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JORGE ORGAZ -GRACIELAMONTESI

EDUARDO V ALOS -LILIANA VILLAFAE


IGNACIO MARA VLEZ FUNES
DIRECTOR
DERECHO PROCESAL
ADMINISTRATIVO
II
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SIGLO CENTRO DE RECURSOS PARA :L
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Asesores editoriales
Armando S. Andruet (h.)
Manuel Cornet
Ral E. Fernndez
Edgar Domingo Gribaudo
Justo Laje Anaya
Julio C. Snchez Torres
Guillermo P. Tinti
Orgaz - Montesi - valos - Villafae
Vlez Funes (director)
Derecho Procesal Administrativo
Tomo 11
1 \ ~ ~ ~ r 2 , ~ ! 0313 I
------ ------
ISBN 987-1145-15-2
COPYRIGHT 2004, ALVERONI EDICIONES
Duarte Quirs 631- P. B., L. 1- Tel. (0351) 4217842 (5000) Crdoba
E-mail: alveroni@arnet.com.ar
Repblica Argentina
Queda hecho el depsito que prev la ley 11.723
Se termin de imprimir en la ciudad de Crdoba
en el mes de octubre de 2004
..
PALABRAS PREVIAS
Segn el compromiso asumido despus de la publicacin del
primer tomo aparecido en diciembre de 2003, hemos concluido el
trabajo en equipo para materializar la entrega del segundo tomo
de "Derecho Procesal Administrativo", que completa nuestra la-
bor y aporte para el estudio de esta asignatura segn el vigente pro-
grama de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Univer-
sidadN acional de Crdoba.
Bajo nuestra coordinacin a mediados del presente ao hemos
materializado el objetivo de desarollar los temas de estudio suge-
ridos por las unidades VIII, IX,X, XI, XII, XIII y XN del programa
oficialmente vigente en la materia bajo igual denominacin, con
los abogados Eduardo valos, Liliana Villafae, Jorge Orgaz y
Graciela Susana Montesi, segn la misma metodologa iniciada
en el primer tomo de esta obra.
Entre tanto, todos los participantes de este trabajo intelectual
hemos sido gratamente sorprendidos por la acogida que ha tenido
la primera entrega entre los estudiantes de derecho de la Univer-
sidad Nacional de Crdoba y otras casas de estudios privadas y
pblicas, adems de profesionales del derecho que actan en el
mbito de oficinas pblicas o ejercen individualmente la profesin
de abogado a favor o en contra de la Administracin Pblica, pro-
curando la vigencia del principio de legalidad.
N o podemos dejar de recordar y resaltar que en el transcurso del
presente ao Eduardo valos obtuvo su ttulo de postgrado de "Abo-
gado Especialista en Derecho Pblico", como tambin que fue de-
signado como Secretario Civil dela Cmara Federal de Apelaciones
de Crdoba, en razn de sus relevantes mritos como funcionario del
Poder Judicial de laN acin, lo cual pone de relieve sus conocimien-
tos y experiencias en la temtica abordada en este segundo tomo.
8 IGNACIO MARA VLEZ FUNES (DIRECTOR)
A principios de agosto del presente ao,junto con Liliana Vi-
llafae y Eduardo valos hemos participado en la prueba de opo-
siciny antecedentes convocada por la Facultad de Derecho y Cien-
cias Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba, para optar a
los cargos de profesores adjuntos de la materia ''Derecho Procesal
Administrativo", cuyo concurso pblico estuvo a cargo de los pro-
fesores Dres. Juan Carlos Cassagne (Universidad de BuenosAi-
res), Alejandro Prez Hualde (Universidad N acional de Cuyo) y
Beningno Ildarraz (Universidad N acional de Crdoba), aunque
hasta la actualidad no se ha expedido el dictamen deljurado.
En particular este segundo tomo, adems de los temas concep-
tuales tratados por los coautores, revela una actualizadajurispru-
denciay doctrina en cada uno de los temas abordados que sern de
especial utilidad para los lectores, y tambin se ha considerado
de inters incluir algunos puntos especficos -fuera del progra-
ma de la materia-para que puedan ser de utilidad alos estudian-
tes de la asignatura de la carrera de Notariado de la Universidad
Nacional de Crdoba.
Se ha respetado incluso la metodologa oficial del primer tomo,
de incluirlas propuestas de preguntas para la autoevaluacinde cada
unidad desarrollada, como tambin la legislacin vigente, de utili-
dad para su consulta, agregada como anexo aesta segunda parte.
Todos los participantes esperamos haber hecho una contribu-
cin en el mbito del Derecho Procesal Administrativo, teniendo
especialmente en cuenta como destinatarios a los estudiantes de
derecho, alos fines de la aproximacin y abordaje de los temas tra-
tados' todo de manera amena, sencilla y prctica.
Agradecemos su curiosidad e inters por la lectura de este nue-
vo tomo, sin pe:rjuicio de las observaciones, comentarios o sugeren-
cias que nos puedan arrimar para futuras presentaciones o nue-
vas ediciones.
Ignacio Mara V lez Funes
Director
Crdoba, agosto de 2004
Captulo VIII

Por Graciela Montesi
Sumario: I. Los recursos administrativos: Concepto
amplio. II. Recurso, reclamacin y denuncia. III. Re-
quisitos formales y sustanciales de los recursos. N.
Efectos de la interposicin de los recursos. V. Vistas y
traslados. VI. Notificacin y publicacin. VII. Apertura
a prueba. VIII. Medios de prueba. IX. Produccin y
valoracin de la prueba. X. Los plazos en el procedi-
miento administrativo. XI. Interrupcin, suspensin y
remisin de los plazos procesales. XII. Caducidad de
las actuaciones administrativas. XIII. El silencio admi-
nistrativo y el deber de resolver. XN. La suspensin
del acto administrativo como consecuencia de la inter-
posicin de un recurso administrativo.
l. Los RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO AMPLIO
Los recursos administrativos, en sentido amplio, son los reme-
dios o medios de proteccin del individuo para impugnar los actos
y hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos
frente a la Administracin.
1
1 GORDILLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 4: "El pro-
cedimiento administrativo", 4
a
ed., Fundacin de Derecho Adminis-
trativo, Bs. As., 2000, pg. III-l.
10 GRACIELA MONTESI
Por medio del recurso administrativo se promueve el control de
la legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado de la
autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque o modifique,
con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o inters legtimo
lesionado por dicho acto.
El recurso administrativo tiene por finalidad la impugnacin
de un acto administrativo dando lugar a un nuevo procedimiento
en sede administrativa. En suma, el recurso es una facultad o un
derecho que se ejerce como acto de impugnacin y defensa de un
derecho sustancial. Por lo que frente al recurso-derecho aparece
el deber jurdico de la Administracin de revisar su propio acto,
revocndolo o modificndolo, cuando ha vulnerado, desconocido o
incumplido un derecho subjetivo o inters legtimo, por un lado, y
para restablecer, por otro, el imperio de la legalidad transgredida
por un proceder ilegtimo de la propia Administracin.
2
Es menester distinguir los recursos en el procedimiento admi-
nistrativo y en el proceso judicial.
3
a) En el caso del recurso jurisdiccional, la autoridad que lo re-
suelve es unjuez unipersonal o un tribunal colegiado, pero siem-
pre imparcial e independiente, un tercero desinteresado en el pro-
ceso. En el recurso administrativo quien resuelve es, en principio,
un funcionario administrativo, aunque esto admite excepcin en
el caso de actividades administrativas de lajusticiay del Congre-
so.
b) En el recurso jurisdiccional el tribunal ejerce funcinjuris-
diccional. En el recurso administrativo, su resolucin implica el
ej ercicio de funcin administrativa.
c) En el recurso administrativo el control es de legitimidad y de
oportunidad. En el recurso jurisdiccional el control es slo de legi-
timidad y est destinado a restablecer el ordenamiento jurdico
violado.
2 DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina, Bs. As.,
1998, pgs. 928y929.
3 GORDILLO, Agustn, op. cit., t. 4, pgs. I11-4 y ss.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
11
d) En el recurso jurisdiccional el tribunal no acta de oficio, ya
que prevalece el principio de la verdad fonnal. En el trmite de los
recursos administrativos el administrador tiene facultades para
actuar de oficio, impulsar el procedimiento, e instruir la prueba, y
prevalece el principio de la verdad material.
e) El acto que decide el recurso administrativo es un acto admi-
nistrativo; el que decide un recurso jurisdiccional es una senten-
cia.
f) La decisin que resuelve el recurso administrativo es suscep-
tible de otros recursos administrativos y judiciales. La sentencia,
en cambio, slo es susceptible de ser impugnada por otros recur-
sosjudiciales.
g) En el ordenjudicial impera el principio de imposicin de cos-
tas al vencido con pocas excepciones, mientras que el procedimiento
administrativo es gratuito.
h) En las acciones judiciales se exige el patrocinio letrado, en
los recursos administrativos no es necesario ni habitual.
11. RECURSO, RECLAMACIN Y DENUNCIA
Lo esencial del recurso administrativo consiste en que se
trata de un acto de impugnacin de un acto o reglamento adminis-
trativo anterior, destinado a obtener del rgano emisor del acto,
del superior jerrquico, o del que ejerce el control de tutela, la re-
vocacin, modificacin o saneamiento del acto impugnado.
A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son,
en principio, medios para impugnar actos administrativos. Se trata
de articulaciones que pueden o no tener contenido jurdico, que
presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante
las autoridades administrativas (art. 14 de la Constitucin N acio-
nal) tendientes a obtener el dictado de un acto favorable o provo-
car el ejercicio de la potestad revocatoria ex officio que, en algunos
supuestos, puede ejercer la Administracin, aun cuando no hubiera
un recurso administrativo fonnalmente planteado. Las meras
reclamaciones se distinguen tambin de los recursos en que, en
12 GRACIELA MONTESI
principio, la Administracin no se encuentra obligada a tramitar-
las ni a dictar resolucin definitiva, salvo en aquellos casos que el
titular poseyere un derecho subjetivo que tuviera su fuente en la
ley, reglamento, acto o contrato administrativo.
4
Debemos tambin diferenciar las reclamaciones regladas en
las que si bien no se impugna un acto administrativo, la Adminis-
tracin tiene el deber de tramitarlas. Un ejemplo de este tipo de re-
clamacin es la quej a, que se trata de una va administrativa que
no constituye tcnicamente un recurso, en razn de que con ella el
administrado no pretende la impugnacin de un acto, sino corre-
gir los defectos de trmite y particularmente el incumplimiento
de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento adminis-
trativo.
5
Un captulo aparte merece asignar a los reclamos reglados,
que constituyen un procedimiento previo para la habilitacin de
la instancia judicial. Dentro de estos reclamos debemos diferen-
ciar el reclamo administrativo previo, contenido en el arto 30 de la
LNPA, del reclamo impropio, establecido para la impugnacin de
actos de alcance general en el arto 24, inc. a, de la LNP A. El recla-
mo del arto 30 se interpone ante el Ministerio o Secretara de la
Presidencia o autoridad superior de la entidad autrquica corres-
pondiente; es un remedio que se acuerda al particular, distinto y
al mismo tiempo similar al de los recursos, orientado a lograr el
restablecimiento de lajuridicidad en la Administracin Pblica
cuando su orden ha sido vulnerado. En tanto presupuesto proce-
sal para iniciar la demanda, resulta til en la medida en que con-
cede al Estado la oportunidad de revisar su conducta y constituye
un medio para evitar la promocin de unjuicio, pues tiene por ob-
jeto que los rganos administrativos competentes examinen las
pretensiones de los administrados con aquel fin.
6
4 CASSAGNE,JuanCarlos,Derecho administrativo, t. n, 7
a
ed. act.,Lexis
Nexis Abeledo-Perrot, Bs. As., 2002, pg. 590.
5 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 615.
