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O PLANO NACIONAL DE REFORMA AGRRIA DO GOVERNO LULA

Antecedentes. O Plano. Possibilidades e limites de sua execuo.


Prof. Milton Incio Heinen 1

1. INTRODUO A reforma agrria , antes de tudo, um plano de governo que depende de deciso poltica, normas de execuo e respaldo nos diversos poderes (executivo, legislativo e judicirio) para a sua implementao. Historicamente no se obteve esta conjugao de foras e convergncia de interesses. No momento atual as dificuldades de execuo do Novo Plano Nacional de Reforma Agrria corre o risco de esbarrar nos mesmos problemas. No presente trabalho pretende-se fazer uma anlise da concepo, justificativas, metas e aes, inseridas no Plano Nacional de Reforma Agrria lanado pelo Governo Lula no final do ano de 2003. Para tanto, faz-se necessrio um rpido resgate histrico das aes de governos anteriores e problemas relacionados realizao da reforma agrria, desde o lanamento do 1 Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA), em 1985, at os dias atuais. Alm de fazer uma abordagem sobre a concepo, metas, disponibilidade de terras e aes previstas no Novo Plano, busca-se verificar o que h de novo em relao aos planos e iniciativas dos governos anteriores, assim como os entraves colocados para a execuo e sucesso deste novo plano, o que engloba a estrutura deficitria do INCRA, os limites legais realizao de uma reforma agrria que de fato resulte na democratizao da estrutura fundiria do pas e na melhor distribuio de renda. Por ltimo, cabe uma rpida abordagem sobre o papel e as estratgias dos movimentos sociais do campo diante do novo Plano Nacional de Reforma Agrria. De qualquer maneira, este trabalho, dada a finalidade especfica de trazer uma viso geral sobre o que vem sendo proposto em termos de reforma agrria, no tem a pretenso de descer a detalhes quanto s questes abordadas, servindo mais de provocao para o necessrio e saudvel debate em torno do tema.

2. DO 1 PNRA AO GOVERNO LULA Como j dito, a reforma agrria se traduz em interveno deliberada do Estado na propriedade ou, em outras palavras, na estrutura fundiria do pas, objetivando alcanar justia na distribuio da terra e da renda. Para tanto, a ao de interveno e melhor distribuio da terra deve vir acompanhada de um conjunto de aes de poltica agrcola e de desenvolvimento rural planejado. Cabe ento indagar sobre o que aconteceu neste sentido entre o lanamento do 1 PNRA e os dias atuais e que seja digno da denominao de reforma agrria, no se restringindo, portanto, mera poltica de assentamentos e alvio localizado de tenses sociais no campo. 2.1. Condies de surgimento do 1 PNRA.

Aps dcadas de governos militares, com a implementao de uma poltica de modernizao conservadora do setor agropecurio, baseada na adoo de um pacote tecnolgico
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Milton Incio Heinen advogado, Mestre em Direito Agrrio pela UFG, Professor de Direito Agrrio e Direito do Trabalho na Universidade Catlica de Gois, professor de Direito do Trabalho da UNIP/Goinia e Assessor Jurdico da Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Gois FETAEG.

excludente e que privilegia a monocultura para a exportao, obtivemos como resultado o maior xodo rural da nossa histria e a progressiva concentrao da terra e da renda no campo. Por outro lado, este perodo de centralizao poltica, represso aos movimentos sociais e no atendimento s suas aspiraes, resultou numa imensa demanda reprimida. Porm, a abertura poltica, que desembocou na Nova Repblica e o anncio do 1 PNRA, renovaram as esperanas de milhes de trabalhadores rurais. O 1 PNRA visava dar efetiva aplicao aos dispositivos do Estatuto da Terra (Lei n 4.504/64), no que diz respeito melhor distribuio da terra, fixando metas e prazos e buscando dar viabilidade prtica ao processo de reforma agrria, alm de indicar como programas complementares ao processo de reforma agrria a regularizao fundiria, a colonizao e a tributao da terra. O governo da Nova Repblica, capitaneado por Sarney em lugar de Tancredo Neves, se encarregou de assinar e publicar o Decreto 91.766, no final do ano de 1.985, aprovando o Plano j bem descaracterizado em relao sua verso original, a ponto do saudoso agrarista Engenheiro Agrnomo Jos Gomes da Silva demitir-se do cargo de Presidente do INCRA, por entender que a reforma agrria estava inviabilizada. Esta descaracterizao resultou das presses da UDR, nascida em Gois e rapidamente organizada em muitos Estados, contrapondo-se possvel realizao da reforma agrria prevista na legislao desde o Estatuto da Terra. O plano, que previa a desapropriao de considervel quantidade de terras de latifndios e o assentamento de 1.400.000 famlias em 05 (cinco) anos, no obteve o apoio necessrio dentro do prprio Governo Sarney em razo das foras conservadoras que o compunham, e foi abandonado no ano seguinte. 2 2.2. As esperanas depositadas na Constituinte .

