GOBERNABILIDAD

DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS

EN AMERICA:"LATINA
Emilio Tenti Fanfani
(organizador)
Franr;ois Dubet
Emilio Tenti Fanfani
Javier Bonilla Saus
Maria del Carmen Feijo6
Pablo Gentili
Justa EzpeIeta
Carlos Hugo Acuna
Natalio R. Botana
Sonia M. Draibe
Mario Marcel CuneI
Joaquim Azevedo
Instituto lnternacional de Planeamiento de la Educaci6n
IIPE - UNESCO
Sede Regional Buenos Aires
GOBERNABILIDAD DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS
EN AMERICA LATINA
Copyright UNESCO 2004
International Institute tor Educational Planning
7-9 rue Eugene-Delacroix
75116, Paris, Francia
IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos Aires
AgUero 2071
(C1425EHS) Buenos Aires, Argentina
fndice
Perfil de los autores 9
Pr6logo,
par Juan Carlos Tedesco 11
LMutaciones institucionales y/o neoliberalismo? ,
par F r a n ~ o i s Dubet 15
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n
en America Latina. Comentarios a las tesis
de F r a n ~ o i s Dubet.
<.
)
par Emilio Tenti Fanfani 45
EL DESAFIO EDUCATIVO CONTEMPORANEO:
Lconsolidar la gobemabilidad 0 definir un nuevo
paradigma educativo?
par Javier Bonilla Saus 65
Gestion para la gobernabilidad, gobernabilidad
para la gestion.
par Maria del Carmen Feijao 107
Entre la herencia y la promesa. La J?olitica educativa
del gobierno Lula,
par Pablo Gentili 135
Lo institucional de la escuela en las pollticas
de reforma educativa,
par Justa Ezpeleta 163
Nuevos y viejos dilemas que enfrenta la democracia
argentina actual,
por Carlos Hugo Acuna 179
La gobernabilidad en el marco del regimen federal
argentino. Notas sobre la educacion publica,
por Natalio R. Botana 205 I
Reforma educativa y cualidad de las instituciones
democraticas: observaciones sobre la experiencia
latinoamericana reciente desde el punto de vista de
las condiciones institucionales de la gobernabilidad,
par Sonia Miriam Draibe 217
Gobernabilidad educativa, democracia y
cuasi-mercados: avances y desafios en las reformas
educacionales en Chile,
par Mario Marcel CulleI 245
Reforma educativa y gobernabilidad de la educacion,
por Joaquim Azevedo 275
Perfil de los autores
F r a n ~ o i s Dubet: Es Soci610go, Profesor en la Universidad Victor
Segalen (Bordeaux 2), Director de Estudios en la Ecole Pratique
des Hautes Etudes en Sciences Sociales de Paris, Investigador en el
CADIS (Centro de Analisis e Intervenci6n Socio16gica) del CNRS
(Conseil National de la Recherche Scientifique). Entre otros libros
publicO Le dic/in de !'institution (Seui!, Paris 2002).
Emilio Tenti Fanfani: Es Licenciado en Ciencias Politicas y Sociales y
graduado en el Tercer Cielo de la Fondation National des Sciences Po
litiques de Paris. Es profesor en la Universidad de Buenos Aires, in
vestigador del CONICET y consultor del IIPE - UNESCO Buenos Aires.
Javier Bonilla Saus: Es Licenciado en Sociologia y Economia Poli
tica y candidato al Doctorado de Estado en Economia Politica, Paris,
Francia. Actualmente es Director Nacional de Educaci6nPublica y
Presidente del Consejo Directivo Central de la Administraci6n Nacio
nal de Educad6n Publica,. Uruguay.
Maria del Carmen Feijoo: Es Soci6loga de, la Universidad de Bue
nos Aires. Oficial de Enlace del Fondo qe Poblaci6n de Naciones
.
Unidas en Argentina. Fue Subsecretaria de Educaci6n de la Provin
cia de Buenos Aires, Subsecretaria de Calidad y Equidad Educativa
del Ministerio de Educacion, Cienda y Tecnologia de la Nacion, Se
cretaria Ejecutiva del Consejo Nacional de Coordinaci6n de Politicas
Sociales. Es investigadora del CONICET y profesora universitaria de
grade y postgrado.
Pablo Gentili: Es Doctor en Educaci6n. Profesor de Ia Universidad
del Estado de Rio de Janeiro. Investigador del Laboratorio de Politi
cas Publicas, donde coordina el Observatorio Latinoamericano de
Politicas Educativas. Recientemente, ha publicado ellibro Reinven
tar a escola publica. polftica educacional para um novo Brasil (con
nistan McCowan. Editora Vozes).
Justa EzpeIeta: Es Profesora-Investigadora Titular del Departamen
to de Investigaciones Educativas del Centro de Investigaci6n y de
Estudios Avanzados (DIE-CINVESTAV), desde 1976, y miembro del
Sistema Nacional de Investigadores. Realiz6 estudios de grado en
Pedagogia y Psicopedagogia y de posgrado en Sociologia con orien
taci6n en Sociologia de la Educaci6n en la Universidad Nacional de
C6rdoba, Argentina.