6 COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos administrativos, t. 1, La Ley,
Bs. As., 2002, pg. 506.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 13
a) El reclamo debe interponerse previo a demandar al Estado
Nacional o a sus entidades autrquicas.
b) Su contenido debe versar sobre los mismos hechos y derechos
que se invocarn en la eventual demandajudicial.
c) Se encuentran legitimados para interponer el reclamo los ti-
tulares de un derecho subjetivo o de un inters legtimo.
d) El plazo de resolucin del reclamo es de noventa (90) das, a
cuyo trmino debe interponerse pronto despacho, y pasados cua-
renta y cinco (45) das ms sin resolucin queda habilitada la va
judicial. El Poder Ejecutivo a requerimiento del organismo inter-
viniente, por razones de complejidad o emergencia pblica, podr
ampliar estos plazos a ciento veinte (120) das y a sesenta (60) das
respectivamente.
7
e) La denegatoria expresa del reclamo no podr ser recurrida
en sede administrativa, profundizando con ello la distincin en-
tre recurso yreclamo.
f) La interposicin del reclamo produce la suspensin de la pres-
cripcin. En caso de denegatoria expresa o tcita -producida por
el silencio de la Administracin-, deber presentarse la deman-
da dentro del plazo perentorio de noventa (90) das hbilesjudicia-
les (art. 25, LNPA) a contar desde la denegatoria expresa o desde
el vencimiento del plazo para resolver el pronto despacho de cua-
renta y cinco ( 45) o sesenta (60) das, segn el caso.
g) N o ser necesario el reclamo previo: a) en los casos expresa-
mente previstos por la ley, por ejemplo, cuando se acciona por ex-
propiacin irregular (art. 53, ley 21.499); b) cuando se intente una
repeticin contra el Estado de lo pagado en una ejecucin, o de un
gravamen pagado indebidamente, y c) cuando se demandare al
Estado por el pago de daos y perjuicios derivados de su responsa-
bilidad extracontractual (art. 32, LNPA).
Como dijimos ms arriba, dentro del reclamo reglado tenemos
el reclamo previo a la demandajudicial, al que nos acabamos de re-
ferir, yelreclamo impropio previstoenelart. 24, inc. a, delaLNPA.
- _-\utorizada esta ampliacin por la reforma incorporada al arto 31 de
la L"-PApor laley 25.344.
..
14 GRACIELA MONTESI
Este ltimo se encuentra previsto como necesario, previo a la im-
pugnacinjudicial de los actos de alcance general-reglamentos.
8
a) El reclamo impropio procede cuando se afecte en forma directa
e inminente un derecho subjetivo.
b) Se interpone y es resuelto por el mismo rgano que dict el
acto de alcance general.
c) La decisin que recaiga es irrecurrible (art. 73, primer prrafo
in fine, RLNPA).
d) La interposicin del reclamo impropio puede producir la sus-
pensin de los efectos del acto si se confi.guranlas causales previs-
tas por el arto 12 de la LNP A
9
e) El reclamo impropio debe ser resuelto en el plazo de sesenta
(60) das, vencido el cual, el interesado deber interponer pronto
despacho, pudiendo accionar luego de vencidos treinta (30) das sin
que se haya dictado resolucin (art. 10, LNP A).
Finalmente, nos queda abordar el tratamiento deladenuncia
administrativa, que a diferencia de los recursos y las reclama-
ciones puede formular el portador de un inters simple, consiste
en el acto por cuyo mrito un particular pone en conocimiento del
rgano administrativo la comisin de un hecho ilcito o la irregu-
laridad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obli-
gacin de tramitarla o de decidirla por parte de la Administracin
Pblica. Puedeocurrir,noobstante, queunavez acogidaladenun-
cia el administrado posea un verdadero poderjurdico para que la
misma se tramite como recurso. Es lo que acontece con la llamada
denuncia por ilegitimidad, prevista en el arto 1, inc. e, aparta-
do 6, de la LNP AIO
La denuncia por ilegitimidad procede cuando se interpone un
recurso fuera de trmino o el administrado presenta la correspon-
diente peticin una vez vencidos los plazos procesales para arti-
8 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 449.
9 Las causales previstas son: razones de inters pblico, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundad amente una
nulidad absoluta.
10 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 591.
e,
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
15
cular los recursos administrativos correspondientes. Se trata de
una denuncia inspirada en el inters que tiene el Estado en velar
por el principio de legitimidad de sus actos que, de acogerse, revis-
te el carcter de un verdadero recurso informal que suple a los re-
cursos de re consideracin, jerrquico o de alzada, segn sea el
caso Y
a) Puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo, como por los
Ministros u rganos jerrquicamente inferiores.
b) Los rganos administrativos tienen el deber de tramitar es-
tas denuncias, pero quien las resuelve puede declararlas inadmi-
sibles: 1) por motivos de seguridadjurdica, 02) por entenderse que
medi abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas ra-
zonables pautas temporales.
c) El trmite de las denuncias ser el correspondiente al recur-
so que sustituya.
111. REQUISITOS FORMALES Y SUSTANCIALES DE LOS RECURSOS
La interposicin de los recursos administrativos se halla some-
tida a un conjunto variado y abundado de formalidades que tienen
como fin ayudar a la Administracin a ejercer adecuadamente su
potestad de controlo fiscalizacin. Los requisitos formales a tener
en cuenta para conformar la existencia de un recurso son: a) que el
recurso se plantee por escrito y, desde luego, firmado; b) que se in-
dique nombre, apellido y domicilio del recurrente, y c) que est
presentadoentrmino(art. 77,RLNPA).Asimismo, debern tener-
se en cuenta las exigencias previstas por los arts. 15 y 16 del RLNP A:
a) estar escritos en forma legible, b) redactados en idioma nacio-
nal, c) deben contener el nmero de expediente a que correspon-
da, d) si acta en representacin, invocarla y acreditarla, e) firma
de los administrados o de sus representantes (art. 15); en tanto el
11 C_-\SSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 619.
16 GRACIELA MONTESI
arto 16 exige: a) indicacin de nombre y apellido, documento de
identidad, domicilio real y constituido del interesado, b) relacin
de los hechos, c) ofrecimiento y acompaamiento de prueba.
Tambin se prev la exigencia de cumplir con los requisitos sus-
tanciales para la interposicin de todo recurso administrativo, los
que para la doctrina se traducen enlamanifestacin clara por parte
del interesado de obtener un nuevo pronunciamiento de la Admi-
nistracin: la peticin en trminos claros y precisos, como as tam-
bin establecer la relacin de los hechos que desencadenan la pe-
ticin, esto es, la fundamentacin.
No obstante, que las formalidades y recaudos son numerosos,
el RLNPA, acogiendo el principio de informalismo, determina que
cuando se advierta alguna deficiencia formal se deber intimar al
recurrente a subsanarla, y slo en el caso de que no lo cumpla po-
dr la Administracin desestimar el recurso.
Dentro de los requisitos sustanciales para la interposicin de
un recurso en sede administrativa, debemos distinguir aquellos
que se refieren al sujeto y los que hacen al objeto del mismo.
a) Sujeto: en todo recurso intervienen dos sujetos: la Adminis-
tracin Pblica, que decide o resuelve el recurso, yel administra-
do, que lo interpone. A la Administracin se le exige que el funcio-
nario que emite el acto acte dentro de su competencia y en relacin
a los administrados se requiere capacidad, lo que implica estar le-
gitimados para interponer un recurso.
Tenemos que advertir el problema de la legitimacin; es decir,
que quien promueva un recurso tenga una aptitud especfica que
le permita ser parte en el procedimiento declarativo de impugna-
cin. Debe, en consecuencia, poseer una legitimacin previa, sin-
gularizada en la invocacin de un derecho subj etivo o un inters
legtimo y no en un inters simple.
Sabemos que el inters simple o mero inters es el que tiene todo
ciudadano a que la ley se cumpla, a que los servicios funcionen co-
rrectamente, a que no haya corrupcin. Se caracterizan porque
siempre se dan en una situacin de concurrencia, hay ausencia de
inters personal y directo y sobre actos reglados o discrecionales
con lmites normativos que determinan la conducta administra-
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
17
tiva. Quien posee un inters simple slo puede hacer meras denun-
cias
12
, poniendo en conocimiento a la Administracin de la situa-
cin irregular. N o puede pretender la revocacin administrativa
ni la anulacinjudicial de los actos denunciados y, como consecuen-
cia, no puede interponer recursos administrativos ni demandaju-
dicial alguna.
En el inters legtimo hay una concurrencia de individuos a
quienes el rgano jurdico otorga una proteccin especial por te-
ner un inters personal y directo en la impugnacin del acto. El
inters debe serde un crculo definido y limitado de individuos, de
modo personal y directo. El inters legtimo es de aquel que tiene
una situacin diferenciada respecto del resto de los ciudadanos;
pretende tambin el restablecimiento de la legalidad cuando ha
12 La LNPA regula las denuncias en el Captulo XIII, disponiendo: ar-
tculo 72: "Toda persona que tuviere conocimiento de la violacin de
Leyes, Decretos o resoluciones administrativas por parte de rganos
de la Administracin, podr denunciarlo a la autoridad competente."
Artculo 73: "La denuncia podr hacerse por escrito o verbalmente,
personalmente o por representante o mandatario. La denuncia escrita
debe ser firmada; cuando sea verbal, se labrar acta. En ambos casos
el funcioo.ario interviniente comprobar y har constar la identidad
del denunciante". Artculo 74: "La denuncia deber contener de un
modo claro, en cuanto sea posible, la relacin del hecho, con las cir-
cunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecucin, y la indicacin de
sus autores o partcipes, damnificados, testigos y dems elementos
que puedan conducir a su comprobacin." Artculo 75: "El denuncian-
te no es parte en las actuaciones, salvo cuando por la denuncia se pre-
tenda o reclame algn derecho". Artculo 76: "Presentada una denun-
cia, el funcionario que la reciba la elevar de inmediato a la autoridad
superior de la dependencia, si no hubiera sido radicada directamen-
te ante la misma, y sta deber practicar las diligencias preventivas
necesarias, dando oportuna intervencin al rgano administrativo
competente".
-
18 GRACIELA MONTESI
sido violada, pero su inters no le es exclusivo ni tampoco concu-
rrente con los de los dems ciudadanos. Comparte su inters con
un grupo diferenciado de individuos. Tiene una situacin en expec-
tativa. Quien posee un inters legtimo puede reclamar su recono-
cimiento en sede administrativa por medio de los recursos admi-
nistrativos. En sede judicial puede iniciar accin de ilegitimidad
para pedir la revocacin o anulacin del acto que lo afecta, pero no
puede solicitar indemnizacin por daos y perjuicios.
Finalmente, el derecho subjetivo implica la predeterminacin
normativa de la conducta administrativa debida a un individuo en
situacin de exclusividad. Genera un inters propio, excluyente
de la titularidad diferenciada, que habilita para exigir una pres-
tacin tambin diferenciada. Es la figura subjetiva activa por ex-
celencia. Siempre traduce un inters particular ms intensamente
protegido, por oposicin al inters concurrente o compartido y por
el cual un administrado tiene la exigibilidad exclusiva a que laAd-
ministracin no se exceda en sus facultades regladas. Por consi-
guiente, quien posea un derecho subjetivo puede reclamar su re-
conocimiento ante la propia Administracin por va de los recursos
administrativos, como ante lajusticia por medio de la accin de
plena jurisdiccin peticionando, adems de la extincin del acto
lesivo, el restablecimiento del derecho vulnerado y el resarcimiento
de los perjuicios sufridos.
b) Objeto: el objeto del recurso es un acto administrativo, pero
no todos los actos administrativos son recurribles. Debemos, en-
tonces, distinguir los distintos tipos de actos administrativos:
Acto definitivo: es el que resuelve sobre el fondo del problema
planteado por la necesidad administrativa o la peticin del parti-
cular y produce efecto externo, creando una relacin entre la Ad-
ministraciny las dems cosas o personas. Su nota fundamental
est en su autonoma funcional, que le permite producir derechos
y obligaciones y lesionar o favorecer por s mismo al particular. Se
trata siempre de manifestaciones de voluntad que en forma defi-
nitiva definen el negocio planteado a la Administracin, sin supe-
ditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. El acto definiti-
vo es el nico normalmente impugnable por s mismo porque es el
=
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
19
nico capaz por s para producir el agravio al derecho subjetivo y
al inters del administrado.