Frustrada esta possibilidade histrica de realizao da reforma agrria, as esperanas dos trabalhadores foram depositadas nos resultados do Congresso Constituinte (1987/88). Os trabalhadores se mobilizaram e participaram efetivamente dos debates nas vrias instncias e, com o apoio de seus movimentos e organizaes no governamentais, buscaram viabilizar suas propostas nas comisses temticas e atravs da apresentao de Ementa Popular sobre Reforma Agrria, respaldada pela identificao e assinatura de mais de um milho e duzentas mil pessoas. No entanto, o poder econmico dos grandes terratenientes foi fundamental para a eleio de significativo nmero de deputados e senadores, por diversos partidos, defensores da manuteno do modelo agropecurio e concentrador da terra at ento vigente. Estes, organizados no Centro do Congresso Constituinte, conseguiram impor retrocessos em relao aos dispositivos do Estatuto da Terra, relacionados com a abrangncia da reforma agrria. No resta dvida que a incluso de um captulo inteiro tratando da poltica agrria, inclusive indicando os requisitos necessrios para o cumprimento da funo social da terra, caracteriza-se como avano significativo, uma vez que subordina as demais normas referentes ao direito de propriedade ao contedo ali exposto, condicionando o prprio direito ao cumprimento da funo social. Mas, a insero de dispositivo na Constituio Federal tornando insuscetvel de desapropriao para fins de reforma agrria a grande propriedade produtiva, independente do tamanho desta, mudando-se a concepo inserida no Estatuto da Terra. O tamanho do retrocesso foi sentido a partir da definio de propriedade produtiva na Lei n 8.629/93, ficando restrita ao aspecto econmico da funo social da terra e excluindo os aspectos sociais e ambientais. evidente que esta definio claramente restritiva em relao ao alcance do dispositivo constitucio nal inserido no Artigo 186, que trata do aproveitamento racional e adequado da terra
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SILVA, Jos Gomes da A REFORMA AGRRIA NA VIRADA DO MILNIO. Campinas: Ed. ABRA, 1996.

como uma das condies de cumprimento da funo social, resultando na possibilidade de argio da inconstitucionalidade deste dispositivo regulamentador. A terra no pode ser considerada racional e adequadamente aproveitada quando h degradao do meio ambiente e o no cumprimento dos dispositivos legais que disciplinam as relaes de trabalho. Outro aspecto, que caracteriza retrocesso em relao legislao anterior, a interveno apenas pontual, impedindo a declarao de reas ou regies prioritrias para fins de reforma agrria. Com isso, o Estado no pode interferir de forma mais ampla visando adequar regies inteiras e as propriedades nelas existentes s necessidades scio-econmicas e, assim viabilizar, atravs de um planejamento regional, a infra-estrutura produtiva necessria para a melhor distribuio de renda. 2.3. Polticas de (no) reforma agrria no perodo ps-88.

As restries ou retrocessos legais, quanto amplitude e possibilidades de realizao da reforma agrria, somados falta de regulamentao de dispositivos constitucionais relacionados matria, serviram de justificativas, evidentemente sem fundamento, para que o Ex-Presidente Collor de Melo nada fizesse neste campo, apesar das crescentes cobranas das organizaes dos trabalhadores e da sociedade como um todo. De fato, os interesses neoliberais defendidos por seu governo no comportavam a melhor distribuio da terra. Como resultado, o curto perodo de seu governo caracterizou-se pelo aumento da violncia no campo, inclusive contra as representaes dos trabalhadores. Nos anos do mandato tampo de Itamar Franco foram realizadas algumas desapropriaes, sem um plano ou metas definidas, visando apenas minimizar as tenses sociais no campo, o que no pode ser concebido como reforma agrria. Foi neste perodo que o Congresso Nacional, majoritariamente conservador em relao matria agrria, aprovou a Lei n 8.629/93 (Lei Agrria) e a Lei Complementar n 76 (Procedimento Judicial de desapropriao para fins de reforma agrria), regulamentadoras do Captulo III do Ttulo VII da Constituio Federal, que trata da Poltica Agrria. O perodo de governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso marcado por dois momentos distintos, relativamente coincidentes com os seus dois mandatos. A promessa inserida em seu primeiro plano de governo, apesar de no ser contedo de um plano especfico de reforma agrria, previa o assentamento de 280 mil famlias, justificando a realizao da reforma agrria como forma de desenvolvimento da agricultura familiar e como soluo do problema da segurana alimentar. Ao mesmo tempo, a poltica adotada nos primeiros anos de seu governo demonstrava a opo prioritria pelo modelo agro- industrial, o que fez com que, somente em 1995 e 1996, 450 mil famlias de pequenos agricultores perdessem as suas terras para os bancos, conforme dados do Senso Agropecurio daquele perodo. 3 Ao mesmo tempo, os movimentos sociais do campo intensificaram a sua organizao, tendo nas ocupaes de terras improdutivas e na organizao de acampamentos as suas principais formas de presso para que o governo cumprisse suas propostas em relao reforma agrria. Isto fez com que o governo, atuando mais em resposta s presses dos trabalhadores do que em funo de um objetivo claro de reforma agrria, ampliasse as aes neste campo. Contudo, este perodo serviu tambm para o governo buscar alternativas de como no realizar a reforma agrria, sem se indispor com a opinio pblica. Neste sentido, fez muita propaganda do pouco resultado alcanado em termos de reforma agrria. Por outro lado, buscou implantar uma reforma agrria de mercado, para o que contou com o apoio do Banco Mundial na instalao de um projeto piloto chamado de Programa Cdula da Terra em alguns estados no decorrer do ano de 1997, resultando na aprovao do Banco da Terra, no ano seguinte.
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Senso Agropecurio do IBGE 1996.