Carlos Hugo Acuna: Se ha doctorado en Ciencia Politica en la Uni
versidad de Chicago, en Unidos. Es Licenciado y Profesor en
Ciencia Politica. Es investigador del CONlCET. Actualmente, es direc
,
tor acacternico de la Maestria en Administraci6n y Politicas Publicas
de la Universidad de San Andres. Ha publicado numerosos libros y
articulos sobre politicas sociales y analisis politico.
Natalio R. Botana: Es Doctor en Ciencias Politicas y Sodales par la
Universidad de Lovaina, es Profesor y Director del Departamento de
Ciencia Politica y Estudios lnternacionales en la Universidad Torcua
to Di Tella y Miernbro de Nurnero de la Academia Nacional de Cien
cias Morales y Politicas y de la Academia Nacional de la Historia. Ha
publicado libros y articulos, estos ultimos en revistas nacionaies y
extranjeras.
Sonia M. Draibe: Es polit610ga. PHD en Cieneia Politica. Profesor
Asociado en el Instituto de Economia - UNICAMP. Ex Directora e
investigadora senior del NEPP - Nucleo de Politicas Publicas de
UNICAMP. Consultora nacional e internacional. Es Secretaria gene
ral de la Asociaci6n Brasilefia de Ciencia Politica (2000-2004). Ha
publicado libros y articulos sobre el sistema brasileno de protecci6n
social y programas sociales.
Mario Marcel CulleI: Es Qirector de la Direcci6n de Presupuestos de
la Secretaria de Hacienda de la Republica de Chile.
}oaquirn Azevedo: Es Licenciado en Historia y Doctorado en Cien
cias de la Educaci6n por la Universidad de Lisboa. Fue Director Ge
neral de la GETAP (Ministerio da Educaci6n - 1988/1992) Y Secre
tario de Estadode Ensenanza Basica y Secundaria (1992 y 1993).
Es Presidente de la Manuel Leao y autor de numerosos
libros y articulos sobre educaci6n y formaci6n.
Nuevas problemas de gobierno de la educaci6n ...
Nuevas problemas de g:obierno
de la educaci6n en America Latina.
Comentarios'a las tesis de Franc;ois Dubet
Emilio Tenti Fanfani
1
1. La construccion de la gobernabilidad como problema
Luego de una decada de aplicaci6n de las denominadas "re
formas de los sistemas educativos" en varios paises de Ame
rica Latina estamos en condiciones de constituir al gobierno
del sistema como un problema tanto te6ricolintelectual como
politico/practico.
LPor que hoy se presenta el problema del gobierno de
la educaci6n en nuestras sociedades? 'LQUe quiere decir "go
bernar" 1a educaci6n? LQuien 0 quienes la gobiernan? LCO
rna se la gobierna? LQue cambios se estan registrando en 10
que se denominaba el "sistema educativo", para volver pro
blematico su gobierno? Leual es la division del trabajo entre
el Centro (los ministerios nacionales de Educacion) y las ins
tancias de gobierno situadas en subconjuntos territoriales
mas pequefios, tales como regiones, provincias, municipios e
incluso instituciones educativas?
Las respuestas que se pueden proponer van a deter
minar, entre otras cosas, el peso, la esfera y el campo de las
1 Las opiniones contenidas en este texto son de exclusiva responsabilidad del
autor.
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
politicas educativas en nuestras sociedades:. Pero hay que
decir, desde el comienzo, que esas eventuales respuestas se
ran el resultado no solo de la reflexion critica y de la teoria
o esquemas interpretativos que se adopten, sino tambien de
una toma de posici6n acerca de los valores que estitn en jue
go cuando hoy discutimos las cuestiones relacionadas con la
gobernabilidad. Lo primero que hay que decir es que este no
es un debate neutro. No se trata aqui de encontrar mecanis
mos a dispositivos mas 'adecuados para hacer que el gobier
no simplemente funci(;me. Par eso, desde el principio, se im
pone la necesidad de incorporar en el debate otra pregunta
y es la siguiente: LQUe valores sociales deben orientarla
bus,queda de la gobernabilidad? Si no se introduce esta di
mensi6n etica y valorativa, el tema se convierte en una mera
cuestion instrumental que apela a una solucion simplemen
te tecnica, es decir, orientada par la busqueda de la eficien
cia en el usa de los recursos que se invierten en el sistema
educativo.
Por eso no estit de mas recordar que cuando se habla
de la cuestion del gobierno se hace referencia al gobierno de
mocratico, participativo y orientado hacia la construcci6n de
una sociedad mas rica, mas justa y mas libre. Pero muchas
son las dificultades que enfrenta este c o n t i n ~ n t e para encon
trar un camino de desarrollo sostenido can inclusion social y
democracia participativa. Es en este contexto problematico y
contradictorio donde hay que gobernar la educaci6n. Por 10
tanto, se trata de discuctr los margenes de posibilidad y los
dispositivos mas adecuados para gobernar a la educacion ha
cia esos fines socialmente valorados.
