ELLEN CRISTINA BORGES FERNANDES

A PARCERIA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTVEIS (2003-2010)

MARLIA SP 2010

ELLEN CRISTINA BORGES FERNANDES

A PARCERIA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTVEIS (2003-2010)

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao curso de Relaes Internacionais da Faculdade de Filosofia e Cincias, da Universidade Estadual Paulista UNESP como parte dos requisitos para a obteno do ttulo de bacharel em Relaes Internacionais. rea de Concentrao: Poltica Internacional Orientadora: Profa. Dra. Cristina Soreanu Pecequilo

Marlia-SP 2010

Ficha catalogrfica elaborada pelo Servio Tcnico de Biblioteca e Documentao UNESP Campus de Marlia

F363p

Fernandes, Ellen Cristina Borges. A parceria estratgica entre o Brasil e os Estados Unidos no setor de biocombustveis (2003-2010) / Ellen Cristina Borges Fernandes. - Marlia, 2010. 90 f. ; 30 cm. Trabalho de Concluso de Curso (graduao em Relaes Internacionais) Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Filosofia e Cincias, 2010. Orientador: Cristina Soreanu Pecequilo Bibliografia: f. ??-??

1. Relaes internacionais Brasil / Estados Unidos. 2. Biocombustveis.. I. Autor. II. Ttulo. CDD 327.81073

A meus pais, meus irmos e meus amigos que sempre estiveram presentes em todos os momentos importantes da minha vida.

AGRADECIMENTOS

De tudo, ficaram trs coisas: A certeza de que estamos sempre comeando... A certeza de que precisamos continuar... A certeza de que seremos interrompidos antes de terminar... Portanto devemos: Fazer da interrupo, um caminho novo... Da queda, um passo de dana... Do medo, uma escada... Do sonho, uma ponte... Da procura, um encontro... Fernando Sabino

Gostaria de agradecer primeiramente a Deus pela ddiva de viver e aos meus pais Jos Alberto Fernandes e Neuza Borges Fernandes, por serem para mim um exemplo de vida, amor e dedicao e sempre me apoiarem em todos os momentos. Aos meus irmos Henrique, Rita, Flavia e Ana Carolina que fazem da minha vida mais feliz e plena. A toda a minha famlia, pela sua sabedoria e alegria de viver. Um agradecimento especial a Profa. Dra. Cristina Soreanu Pecequilo por aceitar ser minha orientadora no desenvolvimento desse trabalho e me ajudar na sua elaborao e correo. Por ter me ensinado a gostar de Relaes Internacionais, principalmente de poltica externa brasileira e norte-americana, aos quais suas aulas muito contriburam para esclarecerme sobre esses temas e outros da rea. Tambm agradeo a todos os professores que fizeram parte da minha vida acadmica, em especial Profa. Ana Lcia Gasparoto e Profa. Dra. Mirian Cludia Loureno Simonetti por fazerem parte da banca que analisar a minha monografia. Sinto-me tambm muito grata aos meus colegas de sala pelos momentos importantes que compartilhamos juntos, aos quais estou certa sempre estaro em nossas memrias. Agradeo a Samara Marcelino Ferreira pela sua amizade e por me agentar todos os dias durante esses quatro anos de convivncia e cumplicidade. Janine Pacheco Souza que sempre foi uma amiga fiel e presente, que muito me ajudou nessa trajetria universitria. Alessandra Aparecida Luque, uma amiga experiente e querida, que me ajudou muito nos meus trabalhos acadmicos. Nos quatro compartilhamos muitos bons momentos juntos comendo pizza e conversando no mensenger. Las Pacini, pelas caronas e amizade e ao Pedro Nicolau, companheiros das aulas de francs, que nos divertia muito. Ao Victor pela companhia e amizade nas aulas de espanhol. A Tayana, Senira, Isandreia e Joagda pelos conhecimentos em lnguas que me ensinaram e que muito me ajudaro na minha vida profissional no futuro. Aline Hermnio, minha primeira parceira de apartamento, pela pacincia e

companheirismo no nosso primeiro ano de universidade. Enfim, a todos que constantemente me apoiaram nos momentos bons e nos difceis, agradeo imensamente. No ser possvel me lembrar de todos que passaram na minha vida nesses ltimos quatro anos, mas sempre guardarei todos no meu corao e na minha alma. Muito Obrigada por tudo.

Que sei eu do que serei, eu que no sei o que sou? Ser o que penso? Mas penso tanta coisa! E h tantos que pensam ser a mesma coisa que no pode haver tantos! Gnio? Neste momento Cem mil crebros se concebem em sonho gnios como eu, E a histria no marcar, quem sabe?, nem um, Nem haver seno estrume de tantas conquistas futuras. No, no creio em mim. Em todos os manicmios h doidos malucos com tantas certezas! Eu, que no tenho nenhuma certeza, sou mais certo ou menos certo? No, nem em mim... Em quantas mansardas e no-mansardas do mundo No esto nesta hora gnios-para-si-mesmos sonhando? Quantas aspiraes altas e nobres e lcidas Sim, verdadeiramente altas e nobres e lcidas -, E quem sabe se realizveis, Nunca vero a luz do sol real nem acharo ouvidos de gente? Tabacaria lvaro de Campos (Heternimo de Fernando Pessoa)

FERNANDES, Ellen Cristina Borges. A parceria estratgica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustveis (2003-2010). 103f. 2010. Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Relaes Internacionais) Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Filosofia e Cincias, Marlia/SP, 2010.

RESUMO O presente trabalho de concluso de curso tem como finalidade analisar o desenvolvimento da parceria estratgica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustveis no perodo de 2003 a 2010, durante os governos de Lus Incio Lula da Silva (2003/2010) e os governos de George W. Bush (2001/2008) e de Barack Obama (2009/2010). Nesse contexto, buscaremos analisar, a viabilidade dessa parceria e como outros temas das relaes bilaterais podem afetla ou no. A fim de melhor contextualizar esta dinmica, o estudo tambm contar com um breve retrospecto do relacionamento bilateral entre Brasil e Estados Unidos do governo Collor at o atual governo Lula da Silva no que tange as relaes polticas, econmicas, comerciais e regionais. Tambm abordaremos o desenvolvimento do etanol e do biodiesel no Brasil e nos Estados Unidos. Pretende-se, dessa forma, compreender como se d essa parceria e suas conseqncias para o sistema internacional, visto que o tema do meio ambiente e do aquecimento global esto em pauta atualmente, e os biocombustveis so uma matriz renovvel e menos poluente que os combustveis fsseis. Palavras-Chave: Biocombustveis. Parceria Estratgica; Poltica Externa; Brasil; Estados Unidos;

ABSTRACT The present study aims to analyze the development the strategic partnership between Brazil and United States in biofuel in 2003 to 2010, during the governments of Lus Incio Lula da Silva (2003-2010) and George W. Bush (2001/2008) and Barack Obama (2009/2010). In this context, it will analyze the viability of this partnership and how others themes of the bilateral relations affect it. This study will also have a brief account of bilateral relations between Brazil and United States since Collor government until Lula da Silva considering the political, economic, commercial and regional relations. It will also approach the development of ethanol and biodiesel in Brazil and United States. Therefore, it seeks to understand this strategic partnership and its consequences to international system, considering that the environmental matters and global warming are important nowadays and the biofuel are a renewable fuel and less pollutant than the fossils one. Key Words: Strategic Partnership; Foreign Policy; Brazil; United States; Biofuel.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Principais produtores de etanol de 2000 a 2005 (em bilhes de gales) ............61 Figura 2. Etanol: Custo de Produo em 2005 (US$ cents por litro) .................................61 Figura 3. Produtividade de Etanol (Litros por hectare).....................................................61 Figura 4. Distribuio Principais Produtores de Biodiesel no Mundo em 2005 ...............64 Figura 5. Produo de Etanol no Brasil por Produto de 1990 a 2008 ................................64 Figura 6. Produo de Etanol nos EUA de 1980 a 2004......................................................77 Figura 7. Produo e Capacidade Instalada de Biodiesel nos EUA...................................77

LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Comrcio Brasil-Estados Unidos 1990-2002........................................................26 Tabela 2. Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 1990-2002 (em milhes de dlares)..................................................................................................................27 Tabela 3. Participao dos principais pases e blocos econmicos de destino na pauta de exportao brasileira em perodos selecionados (%) ...........................................................28 Tabela 4. Participao dos principais pases e blocos econmicos de destino na pauta de importao brasileira em perodos selecionados (%) ..........................................................28 Tabela 5. Comrcio Brasil-Estados Unidos 2003-2010........................................................46 Tabela 6. Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 2003-2009 (em milhes de dlares) .................................................................................................................47

SUMRIO INTRODUO.......................................................................................................................13

CAPTULO 1: O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS DE COLLOR A FHC (1990-2002).................................................................................................................18 1.1. 1.2. 1.3. Relacionamento Poltico....................................................................................18 Relacionamento Comercial e Econmico.........................................................25 Relaes Regionais............................................................................................34

CAPTULO 2: O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO GOVERNO LULA (2003-2010)............................................................................................39 2.1. 2.2. 2.3. Relacionamento Poltico...................................................................................39 Relacionamento Comercial e Econmico........................................................45 Relaes Regionais...........................................................................................54

CAPTULO 3: A PARCERIA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTVEIS (2003-2010)..........................................................59 3.1. Panorama Geral sobre Biocombustveis................................................................59 3.2. O Desenvolvimento dos Biocombustveis no Brasil..............................................64 3.2.1. Etanol...........................................................................................................64 3.2.2. Biodiesel.......................................................................................................69 3.3. O Desenvolvimento dos Biocombustveis nos Estados Unidos.............................73 3.3.1. Etanol...........................................................................................................73 3.3.2. Biodiesel.......................................................................................................87 3.4. A Parceria Estratgica entre Brasil e Estados Unidos em biocombustveis...........81

CONSIDERAES FINAIS...............................................................................................87 REFERNCIAS....................................................................................................................90 ANEXOS................................................................................................................................100 Programas de subsdios ao etanol nos EUA............................................................................100 Atualizao dos programas at 2003......................................................................................100 Programas de Subsdio ao milho norte-americano Fair Act (1996-2002)..............................101 Programas de Subsdio ao milho norte-americano Farm Act (2002-2007)............................103

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INTRODUO

As relaes com os Estados Unidos sempre ocuparam lugar central na poltica externa brasileira ao longo da histria, de forma que a interao entre ambos oscilou entre um dilogo amistoso e uma indiferena sutil. (HIRST, 2009, p.19). No entanto , a partir dos anos 1970, o relacionamento entre Brasil e Estados Unidos passou a ser de rivalidade emergente e tem se caracterizado pelo aumento das divergncias, de forma que os norte-americanos perderam sua centralidade no desenho da grande estratgia brasileira (HIRST, 2009, p.11). Essa rivalidade se apresenta por diversos fatores como: as exportaes brasileiras competem com as norte-americanas dentro do prprio mercado norte-americano e em terceiros mercados, o que induz por presso de lobbies, os Estados Unidos a medidas de protecionismo; a poltica de segurana do Brasil desatrela-se da dependncia tecnolgica dos Estados Unidos, sendo denunciados todos os acordos de cooperao nesse ramo, alm do fato do pas se tornar o 5 maior exportador de armas do mundo; os Estados Unidos passaram a sonegar a cooperao com vistas ao desenvolvimento e obteno de tecnologias avanadas, e tenta obstruir a cooperao com terceiros pases; o pndulo se aproxima do extremo de soberania com autonomia decisria, engendrando novas parcerias que diminuem o peso dos Estados Unidos (BANDEIRA, 1998). Alm disso, frustraes recprocas afloraram em vrios momentos. Foram desencontros cclicos, motivados quase sempre por erros de clculo sobre o comportamento um do outro. (HIRST, 2009, p.12-13). Alguns exemplos dessas frustraes recprocas do lado brasileiro: no fim da Segunda Guerra Mundial, o Brasil esperava um reconhecimento especial por sua participao na luta contra os pases do Eixo; na dcada de 1950, quando o governo brasileiro deixou de receber apoio americano para suas polticas de desenvolvimento econmico; nos anos 1960, diante da ausncia de uma poltica americana de compensaes pelas medidas de conteno das foras comunistas domsticas adotadas; nos anos 1970, o Brasil no foi considerado pas-chave na poltica externa dos Estados Unidos; nos anos 1980, a ausncia de uma soluo poltica para a crise da dvida externa dos pases latino americanos pelos Estados Unidos; na dcada de 1990, a falta de um apoio norte -americano, diante das turbulncias financeiras de carter global (HIRST, 2009, p.12-14). Por fim, nos primeiros anos do sculo XXI [] com respeito a temas multilaterais, a falta de interesses do governo norte-americano pela reforma e ampliao do Conselho de Segurana da ONU e as dificuldades criadas pelos Estados Unidos e pelo Ocidente industrializado de modo geral para a realizao de uma nova rodada de negociaes no

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mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Enquanto que do lado norte americano: as polticas econmicas nacionalistas feriram repetidamente os interesses privados norte-americanos desde a dcada de 1940. No campo poltico e de segurana, destacaram-se o descontentamento causado pela resistncia do Brasil em prestar apoio militar aos Estados Unidos na Guerra da Coria e na Guerra do Vietn, as crticas manifestadas poltica centro-americana de Washington dos anos 1980, a Guerra do Golfo nos anos 1990 e finalmente pelo posicionamento contrrio a Guerra do Iraque em 2002. (HIRST, 2009, p.12 14). O Brasil passou por perodos conturbados a partir dos anos 1980 com a consolidao de sua democracia, aps o fim do governo militar, bem como pela crise da dvida e a crise macroeconmica. Enquanto os Estados Unidos, tambm passavam por reformas neoliberais, no governo Reagan e pelo acirramento da competio armamentista com a Unio Sovitica. Aps o trmino da Guerra Fria, os Estados Unidos se tornaram a nica superpotncia restante, com incontestvel supremacia nos campos militar, econmico e tecnolgico. No entanto, o pas no tem condies para exercer uma unipolaridade efetiva por dois motivos principais. O primeiro diz respeito ao fato de a nao americana internamente no estar preparada para dirigir um imprio mundial, pois tanto a sua sociedade quanto as suas instituies recusam-se a assumir os sacrifcios financeiros e pessoais para tal necessrios (JAGUARIBE, 2002, p.1). O outro motivo de natureza externa e concernente a atual configurao do Sistema Internacional que apesar da invencvel supr emacia econmica, tecnolgica e militar, os Estados Unidos, dadas as restries internas, enfrentam uma resistncia suficiente por parte de vrios poderes que os impedem de exercer uma gesto unipolar do mundo. (JAGUARIBE, 2002, p.2). Esses vrios poderes seriam as novas potncias emergentes, como a China, a ndia, o Brasil, a Rssia e a frica do Sul, bem como as potncias tradicionais como a Unio Europia e o Japo, que dividem a supremacia econmica com os Estados Unidos. Assim, nos anos 1980, o Brasil perdeu poder de barganha perante aos Estados Unidos e perdeu capacidade de manobra econmica interna, numa conjuntura de desequilbrios macroeconmicos recorrentes. (HIRST, 2009, p.67). A partir do Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Brasil, bem como o restante das naes latino-americanas, adotaram as medidas neoliberais do chamado Consenso de Washington1, que se resumia basicamente na recomendao de que o Estado se retirasse da
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Srie de reunies entre os dirigentes do FMI [Fundo Monetrio Internacional], Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Tesouro dos Estados Unidos, alm de polticos e economistas

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economia. Essas medidas incluam polticas de disciplina fiscal, de racionalizao dos gastos pblicos, reforma tributria, liberalizao financeira, reforma cambial, abertura comercial, supresso de restries ao investimento estrangeiro direto, privatizao, desregulamentao e por fim, respeito propriedade intelectual e minou-se tambm o poder dos sindicatos e partidos de esquerda (PIRES, 2006, p.26). A adoo de polticas neoliberais pelos pases trouxe graves conseqncias para a economia como: a desindustrializao deliberada; o aumento do desemprego; o desmonte da estrutura do Estado de bem estar social, isto , o fim do sistema de assistncia pblica, de sade, educao e previdncia; o crescimento das dvidas pblicas. A conseqncia disso foi o aumento da misria e do desemprego; as crises do balano de pagamentos passaram a ocorrer com maior freqncia e intensidade; o produto interno dos pases se contraiu; as dvidas interna e externa cresceram; a instabilidade econmica se expandiu, tornando -se permanente a crise social (OLIVEIRA, 2006, p.25). Assim, o consenso de Washington foi instrumento poderoso para a introduo de micropolticas privatizantes e serviu para inviabilizar o crescimento econmico regional, mantendo os pases subdesenvolvidos como a eterna periferia do mundo. Os pases da America Latina foram praticamente recolonizados. Os pases centrais conseguiram manter o controle do comrcio internacional dos pases perifricos; mantiveram as condies de troca desiguais2, de endividamento externo, e de sujeio a Diviso Internacional do Trabalho 3 (OLIVEIRA, 2006, p.37). A abertura comercial do Brasil, bem como de toda a Amrica Latina, permitiu que os Estados Unidos atendessem presso dos exportadores norte americanos e transformassem em supervit seu dficit comercial com a regio (BANDEIR A, 1999, p.167). Nesse perodo, a poltica externa de Collor buscou promover o realinhamento com os Estados Unidos, mas a despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios. (PECEQUILO, 2008, p.138). A poltica externa do governo de Itamar Franco caracterizou-se pela continuidade do Mercosul e da sul-americanizao da agenda regional, o implemento de participao em fruns multilaterais; alm de implementar no fim de seu mandato, o Plano Real, que foi consolidado e aprofundado no posterior governo de Fernando Henrique Cardoso,
latino-americanos, onde se estipulou uma srie de medidas para se resolver a crise da dvida latino-americana. (PIRES, 2006, p.26). 2 Ou deteriorao dos termos de trocas. Raul Prebisch ao comparar os preos de exportao dos bens primrios (produzidos por economia perifricas) com os dos bens industrializados (produzidos nos pases centrais), constatou que a longo prazo, os preos dos primeiros tendem a reduzir -se com maior velocidade que o dos primeiros (PIRES, 2002, p. 36). 3 Paga-se um custo excessivo pelo capital importado; e s empreende-se as atividades de baixas tecnologias, ou de ganho excessivo para as empresas da metrpoles nos pases perifricos (OLIVEIRA, 2006, p.37).

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estabilizando-se a economia brasileira. O governo FHC implementou uma poltica externa caracterizada pela busca de credibilidade perante as naes desenvolvidas Estados Unidos e Europa de forma mais pragmtica; no entanto, no final do seu governo, alterou o curso dessa poltica do eixo norte para o eixo sul, buscando a ampliao das relaes com pases emergentes como Rssia, China e ndia (PECEQUILO, 2008, p.141). O governo Luiz Incio Lula da Silva manteve e intensificou essa poltica, buscando ampliar as relaes e a cooperao do Brasil com os pases emergentes, como China, ndia, frica do Sul e Rssia, mas no deixando de lado os pases do norte, a bem dizer Europa e Estados Unidos. Enquanto que o governo Bush, caracterizou-se no perodo pelo unilateralismo, lanando a Guerra Global contra o Terror (GWT) e a Doutrina Bush. Lula tem adotado posies autnomas frente aos Estados Unidos tanto no mbito poltico como econmico, regional e multilateral, mas tambm existem convergncias no relacionamento bilateral. O novo presidente Obama tem adotado medidas favorveis ao uso de biocombustveis, o que converge com a expectativa brasileira, alm de abrandar as medidas do governo anterior. O presidente Bush fez duas visitas ao Brasil, em 2005 e em maro de 2007. Na segunda visita, os dois pases selaram o Memorando de Entendimento para o Avano e a Cooperao em Biocombustveis. Esse acordo de cooperao objetiva o desenvolvimento e a difuso dos biocombustveis nos nveis bilateral, em terceiros pases e global, de forma a avanar na pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia para a produo de biocombustveis de nova gerao(MRE, 2007a). O acordo tambm busca o desenvolvimento de padres tcnicos universalmente aceitos para o etanol de forma que este se torne uma commodity com um mercado organizado internacionalmente. Em face da crescente dependncia dos Estados Unidos em relao ao petrleo do Oriente Mdio, uma de suas principais vulnerabilidades, visto que os deixa merc de regimes hostis e terroristas, alm do alto preo do combustvel a partir da Guerra do Iraque; acrescentando-se os problemas ambientais ocasionados pelas altas emisses de CO 2 e outros poluentes devido queima de combustveis fosseis; Brasil e Estados Unidos tem investido no desenvolvimento de fontes renovveis de energia. De forma que tanto o governo Lula quanto os governos de Bush e Obama tm como prioridade impulsionar a produo de etanol e biodiesel. O Brasil sempre foi um grande produtor de etanol, seguido pelos Estados Unidos. Enquanto o Brasil utiliza a cana-de-acar para a produo do etanol, os EUA utilizam o milho; e para a produo do biodiesel, ambos utilizam principalmente a soja como matriaprima.

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Assim, levando em considerao o contexto geral do relacionamento entre Brasil e Estados Unidos no perodo de 2003 a 2010, durante os governos de Luiz Incio Lula da Silva no Brasil (2003-2010) e os governos George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (20092010) nos Estados Unidos; procuraremos estudar como se d a parceria estratgica entre ambos no setor de biocombustveis nesse perodo, compreendendo seus princpios e anseios, para entendermos a viabilidade ou no dessa. Portanto, no primeiro captulo, faremos uma breve contextualizao histrica, estudando as relaes bilaterais entre os governos brasileiros de Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1993-1994) e o governo americano de George H. Bush (1989-1993); entre os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Bill Clinton (1993-200),

respectivamente. Para tanto, veremos como se desenvolve as relaes polticas, econmicas e regionais entre Brasil e Estados Unidos. No segundo captulo, ser analisado o relacionamento bilateral entre o governo brasileiro de Luiz Incio Lula da Silva e os governos americanos de George W. Bush (20012008) e Barack Obama (2009-2010), pois so nesse perodo que sero lanadas as iniciativas de cooperao em biocombustveis. Aps essa contextualizao, ser considerado como as aes de poltica externa de Brasil e Estados Unidos afetaram a viabilidade da parceria em biocombustveis. Por sua vez, no terceiro captulo, ser analisado o conceito de parceria estratgica, bem como o desenvolvimento dos biocombustveis no Brasil e nos Estados Unidos, a fim de analisar os interesses norte-americanos e brasileiros com relao ao setor e como isso afeta ou pode afetar o relacionamento entre os dois pases. Tentaremos descobrir se essa parceria tem efetividade e relevncia para ambos os pases e se pode trazer benefcios ou no. Alm disso, ressaltaremos a importncia do tema ambiental para a formao dessa parceria e como isso pode afetar a ordem global. Essa pesquisa foi realizada por meio de uma reviso bibliogrfica com base em documentos e sites oficiais (Itamaraty, Ministrio das Relaes Exteriores, Casa Branca, Departamento de Estado, entre outros), conferncias, encontros de cpula, pronunciamentos a nao, livros, artigos de peridicos, jornais e revistas. Alm disso, ser necessrio tambm uma anlise do conceito de parceria estratgica, utilizando autores como Amado Luis Cervo, Antnio Carlos Lessa e Alcides C. Vaz. Alguns autores analisados foram: Paulo Roberto de Almeida, Cristina Soreanu Pecequilo, Amado Luis Cervo, Monica Hirst, Luiz Alberto Moniz Bandeira e Luis Fernando Ayerbe.

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CAPTULO 1 O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS DE COLLOR A FHC (1990-2002)

Nesse captulo, ser analisado o relacionamento bilateral entre Brasil e Estados Unidos no perodo de 1990 a 2002, nos governos brasileiros de Fernando Collor de Mello (19901992) e Itamar Franco (1993-1994) e os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (19952002), bem como nos respectivos governos de George H. Bush (1989-1993), Bill Clinton (1993-2000) e George W. Bush. Analisaremos os principais temas de conflitos e de divergncia entre ambos na rea poltica, econmica, comercial e hemisfrica, isto , nas relaes regionais no continente americano. Para tanto, consideraremos o desenrolar das aes externas entre os dois atores, as principais barreiras entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano, os conflitos a nvel multilateral na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), e por fim a interao entre ambos nas negociaes da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA).

1.1

Relacionamento Poltico

Na dcada de 1990, o relacionamento poltico bilateral entre Brasil e Estados Unidos caracterizou-se pela tentativa de atenuar as divergncias entre ambos, presentes desde os anos 1970. O governo Fernando Collor de Mello tentou avidamente se adequar as polticas neoliberais, o que foi seguido pelos governos sucessores, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso. Assim, de 1990 a 2002, a ao externa brasileira tentou abrandar o relacionamento com os norte-americanos, o que no significa que as divergncias e os conflitos desapareceram (BANDEIRA, 2005). No governo Fernando Collor de Mello (1990-1992), o Brasil, bem como o restante das naes latino-americanas, adotou as medidas neoliberais do chamado Consenso de Washington, supracitadas na Introduo, que se referiam basicamente recomendao de que o Estado se retirasse da economia. A abertura comercial do Brasil, assim como de toda a Amrica Latina, permitiu que os Estados Unidos atendessem presso dos exportadores norte-americanos e transformassem em supervit seu dficit comercial com a regio (BANDEIRA, 1999, p.167). Em relao poltica exterior brasileira, Collor tinha por objetivo: 1) atualizar a agenda internacional do pas de acordo com as novas questes e o novo momentum

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internacional, 2) construir uma agenda positiva com os Estados Unidos e, 3) descaracterizar o perfil terceiro-mundista do Brasil (HIRST e PINHEIRO, 1995, p.6). Em relao ao primeiro objetivo, a sua poltica externa caracterizou-se por: uma forte presena nos rgos multilaterais, com o objetivo de influenciar no seu ordenamento, ocupando-se com temas como liberalismo econmico, ecologia, direitos humanos, segurana, multilateralismo comercial e fluxos de capitais; e a desqualificao da fora como meio de ao em favor da persuaso, ou seja, deixou de lado o hard power em favor do uso do soft power (BUENO e CERVO, 2002, p.463). Nesse contexto, Collor organizou a ECO 924, negociou e assinou o tratado de formao do Mercosul5, promoveu a desmontagem de iniciativas ligadas a idia de Brasil potncia, como o projeto nuclear e a de informtica (VIZENTINI, 2008, p.83), bem como assinou o Acordo Quadripartite com a Argentina, e acordos com a Agncia BrasileiroArgentina de Controle e Contabilidade de Materiais Nucleares (ABACC) e com a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) (BANDEIRA, 2004). Tambm aderiu ao tratado de Tlatelolco, com a retirada das ressalvas sobre as exploses atmicas para fins pacficos e desativou o Programa Nuclear Paralelo, que tinha permitido ao Brasil o domnio sobre o processo enriquecimento de urnio (BANDEIRA, 2004, p.57). Portanto, o governo Collor de Mello optara pela acomodao s normas que os Estados Unidos estavam a ditar, levando o Brasil a renunciar pretenso de maior autonomia estratgica6 (BANDEIRA, 2004, p.82). Em relao ao segundo objetivo, buscou promover o realinhamento com os Estados Unidos e demais pases desenvolvidos por meio do incremento da credibilidade pela adeso aos valores do ps-Guerra Fria, esperando que em contrapartida, os pases em desenvolvimento receberiam reconhecimento poltico, concesses comerciais e ajuda financeira e tecnolgica do eixo vertical. A despeito do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios (PECEQUILO, 2008, p.138).
4

A II Conferncia Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992, rene 114 chefes de Estado e cerca de 40 mil militantes de 3.200 ONGs. Sob patrocnio da ONU, organizada em quatro reunies preparatrias e conta com a participao de equipes do FMI e do Banco Mundial (ECO 92 - RIO 92). 5 O Mercosul (Mercado Comum do Sul) um processo de integrao econmica entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai constitudo em 26 de maro de 1991, com a assinatura do Tratado de Assuno. Evoluiu a partir do programa de aproximao econmica entre Brasil e Argentina de meados dos anos 80, o Tratado de Iguau, precursor do Mercosul, e tem dois grandes pilares: a democratizao poltica e a liberalizao econmico-comercial (GLOBAL 21). 6 Alm das conseqncias poltico-econmicas, um efeito adicional foi o desmonte do projeto de segurana nacional. Durante quase uma dcada as Foras Armadas foram colocadas como baixa prioridade. Esta situao somente comeou a mudar em 1998 com a criao do Ministrio da Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) dando-se incio a discusses mais substantivas sobre uma poltica de defesa, a questo das relaes civis-militares e o reaparelhamento das Foras Armadas (temas que permanecem como desafios na administrao Lula) (PECEQUILO, 2008, p.138).