13
Podemos citar como ejemplo de acto definitivo, la resolucin que
concluye con el sumario administrativo aplicando una sancin al
agente.
Acto asimilable a definitivo: es aquel que, sin resolver el fondo
de la cuestin, impide totalmente la tramitacin del reclamo in-
terpuesto. En tal situacin el acto recibe el mismo tratamiento que
el acto definitivo.
Un ejemplo de acto asimilable a definitivo es la resolucin que
ordena el archivo de las actuaciones en las cuales se tramita el re-
clamo o pretensin del administrado: aunque no resuelve el fondo
de la cuestin, impide totalmente la tramitacin del problema de
fondo y, por ello, la proteccin que se otorga al afectado por el acto
es la correspondiente alas actos definitivos.
Actos interlocutorios o de mero trmite: son aquellos producto-
res d efectos jurdicos directos, aunque no en cuanto al fondo de la
cuestin debatida sino en cuanto al trmite.
Ejemplo de este tipo de actos son, dentro del sumario adminis-
trativo, todas las medidas que se dictan durante el mismo con ex-
cepcin de la resolucin final, verbigracia: la iniciacin del suma-
rio, designacin del sumariante, apertura a prueba, decisin de
decretar el secreto de sumario, etctera.
Actos preparatorios: son aquellos que no producen efecto jur-
dico directo alguno, por ejemplo los dictmenes, informes, circu-
lares. Se trata de actos que no alcanzan a ser actos administrativos
y se quedan en actos no productores de efectosjurdicos directos.
Finalmente decimos que los actos definitivos o asimilables a ellos
son recurribles por recurso de reconsideracin (art. 84) y recurso
jerrquico (art. 89). Los actos administrativos interlocutorios o de
mero trmite son impugnables por el recurso de reconsideracin
13 ORTIZ, Eduardo, "Materia y objeto del contencioso administrativo",
Revista de Ciencias Jurdicas, 5:47,89 (San Jos, 1965), citado por
GoRDILLO, Agustn, op. cit., t. 3, pg. II-9.
20 GRACIELA MONTESI
(art. 84),noporeljerrquico (art. 89,a contrario sensu). Los actos
preparatorios no son impugnables a travs delos recursos admi-
nistrativos.1
4
IV. EFECTOS DE LA INTERPOSICIN DE LOS RECURSOS
El principal efecto que produce la interposicin de un recurso
administrativo es la suspensin o interrupcin de los plazos del
procedimiento, mxime si se precisa tomar vista del expediente.
De este modo, cuando el interesado precise tomar vista de las ac-
tuaciones, se suspende por el tiempo que indique la Administra-
cin el plazo para recurrir (art. 76, RLNPA). Esta suspensin se
opera en forma instantnea y automtica en el instante en que el
interesado presenta el pedido de vista de las actuaciones.
El recurso administrativo interrumpe los trminos del procedi-
miento administrativo, aunque contenga defectos formales o haya
sido mal calificado, o sea deducido ante rgano incompetente por
error excusable (art. 10, inc. e, apartado 7, LNP A).
Tambin produce la suspensin de la prescripcin de la accin
por un ao y por una sola vez por la constitucin en mora del deu-
dor (art. 3986, CC). De este modo, un recurso o reclamacin que
solicite concretamente un derecho sujeto a prescripcin liberato-
ria, o que impugne un acto que lo denegara, produce el efecto de sus-
pender el curso de la prescripcin durante un ao, sin otro requisi-
to de que ella se efecte "en forma autntica" y siendo suficiente
autenticidad su recepcin administrativa.
Otro efecto importante que produce la interposicin de un re-
curso administrativo es la suspensin de los efectos del acto, tema
que abordaremos en profundidad en el ltimo punto de este cap-
tulo.
Finalmente, otro de los efectos de la interposicin de un recur-
so es el de ampliar las facultades o competencias del rgano admi-
nistrativo, abriendo una nueva instancia que permite a la Admi-
14 GORDILLO, Agustn, op. cit., t. 3, pg. II-13.
...
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 21
nistracin considerar y resolver todo lo atinente a la cuestin que
se plantea.
V. VISTAS y TRASLADOS
Dentro del proceso judicial, que es regido por el derecho proce-
sal, se consagra el acceso irrestricto de las partes al conocimiento
de las actuaciones como as tambin, el retiro del expediente en este
tipo de procesos es una rutina. El acceso visual a los actuados slo
encuentra como limitacin temporal el hecho que el expediente se
halle "a despacho". De este modo, el traslado aparece como Ulla for-
ma especial de notificacin a las partes de los actos procesales del
juzgado y de aqullas.
En el procedimiento administrativo regido por el derecho ad-
ministrativo se consagra como esencial el derecho a los interesa-
dos a tener pleno acceso alas actuaciones administrativas. De esta
forma, la vista de las actuaciones administrativas constituye una
reglamentacin del debido proceso adjetivo y se encuentra consa-
grada en el arto 38 del RLNP A que dispone expresamente: "La par-
te interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrn tomar
vista del expediente durante todo su trmite [ ... ]". La norma cita-
da estatuye el carcter informal de la vista en el procedimiento ad-
ministrativo en tanto el pedido de vista puede hacerse verbalmente
y no requiere de una resolucin expresa para su concesin.
Ahora bien, cules son los efectos que produce en el procedi-
miento el pedido de vista de las actuaciones?
a) No implica la suspensin del trmite del expediente, con ex-
cepcin de aquellas vistas que impliquen verdaderos traslados en
las que se establece un plazo perentorio para que el administrado
conteste, caso este ltimo en el que se deber suspender el curso
del procedimiento hasta tanto se evacue el traslado o se deje ven-
cer el plazo acordado sin que el administrado lo conteste.
b) El interesado puede solicitar a la Administracin que se le
fij e un plazo de vista de las actuaciones, estando facultado a sacar
copias de las piezas que necesitare a su costa.
22 GRACIELA MONTESI
c) El pedido de vista de las actuaciones produce la suspensin
del plazo para recurrir durante el tnnino en que se conceda la vista.
La suspensin es automtica y se justifica en orden a que enla prc-
tica administrativa argentina suele ser corriente el dictado de
actos sin vista previa al particular afectado en sus derechos subje-
tivos o intereses legtimos.l
5
d) Tambin produce la suspensin de los plazos previstos por el
arto 25 de la LNPA para interponer la demanda en sede judicial.
e) La obtencin de la vista implica la notificacin de los actos
administrativos obrantes en las actuaciones, pero en modo algu-
no su consentimiento.
El citado arto 38 del RLNPA establece tambin las restriccio-
nes al otorgamiento de la vista: "[ ... ] con excepcin de aquellas ac-
tuaciones, diligencias, informes o dictmenes que, a pedido del
rgano competente y previo asesoramiento del serviciojurdico co-
rrespondiente, fueren declarados reservados o secretos mediante
decisin fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del
titular del ente descentralizado de que se trate". Debemos desta-
car que las restricciones a la posibilidad de vista de las actuacio-
nes deben ser valoradas con criterio restrictivo y debidamentejus-
tificado, entendindose en principio como reservados slo aquellos
temas que establece la normativa en vigencia y que se refieren a
operativos militares y/o fuerzas de seguridad, adquisicin, fabri-
cacin o venta de material blico, estructuras orgnicas de los ser-
vicios de inteligencia, etc. (decreto 1666178).
VI. NOTIFICACIN y PUBLICACIN
El sistema de publicidad de los diversos actos que emite laAd-
ministracin Pblica difiere segn se trate de actos administrati-
vos (de alcance individual), de reglamentos (de alcance general) o
de actos internos o interorgnicos.
16
Mientras los dos primeros
15 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 563.
16 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 569.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 23
poseen un rgimen formal, el acto interorgnico, destinado a pro-
ducir efectos en principio y directamente sobre otros rganos de la
Administracin se caracteriza por la prevalecencia de la libertad
formal en materia de publicidad (art. 104, RLNPA).
El art.11 de la LNP A expresamente dispone que "Para que el
acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe
ser objeto de notificacin al interesado, y el de alcance general, de
publicacin [ ... ]".
Notificacin del acto administrativo de alcance
individual
El acto administrativo requiere para su perfeccin que el mis-
mo sea notificado al particular y la reglamentacin de la ley esta-
blece expresamente cules actos deben ser notificados: a) Los ac-
tos administrativos de alcance individual que tengan carcter
definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmi-
tes; b) los que resuelvan un incidente planteado o en alguna medi-
da afecten intereses legtimos o derechos subjetivos; c) los que de-
cidan emplazamientos, citaciones, vistas o traslados; d) los que se
dicten con motivo o en ocasin de la prueba y los que dispongan de
oficio la agregacin de actuaciones, y e) todos los dems que la au-
toridad as dispusiere, teniendo en cuenta su naturaleza e impor-
tancia.
En cuanto a la forma de las notificaciones pueden llevarse a cabo
por cualquier medio que d certeza de la fecha de recepcin del ins-
trumento en que se recibi la notificacin y, en su caso, el conteni-
do del sobre cerrado, si ste se empleare. En el procedimiento ad-
ministrativo nacional podr realizarse:
a) Por acceso directo de la parte interesada (apoderado o repre-
sentante legal) al expediente, debindose en tal caso dejarse cons-
tancia expresa previajustificacin de la identidad de la persona
que se notifica, pudiendo exigir se le entregue una copia certifica-
da del acto (art. 41, inc. a, RLNPA).
24 GRACIELA MONTESI
b) Por presentacin espontnea de la parte interesada (su apo-
derado o representante legal) de la cual resulte hallarse en cono-
cimiento fehaciente del acto respectivo (art. 41, inc. b, RLNP A).
c) Por cdula diligenciada en forma similar a lo previsto por los
arts. 140y 141 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la N acin
(art. 41, inc. c, RLNPA).
d) Por telegrama con aviso de entrega (art. 41, inc. d, RLNP Al.
e) Por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de
recepcin, debiendo la carta y documentos anexos ser exhibidos al
agente postal antes de su despacho, quien los sellarjunto con las
copias que se agregarn al expediente (art. 41, inc. e, RLNP A).
f) Por carta documento Cart. 41,inc.f,RLNPA).
g) Por los medios que indique la autoridad postal a travs dE
sus permisionarios, conforme a las reglamentaciones que emita
(art. 41,inc. g, RLNPA). En este sentido seha admitidolanotifi-
cacin por e-mail y por fax.
h) Por edictos o por radiodifusin, siempre que laAdministra-
cinignore el domicilio del administrado (art. 42, RLNPA).
En todos los casos las notificaciones debern contener el act.::
transcripto en forma ntegra, es decir sus fundamentos y part.e
dispositiva, con excepcin de las cdulas y oficios donde se perro.:-
te reemplazar la transcripcin agregando copia autenticada de h
resolucin.
Publicacin de los reglamentos
El arto 103 de la reglamentacin dispone que los actos admini ::;-
trativos de alcance general producirn efectos a partir de su Pl:.-
blicacin oficial y desde el da en que en ellos se determine; si m
designan tiempo, producirn efectos despus de los ocho das, COIL-
putados desde el siguiente al de su publicacin oficial.
Por su parte, el arto 104 establece que se exceptan del artcul:
anterior los reglamentos que se refieran a la estructura orgnic2
de la Administracin y las rdenes, instrucciones o circulares iL-
ternas, que entrarn en vigencia sin necesidad de aquella pubt-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
25
cacin. Se trata en general de actos interorgnicos que, en princi-
pio' no producen efectos jurdicos respecto de terceros ajenos a la
Administracin, y para los cuales basta, para su exigibilidad, el
conocimiento por los destinatarios.