Hecha esta aclaraci6n es necesario preguntarse de
inmediato acer,ca de los supuestos que subyacen en el tema
central de este libra. En primer lugar, para que la educacion
L. t.o-..u \
r,) l q.,
\" Yo- L-i &<e--
J
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n ...
sea gobernable debe ser un sistema,' es decir, un conjunto de
partes relativamente interdependientes, esto es, relativamen
te cohesionadas 'e integradas. En segundo lugar, quiere decir
tambien que este sistema tiene un centro, un lugar desde
donde se 10 dirige (el Ministerio de Educaci6n, por ejemplo).
Pero ninguno de estos dos supuestos puede darse por des
contado. En primer lugar, mas que partes interdependientes
e integradas pareciera ser que cuando miramos la educaci6n
vemos un conjunto de subsistemas con un alto grado de au
tonomia, vemos una realidad fragmentada y un tejido deshi
lachado, con muchos hilos sueltos.
Por otro lado, y luego de las reformas de los afios
noventa -el caso argentino es paradigmatico-, mas que un
centro el campo educativo se nos presenta cada vez mas poli
centrico como resultado de las descentralizaciones territoria
les, las autonomias institucionales cre,ientes (las de la edu
caci6n privada son tradicionales), el debilitamiento de los Es
tados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc.
La crisis del gobierno de la educacion es al mismo
tiempo la crisis 0 mutaci6n de 10 que Dubet en este
mismo libro denomina "el programa institucional" de la es
cuela. Si no se entiende cabalmente el problema, mal se pue
den imaginar soluciones creativas y eficaces. Por el contrario,
el desconocimiento puede inducir a soluciones erroneas, co
mo por ejemplo las soluciones reaccionarias que encuentran
el remedio a todos los males del presente y el futuro en un
pasado idealizado, 0 bien las soluciones expuestas por rece
tas universales tales como las que propone cierta vulgata
neoliberal.
En Francia, como en la Argentina, ese pasado ideali
zado es el del Estado Educador de las primeras etapas del
desarrollo del Estado Nacion moderno. Este no es el caso
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
de otras paises de America Latina, donde se dio otro desa
rrollo y el Estado nunca alcanz6 ni siquiera la fuerza nece
saria para, si no producir, al menos regular la oferta de
educaci6n. En este sentido las experiencias de Uruguay,
Chile, Mexico y la Argentina estim mas pr6ximas de la de
Francia que de la de Haiti (par citar un caso extrema de fra
caso en la construccion de una sociedad nacional estatal re
lativamente integrada):
El gobierno supone la idea de sistema (es decir, alga
que tiene una consistencia, una realidad, y que se deja go
bemar), pero tambien la idea de que existen actores dotados
de intereses, proyecto's', programas, recursos y fuerza para
I
dade una direcci6n y sentido a ese sistema. Hoy la educacion
cada vez se parece menos a un sistema, no tiene un centro
desde donde se 10 conduzca, los protagonistas son cada vez
mas numerosos y e1 juego que mantienen (alianzas, obsta
culos, etc.) es cada vez mas complicado y en muchos casos
mas polarizado. Todo obliga a cambiar la idea tradicional que
se tenia del gobiemo de los sistemas sociales.
Por 10 tanto, las preguntas iniciales no son abstractas,
sino situadas en un contexto bien particular. Durante la de
cada de los aiios noventa la mayoria de los paises de Ameri
ca Latina experimentaron un conjunto de politicas que por
comodidad se conocen como "reformas educativas". La ma
yoria de ellas, de una manera u otra, tendi6 a introducir
transformaciones en los patrones tradicionales que estructu
raban el gobierno de la educaci6n. Muchos gobiernos acen
tuaron la tendencia a la ,descentralizacion y en algunos casos
modificaron las estrategias de financiamiento a la educacion.
EI Estado central se desprendi6 de una serie de responsabili
dades (par ejemplo, nombrar docentes, administrar institu
ciones educativas, etc.) y asumi6 funciones nuevas tales co
Nuevos problemas de gobierno de 1a educacion ...
mo la innovacion pedagogica. la asistencia tecnica. la evalua
cion. 1a produccion de conocimientos e informacion. 1a acre
ditacion de instituciones. la definicion de programas curricu
lares nacionales, la compensaci6n de diferencias. etc. Todo
parece indicar que muchas de estas transformaciones en la
ingenieria instituciona1 de los sistemas educativos, indepen
dientemente de sus efectos en terminos de 1a calidad y equi
dad del sistema. han venido para quedarse. Luego de las re
formas, otras son las condiciones politicas e institucionales
de la gobernabilidad de estos sistemas.
Pero, ademas, el sistema educativo no opera en e1 ;va
cio. Esta inmerso en sociedades nacionales estatales que vi
ven transformaciones profundas en sus modos de articula
cion con el mundo, en sus modos de produccion y distribu
cion de 1a riqueza. en su estructura soda1, en su sistema po
1itico y en su sistema cultural. ' .