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O Brasil sofria, nesse perodo, uma campanha, nos meios empresariais, financeiros, e de comunicao nos Estados Unidos, que o apresentava como hostil aos investimentos estrangeiros (BANDEIRA, 2004, p.55). Por isso, Collor procurou melhorar o relacionamento com os Estados Unidos. A ministra da fazenda, Zlia Cardoso de Mello, anunciou um plano A Poltica Industrial e de Comrcio Exterior, que propunha a abertura da economia brasileira como forma de induzir a indstria nacional obteno de ganhos de produtividade pela absoro de progresso tcnico ( NASCIMENTO, 2004, p.105). E fez isso a fim de equacionar e resolver todas as questes litigiosas com os EUA, fazendo concesses de profundas conseqncias para o Brasil, em troca de suspenso de sanes no s ilegais como tambm de efeitos comerciais muito limitados (BANDEIRA, 2004, p.57). Assim, o Brasil comprometeu-se a assinar uma lei de patentes e proteo propriedade intelectual que abrangeria vrios ramos, inclusive o qumico-farmacutico, alm de promover a abertura comercial. Nesse perodo, estava na presidncia dos Estados Unidos George H. Bush (1989-1992) e, sua poltica externa conduziu de forma pacfica o trmino da Guerra Fria, administrando as suas instabilidades. Foram conquistas de Bush a revoluo democrtica pacfica na Europa Oriental, a reunificao da Alemanha e a sua incluso na OTAN [Organizao do Tratado do Atlntico Norte] (PECEQUILO, 2005, p.305). Alm disso, iniciou a reforma do sistema internacional e desenvolveu novas estruturas de cooperao na Europa, na Amrica do Norte (NAFTA), nas Amricas (Iniciativa para as Amricas), na sia (APEC) e no Oriente Mdio (PECEQUILO, 2005). Collor visitou Bush em Washington em 1990, e nessa visita foram discutidos o problema da dvida externa brasileira e a instabilidade macroeconmica do Brasil, sendo receitadas as polticas rgidas neoliberais. Quanto poltica externa americana em relao Amrica Latina nos anos 90 abordaremos mais adiante, quando discorrermos sobre a ALCA. J o terceiro objetivo, descaracterizar o perfil terceiro -mundista do Brasil se concretizou na poltica externa brasileira, segundo Amado Cervo, pela substituio do paradigma desenvolvimentista iniciado em 1930 por Getlio Vargas pelo paradigma normal ou neoliberal. O primeiro refere-se ao Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicionais, refora o aspecto nacional e autnomo da poltica exterior, foi adotado pelo Brasil entre 1930 e 1989 e elevou este pas ao mais alto nvel de desenvolvimento regional. Trata-se do Estado empresrio que arrasta a sociedade no caminho do desenvolvimento nacional mediante a superao de dependncias econmicas estruturais e a autonomia de segurana (CERVO, 2002, p.457). J o Estado normal uma criao neoliberal, inspirada

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pelo Consenso de Washington e retira do Estado sua autonomia e a funo de apoio economia nacional; esteve vigente no Brasil durante todo o perodo analisado, de 1990 a 2003. Nesse contexto, o Brasil fez muitas concesses em termos de poltica externa e comercial aos pases hegemnicos sem receber nada em troca.
A experincia de mais de uma dcada revela que esse paradigma envolve trs parmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se s coeres do centro hegemnico do capitalismo; como Estado destrutivo, dissolve e aliena o ncleo central robusto da economia nacional e transfere renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nao as funes da infncia social (CERVO, 2002, p.457).

Aps o impeachment de Collor, assumiu a presidncia Itamar Franco (1993-1994) e seu governo defendeu os temas democracia, justia social, direitos humanos, liberdades individuais e justia social, com desenvolvimento (VIZENTINI, 2008, p.86) nas organizaes multilaterais, como a ONU, tendo como base a defesa da reforma do Conselho de Segurana e a candidatura brasileira a um assento permanente ( PECEQUILO, 2008, p.138-139). Valorizou tambm a integrao regional e a participao em foros multilaterais como forma de o Brasil ganhar mais poder de barganha no cenrio internacional e perante os Estados Unidos. Assim, no plano regional, a integrao platina e sul-americana foi a prioridade do governo, e por isso, buscou-se ampliar a infra-estrutura de integrao entre os quatro pases membros do Mercosul, e a associao da Bolvia e do Chile ao bloco (VIZENTINI, 2008).
Props uma agenda de desenvolvimento, ligada a uma Agenda da Paz, resolveu pendncias econmico-comerciais com diversos pases (que Collor deixara em desordem) e desenvolveu parcerias com pases vizinhos e os de lngua portuguesa). Props a criao da rea de Livre Comrcio Sul Americana (Alcsa) e da Zona de Paz e Cooperao da Amrica do Sul (Zopacas) (VIZENTINI, 2008, p.86)

Franco retomou alguns temas da agenda Collor e levou adiante o cumprimento de compromissos internacionais, principalmente no que se refere a no proliferao de armas nucleares, ratificando o Tratado de Tlatelolco, assinado no governo anterior. Junto a isto foi somada uma nova dimenso na poltica exterior: a idia do Brasil como pas continental e global trader, poltica que aproximou Braslia a outras potncias mdias, como China, ndia e, depois, Rssia (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Segundo Bernal-Meza (2002, p.39), a poltica externa de Itamar Franco procurou manter um baixo perfil no relacionamento com os Estados Unidos, a fim de se evitar o aprofundamento das diferenas, principalmente econmicas e comerciais, o que ser tratado mais adiante. Fernando Henrique Cardoso, como chanceler no governo Franco, p rocurou

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superar o mero gerenciamento do contencioso mediante a criao de uma agenda construtiva, em busca de novas reas de cooperao (BANDEIRA, 2004, p. 80). Contudo, procurou manter a autonomia da poltica exterior, mesmo que valorizasse o dilogo bilateral com os norte-americanos. No plano militar, houve uma evoluo positiva no relacionamento com os Estados Unidos, pois este deixou de pressionar o Brasil para que reduzisse suas Foras Armadas, uma vez que o desmonte j havia sido realizado na administrao Collor. Contudo, as operaes militares americanas nos pases vizinhos como na Guiana em 1993 e a presso estadunidense no combate ao narcotrfico na regio, preocuparam os militares durante os anos 1990, o que os levou a deslocar o exrcito brasileiro para a Amaznia7 (BANDEIRA, 1999). No governo Itamar Franco foi concludo as negociaes do projeto SIVAM (Sistema de Vigilncia da Amaznia) com a vitria do consrcio americano Raytheon na licitao para fornecimento de equipamentos e servios para o mesmo. Mas alguns focos de conflitos entre Brasil e Estados Unidos permaneceram principalmente na rea comercial e em setores como o combate s drogas, vistos como aes de ingerncia externa.
O Brasil no aceitava que o governo de Washington, sob presses internas e com dificuldade de controlar a demanda interna, passasse a atribuir questo do narcotrfico o fulcro das suas relaes com a Amrica Latina, sem considerar as mltiplas dimenses do problema e o respeito soberania nacional dos outros pases. O tratamento dispensado por brasileiros, submetidos a abusos e humilhaes nos consulados norte-americanos, sem medidas corretivas para impedir sua repetio, constitua outro problema (BANDEIRA, 1999, p.181).

Itamar Franco lanou a proposta de criao do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA), em 1994, em Santiago de Chile, uma zona de livre comrcio que englobaria toda a Amrica do Sul (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Em resposta a esta iniciativa, os Estados Unidos lanaram a proposta de formao da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas) em 1994, na administrao Clinton, e que ser mais bem analisado na seo 1.3. No fim desse governo, se implementaram as medidas do Plano Real, pelo ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, que conseguiu se eleger como presidente do Brasil, aprofundando as medidas de estabilizao da economia brasileira, quebrada apenas no

As Foras Armadas rechaaram a proposta do governo norte-americano de treinar tropas brasileiras no prprio territrio dos Estados Unidos, em troca de que o Brasil consentisse o exerccio de tropas norte-americanas na Amaznia, como j estavam a realizar em diversos pases da Amrica Latina, espalhando pequenas bases, da Guiana at o Paraguai, a pretexto de combater o narcotrfico (BANDEIRA, 2004, p.67). Vale ressaltar que desde 1985, com o projeto Calha Norte, as Foras Armadas transferem tropas do Sul e do Sudeste para a Amaznia, acantonando cinco postos estabelecidos ao longo da fronteira com a Colmbia, Venezuela, Guiana, e Suriname, e Guiana Francesa (Ibidem, p.86).

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perodo de 1998-1999, devido aos efeitos das crises financeiras asiticas 8. O governo de Fernando Henrique Cardoso implementou uma poltica externa caracterizada pela autonomia pela integrao 9, caracterizando -se pela: ratificao do Tratado de No-Proliferao em 1998 e outros regimes, busca de credibilidade perante as naes desenvolvidas Estados Unidos e Europa mas de forma mais pragmtica; busca por um comrcio livre e justo nas negociaes da OMC e da ALCA e um assento permanente no CSONU (PECEQUILO, 2008, p.138-140). No relacionamento com os Estados Unidos, Cardoso tinha como objetivo revitalizar a agenda, afirmando que as divergncias existentes entre ambos os pases eram prprias dos relacionamentos caracterizados pela amplitude de interesses recprocos10 e, atravs do dilogo, procurou sobrepor ao contencioso bilateral cotidiano uma agenda mais abrangente (CARDOSO apud BANDEIRA, 2005, p.110).
Ao longo de seus dois mandatos (1995-1999 e 1999-2003), procurou ajustar os objetivos do Brasil aos interesses dos Estados Unidos, ou seja, nova ordem internacional unipolar, de modo a facilitar-lhe a insero, harmoniosamente, no processo de globalizao econmica e permitir-lhe a obteno de um lugar permanente no Conselho de Segurana da ONU. A adeso ao TNP, ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR), e a outros tratados assimtricos e discriminatrios, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que sagravam a predominncia dos Estados Unidos e das potncias ricas e nucleares, constituram aspectos marcantes de tal esforo (BANDEIRA, 2005, p.110).

Nesse perodo, estava no poder nos Estados Unidos, Bill Clinton (1993-2001) e sua poltica externa era guiada pelo multilateralismo assertivo, no qual as aes multilaterais no ocorreriam sem o significativo elemento do unilateralismo americano, sem que os Estados Unidos tivessem vontade de usar seu sobrepujante poder para dominar tanto na guerra quanto na diplomacia, quando seus aliados mais fracos hesitassem. Preferia -se, assim, o emprego do poder americano em concerto com a comunidade mundial (BANDEIRA, 2004, p.268-269). A despeito do bom relacionamento direto entre Fernando Henrique Cardoso e Bill Clinton, as divergncias entre Brasil e Estados Unidos permaneceram e se manifestaram nas questes polticas, militares e principalmente, econmicas e comerciais, que sero tratadas adiante. Nas questes hemisfricas, isto , no que se refere Amrica Latina, houveram

Mxico, 1994; sia, 1997; Rssia e Brasil, 1998; Equador, 1999; Turquia, 2000; Argentina, 2001 (PIRES, 2006, p.25). 9 Assim, participando ativamente na organizao e na regulamentao das relaes internacionais, nas mais diversas reas, a diplomacia brasileira contribuiria para o estabelecimento de um ambiente favorvel ao seu desenvolvimento econmico, objetivo que foi o eixo da ao externa do Brasil durante a maior parte do sculo XX. De fato, nos anos FHC, a busca de normas e regimes internacionais visando a fortalecer um ambiente o mais possvel institucionalizado foi uma constante (CITRA; OLIVEIRA; VIGEVANI, 2003, p.32). 10 CARDOSO, Fernando Henrique. O Brasil e Clinton. In: Zero Hora, Porto Alegre, 28 fev. 1993. In: Ministrio das Relaes Exteriores. Poltica Externa em tempos de Mudana: A Gesto do Ministro Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty, Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia, 1994, p. 249.

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divergncias no plano poltico e no militar (combate ao narcoterrorismo), bem como no econmico e no comercial, referente a ALCA principalmente, o que ser tratado na seo 1.3. Assim, o relacionamento passa por certo distanciamento, medida que o Brasil no consegue seus principais objetivos, como ser membro do Conselho de Segurana das ONU e no recebe nenhum benefcio pela convergncia com os Estados Unidos, durante toda a dcada de 1990. Alm disso, as propostas de integrao sul-americana, lanadas pelo Brasil, como o Mercosul e a ALCSA, se chocam com a proposta americana de formao da ALCA, o que causa muitos conflitos entre Brasil e Estados Unidos nas negociaes dessa ltima, o que ser abordado na seo 1.3. A inteno dos Estados Unidos de intervir na Colmbia com o objetivo de combater a narcoguerrilha, tambm gerou certa desconfiana por parte do Brasil, principalmente dos meios militares, que temiam uma possvel interveno norte-americana na Amaznia.
O Brasil proibiu a utilizao do seu territrio para qualquer operao militar na Colmbia, porquanto contrariava os princpios de no-interveno e autodeterminao, que pautavam tradicionalmente sua poltica exterior. E continuou a no aceitar que, sob pretexto estratgico-militar ou de combate ao narcotrfico, os Estados Unidos estendessem suas instalaes militares Amaznia brasileira, cuja defesa sempre preocupou as Foras Armadas brasileiras, que passaram a implementar a estratgia de resistncia, como hiptese de guerra contra uma potncia tecnologicamente superior (BANDEIRA, 2005, p.111).

A partir dos atentados de 11 de setembro de 2001, o novo governo norte-americano de George W. Bush (2001-2008) passou a assumir posturas unilaterais. Lanou a Guerra Global contra o Terror (GWT) com o objetivo principal de combater o terrorismo a nvel mundial, bem como destruir a Al-Qaeda e o regime talib no Afeganisto; e a Doutrina Bush, que afirma que os EUA devem reagir prontamente a ameaas a seus interesses e segurana por meio da preveno e preempo e expandir a democracia (PECEQUILO, 2005, p.383). Assim, usaram um unilateralismo global, entendendo que os Estados Unidos, como nica superpotncia, deviam assumir e exercer, com exclusividade e isoladamente, o poder internacional de deciso (BANDEIRA, 2004, p. 254). Assim, no fim do seu governo, Fernando Henrique Cardoso alterou o curso de sua poltica externa do eixo vertical norte para o eixo sul, buscando a ampliao das relaes com pases emergentes como Rssia, China e ndia e intensificando o discurso da globalizao assimtrica (PECEQUILO, 2008, p.141). Contudo, cabe salientar que na primeira metade da dcada de 1990, cinco ministros diferentes ocuparam o Ministrio de Rela es Exteriores, dois de fora da casa, a denotar a instabilidade de pensamento e de estratgia externa. Segundo Amado Cervo (2002, p.455) O processo que resultou na cassao de Fernando Collor de Mello (1990-1992) em 1992 e o

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hiato do governo de Itamar Franco at 1994 contriburam para tal indefinio.

Apesar da

instabilidade do Itamaraty, o pensamento de Fernando Henrique Cardoso, ministro das relaes exteriores entre outubro de 1992 e maio de 1993, prevaleceu, contando depois por seis anos com Lampreia [1995-2000], seu fiel intrprete (CERVO, 2002, p.456). Ainda de acordo com Amado Cervo, o Brasil fez um ensaio de mais um paradigma de relaes internacionais, o do Estado logstico, que fortalece o ncleo nacional, transferindo sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefcios da interdependncia mediante um tipo de insero madura no mundo globalizado (CERVO, 2002, p.457). Assim, o Brasil foi o nico pas da Amrica Latina que passou pelos t rs paradigmas nesse perodo. A indefinio oriunda da coexistncia paradigmtica da poltica externa brasileira, desde 1990, levou agonia do Estado desenvolvimentista, emergncia do Estado normal e ao ensaio do Estado logstico (CERVO, 2002, p.457).

1.2.

Relacionamento Comercial e Econmico

Nos anos 1990, as relaes econmicas entre Brasil e Estados Unidos se caracterizaram pela: presena norte-americana na atividade econmica brasileira por meio de investimentos diretos; por uma nova fase de acusae s mtuas, na qual o Brasil passou a se ressentir cada vez mais da falta de reciprocidade americana, e o governo dos Estados Unidos passou a insistir na insuficincia das polticas de abertura do mercado brasileiro; por disputas comerciais entre ambos no mbito multilateral OMC, e por fim, na agenda regional, principalmente em relao a ALCA (HIRST, 2009, p.69-70).
O relacionamento econmico Brasil-Estados Unidos adquiriu nova complexidade a partir dos anos 1990. Alm de envolver uma gama de interesses e presses mais diversificados, passou a se desenvolver em diferentes esferas. Os vnculos mantidos no campo de investimentos e das transaes financeiras e comerciais passaram a estar permanentemente sujeitos s presses liberalizantes dos Estados Unidos. Observou-se um processo cumulativo de desavenas, dominado por percepes crticas de ambos os lados. Do lado brasileiro, tornou-se difcil compatibilizar esses desencontros com a crescente vulnerabilidade econmica externa do pas (HIRST, 2009, p.68).

Desde o governo Collor, o Brasil promoveu uma abertura comercial, permitindo aos Estados Unidos ampliar suas exportaes e seus investimentos no pas.
Com efeito, a porcentagem da participao norte-americana nas importaes brasileiras, que despencaram de 36% no incio dos anos 60, para 11% em 1975, no representou mais que 13,7%, entre 1985 e 1994, mas ento essa tendncia declinante

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comeara a reverter-se (BANDEIRA, 1998, p.181).

Na primeira metade da dcada de 1990 a 1994, o Brasil obteve supervit na sua relao comercial com os Estados Unidos, mas a partir de 1995 at 1999, os dficits foram constantes em decorrncia da implementao do Plano Real e a conseqente valorizao da moeda brasileira, alm da diminuio das tarifas alfandegrias, que vinha ocorrendo desde o governo Collor. Houve uma melhora na balana comercial favorvel ao Brasil a partir de 1999 devido desvalorizao do Real nesse perodo.

Comrcio Brasil-Estados Unidos 1990-2002 (US$)

Ano Exportao Part. (%)* Importao Part. (%)* Saldo 1990 7.594.263.027 24,17 4.160.683.895 20,14 3.433.579.132 1991 6.264.436.712 19,81 4.687.570.150 22,28 1.576.866.562 1992 6.932.757.328 19,37 4.538.666.763 22,08 2.394.090.565 1993 7.843.335.397 20,34 5.062.251.046 20,04 2.781.084.351 1994 8.816.241.304 20,25 6.674.390.616 20,18 2.141.850.688 1995 8.682.812.161 18,67 10.519.498.419 21,05 -1.836.686.258 1996 9.182.584.604 19,23 11.818.422.203 22,15 -2.635.837.599 1997 9.274.987.124 17,51 13.706.094.568 22,94 -4.431.107.444 1998 9.747.316.066 19,06 13.514.742.008 23,4 -3.767.425.942 1999 10.675.124.224 22,23 11.741.047.942 23,81 -1.065.923.718 2000 13.189.576.929 23,93 12.899.226.083 23,1 290.350.846 2001 14.208.572.954 24,38 12.905.492.013 23,21 1.303.080.941 2002 15.377.822.589 25,44 10.287.452.316 21,78 5.090.370.273 Fonte: SECEX * Participao percentual sobre o Total Geral do Brasil na Exportao e Importao Em 1985, a participao dos mercados maiores mais tradicionais, quais sejam, Estados Unidos, Canad, Japo e os pases da Unio Europia nas exporta es brasileiras era de 64% (RIBEIRO, 2009, p. 23). A participao dos Estados Unidos diminuiu de 28,4% em 1985 para 21,4% em 1994 e 20,1% em 1998. Conclui-se que a participaao americana diminuiu nos anos 1990 em relao dcada anterior, perdendo espao para o Mercosul (13,4% em 1994 e 17,4% em 1998). Entre 1994 e 1998, reduziu a participao da sia e aumentou a do Mercosul. De 1998 a 2002, os pases asiticos e os Estados Unidos e Canad aumentaram sua participao, em contrapartida, houve queda da participao do Mercosul e da Unio Europia na pauta exportadora brasileira (Ver Tabela 2). Com relao pauta de importao, de 1985 a 1994, a participao americana se manteve praticamente inalterada (de 22,2% para 22,7%), mas aumentou um pouco em 1998 para 25,7% e diminuiu em 2002 para

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23,3%. De outro lado, no perodo de 1985 a 2002, aumentou-se a participao dos pases asiticos, do Mercosul, da Argentina e da Unio Europia (Ver Tabela 3)11.

Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 1990-2002 (em milhes de dlares) Ano Total Classificao* 1990 149.689 1991 646.475 1992 1.338.075 1993 3.013.496 1994 3.799.928 1995 10.852,18 1 1996 1.975,38 1 1997 4.382,33 1 1998 4.692,47 2 1999 8.087,61 1 2000 24.500,11 1 2001 4.464,93 1 2002 2.614,58 2 Fonte: Banco Central Houve um aprofundamento, nesse perodo, da interdependncia econmica entre ambos, sendo os Estados Unidos o principal parceiro individual do Brasil, em termos comerciais e de investimentos. Os investimentos diretos norte-americanos no pas aumentaram expressivamente nos anos 1990, passando de 149 milhes em 1990 para 10 bilhes em 1995 e mais de 24 bilhes em 2000, concentrando -se principalmente nos setores financeiro e de manufaturados (qumicos, transporte e alimentao). De forma que dentre os pases em desenvolvimento, o Brasil tornou-se o principal destino das verbas, captando mais de 50% dos investimentos norte-americanos na Amrica do Sul (HIRST, 2009, p.72).

11

As Tabelas 2 e 3 foram retirado do artigo: RIBEIRO, Fernando. A evoluo da balana comercial brasileira no perodo 1985-2008. Revista Brasileira de Comrcio Exterior. Rio de Janeiro, v.23, n.100, p.12-25, jul./set. 2009.

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Tabela 2. Participao dos principais pases e blocos econmicos de destino na pauta de exportao brasileira em perodos selecionados (%) 1985 1994 1998 2002 2008 Bloco Econmico/pas Unio Europia 30,5 29 29,8 25,8 23,4 sia (exc. Japo) 6,9 10,3 6,7 11,1 15,8 China 3,2 1,9 1,8 4,2 8,3 Coria do Sul 0,5 1,5 0,9 1,4 1,6 EUA e Canad 28,4 21,4 20,1 26,7 14,8 Mercosul 3,9 13,6 17,4 5,5 11 Argentina 2,1 9,5 13,2 3,9 8,9 Demais da ALADI* 4,8 8,8 8,8 10,9 10,8 Venezuela 1,2 0,6 1,4 1,3 2,6 Chile 0,9 2,3 2 2,4 2,4 Mxico 0,9 2,4 2 3,9 2,2 frica 7,9 3,1 3,2 3,9 5,1 Oriente Mdio 4,8 2,4 3,1 3,9 4,1 Japo 5,5 5,9 4,3 3,5 3,1 Europa Oriental 2 0,4 1,5 2,2 2,8 Demais pases 5,4 5 5,1 6,5 9,1 Fonte: FUNCEX *Inclusive Mxico Tabela 3. Participao dos principais pases e blocos econmicos de destino na pauta de importao brasileira em perodos selecionados (%) 1985 1994 1998 2002 Bloco Econmico/pas sia (exc. Japo) 4,6 7,7 8 12 China 3,2 1,4 1,8 3,3 Coria do Sul 0,1 1,9 1,7 2,3 ndia 0 0,3 0,4 1,2 Taiwan 0,2 1,2 1,2 1,5 Unio Europia 17,6 28 29,8 28,6 EUA e Canad 22,2 22,7 25,7 23,3 frica 13,3 3,2 3,2 5,7 Mercosul 5,2 13,9 16,3 11,9 Argentina 3,6 11,1 13,9 10 Demais da ALADI* 7,1 5,4 5,1 5,5 Chile 1,6 1,8 1,4 1,4 Mxico 2,9 1 1,7 1,2 Japo 4,8 7,3 5,7 5 Oriente Mdio 21,9 6,4 2,2 3 Europa Oriental 0,7 1,7 0,8 1,2 Demais pases 2,6 3,7 3,3 3,8 Fonte: FUNCEX *Inclusive Mxico

2008 23 11,6 3,1 2,2 2 20,9 16,6 9,1 8,6 7,7 7,3 2,4 1,8 3,9 3,6 3,1 3,6

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Apesar do aumento do comrcio com os norte-americanos, os produtos brasileiros ainda sofrem muitas barreiras para entrar nesse mercado. Os Estados Unidos apresentam um regime tarifrio com uma mdia de 4,5%, no entanto a mdia tarifria aplicado pelos EUA sobre os 20 principais produtos de exportao do Brasil para o mundo atinge 39,1%, ao passo que a mdia aplicada pelo Brasil aos 20 principais produtos de exportao americana para o mundo de apenas 12,9% (FUNCEX, 2002, p.8). Segundo o Relatrio de Barreiras a produtos e servios, feito pela Embaixada brasileira em Washington, em 2002, cerca de 60% dos produtos exportados pelo Brasil para os EUA so afetados, de uma maneira ou de outra, por restries tarifrias e no tarifrias no mercado norte-americano (FUNCEX, 2002, p.6). Embora apresentem uma baixa mdia tarifria, os Estados Unidos cobram picos tarifrios para vrios produtos exportados pelo Brasil, como acar (US$ 338,70 por tonelada extra quota), tabaco (350% extra-quota), etanol (2,5% mais US$ 0,52 por galo) suco de laranja (US$ 0,785 por litro) e txteis (38% ad valorem, mais US$ 0,485 por quilo) (FUNCEX, 2002, p.6). Alm dos picos tarifrios, os produtos agrcolas brasileiros so prejudicados pelos subsdios dados pelo vrios programas norte-americanos de apoio aos agricultores ao acar, o algodo, a soja, o milho 12 e o tabaco. As cotas tarifrias tambm prejudicam as exportaes brasileiras como a de acar e de tabaco, pois limitam a quantidade de produtos comprada com imposto baixo ou isento, e acima da cota a tarifa aumenta. No caso do tabaco, as exportaes brasileiras foram prejudicadas por uma lei oramentria, aprovada no Congresso norte-americano em 1993, que estabeleceu um percentual mnimo de 75% de contedo domstico para o fumo utilizado na fabricao de cigarros (FUNCEX, 2002, p.25). O Brasil, juntamente com outros pases exportadores, iniciou um processo de soluo de controvrsias no GATT 13, de forma que o governo americano diante do grande risco de uma deciso contrria no caso, decidiu iniciar negociaes bilaterais com o Brasil de acordo o Artigo XXVIII do GATT. As negociaes levaram ao estabelecimento, em agosto de 1995, de quota tarifria para o Brasil de 80.200 toneladas/ano, correspondente base mdia nos ltimos anos das exportaes brasileiras para os EUA (FUNCEX, 2002, p.26). H problemas comerciais com Estados Unidos em relao s exportaes de suco de laranja, pois o Brasil e o Estado da Flrida so competidores na indstria ctrica h mais de duas dcadas. Nos anos 1980, o Brasil firmou-se como o maior e mais competitivo produtor e
12

Esses trs ltimos recebem tratamento privilegiado na obteno de subsdios produo. So oito produtos agrcolas que so program crops prioritrias: trigo, milho, cevada, aveia, sorgo, algodo, arroz e outras oleaginosas (FUNCEX, 2002, p.14). 13 General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral de Tarifas e Comrcio).

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exportador mundial [] (FUNCEX, 2002, p.33), controlando 45% do mercado norte americano de suco de laranja (HIRST, 2009). Em contrapartida, os Estados Unidos fixaram altas tarifas aduaneiras (7,85 centavos de dlar p litro de suco) que chegam a 60% ad valorem. Alm disso, as exportaes brasileiras de suco de laranja para o Estado da Flrida so oneradas, desde 1972, com uma taxa de equalizao de 2,7 centavos de dlar por galo, instituda para compensar a box tax paga pelos produtores da Flrida [] (FUNCEX, 2002, p.33). Em 1994, os citricultores brasileiros e importadores americanos entraram com uma ao na justia americana contra cobrana dessa taxa. Em maro de 2002, sentena parcial no caso declarou a taxa de equalizao inconstitucional. [] Liminar concedida um ms depois determinou que a taxa de equalizao passasse a ser recolhida tambm do produto proveniente de outros Estados dos EUA (FUNCEX, 2002, p.33). O governo brasileiro, sem obter sucesso nessas medidas, levou o caso OMC, e uma soluo mutuamente satisfatria para o contencioso foi alcanada em maio de 200414. Alm disso, o suco de laranja brasileiro perde mercado nos Estados Unidos devido as preferncias comerciais concedidas ao Mxico, sob o NAFTA, e a pases da Bacia do Caribe e do Pacto Andino, como a Costa Rica, que exportam com iseno de taxas. Em 1992, cerca de 90% das importaes norte-americanas de suco de laranja (US$ 230 milhes) provinham do Brasil; em 2001, tal participao tinha cado para 46%, a despeito de continuarmos a apresentar os menores custos de produo do mundo (FUNCEX, 2002, p.34). Para driblar todas essas barreiras, algumas empresas brasileiras optaram por comprar usinas de processamento na Flrida, o que lhes permitiu influenciar os preos por granel de suco adquirido na Flrida ou no Brasil. Na metade dos anos 1990, as companhias brasileiras j controlavam 30% da produo na Flrida percentual estimado em 50% em 2007 (HIRST, 2009, p.88). No setor agrcola esteve vigente o Fair Act de 199615 at 2002, que modificou o

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MINISTRIO DE RELAES EXTERIORES. Contenciosos encerrados ou suspensos. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/brasil%20hist%C3%B3rico-junho2008%202.pdf>. Acesso em: 10 set. 2009. 15 No qual os programas de subsdio agrcola passaram a ser implementados atravs de trs agncias do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA), a saber: Farm Service Agency (FSA), Risk Management Agency (RMA) e Foreign Agricultural Service (FAS). A primeira agncia administra os programas de transferncias diretas de recursos ao produtor, seus recursos financeiros provm de outra agncia do USDA, a Commodity Credit Corporation (CCC) (CAMPOS, 2004, p.8). Criada em 1933, tem o objetivo de estabilizar, apoiar e proteger a renda e os preos do agricultor. Seu capital atual de 100 milhes de dlares, mas com autoridade de levantar emprstimos junto ao Tesouro at o limite estat utrio de US$ 30 bilhes, de modo a manter os gros competitivos no mercado (CAMPOS, 2004, p.12). A RMA, por sua vez, dirige os programas de seguro contra quebras de safra, enquanto que a FAS responsvel pela divulgao de informaes sobre o mercado internacional e oportunidades para produtos agrcolas norte-americanos em outros mercados, bem como

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sistema de pagamentos diretos, isto , de subsdios a produo, implementando o sistema de pagamentos fixos decrescentes e desacoplados. Os produtores obtinham pagamentos fixos com total liberdade de aumentar a rea plantada e podiam plantar qualquer produto (exceto frutas e legumes), de acordo com as oscilaes dos preos de mercado, o que ficou conhecido como Freedom to Farm16 (FIGUEIREDO e SANTOS, 2009, p.29). Em relao pecuria, os produtos brasileiros como carne bovina ( in natura e processada), carne suna e frango so proibidos de exportar para os Estados Unidos devido aos rigorosos padres sanitrios e aos longos prazos de certificao para importao desses produtos. As frutas e legumes exportados do Brasil para os Estados Unidos tambm esto sujeitas as mesmas medidas. No caso dos txteis, incidem cotas global e especfica por produto s importaes de fios, tecidos e confeces provenientes do Brasil. Alm disso, os Estados Unidos conferem tratamento discriminatrio em relao ao produto brasileiro e de outros pases, pois certos tecidos provenientes de pases como Tailndia, Indonsia, Malsia, Turquia e Egito no esto sujeitos cotas tarifrias e os pases do NAFTA e da Iniciativa para o Caribe recebem concesses especiais nas exportaes de txteis (FUNCEX, 2002, p.35-36). J em relao s exportaes de calados, que em 2001, foi o terceiro maior item brasileiro de exportao para os EUA, sofre a imposio de tarifas aduaneiras de 10% ad valorem para calados femininos de couro, e de 8,5% ad valorem para os calados de couro masculinos. Alm dos picos tarifrios, como no caso dos chinelos que chegam a ter tarifas entre 55,56% e 78,6%(FUNCEX, 2002, p.29-30). J as exportaes de ao brasileiro para o mercado norte-americano so muito prejudicadas por salvaguardas, medidas anti-dumping (AD), medidas anti-subsdios (AS), alm de medidas protecionistas de toda ordem, como cotas tarifria s e tarifas adicionais, nos ltimos 30 anos. Por exemplo,
Alm das chapas grossas, certos aos planos, fios-mquina e certos tipos de tubos j contingenciados anteriormente por direitos AD e/ou AS, os laminados a quente foram objeto de investigaes AD e AS, que resultaram em acordos que estabelecem quotas e preos mnimos para esses produtos brasileiros. Em funo disso, essas exportaes, que eram de 368.000 toneladas anuais em 1999, passaram para 130.000 toneladas em 2000 e para 11.000 toneladas em 2001 (FUNCEX, 2002, p.26).