Financiado principalmente com recursos do Banco Mundial, o Fundo de Terras e da Reforma Agrria, denominado de Banco da Terra, foi institudo pela Lei Complementar n 93/98. Este programa, apesar da propaganda em contrrio, passa a ser adotado como principal medida para a obteno de terras, em substituio a desapropriao de terras para fins de reforma agrria. Ao mesmo tempo, viabiliza a descentralizao de aes, com a transferncia de atribuies da Unio para os Estados e Municpios. Por este modelo, a compra da terra em substituio s desapropriaes, dava-se vista e a preo de mercado. Desta forma, obteve amplo apoio dentro da composio majoritria do governo neoliberal de Fernando Henrique Cardoso, assim como das organizaes dos grandes proprietrios de terras. Mas, ao mesmo tempo, recebeu a crtica veemente dos agraristas comprometidos com a justia social e a melhor distribuio da terra e da renda no campo, sob o argumento principal de que a compra da terra jamais permitiria mudanas reais na estrutura fundiria vigente e no poderia substituir a desapropriao, principal instrumento de reforma agrria. Os movimentos sociais que lutam pela realizao da reforma agrria, por sua vez, intensificaram as presses, atravs de aes concretas de ocupao de terras, superintendncias do INCRA e multiplicao de acampamentos. A partir de ento a estratgia do governo FHC, de buscar alternativas para a no realizao da reforma agrria fica mais clara. Para tanto, busca isolar os movimentos sociais, tentando responsabiliz- los pela violncia no campo, ao mesmo tempo que impe sucessivas e crescentes restries desapropriao de terras objeto de ocupao pelos trabalhadores. Por isso, fez inserir no Decreto 2.250/97 a proibio de vistoria de imvel rural objeto de esbulho, enquanto no cessada a ocupao. Posteriormente, passou a introduzir alteraes na Lei n 8.629/93, atravs de Medida Provisria, impedindo, pelo prazo de 02 (dois) anos, contados a partir da desocupao, a realizao de vistoria tcnica em imveis objeto de ocupao pelos trabalhadores, ou de invaso, como costuma ser denominado pelos meios de comunicao e por quem no enxerga a totalidade do problema. Por ltimo, ampliou as medidas de conteno das aes dos trabalhadores, excluindo do benefcio da reforma agrria quem fosse identificado participando de ocupao de imve l rural ou de qualquer rgo pblico como estratgia para forar a implementao da reforma agrria. Paralelamente a estas medidas de esvaziamento das aes dos trabalhadores, anunciou, com farta propaganda pelos meios de comunicao, um novo programa de reforma agrria, via inscrio nos correios. A medida foi anunciada como soluo simples e eficiente para a obteno de um pedao de terra, inibidora dos conflitos do campo e sem os sofrimentos enfrentados pelos milhares de trabalhadores rurais acampados embaixo de lonas pelo pas afora. No entanto, foi mais uma medida a frustrar as esperanas dos trabalhadores, vez que, at onde se tem notcia, nenhuma trabalhador foi beneficiado com a terra atravs desta iniciativa, apesar do significativo nmero (mais de 800 mil) de trabalhadores que se inscreveram no programa em todos os estados. Desta forma, a postura do governo, inicialmente cedendo s presses dos trabalhadores e, posteriormente, adotando alternativas para reduzir ao mximo as aes de desapropriao de terras para fins de reforma agrria, pode ser demonstrada com os dados estatsticos referentes s desapropriaes de terras, onde se verifica que, a partir de 1998, ocorreu gradativa e anual reduo do nmero de desapropriaes e de beneficirios da reforma agrria. Paralelamente a estas iniciativas, o governo buscou, via projeto de Lei Complementar, enviado ao Congresso Nacional, descentralizar a reforma agrria, transferindo para os estados competncias relacionadas com a identificao de reas a serem desapropriadas e a definio de seus beneficirios. Nesta mesma linha, chegou a tramitar no Congresso Nacional, projeto de lei com o ttulo Novo Estatuto da Terra, de autoria de Francisco Graziano Neto, homem de confiana do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, propondo a revogao da Lei n

4,504/64 (Estatuto da Terra), a Lei n 8.629/93 (Lei Agrria) e a Lei n 8.171/91 (Lei de Poltica Agrcola), cuja justificativa demonstrava claramente que a reforma agrria no era mais prioridade e nem mesmo necessria para o Brasil, propondo simplesmente entregar para o mercado as questes atinentes s relaes jurdicas agrrias. Desta forma, o governo FHC encerra-se com uma crescente insatisfao dos trabalhadores rurais quanto s polticas adotadas para o campo e com o conseqente acirramento dos conflitos de terra.