De hecho, hasta hace algunos anos, el gobierno del
sistema educativo no era un problema. Algo debe haber pa
sado en la sociedad y en e1 sistema esco1ar para que se cues
tionen las reglas e instituciones que estructuraron la politica
educativa desde el momenta constitutivo de los sistemas
educativos modernos.
Dubet nos presenta dos formas tipicas, dos claves in
terpretativas para definir los problemas de la educaci6n y de
su gobierno que tienden a dominar el campo del debate poll
tico en Francia: una es la de ciertos sectores de la izquierda
tradicional y 1a otra es 1a "soluci6n" neoliberal. Persona1men
te creo que las mismas ocupan e1 mismo 1ugar dominante en
la mayoria de los paises latinoamericanos. Ambas definicio
nes sugieren politicas y estrategias distintas.
La vision y el ejercicio que nos propone Dubet
constituyen .otra prueba mas de que todo diagnostico, toda
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
interpretaci6n, es un modo de construir un problema, de dar
Ie forma y sentido. Por eso no se trata de una operaci6n tec
nica, inocente y neutral. Por el contrario, el diagn6stico tiene
que ver con la propuesta en la medida que cada uno tiene so
luciones para los problemas que construye y no para otra co
sa. Incluso no es raro encontrar que se producen problemas
a partir de soluciones ya dadas. Es decir, quienes tienen in
teres en determinadas intervenciones 0 reformas construyen
los problemas a su medida.
En la Argentina, por ejemplo, tambien podemos iden
tificar a una especie de izquierda conservadora que tiende
a imputar todos los problemas a una politica calificada co
mo ultraneoliberal, d e ~ c ; o n o c i e n d o las razones mas profun
das que estan detras ~ e la crisis de la educaci6n tradicional.
Desde esta perspectiva la soluci6n. esta en el pasado y en
esto muchas veces coincide con cierta critica conservadora
y de derecha. En nuestro pais tambien se tiende a idealizar
una' supuesta escuela republicana, popular y democf<ltica
que fue mas un proyecto que una realidad efectiva. Tam
bien entre nosotros esta representaci6n ambigua y contra
dictoria induce a politicas defensivas y enemigas de todo
cambio, el cual siempre es acusado de formar parte del pro
grama neoliberal.
En el otro extremo, la nueva derecha, atenta a las nue
vas formas de dominacion, da por muerto al sistema educa
tivo como sistema nacional y reivindica la autonomia de sus
partes constitutivas (de ser posible, las propias instituciones
educativas). Aqui el problema de la gobernaDilidad se resuel
ve por la ausencia de objeto. El mejor gobierno es el no go
bierno y su sustituci6n por una especie de sociedad autore
gulada, orientada por lal'demanda. Desde este punto de vis
ta, cada instituci6n y su clientela (los usuarios del servicio)
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n ...
son invitados a asumir su responsabilidad y a producir la
educaci6n que demandan y estin en condiciones de alcanzar.
El mecanisme regulador no es la politica. que es denegada.
sino la competencia. De hecho, las clases dominantes de
America Latina no necesitan de la escuela del Estado para
garantizar su dominaci6n en la sociedad y para apropiarse
del capital cultural mas poderoso socialmente disponible. Es
to (tltimo 10 pueden conseguir en el mercado 0 en institucio
nes hechas a su medida. .
Mientras que para unos el neoliberalismo es el proble
ma 0 la causa de los problemas, para pubet es una soluci6n.
una soluci6n incorrecta, que incluso puede agravar los pro
blemas de la escuela contemporanea. Por eso es preciso
ahondar en los factores estructurales que ponen en crisis de
terminados modos tradicionales de hacer en el campo de la
escuela y de la politica educativa. este sentido.
masna son elefecto:deuila'voluntad"intencional extremada
.."h?y lafuefia3e
. . ... -:.-.......... 11,1.. .. "\1... ',; <",' . .
los intereses dorriiria:htes .. En terminos de Du-
bet, 10 que hoy esta en juego es la fuerza de 10 que el deno
mina de la educaci6n del primer
capitalismo. Es aqul donde hay que encontrar las ralces fun
damentales de la crisis y mutaci6n de los viejos sistemas na
cionales estatales de educaci6n publica.
En este sentido. el titulo del ultimo libra de Dubet es
significativo. Se llama Le declin de l'instituci6n. Este titulo
tiene una fuerza especial en un pais como Francia, que es un
pais muy "institucional" y que ademas es la patria de la so
ciologia entendida Como sociologia de las instituciones. En
verdad podria decirse qUy son las instituciones las que hacen
que los objetos sociales sean como cosas, es decir. como rea
lidades que estin por encima de los individuos y los determi
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
..
nan, como nos ensefio uno de los padres de la sociologia mo
derna, es decir, Emilio Durkheim. La sociologia francesa, que
en un principio tomo nota y teorizo el peso de 10 institucio
nal-la objetividad, la estructura, etc.-, hoy es particularmen
te sensible al debilitamiento del programa institucional que
se basaba en esos euatro pilares eitados por Dubet: la exis
tencia de valores y principios de validez universal, la docen
cia como vocaci6n, la escuela como santuario y la socializa
cion articulada con la subjetivacion.