Em maro de 2002, o Brasil foi vtima novamente de medidas de salvaguardas

pela administrao de programas relativos a mercados externos (CAMPOS, 2004, p.8). 16 Sobre os vrios programas de subsdios produo agrcola nos Estados Unidos, ver: FUNCEX. Barreiras aos produtos e servios brasileiros. Feito pela Embaixada do Brasil, Washington, D.C., 2002. Disponvel em: <http://www.funcex.com.br/material/estudos/barreiras_2002.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2010.

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pelos Estados Unidos, que prejudicaram os produtos semi-acabados de ao, produtos acabados planos, barras a quente e a frio, flanges de carbono, barras e cabos inoxidveis e fios inoxidveis, sujeitos a cotas tarifrias e tarifas adicionais 17 (FUNCEX, 2002). Isso levou o Brasil a abrir um processo contra os Estados Unidos no rgo de soluo de controvrsias da OMC, que deu ganho de causa ao Brasil em 2003, e as medidas de salvaguardas foram eliminadas. O Brasil, desde o final dos anos 1980, vem recebendo presso dos Estados Unidos na rea de propriedade intelectual e liberalizao comercial, principalmente na informtica e de produtos farmacuticos18, e o governo Collor, submeteu projeto de lei sobre propriedade industrial ao Congresso Nacional, em 1990, concedendo patentes para processos e produtos farmacuticos. Mesmo assim, o Brasil est na lista de observao prioritria da Special 30119, desde 1989, em razo de declaradas reservas que os EUA tm sobre pontos do projeto em tramitao no Legislativo (ARSLANIAN, 1994, p.10). Em 1993, o Brasil foi objeto de uma ao Super 30120 e foi considerado pas prioritrio, tendo-se iniciado, ao amparo da Special 301, uma investigao sobre a situao de proteo propriedade intelectual no pas, que foi encerrada em fevereiro de 1994 sem a imposio de sanes (FUNCEX, 2002, p.51 e 64).
Desde ento, o Brasil tem estado sob observao prioritria ou simples em todos os anos, com exceo de 1998, quando a aprovao de leis neste setor pelo Congresso
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Os produtos semi-acabados so sujeitos quota tarifria de 2,5 milhes de toneladas, com aplicao de tarifas adicionais extra-quota de 30%, 24% e 18%, no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; os produtos acabados planos, barras a quente e a frio: tarifas adicionais de 30%, 24% e 18% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; os flanges de carbono: tarifas adicionais de 13%, 10% e 7% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; as barras e cabos inoxidveis: tarifas adicionais de 15%, 12% e 9% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente; e os fios inoxidveis: tarifas adicionais de 8%, 7% e 6% no primeiro, segundo e terceiro anos, respectivamente (FUNCEX, 2002, p.27). 18 O contencioso de informtica, gerado pela abertura, em 1985, de uma investigao, sob a seo 301, que se prolongou por mais de quatro anos, decorreu da reserva de mercado de informtica e de suas restries, alegadas pelo Governo norte-americano, em matria de investimentos, de acesso a mercado e de propriedade intelectual, assim como da administrao da Lei de Informtica por parte da antiga S ecretaria de Informtica (SEI) (ARSLANIAN, 1994, p.9). J O contencioso relativo aos farmacuticos foi iniciado, em 1987, pela abertura de uma ao 301 porque a legislao brasileira (Cdigo de Propriedade Industrial) no contempla a concesso de patentes para frmacos e produtos de qumica fina, prtica, de resto, plenamente consistente com as convenes internacionais sobre a matria (Ibidem, p.9). Em 1989, o Brasil foi alvo de sanes comerciais (sobretaxa de 100% a uma srie de produtos) no mbito da Special 301 por conta do no reconhecimento, poca, de patentes farmacuticas no Pas (FUNCEX, 2002, p.64). 19 A Special 301 estipula que o USTR [United States Trade Representative] deve identificar anualmente pases que denegam proteo adequada e efetiva aos direitos de propriedade intelectual, ou que deneguem acesso fair and equitable a seu mercado para produtos americanos que dependem de proteo propriedade intelectual. Pases com as prticas mais onerosas ou com maiores efeitos negativos sobre a indstria domstica norte-americana so designados priority foreign countries e investigaes 301 so iniciadas. Outros pases com problemas de proteo ou enforcement de direitos de propriedade intelectual so colocados dependendo da gravidade das prticas em uma watch list ou em uma priority watch list (FUNCEX, 2002, p.8) 20 A Super 301 foi includa na Seo 301 por clusula do Omnibus Trade Act de 1988. [] Em tese, a Super 301 autoriza retaliao para as barreiras mais restritivas, a no ser qu e se alcance soluo negociada (Ibidem, p.8).

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Nacional, em termos perfeitamente compatveis com nossas obrigaes internacionais (inclusive TRIPS), e os avanos na sua implementao foram "recompensados" pelo Governo norte-americano com a retirada do Brasil daquelas categorias. [] voltou ser includo na lista de observao, em 2000 e 2001. Este ano [2002], o Brasil foi colocado na lista de observao prioritria dos EUA, sob a alegao de que as aes governamentais de combate pirataria tm sido insuficientes e que a indstria farmacutica tem encontrado dificuldades administrativas na tramitao de seus pedidos de patenteamento junto ao governo brasileiro (FUNCEX, 2002, p.64-65).

Alm disso, o Brasil [] foi objeto de peties apresentadas por associaes representando a indstria farmacutica e de direitos autorais visando retirada dos benefcios concedidos ao Brasil sob o Sistema Geral de Preferncias (SGP) 21 (FUNCEX, 2002, p.8)22. A exportao de produtos brasileiros para os Estados Unidos, isentas de tarifas no mbito do SGP, declinaram a partir de 1999 e representam cerca de US$2,2 bilhes, em 2000 e 2001, totalizaram US$2,0 bilhes e US$1,9 bilho respectivamente. Vale ressaltar que alguns produtos brasileiros foram excludos do SGP, como o acar em 1989 23. Em relao aos contenciosos entre Brasil e Estados Unidos na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), no perodo de 1995 a 2002, foram iniciados oito contenciosos pelo Brasil contra os Estados Unidos, e quatro dos Estados Unidos contra o Brasil. Os contenciosos de Padres para Gasolina Reformulada e Convencional; Emenda Byrd; Imposto de Equalizao do Estado da Flrida sobre o Suco de Laranja, Medidas de Salvaguarda Definitivas sobre Importaes de Certos Produtos Siderrgicos; foram ganhos pelo Brasil. Enquanto outros foram suspensos como o contra Medidas Compensatrias sobre Certos Produtos Siderrgicos, ou encerrados por negociaes bilaterais sem a necessidade de estabelecimento de painel, como o contra Lei de Patentes dos Estados Unidos, o sobre Direitos Antidumping sobre Silcio Metlico do Brasil24. Os Estados Unidos iniciaram poucos contenciosos contra o Brasil na OMC, quatro no total, referentes principalmente ao setor
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O Sistema Geral de Preferncias (SGP) foi criado [em 1970] sob o amparo da UNCTAD, Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e Desenvolvimento, preconizada por Raul Prebisch, em defesa de um acesso privilegiado dos pases em desenvolvimento, em bases no recprocas, ao mercado dos pases desenvolvidos, para que pudessem superar o problema da deteriorao dos termos de troca e assim conseguirem avanar etapas no processo de desenvolvimento (TAKATSU, 2005, p.2). 22 Desde 1986, a possibilidade de gozar dos benefcios do SGP, de solicitar alteraes na lista de produtos beneficiados, de incluir ou recolocar novos produtos, bem como de obter waiver para aplicao da clusula do competitive need limit est condicionada, entre outros fatores, adoo e manuteno de legislao e prticas em matria de propriedade intelectual julgadas satisfatrias pelos EUA. Em suas renovaes anuais, o SGP tem mantido os mesmos termos e condies dos anos anteriores e, portanto, as referidas barreiras indiretas e potenciais aos produtos brasileiros beneficiados pelo sistema (FUNCEX, 2002, p.65). 23 Caberia, no entanto, salientar que o SGP ocasionalmente utilizado como instrumento poltico de presso sobre os pases que dele se beneficiam e , por vezes, aplicado de forma discriminatria em prejuzo das exportaes brasileiras (Ibidem, p.65). 24 Para maiores informaes a respeito desses contenciosos, ver: MINISTRIO DE RELAES EXTERIORES. Contenciosos encerrados ou suspensos. Disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/brasil%20hist%C3%B3rico-junho2008%202.pdf>. Acesso em: 10 set. 2009.

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automobilstico, patentes e preos mnimos de importao. Portanto, houve muitas reas de conflitos econmicos e comerciais entre Brasil e Estados Unidos, mas sem que houvesse uma radicalizao dos mesmos. A nao americana continuou aplicando muitas barreiras tarifrias e no-tarifrias aos produtos brasileiros concorrentes aos norte-americanos, o que vinha acontecendo desde a dcada de 1970. Assim,
Em termos bilaterais com os Estados Unidos, muitas das barreiras impostas por este s exportaes brasileiras foram sanes da potncia hegemnica s polticas brasileiras consideradas ou classificadas como free rider (informtica, siderrgica, produtos farmacuticos, subsdios). O Brasil fez concesses cada vez que os Estados Unidos aplicaram uma sano, terminando com a adoo de uma posio de ampla flexibilidade (BERNAL-MEZA, 2002, p.53).

1.3.

Relaes Regionais

Aps o fim da Guerra Fria, segundo alguns especialistas, como Lowenthal, a poltica externa dos Estados Unidos para a Amrica Latina deixou de ser guiada pela Doutrina Monroe25, quebrando a tradio do sistema americano e da esfera regional e do unilateralismo norteamericano, sendo substituda por uma poltica que visa cooperao e parceria. Assim, nos anos 1990, a Amrica Latina passou a ser percebida pelos Estados Unidos como uma zona pacfica, estvel e inexplorada (PECEQUILO, 2005).
Especificamente, considerou-se que as iniciativas latino-americanas depois de 1989 consistiam em uma alterao radical dos antigos termos da Doutrina Monroe []. Depois de sculos de intervenes, interferncias, descaso, hegemonia e unilateralismo, sustentados pelo objetivo de impedir a instabilidade e a presena de poderes externos em sua zona de influncia, os Estados Unidos finalmente teriam comeado a trabalhar de forma mais construtiva regionalmente, incentivando a parceria e a cooperao. Nas Amricas, [], os Estados Unidos assumiam como prioridade a instaurao de um relacionamento que incentivasse a aproximao e o multilateralismo (PECEQUILO, 2005, p.336).

Essa nova poltica hemisfrica se manifestou em iniciativas de integrao comercial, como a Iniciativa para as Amricas (IA), o NAFTA e a ALCA, bem como na reavaliao das estruturas de segurana que compunham o sistema interamericano criadas na Guerra Fria: o
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A partir da doutrina formulada pelo presidente Monroe, em 1823, a defesa do isolamento em relao Europa passa a ser estendida ao conjunto do hemisfrio. [] A Doutrina Monroe inaugura uma poltica externa cujos lineamentos principais estaro presentes nas relaes com a Amrica Latina e o Caribe no decorrer do sculo XIX e boa parte do sculo XX. Trs argumentos se destacam na posio assumida pelos Estados Unidos de guardio da segurana hemisfrica: 1) a existncia de ambies expansionistas na regio por parte de potncias extra-continentais; 2) a defesa de um modo de vida que expressa o maior grau de avano conhecido pela civilizao, na poca representado pelo regime poltico republicano, a ser defendido das ambies colonialistas das monarquias europias; 3) a fragilidade das novas repblicas latino-americanas para defenderem seus prprios interesses sem a ajuda dos Estados Unidos. [] Aps o governo de Theodore Roosevelt, e at o final da Guerra Fria, embora a Doutrina Monroe no tenha sido invocada como argumento de intervenes mais ativas na regio, os trs argumentos do intervencionismo apontados no incio continuam presentes (AYERBE, 2004, p.1-2).

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TIAR [Tratado Interamericano de Assistncia Recproca] e a OEA [Organizao dos Estados Americanos] (PECEQUILO, 2005, p.337). Segundo Pecequilo (2005, p.346), tanto o TIAR quanto a OEA devem ser reformulados para atuar mais diretamente no fortalecimento e ampliao da democracia hemisfrica, funcionando como importantes fruns de dilogo e, quando necessrio, de aes e presses multilaterais. Contudo, outros tericos da rea, como Pecequilo, Moniz Bandeira e Luis Fernando Ayerbe, argumentam que a ALCA no mais do que uma reinveno da Doutrina Monroe, pois a idia do hemisfrio como uma zona de influncia norte-americana persiste, o que muda a forma como esse relacionamento se apresenta. Em algumas ocasies, os Estados Unidos cooperam, principalmente de forma econmica e comercial, com a Amrica Latina, atravs de iniciativas como a ALCA, NAFTA ou tratados bilaterais comerciais, ou atuam na regio de maneira intervencionista. Assim, a proposta de criao da ALCA era uma premissa ideolgica, ou seja, o panamericanismo ou a Amrica para os americanos, na medida em que pretendia por um lado, afastar a concorrncia da Unio Europia e, do outro, impedir a formao do building block, liderado pelo Brasil, no Cone Sul [Mercosul] (BANDEIRA, 1999, p.187).
[] como potncia hegemnica no sistema e nas Amricas, os Estados Unidos estavam interessados em preservar a regio para a sua expanso (uma verso moderna da Amrica para os americanos por meio da reforma dos termos do intercmbio. Fundamentalmente, toda essa reforma ainda considerava as Amricas como rea preferencial de interesse a ser resguardada e consolidada, sendo utilizada como patamar de fortalecimento dos Estados Unidos em uma poca de declnio de sua liderana no sistema (PECEQUILO, 2005, p.341).

Por isso, o presidente George Bush lanou a The Entreprise for the Americas Initiative (Iniciativas para as Amricas) em 1990, que tinha como objetivo: a reduo da dvida externa da Amrica Latina, o redirecionamento de investimentos externos para a regio e a criao de uma zona hemisfrica de livre comrcio (PECEQUILO, 2005, p.349).
Essa parceria parecia trazer uma forma mais cooperativa de relacionamento Norte-Sul e foi a responsvel por sinalizar a disposio renovada de liderana e a importncia diferenciada que os Estados Unidos pareciam atribuir sua zona de influncia. E influenciou indiretamente a continuidade dos programas de liberalizao e abertura na regio, como a constituio de acordos regionais de livre comrcio, como o Mercosul e o NAFTA (PECEQUILO, 2005, p.349).

Essa iniciativa de Bush foi retomada por Bill Clinton na Cpula de Miami em 1994, e transformada na proposta de formao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA), do Canad Terra do Fogo, na qual, as barreiras ao comrcio e ao investimento seriam eliminadas progressivamente no continente americano. Nessa Cpula, acordou-se que as negociaes sero concludas at o ano 2005, e os chefes de Estado e de Governo dos 34

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pases do continente comprometeram-se tambm a alcanar progressos substanciais no estabelecimento da ALCA at o ano 200026. Nesse contexto, como citado brevemente no 1.1, a poltica externa brasileira tinha como um dos seus objetivos principais a promoo de iniciativas de integrao regional na Amrica do Sul. Para tanto, foi estabelecido o Mercosul, em 1991, bem como foi lanada a proposta de criao da ALCSA (Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Sul), em 1994, em Santiago de Chile, como uma alternativa criao da ALCA e que seria na prtica, uma extenso do Mercosul (BERNAL-MEZA, 2002, p.39). Assim, o Mercosul serviu como uma uma instncia negociadora frente ao eventual estabelecimento de uma rea hemisfrica de livre comrcio, liderada pelos Estados Unidos, bem como permitiu que o Brasil disputasse com os americanos a hegemonia no mbito sul-americano (BERNAL-MEZA, 2002). Pois, a nvel poltico, o bloco permitiria dotar o Brasil de uma base maior de apoio para sua estratgia de alcanar reconhecimento como potncia mdia mundial, em virtude da lid erana que exerceria no interior do bloco e, atravs deste, no Cone Sul ( BERNAL-MEZA, 2002, p. 44).
Em suma, a poltica brasileira para o Mercosul teve trs finalidades: 1) permitir abrir gradualmente sua economia economia mundial, fortalecido pela amplificao do mercado subregional, e logo regional (ALCSA), graas aos ganhos de escala; 2) enfrentar os desafios econmicos e polticos das estratgias hegemnicas norteamericanas na Amrica Latina (ALCA); 3) alcanar o reconhecimento mundial como potncia mdia, graas sua liderana poltica no bloco e dimenso de um mercado que o teria como o centro econmico-industrial fundamental (BERNALMEZA, 2002, p. 44)

A ALCA serviria aos norte-americanos como forma de abrir e recuperar os mercados da Amrica Latina e reduzir os dficits consecutivos na sua balana comercial com a Europa e a sia, superiores a U$200 bilhes por ano (BANDEIRA, 1998). Pois, no incio da dcada de 1990, os Estados Unidos estavam perdendo espao para as demais economias industriais avanadas na Europa e na sia e percebiam a Amrica Latina como a nica possibilidade de expanso comercial que ainda restava (PECEQUILO, 2005, p.340). Assim,
O escopo da ALCA consistia em revivificar a Doutrina Monroe, em sua dimenso econmica e comercial, e permitir aos Estados Unidos no apenas restabelecer sua hegemonia sobre a Amrica Latina como enfrentar a Unio Europia, embrio do futuro Estado europeu (meta do Tratado de Maastricht) do qual a Alemanha, que j incorporava ao seu espao econmico a Rssia e os demais pases do extinto Bloco Socialista, constitua o epicentro (BANDEIRA, 2005, p.111).

As negociaes da ALCA foram objeto de intensas divergncias entre Brasil e Estados Unidos. O Brasil, bem como outros pases da Amrica do Sul, tinha srias preocupaes
26

REA DE LIVRE COMRCIO DAS AMRICAS (ALCA). Antecedentes do Processo ALCA. Disponvel em: <http://www.ftaa-alca.org/View_p.asp#PREPARATORY>. Acesso em: 8 mai. 2010

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quanto aceitao do esquema proposto pelos norte-americanos, pois o estabelecimento da ALCA implicava tambm a uniformizao das regras de tributao, a regulao da liberdade de capitais, servios, a regulao das compras governamentais; os subsdios de regras sanitrias; e o processo competitivo; a regulao dos direitos de propriedade intelectual e o controle de transferncia de tecnologia; alm da incorporao de clusulas trabalhistas e de proteo ambiental (BANDEIRA, 2004, p.295). Como vimos, vrios produtos brasileiros como o acar, o ao e o suco de laranja, dentre outros, sofrem restries tarifrias e no-tarifrias dos Estados Unidos, que visam proteo dos seus produtores, impedindo o aumento das exportaes do Brasil. De forma que o protecionismo dos Estados Unidos custava, pelo menos, US$ 6 bilhes anuais ao Brasil em exportaes perdidas de suco de laranja, acar e ao. As negociaes da ALCA ofereciam uma oportunidade de liberalizao progressiva do mercado desses produtos, no entanto, os Estados Unidos no se dispunham a oferecer livre acesso ao seu mercado para os produtos em que o Brasil apresentava vantagens comparativas [] e excluam das negociaes aspectos prioritrios, como os subsdios agrcolas e medidas anti-dumping, e desejava a implantao da ALCA que abrangesse todos os temas expostos acima. Alm disso, foi reservado ao Mercosul prazos de abertura mais longos do que os oferecidos a outros pases do continente (BANDEIRA, 2004, p.295). Segundo Moniz Bandeira, a ALCA no convinha ao Brasil sob vrios aspectos, pois aquela seria mais favorvel aos pases do NAFTA (Estados Unidos, Mxico e Canad), segundo um estudo divulgado em 2 de maio de 2002 pela Secretaria da Receita Federal. Alm disso, outro estudo da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) concluiu que a ALCA faria o Brasil perder mercado para 176 produtos no hemisfrio, principalmente nos setores de manufaturados, ou seja, mquinas e equipamentos, automveis, papel e celulose e produtos qumicos, em virtude da concorrncia dos Estados Unidos e Canad (BANDEIRA, 2005, p.114). Tambm outro estudo do Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior do Brasil concluiu que a ALCA vai aumentar as importaes do Brasil e inibir suas exportaes para os pases de Amrica Latina, ademais de afastar os investimentos estrangeiros, promover a desindustrializao e desnacionalizao da economia, ocasionando o aumento do desemprego e da demanda por dlares [] (BANDEIRA, 20 05, p.114). Alm disso, durante a III Cpula das Amricas, em Quebec, em 22 de abril de 2001, quando foram fixados prazos para a concluso e implementao da ALCA, Fernando Henrique Cardoso afirmou que

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[] a ALCA seria bem-vinda se sua criao fosse um passo para dar acesso aos mercados mais dinmicos; se efetivamente fosse o caminho para regras compartilhadas sobre anti-dumping; se reduzisse as barreiras no-tarifrias; se evitasse a distoro protecionista das boas regras sanitrias; se, ao proteger a propriedade intelectual, promovesse, ao mesmo tempo, a capacidade tecnolgica de povos; e se fosse alm da Rodada Uruguaia, corrigindo as assimetrias ento cristalizadas, sobretudo na rea agrcola. No sendo assim, seria irrelevante ou, na pior das hipteses, indesejvel concluiu (BANDEIRA, 2005, p.112). Assim, Os temas ALCA-NAFTA-ALCSA que sintetizam a presena dominante do paradigma de poltica exterior de competio com os Estados Unidos e a continuidade do objetivo do desenvolvimento industrial nacional e autnomo e os obstculos norte-americanos para as exportaes brasileiras (como elemento conjuntural), se constituem nos eixos centrais da discrdia (BERNAL-MEZA, 2002, p.39).

No perodo de 1990 a 2002, os governos brasileiros buscaram o realinhamento com os Estados Unidos, bem como melhorar o relacionamento bilateral, fragilizado desde o governo Geisel. Mas somente Collor fez isso, sem priorizar os interesses brasileiros, enquanto que Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, buscaram o alinhamento com as potncias ocidentais, bem como a participao nos fruns multilaterais, de forma a trazer benefcios para o Brasil. No entanto, ao perceber, no fim de seu mandato, que essa poltica no estava trazendo bom frutos para o Brasil, FHC muda o rumo de sua poltica externa e busca a diversificao de parcerias, voltando-se para os pases em desenvolvimento, poltica essa que ser aprofundada na administrao de Lula da Silva, que ser analisada no prximo captulo. Assim, os Estados Unidos foram, durante a dcada de 1990, o principal parceiro econmico brasileiro, tanto em termos de comrcio quanto de investimento, embora continue aplicando barreiras tarifrias e no-tarifrias em reas em que o Brasil concorrente com os seus produtos. Isso manifestou-se em alguns contenciosos na OMC, como foi visto. Nesse contexto, as relaes regionais foram marcadas pelas iniciativas de integrao regional, tanto do lado brasileiro Mercosul e ALCSA quanto do lado norte-americano NAFTA e ALCA, que causaram certo desencontro e descontentamento de ambos os lados. Assim, as divergncias entre Brasil e Estados Unidos em relao a ALCA continuaram at o final do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, postergando para o prximo governo, o fim das negociaes, o que ser tratado no prximo captulo.

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CAPTULO 2 O RELACIONAMENTO BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO GOVERNO LULA (2003-2010)

Nesse captulo, sero analisadas as relaes bilaterais entre Brasil e Estados Unidos durante o governo de Luiz Incio Lula da Silva, no perodo de 2003 a 2010. Nos Estados Unidos, os presidentes foram respectivamente George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (20092010). Sero estudados os principais pontos de convergncia e de conflitos entre ambos os pases na rea poltica, econmica, comercial, bem como no relacionamento regional, isto , no mbito da Amrica Latina. Para tanto, considerar-se- brevemente os acontecimentos mais importantes nas relaes polticas de ambos os pases (2.1). Alm disso, ser abordado as principais barreiras entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano e os conflitos a nvel multilateral na Organizao Mundial do Comrcio, desde a Rodada Doha at os contenciosos (2.2). Por fim, analisaremos as relaes a nvel regional, desde as negociaes da ALCA at os conflitos e as convergncias em relao estabilizao das relaes no continente (2.3).

2.1. Relacionamento Poltico O governo Luiz Incio Lula da Silva tem se caracterizado pela autonomia pela diversificao27, isto , pela combinao dos eixos horizontal (relaes Sul-Sul) e vertical (relaes Norte-Sul). Os principais objetivos da sua poltica externa foram: ampliar as relaes e a cooperao do Brasil com os pases emergentes (Eixo Sul-Sul), como China, ndia, frica do Sul e Rssia, sem deixar de lado totalmente as relaes com os pases desenvolvidos, Europa e Estados Unidos; defender os interesses brasileiros de forma assertiva nas vrias negociaes, tanto em mbito multilateral quanto regional, isto , na Rodada Doha da OMC e na ALCA. Alm disso, buscou a incluso do Brasil como membro permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, o que havia comeado no governo anterior, mas com menos nfase; e impulsionou iniciativas de integrao sul-americana, em contraposio ALCA e aos Estados Unidos.

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Entende-se autonomia pela diversificao como a adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no-tradicionais (China, siaPacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc.), pois se acredita que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional ( CEPALUNI e VIGEVANI, 2007, p.10-11).

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Segundo Amado Cervo (2002), o governo Lula, diferente dos governos da dcada de 1990, que passaram ao mesmo tempo pelos trs paradigmas de Relaes Internacionais, implementou de fato o paradigma do Estado logstico, que associa um elemento externo, o liberalismo, a outro interno, o desenvolvimentismo (CERVO, 2008, p.85) 28. Esse governo d suporte ao setor privado na implementao de estratgias de insero internacional, o que se manifesta na internacionalizao econmica das empresas nacionais, na sua opo estratgica pelos pases emergentes, e no aumento do investimento externo brasileiro em outros pases29 (CERVO, 2008, p.88-89). Dessa forma, o Brasil recupera a autonomia decisria da poltica exterior sacrificada pelos normais, colocando os interesses brasileiros como vetor principal da sua diplomacia (CERVO, 2008, p.85). Segundo alguns analistas essa busca pela diversificao retoma os princpios da Poltica Externa Independente (PEI)30, caracterizando-se:
Ele prioriza uma relao equilibrada entre a busca de adequao ao sistema global via estabilizao monetria, atrao de capitais externos e crescimento econmico interno, projeto esse coordenado e apoiado pelo Estado em parceria com capitais privados e internacionais. Desta forma estaria garantido o controle nacional de reas e tecnologias estrategicamente importantes para a consolidao e manuteno do Brasil no caminho de potncia internacional (OLIVEIRA, 2010, p.11).

