no desenvolvimento do flex-fuel, que permite ao consumidor escolher o combustível para abastecer o seu carro. A partir de 2003, a venda desses carros chegou a 70% no país, enquanto que nos Estados Unidos, a utilização de álcool não chega a 2,4% do combustível utilizado em 2004 (ESTEVES, 2007, p.2). Percebe-se pelo gráfico, que a produção de etanol não teve grande variação durante a década de 1990, não aumentando muito, devido aos diversos motivos apontados acima. Contudo, a produção aumentou continuamente a partir de 2000, atingindo mais de 250000 m 3 em 2008.

3.2.2.

Biodiesel

No Brasil, sabe-se da grande diversidade de oleaginosas desde 1923, contudo seu alto custo de produção como combustível tornava-o antieconômico. Após os choques do petróleo nos anos 1970, iniciaram-se estudos no Brasil para desenvolver combustíveis a partir de óleos vegetais (Proóleo), e surgiu a primeira patente do biodiesel. Foi feito também um inventário das espécies produtoras de óleos vegetais, e uso do biodiesel foi tecnicamente comprovado, no entanto, devido a sua “inviabilidade econômica” se comparado ao óleo diesel, fez o governo arquivar os estudos efetuados. Os preços do diesel caíram a partir de 1986, e a continuidade das pesquisas sobre o biodiesel tornou-se desinteressante, e houve a paralisação da sua produção experimental (CRIPPA, 2005). “Somente no início da década de 2000, o governo voltou a interessar-se pelo biodiesel,

60 As 123 companhias associadas à UNICA são responsáveis por mais de 50% do etanol e 60% do açúcar produzidos no Brasil (UNICA).

70

quando programas de incentivo à sua produção e consumo tomavam corpo em outros países e regiões (EUA e UE, por exemplo)” (FERRAZ FILHO, 2009, p.140). Nesse ano, foi instalada a fabrica de biocombustíveis da ECOMAT no Mato Grosso, que produz a partir de óleo de soja (CRIPPA, 2005, p.5). Em 2002, o Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) lançou o programa brasileiro de desenvolvimento tecnológico de biodiesel (PROBIODIESEL), que compreende ações de pesquisa, de produção e uso de misturas biocombustíveis (BX), e desenvolvimento tecnológico”, de forma a avaliar a viabilidade e competitividade técnica, sócio-ambiental e econômica no Brasil, bem como sua produção e distribuição espacial nas diferentes regiões do país (CRIPPA, 2005, p.15-16). Mas o impulso realmente houve quando foi lançado o Programa Nacional de Produção do Biodiesel (PNPB) pelo governo brasileiro em 2004, que continha três diretrizes centrais: “(i) sustentabilidade e promoção de inclusão social; (ii) garantia de preços competitivos, qualidade e suprimento do produto; e (iii) utilização de diferentes fontes oleaginosas cultivadas em diversas regiões do país” (FERRAZ FILHO, 2009, p.140). Para o funcionamento desse programa, o governo brasileiro tomou algumas medidas: a) em 2003, a Presidência da República instituiu por decreto um Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade do uso de biodiesel e propor as ações para tal; b) Resolução n o 41 e 42 de 24 de novembro de 2004: produtores e importadores devem ter autorização da ANP (Agência Nacional do Petróleo), define as especificações do biodiesel B100 e o controle de qualidade a ser efetuado pelos produtores e vistoriado pela ANP; c) Decreto n o 5.297 de 06 de dezembro de 2004: define biodiesel, produtor e importador de biodiesel, cria o Selo Combustível Social 61 , e estipula valores reduzidos para as alíquotas do PIS/PASEP e da COFINS em R$ 38,89 e R$179,07 por metro cúbico, respectivamente; d) Lei n o 11.097 de 13 de janeiro de 2005: introduz o biodiesel na matriz energética nacional, cabendo a ANP (Agência Nacional do Petróleo) a sua supervisão; e) Lei n o 11.116 de 18 de maio de 2005: libera as atividades de importação e produção somente para portadores de Registro Especial na Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda; f) Resolução n o 31 de 04 de novembro de 2005: determina as regras para o primeiro leilão de biodiesel (CRIPPA, 2005). Além disso, existe um teto de 12% para o ICMS incidente sobre o biodiesel nos diversos estados brasileiros e um programa de financiamento do BNDES 62 , que conta com 11 projetos