3. O PNRA DO GOVERNO LULA 3.1. Novas Esperanas .

Com Lula eleito presidente, renovam-se as esperanas na realizao de uma efetiva reforma agrria e, ao mesmo tempo, esta bandeira, apesar de integrar as prioridades de governo, passa tambm a ser um dos seus grandes desafios. Os trabalhadores rurais, principalmente os sem terras, esperam muito mais deste governo do que de governos anteriores, principalmente em razo da trajetria histrica de apoio aos movimentos sociais. A no realizao da reforma agrria prometida pode ser, igualmente, transformada em decepo maior do que aquelas que os trabalhadores j experimentaram repetidas vezes. Contudo, esta renovada esperana no se transformar na espera passiva pela realizao das promessas de campanha, como se pode verificar nas mobilizaes e jornadas de lutas que os movimentos sociais do campo realizaram no decorrer de 2003 e vm fazendo em 2004. De qualquer forma, os limites das aes do no vo governo precisam ser analisadas levando-se em conta as foras polticas que o compe. O leque de alianas efetuado por ocasio do processo eleitoral, por si s j resultou na necessidade de abrir mo de determinadas propostas da plataforma poltica do partido de Lula. Da mesma forma, as metas de reforma agrria foram ajustadas levando em conta a composio do governo. 3.2. O Plano. Concepo, metas, disponibilidade de terras e aes .

A realizao ou no da reforma agrria, ou ainda, a amplitude deste processo de interveno no direito de propriedade, est diretamente relacionado com a concepo do governo em relao importncia da reforma agrria, ao papel da distribuio de terras no processo de desenvolvimento socio-econmico do pas. Trata-se de deciso poltica cuja implementao depende evidentemente do respaldo legal. No basta, portanto a vontade poltica. necessrio que esta esteja respaldada pela legislao regulamentadora da matria agrria. Em 2003, o governo tratou de estruturar a sua mquina administrativa e, em relao matria agrria, levou meses para compor a equipe de comando do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e do INCRA, buscando acomodar os interesses das foras polticas de apoio ao governo, o que no deixou de dificultar o cumprimento do anunciado plano de emergncia em termos de reforma agrria, ou seja, o assentamento de 60 mil famlias de trabalhadores rurais acampados nas margens de rodovias pelo pas afora. De fato, esta meta emergencial deixaria de ser cumprida, inclusive por falta de recursos, uma fez que oramento herdado do governo anterior previa o assentamento de apenas 24 mil famlias. Enquanto isso, 2003 serviu, tambm, para o debate, junto aos movimentos sociais, organizados no Frum Nacional de Reforma Agrria e Justia no Campo, e nos fruns estaduais, acerca da elaborao do Novo Plano Nacional de Reforma Agrria.