Apesar de buscar a diversificao dos parceiros comerciais do Brasil em diversas direes do mundo subdesenvolvido e em desenvolvimento, com especial prioridade para a China, Rssia e os pases do Oriente Mdio (FORJAZ, 2006, p.14), o governo Lula da Silva no deixou de lado as relaes com os Estados Unidos, que continua sendo um importante parceiro econmico-comercial do Brasil, embora ao longo do mandato, tenha perdido espao para pases em desenvolvimento, como ndia e China, como veremos melhor na prxima parte (Seo 2.2). Em relao aos Estados Unidos, as divergncias continuaram a existir, pois o governo Lula, adotou posies autnomas frente aquele pas, nos campos da poltica e da economia internacional, em matria de segurana e de estabilidade estratgica, com nfase nos temas do desenvolvimento econmico e de espaos nacionais de polticas setoriais (ALMEIDA , 2007, p.11). Neste sentido, o Brasil buscaria com os Estados Unidos uma parceria madura, com base
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Os outros paradigmas so os do Estado desenvolvimentista e do Estado normal. Segundo relatrio da Unctad, o Brasil ocupa o sexto lugar entre os pases emergentes como investidor direto no exterior, havendo suas empresas carreado para fora mais de setenta bilhes de dlares at fins de 2005 (CERVO, 2008, p.89). 30 Os fundamentos da PEI so: 1. Exportaes brasileiras para todos os pases, inclusive socialistas; 2. Defesa do Direito Internacional, da autodeterminao e da no-interveno nos assuntos internos de outros pases (aplicados em relao a Cuba); 3. Poltica de paz, desarmamento e coexistncia pacfica nas relaes internacionais; 4. Apoio descolonizao completa de todos os territrios ainda submetidos; 5. Formulao autnoma de planos nacionais de desenvolvimento e de encaminhamento de ajuda externa (VIZENTINI, 2008, p.23).

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no interesse mtuo31, como Lula da Silva declarou no seu discurso de posse, e no fundada na submisso e subservincia (BANDEIRA, 2005, p.115). Apesar das divergncias em diversas reas, um bom relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos convinha tanto a Lula da Silva quanto a George W. Bush, de forma que ambos empenharam-se em evitar que a diferena de posies em relao a ALCA e a OMC contaminassem o restante das relaes bilaterais (BANDEIRA, 2005, p.115).
Embora o sculo XXI no parea anunciar o fim dos desencontros entre Brasil e Estados Unidos, tende a indicar novas e mais profundas sintonias. De fato, poderiam estar ocorrendo dois fatos novos: primeiro, as diferenas e desencontros j no contaminam o nimo do dilogo bilateral como o faziam antes; segundo, os choques de interesses entre Brasil e Estados Unidos concentram-se em temas econmicos e comerciais, sem com isso afetar o bom relacionamento poltico e diplomtico entre os dois pases. Em questes regionais da estabilidade da Amrica do Sul cooperao energtica h importantes interesses comuns (HIRST, 2009, p.14).

A poltica externa de George W. Bush foi pautada pela Guerra Global contra o Terror (GWT) e a Doutrina Bush, j explicadas anteriormente, teve implicaes, como a guerra ao Afeganisto, em 2001, e a guerra ao Iraque, em 2003. Essa ltima, foi uma guerra preemptiva32 e sem o consentimento das Naes Unidas, ao qual vrios pases se opuseram, como Frana e Alemanha, bem como o Brasil. Assim, Lula da Silva criticou a guerra contra o Iraque, deflagrada pelos Estados Unidos para atender, entre diversos fatores, aos interesses das indstrias blicas e companhias petrolferas americanas. Alm disso, com a poltica externa dos Estados Unidos, guiada pela Doutrina Bush, houve mais um ponto de atrito entre o governo brasileiro e norte-americano, dessa vez, em relao questo nuclear. Esse aspecto causava preocupao no governo americano, pois o Brasil estava a converter-se no stimo pas a produzir urnio enriquecido, em escala industrial, com capacidade para suprir 60% das necessidades de suas usinas nucleares, e exportar at US$ 12,5 milhes ao ano, a partir de 2014 (BANDEIRA, 2005, p.123). Assim, a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), assim como o governo dos Estados Unidos, em dezembro de 2003, pressionaram o Brasil a assinar um Protocolo Adicional ao acordo de salvaguardas do TNP, que permitisse que os inspetores da agncia fizessem verificaes no programa nuclear brasileiro e nas instalaes da empresa estatal Indstrias

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Discurso de Lula no Congresso Nacional. Folha de So Paulo, So Paulo, 01 jan. 2003. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44275.shtml>. Acesso em: 30 jul. 2010. 32 Ganhou espao a noo de que seria papel dos Estados Unidos combater o terrorismo e a proliferao de armas de destruio em massa, e difundir a democracia e o livre comrcio em escala global se necessrio, ao amparo da doutrina preemptive action, a custo de aes militares e mudanas de regime (PATRIOTA, 2008, p.101).

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Nucleares do Brasil (INB), em Resende, Rio de Janeiro33. A resistncia do Brasil gerou intrigas, por meio de alguns meios de comunicao, e a suspeita de que o pas estaria pretendendo tambm fabricar armamentos nucleares. Os meios militares receavam que os Estados Unidos quisessem espionar a tecnologia brasileira (BANDEIRA, 2005). No fim, o Brasil acabou por ceder e deixou que as inspees da AIEA e da Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Material Nuclear (ABACC) acontecessem em 200434. Outro ponto de desacordo entre Brasil e Estados Unidos foi o tratamento dispensado aos brasileiros nos aeroportos americanos, aps as mudanas de exigncias para entrada em solo americano. Em contrapartida, o juiz da 1 Vara Federal de Mato Grosso, Julier Sebastio da Silva, de Mato Grosso, acolheu a Ao Cautelar Inominada, movida pelo procurador da Repblica, Jos Pedro Taques, concedendo uma liminar, determinando que a Polcia Federal impusesse aos turistas americanos o mesmo tratamento a que seriam submetidos os brasileiros em viagem aos Estados Unidos35, o que gerou mais tenso e desconforto entre Brasil e Estados Unidos (BANDEIRA, 2005, p.118-119). Contudo, tambm existem convergncias no relacionamento Brasil-Estados Unidos como em relao estabilizao do Haiti, as quais so freqentes manifestaes de apreo de autoridades norte-americanas liderana demonstrada pelo Brasil na Minustah e em relao frica, onde o Brasil e Estados Unidos promovem iniciativas de cooperao trilateral (PATRIOTA, 2008). Alm disso, um fato interessante que no dia seguinte a eleio de Lula a presidncia do Brasil, em outubro de 2002, Bush telefonou-lhe, convidando-o a ir aos Estados Unidos ainda antes de tomar posse, fato muito raro de acontecer (BANDEIRA, 2004, p.286). Assim, Lula buscou entendimento bilateral, direto e positivo com Bush, por isso fez uma visita a Washington em janeiro de 2003, acompanhado por todos os membros de seu ministrio, sendo o primeiro lder que se opusera a guerra no Iraque a ser recebido por Bush na Casa Branca
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Esse Protocolo Adicional, que estava em negociao desde 1992, seria voluntrio, mas a AIEA pretendeu faz-lo impositivo e ir alm da prtica regular, que permitia a verificao de todos os aspectos do enriquecimento de urnio, salvo sua tecnologia. Exigia tambm que o Brasil suspendesse todos os programas de enriquecimento ou de reprocessamento, que j houvesse comeado, e permitisse tantas inspees quanto fossem arbitradas, no apenas nas instalaes nucleares, mas em qualquer parte do territrio considerada suspeita o que inclua residncias particulares, se assim fosse decidido, respondendo a qualquer pergunta relacionada com a questo (BANDEIRA, 2005, p.123). 34 TERRA. AIEA encerra hoje inspeo em instalao nuclear, 15 de abril de 2004. Disponvel em: <http://noticias.terra.com.br/brasil/interna/0,,OI294121-EI306,00.html>. Acesso em: 10 mar. 2010. 35 O governo americano, em janeiro de 2004, instituiu o US-VISIT (United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology), o programa que estabelecia o controle total do ingresso de visitantes, por meio de fotografias e sistemas computadorizados de reconhecimento de face e digitais, nos 115 portos martimos e aeroportos dos Estados Unidos, de todos os estrangeiros oriundos de pases que necessitassem de visto para entrar nos Estados Unidos. A medida, executada pelo Homeland Security Secretary, atingiu os visitantes de todos pases, inclusive o Brasil, excetuando, porm, apenas 27, a maioria europeus (BANDEIRA, 2005, p.118119).

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(BANDEIRA, 2004, p.289-290). Nesse encontro, decidiu-se que Brasil e Estados Unidos manteriam dilogo regular e freqente sobre temas de interesse mtuo e criariam um arcabouo institucional para a realizao de consultas de alto nvel, com a formao de grupos de trabalho conjunto; concentrando-se o dilogo e a cooperao em reas prioritrias, como a cincia e tecnologia, energia, educao, sade, crescimento econmico e agricultura, bem como em outras que viessem a ser identificadas (BANDEIRA, 2004, p.291). Embora esses grupos de trabalho no tenham produzido muito, serviram para manter abertos canais de comunicao num perodo em que o dilogo bilateral passaria por momentos difceis, devido principalmente as divergncias na OMC e na ALCA (SOTERO, 2007). Alm disso, h um esforo de Brasil e Estados Unidos em evitar que essas divergncias contaminem o restante das relaes bilaterais, visto que no existe grandes problemas na rea econmico financeira e poltico-diplomtica (BANDEIRA, 2004, p.292). A partir de 2006, ocorre certa mudana na poltica externa americana. Alm de o Congresso norte-americano passar a ser controlado pelos democratas a partir de novembro desse ano, Condoleezza Rice assume o Departamento de Estado, ocupado antes por Colin Powell. Sob Condoleezza Rice, o Departamento de Estado passou a dedicar mais ateno, em sua poltica para a Amrica Latina, aos pases maiores e ao Brasil em particular em contraste com perodos anteriores, em que a prioridade parecia ser a Amrica Central e o Caribe (PATRIOTA, 2008, p.103).
[] os EUA matizaram o prisma ideolgico atravs do qual tendiam a conceber as relaes com a Amrica Latina como um todo, passando a reconhecer a importncia da agenda do combate pobreza e do desenvolvimento social. O Brasil passou a ser mais claramente identificado, em Washington, como ator de influncia regional e global. As afinidades multitnicas e democrticas foram revalorizadas e surgiram novas reas de convergncia (PATRIOTA, 2008, p.103).

Cabe salientar que George W. Bush visitou o Brasil duas vezes: em 2005, quando encontrou-se com Lula na Granja do Torto, e em maro de 2007, quando passou por cinco pases da Amrica Latina, inclusive pelo Brasil36. Em 2005, estabeleceu um dilogo estratgico regular entre as Chancelarias brasileira e americana, no nvel de Secretrio para Assuntos Polticos, mecanismo que os Estados Unidos mantm apenas com alguns pases (PATRIOTA, 2009).

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Foi uma viagem de seis dias de George W. Bush ao Brasil, Uruguai, Colmbia, Guatemala e Mxico, no incio de maro de 2007. Houveram manifestaes de protesto a presena de Bush em todos os pases que visitou. Agenda do encontro foi formada pelo trip livre comrcio-combate ao narcotrfico-segurana na fronteira sul dos EUA, que pautou a poltica hemisfrica de Washington nos ltimos seis anos (SOTERO, 2007, p.67).

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Na segunda visita, Brasil e EUA selaram acordos bilaterais que sinalizaram o compromisso mtuo do desenvolvimento de pesquisas no campo energtico (etanol) e da criao de um mercado mundial do etanol (PECEQUILO, 2007). Foram assinados o Memorando de Entendimento para o Avano e a Cooperao em Biocombustveis e constitudo o Frum de Inovao e o Frum de Altos Executivos de Empresas Brasil-Estados Unidos (CEO Forum). Esses ltimos voltados para o intercmbio direto de informaes e a identificao de novos caminhos para a intensificao dos contatos entre os setores privados dos dois pases (PATRIOTA, 2008). Em 2009, assume a presidncia dos Estados Unidos, Barack Obama, o que traz novas expectativas para a parceria em biocombustveis entre Brasil e Estados Unidos, visto que a energia uma de suas prioridades. Obama elegeu Susan Rice posio de Representante Permanente junto ONU ao nvel ministerial, tendo quatro prioridades: combate pobreza, mudana do clima, operaes de paz e no-proliferao, sendo que o Brasil um ator relevante nas reas apontadas. Com a eleio brasileira para mais um mandato como membro eletivo do Conselho de Segurana em 2010-11 cresce a possibilidade de cooperao entre ambos na ONU. Alm disso, Lula foi o primeiro chefe de Estado a visitar Obama, o que ocorreu em 14 de maro (PATRIOTA 2009). Contudo, seria ainda recente para saber a viabilidade dessas reas de cooperao. A visita da Secretria de Estado norte-americana, Hilary Clinton, ao Brasil em maro de 2010, denota o objetivo de manter boas relaes com o Brasil. Nessa visita, foi institudo o Dilogo de Parceria Global entre os Ministrios brasileiro e americano, com vistas a fomentar discusses sobre as agendas bilateral, regional e global. Em reunio com o ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, acordaram dar impulso renovado aos mecanis mos bilaterais de cooperao na rea de energia e expressaram satisfao com os progressos alcanados na implementao do Memorando de Entendimento para avanar a Cooperao em Biocombustveis (MRE, 2010a). Foi assinado um acordo militar entre Brasil e Estados Unidos, pelo Ministro da Defesa, Nelson Jobim, e pelo Secretrio de Defesa dos Estados Unidos, Robert Gates, em 12 de abril de 2010, em Washington. Este acordo visa cooperao em assuntos relativos defesa, objetivando: a troca de informaes e experincias em operaes militares e em tecnologia de defesa e treinamento e exerccios militares conjuntos. Tambm enfatiza a cooperao em reas de pesquisa e desenvolvimento, apoio logstico, segurana tecnolgica e aquisio de produtos e servios de Defesa, alm de significar uma mtua colaborao no combate ao terrorismo (MRE, 2010b). As negociaes decorreram ao longo dos ltimos sete anos, e no ficou contemplado a

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instalao de bases militares em territrio brasileiro, contrariamente ao que acontece na Colmbia. No entanto, esse acordo causou reaes negativas no Brasil, argumentando-se que os benefcios estratgicos so muito mais relevantes para os EUA do que propriamente para o Brasil, alm do receio de significar uma forma de ingerncia americana no setor militar brasileiro (PEIXOTO; SANTOS FILHO; SILVA, 2010). A despeito desse acordo, houve um ponto de atrito entre a diplomacia de Lula e a de Obama em relao ao programa nuclear iraniano. Enquanto os Estados Unidos defendem o fim desse programa, alegando a possibilidade do Ir construir uma bomba atmica, e mesmo a imposio de sanes, caso o pas no cumpra essa deciso; o Brasil contra a imposio de sanes e prefere um acordo com o Ir. Os Estados Unidos se mostraram irritados com o Brasil por ter conseguido juntamente com a Turquia um acordo com o governo iraniano, de forma que o Ir enviar urnio com baixo grau de enriquecimento (3,5%) para a Turquia em troca de combustvel enriquecido a 20%. O governo norte-americano conseguiu que as sanes econmicas ao Ir fossem aprovadas no Conselho de Segurana, e o Brasil, apesar de contrariado, aprovou-as. Portanto, as relaes bilaterais polticas entre Brasil e Estados Unidos foram menos intensas durante o primeiro governo Lula, principalmente devido s divergncias nas negociaes da ALCA e desacordo do Brasil em relao poltica externa americana de guerra ao terror e a guerra ao Iraque. Contudo, aps ascenso de Condoleezza Rice ao Departamento de Estado, as relaes melhoraram significativamente, e a cooperao aumentou entre os dois pases, a despeito da existncia de divergncias em outras reas, como a econmica e a comercial. J no governo Obama, as diferenas de posies no deixaram de existir, mas tanto o Brasil quanto os Estados Unidos sabem da importncia de manter um bom relacionamento a nvel poltico e diplomtico.

2.2. Relacionamento Comercial e Econmico

As relaes comercial e econmica entre Brasil e Estados Unidos, a partir de 2003, foram marcadas pela perda de espao dos norte-americanos na economia brasileira para outros pases em desenvolvimento, principalmente para a China, que se tornou em 2008, nosso principal parceiro comercial. Alm disso, as barreiras tarifrias e no-tarifrias impostas a vrios produtos brasileiro no mercado americano persistiram. Ao nvel multilateral houve inmeras divergncias nas negociaes da Rodada Doha na OMC, bem como a resoluo do contencioso da Emenda Byrd e do algodo, que em 2010, permitiu retaliaes do Brasil aos Estados Unidos.

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Comrcio Brasil-Estados Unidos 2003-2010

Ano Exportao Part. (%)* Importao 2003 16.728.079.047 22,85 9.569.454.702 7.158.624.345 2004 20.099.235.400 20,79 11.357.061.637 8.742.173.763 2005 22.539.731.875 19,02 12.666.508.176 9.873.223.699 2006 24.524.748.523 17,8 14.657.479.678 9.867.268.845 2007 25.065.048.412 15,6 18.723.280.625 6.341.767.787 2008 27.423.048.799 13,85 25.627.961.850 1.795.086.949 2009 15.601.628.031 10,2 20.030.382.627 -4.428.754.596 2010 8.953.658.378** 10,04 12.075.872.253 -3.122.213.875 Fonte: SECEX * Participao percentual sobre o Total Geral do Brasil na Exportao e Importao ** Calculado at o ms de junho O comrcio entre Brasil e Estados Unidos a partir de 2003 aumentou continuamente, tanto na exportao quanto na importao at 2008. Em 2003, as exportaes para os Estados Unidos foram de mais de 16,7 bilhes de dlares, j em 2008, foram de 27,4 bilhes, havendo uma queda a partir de 2009, devido crise do setor imobilirio nos Estados Unidos que se espalhou pelo mundo, dificultando o comrcio global. De outro lado, as importaes pelo Brasil dos Estados Unidos foram de 9 bilhes em 2003 e aumentaram significativamente no perodo, alcanando mais de 25 bilhes em 2008, o que se deveu principalmente ao cmbio brasileiro valorizado. A partir de 2009, o saldo foi negativo para o Brasil, pois devido crise nos Estados Unidos, diminuram-se as exportaes para aquele pas, mas o Brasil continuou importando acima de 20 bilhes de dlares. Apesar do aumento expressivo das exportaes e das importaes entre Brasil e Estados Unidos, em termos relativos, este pas perdeu espao na economia brasileira para a sia (Ver Tabela 2 e 3). No perodo de 2002 a 2008, houve uma reduo da participao de mercados tradicionais nas exportaes brasileiras. A participao dos Estados Unidos e do Canad na pauta exportadora brasileira caiu de 26,7% em 2002 para 14,8% em 2008, alm de haver uma pequena queda da participao da Unio Europia. Em contrapartida, ganharam espao o Mercosul (+5,5%), embora sua participao ainda permanea bem abaixo dos nveis alcanados nos anos 1990, e os pases da sia (4,7%), com destaque absoluto para a China (RIBEIRO, 2009, p.24). Portanto, o comrcio com a sia ultrapassou em 2008 pela primeira vez os Estados Unidos e o Canad, tornando-se o segundo bloco mais importante como destino das exportaes brasileiras (RIBEIRO, 2009, p.24). Part. (%)* 19,8 18,07 17,21 16,05 15,52 14,82 15,68 14,85 Saldo

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Com relao pauta de importao, no perodo de 2002 a 2008, houve um aumento expressivo da sia, passando de 12% em 2002 para 23,3% em 2008, e vale ressaltar que esse aumento veio ocorrendo desde a dcada de 1990, e se deveu principalmente a China (11,6% em 2008), mas tambm contou com importante contribuio de Coria do Sul, ndia e Taiwan (RIBEIRO, 2009, p.24). Assim, notamos que houve uma queda na participao dos fornecedores mais tradicionais, como Estados Unidos e Canad, Unio Europia e Mercosul (RIBEIRO, 2009, p.25). Aps a forte expanso dos investimentos norte-americanos no Brasil nos anos 1990, como demonstrado no captulo anterior, iniciou-se uma fase descendente em conseqncia a trs fatores: a desacelerao do crescimento econmico dos Estados Unidos, o fim dos processos de privatizao relevantes no Brasil e maior exposio econmica externa brasileira aps a crise monetria de 1999 (HIRST, 2009, p.76-80). Assim, os investimentos passaram de mais de 24 bilhes em 2000 para 2,3 bilhes em 2003, mas aumentaram para quase 7 bilhes em 2008.

Investimento Estrangeiro Direto dos Estados Unidos no Brasil 2003-2009 (em milhes de dlares) Ano Total Classificao* 2003 2.382,75 1 2004 3.977,83 2 2005 4.644,16 1 2006 4.433,68 1 2007 6.039,19 2 2008 6.917,95 1 2009 4.878,32 2 Fonte: Banco Central Nesse perodo, houve uma expanso dos investimentos diretos do Brasil nos Estados Unidos, principal destino de capitais brasileiros no exterior, com a presena de grupos de grandes empresas brasileiras no mercado norte-americano, como a Amil, Sucoctrico Cutrale, Vale do Rio Doce, Embraco, Romi e Ioschpe, Embraer, Gerdau, Ibope, Odebrecht e Petrobras (HIRST, 2009, p.76). Apesar da participao de empresas brasileiras na economia americana seja mnima em comparao a dos demais pases (0,3%), no perodo 1999/2003 a taxa mdia anual de crescimento das vendas, por exemplo, atingiu 23,6%, a maior dentre todos os pases computados (SOBEET, 2007, p.75). No que se refere s barreiras comerciais praticadas pelos Estados Unidos, os produtos brasileiros continuam a ter dificuldades para entrar no mercado norte-americano. Enquanto em

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2004, a tarifa de importao mdia (Nao Mais Favorecida NMF) aplicada pelos Estados Unidos era de 4,9% no geral, e de 4% para bens industriais e 9,7% p ara produtos agrcolas, a mdia tarifria geral brasileira, em 2004, foi de 10,4%, 10,5 para bens industriais e para produtos agrcolas 10,2% (FUNCEX, 2006, p.3). No entanto, as barreiras norte-americanas ainda persistem em poucas reas, mas que so relevantes para o Brasil, como a agricultura. Assim, [] no caso do Brasil a mdia de 10,2% para as importaes agrcolas um retrato equilibrado do conjunto; no caso dos Estados Unidos, a mdia encobre altssima proteo para produtos economicamente relevantes (FUNCEX, 2006, p.4).
As baixas mdias das tarifas aplicadas pelos Estados Unidos encobrem, contudo, altssimos picos tarifrios, tais como as tarifas extra-quota de 350% para o tabaco, ou 164% para o acar (equivalente ad valorem mdio em 2005). Ademais, 195 linhas tarifrias norte-americanas (pouco menos de 2% do total) esto sujeitas a quotastarifrias. O Brasil desconhece picos tarifrios da magnitude praticada pelos Estados Unidos na rea agrcola, e no faz uso de quotas tarifrias. (FUNCEX, 2006, p.3).

No setor agrcola esteve vigente, de 2002 at 2008, a nova lei agrcola dos Estados Unidos, o U.S. Farm Security and Rural Investment Act of 200237, que manteve a mesma estrutura administrativa da lei anterior. Houveram modificaes significativas em relao a lei agrcola de 1996 (Fair Act), como inovaes nos instrumentos de poltica agrcola, como: a substituio do Production Flexibility Contracts (PFC) pelos Direct Payments. Com esse instrumento, os pagamentos seriam feitos baseando-se na produtividade de cada produto, correspondente ao ano de 1995, com exceo das oleaginosas, baseadas na produtividade mdia do perodo de 1998-2001. Destaca-se tambm o alto valor pago aos produtos de algodo, arroz e amendoim (FIGUEIREDO e SANTOS, 2009, p.32).
Ao invs de optar por um mecanismo de reduo de subsdios diretos produo, acoplado a algum tipo de rede de segurana menos distorciva do que o sistema atual, preferiu ampliar justamente os programas de subsdios que induzem superproduo domstica e o crculo vicioso dos baixos preos/altos estoque/altos custos de produo. [] O Farm Act 2002 caro. Envolve recursos que, nas projees originais de 2001, somavam US$ 409,7 bilhes (Cmara) ou US$ 411,9 bilhes (Senado) em dez anos ou 41 bilhes/ano (FUNCEX, 2002, p.76-77).

Os produtos agrcolas brasileiros, alm das barreiras tarifrias, tambm so prejudicados pelo sistema de cotas tarifrias e pelos subsdios concedidos aos produtores americanos. So
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A nova Lei Agrcola de 2002 um volumoso documento de 421 pginas, que vigorar por seis anos at 2008. Cobre dez grandes ttulos, I- Programas de Commodities (Subsdios Produo), II- Conservao, IIIComrcio, IV- Programas de Nutrio, V- Crdito, VI- Desenvolvimento Rural, VIIPesquisa, VIII- Iniciativas Florestais, IX- Energia, X- Miscelnea. Do ponto de vista do Brasil, competidor dos EUA nos mercados internacionais de commodities e exportador para este mercado, os Captulos I, sobre subsdios diretos produo, II, programas ambientais, III, sobre comrcio internacional de produtos agrcolas, e IX, que cria ou amplia mecanismos de fomento produo de biocombustveis (etanol, biodiesel) so as reas de maior interesse relativo (FUNCEX, 2002, p.75-76).

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concedidos subsdios s produes de acar, feito do milho (high fructose corn syrup HFCS), de milho, etanol, de tabaco, de soja, de algodo e de arroz, todos produtos de exportaes brasileiros. Enquanto que as cotas tarifrias prejudicam as exportaes brasileiras para os Estados Unidos de acar38, tabaco39, algodo, dentre outros (FUNCEX, 2007). Alm disso, as preferncias comerciais concedidas a pases com que os Estados Unidos mantm tratados bilaterais ou regionais, como ao Mxico, via NAFTA, ou os pases do Caribe, via Acordo de Livre Comrcio Centro Americano (CAFTA) dentre outros, tambm prejudicam as exportaes de produtos brasileiros. Assim, a ausncia de negociaes preferenciais implica que uma ampla lista de produtos sejam sistematicamente afetados por barreiras protecionistas. As exportaes de suco de laranja para os Estados Unidos continuam a ser afetadas por altas tarifas aduaneiras, atualmente [2007] fixadas em 7,85 centavos de dlar por litro de suco concentrado reconstitudo (equivalente a uma tarifa ad valorem mdia de 32% em 2006) e 4,5 centavos de dlar por litro de suco no concentrado (equivalente a uma tarifa ad valorem mdia de 16% em 2006) (FUNCEX, 2007, p.18). Alm das tarifas, as exportaes de suco de laranja tambm esto sujeita a barreiras no-tarifrias: de direitos compensatrios, desde 1982 at 1 de janeiro de 2000; e, a partir de 1987, de direitos antidumping. Em 2006, foi concluda investigao para imposio de medidas antidumping a suco de laranja proveniente do Brasil, mas essas medidas no foram revogadas (FUNCEX, 2007, p.14). A despeito disto, as exportaes continuaram altas em 2006, devido queda expressiva da produo norteamericana, em funo dos furaces e das geadas que assolaram as plantaes da Flrida e do alastramento do cancro ctrico. As exportaes do produto para os Estados Unidos foram de US$ 153,3 milhes em 2005 e de US$ 165,3 milhes em 2006 (FUNCEX, 2007, p.18-19). Os produtos pecurios brasileiros continuam banidos do mercado norte-americano, como a carne bovina40, a carne suna e o frango devido aos rigorosos padres sanitrios e aos longos prazos de certificao para importao desses produtos. As frutas e legumes exportados do Brasil para os Estados Unidos tambm esto sujeitas as mesmas medidas.

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A quota total de acar bruto atribuda ao Brasil para o ano fiscal de 2007 de 185.841 toneladas mtricas. A quota tarifria alocada ao Brasil para o ano fiscal de 2006 (outubro de 2005 a setembro de 2006) fora de 260.522 toneladas mtricas (FUNCEX, 2007, p.7). 39 A quota tarifria de 151.200 toneladas 80.200 das quais atribudas ao Brasil (FUNCEX, 2007, p.8). 40 O Brasil havia dado entrada a novo processo para certificao da carne in natura, em 2002, aps controlado o foco de febre aftosa ocorrido em 2000, em Jia, no Rio Grande do Sul. Depois de longa tramitao de mais de trs anos, o texto de proposed regulation para autorizar as importaes da carne brasileira j tinha sido elaborado pelo Animal and Plant Health and Inspection Service (APHIS), rgo do Departamento de Agricultura, e se encontrava na fase de reviso por diversas instncias do USDA e tambm pelo Office of Management and Budget (OMB) da Casa Branca, a qual precede a publicao da norma para consulta pblica. Sobreveio, contudo, o foco de aftosa no Mato Grosso do Sul, anunciado em 10 de outubro de 2005. Aquele estado havia sido usado como modelo na elaborao da anlise de risco, requerida no processo de aprovao (FUNCEX, 2007, p.9).