61 Deve promover a inclusão social dos agricultores familiares inseridos no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF (CRIPPA, 2005, p.16). 62 Esse programa do BNDES, que esteve em vigor até dezembro de 2006, tinha como objetivo apoiar: (i)

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(Rio Grande do Sul, Goiás, São Paulo Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), no valor de R$ 713 milhões, dos quais 593 financiados (83% do total) em 2007. “Em 2005, o governo autorizou a mistura de 2% de biodiesel (B2) ao óleo diesel em caráter voluntário, mistura que se tornou compulsória a partir de janeiro de 2008 e que foi recentemente elevada para 3%”. Por isso, foram autorizados leilões de biodiesel com o objetivo de garantir a oferta do produto e “fortalecer a parceria entre as indústrias e os agricultores familiares(FERRAZ FILHO, 2009, p.157). Após o lançamento do PNPB foram realizados 13 leilões, sendo 11 comandados pela ANP e dois pela Petrobrás. Cabe ressaltar que a Petrobras 63 e a Refap foram as principais compradoras nesses leilões (FERRAZ FILHO, 2009, p.157-158) 64 . Em relação ao cultivo, este varia de acordo com a matéria-prima disponível em cada região do país. No Nordeste, com destaque para a Bahia, é feito o plantio da mamona, que é feito principalmente em pequenas propriedades (até 15 hectares). Segundo a Embrapa, as variedades de mamona disponíveis no país são limitadas, o que faz do desenvolvimento de novas variedades um requisito para o aumento dos atuais níveis de produção” (FERRAZ FILHO, 2009, p.144). “Em relação ao dendê, o Brasil responde por apenas 0,5% de produção mundial, ainda que haja consenso sobre o fato de o país ser dotado de grande potencial para seu cultivo”, necessitando-se mais pesquisas para multiplicar variedades e fortalecer a resistência da planta a pragas e doenças (FERRAZ FILHO, 2009, p.144). Em relação ao cultivo de soja, principal matéria-prima utilizada para a obtenção de biodiesel (80-90%),

A soja foi introduzida no Brasil em 1908 por imigrantes japoneses nos Estados da Região Sul (Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), entretanto, apenas a partir da década de 1970 observou-se o crescimento da sua produção no país. De 1970 a 1979 a sojicultura se expandiu na região tradicional, isto é, onde se iniciou sua cultura (Região Sul e São Paulo), devido a fatores como: condições edafo-climáticas favoráveis, boa infra-estrutura (sistema viário, portuário, comunicações), o estabelecimento de uma articulada rede de pesquisa de soja (EMBRAPA SOJA) e o surgimento de um cooperativismo dinâmico e eficiente (EMBRAPA, 2003 apud BARRETO, 2004, p.2).

Na década de 1980, ocorreu a expansão da soja para os estados de Goiás, oeste de Minas

investimentos na esfera da produção (agrícola, de óleo e de biodiesel), do armazenamento, da logística e da aquisição de equipamentos utilizados na produção de biodiesel; (ii) aquisição de máquinas e equipamentos consumidores de biodiesel ou óleo vegetal bruto; (iii) investimentos em beneficiamento de subprodutos do processo produtivo (glicerina, por exemplo) e de resíduos resultantes do esmagamento de oleaginosas (torta) (FERRAZ FILHO, 2009, p.156).