Tratndose de una norma de alcance general, los reglamentos
participan de un rgimen similar al de las leyes, por lo que deben
publicarse en forma ntegra en el Boletn Oficial o en otro peridi-
co oficial de amplia circulacin, no siendo vlidas las publicacio-
nes en peridicos privados o en un boletn interno de la reparticin
cuando el acto est destinado a terceros.
MARIENHOFF relaciona la publicidad de los actos con la presun-
cin de conocimiento de la ley atribuida a los habitantes del pas,
"quedando satisfecho por esa va, el precepto constitucional segn
el cual 'ningn habitante de la N acin ser obligado a hacer lo que
no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohbe' (art. 19, Cons-
ti tucin Nacional)".
En materia de notificaciones no se debe perder de vista que con
ellas no se consagra un intil formalismo sacramental, sino que
se busca lograr que el particular tenga conocimiento cierto del acto
y quede debidamente informado de las posibilidades de defensa de
sus derechos e intereses, es decir, que no se produzca al adminis-
trado una situacin de inferioridad o dificultad para el ejercicio de
tales derechos. Es por ello nulo, de nulidad absoluta e insanable,
segn el arto 14 de la ley, el acto por el cual se sanciona a un parti-
cular por violacin de una resolucin publicada en el boletn infor-
mativo de la dependencia sancionadora, si aquella no fue publica-
da en el Boletn Oficial, pues la primera no posee el alcance de una
publicacin general que permita presumir el conocimiento de los
actos por todos los habitantes del pas. Se deriva, como consecuen-
cia de la falta de notificacin regular de los actos administrativos
que stos no produzcan efectos jurdicos, carezcan de ejecutividad,
no corran los trminos para recurrir contra ellos y puedan ser re-
vocados en cualquier momento por la autoridad que los dict o sus
superiores sin incurrir en responsabilidad. 17
17 Cm-LillIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 226.
26 GRACIELA MONTESI
Se discute en doctrina y jurisprudencia si la publicidad del acto
se relaciona con su validez o su eficacia. N o hay duda de que el
arto 11 de la LNPA se inclina por la segunda, como as tambin nu-
merosa doctrina y jurisprudencia, de lo que deriva que la falta de
notificacin de un acto no anula su validez sino que slo ser inefi-
caz hasta su notificacin.
VII. APERTURA A PRUEBA
La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar
la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa
objetiva de la resolucin que se dicte en el procedimiento adminis-
trativo.
lB
Las leyes de procedimientos administrativos de la N acin y de
las provincias regulan de una manera muy esquemtica lo relati-
vo a la prueba en el procedimiento administrativo, lo que hace
necesario una doble concurrencia: a) se hace necesario recurrir a
los principios fundamentales del procedimiento administrativo,
y b) se impone la aplicacin analgica de las normas que rigen el
proceso judicial enlos casos no contemplados expresamente.
Uno de los principios fundamentales es el de la oficialidad en
la impulsin e instruccin de la prueba, segn el cuallaAdminis-
tracin tiene el deber legal de impulsar el procedimiento, halln-
dose a su cargo la realizacin de todas las diligencias y medidas que
fueren viables para la averiguacin de la verdad material, consti-
tuida bsicamente por los hechos y actos que conformarn la cau-
sa del acto administrativo a dictarse. Lo expuesto no implica des-
plazar la intervencin de los administrados en el procedimiento
probatorio. Cuando el administrado expresamente solicita la aper-
tura a prueba de las actuaciones, el as disponerlo constituye una
obligacin de la Administracin, puesto que si el particular tiene
derecho a ofrecer y producir prueba, la Administracin tiene como
contrapartida el deber de proveerla.
18 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pgs. 571 y 572.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 27
Luego que se ha procedido a la apertura del perodo de prueba
dejan de aplicarse los principios generales que rigen la carga de la
prueba del derecho procesal conforme a los cuales corresponde al
actor o a quien alega la carga probatoria de acreditar los hechos
que fundan su pretensin, pues en el procedimiento administrati-
vo' la carga de la prueba corresponde a la Administracin.
Finalmente, cabe precisar que en ciertas ocasiones, la Admi -
nistracin en lugar de disponer la apertura a prueba de las actua-
ciones, considera que no hay hechos controvertidos y declara la
cuestin como de puro derecho. La declaracin de puro derecho es
improcedente no obstante si el administrado ha controvertido los
hechos y solicitado la apertura a prueba, pudiendo aquella deci-
sin recurrrse por afectar derechos subjetivos del impugnante.
19
VIII. MEDIOS DE PRUEBA
En relacin a la admisin de medios probatorios rige el prin-
cipio de la amplitud de la prueba, "[ ... ] salvo los que fueren ma-
nifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios"
(art.46,RLNPA).
De este modo, el derecho po si tivo reconoce la existencia de di-
versas medidas de prueba 20:
A Informes y dictmenes producidos por la
Administracin
Los informes y dictmenes de los rganos tcnicos y de aseso-
ramiento jurdico, enla medida en que configuran el o los antece-
dentes del acto, brindan al rgano que decide los elementos dejui-
cio imprescindibles para que la resolucin a dictarse se encuentre
provista de todas las garantas de legitimidad y oportunidad.
::; GoRDILLO, Agustn, op. cit., t. 3, pg. VI-12.
~ : Seguimos en este punto CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho adminis-
trativo, pgs. 573/577.
28 GRACIELA MONTESI
Los informes y dictmenes pueden ser de requerimiento obli-
gatorio o facultativo, con independencia de su fuerza vinculante
y, en caso de omitirse los primeros, la decisin que se dicte adole-
cer de nulidad absoluta ya que no se admite su saneamiento a
posteriori del dictado del acto.
La reglamentacin nacional prescribe que los rganos adminis-
trativos, a quienes se les requiera un informe o dictamen, estn
obligados a prestar su colaboracin permanente yrecproca, fijando
distintos plazos mximos para que se expidan, segn tuvieran o
no carcter tcnico -20 o 10 das respectivamente- (arts. 14 y 48,
RLNPA).
En relacin a sus efectos jurdicos los informes y dictmenes no
tienen en principio carcter vinculante, salvo que una norma ex-
presa as lo determine.
B. Informes de entidades privadas y pblicas no
estatales
Al igual que en el proceso civil, son admisibles los informes pe-
didos a terceros y su valor probatorio habr de depender de las cir-
cunstancias del caso (seriedad de la institucin, razonabilidad del
informe).
La reglamentacin vigente permite esta prueba de informes y
surge de ella que si los rganos o personas no contestaren los in-
formes que le hubiesen sido requeridos en el plazo prudencialmente
fijado o en sus ampliaciones, no corresponder insistir en la pro-
duccin de la prueba: el procedimiento contina a pesar de la no
recepcin del informe; pero de llegar el mismo posteriormente
no cabe devolverlo o excluirlo: deber ser tomado en cuenta sin re-
trotraer las etapas del procedimiento.
c. Prueba testimonial
El Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos
(art. 53) sienta algunas reglas en materia de prueba testimonial,
....
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 29
declarando de aplicacin analgica diversas normas del Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la N acin. As tenemos que:
a) Las partes interesadas poseen el derecho de exigir que laAd-
ministracin tome declaracin a los cinco (5) primeros testigos que
se ofrezcan, siendo discrecional la admisin de los restantes pro-
puestos.
b) El proponente puede justificar la enfermedad de uno de los
testigos que no ha comparecido a fin de no perder su testimonio.
c ) No pueden ser testigos los parientes por consanguinidad o afi-
nidad en lnea directa de las personas interesadas ni tampoco el
cnyuge, no obstante que estuviera separado legalmente, salvo
el caso de reconocimiento de firmas.
d) Las partes pueden oponerse al ofrecimiento del testigo cuya
declaracinjuzgareninadmisible o improcedente.
e) Las preguntas no contendrn ms de un hecho, deben ser cla-
ras y concretas, no deben ser concebidas en trminos afirmativos,
o sugiriendo la respuesta al testigo ni de manera ofensivas. Tam-
poco pueden contener referencias de carcter tcnico, salvo que
estn dirigidas a personas especializadas.
f) Los testigos pueden ser careados cuando sus declaraciones
fueren contradictorias entre ellos y las partes o slo entre ellos.
g) Las partes pueden alegar o probar la idoneidad de los testi-
gos propuestos lo que apreciar el instructor conforme a las reglas
de la sana crtica.
Si bien se les puede tomar juramento de decir verdad, las con-
secuencias de una declaracin falsa en sede administrativa no con-
figura delito de falso testimonio por no ser aplicable el arto 448 del
Cdigo Procesal. Ello implica una grave disminucin del valor
probatorio de las declaraciones testimoniales de cargo siendo as
de mayor importancia otras pruebas como la instrumental o la
informativa. 21
:: GoRDILLO, Agustn, op. cit., t. 4, pg. VII-24.
30 GRACIELA MONTESI
D. Prueba confesional y documental
Si bien el Reglamento en su arto 53 no admite la prueba confe-
sional tanto del particular como de un rgano de laAdministracin.
admite la posibilidad de que se produzca la confesin voluntaria.
En relacin a la prueba documental el principio es que los inte-
resados pueden presentar cualquier tipo de documentos, ya fuere:c.
pblicos o privados, emitidos en nuestro pas o en el extranjero. S:
los documentos estuvieren redactados en idioma extranjero, deberi.
pedirse su traduccin por profesional matriculado (art. 28, RLNP A .
No ser necesario adjuntar los documentos originales o testimo-
nios expedidos por escribanos o autoridades judiciales o adminis-
trativas competentes, pudiendo presentarse los originales para 81:
cotej o y certificacin por la autoridad administrativa, dej ndose
copia en el expediente (art. 27, RLNPA).
E. Prueba pericial
El arto 54 del RLNPA establece que los administrados puede:::.
proponer a su costa peritos a fin de indagar sobre el conocimien-
to o apreciacin de algn hecho que requiera conocimientos tc-
nicos, artsticos o prcticos especializados. En cambio la Adm:.-
nistracin deber abstenerse de designar peritos de su partE
excepto que ello fuere necesario para la debida sustanciacin dE:
procedimiento.
Si bien en relacin a esta prueba el RLNP A prev un proced:.-
miento reglado y formal parala designacin, presentacin del U ~
tionario, aceptacin del cargo y trmino para producir el infOllI:::
(arts. 55, 56y 57, RLNPA), debe prevalecer el principio delinfo::--
malismo y admitirse en consecuencia, la posibilidad de que el po:-
rito realice la diligencia y presente su dictamen en el expedier.:-:,
sin otro trmite, aun cuando no hubiera sido designado.
En cuanto al objeto de la prueba pericial, el principio es el :ic:
amplitud y flexibilidad probatorias en tanto la actividad admir.:...,,-
trativa est orientada a la bsqueda de la verdad material.
-,
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 31
IX. PRODUCCIN y VALORACIN DE LA PRUEBA
Entendemos que la prueba debe ser admitida por los funcio-
narios que intervienen en la tramitacin del expediente adminis-
trativo. As en el caso del sumario administrativo, si se ha desig-
nado un instructor que maneje directamente el procedimiento, en
virtud del principio de inmediacin procesal, ser a l a quien co-
rresponde adoptar las medidas sobre admisin o rechazo de las
pruebas propuestas. En ausencia de funcionario designado al efecto
y para asegurar el principio de informalismo en el procedimiento y
evitar dilaciones, sern encargados de recibir la prueba aquellos
funcionarios de la reparticin donde se tramitare el expediente. 22
El mismo funcionario que admite una prueba debe determinar
su modo de produccin, esto es, lugar, tiempo y forma en que la
diligencia probatoria habr de practicarse: citacin de los testigos
con indicacin del da, lugar y hora de las audiencias, requerimien-
tos de los informes del caso a las oficinas pblicas o privadas, en-
vo de interrogatorios a los funcionarios que pueden contestar por
escrito, designacin de peritos, etctera.
La produccin material de la prueba debe realizarse siempre
con el control del interesado, ya sea de su propia prueba o la de
la Administracin o de terceros, por lo cual deber ste ser notifi-
cado de las diligencias a practicar.