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J os produtos manufaturados, segundo Hirst (2009, p.88), representam atualmente quase 70% do total de vendas para os Estados Unidos, e continuam a enfrentar dificuldades para entrar no mercado norte-americano. Os produtos siderrgicos e de ferro-liga persistem sofrendo presses de medidas anti-dumping (AD) e anti-subsdios (AS). O ao tem sido atingido por aes antidumping e medidas compensatrias. Em 2006, em revises administrativas de AD e AS, foram mantidas essas medidas contra produtos brasileiros como os laminados a quente de ao carbono, barras de ao inoxidvel, silcio de mangans e tubos de ao carbono. Embora, tenham sido revogados nesse mesmo ano, os direitos AD e AS impostos a chapas e tiras de bronze, chapas de ao carbono, fios-mquina de ao inoxidvel e silcio metlico (FUNCEX, 2007, p.14). J os produtos txteis sofrem devido imposio de altas tarifas, que podem chegar a mais 30% ad valorem, e a concorrncia dos pases asiticos, principalmente da China, o que ocorre tambm em relao aos calados (femininos tarifas ad valorem de 10% e masculinos de 8%. No caso dos calados, o Brasil perdeu espao quase que totalmente para os produtos chineses, que chegam a ser 81% dos sapatos importados pelos Estados Unidos, enquanto que os do Brasil so de apenas 0,2% do total (FUNCEX, 2007, p.22). A despeito disso, um produto manufaturado que faz muito sucesso no mercado norte-americano so as aeronaves brasileiras da Embraer. Alm de todos esses mecanismos que dificultam as exportaes para os Estados Unidos, aps os atentados terroristas de 11 de setembro, houve uma securitizao das posies protecionistas americanas (HIRST, 2009), o que levou adoo de novas legislaes e regulamentaes, como a U.S. Customs Container Security Initiative, a Customs-Trade Partnership Against Terrorism, a Taxa de Uso dos Portos, e por fim o Bioterrorism Act de 2002 (FUNCEX, 2002). A primeira significaria a adoo de um sistema de aviso prvio eletrnico dos contedos de containers martimos destinados aos EUA, com o objetivo de identificar carregamentos prioritrios para inspeo41 (FUNCEX, 2002, p.45). A segunda um programa, que prope a adeso voluntria das empresas importadoras a diretrizes de segurana e transparncia sobre os contedos internalizados nos Estados Unidos (via martima, area e terrestre) e em troca a liberalizao alfandegria das cargas importadas seria agilizada (FUNCEX, 2002, p.46). A terceira um projeto de legislao sobre segurana porturia em anlise pelo Senado e a Cmara com vista a reconciliar dois projetos de lei sobre segurana porturia aprovados
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Se aprovada a medida, os detalhes do contedo de cada container devero ser fornecidos 24 horas antes do embarque da mercadoria nos portos de origem (FUNCEX, 2002, p.45-46)

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separadamente, o Maritime Transportation Antiterrorism Act of 2002 e o Port and Maritime Security Act of 2002, cujo resultado poder ser a imposio de taxas de uso nos portos norteamericanos (FUNCEX, 2002, p.47). J o quarto:
Em 12 de junho de 2002 o Presidente Bush sancionou o Bioterrorism Act, que introduz, em seu Titulo III, uma srie de novas exigncias para a comercializao de alimentos e medicamentos nos EUA, aplicveis tanto produo interna quanto a importaes nesse caso, com alguns requisitos adicionais. [] Fica claro que haver mais inspees, mais testes, e que as novas exigncias burocrticas para produtores, exportadores e importadores implicaro novos e maiores custos (FUNCEX, 2002, p.4748).

Essas medidas dificultaro ainda mais a entrada de produtos brasileiros no mercado norte-americano. No mbito multilateral, houve inmeras divergncias entre Brasil e Estados Unidos, como demonstrado no impasse das negociaes da Rodada Doha42, que visavam a abertura comercial agrcola, industrial e de servios. Enquanto os pases desenvolvidos Estados Unidos, Unio Europia e Japo insistiam na necessidade de aprofundar as negociaes em torno dos temas de Cingapura, isto , investimentos, poltica de competio, transparncia em compras governamentais e facilitao de comrcio; os pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos impuseram como condies o fim dos subsdios e a liberalizao do comrcio agrcola internacional para depois aprofundarem-se as negociaes desses temas. Em 2003, o Brasil props a criao do G-3, ou IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul), que tem como um dos objetivos a unio desses pases nas negociaes da OMC na defesa dos temas de subsdios agricultura e medidas antidumping. Em agosto do mesmo ano, na reunio ministerial da OMC em Cancun, o Brasil props a criao do G-2043, que tem como objetivo principal a eliminao dos subsdios internos e das subvenes s exportaes de produtos agrcolas, praticados pelos pases desenvolvidos, principalmente, Estados Unidos e Unio Europia, alm de obter um maior acesso ao mercado desses pases (ALMEIDA, 2004, p.6). O G-20, como coalizo de pases em desenvolvimento e subdesenvolvidos, no conseguiu atingir o seu objetivo na Rodada Doha, mas, em contrapartida, mostrou-se uma fora capaz de vetar as propostas dos pases ricos que possam afetar suas economias desfavoravelmente.
[] a Conferncia de Cancn pode ter representado o momento inaugural da proposta do governo Lula de adensamento do dilogo e das parcerias Sul-Sul em busca de uma
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A Rodada Doha foi lanada em dezembro de 2001, na seqncia da comoo global causada pelos atentados de 11 de setembro, e seu objetivo principal era reduzir o desequilbrio entre a forte liberalizao dos mercados de produtos industrializados, que vinha ocorrendo desde 1947, e o imenso protecionismo agrcola, ainda intocado no comrcio mundial (FORJAZ, 2006, p.3). 43 Liderada pelo Brasil, a aliana teve como objetivo impedir concesses adicionais dos pases em desenvolvimento e LDCs aos pases desenvolvidos no setor industrial e agenda de Cingapura sem reciprocidade na dimenso agrcola. medida que os pases desenvolvidos no aceitaram esta proposta, a reunio encontrou-se paralisada e acusaes m-vontade brasileira seguiram-se (PECEQUILO, 2008, p.150).

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mudana da geografia comercial e poltica do mundo favorvel aos pases em desenvolvimento. A convergncia entre Brasil, ndia e China permitiu que esses pases liderassem uma coalizo, a qual, mais tarde, ficou conhecida como G-20 e concentrou sua atuao em agricultura: tema central da Agenda de Desenvolvimento de Doha (OLIVEIRA, 2005, p.63).

Depois dos atritos entre Brasil e os Estados Unidos em Cancun, ficou evidente que haveria enormes dificuldades de avano nas negociaes sobre a ALCA. As negociaes na OMC foram retomadas em meados de 2004 em Genebra, mas o impasse continuou e em dezembro de 2005 na reunio ministerial de Hong Kong, o fracasso da Rodada Doha se evidenciou, com as decises sobre subsdios e liberalizao de servios adiadas44 (FORJAZ, 2006). Esses desencontros comerciais entre Brasil e Estados Unidos tem provocado cada vez maior animosidade contra o Brasil dentro do Congresso americano, de forma que Brasil e ndia tem recebido ameaas de serem retirados do Sistema Geral de Preferncias (SGP), o que no a primeira vez que ocorre (FORJAZ, 2006, p.16-17).
Em 16 de novembro de 2006, no contexto das deliberaes para a renovao do SGP norte-americano, o Senador republicano da Carolina do Sul, Lindsey Graham, introduziu no Senado projeto de lei que visava excluso do Brasil do SGP (S.4066) por considerar que o Pas no estava comprometido de forma satisfatria com a liberalizao comercial. Em funo de gestes do Ministro de Estado, desta Embaixada e do setor privado brasileiro, com o apoio de associaes e interesses privados norteamericanos, o projeto no prosperou e o SGP veio a ser renovado at 2008 (FUNCEX, 2007, p.23).

Alm das divergncias entre Brasil e Estados Unidos durante a Rodada Doha, vrios contenciosos entre ambos os pases foram resolvidos nesse perodo, de forma que o Brasil obteve importantes vitrias, como no caso do algodo e da Emenda Byrd. O contencioso do algodo, iniciado pelo Brasil em 2002, contra os altos subsdios dados pelos Estados Unidos pela produo de algodo, foi ganho pelo Brasil em 2005, quando o rgo de Apelao da OMC determinou que os Estados Unidos tinham prazo at 1 de julho de 2005 para adequao sobre subsdios proibidos, e at 21 de setembro de 2005 para adequao sobre subsdios que causam prejuzos graves ao Brasil (exemplo, achatamento dos preos mundiais) (FUNCEX, 2007, p.19). Algumas medidas foram tomadas pelos Estados Unidos, como sancionamento pelo Presidente George W. Bush, em 8 de fevereiro de 2006, do Deficit Reduction Act of 2005 que
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Na Rodada de Hong Kong, em 2005, as principais decises foram: adiamento no corte dos subsdios exportao at 2013; retrocesso no acesso a mercados, de forma que foram estabelecidos produtos sensveis sujeitos a cortes menores nas barreiras tarifrias e que podem afetar negativamente as exportaes brasileiras e foram admitidas salvaguardas aplicadas por pases em desenvolvimento para frear importaes; corte das tarifas mais altas de produtos industriais; e por fim, em relao aos servios, nada foi resolvido e a deciso foi adiada (FORJAZ, 2006, p.4-5).

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revogou o programa STEP-2 a partir de 1 de agosto de 2006. No entanto, o Brasil no considera essas medidas cumprem com todas as determinaes do rgo de Solues de Controvrsias da OMC, pois no houve alteraes nos programas de apoio produo de algodo nos Estados Unidos, como os loan deficiency payments e os counter-cyclical payments. Por isso, o Brasil solicitou, em 18 de agosto de 2006, o estabelecimento de um painel para analisar a implementao da recomendao da OMC pelos Estados Unidos (FUNCEX, 2007, p.19). Em novembro de 2009, o Brasil solicitou ao rgo de soluo de controvrsias a suspenso de concesses e outras obrigaes aos Estados Unidos, o que foi permitido pelo rgo. De forma que em abril de 2010, o Brasil suspenderia as concesses aos Estados Unidos sobre o GATT 1994, aumentando a tarifa de importao de determinados produtos americanos; alm de suspender algumas obrigaes do TRIPS, isto , a suspenso de direitos de propriedade intelectual de alguns produtos americanos (WTO, 2010)45. Em contrapartida, os Estados Unidos ofereceram a criao de um fundo no valor anual de US$ 147,3 milhes para financiar projetos ligados produo brasileira de algodo. Por enquanto as negociaes continuam, e o Brasil ainda no aplicou retaliaes aos Estados Unidos46. Houve tambm na OMC um contencioso, iniciado em 2000, contra a Emenda Byrd47, legislao dos EUA que prev que recursos decorrentes da aplicao de direitos compensatrios e de antidumping sejam distribudos s empresas que tenham peticionado a abertura das investigaes contra concorrentes estrangeiros (antes da aprovao da Emenda, os recursos recolhidos iam para a conta do Tesouro dos EUA). O rgo de soluo de controvrsias deu ganho favorvel ao Brasil, e essa emenda foi revogada, em 21 de dezembro, pelo Senado dos EUA. O presidente Bush, em 08 de fevereiro de 2006, o sancionou o Deficit Reduction Act, que confirmou a sua revogao, com efeitos a partir de setembro de 200748. Portanto, houve muitas reas de conflitos econmicos e comerciais entre Brasil e Estados Unidos, mas sem que houvesse uma radicalizao dos mesmos e sem que contaminassem outras reas do relacionamento bilateral. De forma que as barreiras tarifrias e no-tarifrias persistiram, assim como as medidas anti-dumping e de salvaguardas. Contudo, os Estados
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WTO (World Trade Organization). United States: Subsidies on Upland Cotton. Disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds267_e.htm>. Acesso em: 8 ago. 2010. 46 A retaliao brasileira inclui uma lista de 102 produtos americanos que devero pagar sobretaxa para entrar no Brasil, num valor total de US$ 591 milhes (cerca de R$ 1 bilho). Outra lista de produtos americanos, no valor dos US$ 238 milhes (cerca de R$ 420 milhes) restantes do montante aprovado pela OMC, seria alvo da chamada retaliao cruzada, com possvel suspenso de direitos de propriedade intelectual (BBC BRASIL, 2010). 47 O Brasil participou de demanda comum com outros dez membros da OMC (Austrlia, Canad, Chile, Comunidades Europias, Coria, ndia, Indonsia, Japo, Mxico, Tailndia) contra a Emenda Byrd. 48 Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Contenciosos do Brasil na OMC. Disponvel em: <www2.mre.gov.br/cgc/mecanismo%20soluo.doc>. Acesso em: 10 set. 2009.

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Unidos deixaram de ser o principal parceiro econmico e comercial do Brasil, perdendo o lugar para a China.

2.3. Relaes Regionais

As relaes na Amrica Latina a partir de 2003, caracterizaram-se: a) pelas negociaes da ALCA; b) as iniciativas de integrao sul-americana, como a Comunidade Sul-Americana de Naes e a UNASUL; c) pela ao da poltica externa norte-americana na regio, focada nos temas de narcotrfico e narcoterrorismo, alm de promoo do livre comrcio e da democracia. Durante o governo Bush que tinha como principal objetivo o combate ao terrorismo a nvel internacional, a partir de 11 de setembro, os Estados Unidos mantiveram certo distanciamento e descaso em relao Amrica Latina, continuando suas iniciativas focadas em aes como o Plano Colmbia e na construo de bases militares na regio. Veremos como isso se manifestou na relacionamento com o Brasil no hemisfrio. No que concerne s negociaes da ALCA, segundo Moniz Bandeira (2005, p.115) o governo Lula, por convenincia poltica, precisava preservar o relacionamento do Brasil com os Estados Unidos, por isso no poderia afastar-se das negociaes para a formao da ALCA. Portanto, a diplomacia de Lula, liderada por Celso Amorim, continuou nas negociaes da ALCA, mas resistindo a um acordo que prejudicasse os interesses brasileiros. Nas palavras de Celso Amorim: Em vez de nos prendermos a concepes irrealistas de uma ALCA, em torno das quais o consenso se afigura inatingvel, preferimos nos concentrar na ALCA possvel, que concilie da maneira mais produtiva os objetivos necessariamente diferenciados dos 34 pases participantes (MRE, 2003)49. Portanto, os desacordos entre Brasil e Estados Unidos nas negociaes da ALCA continuaram. Alm disso,
[] a deciso norte-americana, de fevereiro de 2003, de fragmentar suas ofertas negociadoras com propostas diferenciadas para o universo de produtos beneficiados por redues tarifrias para o Caribe (85%), para a Amrica Central (64%), para os pases andinos (68%) e para o Mercosul (50%) imps um discriminao desconfortvel para o Brasil e seus scios. (HIRST, 2009, p.155).

Enquanto os Estados Unidos, como dito no captulo anterior, queriam um esquema que abrangesse regras de tributao, liberdade de capitais, servios, compras governamentais, os
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MRE. Artigo do Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, publicado na Folha de So Paulo - "A Alca possvel". 2003. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-deimprensa/discursos-artigos-entrevistas-e-outras-comunicacoes/embaixador-celso-luiz-nunesamorim/912158548072-artigo-do-senhor-ministro-de-estado-das-relacoes>. Acesso em: 12 ago. 2010.

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subsdios de regras sanitrias, direitos de propriedade intelectual, controle de transferncia de tecnologia, e at mesmo clusulas trabalhistas e de proteo ambiental (BANDEIRA, 2004). Em contrapartida, as posies brasileiras quanto a ALCA eram a de que: os temas de acesso a mercados em bens, e de forma limitada servios e investimentos seriam tratados em negociao 4+1 entre o Mercosul e os Estados Unidos; o processo se focalizaria em elementos bsicos como soluo de controvrsias, tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento, fundos de compensao, regras fitossanitrias e facilitao do comrcio; e os temas mais sensveis e que representariam obrigaes novas para o Brasil [] seriam transferidos para a OMC, a exemplo do que advogam os EUA nos temas que lhes so mais sensveis como subsdios agrcolas e regras anti-dumping (BANDEIRA, 2004, p.296). Aps o impasse das negociaes da Rodada Doha em Cancun, o governo de George W. Bush intensificou ento as presses sobre os pases sul-americanos, como a Colmbia, para que se afastassem da posio do Brasil e do Mercosul, com vistas reunio sobre a ALCA, em Miami (BANDEIRA, 2005, p.118). Na reunio em Port of Spain, capital de Trinidad e Tobago, em outubro de 2003, aps intensas conversaes, o Brasil, com o apoio da Argentina e dos pases do Mercosul, apresentou uma proposta conjunta, a ser debatida na reunio dos ministros, em Miami, em novembro de 2003.
Essa proposta colocou as negociaes em trs trilhos, prevendo a derrubada de barreiras comerciais para outros pases em desenvolvimento em um prazo menor que o que viesse a ser fixado para Canad e Estados Unidos e deixando os temas sensveis, como normas de proteo a investimentos e propriedade intelectual, bem como a abertura de compras governamentais e servios aos fornecedores estrangeiros, para serem negociados, separadamente, pelos pases que quisessem (BANDEIRA, 2005, p.118).

Em conseqncia, Estados Unidos e Brasil propuseram a ALCA light e a la carte na 8 Reunio Ministerial de Miami, restrita aos temas sobre os quais havia consenso e a um conjunto mnimo de obrigaes comuns, regras bsicas, e permitindo que cada pas fizesse acordos em separado nas reas que lhe conviessem (BANDEIRA, 2004, p.340).
O recuo dos Estados Unidos, cuja pregao liberal no era consistente com sua prtica protecionista, ocorreu porque o Brasil demonstrara duas vezes, em Cancun e em Port of Spain, que embora no fosse to poderoso para modelar a poltica na Amrica do Sul, tal como desejaria, tinha msculo suficiente para obstruir seus esforos em favor da criao da ALCA. No havia ambigidade na posio do Brasil (BANDEIRA, 2004, p.296).

Vale ressaltar que os Estados Unidos buscaram isolar o Brasil na Amrica Latina por meio de acordos bilaterais comerciais com vrios pases da regio, como Chile, Colmbia, Peru, e Panam, alm de vantagens em separado para os membros do Mercosul. Essa ttica, embora

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funcione com pases menores da Amrica Central e do Caribe, apenas reforando laos preexistentes de dependncia, no tem sido eficiente para acelerar as negociaes da ALCA (PECEQUIL0, 2005, p.447). No entanto, os Estados Unidos voltaram atrs em relao a essa proposta e, na reunio de Puebla (Mxico), em fevereiro de 2004, liderou um 14 pases Canad, Mxico, Chile e os da Amrica Central e Caribe (G-14) insistindo na proposta anterior de uma ALCA abrangente (BANDEIRA, 2005). Assim, as divergncias persistiram entre Estados Unidos e Brasil nas negociaes da ALCA, ocasionando o seu naufrgio na IV Reunio da Cpula das Amricas, em 2005, na Cidade de Mar del Plata, Argentina, o que desvencilhou o Brasil de uma proposta que, alm de sempre haver merecido alto grau de desaprovao interna, impedia o governo Lula de construir sua prpria agenda bilateral com os Estados Unidos (HIRST, 2009, p.158). O governo Lula da Silva, em detrimento da ALCA, buscou promover a integrao na Amrica do Sul a partir do Mercosul, como outros presidentes haviam tentando antes, por isso impulsionou um acordo de livre comrcio entre aquele bloco e a Comunidade Andina de Naes (CAN), assinado em dezembro de 2003. Tambm impulsionou a criao da Comunidade Sul-Americana de Naes (CSN), que se tornou Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) em 2005 e que pretende formar uma zona de livre comrcio na Amrica do Sul, unindo o Mercosul e a Comunidade Andina, alm do Chile, Guiana e Suriname, o que gerou certa oposio de naes como Venezuela e Bolvia (FORJAZ, 2006) O contexto geral na Amrica Latina de ascenso de governos de esquerda na Amrica Latina como no Brasil, Chile e Uruguai, mas pragmtica e centrista, que tem por objetivo corrigir as polticas neoliberais vigentes, mas com gradualismo e sem contestao a ordem mundial vigente. A partir disso, a poltica de Bush para a Amrica Latina, ps 11 de setembro, teve como principal objetivo o combate ao trfico de drogas e ao narcoterrorismo, bem como a promoo da democracia e o estabelecimento de tratados comerciais bilaterais com vrios pases da regio, como Chile, Peru, Panam. Em relao ao combate ao narcotrfico, as iniciativas norte-americanas para a Amrica Latina foram: a Iniciativa Andina Antidrogas (ACI), aprovada na Cpula das Amricas de 2001, em Qubec, cujo destino principal a erradicao de cultivos de coca, e da qual a Bolvia e Colmbia recebem recursos; o Plano Colmbia, que transforma esse pas em principal receptor de recursos americanos na regio, com o objetivo de deter o trfico de drogas e o terrorismo, fortalecer as instituies democrticas e promover o desenvolvimento econmico e social

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(USDS apud AYERBE, 2009, p.119)50. A assistncia Colmbia foi consolidada a partir da eleio de lvaro Uribe, considerado um aliado na guerra global contra o terrorismo. Alm da preocupao americana com a trplice fronteira, entre Brasil, Paraguai, Argentina, considerada um possvel reduto de terroristas e uma entrada para o trfico de drogas no Brasil, o que gerou presses dos Estados Unidos sobre esses pases. Os Estados Unidos buscam a cooperao militar com alguns pases da Amrica Latina, principalmente os andinos, com vistas ao treinamento e equipamento das Foras Armadas e policiais para o combate ao terrorismo e ao trfico de drogas (AYERBE, 2009, p.118). No caso do Brasil, o pas tem resistido desde a dcada de 1990 ao estabelecimento de uma cooperao militar mais abrangente com os Estados Unidos, mas com o ltimo acordo militar de 2009, supracitado, operaes militares de tropas norte-americanas podem acontecer em territrio brasileiro, o que os setores militares brasileiros vinham resistindo h muito tempo em relao Amaznia. A Venezuela, em contrapartida, buscou um caminho de contestao aberta agenda vigente, alianas com Estados definidos como bandidos pela diplomacia dos Estados Unidos como Cuba e Ir e a promoo do socialismo do sculo XXI, tendo como base Equador e Bolvia (PECEQUILO, 2008, p.142). Assim, na viso americana, o Brasil serve como uma forma de conteno das ambies e dos interesses venezuelanos, alm de ser um bom mediador para a resoluo de conflitos e instabilidades na regio sul-americana. A poltica externa de Obama para a Amrica Latina apresenta poucas mudanas em relao administrao Bush, os eixos centrais continuam sendo o combate ao narcotrfico e ao narcoterrorimo na regio, bem como a promoo da democracia e dos direitos humanos. Alm disso, tem continuidade o engajamento internacional, de Clinton e Bush, de forma que a Amrica Latina continua a ser vista como um grupo de naes vulnerveis s ameaas associadas proliferao nuclear, ao terrorismo e aos crimes transnacionais (AYERBE, 2009, p.116). Portanto, parece no haver muitas mudanas na poltica externa dos Estados Unidos em relao Amrica Latina. O Brasil continua tentando exercer sua liderana natural na Amrica do Sul, pelas iniciativas vistas acima. Mas os Estados Unidos no necessariamente esto contra, porque o Brasil tem sido um fator de estabilidade na regio, ajudando a resolver os conflitos que surgem. Em relao a ALCA, a despeito do que dizem alguns tericos, esta parece ser mais um novo modo de execuo da Doutrina Mo nroe do que um novo tratamento mais cooperativo com os pases latino-americanos. Alm disso, o intervencionismo norte-americano na regio
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USDS (U.S. Department of State), 2009. FY 2010 Congressional Budget Justification for Foreign Operations Disponvel em: <http://www.state.gov/documents/organization/124072.pdf>. Acesso em: 8 ago. 2010.

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nunca deixou de existir, mesmo aps a reorientao da poltica externa norte-americana depois da Guerra Fria, o que pode ser facilmente demonstrado pelo combate ao narcotrfico na regio, como o Plano Colmbia, alm da construo de bases militares em vrios pases da regio. De forma que a poltica dos Estados Unidos no continente continua sendo unilateral, mas revestida de uma base cooperativa. O governo Lula no abandonou a ALCA, simplesmente no aceitou porque essa no era favorvel aos interesses brasileiros. Mas como os Estados Unidos no se propunham a isso, o governo brasileiro a rejeitou, posio defendida desde os governos anteriores de Itamar franco e Fernando Henrique Cardoso. Da mesma forma defendeu os interesses brasileiros de forma assertiva na Rodada Doha da OMC, e no adotou uma posio agressiva, mas sim assertiva, que buscava reciprocidade (os pases em desenvolvimento liberam os servios, mas os ricos liberam a agricultura). A despeito das divergncias persistentes, principalmente nas reas comercial e econmica, estas no parecem mais contaminar o restante das relaes bilaterais polticas entre Brasil e Estados Unidos, de forma que existem interesses comuns, como na estabilidade da Amrica do Sul e na cooperao energtica em relao aos biocombustveis, que ser estudada no prximo captulo.

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CAPTULO 3 A PARCERIA ESTRATGICA ENTRE BRASIL E ESTADOS UNIDOS NO SETOR DE BIOCOMBUSTVEIS (2003-2010)

Nesse captulo, ser analisada a Parceria Estratgica entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustveis no perodo de 2003 a 2010. Para tanto, ser traado um panorama geral sobre os biocombustveis, focando no etanol e no biodiesel, alm de salientar as principais vantagens e desvantagens do seu uso (3.1). Ser feito tambm um breve retrospecto do desenvolvimento do etanol e do biodiesel no Brasil (3.2) bem como nos Estados Unidos (3.3) e por fim, analisaremos como se iniciou a parceria entre ambos os pases nesse setor, assim como o seu incremento e efetivao (3.4).

3.1.

Panorama Geral sobre Biocombustveis

A energia um dos principais componentes da sociedade moderna, sendo nece ssria para se criar bens a partir dos recursos naturais e para fornecer muitos dos servios dos quais temos nos beneficiado, e que permitiu por meio do uso de combustveis fsseis, derivados do petrleo, o desenvolvimento de tecnologias modernas e avanos cientficos (HINRICHS; KLEINBACH, 2003, p.1). No entanto, o uso de combustveis derivados do petrleo tem causado grandes problemas em virtude de vrios fatores, como: a poluio devido grande liberao de poluentes, que causam vrios problemas ambientais; a dependncia aos pases da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), principalmente do petrleo do Oriente Mdio, regio de grande instabilidade poltica. Visto que a matriz energtica mundial tem participao total de 80% de fontes de carbono fssil, sendo 36% de petrleo, 23% de carvo e 21% de gs natural (ESPRITO SANTO, 2007, p.26); a possibilidade de esgotamento dessas fontes, e a degradao ambiental devido emisso de gases do efeito estufa derivados dos combustveis fsseis, alm da grande preocupao com a preservao do meio ambiente51, muitos pases esto buscando diversificar a sua matriz energtica e investir em combustveis renovveis menos poluentes.

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Isso foi tema de inmeras conferncias internacionais na ONU, que resultaram no Protocolo de Quioto, que obriga os pases signatrios a reduzir as emisses de gases causadores do efeito estufa em mdia 5,2% comparadas aos nveis de emisso de 1990 e a diminuio do uso de energias fsseis. Os Estados Unidos, apesar de liderarem a posio entre os maiores emissores de CO2 do mundo, no ratificou o Protocolo de Quito, durante o governo George W. Bush, visto que teria que reduzir 7% os gases geradores do efeito estufa (ESPRITO SANTO, 2007, p.38).

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A luz desse contexto, Brasil e Estados Unidos tem estimulado a produo e o uso de biocombustveis, como o etanol e o biodiesel, assim sendo analisaremos o seu

desenvolvimento, bem como a efetividade da parceria estratgica entre ambos nesse setor. Abordaremos, primeiramente, o conceito de energia de biomassa, cujos principais produtos so o etanol e o biodiesel. Segundo Hinrichs e Kleinbach, Energia de biomassa a energia derivada de matria viva como os gros (milho, trigo), as rvores e as plantas aquticas [] resduos agrcolas e florestas (incluindo os restos de colheitas ou os estrumes) e nos resduos slidos municipais. No caso, a biomassa pode ser dirigida para a produo a partir da ao qumica ou biolgica sobre a biomassa slida e/ou da converso de acares vegetais em etanol ou metanol (HINRICHS; KLEINBACH, 2003, p.437) ou a reao qumica ocorre entre um cido (leo vegetal ou gordura animal) e duas bases (alcois simples [etanol ou metanol] e um catalisador) e tem como resultado dois produtos: o ster (nome qumico do biodiesel) e a glicerina (FERRAZ FILHO, 2009, p.141-142). Assim, ser considerada a produo de etanol a partir da cana-de-acar, utilizada no Brasil, e do milho, nos Estados Unidos, assim como a produo de biodiesel, que utiliza principalmente a soja como matria-prima principal em ambos os pases. A produo e a utilizao de lcool antiga, remonta a mais de 4000 mil anos, aos egpcios que faziam cerveja a partir de gros e uvas. O etanol, o tipo de lcool mais utilizado como combustvel, um lquido incolor, inflamvel e de odor agradvel, cuja frmula C2H5OH, e pode ser obtido por meio de uma variedade de culturas, porm as mais comuns so a cana-de-acar e o milho. A maior parte do etanol produzido mundialmente usada como combustvel automotivo, de duas formas distintas: o lcool anidro, que pode ser misturado gasolina numa proporo de 5% a 30%, e o lcool hidratado usado como substituto direto da gasolina. At o momento, o uso exclusivo de lcool como combustvel est concentrado apenas no Brasil, mas pases como Estados Unidos, Unio Europia, Mxico, ndia, Argentina, Colmbia e, mais recentemente, o Japo utilizam o lcool como aditivo gasolina (ESPRITO SANTO, 2007, p.5). Os maiores produtores de etanol so Brasil, Estados Unidos que juntos so responsveis por mais de 70% da produo mundial China, Unio Europia e ndia. Em relao aos custos de produo e a produtividade, o Brasil o pas que possui os menores custos e a maior produtividade, US$ 0,22 por litro e 6800 litros/hectare respectivamente, enquanto que os Estados Unidos possuem custos de produo e produtividade bem mais elevadas, US$ 0,4 por litro e 3000 litros/hectare (JANK, 2007).