63 A Petrobras apresenta vantagem de colocação do biodiesel no país uma vez que se responsabiliza pela quase totalidade do refino no Brasil e que a BR Distribuidora responde por cerca de um 1/3 da do mercado de distribuição de óleo diesel no país (FERRAZ FILHO, 2009, p.157)

64 No biênio 2006/2007, houve dificuldades na regularidade da entrega do biodiesel, pois alguns produtores tiveram que fazer ajustes em seus processos produtivos, de modo a garantir a conformidade do produto às especificações determinadas pela ANP, além da falta de logística adequada para o recebimento e retirada dos lotes (FERRAZ FILHO, 2009, p.160-161).

72

Gerais, Bahia, sul do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Nesse período, a política de crédito agrícola foi substituída pela política de preços mínimos (PGPM), que foi abandonada no início de 1990 durante o governo Collor. Desta forma, as políticas adotadas neste governo “resultaram em impactos significativos na sojicultura ocasionando o que se denominou „esvaziamento de fronteira‟, isto é, o abandono da atividade por conta dos médios produtores assentados em projetos de colonização em áreas remotas do cerrado”. Assim, a produção da soja tornou-se uma atividade de grandes produtores. Atualmente, o cultivo expandiu-se para áreas da Amazônia Legal (região Norte, Mato Grosso e oeste do Maranhão), com grande impacto sobre o meio ambiente como o desmatamento do cerrado e floresta amazônica, a degradação dos solos, além de afetar os recursos hídricos, devido à irrigação e o desmatamento das matas ciliares. “A produção brasileira de biodiesel apresenta expressivo grau de concentração por empresa”, de forma que as empresas Brasil Ecodiesel, Granol, ADM, Caramuru e Oleoplan foram responsáveis por três quartos da produção do país, que chegou a 435,8 milhões de litros em 2008. Essas empresas estão estreitamente ligadas ao campo agropecuário. “As grandes corporações do agronegócio tendem a dominar o setor, a exemplo do que já acontece em outros países” 65 . As vantagens do biodiesel foram descritas na introdução do capítulo. Em relação às desvantagens, estas são: a grande diversidade de matérias-primas, o que dificulta o cálculo de um custo único para a sua produção, que varia de acordo com a matéria-prima utilizada, a região, dentre outros fatores; dificuldade de exportação, pois o biodiesel não é uma commodity e o produto doméstico não atende a especificações estrangeiras, mais rígidas que as brasileiras; a redução tributária proposta pelo PNPB é insuficiente para compensar a utilização de matéria-prima oriunda de agricultura familiar, devido aos altos custos da produção (CRIPPA, 2005 e FERRAZ FILHO, 2009). Assim, “a viabilização do biodiesel requer a implementação de uma estrutura organizada para produção e distribuição de forma a atingir, com competitividade, os mercados potenciais”; demanda também “investimentos ao longo da cadeia produtiva para garantir a oferta do produto com qualidade” e retorno do capital investido (CRIPPA, 2005, p.15). Apesar das dificuldades o biodiesel é uma boa opção para substituir o uso de combustíveis fósseis visto que possui inúmeras vantagens como a diminuição da poluição, mas ainda existem muitas desvantagens a serem consideradas como o alto custo se comparado

65 Tais empresas apresentam vantagens competitivas em sua atuação no setor uma vez que acumularam experiência no relacionamento com agricultores, assim como em negócios englobando produtos agrícolas, transformação e industrialização de grãos, circunstância que estimula e facilita a inclusão de novos produtos da cadeia agroindustrial (como o biodiesel) em seus portfólios (FERRAZ FILHO, 2009, p.151)

73

com o diesel do petróleo, necessitado ainda de investimentos e estudos que permitam que ele seja mais competitivo que o seu concorrente fóssil. Além disso, vale ressaltar que a produção no Brasil ainda não é tão adiantada como em outros países, que começaram antes, como os Estados Unidos e a Europa e mesmo a Argentina.

3.3. O Desenvolvimento dos Biocombustíveis nos Estados Unidos

3.3.1.