Puede tambin producirse privadamente la prueba y luego
aportarla al expediente sin perjuicio del derecho que le asiste a la
Administracin de verificar la prueba producida y en su caso man-
darla a producir nuevamente con su participacin y control. En
general la produccin privada de la prueba tiende a simplificar el
procedimiento, evitando a la Administracin ms complicadas
diligencias de prueba, si es que las as producidas le satisfacen; si
ello no ocurre le queda siempre la posibilidad de disponer la pro-
duccin formalizada de aquellas pruebas cuya produccin priva-
da le provoque interrogantes. Las que no, se mantendrn en el
expediente y se apreciarn en la decisin.
~ C-}p..::m.LO, Agustn, op. cit., t. 4, pgs. VII-lO y ss.
32 GRACIELA MONTES!
Otra variante enla produccin de la prueba surge del arto 51 de:.
RLNPA 23 referido a la posibilidad de delegar la produccin de la
prueba en agentes pblicos de la misma reparticin si los hay eL
el domicilio del testigo o de otra reparticin nacional, provincial e
municipal. Tambin se aplica este principio de delegacin en case
de pruebas que deban producirse fuera de la sede del organismo
donde se tramita el expediente (pericias, inspecciones, etc.), siem-
pre con el control del particular.
La apertura a prueba es una obligacin de la Administracic:
cuando el particular lo requiere, pero tanto la Administracin com:
el administrado podrn producir pruebas en el expediente sin qU
se encuentre formalmente abierto a prueba.
As tambin consideramos que nada obsta a que tanto laAdmi-
nistracin como el administrado produzcan pruebas luego de ter-
minado su periodo probatorio: en este caso no debe estarse a las
leyes formales del reglamento y se merituarn segn las circUlli--
tancias del caso.
Tambin puede hacerse valer en sede administrativa la prue-
ba producidajudicialmente, incluso aunque hubiere mediado i:r::.-
competencia del Juzgado y se hubiera declarado la nulidad de
actuaciones.
Como venimos afirmando, el particular tiene derecho aefectUE:
el control de toda la produccin de la prueba, salvo norma exprE-
sa que disponga el secreto de parte de ella (como ocurre en los s'.:.-
marios administrativos) y siempre que tal restriccinsearazonabk
pues de lo contrario sera inconstitucional. La CSJN ha destacad:
el principio del adecuado control previo de la produccin de la prue-
ba por el particular, sealando que si ste "no ha tenido OpOrtUE-
dad de [. .. ] controlar (la prueba) producida", como ocurre si se le
vista recin despus de que la Administracin haya
23 Se refiere al caso de testigos que no residan en el lugar de asien::
del organismo ante el cual se tramite y que debe decidir la cuesti=.
estableciendo que "[ ... ] se lo podr interrogar en alguna oficina pb:':-
ca ubicada en el lugar de residencia del propuesto por el agente a
se delegue la tarea".
e
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 33
propia prueba, hay violacin de la garanta de defensa.
24
Tambin
el reglamento nacional recepta este principio al indicar que toda
produccin de prueba se har con notificacin de la audiencia o acto
procesal de que se trata, con una anticipacin no menor de cinco
das.
25
Como corolario del derecho de los administrados de producir
y controlar la prueba, encontramos finalmente su necesaria par-
tici pacin a los efectos de alegar sobre el mrito de la prueba pro-
ducida. El alegato es una parte esencial del derecho de defensa y
el arto 60 del RLNPA establece que una vez producida la prueba o
sustanciadas las actuaciones, la Administracin debe dar trasla-
do al particular por diez das
26
para que ejerza el derecho constitu-
cional y legal de presentar alegato, pudiendo disponer la produc-
cin de nueva prueba en los siguientes casos: a) para mej or proveer ,
y b) si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. El
RLNP A tambin prescribe una suerte de preclusindel plazo para
presentar el alegato, al disponer que vencido el mismo si no se pre-
sentaren los escritos correspondientes se dar por decado el dere-
cho dejado de usar. Tal norma debe reputarse no escrita en aten-
cin a la primaca del principio del informalismo y a lo prescripto
en el propio reglamento, al contemplar la posibilidad de ampliar
la fundamentacin de los recursos. 27
Finalmente resta abordar la valoracin de la prueba enla que
la Administracin no est sometida a reglas prefIjadas, lo que no
implica que su apreciacin pueda ser totalmente discrecional ni
menos an irrevisible y los superiores jerrquicos y jueces estn
facultados para controlar la apreciacin efectuada acerca de los
hechos, como elemento de la legitimidad del acto, y a revocar o
anularlos si reputan errnea aqulla. La apreciacin administra-
tiva de los hechos debe a todo evento ser razonable, no pudindose
:.; CSJN, Fallos 247:724, 726.
:..: Art. 47 in fine del RLNP A.
: ~ Cinco (5) das segn la LPA de Crdoba.
: - Art. 77, segunda parte, del RLNPA.
34 GRACIELA MONTESI
desconocer arbitrariamente las pruebas aportadas al expediente.
Cabe destacar que el RLNPA en su arto 62 remite al arto 386 del
CPCN respecto ala valoracin de la prueba, mientras que el arto 50
de la LPA de Crdoba refiere a "razonable criterio de libre convic-
cin" en la valoracin.
En suma, entendemos que la prueba en sede administrativa
debe valorarse conforme a los mismos principios y reglas que en
sedejudicial.
Para finalizar, debe recordarse que en caso de duda debe estar-
se siempre a favor del administrado.
X. Los PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En el procedimiento administrativo es indudable la importan-
cia que tiene el tiempo, generador y extintivo de situaciones jur-
dicas, en cuanto constituye la base para determinar el cmputo de
los plazos que obligatoriamente deben observar el administrado
y la Administracin en las distintas fases o etapas procedimenta-
les.
28
La obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del
procedimiento y la facultad de exigir su cumplimiento, pero no debe
ser confundida con la "perentoriedad" ni con la "im prorrogabili-
dad". La perentoriedad supone la caducidad o decaimiento del de-
recho dej ado de usar y se produce por el mero transcurso del tiem-
po sin necesidad de declaracin judicial. La improrrogabilidad
alude a la imposibilidad de extender o ampliar los plazos procesa-
les.
En el sistema procesal administrativo, si bien tenemos el prin-
cipio de la obligatoriedad de los plazos tambin tenemos los de
prorrogabilidad o ampliacin de los plazos (art. 1, inc. e, aparta-
do 5, LNPA) dentro del cual podemos citar como ejemplo el dere-
cho que poseen los interesados de ampliar o mejorar los fundamen-
tos de los recursos interpuestos en cualquier momento, antes de la
28 Art. 1, inc. e, apartado 1, de la LNPA.

LOS RECURSOS ADMINISTRATNOS 35
resolucin
29
yde no perentoriedad de los plazos, salvo el nico caso
de excepcin que es el referido a la interposicin de recursos admi-
nistrativos(art.l,inc.e,apartad06,LNPA).
Prrroga o ampliacin de los plazos
Al consagrar la facultad de prorrogar o ampliar los plazos pro-
cesales de oficio o a pedido de parte, la ley de procedimientos ad-
ministrativos acoge el principio de la prorrogabilidad de los pla-
zos, lo que debe disponer la Administracin Pblica "antes del
vencimiento del plazo, mediante decisin fundada y siempre que
no resultaren perjudicados derechos de terceros". 30
Ahora bien, algunos autores
31
sostienen que siendo potestativo
de la Administracin el otorgamiento o no del trmino ampliato-
rio, nada impide que se conceda la ampliacin del plazo con poste-
rioridad a su vencimiento, supuesto no prohibido por el ordena-
miento jurdico administrativo ni tampoco contemplado en la
norma. Una vez concedida la prrroga, sta se computa a partir de
la notificacin del acto que la concede.
Caracteres particulares de los plazos
32
a) Plazo para acudir a la instanciajudicial: el arto 25 de la LNP A
establece el plazo perentorio para acudir a lajusticia en noventa
(90) das hbiles judiciales, o sea que se trata de un plazo procesal
ajeno al trmite ante la administracin pblica. Dado que este
plazo puede ser suspendido por la interposicin en trmino de re-
29 Art. 77, segunda parte, del RLNP A.
30 Art. 1, ine. e, apartado 5, de la ley 19.549.
31 CASSAGNE, Juan Carlos ,Derecho administrativo, pg. 553; GORDILLO,
Agustn,op. cit., t. 4, pg. VIII-lO.
32 GORDILLO, Agustn, op. cit., t. 4, pgs. VIII-ll y ss.
F
36 GRACIELA MONTE SI
cursos administrativos procedentes, o por el pedido de vista de las
actuaciones, pensamos que no es un plazo de caducidad.
b) Recurso presentado fuera de trmino: en lo que hace al plazo
para interponer recursos administrativos, pareciera ser perento-
rio pero prorrogable segn surge del apartado 5 delinco e; no obs-
tante es un trmino que se suspende de pleno derecho ante el pedi-
do de vista de las actuaciones. Incluso si ha transcurrido el plazo
con su prrroga por suspensin automtica o dispuesta por laAd-
ministracin, todava puede el particular interponer la denuncia
de ilegitimidad. En definitiva no debemos hablar de plazos pe-
rentorios en materia de interposicin de recursos desde que laAd-
ministracin est facultada para dar por decado el derecho o no,
pero no se puede hablar de prdida automtica.
c) Caducidad de la instancia administrativa: en este punto, la
Administracin tiene la facultad pero no el deber de declararla
ante la inactividad del particular que paralice por su culpa el pro-
cedimiento. Ahora bien, en caso de declararse la caducidad el par-
ticular no pierde ninguno de los derechos y pruebas en las actua-
ciones producidas y el plazo que hubiera existido antes empieza
a contarse de nuevo. Por tanto, tampoco se puede hablar de pe-
rentoriedad.
d) Derecho a presentar alegatos: tampoco estamos frente a un
plazo perentorio, puesto que si bien el arto 60 in fine del RLNP A
dispone que puede darse por decado este derecho si no se presen-
tan los alegatos dentro de los diez (10) das, el arto 77 faculta al
particular a ampliar fundamentos en cualquier tiempo hasta el
momento de dictarse resolucin.
Finalmente podemos concluir que el transcurso de los plazos:
a)permitealaAdministracincontinuarconelprocedimiento;b)
impide en principio retrotraer etapas ya cumplidas; c) no hace per-
der a los particulares sus derechos, salvo los casos en que especial
y expresamente se disponga fundadamente lo contrario, como es
ahora el caso de la impugnacin administrativa para agotar la va
y acudir a lajusticia; d) no impide su prrroga incluso retroactiva, y
e)tampoco puede ser esgrimido para impedir el cuestionamiento
de la eventual ilegitimidad de los actos de la Administracin.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 37
Cmputo de los plazos
Otra de las caractersticas esenciales de los plazos administra-
tivos es que son irretroactivos, lo que implica que empiezan a co-
rrer desde el primer da hbil siguiente al de su notificacin y no
antes.
33
Ahora bien, antes de la sancin de la ley de procedimien-
tos administrativos los trminos se computaban por das corridos
segn la regla establecida por el Cdigo Civil. Con la sancin de la
ley 19.549 tal situacin ha variado, prescribiendo el arto 1, inc. e,
apartado 2, que los plazos se deben contar "por das hbiles admi-
nistrativos salvo disposicin legal en contrario o habilitacin re-
suelta de oficio o a peticin de partes". Se entiende por das hbiles
administrativos aquellos das en que trabaj a la Administracin P-
blica: las ferias judiciales (enero y julio) son hbiles para la Admi-
nistracin y por lo tanto los trminos siguen corriendo; a la inver-
sa, puede haber das de asueto administrativo que no lo hayan sido
al mismo tiempo en lajusticia.
En relacin a los plazos referidos a semanas, meses, aos se
deber tener en cuenta el tiempo natural de los mismos aplicando
el criterio del Cdigo Civil (art. 25).