En muchos paises de America Latina las reglas e ins- .
tituciones (empezando por las instituciones publicas: eseue
lap justicia, policia, etc.) nunca alcanzaron la consistencia de
las instituciones francesas. Pero aun en este contexte se pre
sentan propuestas tendientes a debilitar 10 poco que hay de
Esrado y de instituciones emparentadas con el interes gene
ral y como fuerza instituyente y constructora de los actores y
sujetos sociales. El caso paradigmatico es Haiti, donde nun
ea alcanzo a eonstituirse un Estado nadon hegem6nico. En
este pais, uno de los mas pobres del mundo, no existe ni el
Estado educador ni un Estado regttlador de la educaci6n. El
80% de los alumnos frecuenta escuelas privadas que el Esta
do no tiene ni el poder de acreditar formalmente y menos de
eontrolar. Aun en este contexto extremadamente privatizado
donde reina un mercado sin Estado, se alzan voces que in
sisten con el neoliberalismo, la desregulaci6n y el debilita
miento de un Estado practicamente irrelevante. Si el progra
rna institucional esta en crisis 0 en decadencia y es atacado
tanto en Francia como en Haiti, quiere decir que hay un cier
to grade de mundializaci6n de las luchas pqliticas y cultura
les contemporaneas.
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n ...
2. Nuevas situaciones que vienen a complicar el
gobierno de la educacion
El esquema analitico que nos propone el Profesor Dubet es
muy sugerente. En especial me sugiri6 la identificaci6n de
una serie de situaciones tipicas de nuestro contexto latinoa
mericano, las cuales vienen a complicar la vida de los que na
cen politica educativa en el nivel central de nuestras socieda
des nacionales estatales.
En el primer capitalismo el gob'krno tradicional tiene
una forma y un estilo adecuado a "eso que se gobierna". Si
el sistema educativo es homogeneo y homogeneizador, como
el sistema educativo, el gobierno se organiza como burocra
cia y gobierna como tal, es decir, mediante un conjunto de re
glas y recursos humanos y materiales burocraticos (la norma
es universal e igual para todos: a igual trabajo igual recom
pensa, los docentes son formados en instituciones normales
y poseen competencias equivalentes, formalmente iguales,
los alumnos so'n todos iguales ante la escuela. un mismo me
todo, un mismo programa, un mismo sistema de evaluaci6n,
una misma secuencia, etc.)
Hoy el sistema esta fragmentado y jerarquizado (tien
de a reproducir las diferencias que caracterizan a una socie
dad cada vez mas desigual), es cada vez mas policentrico
(ademas de masivo e inclusivo), los acto res que juegan en el
campo de la politica educativa son mas numerosos (intervie
nen otros aetores no tradicionales, tales como las corporacio
nes profesionales, los sindicatos, los organismos internacio
nales, la banca internacional, las familias, las iglesias, los
expertos, etc. etc.) y la diversidad reina en la sociedad y ga
na legitimidad (la diversidad cultural es un valor, un estado
deseado y valorado en las soeiedades actuales).
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
En Europa, los cambios en las formas de gobernanza
de la educaci6n basicamente se concentran en los procesos
de descentralizacion educativa que han experimentado la
mayoria de los paises durante la decada de los anos noventa.
Estos cambios han producido una nueva division del trabajo
politico entre los ministerios nacionales y otras instancias de
gobierno subnacionales, regionales, provinciales 0 municipa
les (Lindbland S. Ozga, J. zambeta E., 2002). Pero incluso en
estos paises del mundo desarrollado se manifiesta una ten
si6n entre 10 que se gana en autonomia y 10 que se pierde en
terminos de lucha contra las desigualdades y la exclusi6n so
cial y territorial. Esta tension es aun mas fuerte en el caso de
los paises latinoamericanos. No hay que olvidar que estamos
hablando del continente' que presenta la estructura de distri
buci6n de la riqueza mas desigual del mundo. Y estas desi
\
gualdades generalmente tienen tambien una base territorial.
En muchos casas, el s ~ p u e s t o fortalecimiento de las instan
cias locales de gobieqlO y de los actores que alli actuan -ob
jetivo manifiesto de muchas politicas descentralizadoras-, no
es tal cuando no va acompanado de una politica compensa
toria de asignaci6n de recursos -no s610 financieros sino
tambien tecnicos y de gesti6n-, y mas bien se asocia con el
desinteres y el abandono por parte de los grupos mas pode
rosos de la sociedad que ejercen un control sabre las politi
cas nacionales.
Para agregar complejidad al problema hay que mencio
nar otros dos datos estructurales del campo de la educaci6n
latinoamericana. El primera es ya conocido y tiene que ver
can que las sociedades tienen multiples y muchas veces con
tradictorias expectativas respecto de la escuela. No todos es
peran 10 mismo de la educaci6n. Es mas, algunos demandan
cosas que otras rechazan. Como 10 observo 'Jencks en la de
Nuevos problemas de gobierno de la educacion ...
cada de los sesenta en los EEUU, la escuela es polifuncional.