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Sabe-se da possibilidade de uso do biodiesel desde o fim do sculo XIX. Em 1990, Rudolf Christian Karl Diesel criou o primeiro motor diesel, que utilizava leo de amendoim como combustvel. Em 1937, surgiu a primeira patente de biodiesel do belga de Charles G. Chavanne. Em 1938, foi usado pela primeira vez em uma linha de nibus comercial entre

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Bruxelas e Louvain, e durante a Segunda Guerra Mundial, em vrios pases, como a China, a ndia e a Blgica, devido ao corte do abastecimento de combustveis. Aps o fim da Guerra, a abundncia de petrleo importado a preos acessveis, desestimulava a utilizao de combustveis alternativos. O biodiesel no era conhecido por esse nome, e os primeiros a utilizar essa denominao foram pesquisadores chineses, em 1988 aps que a ustria e a Frana iniciaram a produo e o consumo em larga escala (BIODIESEL BRASIL). O biodiesel pode ser obtido de vrias espcies vegetais, tais como mamona, dend (palma), girassol, babau, amendoim, pinho manso e soja, dentre outras, mas tanto no Brasil como nos Estados Unidos, a principal matria-prima utilizada a soja52. O biodiesel pode ser utilizado puro ou misturado com o leo diesel mineral em diversas propores, em um motor de ignio a compresso (diesel), dispensando, conforme o teor da mistura, modificaes e/ou adaptaes dispendiosas (FERRAZ FILHO, 2009, p.141). O principal produtor de biodiesel a Alemanha com 45% da produo, seguido pela Frana e Itlia; o Brasil responsvel por apenas 2% da produo mundial, enquanto os Estados Unidos por 7%. Assim, notamos que a produo de biodiesel concentra-se principalmente nos pases europeus e uma parte nos Estados Unidos. A produo mundial em 2007 foi de 12 milhes de toneladas por ano (BATALHA e OSAKI, 2008). As vantagens do uso do etanol como combustvel so: diminuio da emisso de gases causadores do efeito estufa; balano energtico da produo no Brasil ambientalmente positivo, superior ao do etanol de milho produzido nos Estados Unidos; o uso do bagao, principal resduo da produo, para a obteno de energia, pois sua queima no libera compostos com bases de enxofre como SO2 ou SO353. J as externalidades negativas se referem ao uso de mquinas agrcolas e caminhes na produo de cana que so movidos a diesel, um combustvel muito mais poluente do que o lcool. Contudo, muitas usinas esto investindo em alternativas como o desenvolvimento do biodiesel e de equipamentos que permitam a utilizao do prprio lcool hidratado nesses motores de alta potncia. Alm disso, a queima da palha da cana traz muitos problemas ambientais para o ambiente e as pessoas, devido alta liberao principalmente de CO 2 (ESPRITO SANTO, 2007, p.53-57).

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feito por meio de vrios processos qumicos, como a esterificao, o craqueamento e a transesterificao, sendo esta ltima, a mais utilizada, que tem como produto o ster (nome qumico do biodiesel) e a glicerina, produto utilizado em vrias indstrias, tais como a de cosmticos, a de alimentos e a de bebidas (FERRAZ FILHO, 2009, p.141). 53 O bagao pode ainda ser utilizado como alimentao para os animais, na produo de celulose, como fertilizante agrcola e como matria-prima para a produo de lcool (as fibras representadas pela celulose so hidrolisadas e a seguir feita a fermentao alcolica) (ESPRITO SANTO, 2007, p.55).

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Outro ponto importante em relao aos impactos sociais da produo canavieira. Segundo Esprito Santo (2007, p.74), o setor sucro-alcooleiro emprega aproximadamente um milho de pessoas, destas 511.000 trabalham na produo agrcola, a maioria no corte de cana; sendo os principais problemas referentes ao emprego informal, as condies de trabalho, como a forma de remunerao e as condies de vida. Muitos trabalhadores do setor so contratados informalmente, o que dificulta o poder de negociao dos trabalhadores locais organizados. Alm disso, as condies de trabalho so feitas de acordo com a produtividade do trabalhador, visto que a forma de pagamento baseada nesta, em especial para o corte de cana. Mas apesar do aumento da produtividade, o salrio do trabalhador, nos ltimos anos, foi reduzido. A busca por melhores salrios, incentivada pelo modelo de produo, tem provocado enormes problemas para a sade do trabalhador, devido ao excesso de trabalho, no corte de cana, levando inclusive morte, alm de diminuir a expectativa de vida do trabalhador em 10 anos (ESPRITO SANTO, 2007, p.74-76). J as vantagens do biodiesel so: aumenta a vida til dos motores por ser mais lubrificante, alm de ser biodegradvel e no txico, e consumir energia prpria, podendo a sobra ser usada como rao animal (CRIPPA, 2005, p.7). Alm do biodiesel puro (B-100) reduzir a poluio atmosfrica, pois no contm enxofre, no emite sulfato e dixido de enxofre, alm de ter 67% menos hidrocarbonetos aromticos policclicos, que so cancergenos, 48% menos monxido de carbono, 47% menos material particulado, que causa problemas respiratrios, apesar de produzir um aumento de 10% na emisso de xidos nitrosos. Cabe salientar que os biocombustveis tm sido responsabilizados pela ONU, o Banco Mundial e a Unio Europia por duas crises: a ambiental e a alimentar, uma vez que o aumento da produo de cana estaria trazendo a destruio de florestas nativas e da rea para o cultivo de alimentos (PECEQUILO, 2008, p.149). Segundo Schuetz, Silva e Tavares (2008, p.8), os biocombustveis so um dos fatores que influem nas altas dos preos dos alimentos, mas isso varia de acordo com as capacidades e caractersticas de cada pas e o sistema de produo usado. Contudo, existem outros fatores que contribuem para a alta do preo dos alimentos como o aumento do preo do petrleo e conseqentemente dos combustveis utilizados no seu transporte. importante notar tambm que a oferta de terras agricultveis uma funo da tecnologia utilizada (ESTEVES, 2010). Assim, o Brasil explora menos de um tero de sua rea agricultvel, e o Programa Biodiesel visa utilizao apenas de terras inadequadas para o plantio de gneros alimentcios (BIODIESELBR); o que no bem verdade, visto

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que regies como a de Ribeiro Preto e o norte do Paran, que apresentam solos de terra roxa muito frteis, so largamente utilizadas para a plantao de matria-prima para os biocombustveis, como a cana-de-acar e a soja. No entanto, as crticas aos biocombustveis so ouvidas com mais nitidez do que suas vantagens e o argumento da fome se sobrepem aos benefcios que um maior uso desta fonte de energia renovvel poderia ter sobre o meio ambiente e para mitigar os efeitos da mudana climtica (SCHUETZ; SILVA; TAVARES, 2008, p.7).

3.2.

O Desenvolvimento dos Biocombustveis no Brasil

3.2.1. Etanol

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Como j foi dito, no Brasil, o etanol produzido a partir da cana-de-acar54, e sua cultura no pas antiga e data de 1500; sendo originalmente destinada a produo de acar, artigo raro e de luxo na Europa, mas que gr adativamente deixou de ser um produto restrito a nobreza para atingir mercados consumidores mais amplos. A produo portuguesa que ampliou a oferta j no final do sculo XV, possibilitou o barateamento do produto, de tal forma que hoje podemos classific-lo como commodity (MENDONA e PIRES, 2002, p.52-53). Os primeiros indcios da produo de acar no Brasil referem-se ao engenho fundado por Martins Afonso de Souza, em So Vicente, em 1534; mas o seu cultivo encontrou melhores condies na Zona da Mata nordestina, sendo em Pernambuco e na Bahia que a produo alcanou larga escala. A produo era feita com mo-de-obra escrava, primeiramente indgena depois africana, e em grandes latifndios. Na segunda metade do sculo XVII, a produo aucareira brasileira comeou a decair em funo da concorrncia do acar produzido nas colnias holandesas, mas tambm nas ilhas ocupadas pela Inglaterra e pela Frana (MENDONA; PIRES, 2002). Segundo Vian,
A interveno estatal na indstria canavieira remonta ao incio da nossa colonizao. Por ocasio da instalao dos primeiros engenhos em terras brasileiras, o governador-geral Tom de Souza j estabelecia a necessidade de o senhor de engenho moer as canas dos lavradores vizinhos, fixando inclusive o preo a ser pago pela matria-prima. A interveno perdurou durante a ocupao holandesa em Pernambuco e, mais tarde, aparece tambm entre as primeiras determinaes do Imprio. Quando do advento do IAA em 1933, a produo aucareira passou a ser vista, por decreto, como assunto de Estado (BELIK; VIAN, 2003, p.162).

Assim, aps vrias crises de superproduo do acar, desde o fim do sculo XIX, o Estado passou a atuar no setor como rgo regulador, procurando assegurar a sua posio no mercado internacional, seja por meio de polticas de desvalorizao cambial ou de subsdios produo. Essa interveno acentuou-se nos anos de 1930, devido aos conflitos internos (usina versus fornecedor e as disputas de mercado entre So Paulo e Pernambuco), como tambm os conflitos gerados pela crise mundial. Nesse contexto, foi criado o Instituto do Acar e do lcool (IAA), que props um conjunto de medidas em forma de lei, visando estipular as cotas de produo e o controle de preos, dar assistncia tcnica, jurdica, financeira e social, buscando assim disciplinar as relaes conturbadas existentes entre usineiros e fornecedores (ESPRITO SANTO, 2007, p.6). Em 1931, o governo brasileiro autorizou que uma proporo entre 2% e 5% de lcool fosse misturada gasolina; j no ano
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A cana-de-acar j era conhecida dos asiticos dois sculos antes de Cristo. Da China, de Java, da ndia e da Prsia, passou pelo Egito por volta do sculo VII e, de l, por intermdio dos rabes e pelo norte da frica, atingiu a Espanha, a Provena e a Siclia. Tambm foi introduzida na Sria e no Imprio Bizantino. As Cruzadas facilitaram a divulgao do produto em toda a Europa medieval (MENDONA; PIRES, 2002, p.52).

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de 1961, o intervalo de mistura foi elevado para 5% a 10%55 (ESPRITO SANTO, 2007, p.6). At os anos 1970, o aumento da produo agrcola [no Brasil] fez -se basicamente atravs de uma expanso da fronteira agrcola (SILVA, 2008, p.9). A partir de ento, mais da metade do aumento da produo de gros no pas deveu-se a ganhos de produtividade. Nessa poca, houve os choques do petrleo 56, que aumentaram o seu preo. O Brasil que importava ento mais de 80% do petrleo que consumia viu o saldo da Balana Comercial passar de um leve supervit de US$ 7 milhes em 1973, para um dficit de US$ 4,7 bilhes em 1974 (FIGUEIRA, 2005, p.40-41). No governo de Ernesto Geisel, foi criado o Programa Nacional do lcool (Prolcool), em 9 de outubro de 1975, com vistas a diminuir a dependncia do petrleo importado, bem como o dficit da Balana Comercial devido ao aumento do preo deste (FIGUEIRA, 2005). O Prolcool estabelecia que a produo de lcool deveria ser vendida PETROBRS, sendo que o papel do Instituto do Acar e do lcool seria o de fiscalizar a produo e a comercializao de todos os tipos de lcool em todo o territrio nacional (FIGUEIRA, 2005, p.42).
Tambm foi estabelecido que a produo de lcool anidro deveria ser feita prioritariamente nas destilarias anexas s usinas (que teriam financiamentos concedidos pelas entidades oficiais de crdito, ou atravs do Fundo Especial de Exportao para se adequarem produo de lcool). Como grande parte das usinas no possua destilarias anexas, foram abertas linhas de crdito para que as usinas as instalassem ou as ampliassem, e tambm para que se instalassem destilarias autnomas (FIGUEIRA, 2005, p.42).

O Prolcool foi implantado em duas fases a primeira de novembro de 1975 at 1978 e a segunda iniciada em 1979. Na primeira, correspondeu ao uso da mistura lcool-gasolina, implantao das destilarias anexas [para produo de lcool anidro], e ao envolvimento da indstria automotiva para a produo de carros a lcool. Nesta fase ocorreu uma expanso moderada na produo do lcool (FIGUEIRA, 2005, p.42). Na segunda fase, o objetivo foi a produo em larga escala do lcool hidratado, para ser usado em carros movidos exclusivamente com este combustvel. De acordo com Shikida
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Estas no foram as primeiras experincias com a utilizao do etanol como combustvel. A utilizao deste combustvel em motores do ciclo Otto datam do incio do sculo XX e, no Brasil, em 1912, alguns veculos foram movimentados em carter experimental (ESPRITO SANTO, 2007, p.6) 56 A crise do petrleo foi desencadeada num contexto de dficit de oferta, com o incio do processo de nacionalizaes e de uma srie de conflitos envolvendo os produtores rabes da OPEP, como a guerra dos Seis Dias (1967), a guerra do Yom Kippur (1973), a revoluo islmica no Ir (1979) e a guerra Ir-Iraque (a partir de 1980). Os preos do barril de petrleo atingiram valores altssimos, chegando a aumentar at 400% em cinco meses (17/10/1973 18/3/1974), o que provocou grande recesso nos Estados Unidos e na Europa e desestabilizou a economia ao redor do mundo (WIKIPEDIA).

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e Bacha, citado por Figueira (2005)57, nesta fase verificaram-se trs conjuntos de medidas, incluindo-se desde a indstria de bens de capital at o consumidor final, para o desenvolvimento do programa. O primeiro, no mbito da agroindstria canavieira, foi o de intensificar a produo de lcool hidratado a partir da expanso das destilarias autnomas. O segundo, no mbito do Estado, foi de manter a Petrobrs como responsvel pela comercializao do lcool, dando ao produtor garantia de compra do produto, alm de dividir parte dos custos de estocagem (FIGUEIRA, 2005, p.43-44). Tambm foram dados alguns incentivos pelo governo brasileiro aos consumidores de lcool combustvel como: a) reduo do imposto sobre produtos industrializados (IPI) para os veculos a lcool; b) reduo da taxa rodoviria nica (TRU), depois substituda pelo imposto sobre veculos automotores (IPVA); c) iseno do imposto nico sobre combustveis lquidos (IUCLG) nas vendas do lcool carburante; garantia de um diferencial de at 40% entre os preos da gasolina e do lcool hidratado (ESPRITO SANTO, 2007); d) iseno do IPI para txis a lcool; e) estabelecimento de um limite do preo ao consumidor de lcool hidratado de 65% em relao ao preo da gasolina; f) obrigatoriedade de adio de 22% de lcool anidro gasolina (FIGUEIRA, 2005). O terceiro foi voltado para a indstria de mquinas e equipamentos para a agroindstria canavieira e para a indstria automobilstica, onde foram estimuladas suas produes diante da possibilidade de expanso desses mercados (FIGUEIRA, 2005, p.44).
Para a execuo do Programa Nacional do lcool houve um forte apoio oficial, sob a forma de financiamentos, incentivos creditcios e fiscais, subsdios e/ou incentivos de preos. Assim, de 1975 a 1980, foi investido US$ 1,019 bilho no Programa Nacional do lcool, sendo 75% desta quantia advinda de recursos pblicos e 25% de recursos privados. Esse montante foi empregado no desenvolvimento de 209 projetos, na sua maioria visando instalao ou a modernizao de destilarias em reas tradicionais da agroindstria canavieira (destacadamente em So Paulo, Alagoas, Pernambuco e Rio de Janeiro) (FIGUEIRA, 2005, p.41).

O governo brasileiro tambm promoveu a fabricao de carros movidos exclusivamente a lcool, de forma que suas medidas aumentaram a venda desses carros no pas. Entre os anos de 1983 e 1988, o carro a lcool passou a ser mais vendido em relao ao carro movido gasolina [] a partir de 1989 a venda de carros a gasolina voltou a ultrapassar a venda de carros a lcool e em 1990 inicia-se o processo de declnio da venda de carros a lcool (FIGUEIRA, 2005, p.44). A partir dos anos 1990, houve uma queda nas vendas dos carros a lcool e estagnao do Prolcool. Vrios foram os motivos, entre eles: reduo dos preos do petrleo a partir de

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SHIKIDA, P.F.A.; BACHA, C.J.C. Evoluo da agroindstria canavieira brasileira de 1975 a 1995. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 53, n. 1, p. 69-89, 1999.

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1986; a produo brasileira de petrleo diminua a dependncia do pas desse combustvel; os planos econmicos do governo priorizavam o controle inflacionrio e do dficit pblico, suspendendo os financiamentos governamentais para a ampliao da capacidade instalada; incentivo para a liberalizao dos preos e da comercializao do acar e do lcool; fim dos incentivos, como investimentos e isenes de impostos, de estmulo a venda de carros a lcool; a crise abastecimento de lcool de 1989 (FIGUEIRA, 2005). Alm disso, o governo, seguindo os pressupostos neoliberais, extinguiu o Instituto do Acar e do lcool em 1990, durante o governo Collor assim como desregulou o setor sucroalcooleiro58, extinguindo o controle das cotas regionais de produ o, da exportao e dos preos59. As relaes no Complexo Canavieiro se tornaram privadas e as relaes entre fornecedores de cana e usineiros, dependentes do poder de barganha de cada um dos atores. Como existe um grande nmero de fornecedores e um pequ eno nmero de usinas, caracterizando um mercado de caractersticas oligopolistas e oligopsnicas, h um maior poder de barganha das usinas e destilarias. Em 1999, cerca de 170 usinas se uniram para formar a Bolsa Brasileira de lcool numa tentativa de controlar a comercializao do produto das empresas associadas (ESPRITO SANTO, 2007, p.8-9). Assim, na dcada de 1990, desde as primeiras medidas de liberalizao de preos do setor at as mudanas nas regras para a distribuio de lcool e derivados de petrleo em 2001, o setor canavieiro vivenciou o acomodamento das diversas estratgias proporcionadas pelas usinas paulistas. [] o setor teve que conviver com perodos de excesso de oferta e as mais baixas cotaes internacionais do acar das trs ltimas dcadas, alm de um mercado externo abalado pelo protecionismo dos pases consumidores.
No incio dos anos 90, as caractersticas estruturais bsicas do Complexo Canavieiro nacional [] podiam ser assim resumidas: produo agrcola e fabril sobre controle das usinas, heterogeneidade produtiva (especialmente na industrializao da cana), baixo aproveitamento de subprodutos, competitividade fundamentada, em grande mdia, nos baixos salrios e na expanso extensiva da produo. As diferenas tcnicas tambm eram enormes quando se comparava o Nordeste com o Centro-Sul [] as caractersticas nos permitem classificar o setor sucroalcooleiro como oligoplio concentrado (BELIK; VIAN, 2003, p.165).
58

A desregulamentao do Complexo Canavieiro foi marcada por conflitos entre os agentes e pelas idas e vindas quanto efetivao do mesmo, visto que alguns segmentos sociais desejavam a manuteno do antigo aparato. Por outro lado, certos grupos econmicos mais dinmicos desejavam um mercado livre para poderem realizar sua capacidade de investimento e crescimento acima da mdia do setor. Esses grupos j possuam estrutura produtiva e administrativa modernizadas e interesses em outros setores econmicos (BELIK; VIAN, 2003, p.163). 59 Mesmo aps a desregulamentao, percebe-se que o governo brasileiro ainda mantm um certo nvel de controle fiscal sobre a atividade sucro-alcooleira, como o incentivo ao uso de carros movidos lcool, a iseno da CIDE (Contribuio de Interveno do Domnio Econmico) sobre o lcool e a administrao do percentual de anidro a ser mistura gasolina, o que tem sido importante para a estabilidade econmica do setor (ESPRITO SANTO, 2007, p.8).

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Com todas essas mudanas nesse perodo, a busca do consenso foi gradativamente substituda por enormes cises na base de discusso do setor. Em 1997, foi criada a Unio da Indstria de Cana-de-Acar (UNICA), que resultou da fuso de diversas organizaes setoriais do estado de So Paulo, aps a desregulamentao do setor no Pas60 (UNICA). Segundo Vian, embora a nica seja reconhecida hoje como uma entidade de representao da maior parte dos capitais do setor, ainda existem empresas ditas independentes e o dilogo com as representaes de trabalhadores e fornecedores de cana ainda difcil. Devemos destacar tambm que ainda no existe uma entidade de representao nacional (BELIK; VIAN, 2003, p.158-159). A partir de 2000, os preos do petrleo voltaram a subir, o lcool retomou a sua atratividade, o que garantiu ao Brasil proeminncia no setor de biocombustveis e motivou a indstria automobilstica a investir no desenvolvimento do flex-fuel, que permite ao consumidor escolher o combustvel para abastecer o seu carro. A partir de 2003, a venda desses carros chegou a 70% no pas, enquanto que nos Estados Unidos, a utilizao de lcool no chega a 2,4% do combustvel utilizado em 2004 (ESTEVES, 2007, p.2). Percebe-se pelo grfico, que a produo de etanol no teve grande variao durante a dcada de 1990, no aumentando muito, devido aos diversos motivos apontados acima. Contudo, a produo aumentou continuamente a partir de 2000, atingindo mais de 250000 m3 em 2008.

3.2.2. Biodiesel

No Brasil, sabe-se da grande diversidade de oleaginosas desde 1923, contudo seu alto custo de produo como combustvel tornava-o antieconmico. Aps os choques do petrleo nos anos 1970, iniciaram-se estudos no Brasil para desenvolver combustveis a partir de leos vegetais (Proleo), e surgiu a primeira patente do biodiesel. Foi feito tambm um inventrio das espcies produtoras de leos vegetais, e uso do biodiesel foi tecnicamente comprovado, no entanto, devido a sua inviabilidade econmica se comparado ao leo diesel, fez o governo arquivar os estudos efetuados. Os preos do diesel caram a partir de 1986, e a continuidade das pesquisas sobre o biodiesel tornou-se desinteressante, e houve a paralisao da sua produo experimental (CRIPPA, 2005). Somente no incio da dcada de 2000, o governo voltou a interessar-se pelo biodiesel,

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As 123 companhias associadas UNICA so responsveis por mais de 50% do etanol e 60% do acar produzidos no Brasil (UNICA).

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quando programas de incentivo sua produo e consumo tomavam corpo em outros pases e regies (EUA e UE, por exemplo) (FERRAZ FILHO, 2009, p.140). Nesse ano, foi instalada a fabrica de biocombustveis da ECOMAT no Mato Grosso, que produz a partir de leo de soja (CRIPPA, 2005, p.5). Em 2002, o Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) lanou o programa brasileiro de desenvolvimento tecnolgico de biodiesel (PROBIODIESEL), que compreende aes de pesquisa, de produo e uso de misturas biocombustveis (BX), e desenvolvimento tecnolgico, de forma a avaliar a viabilidade e competitividade tcnica, scio-ambiental e econmica no Brasil, bem como sua produo e distribuio espacial nas diferentes regies do pas (CRIPPA, 2005, p.15-16). Mas o impulso realmente houve quando foi lanado o Programa Nacional de Produo do Biodiesel (PNPB) pelo governo brasileiro em 2004, que continha trs diretrizes centrais: (i) sustentabilidade e promoo de incluso social; (ii) garantia de preos competitivos, qualidade e suprimento do produto; e (iii) utilizao de diferentes fontes oleaginosas cultivadas em diversas regies do pas (FERRAZ FILHO, 2009, p.140). Para o funcionamento desse programa, o governo brasileiro tomou algumas medidas: a) em 2003, a Presidncia da Repblica instituiu por decreto um Grupo de Trabalho Interministerial encarregado de apresentar estudos sobre a viabilidade do uso de biodiesel e propor as aes para tal; b) Resoluo no 41 e 42 de 24 de novembro de 2004: produtores e importadores devem ter autorizao da ANP (Agncia Nacional do Petrleo), define as especificaes do biodiesel B100 e o controle de qualidade a ser efetuado pelos produtores e vistoriado pela ANP; c) Decreto no 5.297 de 06 de dezembro de 2004: define biodiesel, produtor e importador de biodiesel, cria o Selo Combustvel Social61, e estipula valores reduzidos para as alquotas do PIS/PASEP e da COFINS em R$ 38,89 e R$179,07 por metro cbico, respectivamente; d) Lei no 11.097 de 13 de janeiro de 2005: introduz o biodiesel na matriz energtica nacional, cabendo a ANP (Agncia Nacional do Petrleo) a sua superviso; e) Lei no 11.116 de 18 de maio de 2005: libera as atividades de importao e produo somente para portadores de Registro Especial na Secretaria da Receita Federal do Ministrio da Fazenda; f) Resoluo no 31 de 04 de novembro de 2005: determina as regras para o primeiro leilo de biodiesel (CRIPPA, 2005). Alm disso, existe um teto de 12% para o ICMS incidente sobre o biodiesel nos diversos estados brasileiros e um programa de financiamento do BNDES62, que conta com 11 projetos

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Deve promover a incluso social dos agricultores familiares inseridos no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF (CRIPPA, 2005, p.16). 62 Esse programa do BNDES, que esteve em vigor at dezembro de 2006, tinha como objetivo apoiar: (i)

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(Rio Grande do Sul, Gois, So Paulo Mato Grosso e Mato Grosso do Sul), no valor de R$ 713 milhes, dos quais 593 financiados (83% do total) em 2007. Em 2005, o governo autorizou a mistura de 2% de biodiesel (B2) ao leo diesel em carter voluntrio, mistura que se tornou compulsria a partir de janeiro de 2008 e que foi recentemente elevada para 3%. Por isso, foram autorizados leiles de biodiesel com o objetivo de garantir a oferta do produto e fortalecer a parceria entre as indstrias e os agricultores familiares (FERRAZ FILHO, 2009, p.157). Aps o lanamento do PNPB foram realizados 13 leiles, sendo 11 comandados pela ANP e dois pela Petrobrs. Cabe ressaltar que a Petrobras63 e a Refap foram as principais compradoras nesses leiles (FERRAZ FILHO, 2009, p.157-158)64. Em relao ao cultivo, este varia de acordo com a matria-prima disponvel em cada regio do pas. No Nordeste, com destaque para a Bahia, feito o plantio da mamona, que feito principalmente em pequenas propriedades (at 15 hectares). Segundo a Embrapa, as variedades de mamona disponveis no pas so limitadas, o que faz do desenvolvimento de novas variedades um requisito para o aumento dos atuais nveis de produo (FERRAZ FILHO, 2009, p.144). Em relao ao dend, o Brasil responde por apenas 0,5% de produo mundial, ainda que haja consenso sobre o fato de o pas ser dotado de grande potencial para seu cultivo, necessitando-se mais pesquisas para multiplicar variedades e fortalecer a resistncia da planta a pragas e doenas (FERRAZ FILHO, 2009, p.144). Em relao ao cultivo de soja, principal matria-prima utilizada para a obteno de biodiesel (80-90%),
A soja foi introduzida no Brasil em 1908 por imigrantes japoneses nos Estados da Regio Sul (Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), entretanto, apenas a partir da dcada de 1970 observou-se o crescimento da sua produo no pas. De 1970 a 1979 a sojicultura se expandiu na regio tradicional, isto , onde se iniciou sua cultura (Regio Sul e So Paulo), devido a fatores como: condies edafo-climticas favorveis, boa infra-estrutura (sistema virio, porturio, comunicaes), o estabelecimento de uma articulada rede de pesquisa de soja (EMBRAPA SOJA) e o surgimento de um cooperativismo dinmico e eficiente (EMBRAPA, 2003 apud BARRETO, 2004, p.2).

Na dcada de 1980, ocorreu a expanso da soja para os estados de Gois, oeste de Minas
investimentos na esfera da produo (agrcola, de leo e de biodiesel), do armazenamento, da logstica e da aquisio de equipamentos utilizados na produo de biodiesel; (ii) aquisio de mquinas e equipamentos consumidores de biodiesel ou leo vegetal bruto; (iii) investimentos em beneficiamento de subprodutos do processo produtivo (glicerina, por exemplo) e de resduos resultantes do esmagamento de oleaginosas (torta) (FERRAZ FILHO, 2009, p.156). 63 A Petrobras apresenta vantagem de colocao do biodiesel no pas uma vez que se responsabiliza pela quase totalidade do refino no Brasil e que a BR Distribuidora responde por cerca de um 1/3 da do mercado de distribuio de leo diesel no pas (FERRAZ FILHO, 2009, p.157) 64 No binio 2006/2007, houve dificuldades na regularidade da entrega do biodiesel, pois alguns produtores tiveram que fazer ajustes em seus processos produtivos, de modo a garantir a conformidade do produto s especificaes determinadas pela ANP, alm da falta de logstica adequada para o recebimento e retirada dos lotes (FERRAZ FILHO, 2009, p.160-161).

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Gerais, Bahia, sul do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. Nesse perodo, a poltica de crdito agrcola foi substituda pela poltica de preos mnimos (PGPM), que foi abandonada no incio de 1990 durante o governo Collor. Desta forma, as polticas adotadas neste governo resultaram em impactos significativos na sojicultura ocasionando o que se denominou esvaziamento de fronteira, isto , o abandono da atividade por conta dos mdios produtores assentados em projetos de colonizao em reas remotas do cerrado. Assim, a produo da soja tornou-se uma atividade de grandes produtores. Atualmente, o cultivo expandiu-se para reas da Amaznia Legal (regio Norte, Mato Grosso e oeste do Maranho), com grande impacto sobre o meio ambiente como o desmatamento do cerrado e floresta amaznica, a degradao dos solos, alm de afetar os recursos hdricos, devido irrigao e o desmatamento das matas ciliares. A produo brasileira de biodiesel apresenta expressivo grau de concentrao por empresa, de forma que as empresas Brasil Ecodiesel, Granol, ADM, Caramuru e Oleoplan foram responsveis por trs quartos da produo do pas, que chegou a 435,8 milhes de litros em 2008. Essas empresas esto estreitamente ligadas ao campo agropecurio. As grandes corporaes do agronegcio tendem a dominar o setor, a exemplo do que j acontece em outros pases 65. As vantagens do biodiesel foram descritas na introduo do captulo. Em relao s desvantagens, estas so: a grande diversidade de matrias-primas, o que dificulta o clculo de um custo nico para a sua produo, que varia de acordo com a matria-prima utilizada, a regio, dentre outros fatores; dificuldade de exportao, pois o biodiesel no uma commodity e o produto domstico no atende a especificaes estrangeiras, mais rgidas que as brasileiras; a reduo tributria proposta pelo PNPB insuficiente para compensar a utilizao de matria-prima oriunda de agricultura familiar, devido aos altos custos da produo (CRIPPA, 2005 e FERRAZ FILHO, 2009). Assim, a viabilizao do biodiesel requer a implementao de uma estrutura organizada para produo e distribuio de forma a atingir, com competitividade, os mercados potenciais; demanda tambm investimentos ao longo da cadeia produtiva para garantir a oferta do produto com qualidade e retorno do capital investido (CRIPPA, 2005, p.15). Apesar das dificuldades o biodiesel uma boa opo para substituir o uso de combustveis fsseis visto que possui inmeras vantagens como a diminuio da poluio, mas ainda existem muitas desvantagens a serem consideradas como o alto custo se comparado
65

Tais empresas apresentam vantagens competitivas em sua atuao no setor uma vez que acumularam experincia no relacionamento com agricultores, assim como em negcios englobando produtos agrcolas, transformao e industrializao de gros, circunstncia que estimula e facilita a incluso de novos produtos da cadeia agroindustrial (como o biodiesel) em seus portflios (FERRAZ FILHO, 2009, p.151)

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com o diesel do petrleo, necessitado ainda de investimentos e estudos que permitam que ele seja mais competitivo que o seu concorrente fssil. Alm disso, vale ressaltar que a produo no Brasil ainda no to adiantada como em outros pases, que comearam antes, como os Estados Unidos e a Europa e mesmo a Argentina.