Cmputo de los trminos
Volviendo al cmputo del plazo, ste se realiza desde el primer
da hbil siguiente al de la notificacin cuando se trata de actos
administrativos de alcance particular, mientras que los reglamen-
tos (de alcance general) si no est fij ado en l desde cuando comienza
su vigencia, ser obligatorio despus de los ocho das siguientes al
de su publicacin oficial.
Debemos distinguir: a) escritos presentados en las oficinas ad-
ministrativas: se deber tener en cuenta el sello fechador, a falta
de ste deber estarse a la fecha indicada en el recurso, y si ste no
la tuviera se tendr por presentado en trmino por el principio
o,; Art. P, inc. e, apartado 3, de la LNPA.
38 GRACIELA MONTESI
mencionado que en caso de duda debe estarse a favor del adminis-
trado; b) en el caso de escritos presentados por carta o telegrama,
se tendr como fecha de presentacin la de la fecha de emisin y no
de recepcin. Se considera en trmino la presentacin hecha has-
ta la medianoche del ltimo da; c) es vlida tambin la presenta-
cin hecha ante escribano pblico en cuyo caso se tomar como fe-
cha la que surja del acta notarial.
El vencimiento de los plazos opera cuando finaliza el ltimo da
hbil del trmino fijado en cada etapa del procedimiento. Sin em-
bargo, a travs de un fallo dictado en el caso ''Fundacin Universi-
dad Belgrano"34la Corte Suprema de Justicia de la N acin sostu-
vo que frente al formalismo moderado resultaba incongruente
negaren l lo que est permitido en el mbito de lajusticia, llevn-
dose a cabo asla aplicacin supletoria de la norma del arto 124 del
CPCN. El criterio sustentado por la Corte era vlido no slo res-
pecto de los recursos contra actos administrativos que tramitaran
en la justicia sino que era extensible a todo el procedimiento ad-
ministrativo.
Finalmente, el decreto 1883/91 modific el arto 25 del RLNPA
admitiendo expresamente la posibilidad de presentar escritos en
las dos primeras horas hbiles administrativas.
XI. INTERRUPCIN, SUSPENSIN Y REMISIN DE LOS PLAZOS
PROCESALES
La "suspensin" consiste en la detencin del tiempo til para
prescribir por causas concomitantes o sobrevinientes al nacimientc,
de la accin en curso de prescripcin. Mientras acta la causa que
opera la suspensin, el lapso que transcurre es intil para prescri-
bir, pero en cuanto dicha causa cesa de obrar, el curso de la pres-
cripcin se reanuda, sumndose al perodo transcurrido con ante-
rioridad a la suspensin.
34 ED, edicin del 01/12/1978, pg. 2, considerando 8, citado por C-\..,,-
SAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, pg. 551.
-

LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 39
En cambio, la "interrupcin" consiste en la inutilizacin del
lapso transcurrido hasta ese momento. Consiguientemente, acae-
cido un hecho interruptivo de la prescripcin, se requerir el trans-
curso de un nuevo perodo completo, sin poder acumular el tiempo
anterior.
De lo expuesto resulta la diferencia que separa la interrupcin
de la suspensin. Mientras sta mantiene la eficacia de la prescrip-
cin pendiente, si bien detenida en su curso, la interrupcin pro-
duce un efecto ms intenso, borrando por completo el tiempo trans-
currido.
35
En la remisin el trmino se reinicia o vuelve a nacer a partir
de determinado momento tenindose por no operado el transcur-
so que pudiera haber existido anteriormente del plazo.
Suspensin e interrupcin de plazos por actuaciones
administrativas
La tramitacin de actuaciones administrativas no originadas
en la interposicin de recursos administrativos y que encuadren
directa o subsidiariamente en el marco de la LNPA, debe produ-
cir, a nuestro juicio, de acuerdo con lo dispuesto por el arto 1, inc. e,
apartado 9, de la LNP A, la suspensin de los plazos legales y re-
glamentarios, incluso los relativos a la prescripcin.
y ese efecto se debe generar aun cuando la gestin administra-
tiva padezca de los mismos vicios que la ley considera irrelevan-
tes para obstar el efecto interruptivo de los recursos (presentacin
mal calificada, con defectos formales insustanciales o deducida
ante rgano incompetente por error excusable) o bien sea innece-
saria y siempre que ella no resulte ostensiblemente im proceden-
te.
Si el particular tiene pues el derecho de peticionar y la Admi-
nistracin el deber de resolver, por qu entonces, el ejercicio no
'.= CmLWIRA, Julio Rodolfo, op. cit., t. 1, pg. 95.
40 GRACIELA MONTESI
irrazonable de ese derecho no habr de generar el efecto suspensi-
vo previsto por la norma?
No obstante, de lajurisprudencia de la Corte Suprema de Jus-
ticia de la N acin se desprende no slo que las gestiones adminis-
trativas innecesarias "no obstan el curso de la prescripcin", ni la
interrumpen, sino incluso, que aun cuando se trate de actuaciones
quedebenprecederalademandajudicial,ellastampocointerrum-
pen ni suspenden la prescripcin. 36
Tambin el alto tribunal ha dicho que si las presentaciones ad-
ministrativas fueron efectuadas ante un organismo incompeten-
te para pronunciarse sobre una determinada cuestin, el efecto
suspensivo de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los
relativos a la prescripcin no se produce, pues para ello es menes-
ter la intervencin del rgano competente. 37
Sostuvo asimismo que el reclamo administrativo previo a la
demandajudicial carece de efecto interruptivo o suspensivo de la
prescripcin cuando lo requerido ala autoridad administrativa no
guarda coherencia con lo pretendido en sede judicial. 38
En relacin a las reclamaciones administrativas innecesarias
se ha decidido que la interposicin de un reclamo administrativo
ante el rgano competente, aun cuando aqul fuese innecesario por
aplicacin del arto 32 de la ley, pero no inoficioso por ser una arti-
culacin posible del administrado no prohibida por el ordenamiento
procedimental, produce la suspensin de los plazos legales y regla -
mentarios, inclusive los relativos ala prescripcin, razn por la cual
en tanto las actuaciones administrativas -practicadas con inter-
36 CSJN, "Mc Kee del Plata S.A.", Fallos 323:3351; "Daz, Jos e
N acin Argentina", Fallos 307: 187; "Buenos Aires, Provincia de el Di-
reccin General de Fabricaciones Militares", Fallos 316:439; "YPF e
Provincia de Buenos Aires", Fallos 293:427; citados por COMADIRA, J ulic
Rodoldo,op. cit., t. 1, pg. 96.
37 CSJN, "Compaa Azucarera Concepcin", Fallos 322:496, citado po=-
COMADIRA, Julio R., op. cit., pg. 97.
38 CSJN, "Waiter Carlos", Fallos 320:2289.
--
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 41
vencin de autoridad competente-continen, el plazo de la pres-
cripcin sigue suspendido. 39
Interrupcin de plazos por la interposicin de recursos
La interrupcin de un trmino se produce por la interposicin
de un recurso, aunque ste contenga defectos formales o haya sido
mal calificado, o sea deducido ante rgano incompetente por error
excusable (art.1 0, inc. e, apartado 7, LNPA). Esta ltima disposi-
cin se relaciona no slo con el principio del informalismo a favor
del administrado, sino tambin con las normas que imponen a la
Administracin la obligacin, en general, de intimar al particu-
lar a subsanar los defectos de sus presentaciones a fin de darles
trmite (art.1 0, inc. c, LNPA, y arts. 5, inc. d, y 77, ltimo prrafo,
RLNPA).40
Queda entonces perfectamente diferenciado, por un lado, el efec-
to del pedido de vista y de su concesin, consistente en la "suspen-
sin" de los plazos procesales para recurrir administrativamente
ypor el otro, el de la interposicin del recurso administrativo, que
"interrumpe" los plazos del procedimiento.
Remisin de los plazos procesales
Conforme al arto 1, inc. e, apartado 9, de la LNPA, las actua-
ciones practicadas con intervencin del rgano administrativo
competente producen la suspensin de los plazos legales y regla-
mentarios' inclusive los relativos a la prescripcin, "los que se
reiniciarn a partir de la fecha en que quedare firme el auto decla-
rativo de caducidad".
39 CNCAF, Sala IV, "Gallardo", 17/11/1998, citado por COMADIRA, Julio
Rodolfo , op. cit., pg. 97.
40 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 99.
42 GRACIELA MONTESI
En el plano administrativo se ha considerado que al expresar
la ley que los plazos se "reiniciarn", lo que significa que se inicia-
rn de nuevo, deber considerarse remitido ellapso o tiempo trans-
currido antes de la iniciacin de las actuaciones. Como se advierte
no se tratara de suspensin ni de interrupcin.
41
XII. CADUCIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
El procedimiento administrativo puede terminar en forma nor-
malo anormal. En forma normal, por acto administrativo expre-
so que resuelve la cuestin que determin la existencia y desen-
volvimiento del procedimiento.
Las formas determinacin que no respondan a esetemperamen-
to sern anormales o irregulares, entre ellas se halla la caducidad
de los procedimientos.
42
La ley regula el instituto de la caducidad estableciendo como
requisitos: a) paralizacin del procedimiento; b) por causa impu-
table al administrado, y c) por el lapso total de noventa (90) das,
debiendo notificarle al administrado al vencimiento de los prime-
ros sesenta (60) das que si su inactividad se mantiene por treinta
(30) das ms se declarar la caducidad de oficio, archivndose el
expediente.
Resultan exceptuados de la aplicacin de este instituto los si-
guientes trmites: a) los relativos a previsin social; b) los que la
Administracin considerare que deben continuar por sus particu-
lares circunstancias, y c) aquellos en que, tambin a juicio de la
Administracin, estuviere comprometido el inters pblico.
Debe interpretarse este instituto de caducidad de las actuacio-
nes armnicamente junto con el principio de "impulsin e instruc-
cin de oficio": se confa a la Administracin la potestad valorativa
de acuerdo con los distintos grados de intereses pblicos compro-
41 GORDILLO, Agustn, op. cit., t. 4, pg. VIII-28.
42 Art. 10, inc. e, apartado 9, de la LNP A, Y arts. 63 y 65 del RLNP A.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 43
metidos, el manejo de los procedimientos que ante ella se sustan-
cian.
La caducidad no opera de pleno derecho sino que debe ser de-
clarada de oficio. Ello implica el dictado de un acto administrati-
vo expreso que as lo disponga -emanado del rgano competente
para resolver la cuestin de fondo planteada en el expediente--que
debe notificarse al interesado y es recurrible.
La declaracin de caducidad no impide al interesado ejercer sus
pretensiones en un nuevo expediente en el que podr hacer valer
las pruebas ya producidas, no alterando los derechos sustanciales
que permanecen inclumes sin perjuicio de lo que corresponda por
imperio de la prescripcin.
Asimismo, las actuaciones practicadas con intervencin del
rgano competente producen la suspensin de todos los plazos le-
gales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripcin, to-
dos los cuales se reinician a partir de la fecha en que quede firme el
auto declarativo de la caducidad.
Finalmente, la aplicacin del instituto de la caducidad alaAd-
ministracin debe descartarse dentro del rgimen de procedimien-
tos nacional debiendo la Administracin, luego de declararla, en-
viar las actuaciones a archivo.
43
En el mbito de la leyde procedimientos administrativos de la
provincia de Crdoba el instituto de caducidad del procedimiento
estprevistoenlosarts.113yss.Asemejanzadelaleynacionalse
prev la declaracin de oficio de la caducidad frente a la paraliza-
cin del trmite por el administrado por ms de tres meses. En casos
de trmites iniciados por la Administracin el trmino de la peren-
cin ser de seis meses.
XIII. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y EL DEBER DE RESOLVER
La contrapartida de la caducidad de las actuaciones por inacti-
vidad del particular, no es la caducidad de las actuaciones impu-
.;:3 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 103.
44
GRACIELA MONTESI
table a la Administracin. El derecho establece que la inactividad
administrativa es el "silencio administrativo" que es dar carcter
decisorio a la falta de pronunciamiento de la Administracin.