Y hoy 10 es mas que nunca. Ycada vez se Ie piden mas co
sas: que ensene a leer y escribir, que eduque y moralice, que
forme ciudadanos y recursos humanos competentes para la
produccion, que desarrolle la conciencia critica y la autono
mia pero que respete reglas que Ie permitan integrarse a la
sociedad, etc. etc. La lista de las expectativas es cada vez mas
larga y contradictoria y vuelve cada vel. mas dificultosa la ta
rea de evaluar la calidad de la educaC10n y, por 10 tanto, cali
ficar la bondad de una politica y sus protagonistas (los mi
nistros, por ejemplo).
Otro dato que viene a complicar la gobernabilidad del
sistema se relaciona con 10 anterior. Hoy las escuelas (y mu
chos ministerios de Educaci6n) han asumido tareas que tie
nen que ver con la generaci6n de determinadas condiciones
sociales basicas del aprendizaje. La escuela no solo socializa,
transmite conocimiento y construye subjetividades, como di
ce el Profesor Dubet; la escuela t a m b h ~ n alimenta, cura, con
tiene afectivamente, orienta y motiva a muchos ninos y j6ve
nes que la frecuentan. Estos imperativos esmn poniendo en
crisis la propia identidad de las instituciones y de los docen
tes, quienes yen desdibujado su perfil profesional, tradicio
nalmente relacionado con el conocimiento y las disciplinas.
El mismo Dubet hace tiempo que insiste con este da
to: antes habia solo alumnos en las escuelas, es decir suje
tos de apre'ridizaje estandarizados y formalmente iguales;
hoy los ninos irrumpen en la escuela con todas sus palticu
laridades, entre ellas el hambre, la angustia, el abandono, la
violencia, etc., que caracterizan su vida cotidiana. Gobernar
el sistema es mas comp,licado que antes porque ahora no so
lo hay que ocuparse de lograr determinados objetivos de
aprendizaje. Hoy el gobierno de la educaci6n requiere articu- ~
.\
l
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
laciones can otras politicas publicas como la de salud, de nu
trici6n, de desarrollo social, de d e ~ a r r o l l o infantil, de orden
publico, judicial, etc. Esta implicacion en funciories de redis
tribucion social contagia a las politicas edueativa"s de los vie
jos defectos de las politicas asistenciales, tales como el clien
telismo politico y el desvio de recursos publicos para fines
privados.
En America Latina hay que agregar otro elemento
"complicador", y este tiene que ver can la crisis de la politica
entendida como representacion. Es dificil gobernar cuando
quienes asumen la responsabilidad politica de la conduccion
tienen un bajo nivel de reeonocimiento y legitimidad social.
Un indicador de este deficit de legitimidad es la baja confian
za que tienen los docentes de America Latina en los Ministe
rios de Educaci6n nacionales y en las instancias locales de
administraeion y gesti6n.
Par otra parte, el deficit fiscal del Estado limita la ca
pacidad que tiene el sector publico de acompanar el creci
miento permanente de la escolarizaci6n -en las edades mas
tempranas y en la franja de la adolescencia y la juventud
can un crecimiento ptoporcional de la inversion en el sector
educativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de Educa
cion se han vista en la obligaci6n de tener que hacer mas can
menos recursos, 10 eual termina siempre par afectar 1a cali
dad de los procesos y productos educativos. Par otra parte,
los defectos del Estado, no s610 en terminos de eficiencia, si
no tambien en terminos de corrupci6n, estan en la base del
exito de las representaciones sociales que se estructuran al
rededor de un neoliberalismo extrema que terminG de "tirar
al nino can el agua sucia". En otras palabras, las relaciones
de fuerza tanto politicas como ideo16gicas terminaron par im
poner una visi6n maniquea donde todo 10 estatal se asocia
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n ...
con ineficiencia y corrupci6n, mientras una supuesta socie
dad civil, compuesta de una confusa mezcla de mercado e
iniciativas sociales sin fines de lucro, aparece como la solu
ci6n magica a todos los problemas del gobierno de la educa
ci6n. La batalla ideo16gica ganada por \In neoliberalismo mu
chas veces extremista vuelve imposible'todo intento de cons
truir un Estado eficiente, dotado de recursos humanos com
petentes y bien remunerados y equipado con los recursos
tecnologicos, informacionales e infraestructurales como para
cumplir cualquier funcion minima d,e orientaci6n, asistencia
tecnica, evaluaci6n y control de practicas y procesos escola
res. La perdida, de legitimidad de 10 publico y delas institu
ciones pJibfkas desde doAde se ejerceel gobierno muchas ve
ces\iilelve poHtlcamente imposible pensar siquiera en remu
nerar dignamente a los tecnicos y profesionales que requiere
una gesti6n eficiente y moderna de la educaci6n.
Las viejas burocracias educativas ya no son burocrati
cas en el sentido racionalista y weberiano del termino. En de
masiados casos se han transformado en burocracias degra
dadas, meramente formales e incapaces de orientar la vida de
las instituciones escolares hacia objetivos nacionales demo
craticamente acordados.