Etanol

Desde 1980, os Estados Unidos utilizam o álcool, derivado especialmente do milho (mais de 90%), como combustível em larga escala, quando foi criado o plano US and GASOHOL, que objetivava aumentar a utilização do etanol no país, estabelecendo uma adição de 5,7% a 10% de álcool à gasolina (ESPÍRITO SANTO, 2007). Alguns motivos para a expansão do uso do etanol nos Estados Unidos são: a diminuição da poluição, a redução da dependência do petróleo importado, estabilização dos preços do milho, o sucesso do plano brasileiro de uso do etanol, além da proibição do uso do MTBE como oxigenante na gasolina reformulada 66 . Contudo, foi o Clean Air Act de 1990 67 que deu verdadeiro impulso ao uso de etanol nos Estados Unidos com a criação de vários programas que visam a aumentar o uso de etanol e diminuir a poluição nas cidades americanas como: o programa da gasolina oxigenada de inverno; o programa de gasolina reformulada; o programa de gasolina renovável (Renewable Fuels Standard); e por fim, o programa de etanol E 85 (FIGUEIRA, 2005; ESPÍRITO SANTO, 2007). No programa da gasolina oxigenada de inverno é requerido “um teor de 2,7% de oxigênio na gasolina vendida nas áreas com nível de CO acima do permitido”, o que é obtido com a adição de 15% de MTBE ou 7,5% de etanol. No National Ambient Air Quality Standards (NAAQS), o governo americano estabeleceu “um limite de concentração de CO de 35 ppm por um período de 1 hora e 9 ppm para um período de 8 horas”, medido pelas estações de monitoramento de poluição do ar, que encontraram níveis mais elevados de CO durante o inverno do que no verão. Se as estações de monitoramento detectarem excesso de

66 As gasolinas para corrigir a octanagem e diminuir a emissão de poluentes são reformuladas ou contém oxigenantes como o MTBE (Metil Tributil Etano), que é muito utilizado nos Estados Unidos, no entanto, contamina a água devido a vazamentos nos tanques de armazenagem, nos oleodutos ou até mesmo pela chuva. Trinta e cinco estados americanos reportaram a ocorrência de MTBE no lençol freático, o que causou a proibição de seu uso em 17 estados (FIGUEIRA, 2005, p.61-64). 67 É a lei que define as responsabilidades da United States Environment Protect Agency para proteger e melhorar a qualidade do ar nacional e a camada de ozônio (UNITED STATES ENVIRONMENT PROTECT AGENCY- EPA).

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CO por dois anos seguidos, a cidade deve se integrar ao programa, caso contrário, a cidade não precisa aderir, a não ser, que o deseje fazer voluntariamente. “O programa de gasolina oxigenada de inverno está em vigor em 26 cidades americanas” (FIGUEIRA, 2005, p.69). O programa de gasolina reformulada foi estabelecido para melhorar a qualidade do ar e estimular o uso de oxigenantes na gasolina, como etanol e MTBE, responsável por 87% da RFG em 2001. Para sua execução, são identificadas “as cidades específicas pelas quais poderiam ser requeridos padrões específicos de performance para a RFG” e o conteúdo mínimo de 2% de oxigênio por carga. O programa foi dividido em duas fases. A primeira, iniciada em 1995, inseriu uma gasolina mais limpa, sendo que 60 áreas do território americano estavam com nível de ozônio acima do desejável. Enquanto a segunda fase, iniciada em janeiro de 2000, tinha como objetivo reduzir a emissão de Volatile Organic Compounds, Óxidos de Nitrogêneo (NOX) e outros gases tóxicos. Nesse programa, dez áreas metropolitanas, com níveis de poluição do ar altos, tiveram que aderir ao uso de gasolina reformulada; além de outras áreas que aderiram voluntariamente (FIGUEIRA, 2005, p.72) Também o governo federal tem procurado incrementar a utilização de combustíveis renováveis nos Estados Unidos por meio do National Energy Policy 68 . Além disso, “o Congresso americano tem discutido vários projetos de lei que visam estimular a produção e consumo de combustíveis alternativos, por meio dos Programas de Gasolina Renovável(ESPÍRITO SANTO, 2007, p.30), e a concessão de incentivos fiscais para os combustíveis alternativos (FIGUEIRA, 2005). “Em 02 de agosto de 2001 foi aprovada uma legislação sobre energia The House Version, estabelecendo metas para o uso desses combustíveis no país” (ESPÍRITO SANTO, 2007, p.30). No senado foram iniciadas discussões acerca de energia em 2002 por meio da Senate Bill S.517, o que resultou no The Energy Policy Act of 2003 69 . Em 2005, o presidente George W. Bush aprovou o Energy Policy Act of 2005 70 , o qual incluía um programa de combustíveis renováveis (RENEWABLE FUELS ASSOCIATION, 2007). Outro programa instituído nos Estados Unidos para impulsionar o uso de combustíveis renováveis foi o programa de etanol E 85, no qual o etanol é o combustível principal e não apenas uma mistura. Os veículos movidos a etanol são os veículos E-85, que funcionam “tanto com etanol ou com gasolina, ou com qualquer combinação entre os dois combustíveis