Cuando la Administracin realiza su actividad, procurando el
inters general, debe hacerla con sumisin al bloque de legalidad,
dirigida al cumplimiento de los fines pblicos de la forma ms efi-
caz. De ah que la labor de la Administracin no pueda ser ni ile-
gal ni ineficaz. Por ello, es deber de la Administracin decidir en
cada caso concreto. N o decidir o decidir fuera del plazo constitu-
yen actos irregulares de la Administracin que peIjudican al par-
ticulary atentan contra la eficacia de la actividad de aqulla. Como
en el accionar diario, a veces, la Administracin no resuelve, la
legislacin nacional y la mayora de las locales han contemplado
distintas soluciones ante la morosidad administrativa, porque.
de lo contrario, la carga que grava a la Administracin Pblica de
actuar y el derecho del particular a ese respecto vendran a ser cier-
tamente ineficaces si los ordenamientos jurdicos no arbitrarar..
correlativamente los mecanismos correctivos. Si ante las
nes de pasividad administrativa no se arbitraran remedios
se configuraran situaciones de indefensin, toda vez que el part-
cular quedara desprotegido frente a tal inactividad.
Las distintas tcnicas legislativas para paliar la pasividad ac-
ministrativa se puedengraficar de la siguiente manera
44
;
1) Silencio negativo: pretensiones que requieran un
miento expreso (art. 10, LNPA); supuestos en que es necesario
reclamo administrativo previo (art. 31, modificado por ley25.3--.:::
y supuestos de denegacin tcita de los recursos admimstratiFt::
(arts. 87, 91y98, reglamentacin ala LNPA).
2) Silencio positivo, en caso que una norma aslo disponga (E..:""
10,LNPA).
44 HUTCHINSON, Toms, "La inactividad de la Administracin y su:'!:
trol", en Control de la Administracin Pblica, jornadas organiz:...:
por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP. ::.-
As., 2003, pg. 161.
-
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 45
3) Amparopormora(art.28,LNPA).
4) Queja(art. 71,RLNPA).
Todas estas tcnicas tienen en comn la pasividad administra-
tivay son todas necesarias, como lo veremos en detalle a continua-
cin.
A. El silencio negativo
La doctrina se mantiene unnime en cuanto a la naturaleza y
operatividad del silencio negativo. "El silencio es una denegacin
presunta, una presuncin legal y no un acto tcito o declaracin
de vol untad administrativa; est montado en beneficio del parti-
cular y como una facultad suya, al cual, por consiguiente, corres-
ponde la opcin, que expresamente se define, de impugnar el silen-
cio o de esperar resolucin expresa (se entiende que para impugnar
luego sta, si le conviene hacerlo), por cuanto lo que el silencio no
es, en todo caso, es una manera de pronunciarse de la Administra-
cin, a la cual se le recuerda su estricta obligacin de resolver y de
hacerlo fundadamente". 45
El silencio administrativo, como principio, no se produce auto-
mticamente sino cuando el particular lo determine; no opera ope
legis, sino por voluntad del interesado. Ello encuentra excepcin
en el reclamo administrativo previo en el orden nacional a partir
de la ley 25.344, supuesto ste en el que ante la omisin de la Ad-
ministracin de resolver se configura el silencio aun contra la vo-
luntad del particular, quien no puede seguir esperando a que aqu-
lla cumpla con la obligacin de resolver, quien debe actuar como
si en realidad el acto negatorio se hubiere cumplido.
Podemos a continuacin sealar los requisitos generales para
que se configure el silencio negativ0
46
:
~ 5 GARcA DE ENTERRiA, Eduardo, citado por HUTCHINSON, Toms, "La
inactividad de la Administracin y su control", op. cit., pg. 182.
"'" HUTCHINSON, Toms, "La inactividad de la Administracin y su con-
!Tol", op. cit., pg. 184.
aSi'
46 GRACIELA MONTESI
a) Demora de laAdministracin porel transcurso del plaz_:c -::
resolver. En el silencio con efecto negatorio es procedimenta1n::e--:e-
necesario que, transcurrido el plazo legal que tena para
la peticin del particular, como mero presupuesto temporal, se c:c-
mine previamente alaAdministracin para que, expresamer:: "
en un sentido u otro, se pronuncie dentro de un plazo determ:..=..=.-
do. De no cumplir la obligacin legalmente impuesta, incurrir- '2:.
mora.
b) Denuncia de la demora administrativa, exteriorizada po ",.::
interposicin del escrito de pronto despacho. Para que se produ.:-::.::
la mora administrativa es necesario que transcurra un deter= .-
nado plazo en que tal inactividad persista, tras el cual, fehacic-
temente, el interesado haya hecho ver a la Administracin
gularidad, es decir, al solicitar -pronto despacho- que produz.::.=.
la debida resolucin.
c) No siempre hace falta la denuncia de demora administra:-:-
va. En algunos casos, como en el sistema recursivo nacional, ve::.-
cido el plazo que tiene la Administracin para resolver, el intere-
sado puede optar por la va del silencio denegatorio sin necesida
que peticione pronto despacho.
d) La decisin del interesado de optar por el silencio. Lo hace
particular prefiriendo continuar el correspondiente trmite ad.rri.-
nistrativo o judicial, a esperar que la Administracin resuelva.
Los principales casos de silencio expresamente legislados en
orden nacional son los siguientes
47
:
a) Pretensiones que requieran un pronunciamiento concreto
4E
:
en este caso, transcurridos sesenta (60) mas hbiles, a menos que
una norma expresa fije un plazo menor, el particular podr, sin
plazo, pedir pronto despacho. La subsistencia del silencio duran-
te treinta (30) das hbiles administrativos ms, a partir del pedi-
do de pronto despacho, faculta al particular a considerar el silen-
cio como acto denegatorio expreso y continuar con otros remedios
administrativos y judiciales.
47 GORDILLO, Agustn, op. cit., t. 4, pgs. VIII-35 y ss.
48 Art. 10 de la LNPA.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
47
b) Reclamo administrativo previ0
49
: es un remedio que se otor-
ga al particular orientado a lograr el restablecimiento de lajuri-
dicidad en la Administracin Pblica cuando su orden ha sido vul-
nerado. El individuo puede interponer sin plazo este reclamo. De
no existir pronunciamiento dentro de los noventa (90) das de pre-
sentado, el reclamante tambin sin plazo, requerir pronto despa-
cho. Si el silencio contina durante otros cuarenta y cinco (45) das,
ello permite al interesado considerar denegado su reclamo, pudien-
do iniciar la demanda, la que deber ser interpuesta en los plazos
perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25 de la LNP A. Ya
vimos que el Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo in-
terviniente, por razones de complejidad o emergencia pblica,
podr ampliarfundadamente estos plazos, se encuentren o no en
curso, hasta un mximo de ciento veinte (120) Y sesenta (60) das
respectivamente.
c) Recurso de reconsideracin
50
: se puede considerar denegado
tcitamente sin necesidad de pedir pronto despacho, a partir de
treinta (30) das hbiles que se cuentan de tres maneras diferen-
tes: si se abri a prueba y se present alegato, desde la presenta-
cin de ste; si no present alegato, desde el vencimiento del plazo
para hacerlo, y si no se abri a prueba el recurso, el plazo de dene-
gacin tcita se computa desde la interposicin del recurso de re-
consideracin.
d) Recurso jerrquic0
5l
: el plazo para la produccin del silencio
en el recurso jerrquico tambin es de treinta (30) das hbiles
administrativos que se computan, en caso de haberse ofrecido prue-
ba, del mismo modo que en el recurso de reconsideracin. Pero en
caso de no haberse abierto a prueba el recurso el plazo de denega-
toria se computa no desde la interposicin del recurso sino desde
la recepcin del expediente por la autoridad competente.
49 Arts. 30 y 31 de la LNP A.
50 Arts. 86 y 87 del RLNPA.
51 Art. 91 del RLNPA.
---
48 GRACIELA MONTESI
e) Recurso de alzada 52: este recurso tiene el mismo plazo de de-
negacin tcita que el recurso jerrquico.
B. El silencio positivo
El silencio positivo tiende a proteger al interesado ante lainac-
tividad formal de la Administracin e incentiva a sta a resolver
de manera expresa si quiere evitar que lo pedido sea tcitamente
aceptado. La configuracin del silencio ante la inactividad de la
Administracin tiene por efecto la estimacin de la peticin dedu-
cida por el interesado.
Su operatividad es excepcional y subordinada ala existencia de
una normajurdica que concretamente le otorgue tal carcter.
Se sostiene que puede acarrear graves perjuicios alaAdminis-
tracin, pues bastar, en muchos casos, la negligencia del funcio-
nario para que pretensiones tal vez desmesuradas sean estimadas.
Asimismo, se ha sostenido que su prctica es dudosa ya que, pro-
ducido el silencio con efecto positivo cmo obligar a la Adminis-
tracin a que ejecute dicho acto presunto?
N o obstante cabe reconocer que ofrecera una serie de ventajas
en los supuestos de licencias, aprobaciones o autorizaciones.
c. El amparo por mora
Finalmente, corresponde distinguir el instituto del silencio,
principalmente regulado por el arto 10 de la LNPA del amparo por
mora (art. 28, LNPA). Si bien ambos constituyen garantas para
el particular, el primero posibilita el acceso al proceso aunque la
Administracin no haya dictado un acto expreso, el segundo "fa-
culta para exigir judicialmente una decisin administrativa ex-
presa", "uno posibilita huir del procedimiento administrativo, el
otro, seguir en l hasta que concluya con una decisin fundada y
expresa".
52 Art. 98 del RLNP A.
$
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 49
El amparo por mora no es otra cosa que una ordenjudicial de
pronto despacho de las actuaciones administrativas. Por medio de l
se posibilita a quien sea parte en el procedimiento administrativo
a acudir a la vajudicial a fin de que se emplace a la Administra-
cin a que cumpla con su cometido: decidir las cuestiones someti-
das a su resolucin en un plazo que le fije eljuez. La decisin final
de ste no puede ser otra que "despache la Administracin las ac-
tuaciones en forma expresa", no pudiendo esta ltima ampararse
en el silencio pretendiendo que decidi el asunto en esa forma.
En relacin alos requisitos, trmite y dems cuestiones proce-
sales atinentes al amparo por mora, se desarrollarn en el Cap-
tulorespectivo.
D. Queja por defectos de tramitacin e incumplimiento
de plazos
La queja es un reclamo administrativo que las partes interesa-
das en un procedimiento administrativo pueden interponer duran-
te su curso o sustanciacin con el objeto de lograr que se cumplan
trmites omitidos o demorados o se realicen bienIos cumplidos de-
fectuosamente.
Como podemos ver, la inactividad de la Administracin podr
tambin ser controlada a travs de la queja, cuya tramitacin
ser tambin materia de tratamiento en captulos posteriores.
Para concluir, podemos decir que la regulacin legislativa y
reglamentaria del silencio administrativo, constituye un positi-
vo instrumento a favor de la defensa de los derechos subjetivos e
intereses legtimos de los administrados, teniendo el mrito de
aportar un sistema particular de soluciones a una problemtica
que, precisamente por su especificidad, requiere respuestas tpi-
camente administrativas, con exclusin de interpretaciones ana-
lgicas.
53
53 COMADIRA, Julio R., op. cit., t. 1, pg. 223.
50
GRACIELA MONTESI
XIV. LA SUSPENSIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO
CONSECUENCIA DE LA INTERPOSICIN DE UN RECURSO
ADMINISTRATIVO
Tanto para la Administracin como para los administrados
constituye un problema de gran trascendencia la cuestin relati-
va a determinar si los recursos que se promueven en sede adminis-
trativa acarrean en cada caso la suspensin del pertinente acto, o
bien, si por el contrario, su promocin no suspende el cumplimien-
to del acto administrativo.