Estas son las condiciones particulares en que se pre
senta la crisis del prograI]1a institucional clasico en la mayo
ria de los paises de America Latina. 5i antes, cuando solo se
proponi<;l ofrecer un minima de educaci6n para todos y edu
caci6n media y superior pq.ra los "herederos" y los "beca
rios", como dicen en Francia, las instituciones educativas
eran como un molde capaz de socializar y formar subjetivi
dades -el ciudadano como producto de la escuela del Esta
do-, hoy parecieran ser instituciones de plastilfna que ad
quieren la forma de la demanda. En otras palabras, dime
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
que tipo de alumnos tiene una' instltuci6n escolar y te dire
que tipo de escuela es. '
Por ultimo, hay que reconocer que la exist'encia de
fuertes y aut6nomas instituciones y redes de instituciones de JlJ-.,.L<",,--<.-<.-<,::'
educaci6n privada tambien constituyen un desafio a la go- r ~
bernabilidad. En estos casos, la fortaleza de estas institucio
nes -que no es mas que un reflejo de la fuerza social de los
grupos y clases sociales que los frecuenta y gestionan-, se
enfrenta con la debilidad del Estado para imponer regulacio
nes y hacer cumplir las disposiciones legales que, por 10 ge
neral, existen en casi todos los paises de America Latina en
sus Constituciones y en su legislaci6n educativa.
3. Mas aHa de los esquematismos
Ante este panorama no queda mas remedio que ahondar en
el analisis hasta contar con una comprensi6n profunda e in
tegral de los nuevos de'safios del gobierno de la educaci6n.
Esta comprensi6n, desarrollada a partir de una clara toma de
posici6n en terminos de valores socialmente deseables, debe
orientar la busqueda de estrategias de intervencion que per
mitan disefiar un nuevo esquema de gobierno del sistema
que concilie autonomia y libertad de los actores con la cons
trucci6n de sociedades nacionales mas justas e integradas.
En cuanto a las eventuales soluciones hay que escapar
a la l6gica dicotomica. No hay por que elegir entre el neolibe
ralismo que hace politica por denegaci6n, es decir, negando
que 10 hace, y la defensa a ultranza de un modelo de inter
venci6n publica que respondia a otras condiciones sociales e
historicas. Entre el Estado minima y minimamente regulador
y el viejo Estado educador (de matriz francesa) es necesario
Nuevas problemas de gobierno de la educaci6n ...
construir un Estado director, es decir, que no asume el mo
nopolio de la produccion del servicio educativo, pero que si
esta presente alli donde no existen ni las iniciativas, ni los
recursos aut6nomos para asumirlo y que basicamente es ca
paz de orientar recursos financieros can criterios de justicia,
producir y distribuir recursos tecno16gicos avanzados y per
tinentes, evaluar procesos y productos educativos y ejercer
un control social sabre practicas e, instituciones educativas
(de gesti6n publica y privada) en funcion de criterios claros.
nacionales y democraticamente acordados.
De este modo, el poder de la sociedad civil en sus
multiples manifestaciones y alli donde existe, y el poder del
Estado, no son de suma nula. Par el contrario, como afirma
Dubet, la experiencia indica que alli donde los procesos de
descentralizacion y fortalecimiento de los poderes locales e
institucionales han sido exitosos, fueron acompanados par
un fortalecimiento del Estado como lugar donde se constru
ye y expresa el interes general de una sociedad que es ca
paz de encontrar un equilibria adecuado entre la justicia y
la libertad.
Par ultimo, quiero decir que no hay que ser inocentes.
Muchas veces el discurso de la gobernabilidad se asocia a de
terminadas orientaciones de politica. Par 10 general, cuando
se dice que la gobernabilidad es un problema y no se especi
fican sus condiciones de emergencia, se esta diciendo que es
preciso hacer determinadas .cosas (descentralizar, privatizar,
responsabilizar, achicar el Estado, "empoderar" a la sociedad
civil, fortalecer 10 local y la autonomia de las instituciones lo
cales. etc.). En este caso se trata de un discurso que esta
aconsejando una determinada via de reforma politica. Pero
hay que recordar que el exito en politica no se asocia can
"una sola via". '
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
Contra ciertas tendencias a universalizar modelos de
sociedad, es preciso recordar conel Profesor Dani Rodrik, de
la universidad de Harvard, que ':Las qemocracias en el mun
do difieren en sus acuerdos insti,tucionales y sociales por ra
zones historicas, culturales e incluso por preferencia.s nacio
nales. Los patrones institucionales en Jap6n, Estados Unidos
e incluso al interior de Europa son basicamente distintos. Sin
embargo, todos ellos muestran un'relativo exito' economico,
social y politico en ellargo plazo. La obsesion por seguir los
patrones institucionales y reformas econ6micas norteamerica
nos no conduce sino a un desastroso fracaso. La necesidad de
la diversidad institucional es aim mas apremiante en los pai
ses en desarrollo. Lejos de la perversion que supuestamente
tiene el no seguir los patrones de exito de otros paises de
sarrollados, el desarrollo econ6mico requiere una experimen
tacion institucional fundada en el conocimiento local y el con
texto domestico. Restringir tal experimentacion en el nombre
de la integracion economica global es C05tOSO, y seguramente
perjudicaria la perspectiva de desarrollo". Si este razonamien
to es valido en materia de estrategias de desarrollo econ6mico
10 es aun mas cuando se trata de encontrar las vias mas ade
cuadas en materia de produccion y distribucion de cultura.