68 Pode incluir legislação, tratados internacionais, subsídios e incentivos de investimento, guia para conservação de energia, taxas e outras técnicas de políticas públicas.

69 Algumas de suas medidas foram a elaboração de um cronograma de implantação de combustíveis renováveis na matriz energética americana, como o biodiesel e o etanol, até a data limite de 2012, além do banimento do MTBE em todo o país, até 31 de dezembro de 2014 (FIGUEIRA, 2005).

70 É uma tentativa de combater os problemas crescente de energia, mudando a política energética dos Estados Unidos por meio de taxas de incentivo e empréstimos para a produção de energia de vários tipos.

75

até 85% de etanol e 15% de gasolina”. Existem mais de 400 postos de abastecimento para esse tipo de veículo. Existem cerca de 4,1 milhões desses veículos nos Estados Unidos, no entanto, muitos destes são utilizados com gasolina, enquanto que cerca de 133 mil veículos foram utilizados no consumo de etanol em 2003 (FIGUEIRA, 2005, p.77-78). Contudo, o uso desse veículo representa uma baixa porcentagem em relação ao consumo total de etanol nos EUA”, de forma que em 2002, consumiu-se cerca de 10 milhões de galões de E-85, enquanto que nos programas de gasolina reformulada e oxigenada de inverno foram 1,5 bilhões de galões de etanol (FIGUEIRA, 2005, p.78). Também foi proposta a criação do Volumetric Ethanol Excise Tax Credit, que propõe a substituição do regime atual de créditos fiscais ao etanol, de forma a “aumentar a renda revertida para o Highway Trust Fund (HTF) 71 , sem qualquer mudança para os distribuidores ou comerciantes da gasolina misturada com etanol” (CAMPOS, 2004, p.24-25). Essa proposta feita pela Renewable Fuels Association 72 está ainda em votação no congresso norte- americano. Todas essas medidas e programas fizeram a produção de etanol aumentar consideravelmente nos Estados Unidos, de forma que em 1995, foi de mais de 5 bilhões de litros. a partir de 2000, quando o preço do petróleo aumentou e o etanol se tornou mais atrativo, a produção aumentou atingindo quase 13 bilhões de litros em 2004. Além desses programas de incentivo a utilização de combustíveis renováveis nos Estados Unidos, é preciso considerar-se também os subsídios concedidos a produção de milho, principal matéria-prima utilizada na produção de etanol no país, além dos subsídios concedidos ao etanol. O setor agrícola é o que mais recebe apoio monetário, de forma que em 2000, recebeu do governo norte-americano US$ 22 bilhões, e sua contribuição para o PIB é de 11%. Em 1996, como já dito antes, esteve em vigor nos Estados Unidos o Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996 (Fair Act). Em 2002, entrou em vigor o Farm Security and Rural Investment Act of 2002 (Farm Act). Nas tabelas nos anexos veremos os principais subsídios dados aos produtores de milho norte-americanos e ao etanol durante a vigência do Fair Act de 1996 e do Farm Act de 2002, respectivamente. A produção de milho, principal matéria-prima utilizada para a produção de etanol nos Estados Unidos, é US$ 19,489 bilhões e sua exportação equivalem a 70% das exportações