Para tanto, o governo nomeou uma equipe de 10 intelectuais conhecedores da problemtica agrria, sob a coordenao do Professor, dirigente da ABRA (Associao Brasileira de Reforma Agrria) e Ex-Deputado Federal Plnio de Arruda Sampaio, para a elaborao da proposta do plano, cujo lanamento estava inicialmente previsto para o dia 25/07/03, dia do trabalhador rural. No entanto, os contratempos e a f alta de consenso em torno da proposta contriburam para que fosse anunciado apenas no final do ano. 3.2.1. O Plano. Proposta inicial e posteriores modificaes. A equipe encarregada da elaborao da Proposta do II Plano Nac. de Reforma Agrria, trabalhou com algumas premissas importantes. A primeira delas refere-se ao necessrio carter massivo de qualquer programa de reforma agrria, para que seja digno deste nome e efetivamente capaz de mexer na estrutura fundiria do pas, desconcentrando a terra. Ao mesmo tempo, ressalta a necessria qualidade do programa e dos resultados almejados. Neste sentido, a desconcentrao da terra resultaria na multiplicao de produtores, no aumento da oferta de produtos agrcolas, aumento do consumo e circulao de rique za no comrcio local e regional, entre outras vantagens, garantindo melhor distribuio de renda e avanos em termos de justia social. O plano analisa, ainda, as condies necessrias para uma agricultura sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental. Demonstra que o padro tecnolgico dominante excludente, conduz perda da propriedade por parte dos pequenos para os quais a tecnologia de ponta inadequada, reduz a biodiversidade, contamina os rios e o meio ambiente em geral pelo uso indiscriminado de agrotxicos, tratando-se portanto de um modelo insustentvel. Por outro lato, as justificativas do Plano, a par do corriqueiro argumento de que a agricultura familiar ineficiente e invivel, indicam que ela produz, emprega e responde rapidamente s polticas pblicas. Os dados do ltimo senso agropecurio do IBGE indicam que a agricultura familiar emprega 77% da mo-de-obra do campo e responsvel, junto com os assentamentos, por 38% do valor bruto da produo agropecuria e pela produo dos principais alimentos que compem a dieta da populao. O Plano demonstra, ainda, vantagens da agricultura familiar, na gerao de empregos, em razo do custo menor em comparao com a agricultura empresarial. O Plano refere-se tambm, com dados, ao modelo atual, altamente concentrador da terra e da renda, por consequncia, gerador de pobreza e excluso social. Diante destes dados e justificativas, levando em conta a existncia de milhes de possveis beneficirios e, por outro lado, da existncia de terras desapropriveis para atender demanda, o Plano fixa metas de assentamento e estabelece perspectivas de renda dos beneficirios, alm de tratar da necessria recuperao e consolidao econmica dos atuais assentados. 3.2.2. As metas propostas e sua fundamentao. A proposta trabalha com um pblico potencial da reforma agrria, que gira em torno de 6 milhes de famlias rurais, englobando pequenos agricultores proprietrios e possuidores de terras a qualquer ttulo, com rea insuficiente para o seu sustento e o desenvolvimento scioeconmico, alm dos assalariados rurais e os desempregados do meio rural. Em meio a este pblico potencial, a proposta identifica uma demanda explcita por reforma agrria, entre os quais inclui os trabalhadores que se cadastraram nos correios objetivando serem beneficiados com uma rea de terras, conforme promessa feita no governo de Fernando Henrique CArdoso, o que alcanou a cifra de 839.715 cadastrados. Contudo, este pblico no inclui significativo nmero de acampados, j que em muitos estados os movimentos

sociais se opuseram inscrio via correios, em razo de seu objetivo claramente desmobilizador das organizaes dos trabalhadores do campo. A proposta do Plano considera, ainda, a existncia de uma demanda emergencial de beneficirios, que seriam os trabalhadores acampados pelo pas afora, cujos dados de outubro de 2.003 totalizavam 171.288 famlias. Como se pode verificar, as justificativas para a reforma agrria e as metas estabelecidas, visando a sua efetiva realizao, esto embasadas em dados objetivos quanto aos excludos do campo, cujos nmeros variam de 3,3 milhes, estes em situao de pobreza extrema, a 6,1 milhes de possveis beneficirios de um processo de reforma agrria. Quanto s metas, a proposta inicial do Plano era similar ao fixado no 1 PNRA, em 1985, propondo o assentamento de 1 milho de famlias em 4 anos, e coincidia com o que j constava no Programa de Governo do PT referente eleio presidencial de 1.989. Tratava-se, segundo a comisso tcnica que elaborou a proposta do 2 PNRA, de um plano simples, exeqvel, que visava pr em prtica o que j estava previsto em lei, desconcentrando a terra, permitindo melhor distribuio de renda e contribuindo na implantao da justia social no campo, o que exige democratizar, tambm, o acesso aos instrumentos de poltica agrcola. Contudo, a meta proposta pela equipe de elaborao do 2 PNRA no chegou a ser divulgada, pois no fora assumida pelo governo como um todo. Foram efetuados ajustes e cortes, segundo as justificativas apresentadas aos movimentos sociais que lutam pela reforma agrria, visando adequar a proposta s possibilidades econmicas do pas e, principalmente, acomodar os interesses das foras polticas de composio do governo. Finalmente, em Novembro/2003 foi anunciada uma meta mais tmida, de 400 mil famlias a serem assentadas nos trs anos restantes do governo Lula (2004-2006), sendo 115 mil famlias nos anos de 2004 e 2005, e 140 mil famlias no ano de 2006. Alm disso, o Plano, cujos investimentos devem constar no PPA, definiu, ainda, o assentamento de 120 mil famlias no ano de 2007. 3.3.3. Da disponibilidade de terras desapropriveis. Alicerado na viso de que a reforma agrria e o fortalecimento da agricultura familiar so essenciais na implantao de um novo padro de desenvolvimento para o meio rural, o 2 PNRA se prope a mudar a estrutura agrria excludente, cujos dados apontam a mais alta concentrao de terras do mundo. Segundo o cadastro do INCRA, as pequenas propriedades de at 25 hectares somam 57,6 % do nmero de imveis existentes no pas, ao passo que ocupam apenas 6,3% da rea total das terras. Na outra extremidade, os imveis rurais com rea acima de 1.000 hectares, apenas 1,7% do n total dos imveis, ocupam 43,7 % das terras do pas. Os dados do INCRA indicam, ainda, que h mais de 31 milhes de hectares de terras dos imveis com dimenso entre 50 e 100 mdulos fiscais e outros, aproximadamente, 29 milhes de hectares em imveis com mais de 100 mdulos fiscais, passveis de desapropriao, levando-se em considerao apenas o aspecto econmico da funo social e os ultrapassados ndices de produtividade que vigoram desde 1.975. Os dados apresentados na proposta do 2 PNRA demonstram a existncia de terras suficientes para o atendimento aos potenciais beneficirios da reforma agrria. O PNRA traz, ainda, diversos programas, vistos como complementares no processo de democratizao da terra e de mudana do modelo econmico predominante, englobando a poltica de crdito rural, do cadastro e regularizao fundiria, atendimento s necessidades dos remanescentes de Quilombos, soluo dos litgios e reassentamento dos pequenos possiros de reas indgenas, o reassentamento de atingidos pelas barragens da usinas hidreltricas, e a recuperao e consolidao econmica dos assentamentos atualmente existentes.