3.3.

O Desenvolvimento dos Biocombustveis nos Estados Unidos

3.3.1. Etanol

Desde 1980, os Estados Unidos utilizam o lcool, derivado especialmente do milho (mais de 90%), como combustvel em larga escala, quando foi criado o plano US and GASOHOL, que objetivava aumentar a utilizao do etanol no pas, estabelecendo uma adio de 5,7% a 10% de lcool gasolina (ESPRITO SANTO, 2007). Alguns motivos para a expanso do uso do etanol nos Estados Unidos so: a diminuio da poluio, a reduo da dependncia do petrleo importado, estabilizao dos preos do milho, o sucesso do plano brasileiro de uso do etanol, alm da proibio do uso do MTBE como oxigenante na gasolina reformulada66. Contudo, foi o Clean Air Act de 199067 que deu verdadeiro impulso ao uso de etanol nos Estados Unidos com a criao de vrios programas que visam a aumentar o uso de etanol e diminuir a poluio nas cidades americanas como: o programa da gasolina oxigenada de inverno; o programa de gasolina reformulada; o programa de gasolina renovvel (Renewable Fuels Standard); e por fim, o programa de etanol E 85 (FIGUEIRA, 2005; ESPRITO SANTO, 2007). No programa da gasolina oxigenada de inverno requerido um teor de 2,7% de oxignio na gasolina vendida nas reas com nvel de CO acima do permitido, o que obtido com a adio de 15% de MTBE ou 7,5% de etanol. No National Ambient Air Quality Standards (NAAQS), o governo americano estabeleceu um limite de concentrao de CO de 35 ppm por um perodo de 1 hora e 9 ppm para um perodo de 8 horas, medido pelas estaes de monitoramento de poluio do ar, que encontraram nveis mais elevados de CO durante o inverno do que no vero. Se as estaes de monitoramento detectarem excesso de
66

As gasolinas para corrigir a octanagem e diminuir a emisso de poluentes so reformuladas ou contm oxigenantes como o MTBE (Metil Tributil Etano), que muito utilizado nos Estados Unidos, no entanto, contamina a gua devido a vazamentos nos tanques de armazenagem, nos oleodutos ou at mesmo pela chuva. Trinta e cinco estados americanos reportaram a ocorrncia de MTBE no lenol fretico, o que causou a proibio de seu uso em 17 estados (FIGUEIRA, 2005, p.61-64). 67 a lei que define as responsabilidades da United States Environment Protect Agency para proteger e melhorar a qualidade do ar nacional e a camada de oznio (UNITED STATES ENVIRONMENT PROTECT AGENCYEPA).

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CO por dois anos seguidos, a cidade deve se integrar ao programa, caso contrrio, a cidade no precisa aderir, a no ser, que o deseje fazer voluntariamente. O programa de gasolina oxigenada de inverno est em vigor em 26 cidades americanas (FIGUEIRA, 2005, p. 69). O programa de gasolina reformulada foi estabelecido para melhorar a qualidade do ar e estimular o uso de oxigenantes na gasolina, como etanol e MTBE, responsvel por 87% da RFG em 2001. Para sua execuo, so identificadas as cidades especficas pelas quais poderiam ser requeridos padres especficos de performance para a RFG e o contedo mnimo de 2% de oxignio por carga. O programa foi dividido em duas fases. A primeira, iniciada em 1995, inseriu uma gasolina mais limpa, sendo que 60 reas do territrio americano estavam com nvel de oznio acima do desejvel. Enquanto a segunda fase, iniciada em janeiro de 2000, tinha como objetivo reduzir a emisso de Volatile Organic Compounds, xidos de Nitrogneo (NOX) e outros gases txicos. Nesse programa, dez reas metropolitanas, com nveis de poluio do ar altos, tiveram que aderir ao uso de gasolina reformulada; alm de outras reas que aderiram voluntariamente (FIGUEIRA, 2005, p.72) Tambm o governo federal tem procurado incrementar a utilizao de combustveis renovveis nos Estados Unidos por meio do National Energy Policy68. Alm disso, o Congresso americano tem discutido vrios projetos de lei que visam estimular a produo e consumo de combustveis alternativos, por meio dos Programas de Gasolina Renovvel (ESPRITO SANTO, 2007, p.30), e a concesso de incentivos fiscais para os combustveis alternativos (FIGUEIRA, 2005). Em 02 de agosto de 2001 foi aprovada uma legislao sobre energia The House Version, estabelecendo metas para o uso desses combustveis no pas (ESPRITO SANTO, 2007, p.30). No senado foram iniciadas discusses acerca de energia em 2002 por meio da Senate Bill S.517, o que resultou no The Energy Policy Act of 200369. Em 2005, o presidente George W. Bush aprovou o Energy Policy Act of 200570, o qual inclua um programa de combustveis renovveis (RENEWABLE FUELS ASSOCIATION, 2007). Outro programa institudo nos Estados Unidos para impulsionar o uso de combustveis renovveis foi o programa de etanol E 85, no qual o etanol o combustvel principal e no apenas uma mistura. Os veculos movidos a etanol so os veculos E-85, que funcionam tanto com etanol ou com gasolina, ou com qualquer combinao entre os dois combustveis
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Pode incluir legislao, tratados internacionais, subsdios e incentivos de investimento, guia para conservao de energia, taxas e outras tcnicas de polticas pblicas. 69 Algumas de suas medidas foram a elaborao de um cronograma de implantao de combustveis renovveis na matriz energtica americana, como o biodiesel e o etanol, at a data limite de 2012, alm do banimento do MTBE em todo o pas, at 31 de dezembro de 2014 (FIGUEIRA, 2005). 70 uma tentativa de combater os problemas crescente de energia, mudando a poltica energtica dos Estados Unidos por meio de taxas de incentivo e emprstimos para a produo de energia de vrios tipos.

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at 85% de etanol e 15% de gasolina. Existem mais de 400 po stos de abastecimento para esse tipo de veculo. Existem cerca de 4,1 milhes desses veculos nos Estados Unidos, no entanto, muitos destes so utilizados com gasolina, enquanto que cerca de 133 mil veculos foram utilizados no consumo de etanol em 2003 (FIGUEIRA, 2005, p.77-78). Contudo, o uso desse veculo representa uma baixa porcentagem em relao ao consumo total de etanol nos EUA, de forma que em 2002, consumiu-se cerca de 10 milhes de gales de E-85, enquanto que nos programas de gasolina reformulada e oxigenada de inverno foram 1,5 bilhes de gales de etanol (FIGUEIRA, 2005, p.78). Tambm foi proposta a criao do Volumetric Ethanol Excise Tax Credit, que prope a substituio do regime atual de crditos fiscais ao etanol, de forma a aumentar a renda revertida para o Highway Trust Fund (HTF)71, sem qualquer mudana para os distribuidores ou comerciantes da gasolina misturada com etanol (CAMPOS, 2004, p.24 -25). Essa proposta feita pela Renewable Fuels Association 72 est ainda em votao no congresso norteamericano. Todas essas medidas e programas fizeram a produo de etanol aumentar consideravelmente nos Estados Unidos, de forma que em 1995, foi de mais de 5 bilhes de litros. a partir de 2000, quando o preo do petrleo aumentou e o etanol se tornou mais atrativo, a produo aumentou atingindo quase 13 bilhes de litros em 2004. Alm desses programas de incentivo a utilizao de combustveis renovveis nos Estados Unidos, preciso considerar-se tambm os subsdios concedidos a produo de milho, principal matria-prima utilizada na produo de etanol no pas, alm dos subsdios concedidos ao etanol. O setor agrcola o que mais recebe apoio monetrio, de forma que em 2000, recebeu do governo norte-americano US$ 22 bilhes, e sua contribuio para o PIB de 11%. Em 1996, como j dito antes, esteve em vigor nos Estados Unidos o Federal Agriculture Improvement and Reform Act of 1996 (Fair Act). Em 2002, entrou em vigor o Farm Security and Rural Investment Act of 2002 (Farm Act). Nas tabelas nos anexos veremos os principais subsdios dados aos produtores de milho norte-americanos e ao etanol durante a vigncia do Fair Act de 1996 e do Farm Act de 2002, respectivamente. A produo de milho, principal matria-prima utilizada para a produo de etanol nos Estados Unidos, US$ 19,489 bilhes e sua exportao equivalem a 70% das exportaes
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Criado atravs da Highway Revenue Act de 1956, o Highway Trust Fund (HTF) um fundo monetrio direcionado manuteno de estradas nos Estados Unidos, formado pela renda tributria arrecadada dos usurios dos sistemas rodovirios (no caso do etanol, parte da renda apurada atravs dos tributos aplicados mistura gasolina/etanol transferida para o HTF) (CAMPOS, 2004, p.24). 72 Como a associao nacional de comercializao para a indstria de etanol dos Estados Unidos, a Renewable Fuels Association promove poltica, regulao, pesquisa e iniciativas de desenvolvimento para a expanso da produo e do uso do etanol (RENEWABLE FUELS ASSOCIATION).

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mundiais. Beneficia-se de subsdios produo como: pagamentos fixos desacoplados produo US$ 0,26 por bushel sob o Fair Act de 1996, US$ 0,28 Farm Act de 2002; garantia de preos mnimos com o loan rate fixado em US$ 1,89 por bushel no Fair Act, e US$ 1,98 em 2002-2003 e 1,95 dlar entre 2004-2007, alm dos novos pagamentos contracclicos, com o preo-alvo fixado em US$ 2,60 por bushel em 2002-2003 e US$ 2,63 por bushel em 2004-2007 (FUNCEX, 2002, p.16). O que totalizou US$ 8,8 bilhes dados aos produtores em 2006 e US$ 28,2 bilhes de pagamentos acumulados entre 2001-2005 (FUNCEX, 2007, p.12). Enquanto que os subsdios dados ao etanol so de carter fiscal e no cumulativos, isto , ou na forma de iseno ou um crdito fiscal ao colocarem o gasohol (misturas de gasolina com etanol) nos terminais de distribuio. A iseno fiscal constitui reduo parcial da Federal Motor Fuels Excise Tax 73 aplicvel gasolina 18,4 centavos/galo , concedida quando houver alguma mistura com etanol 13,1 centavos/galo se a mistura conter 10% de etanol. Na prtica, isso equivale a um crdito fiscal sobre o imposto de renda no valor de 53 centavos/galo (FUNCEX, 2002, p.30). De acordo com um estudo publicado pelo United States General Accounting Office (GAO) as isenes fiscais aplicadas ao etanol no perodo de 1979 a 2000 somaram US$ 11 bilhes (CAMPOS, 2004, p.24). Existe um calendrio para a reduo do subsdio ao etanol domstico - 53 centavos/galo em 2002, 52 centavos/galo em 2003, e 51 centavos/galo em 2005, com possvel prorrogao, nesse ltimo nvel, at 2020. O Fair Act de 1996 previa a extino do subsdio no ano 2000, mas em 1998, esse prazo foi prorrogado at 2007 (FUNCEX, 2002, p.30). Existem tambm as barreiras alfandegrias. At a dcada de 1980, o Brasil foi o maior exportador de etanol para os Estados Unidos, contudo, o governo norte-americano adotou vrias medidas protecionistas. Foi estabelecida uma tarifa de importao de US$ 0,54 por galo e o etanol brasileiro foi tirado do Sistema Geral de Preferncias (FUNCEX, 2002 e 2007). Depois do banimento do MTBE em 2006, as exportaes de etanol do Brasil para os Estados Unidos aumentaram quase 1.000% em relao a 2005. Foram vendidos para os Estados Unidos, no ano passado, US$ 1 bilho, contra US$ 98 milhes em 2005. No entanto, o Brasil sofre concorrncia dos pases do Caribbean Basin Trade Partnership Act (CBTPA), que exporta etanol sem pagamento da tarifa especial em volume de at 7% do consumo anual dos Estados Unidos (376 milhes de gales em 2006), mas esse limite nunca foi atingido (FUNCEX, 2007). Tambm o etanol exportado pelo NAFTA, tem a tarifa especial reduzida

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um imposto sobre a venda de combustvel e usada em projetos de transporte.

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para 1,4 centavos por litro, no caso do Mxico, e iseno total de impostos, no caso do Canad (FUNCEX, 2002).

3.3.2. Biodiesel

O biodiesel nos Estados Unidos feito a partir de diversas variedades de gorduras e leos vegetais como leo de soja, de canola, de palma importada e de milho, bem como gordura animal no comestvel e culinria, gordura animal comestvel e banha de porco

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(WEBER, 2009). Em 2007, o leo de soja foi responsvel por 80% da produo (400 milhes de gales), enquanto em 2008 representou 60% at novembro. A produo de biodiesel nos Estados Unidos esteve sempre abaixo da capacidade instalada, que aumentou de forma significativa nos ltimos anos, tambm a produo aumentou, mas sempre abaixo. Em 2006, a capacidade era de quase 600 milhes de gales, enquanto que a produo foi de apenas 250 milhes aproximadamente. Os padres para o biodiesel nos Estados Unidos so determinados e fixados pela norma ASTM D-6751, que determinam valores para as propriedades e caractersticas do biodiesel e os respectivos mtodos para as determinaes. A proporo que tem sido mais cogitada para a mistura biodiesel/diesel mineral tem sido 20%, mistura esta que tem sido chamada de EcoDiesel B-20 (PARENTE, 2003, p.39).
Vale ressaltar que todo o programa norte-americano de biodiesel baseado em pequenos produtores e consumidores. No pas existem cerca de 15 empresas no especializadas que produzem biodiesel para uso prprio ou para a comercializao. A capacidade produtiva do pas est estimada entre 126 mil toneladas anuais e no h desgravao tributria para a produo (MEIRELLES, 2003, p.7).

Os Estados Unidos so o maior produtor mundial de soja 78,6 milhes de toneladas mtricas colhidas na safra 2001/02 seguidos pelo Brasil, com 43,5 milhes de toneladas; juntos representam cerca de 66% da produo mundial e 77% das exportaes globais de soja os EUA com uma fatia de 46,9% do mercado, o Brasil com 30%. Assim como o milho, a soja est entre as program crops prioritrias, recebendo tratamento privilegiado na obteno de subsdios produo. No Fair Act de 1996, os programas de apoio a soja foram: programa de garantia de preo mnimo emprstimo preferencial pr-colheita ou uma complementao do preo de comercializao, que garantia o pagamento de US$ 5,26 por bushel; alm de pagamentos emergenciais de US$ 475 milhes em 1999, 500 milhes em 2000 e 424 milhes em 2001, em funo de baixos preos do mercado internacional. Enquanto que no Farm Act de 2002, reduz o loan rate para 5 dlares, mantendo o programa de preos mnimos, alm de criar dois novos programas. O programa de pagamentos fixos desacoplados da produo, calculados com base em 85% da produtividade por rea plantada no perodo 1998-2001, razo de US$ 0,44 por bushel; e o de pagamentos contra-cclicos, estabelecidos sobre a mesma base de clculo, que sero acionados quando os preos de mercado carem abaixo de um preo-alvo fixado em lei US$ 5,80 por bushel (FUNCEX, 2002, p.14). Em 2001, o volume de subsdios concedidos soja norte-americana montou a 4 bilhes de dlares, 30% do valor da produo domstica total (13,094 bilhes de dlares).

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Com isso, alimentou-se o crculo vicioso de superproduo interna, artificialmente remunerada, baixa dos preos internacionais da commodity que caram 40% entre 1996 e 2001 e demandas por mais subsdios74 (FUNCEX, 2002). Os pagamentos acumulados aos produtores de soja foram de US$ 10,1 bilhes entre 2001-2006, sendo de US$ 591 milhes em 2006 (FUNCEX, 2007). A poltica de produo e utilizao do biodiesel nos Estados Unidos estabelecida pelo National Biodiesel Board (NBB)75, uma associao de comrcio que representa a indstria de biodiesel como um rgo de coordenao de pesquisa e desenvolvimento. Tem como misso promover os interesses dos seus membros, que podem ser estados, produtores nacionais e internacionais de matria-prima para o biodiesel, organizaes de processamento, fornecedores, negociantes e distribuidores e provedor de tecnologia. A NBB tambm trabalha para remover barreiras indstria e educar o pblico sobre o biodiesel, oferecendo tambm programas de regulao, de tcnica, comunicaes, educao e petrleo. As reas de suporte da NBB so: qualidade do combustvel, assegurando aos consumidores um biodiesel produzido de acordo com a norma ASTM D6751, que so diferentes entre os estados; The National Biodiesel Accreditation Program, um programa voluntrio de cooperao para o credenciamento/qualificao dos produtores e vendedores de biodiesel chamado BQ-9000; alm de um programa de educao, chamado Original Equipment Manufacturer Advancement (NATIONAL BIODIESEL BOARD). O incentivo produo e ao uso de biodiesel nos Estados Unidos comeou na dcada de 1990 com o objetivo de melhorar a qualidade do ar e diminuir a dependncia do diesel oriundo do petrleo. O Energy Policy Act (EPAct), de 1992, procurou acelerar o uso de combustveis alternativos no setor de transporte. O Departamento de Energia dos Estados Unidos tem como objetivos: diminuir a dependncia de leo importado e aumentar a segurana energtica pelo uso de combustveis alternativos produzidos domesticamente (DACK et al, 2004). Aplica-se tanto ao governo federal ou aos estados como as frotas particulares. As frotas includas no programa possuem cot a mnima anual de aquisio de veculos movidos a combustveis alternativos. Em 2001 a cota era de 75% para os governos estaduais, e de 90% para outras frotas. (CAMPOS, 2004, p.30). Alm disso, 75% dos
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O complexo sojicultor brasileiro estimou haver sofrido perdas de 800 milhes a 1 bilho de dlares com os subsdios norte-americanos. O Brasil chegou a solicitar aos EUA consultas informais na OMC sobre os subsdios, mas no levou adiante o procedimento de soluo de controvrsias. Importaes de leo de soja so taxadas proporo de 19,1%, o que torna as exportaes de leo de soja brasileiro para os EUA praticamente proibitivas, sem contar a iseno de taxas do leo de soja do Canad, Israel, pases andinos e do Caribe (FUNCEX, 2002, p.15). 75 A NBB foi fundada em 1992 por grupos de produtores de soja que viam potencial na produo de biodiesel feito a partir do leo de soja, sendo originalmente conhecida como National Soy Diesel Development Board.

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veculos adquiridos por rgos federais em 1999 devem ser movidos a combustveis alternativos (CAMPOS, 2004, p.26). O Highway Control of Air Pollution From New Motor Vehicle, feito pelo EPAct em 2001, fez regras que requerem que os refinadores de leo reduzam o teor de enxofre em 97% do diesel para um nvel no maior do que 15 ppm at junho de 2006, o que poder diminuir a emisso de NOx em 90 e 95% respectivamente. Existem outros programas de incentivos como Commodity Credit Corporation Bioenergy Program; Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program; Tax Deduction for Clean Fuel Infrastructure ; Clean Fuels Formula Grant Program. O Commodity Credit Corporation Bioenergy Program tem um oramento anual de 150 milhes de dlares disponveis [] em pagamentos diretos aos produtores de etanol e biodiesel que aumentaram suas compras de produtos agrcolas 76 [] no ano fiscal anterior e utilizaram tais compras no aumento da produo de etanol e/ ou biodiesel (CAMPOS, 2004, p.29). O Congestion Mitigation and Air Quality Improvement Program tem um fundo de US$ 6 bilhes destinados a projetos de transporte que contribuam para melhorar a qualidade do ar e reduzir a congesto de acordo com o Clean Air Act de 1990. De acordo com o Transportation Equity Act for the 21st Century, vrios projetos podem ser financiados por esse programa, inclusive os de produo e distribuio de biodiesel, o que pode diminuir os custos desse combustvel e torn-lo mais competitivo. O Tax Deduction for Clean Fuel Infrastructure, instaurado pelo EPAct, infere deduo de US$ 100 mil por localizao disponvel para propriedade que usem combustveis limpos. Esse crdito expirou em dezembro de 2004. J o Clean Fuels Formula Grant Program feito para acelerar o desenvolvimento de tecnologia de nibus avanadas, alm de ser uma oportunidade para incorporar veculos de baixa emisso nas frotas nacionais. Tambm ajuda na aquisio de nibus de baixa emisso e equipamentos relacionados. O programa de biodiesel norte-americano foi criado pela Lei do Senado S-517 de 25 de abril de 2002 com a meta de produo de 5 bilhes de gales anuais (20 bilhes de litros por ano) (MEIRELLES, 2003, p.6). Alm desses, existem outros programas que estimulam o uso de biodiesel como: USDA Biofuels Initiative; Federal Alternative Fueled Vehicle Leadership; Energy Investment Tax Credit ; Biobased Products and Bioenergy Program; National Clean Cities Program ; Federal Alternative Fuel Vehicle Utilization Supporting the Expansion of Refueling Program.
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O programa lista os seguintes produtos agrcolas: cevada, milho, sorgo, aveia, arroz, trigo, soja e sementes oleaginosas em geral. (CAMPOS, 2004, p.29).

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Alm das iniciativas federais, existem tambm algumas iniciativas em estados da federao nos Estados Unidos para o uso de combustveis alternativos. O Estado de Washington est criado programas de biodiesel, como um projeto para usar biodiesel B-20 em nibus escolares em comunidade com qualidade de ar ruim em 2003. A cidade de Seattle introduziu uma iniciativa chamada Clean Green Fleet Action Plan, que pretende reduzir o uso de combustveis fosseis, aumentar o uso de combustveis alternativos, reduzir as emisses de poluio dos veculos e aumentar a eficincia dos combustveis nas frotas da cidade (DACK et al, 2004). Duas leis do estado de Washington incentivam a produo de biodiesel. A HB 1240 prope taxas de incentive para a produo de biodiesel e lcool; e a HB 1241 que prope uma reduo de taxas para companhias que vendem ou distribuem combustveis alternativos. Tambm o Washington Clean Air Act of 1991 busca facilitar o desenvolvimento econmico baseados em tecnologia de combustveis limpos. Procura ajudar na aquisio e operao de veculos com combustveis limpos no transporte pblico; estabelecer programas em institutos tcnicos para certificar mecanismos de veculos com combustvel limpo; e formar uma infraestrutura de abastecimento de combustveis limpos. Cambe salientar que no existem fundos para esses programas (DACK et al, 2004). Alm disso, existe uma lei em Minnessota desde maro de 2002, que obriga que seja adicionado pelo menos 2% de biodiesel no leo diesel mineral, tambm outros estados tm dados incentivos ao biodiesel.

3.4.

A Parceria Estratgica entre Brasil e Estados Unidos em biocombustveis

Um dos princpios fundamentais da poltica externa brasileira o de parceria estratgica. Esse princpio refere-se aos objetivos e interesses nacionais de primeira importncia a serem realizados por meio da ao externa, isto , alcanar o desenvolvimento, por meio de parcerias estratgicas com outros pases ou bloco de pases (CERVO, 2008, p.2829). Visto que o desenvolvimento econmico tornou-se o principal vetor da poltica externa brasileira, esse sempre foi a base das principais alianas e parcerias estratgicas buscadas pelo Brasil desde a dcada de 1930. Segundo Lessa, essa leitura dos interesses nacionais se concretizou na perseguio de cinco objetivos bsicos, sendo eles: a perseguio, no plano internacional, dos elementos para promover o desenvolvimento econmico, como investimentos, mercados, tecnologias, fontes de energia ou emprstimos. Bem como a concertao internacional nos fruns para a construo de regras que desimpedissem o acesso aos insumos para o desenvolvimento; a

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diversificao dos contatos internacionais; a integrao eficaz nos fluxos econmicos internacionais; e a construo de uma presena internacional prpria, no -alinhada (LESSA, 1998, p. 30). Dentre os princpios norteadores, o pragmatismo e o universalismo, so as principais variveis presentes no conceito de parcerias estratgicas. O pragmatismo uma viso partilhada pelas elites governamentais, a diplomacia, e os principais agentes econmicos do Brasil, desde o Imprio. Traduz-se na busca dos interesses nacionais, aproveitando-se as oportunidades de consecuo desses, em funo das necessidades do desenvolvimento econmico, levando-se em conta os limitados recursos de que dispe o pas para faz-lo de modo adequado (VAZ, 1999). Busca-se tornar operacional o impressionante acervo de relaes bilaterais, de forma a atingir os interesses nacionais brasileiros, principalmente o desenvolvimento (LESSA, 1998, p.31). J o universalismo exprime a pluralidade de interesses do Estado e da sociedade brasileira, e conseqentemente h uma diversificao das relaes e das parcerias. No sentido econmico, o universalismo refere-se ao grau de diversificao dos fluxos comerciais brasileiros em sua origem, procedncia e composio, ou seja, posio de global trader. No sentido poltico, refere-se vocao orientada para uma presena ativa na cena internacional em diversos mbitos, ou seja, posio de global player (cf. VAZ, 1999 e PECEQUILO, 2008). O carter universalista a partir da viso pragmtica resulta na escolha de parceiros preferenciais, o que se denomina universalismo seletivo. Isso resulta na busca de relaes prioritrias com determinados pases e regies, aos quais se atribui ateno diplomtica privilegiada, com o objetivo de lhes conferir densidade poltica e econmica, o que permitiria a auferio de ganhos concretos de lado a lado (LESSA, 1998, p. 31). Isso feito por meio da barganha, esperando-se em troca, insumos para o projeto de desenvolvimento (LESSA, 1998, p.31). Dentro desse contexto de universalismo seletivo, surge o conceito de parcerias estratgicas, que so relaes polticas e econmicas prioritrias reciprocamente remuneradoras, constitudas a partir de um patrimnio de relaes bilaterais universalmente configurado (LESSA, 1998, p. 31). Vaz complementa ao associ -las condio de relacionamento privilegiado, em nvel bilateral, para a realizao de interesses (no necessariamente comuns), tidos como importantes para consecuo de objetivos internos e/ou externos de parte dos Estados que as constituem (VAZ, 1999, p. 52). As parcerias estratgicas adquiriram funcionalidade para o Brasil [] ao permitir a consecuo da defesa de interesses de comrcio exterior e a garantia de suprimento adequado de insumos, recursos, produtos e tecnologias essenciais ao desenvolvimento econmico.

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Alm disso, permitiram ao pas maior margem de autonomia frente aos Estados Unidos, ao diversificar as opes de acesso a mercados e a fontes de investimentos e tecnologia s; e atenderam ao propsito de diversificar as relaes econmicas com os pases industrializados; e, por fim, contriburam para projetar internacionalmente o pas a partir de um perfil calcado em interesses nacionalmente definidos ( VAZ, 1999, p.58-59). Visto todos os fatores impulsionadores da produo e do uso de biocombustveis, como os altos preos do petrleo e dependncia desse combustvel, a diminuio da poluio ambiental, dentre outros, Brasil e Estados Unidos procuraram o desenvolvimento desses combustveis alternativos, sendo o primeiro pioneiro e o segundo tendo comeado a investir nisso a partir dos anos 1980. Assim, a partir do que foi exposto analisaremos a efetividade da parceria entre Brasil e Estados Unidos no setor de biocombustveis. Na segunda visita de George W. Bush ao Brasil foi selado o Memorando de Entendimento para o Avano e a Cooperao em Biocombustveis, em 9 de maro de 2007. Os principais objetivos dessa parceria entre Brasil-Estados Unidos em Biocombustveis so: catalisar o uso dos biocombustveis na regio e no restante do mundo; diversificar o suprimento de energia; democratizar os mercados de energia; incentivar a prosperidade econmica; promover o desenvolvimento sustentvel; e proteger o meio ambiente (MRE, 2007b). Alm disso, buscam principalmente cooperar no desenvolvimento e na difuso dos biocombustveis numa estratgia de trs nveis, isto , bilateral, em terceiros pases e global. No nvel bilateral, os pases pretendem avanar na pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia para biocombustveis de nova gerao, a partir do trabalho do
Mecanismo de Consultas entre o Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio do Brasil e o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos (Dilogo Comercial Brasil-Estados Unidos); do Comit Consultivo Agrcola (2003); do Mecanismo de Consultas sobre Cooperao na rea de Energia (2003); da Agenda Comum Brasil - Estados Unidos sobre Meio Ambiente (1995); e da Comisso Mista Brasil - Estados Unidos de Cooperao Cientfica e Tecnolgica (1984, emendada e ampliada pelo Protocolo assinado em 21 de maro de 1994) (MRE, 2007).