71 Criado através da Highway Revenue Act de 1956, o Highway Trust Fund (HTF) é um fundo monetário direcionado à manutenção de estradas nos Estados Unidos, formado pela renda tributária arrecadada dos usuários dos sistemas rodoviários (no caso do etanol, parte da renda apurada através dos tributos aplicados à mistura gasolina/etanol é transferida para o HTF) (CAMPOS, 2004, p.24).

72 Como a associação nacional de comercialização para a indústria de etanol dos Estados Unidos, a Renewable Fuels Association promove política, regulação, pesquisa e iniciativas de desenvolvimento para a expansão da produção e do uso do etanol (RENEWABLE FUELS ASSOCIATION).

76

mundiais. Beneficia-se de subsídios à produção como: pagamentos fixos desacoplados produção US$ 0,26 por bushel sob o Fair Act de 1996, US$ 0,28 Farm Act de 2002; garantia de preços mínimos com o loan rate fixado em US$ 1,89 por bushel no Fair Act, e US$ 1,98 em 2002-2003 e 1,95 dólar entre 2004-2007, além dos novos pagamentos contra- cíclicos, com o preço-alvo fixado em US$ 2,60 por bushel em 2002-2003 e US$ 2,63 por bushel em 2004-2007 (FUNCEX, 2002, p.16). O que totalizou US$ 8,8 bilhões dados aos produtores em 2006 e US$ 28,2 bilhões de pagamentos acumulados entre 2001-2005 (FUNCEX, 2007, p.12). Enquanto que os subsídios dados ao etanol são de caráter fiscal e não cumulativos, isto é, ou na forma de isenção ou um crédito fiscal ao colocarem o gasohol (misturas de gasolina com etanol) nos terminais de distribuição. A isenção fiscal constitui redução parcial da Federal Motor Fuels Excise Tax 73 aplicável à gasolina 18,4 centavos/galão , concedida quando houver alguma mistura com etanol 13,1 centavos/galão se a mistura conter 10% de etanol. Na prática, isso equivale a um crédito fiscal sobre o imposto de renda no valor de 53 centavos/galão (FUNCEX, 2002, p.30). De acordo com um estudo publicado pelo United States General Accounting Office (GAO) as isenções fiscais aplicadas ao etanol no período de 1979 a 2000 somaram US$ 11 bilhões (CAMPOS, 2004, p.24). Existe um calendário para a redução do subsídio ao etanol doméstico - 53 centavos/galão em 2002, 52 centavos/galão em 2003, e 51 centavos/galão em 2005, com possível prorrogação, nesse último nível, até 2020. O Fair Act de 1996 previa a extinção do subsídio no ano 2000, mas em 1998, esse prazo foi prorrogado até 2007 (FUNCEX, 2002, p.30). Existem também as barreiras alfandegárias. Até a década de 1980, o Brasil foi o maior exportador de etanol para os Estados Unidos, contudo, o governo norte-americano adotou várias medidas protecionistas. Foi estabelecida uma tarifa de importação de US$ 0,54 por galão e o etanol brasileiro foi tirado do Sistema Geral de Preferências (FUNCEX, 2002 e 2007). Depois do banimento do MTBE em 2006, as exportações de etanol do Brasil para os Estados Unidos aumentaram quase 1.000% em relação a 2005. Foram vendidos para os Estados Unidos, no ano passado, US$ 1 bilhão, contra US$ 98 milhões em 2005. No entanto, o Brasil sofre concorrência dos países do Caribbean Basin Trade Partnership Act (CBTPA), que exporta etanol sem pagamento da tarifa especial em volume de até 7% do consumo anual dos Estados Unidos (376 milhões de galões em 2006), mas esse limite nunca foi atingido (FUNCEX, 2007). Também o etanol exportado pelo NAFTA, tem a tarifa especial reduzida

73 É um imposto sobre a venda de combustível e é usada em projetos de transporte.