Una ultima pregunta para cerrar mi comentario:
Lquien puede tener interes genuino por la educacion de los
pobres y excluidos de America Latina? Digo bien interes ge
nuino y no simple inteJ;es por el control social y el disciplina
miento de las nuevas generaciones de los grupos socialmen
te subordinados. La respuesta correcta seria decir que s610
los tienen interes en una politica publica de educa
cion. Pero es preciso sociologizar la cuesti6n, ya que no exis
te una demanda social por el conocimiento como existe una
demanda de alimentos. El que tiene hambre sabe que 10 que
Nuevos problemas de gobierno de la educaci6n ...
necesita es alimento y trata de procurarselo con los recursos
que tiene a mano, tanto en forma individual como colectiva.
Recordemos los asaltos a los supermercados durante los pe
riodos de crisis aguda de Ia Argentina de los ultimos tiempos.
Pero no existe un hambre equivalente en materia de saber.
La tragedia del excluido cultural, en'los casos mas extremos,
es que las victimas de esta exclusi6n no son conscientes
acerca de aquello que necesitan. Nadie se moviliza por las
matematicas, eI calculo, la 16gica 0 el dominio de las compe
tencias expresivas. Los dominados en America Latina se han
movilizado por la escuela, por conseguir un lugar en las ins
tituciones, pero ya sabemos que nuestros Estados han sido
mas capaces de escolarizar que de desarrollar conocimientos
poderosos en las personas.
Para salir de este dilema no hay otro camino que con
fiar en las instituciones publicas. Por eso el reconocido po
lit610go Guillermo O'Donnell reivindica el "Derecho al Esta
do" como condici6n necesaria para la realizaci6n efectiva de
los derechos sociales basicos, entre enos, el derecho a1 co
nocimiento. .
La historia muestra que sin la fuerza del Estado y de
sus dispositivos (leyes, instituciones y recursos). los grupos
dominados, ya sean los obieros. las mujeres, los ninos 0 las
minorias etnicas y religiosas, no hubieran podido modificar
a su favor los equilibrios <;Ie poder que los convertian en vic
tima de multiples exclusiones.
Pero el Estado que demanda la causa de los que pade
cen las miserias del mundo, y en especialla miseria de la ex
clusi6n cultural, no es el Estado de una supuesta edad de oro
del capitalismo. Necesitamos otro Estado para otra sociedad.
Esta es una sociedad que valora la diversidad y para eso no
sirve el Estado burocratico. Es una sociedad que en muchos
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
casos demanda participacion y para eso no sirve el Estado
centralista, vertical y cerrado a la intervend6n de actores so
dales no estatales. Es una sodedad que exige transparenda
y etica en el desempefid de las funciones publicas y para eso
no sirve el Estado qu'e favorece las practicas cOITuptas a tra
yeS de viejos e ineficientes mecanismos de supervisi6n y
control. Es una sociedad que requiere soluciones eficaces y
efiGlentes y para eso no sirve el Estado que basa su legitimi
dad en el cumplimiento de las normas, la accion conforme a
derecho, sino un Estado competente y dotado de recursos
humanos de alta calidad y debidamente recompensados en
funci6n de sus calificaciones y desempenos y no simplemen
te en fundon de la antigiiedad en el servicio.
Por eso no puedo mas que coincidir con los dos gran
des ejes de la propuesta del Profesor Dubet, a saber:
a) articular autonomia de los actores educativos con
un control central de la educacion, para que la educaci6n si
ga siendo un sistema nacional integrado. En un contexto co
mo ellatinoamericano, signado por las fuertes desigualdades
sociales, el centro tiene,la responsabilidad de transferir re
cursos, definir contenidQs basicos nacionales, evaluar resul
tados del aprendizaje ep. sus multiples dimensiones y garan
tizar condiciones de trabajo homogeneas a las diferentes ca
tegorias de trabajadores y profesionales de la educaci6n.
b) En segundo lugar, el centro del sistema tiene que
ser un "instrur,nento deintegraci6n social" para darle a todos
los ninos de una sociedad las competencias y los conocimien
tos a los cuales tie,nen derecho para convertirse en ciudada
nos activos e individuosaut6nomos". Es precise que este ob
jetivo no quede subordinado a la demanda de excelenCia en
la formaci6n de las elites 0 a las dem;:mdas de formaci6n de
recursos humanos que provienen del sistema productivo.
Nuevos problemas de gobierno de Ia educaci6n ...
I'
Este Estado necesario es una tarea pendiente. De el
depende la construccion de una sociedad no solo mas rica, si
no mas justa, mas integrada y por 10 tanto mas digna de ser
vivida.
Gobernabilidad de los sistemas educativos en America Latina
Bibliografia
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http://www.courrierinternational.com/dossiers/soc/mondialisation
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