3.3.

Aspectos questionveis no Plano .

O Plano traz dados referentes existncia de terras pblicas, entre as quais as devolutas, num total de 4.373.301,62 hectares, que, segundo indica, poderiam ser incorporados ao PNRA. No entanto, cabe observar que a maior parte destas terras no est identificada e demarcada e se encontra incorporada a outras grandes propriedades rurais. Noutros casos, ditas terras esto ocupadas h dcadas por famlias de pequenos possuidores (agricultores familiares), dando- lhes a devida destinao social. De qualquer forma estas terras no esto simplesmente disponveis para a reforma agrria. Alm disso, utiliz- las em substituio desapropriao, manteria intocveis os milhes de hectares de terras de latifndios que no esto cumprindo a funo social ou, ainda que produzindo, contribuem para a concentrao de renda e poder. De qualquer forma, no Estado de Gois, a rea de terras devolutas no muito expressiva e, alm disso, as terras devolutas ainda existentes, em sua maioria, esto situadas em regies de terra muito fraca e inadequada para a realizao de assentamentos. O Plano traz, tambm, um significativo volume de terras a serem regularizadas. Trata-se de um programa atravs do qual, juntamente com os rgos estaduais de terras pretende regularizar pequenas posses em reas devolutas, prevendo beneficiar 500 mil possuidores de boa f, com reas de at 100 hectares de terra, em 4 anos. Novamente cabe a observao de que este procedimento, importante para os beneficirios que j se encontram na terra, no significa reforma agrria e no poder substitu- la. Reforma Agrria, para ser digna do nome, precisa interferir significativamente na realidade atual de concentrao da terra e da renda, devendo, portanto, estar centrada na desapropriao das propriedades que no cumprem a funo social. Outro aspecto a ser abordado diz respeito ao custo mdio de investimento pblico por famlia assentada, que ficaria em torno de R$ 24 mil, englobando o valor da terra desapropriada acrescida de outros investimentos pblicos efetuados no imvel expropriado e reembolsveis pelos beneficirios. Gois tem superado em muito esta mdia nacional, uma vez que os custos por famlia, em razo do preo da terra desapropriada, so bem superiores a este valor, resultando em prestao elevada para posterior reembolso ao poder pblico. Ainda assim, o custo de gerao de um emprego na reforma agrria muitas vezes menor do que na agroindstria ou no agronegcio. Os dados colhidos junto ao FCH (Fundo Centro Oeste) indicam que nos financiamentos liberados por este fundo, cada emprego geral custa em mdia valor superior a R$ 100 mil. 3.4. Entraves e desafios re lacionados execuo do Plano .

Na composio do governo e nos interesses que representa, aparecem claramente dois modelos de desenvolvimento em disputa. Um deles defensor do agrobuzines, modelo monocultor e agro-exportador, do qual o governo precisa para aumentar o supervit primrio e desta forma obter outros recursos para investimento na rea social e pagar as suas dvidas. Segundo este modelo, que tem sua base principal no Ministrio da Agricultura, a reforma agrria j no seria prioridade para a soluo dos problemas scio-econmicos do pas. Alis, h teses que defendem o maior esvaziamento do campo, entendendo que tempos proprietrios demais e que algo em torno de 800 mil a 1 milho de proprietrios seria melhor do que os atuais 5 milhes de proprietrios. Do outro lado, h os defensores da reforma agrria como prioridade nmero um e alternativa para a produo vivel do ponto de vista econmico, ambiental e social. Para estes, o desenvolvimento rural sustentvel passa necessariamente por uma reforma agrria que altere efetivamente a atual estrutura fundiria, excludente e mais concentrada do mundo, democratizando o acesso terra e fortalecendo a agricultura familiar. Contudo, este grupo que