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para 1,4 centavos por litro, no caso do México, e isenção total de impostos, no caso do Canadá (FUNCEX, 2002).

total de impostos, no caso do Canadá (FUNCEX, 2002). 3.3.2. Biodiesel O biodiesel nos Estados Unidos

3.3.2.

Biodiesel

no caso do Canadá (FUNCEX, 2002). 3.3.2. Biodiesel O biodiesel nos Estados Unidos é feito a

O biodiesel nos Estados Unidos é feito a partir de diversas variedades de gorduras e óleos vegetais como óleo de soja, de canola, de palma importada e de milho, bem como gordura animal não comestível e culinária, gordura animal comestível e banha de porco

78

(WEBER, 2009). Em 2007, o óleo de soja foi responsável por 80% da produção (400 milhões de galões), enquanto em 2008 representou 60% até novembro. A produção de biodiesel nos Estados Unidos esteve sempre abaixo da capacidade instalada, que aumentou de forma significativa nos últimos anos, também a produção aumentou, mas sempre abaixo. Em 2006, a capacidade era de quase 600 milhões de galões, enquanto que a produção foi de apenas 250 milhões aproximadamente. Os padrões para o biodiesel nos Estados Unidos são determinados e fixados pela norma ASTM D-6751, que determinam valores para as propriedades e características do biodiesel e os respectivos métodos para as determinações. “A proporção que tem sido mais cogitada para a mistura biodiesel/diesel mineral tem sido 20%, mistura esta que tem sido chamada de EcoDiesel B-20” (PARENTE, 2003, p.39).

Vale ressaltar que todo o programa norte-americano de biodiesel é baseado em pequenos produtores e consumidores. No país existem cerca de 15 empresas não

especializadas que produzem biodiesel para uso próprio ou para a comercialização.

A

capacidade produtiva do país está estimada entre 126 mil toneladas anuais e não

desgravação tributária para a produção (MEIRELLES, 2003, p.7).

“Os Estados Unidos são o maior produtor mundial de soja – 78,6 milhões de toneladas métricas colhidas na safra 2001/02 seguidos pelo Brasil, com 43,5 milhões de toneladas”; juntos “representam cerca de 66% da produção mundial e 77% das exportações globais de soja – os EUA com uma fatia de 46,9% do mercado, o Brasil com 30%”. Assim como o milho, a soja está entre as program crops prioritárias, recebendo tratamento privilegiado na obtenção de subsídios à produção. No Fair Act de 1996, os programas de apoio a soja foram: programa de garantia de preço mínimo empréstimo preferencial pré-colheita ou uma complementação do preço de comercialização, que garantia o pagamento de US$ 5,26 por bushel; além de pagamentos “emergenciais” de US$ 475 milhões em 1999, 500 milhões em 2000 e 424 milhões em 2001, “em função de baixos preços do mercado internacional”. Enquanto que no Farm Act de 2002, reduz o loan rate para 5 dólares, mantendo o programa de preços mínimos, além de criar dois novos programas. O programa de pagamentos fixos desacoplados da produção, “calculados com base em 85% da produtividade por área plantada no período 1998-2001, à razão de US$ 0,44 por bushel”; e o de pagamentos contra-cíclicos, “estabelecidos sobre a mesma base de cálculo, que serão acionados quando os preços de mercado caírem abaixo de um preço-alvo fixado em lei – US$ 5,80 por bushel” (FUNCEX, 2002, p.14). Em 2001, o volume de subsídios concedidos à soja norte-americana montou a 4 bilhões de dólares, 30% do valor da produção doméstica total (13,094 bilhões de dólares).