Alm de buscar ainda incentivar a produo de biocombustveis e o seu consumo em terceiros pases, como na Amrica Central e no Caribe.
O Brasil e os Estados Unidos, em cooperao com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e com a Fundao das Naes Unidas (FNU), completaram trabalhos de viabilidade em So Cristvo e Nvis, bem como deram incio a estudos de factibilidade no Haiti, na Repblica Dominicana e em El Salvador. Esses estudos sero utilizados para auxiliar os Governos e fornecer financiamento para atividades pblico-privadas voltadas para o desenvolvimento de capacidade local na produo de biocombustveis (MRE, 2007b).

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No nvel global, almejam expandir o mercado de biocombustveis por meio da cooperao para o estabelecimento de padres uniformes e normas. Assim, pretendem transformar o etanol em commodity, com a adoo de padres mundiais especficos de produo e de qualidade desse biocombustvel. Para tanto, buscam a cooperao no Frum Internacional de Biocombustveis (FIB) 77, de acordo com o trabalho realizado pelo Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade do Brasil (INMETRO) e o Instituto Norte-Americano de Padres e Tecnologia (NIST), bem como coordenando posies em fruns internacionais complementares (MRE, 2007). A partir desse acordo, houve vrios encontros entre autoridades brasileiras e americanas, bem como de pesquisadores dos dois pases para implementar as medidas previstas nesse Memorando, cabendo destacar alguns deles. Em 20 de agosto de 2007, houve uma reunio do Comit Coordenador Brasil-Estados Unidos, em Braslia. De forma que se encontraram o Subsecretrio-Geral de Poltica do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Everton Vargas, e o Subsecretrio de Estado para Assuntos Econmicos, Energia e Agricultura dos Estados Unidos, Reuben Jeffery, com o objetivo de promover a cooperao em biocombustveis. Para efetivar a cooperao bilateral em pesquisa e desenvolvimento de biocombustveis, ocorreram seis visitas de alto nvel entre ambos os pases. Alm disso, tambm acordaram estudar a possibilidade de fomentar intercmbio de acadmicos e de estudantes de ps-graduao entre universidades brasileiras e norteamericanas lderes nesse assunto (MRE, 2007b). Em 3 de outubro de 2008, foi assinado o acordo entre o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras (CENPES) e o National Renewable Energy Lab (NREL) dos Estados Unidos. Esse acordo tem o objetivo de acelerar o desenvolvimento conjunto e a integrao de sistemas de processamento e distribuio de biocombustveis com base em tecnologias de segunda gerao. Em seguida, houve um encontro entre o Ministro de Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim, e o Secretrio de Estado da Agricultura dos Estados Unidos, Ed Schafer na Conferncia Internacional de Biocombustveis de So Paulo. Na qual anunciaram os planos de seus Governo s para expandir a cooperao cientfica em biocombustveis, bem como para trabalhar em parceria com cinco novos pases, Guatemala, Honduras, Jamaica, Guin-Bissau e Senegal78. Cabe salientar que outros pases j tinha sido
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So membros do FIB o Brasil, os Estados Unidos, a Comisso Europia, a China, a ndia e a frica do Sul (MRE, 2007b). 78 No grupo inicial de pases, Brasil, Estados Unidos e os organismos parceiros (BID, OEA, e Fundao das Naes Unidas) alocaram mais de 4,3 milhes de dlares a doze projetos em andamento. Os pases beneficirios esto trabalhando para desenvolver suas indstrias nacionais de biocombustveis para reduzir sua dependncia de

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beneficiados com a cooperao como El Salvador, Haiti, Repblica Dominicana e So Cristvo e Nvis, totalizando, assim, um total de nove beneficirios da cooperao BrasilEstados Unidos (MRE, 2008). Houve outro encontro entre os dois pases em 15 de dezembro de 2009, quando o Comit Gestor do Memorando Brasil-Estados Unidos para Avanar a Cooperao em Biocombustveis reuniu-se em Washington79. Nessa reunio, avaliaram o progresso de suas atividades at o presente momento, bem como discutiram o futuro da parceria e ressaltaram o sucesso da parceria entre Brasil e Estados Unidos na Global Bioenergy Partnership,
[] iniciativa que tem o Brasil como co-presidente -, e foro em que colaboram em reas como a contabilizao de emisses de Gases de Efeito Estufa (GEEs) e sustentabilidade da bioenergia. Entre outras conquistas, os membros da GBEP viabilizaram a criao de arcabouo metodolgico que facilita a comparao transparente de distintas anlises de ciclo de vida de biocombustveis. Brasil e Estados Unidos tambm avaliaram, em retrospecto, os trabalhos realizados pelo Frum Internacional de Biocombustveis (FIB) no sentido de harmonizar normas tcnicas e padres dos biocombustveis em nvel internacional, etapa fundamental para a sua transformao em "commodities". Finalmente, Brasil e Estados Unidos acordaram dar continuidade s pesquisas cientficas conjuntas na rea de biocombustveis "celulsicos", e decidiram trabalhar em apoio a iniciativas e eventos que sejam instrumentais ao incremento da participao do setor privado dos dois pases (MRE, 2009).

A eleio de Barack Obama em 2009 traz novas expectativas para a parceria em bicombustveis entre Brasil e Estados Unidos, visto que a energia uma de suas prioridades, com nfase no desenvolvimento de fontes renovveis, a conservao, a sustentabilidade e a diversificao das fontes de suprimento, com a concomitante reduo de dependncias externas (PATRIOTA 2009). Obama nomeou como secretrio de Energia Steven Chu, Prmio Nobel de Fsica e professor da Universidade da Califrnia, que tem como principais idias: 1) reduzir o consumo de energia sem abrir mo dos servios que a energia oferece, isto , usar energia de forma mais eficiente; 2) aumentar a produo de energias renovveis j bem desenvolvidas como a energia elica, energia solar, aquecimento de gua para usos domsticos e industriais ou gerao de eletricidade e, mais significativa-mente, o uso de biomassa; 3) estimular o desenvolvimento de novas tecnologias at torn-las competitivas no mercado. Todas essas polticas se impleme ntadas permitiro aos Estados Unidos reduzir suas

combustveis importados e promover seu desenvolvimento sustentvel. (MRE, 2008). 79 Chefiou a delegao brasileira o Embaixador Andr Amado, Subsecretrio-Geral de Energia e Alta Tecnologia do Ministrio de Relaes Exteriores. O Coordenador Internacional para Assuntos de Energia da Secretria de Estado, David Goldwyn, esteve frente do lado norte-americano. Alm das delegaes oficiais, participaram do encontro instituies parceiras - a Organizao dos Estados Americanos (OEA), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Fundao das Naes Unidas -, assim como consultores tcnicos que vm trabalhando para o desenvolvimento do potencial da indstria de biocombustveis em terceiros pases, a exemplo da Fundao Getlio Vargas (FGV) (MRE, 2009).

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emisses de carbono (e outros poluentes), diminuir suas importaes de petrleo e eventualmente exportar tecnologias limpas (GOLDEMBERG, 2009, p.79). O que traz grandes possibilidades em termos de cooperao entre Brasil e Estados Unidos em energia de biomassa, isto , combustveis renovveis como o etanol e o biodiesel. Portanto, existe uma grande possibilidade de efetivao dessa parceria, de forma a trazer ganhos para ambos os pases. Visto que o Brasil tem a tecnologia mais avanada em termos de etanol e o seu consumo elevado no pas e que os Estados Unidos tambm tm investido de forma significativa no desenvolvimento desse combustvel bem como no seu uso. Em nvel internacional, os dois pases tm vrios interesses comuns no que se refere ao etanol como: tornar esse combustvel uma commodity global, alm de expandir a sua produo e o seu consumo para outros pases. No que se refere ao biodiesel, os Estados Unidos tem tecnologia mais avanada e mais experincia na sua produo, de forma que o Brasil pode se aproveitar desse fato para efetivar e melhorar a sua produo desse combustvel. Segundo Jank (2007), os dois pases poderiam efetivar uma parceria em: 1) cooperao tcnica e projetos comuns de pesquisa em agricultura, indstria, logstica e usos (hidrlise de biomassa e gaseificao, biotecnologia, infra-estrutura para distribuio, tecnologia de veculos, etc.); 2) estabelecimento de padres internacionais para a commodity; 3) coordenao e investimentos conjuntos (pblico-privados); 4) estratgia internacional em esforos para promover novos atores internacionais (produo e consumo), desenvolvimento do mercado internacional e acesso a mercados. Contudo, ao efetivar essa parceria com os Estados Unidos, o Brasil deve ficar atento a iluso de reciprocidade nos benefcios, visto que ao longo da histria das suas relaes bilaterais, em muitos momentos os brasileiros esperaram reciprocidade dos norte-americanos, cedendo aos interesses do vizinho do norte, de forma que este no cumpriu a sua parte, deixando o Brasil sem benefcio algum. Embora o Brasil seja uma nao importante no atual Sistema Internacional, alm de ser o ator principal e mais influente na Amrica do Sul, o que aumenta o interesse dos Estados Unidos em manter boas relaes com o pas, no se pode ignorar a desigualdade de poder entre ambas as naes. Assim, devem-se ter algumas precaues nos termos de como pode ser realizada essa parceria para que nem o Brasil nem os Estados Unidos saiam em desvantagem. Portanto, ainda recente para saber a viabilidade dessa parceria, pois existe um longo caminho a percorrer para que essas possveis reas de cooperao se efetivem.

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CONSIDERAES FINAIS

Ao longo deste estudo, buscamos compreender e apresentar o relacionamento entre Brasil e Estados Unidos aps 1990 como contexto para entender a parceria estratgica que se realizou entre ambos no setor de biocombustveis a partir de 2007. Para o Brasil, as ltimas duas dcadas significaram uma mudana tanto interna, contexto de tentativa de democracia e estabilizao econmica, como externa, a busca pela construo de uma nova imagem de nao perante o mundo, um pas receptivo aos investimentos estrangeiros e ao relacionamento com o restante do globo. Enquanto que para os Estados Unidos, esse perodo constituiu uma mudana na sua poltica externa de forma a melhor se adaptar ao novo contexto mundial de fim de disputa com a Unio Sovitica e fim da Guerra Fria. O que significou uma mudana na conduta externa norte-americana para se moldar aos possveis desdobramentos do sistema internacional para uma unipolaridade americana efetiva ou uma multipolaridade. Dessa forma, os objetivos foram responder s indagaes apresentadas na Introduo desse exposto, ou seja, analisar o desenrolar das aes externas entre os dois atores, suas conseqncias e repercusses ao cenrio global e principalmente suas implicaes para a parceria estratgica entre os dois pases em biocombustveis. Para tanto, analisamos os governos brasileiros de Fernando Collor (1990-1992) e Itamar Franco (1993-1994) e o governo americano de George Bush pai (1989-1993); entre os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Bill Clinton (1993-2000); e entre o governo de Luis Incio Lula da Silva e os governos de George W. Bush (2001-2008) e Barack Obama (2009-2010). A luz desse contexto, o objetivo foi o de analisar a parceria estratgica entre os dois pases no setor de biocombustveis, bem como os seus interesses comuns no tema. Essa pesquisa foi dividida em duas fases centrais (a-1990 a 2002 e b-2003 a 2010), as quais deram subsdios nossas proposies iniciais, isto , a compreenso de que essa dinmica bilateral fomentada, desde os seus primrdios, mas, sobretudo no perodo ps anos 1970, em convergncia e divergncia. Como analisado, apesar de uma agenda bilateral baseada em temas convergentes, os interesses brasileiros e norte-americanos se opem num leque crescente de assuntos internacionais e regionais como comrcio internacional e barreiras alfandegrias, negociaes comerciais na OMC, integrao regional por meio da ALCA, dentre outros. Cabe salientar que o perodo de 1990 a 2002 foi marcado pela busca por parte dos governos brasileiros de melhorar o relacionamento com o governo americano, fragilizados pelas crescentes divergncias, principalmente em termos econmicos e regionais desde o governo de

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Ernesto Geisel na dcada de 1970. Contudo, como vimos essa busca por aproximao no significou o fim das divergncias e nem uma mudana significativa por parte dos Estados Unidos nos temas de interesses do Brasil, como barreiras alfandegrias, subsdios agrcolas e integrao regional. De forma que essas diferenas se intensificaram no perodo subseqente, isto , a partir de 2003 at o presente momento, visto que o governo Lula da Silva adotou uma posio assertiva no relacionamento bilateral com os Estados Unidos, buscando a reciprocidade nos diversos temas da agenda dos dois pases. interessante notar que diferentemente dos perodos anteriores, esses pontos de conflitos remanescentes, principalmente nas reas comercial e econmica, no mais contaminam o restante das relaes bilaterais polticas entre Brasil e Estados Unidos. De forma que tanto para o lado brasileiro como para o lado americano, importante manter uma relao seno convergente ao menos cordial, visto que ambos, a despeito das diferenas de posies, apresentam diversos interesses comuns, um deles o de cooperao em biocombustveis, o qual foi analisado na presente pesquisa. Como visto, o desenvolvimento de combustveis alternativos como o etanol e o biodiesel um interesse em comum entre Brasil e Estados Unidos. O Brasil, desde os anos, 1970, tem investido por meio de polticas pblicas no avano da produo de cana-de-acar e de soja, matrias-primas do etanol e do biodiesel respectivamente. Os altos preos do petrleo durante boa parte do perodo impulsionaram significativamente o consumo desses combustveis. O mesmo ocorreu nos Estados Unidos, porm o etanol americano provm do milho, que tem um custo maior e uma produtividade menor. Enquanto que o biodiesel provm da soja, da qual os Estados Unidos o maior produtor mundial, seguido pelo Brasil. Tanto o milho como a soja, bem como outras oleaginosas, que podem ser utilizadas para a produo desses biocombustveis, so beneficiados por altos subsdios nos termos das Leis Agrcolas americanas. Esse o principal ponto de discrdia no tema entre ambos os pases. Existem grandes possibilidades de benefcios mtuos para ambos na cooperao em biocombustveis e so diversas as reas que podem ser beneficiadas com essa parceria, desde a produo e o consumo at o estabelecimento de normas comuns e de um comrcio significativo desses combustveis no mundo. Muitas iniciativas j foram adotadas, como estudado no captulo 3, mas preciso tomar-se cuidado com a iluso de reciprocidade nos benefcios, de forma que o Brasil precisa estar atento para no ficar em desvantagem em relao aos Estados Unidos devido a condicionantes desfavorveis. Como exemplo, cito a cooperao em terceiros pases, proposta pelo Memorando. importante desenvolver os biocombustveis em outros pases do globo, contudo, preciso ter cuidado para que isso no signifique uma perda de mercado no

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futuro para esses possveis competidores. claro que no podemos esquecer que o Brasil leva vantagens em termos de tecnologia, principalmente do etanol, mas no se deve subestimar o concorrente. E mesmo com relao cooperao tecnolgica entre Brasil e Estados Unidos, deve-se ter algumas precaues nos termos de como pode ser realizada uma possvel transferncia de tecnologia entre ambos, visto que o lado brasileiro leva vantagem, pois apresenta tecnologia mais avanada no etanol, enquanto os Estados Unidos so mais avanados no biodiesel. Portanto, a partir do que foi exposto, conclumos que existe um esforo recproco entre Brasil e Estados Unidos para melhorarem-se suas relaes. De forma que as negociaes comerciais, tanto na OMC quanto na ALCA, bem como em relao reforma do Conselho de Segurana da ONU, no qual o Brasil deseja ter um assento permanente, mas sem o apoio dos Estados Unidos, no contaminem o restante das relaes bilaterais. Assim como so diversos os jogos e os tabuleiros com enorme diversidade de temas, essas divergncias no se sobrepem no contexto mais amplo, j que no h grandes problemas na rea econmico financeira e poltico-diplomtica. (BANDEIRA, 2004, p.292). Portanto, o Brasil tem grandes possibilidades de se tornar um importante fornecedor de energias renovveis, como o etanol e o biodiesel, no apenas pelo lado da produo, mas tambm da difuso de tecnologia da rea. O que aumenta a probabilidade de sucesso dessa parceria em andamento em biocombustveis.

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ANEXO PROGRAMAS DE SUBSDIOS DO ETANOL E DO MILHO NOS ESTADOS UNIDOS

Programas de subsdios ao etanol nos EUA Facilitar os aspectos dos processos de desenvolvimento do USDA Biofuels Initiative etanol e do biodiesel, incluindo sua produo e utilizao. O etanol para mistura com gasolina tem crdito de 54 Federal Excise Tax centavos de dlar por galo no imposto de renda. Estendido Exemption (FETE) at 30 de setembro de 2007. Os estados da federao norte-americana desde 1980 vm State Excise Tax oferecendo suas prprias isenes, que diferem entre si em Exemption (SETE) magnitude e forma. Reduzir o custo proibitivo de transporte do etanol da regio produtora para os centros consumidores, fazendo a mistura Incentivo Fiscal para o Ethyl Tertiary Butil Ether com gasolina e a distribuio atravs dos canais normais existentes. Iseno fiscal para os produtores de gasolina (ETBE) reformulada. Ato Executivo (N. 13 031) de 1996, que intenciona aumentar o uso de veculos movidos a combustveis Federal Alternative Fueled alternativos e estabelece regras e meios para que agncias Vehicle Leadership governamentais cumpram com as exigncias do Energy Policy Act - EPAct. Iniciativa de vrios segmentos do setor pblico e privado visando concentrar e ampliar o uso de etanol em Chicago, NEVC Model Cities Minepolis-St. Paul e Denver, com o fim de ganhar Program experincia e aprender as melhores estratgias para promover o uso do etanol. Accelerated Cost Recovery Programa de depreciao acelerada para incentivar a construo de usinas de etanol. Foi eliminado em 1987. System (ACRS) Crditos fiscais para investimentos em usinas de etanol. Os Investment Tax Credit crditos ao investimento so concedidos uma nica vez (ITC) usina, cuja vida til de 30 anos. Foi eliminado em 1987. Energy Investment Tax Incentivo fiscal ao investimento em energia alternativa. Credit (EITC) O preo interno mais alto que o preo do mercado internacional protegido por tarifa de importao de US$ Proteo na fronteira 14,27 por litro, uma tarifa ad valorem superior a 70 %. Fonte: CAMPOS, 2004. Atualizao dos programas at 2003 Crdito aos refinadores de US$ 0,52 por galo de etanol Blenders Income Tax Credit utilizado para produzir a mistura gasolina/etanol. Confere os mesmos benefcios citados no programa anterior aos comerciantes de lcool puro, no misturado Pure Alcohol Fuel Credit com a gasolina. Estendido at 2007.

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Converso de recursos renovveis para combustvel. Emprstimos viabilizados atravs dos Business and Industry Guaranteed and Direct Loan Programs. Confere ao pequeno produtor de etanol o crdito de US$ Small Ethanol Producers 0,62 por galo de etanol nos primeiros 15 milhes de Credit gales anuais. Pagamentos diretos aos produtores de etanol e biodiesel Commodity Credit que aumentaram suas compras de produtos agrcolas no Corporation (CCC) Bioenergy ano fiscal anterior e utilizaram tais compras no aumento da Program produo desses. Emprstimo B&I para financiar a compra de aes ou Cooperative Stock Purchase participao em uma cooperativa recm-iniciada, que Program processa produtos agrcolas em industrializados. Incentivo a empreendimentos rurais novos, cujos recursos Rural Business Enterprise podem ser destinados para atividades de treinamento de Grants pessoal, compra de prdios, construes etc. Rural Business Opportunity Doaes destinadas aos custos de planejamento, assistncia tcnica e treinamento em comunidades rurais. Grants Apoio financeiro a empreendimentos rurais, Business and Industry (B&I) proporcionando 90% de garantia para emprstimos feitos Guaranteed Loan Program por entidades comerciais. Value-Added Agricultural Product Market Development Incentiva produtores agrcolas independentes a refinarem seus produtos, e facilitando a abertura de novos mercados. Grants Independent Producers Ato Executivo (N 13149) de 2000: 75% dos veculos Federal Alternative Fueled comprados por agncias federais movidos a combustveis alternativos. Reduo de 20% no patamar de 1999 para uso Vehicle Leadership de derivados de petrleo por agncias federais at 2005. Programa de mbito estadual que obriga a certas frotas State & Alternative Fuel aquisio de veculos movidos a combustveis alternativos. Provider Program Conta com esforos do Departamento de Energia norteamericano e o General Services Administration e com o Model Cities Program apoio dos produtores de milho e de companhias privadas como a Ford e Daimler-Chrysler. Cooperao de 80 comunidades em 41 estados americanos. National Clean Cities Program Visa aumentar o consumo de combustveis alternativos como o etanol. Federal Alternative Fuel Subsidia infra-estrutura para a utilizao de combustveis Vehicle Utilization Supporting alternativos, em: Albuquerque, Denver, Minneapolis-St. the Expansion of Refueling Paul, Salt Lake City, San Francisco e Space Coast. (AFV USER) Program Fonte: CAMPOS, 2004. Biobased Products and Bioenergy Program Programas de Subsdio ao milho norte-americano Fair Act (1996-2002) Objetivo de estabilizar, apoiar e proteger a renda e os Commodity Credit Corporation preos do agricultor. Ajuda na promoo das exportaes de produtos agrcolas atravs de ofertas, (CCC). pagamentos, crditos diretos e promoo de vrios

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programas internacionais. Contratos anuais predeterminados, com uma tabela de Production Flexibility Contract preos mnimos que opera atravs de emprstimos sem recurso, que podem ser quitados com a entrega Payments (PFC). da safra CCC. Export Enhancement Program Fundos reduzidos pelo Fair Act, devido a Rodada Uruguai, mas mantida at 2002. (EEP). Emprstimos preferenciais agncias locais Resource Conservation and autorizadas em programas de conservao e Development Program (RCDP) desenvolvimento. Emprstimos de emergncia para produtores em regies em estado de calamidade pblica, e quando h Emergency Loans (EL). insuficincia de estoque. Assistncia especial a agricultores iniciantes. Oferece Special Assistance for Beginner propriedade da plantao e da safra e emprstimos Farmers and Ranchers preferenciais. Realiza pesquisas para desenvolver e transferir Agricultural Research Service solues de problemas agrcolas de prioridade nacional (ARS). aos produtores. Os proprietrios de terras recebem apoio financeiro do governo para desenvolver e implementar determinadas Wildlife Habitat Incentives tcnicas de beneficiamento do habitat da vida Program (WHIP). selvagem. Assistncia paga diretamente ao produtor (1998-2001) Market Loss Assistance - MLA em quantias proporcionais aos PFCs. Programa de crditos para exportao no qual o USDA Foreign Market Development em cooperao com empresas agrcolas locais promove Program (FMDP). a exportao de produtos agrcolas americanos. O governo ajuda a custear a promoo e expanso do Market Access Program (MAP). comrcio para produtos agrcolas em mercados internacionais selecionados. Para compradores de pases onde a obteno de Supplier Credit Guarantee crditos necessria para manter ou aumentar as Program (SCGP). vendas de produtos americanos. A CCC garante o pagamento de 95% a bancos que Facility Guarantee Program financiam os importadores de produtos agrcolas (FGP). americanos. O governo incentiva proprietrios rurais a plantarem e Forestry Incentive Programs manterem florestas, dando at US$ 10 mil anuais, por (FIP) 10 anos. Objetivo de criao, aplicao e transferncia de Programes for Nutrition Assistance e Research Extension conhecimento e tecnologia a fim de promover acesso a alimentao, nutrio, desenvolvimento rural, etc. and Education. Objetivo de desenvolver, manter, ou expandir Emerging Market Program mercados para produtos agrcolas americanos em (EMP). mercados emergentes. Export Credit Guarantee Program Garante a quitao do crdito a importadores de produtos agrcolas em pases em desenvolvimento. (ECGP). Enviromental Quality Incentive Ajuda produtores no aprimoramento e conservao do meio ambiente nas propriedades agrcolas. Program (EQIP).

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Protege os produtores contra perdas de produo por Federal Crop Insurance (FCI). fatores naturais, como granizo, vento, tempestades, furaces, tornados. Conservation Reserve Program O governo encoraja produtores a no utilizarem determinada rea de terra, para conservar o solo. (CRP). Farmland Protection Program Encoraja a conservao do solo, atravs do qual o governo compra reas de preservao. (FPP). Estados e municpios podem emitir ttulos, obrigaes Small Business Job Protection Act ou letras, para financiar novos agricultores na compra (SBJPA). da primeira fazenda e de equipamentos agrcolas. Os produtores recebem determinada quantia do Conservation Farm Options governo para um plano de conservao de terras. (CFO). Podem incluir isenes fiscais e custos reduzidos de Programas Estaduais. eletricidade, gs, gua, esgoto e transporte. Promove assistncia alimentar no exterior e a expanso Public Law 480 (PL 480). do mercado para produtos agrcolas americanos. Oferece compensao para produtores norteTrade Compensation Assistance americanos afetados por eventuais embargos de Program (TCAP). exportao. Autoriza a alocao de fundos para pesquisa, Fund for Rural America (FRA) desenvolvimento rural, programas de habitao e concesses especficas. Fonte: CAMPOS, 2004. Programas de Subsdio ao milho norte-americano Farm Act (2002-2007) Pagamentos diretos para os produtores de trigo, milho, cevada, sorgo, aveia, algodo, arroz, soja, sementes Fixed Direct Payments (DP) oleaginosas e amendoim. No caso do milho, os pagamentos diretos so de US$ 0,28 por bushel. Pagamentos ao produtor em uma queda de preos - se o preo efetivo for menor que um preo prCounter-Cyclical Payments determinado. Para trigo, gros para rao animal, (CCP) algodo, arroz e oleaginosas. Commodity Credit Corporation Ver tabela anterior. (CCC) Pagamentos para minimizar inadimplncia nos Marketing Assistance Loans/ pagamentos de emprstimos rurais. Emprstimo a juros Loan Deficiency Payments fixos dando como garantia a prpria produo. O prazo (LDPs) mximo era de 9 meses no caso do milho. Export Enhancement Program Ver tabela anterior. (EEP) Federal Crop Insurance (FCI) Ver tabela anterior. Programa que assegura os produtos no cobertos pelo Adjusted Gross Revenue (AGR) seguro tradicional em regies especficas e prPilot Crop Insurance Program determinadas. Foi ampliado para incluir maior nmero de regies asseguradas.

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Exige que a Secretaria de Agricultura norte-americana realize estudos sobre a viabilidade da expanso dos Study Feasibility of Producer seguros subsidiados pelo governo federal para incluir Indemnification from Government-Caused Disasters desastres causados por aes governamentais que restringem o acesso a recursos de irrigao. Ver tabela anterior. Emergency Loans (EL) Fundos de at US$ 254 milhes de 2002 a 2007 para Grassland Reserve Program custear a conservao e restaurao de terras. (GRP) Special Assistance for Beginner Flexibilizou as exigncias previstas no Farm Act de 1996, facilitando o acesso dos produtores iniciantes. Farmers and Ranchers Facilitam a venda de produtos agrcolas norteExport Credit Guarantee americanos em terceiros mercados. Programs (ECGP) Aumento do oramento para US$ 34,5 milhes por ano Foreign Market Development e enfatiza as exportaes de produtos americanos para Program (FMDP) economias emergentes. Aumento do oramento at US$ 200 milhes para 2006 Market Access Program (MAP) e 2007. Estendeu os prazos para pagamentos de emprstimos Supplier Credit Guarantee para 360 dias. Program (SCGP) nfase aos mercados com potencial de crescimento Emerging Market Program para o exportador norte-americano. (EMP) Incentiva a criao e manuteno de um site na internet Online Exporter Assistance para prestar informaes aos exportadores norteInitiative americanos. Cria planos de ao visando identificar e desenvolver potenciais mercados compradores para os produtos Global Market Strategy agrcolas americanos. Financiamento de projetos de assistncia alimentar a Public Law 480 (PL 480) populaes carentes no exterior. Doaes de produtos agrcolas americanos a pases McGovern-Dole International carentes e fundos para programas de assistncia a Food for Education and escolas estrangeiras. Nutrition Program Reserva de cereais destinada a suprir as necessidades de outros pases em situaes de emergncia. Os cereais Bill Emerson Humanitarian Trust/Food Security Commodity adquiridos pelo governo junto aos produtores ficam estocados e havendo necessidade so enviados aos Reserve pases necessitados. Doaes de produtos norte-americanos adquiridos pelo governo junto aos produtores nacionais a naes Food for Progress (FFP) carentes. Financiamentos de at US$ 2 milhes para remoo de Technical Barriers to Trade e barreiras comerciais e medidas sanitrias e Technical Assistance for fitossanitrias que impeam a entrada de produtos Specialty Crops americanos em mercados estrangeiros. Objetiva eliminar barreiras no tarifrias que impedem Biotechnology and Agricultural a entrada de produtos transgnicos norte-americanos em Trade Program mercados estrangeiros. O governo americano incentiva a proteo de terras Land Retirement Programs frgeis desencorajando produtores de cultivarem nessas

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Conservation Security Program (CSP) Wildlife Habitat Incentives Program (WHIP Agricultural Management Assistance Program Technical Assistance Farmland Protection Program (FPP) Regional Equity

Fund for Rural America (FRA) Fonte: CAMPOS, 2004.

reas. Pagamentos diretos aos produtores que implementarem ou mantiverem medidas nas reas de conservao ambiental de preocupao nacional: solo, recursos hdricos e fauna. Programa onde o governo compartilha como produtor das despesas de implementao de medidas de proteo fauna. Fundos de assistncia aos Estados americanos menos favorecidos pelos programas de conservao do Departamento de Agricultura. Ampliado pela nova legislao, que requer esforos da Secretaria de Agricultura para auxiliar os produtores nas questes tcnicas. Oramento de US$ 597 milhes, e com aumento nos limites de terras e o nmero de entidades beneficiadas. Benefcios aos Estados americanos que no receberam no mnimo US$ 12 mi em fundos para conservao ambiental no ano anterior. Programa existente na legislao anterior no foi mantido pela nova, mas os compromissos do Farm Act de 1996 sero honrados.