dirige o MDA e outros ministrios da rea social, no majoritrio no governo, o que explica os cortes realizados na proposta inicial do 2 PNRA. Diante deste quadro, corre-se um srio risco de, mais uma vez, ver frustradas as esperanas dos trabalhadores rurais sem terra, com a reforma agrria ficando em segundo plano e priorizando o agronegcio, que equilibra as contas pblicas pelo aumento da produo destinada exportao mas, contraditoriamente, um dos grandes responsveis pelo aumento da pobreza, do desemprego, da concentrao de renda, da marginalidade e da degradao ambiental. O INCRA, a exemplo do que ocorre na Superintendncia Regional de Gois SR4, h tempos vem enfrentando problemas relacionados falta de veculos, equipamentos ultrapassados e pessoal qualificado em quantidade necessria para atender demanda por terra e outras atividades que lhe cabem. O nmero de pessoal tcnico h anos vem diminuindo, em razo de aposentadorias. Enquanto isso, tem aumentado, ano a ano, o volume de aes na rea de vistorias tcnicas, avaliaes de imveis, acompanhamento de percias e organizao e assessoramento dos assentamentos. Alm disso, tem ocorrido que servidores contrrios reforma agrria, com acesso a informaes privilegiadas, as tm repassado aos proprietrios, ajudando-os a encontrar caminhos que evitam as desapropriaes. Os recursos financeiros disponibilizados at o momento so insuficientes para garantir o alcance das metas propostas. Os ndices de produtividade que determinam o GEE Grau de Eficincia na Explorao, esto altamente defasados em relao capacidade produtiva atual, tanto na pecuria como na agricultura. Como exemplo, cabe citar a produo de soja, que alcana mais de 6 mil Kg por hectare, enquanto que a referncia para a fixao do GEE continua sendo 3.853 Kg por Hectare. Contudo, a atualizao dos ndices de produtividade mnimos a classificarem a propriedade como produtiva depende de Instruo Normativa conjunta entre o MDA, M. da Fazenda, Receita Federal e Ministrio da Agricultura. neste ltimo que reside a resistncia s mudanas no GEE, o que acaba por reduzir sensivelmente o estoque de terras disponvel para a reforma agrria. A legislao anterior a 1988 estabelecia a possibilidade do poder pblico (Governo Federal) declarar, por decreto, regies inteiras como sendo de interesse social para fins de reforma agrria, permitindo uma interveno mais ampla na reorganizao das propriedades e do sistema produtivo e, consequentemente, dando condies de implantar a infra-estrutura necessria para regies inteiras, envolvendo tanto reas desapropriadas como outras englobadas no reordenamento geral de acordo com as aptides e prioridades da regio. No entanto, a Constituio Federal/88 permitiu a interveno apenas pontual, declarando o imvel improdutivo como de interesse social para fins de reforma agrria. A legislao posterior evidentemente se submeteu a esta restrio e, consequentemente, as aes de reforma agrria implementadas nos ltimos anos significaram altos investimentos localizados, sem mudanas significativas na estrutura fundiria. Agora, o Plano proposto pelo atual governo trabalha com a idia de reas reformadas. Isto significa que a interveno na propriedade no se daria de maneira aleatria. A ao do poder pblico resultaria de avaliao prvia, definindo regies prioritrias, para ali efetuar a reordenao geral das propriedades, desapropriando umas visando o seu parcelamento, desapropriando minifndios e os remembrando, alm da implantao da infra-estrutura necessria para que um planejado modelo de produo, centrado na agricultura familiar, pudesse dar os resultados esperados. Este modelo certamente daria visibilidade aos investimentos pblicos efetuados, com mudanas visveis na realidade regional, atravs do reordenamento fundirio e adequado planejamento das atividades produtivas. Todavia, esta idia de trabalhar a interveno e o reordenamento por territrios, resultando em reas reformadas, supe amplo poder de interveno na propriedade, o que a legislao atual, restritiva, no permite. Com isso, certamente o governo ter maiores