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Com isso, alimentou-se o círculo vicioso de superprodução interna, artificialmente remunerada, baixa dos preços internacionais da “commodity” – que caíram 40% entre 1996 e 2001 e demandas por mais subsídios 74 (FUNCEX, 2002). Os pagamentos acumulados aos produtores de soja foram de US$ 10,1 bilhões entre 2001-2006, sendo de US$ 591 milhões em 2006 (FUNCEX, 2007). A política de produção e utilização do biodiesel nos Estados Unidos é estabelecida pelo National Biodiesel Board (NBB) 75 , uma associação de comércio que representa a indústria de biodiesel como um órgão de coordenação de pesquisa e desenvolvimento. Tem como missão promover os interesses dos seus membros, que podem ser estados, produtores nacionais e internacionais de matéria-prima para o biodiesel, organizações de processamento, fornecedores, negociantes e distribuidores e provedor de tecnologia. A NBB também trabalha para remover barreiras à indústria e educar o público sobre o biodiesel, oferecendo também programas de regulação, de técnica, comunicações, educação e petróleo. As áreas de suporte da NBB são: qualidade do combustível, assegurando aos consumidores um biodiesel produzido de acordo com a norma ASTM D6751, que são diferentes entre os estados; The National Biodiesel Accreditation Program, um programa voluntário de cooperação para o credenciamento/qualificação dos produtores e vendedores de biodiesel chamado BQ-9000; além de um programa de educação, chamado Original Equipment Manufacturer Advancement (NATIONAL BIODIESEL BOARD). O incentivo à produção e ao uso de biodiesel nos Estados Unidos começou na década de 1990 com o objetivo de melhorar a qualidade do ar e diminuir a dependência do diesel oriundo do petróleo. O Energy Policy Act (EPAct), de 1992, procurou acelerar o uso de combustíveis alternativos no setor de transporte. O Departamento de Energia dos Estados Unidos tem como objetivos: diminuir a dependência de óleo importado e aumentar a segurança energética pelo uso de combustíveis alternativos produzidos domesticamente (DACK et al, 2004). Aplica-se tanto ao governo federal ou aos estados como as frotas particulares. “As frotas incluídas no programa possuem cota mínima anual de aquisição de veículos movidos a combustíveis alternativos. Em 2001 a cota era de 75% para os governos estaduais”, e de 90% para outras frotas. (CAMPOS, 2004, p.30). Além disso, 75% dos

74 O complexo sojicultor brasileiro estimou haver sofrido perdas de 800 milhões a 1 bilhão de dólares com os subsídios norte-americanos. O Brasil chegou a solicitar aos EUA consultas informais na OMC sobre os subsídios, mas não levou adiante o procedimento de solução de controvérsias. Importações de óleo de soja são taxadas à proporção de 19,1%, o que torna as exportações de óleo de soja brasileiro para os EUA praticamente proibitivas, sem contar a isenção de taxas do óleo de soja do Canadá, Israel, países andinos e do Caribe (FUNCEX, 2002, p.15).

75 A NBB foi fundada em 1992 por grupos de produtores de soja que viam potencial na produção de biodiesel feito a partir do óleo de soja, sendo originalmente conhecida como National Soy Diesel Development Board.

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veículos adquiridos por órgãos federais em 1999 devem ser movidos a combustíveis alternativos (CAMPOS, 2004, p.26).

O Highway Control of Air Pollution From New Motor Vehicle, feito pelo EPAct em

2001, fez regras que requerem que os refinadores de óleo reduzam o teor de enxofre em 97% do diesel para um nível não maior do que 15 ppm até junho de 2006, o que poderá diminuir a

emissão de NOx em 90 e 95% respectivamente. Existem outros programas de incentivos como Commodity Credit Corporation Bioenergy Program; Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program; Tax Deduction for Clean Fuel Infrastructure; Clean Fuels Formula Grant Program. O Commodity Credit Corporation Bioenergy Program tem “um

orçamento anual de 150 milhões de dólares disponíveis […] em pagamentos diretos aos