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dificuldades de efetuar mudanas mais significativas, tanto na melhor distribuio da terra como na implementao da infra-estrutura necessria. Outro entrave est relacionado utilizao imediata das terras devolutas como complemento na realizao de assentamentos rurais e o alcance das metas propostas. Aqui cabe o envolvimento dos estados e a efetiva participao destes no processo. No entanto, a arrecadao das terras devolutas depende da prvia identificao e demarcao, o que, em muitos casos, poder levar anos at que possam ser utilizadas no assentamento de trabalhadores. Alm disso, a par da existncia de significativo estoque de terras devolutas em algumas regies, cabe observar que, exceo das reas imprestveis, a maioria destas terras esto ocupadas por pequenos possuidores, dando- lhes a devida destinao social, ou esto incorporadas a grandes propriedades, com edificao de benfeitorias, resultando no direito indenizao como cond io para a retomada pelo poder pblico. O poder judicirio, em grande parte, ainda est preso na viso civilista do conflito agrrio, sobrepondo o direito individual ao carter social do conflito agrrio de natureza coletiva. Desta forma, as questes agrrias continuam a ser julgadas com base nas normas de direito civil, onde a posse esttica e regulamentada de forma genrica em relao a todos os bens. Contudo a posse agrria tem requisitos prprios e exige do titular o efetivo uso em cumprimento aos requisitos da funo social para ser merecedora de proteo. Tambm em relao aos processos de desapropriao comum o no cumprindo prazos e procedimentos previstos na Lei Complementar 76/93, tudo em nome do poder de cautela e que, em ltima anlise, resulta em mais um limitador na efetiva realizao da reforma agrria. Para complicar as coisas, o STJ, em deciso recente, tem entendido que no poder ser concedida a imisso do INCRA na posse do imvel objeto de desapropriao, caso o proprietrio questionar os dados referentes ao Grau de Utilizao da Terra e o Grau de Eficincia na Explorao, e tiver requerido a realizao de percia judicial. evidente que tal entendimento resultar na prtica generalizada da percia, mesmo que puramente protelatria, dando tempo para alterar o estado de fato do imvel e, finalmente, inviabilizar a desapropriao. Cabe ressaltar, tambm, o papel que desempenham os meios de comunicao, na formao da opinio pblica acerca da importncia, ou no, da realizao de uma efetiva reforma agrria no pas. O que se tem percebido um superdimensionamento dos conflitos e ocupaes de terras, tratando-os como prejudiciais ao agronegcio, sendo comum a concluso de que os que lutam por terra no so trabalhadores. Por outro lado, e at mesmo por falha dos prprios movimentos sociais, tem sido dado pouco espao para divulgao dos aspectos positivos da reforma agrria, das suas vantagens em termos de produo e na melhor distribuio de renda.

4. OS MOVIMENTOS SOCIAIS DO CAMPO FRENTE AO NOVO PNRA. Historicamente, os movimentos sociais do campo tm sido importantes na mudana da legislao agrria e na deciso das polticas pblicas para o campo. O Estatuto da Terra foi uma resposta aos movimentos por reforma agrria da poca (ligas camponesas), mesmo que os governos militares que se seguiram, tenham optado por um modelo aposto ao sonhado pelos trabalhadores. No incio da dcada de 80 reorganiza-se a luta social pela terra, surge o MST, e este quadro influencia decisivamente para a elaborao do 1 PNRA. Em contrapartida, surge a UDR que, junto com a ala majoritria e conservadora do ento governo Sarney, impedem a sua implantao. Da mesma forma, nos anos do governo FHC, a poltica de desapropriaes e realizao de assentamentos, mesmo que sem um plano de metas definido, ocorreu graas s reivindicaes e presses dos movimentos sociais, atravs de ocupaes de terras improdutivas e acampamentos.

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Somente com esta visibilidade do problema social resultante da concentrao de terras, que foram assentadas aproximadamente 400 mil famlias de trabalhadores nos 8 anos de governo FHC, apesar das sucessivas restries impostas atuao dos movimentos e da adoo de polticas alternativas (Banco da Terra), com apoio do banco mundial, para no ter que fazer reforma agrria. E agora, com um governo que entre seus apoios contou com os prprios movimentos sociais, a organizao e a presso dos trabalhadores sem terra no seria mais necessria? Para os movimentos sociais do campo no h dvidas de que a meta de assentamentos anunciada pelo governo, apesar de tmida em relao proposta inicial, foi resultado das mobilizaes efetuadas pelos trabalhadores, inclusive a marcha a Braslia no final de 2003, onde uniram-se o MST e o Movimento Sind ical num nico objetivo de pressionar o governo pela divulgao e execuo do prometido plano de reforma agrria. Para ampliar o leque de desapropriaes e o estoque de terras disponveis para a reforma agrria, com a maior democratizao da terra, louvvel, merecendo ser defendida, a idia de fixao de um limite mximo ao direito de propriedade, conforme PEC (Projeto de Emenda Constitucional) que tramita no Congresso Nacional, independente do limite que eventualmente resultar aprovado.

5.

CONSIDERAES FINAIS:

Sem dvida, a expectativa dos trabalhadores muito maior do que as possibilidades do governo em dar respostas, sobretudo em razo dos empecilhos legais e estruturais j analisados. No h dvida de que as aes e mobilizaes dos movimentos sociais foram, so e continuaro sendo importantes para dar visibilidade s suas necessidades e para ajudar o governo a dar conta de implementar a reforma agrria. Neste sentido, voltando ao ponto de partida, cabe lembrar que a reforma agrria estratgica para o desenvolvimento sustentvel (do ponto de vista econmico, social, poltico e ambiental). Por outro lado, trata-se de deciso poltica e num governo de composio, os esperados avanos e o atendimento s expectativas dos trabalhadores continuar dependendo da capacidade de organizao e presso destes. E, lembrando o lema o PNRA e do nosso III Seminrio (Paz, Produo e qualidade de vida no meio rural), necessrio ter claro que a paz s ocorrer com a realizao da justia social no campo. Para a produo de qualidade a agricultura familiar fundamental, e s a reforma agrria de verdade garantir a democratizao da terra e distribuio de renda e levar qualidade de vida ao meio rural.