En el plano terico, este problema se vincula al reconocimien-
to de la ejecutoriedad como principio del acto administrativo, puesto
que de aceptarse el mismo la regla sera la no suspensin de los
efectos del acto a raz de la interposicin de un recurso. Desde otro
punto de vista, si se aceptara la tesis que reconoce efectos suspen-
sivos a los recursos deducidos en la rbita administrativa, es evi-
dente que los administrados dispondrn de un instrumento suma-
mente eficaz para defensa de sus derechos pero tambin es cierto
que se corre el riesgo de paralizar una actividad administrativa
legtima, que por imperio de su propia naturaleza exige que se
desarrolle sin intermitencias. 54
En nuestro pas, parte de la doctrina apoyada en el principio de
ejecutoriedad del acto administrativo, que consiste en la facultad
atribuida por el ordenamiento jurdico a la Administracin Pblica
para disponer la realizacin o cumplimiento del acto administra-
tivo sin intervencin judicial, acudiendo de ser necesario, a las
medidas de ejecucin a fin de llevarlo a cabo, no acepta que la in-
terposicin de un recurso en sede administrativa contra un acto
54 CASSAGNE, Juan Carlos, "La suspensin del acto administrativo como
consecuencia de la interposicin de un recurso en sede administrati-
va",ED,41-997.
- -- -------.. ... . i i , ~ ! l i ~ ~ ! ~
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 51
tenga por efecto suspender su ejecucin o cumplimiento, salvo tex-
to expreso que aslo autorice. 55
El arto 12 de la LNP A dispone que ''la fuerza ejecutoria" del acto
administrativo impide que los recursos interpuestos por los admi-
nistrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que una norma
expresa precepte lo contrario. En vista que esta ley se inspira en
la doctrina que concibe a la ejecutoriedad como principio general
caracterizante del acto administrativo, consagra como derivacin
lgica de l el efecto no suspensivo de la interposicin de los recur-
sos administrativos.
En orden a lo expuesto, lajurisprudencia ha expresado que: a)
al carecer los recursos de efectos suspensivos, es procedente por
tanto la medida que se ej ecuta en base a los actos recurridos; b) al
no estar previsto normativamente el carcter suspensivo de los
recursos deducibles contra un acto de remocin, la Administracin
pudo, efectivamente, desplazar al agente del ejercicio de sus fun-
ciones en el acto de notificarlo; c) dado que los recursos no tienen
efectos suspensivos, esta importante limitacin debe ser compen-
sada con el estricto cumplimiento de dos exigencias bsicas: noti-
ficar correcta e inmediatamente los actos de gravamen, y resolver
dentro de los plazos legales los recursos que contra ellos se deduz-
can. Una cosa es que las impugnaciones no suspendan ointerrum-
pan el procedimiento y otra, muy distinta, es que los recursos no
existan en dicho procedimiento; la intencin del legislador no fue
suprimirlos sino acotar los efectos de su interposicin. 56
N o obstante, la LNPA autoriza a la Administracin a suspen-
der, de oficio o a peticin de parte, la ejecucin del acto por razones
55 MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. 11, Bs.
As., 1966, pg. 381; DIEZ, Manuel Maria, Derecho administrativo, t. 11,
2
a
ed., Plus Ultra, Bs. As., 1976, pg. 276; CASSAGNE, Juan Carlos, "La
suspensin del acto administrativo como consecuencia de la interpo-
sicin de un recurso en sede administrativa", op. cit.
56 CNCAF, SalaN, "SapagRoque, Alicia", 01/07/1986; Sala 111, "Tul a
Gmez, Mario", 11/05/1989; "Sociedad Industrial Como Ragor", 23/02/
1993, citados por COMADIRA, Julio R., op. cit., t. 1, pg. 238.
---- ~ ~ - - - ~ - - - - - ~ -
52 GRACIELA MONTES!
de inters pblico, para evitarle perjuicios graves al interesado o
cuando se alegafundadamente una nulidad absoluta.
En estos tres casos de posible suspensin la decisin adminis-
trativa parece facultativa -dice "podr"-, regulacin criticada,
pues seha sostenido que silailegalidad es manifiesta, laAdminis-
tracin no puede limitarse a la suspensin del acto, sino que debe
revocarlo.
Finalmente, cabe aclarar que sin la mediacin de recursos ad-
ministrativos o pedidos de suspensin, igualmente resulta posible
ala Administracin suspender los efectos por la va oficiosa, cuando
ello est requerido por el inters pblico comprometido en lajuri-
dicidad, respetando el lmite impuesto por el arto 17, segunda par-
te, de la LNP A. 57
57 Art. 17 de la LNPA: "El acto administrativo afectado de nulidad ab-
soluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por ra-
zones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el
acto estuviera firme y consentido y hubiere generado derechos sub-
jetivos que se estn cumpliendo, slo se podr impedir su subsisten-
cia y la de los efectos an pendientes mediante dec1aracinjudicial de
nulidad".
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 53
ACTIVIDAD DE AUTOEV ALUACIN
1) Puede dar un concepto de lo que significa un recurso admi-
nistrativo?
2) Qu diferencias encuentra entre los recursos en el procedi:.
miento administrativo y en el proceso judicial?
3) Qu tipo de reclamaciones conoce?
4) Distinga entre el reclamo previo a la demanda judicial y el
reclamo impropio.
5) Diferencie la mera denuncia administrativa con la denun-
cia por ilegitimidad.
6) Qu requisitos debe contener un recurso administrativo y
quines estn legitimados para interponerlo?
7) Cules son los actos recurribles en sede administrativa?
8) Comente cuales son los efectos que produce en sede adminis-
trativa la interposicin de un recurso.
9) Qu entiende por "pedido de vista de las actuaciones admi-
nistrativas" y qu efectos produce?
10) Distinga los conceptos "notificacin" y "publicidad" ya qu
clase de actos se refiere cada uno de ellos?
11) Qu formas de notificacin conoce?
12) La notificacin o publicidad de los actos hace a la validez o
a la eficacia del acto administrativo?
13) A quin corresponde la carga de la prueba en el procedi-
miento administrativo?
14) Enumere los medios de prueba y exprese cules tienen ms
importancia fundamentando su conclusin.
15) Distinga lo que significa admisin, produccin, control y
valoracin de la prueba en el procedimiento administrativo.
16) Qu principios rigen en materia de plazos administrativos?
17) Qu son los das hbiles administrativos?
18) Cmo se computa el nacimiento y el vencimiento de un pla-
zo administrativo? Cul es el plazo de gracia para presentar un
escrito?
19) Distinga "suspensin, interrupcin y remisin" de los pla-
zos procesales.
54
GRACIELA MONTESI
20 ) Cules son los requisitos para que proceda la caducidad de
la instancia administrativa?
21) Qu trmites estn exceptuados de la aplicacin de este
instituto?
22 ) Qu remedios legales tiene el particular para paliar la in-
actividad de la Administracin?
23) Qu entiende por silencio administrativo Y qu significa-
do tiene para la ley de procedimientos administrativos?
24) La interposicin de un recurso en sede administrativa, pro-
duce por sla suspensin de los efectos del acto?
25) En qu hiptesis la Administracin puede de oficio o a pe-
dido de parte suspender los efectos de un acto?
-
Captulo IX
LOSRECURSOSADNONITSTRATIVOS
EN EL ORDEN PROVINCIAL
Por Ignacio M. Vlez Funes
y Liliana N. Villafae
Sumario: 1. Recursos administrativos. Clases. n. Re-
curso de reconsideracin. nI. Recurso jerrquico. IV.
Recurso de alzada. V. Queja o recurso directo. VI. Re-
curso de revisin. VII. Aclaratoria. VIII. Efectos de los
recursos administrativos. IX. Reclamo administrativo
previo. X. Derechos reconocidos en la ley N 8835.
XI. Amparo por mora. XII. Relevancia del agotamien-
to de la va administrativa. XIII. Hbeas data. XIV.
Acceso al conocimiento de los actos del Estado (ley N
8803). XV. Regmenes recursivos especiales.
l. RECURSOS ADMINISTRATIVOS. CLASES
La doctrina ha elaborado varias clasificaciones de los recursos
administrativos teniendo en cuenta, por ejemplo, su finalidad,
objeto, causa y clase.
Sin embargo, la clasificacin que se considera ms til desde
el punto de vista terico-prctico es la que distingue tres tipos de
recursos: ordinarios, especiales y extraordinarios o excepciona-
les.
56 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Hctor Jorge ESCOLA
1
considera que ''los recursos ordinarios son
aquellos que revisten un carcter genrico, es decir, que no han sido
establecidos para situaciones determinadas, sino que pueden plantear-
se en todos los casos, excepto que exista una disposicin que prevea,
exclusivamente, un cierto tipo de recurso para un supuesto dado [ ... ]".
En cambio, los recursos especiales, "son aquellos que slo pue-
den plantearse enlos casos expresamente previstos por la ley, que
es la que especifica, concretamente, cul ser el recurso admisible,
pudiendo tambin prever su tramitacin".
El autor antes referido considera que los recursos extraordina-
rios o excepcionales "son aquellos que proceden en casos particu-
lares, cuando no existe mrito ya para el planteamiento de los re-
cursos ordinarios o especiales, principalmente por el hecho de haber
quedado firme el acto administrativo observable [ ... ]".
En este captulo nos referiremos a los recursos ordinarios y ex-
traordinarios previstos en la Ley de Procedimiento Administrati-
vo de la Provincia de Crdoba N 6658 (t.o. de la ley 5350 -B.O.
del 24/11181), con las modificaciones incorporadas sucesivamen-
te por las leyes 7204 (B.O. del 30/11184), 7598 (B.O. del 16/11/87),
7911 (B.O. del 20/07/90) y 8248 (B.O. del 15112/92), para todo el
mbito de actuacin administrativa de la Administracin central
o descentralizada.
11. RECURSO DE RECONSIDERACIN
El recurso de reconsideracines "la va recursiva mediante lacua!
se impugna un acto ante el mismo rgano emisor, con la pretensin
de que lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio".
2
1 ESCOLA, Hctor J., Tratado general de procedimiento administrati-
vo, Depalma, Bs. As., 1995, pgs. 261 y 262.
2 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Mar-
tn, Derecho constitucional y administrativo, 2
a
ed. act., Eudecor,
Crdoba, 2001, pg. 640.
w
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 57
El acto administrativo definitivo, es decir aquel que resuelve
el fondo de la cuestin, una vez notificado podr ser cuestionado
mediante el recurso de reconsideracin.
Respecto ala categora de acto administrativo precedentemente
referida, la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Supe-
rior de Justicia ha expresado: "El acto definitivo es el que resuelve
el fondo de la cuestin; a diferencia de los actos interlocutorios o de
trmite que slo resuelven las medidas procedimentales. Excepcio-
nalmente, los actos de trmite pueden asimilarse a los definitivos
cuando impiden totalmente la tramitacin de la cuestin que intere-
sa al administrado -archivo, caducidad de instancia, etctera-".3
Este medio impugnativo podr ser planteado por la persona que
alegue la afectacin o lesin a los derechos subjetivos o intereses
legtimos, argumentando que el acto administrativo adolece de
vicios que lo invalidan.
El recurso de reconsideracin, en el orden provincial, es obli-
gatorio para agotar la va administrativa, aun cuando se preten-
da cuestionar un acto administrativo dictado por la autoridad com-
petente para decidir en ltima instancia, a diferencia del orden
nacional en que es optativo su empleo por el interesado recurren-
te.
Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, a travs de la Sala
Contencioso Administrativa, expres: "Los actos administrativos
cuya anulacin se pretende en esta sede, emanaron de la autoridad
con facultad para decidir en ltima instancia. El actor, a los fines
de agotar la va administrativa, debi interponer recurso de recon-
sideracin (arts. 77 y 87, ley 6658) [ .. .j.
4
Segn lo determina el arto 80 de laley 6658, este medio impug-
nativo deber interponerse por escrito dentro del plazo de cinco das
hbiles administrativos contados a partir de la notificacin del acto
que se impugne.
3 Sentencia N 148, del 13110/2000, en autos "Marcoletta, Juan Carlos
el Provincia de Crdoba - plena jurisdiccin", Foro de Crdoba, Suple-
mento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 3, pg. 118.
4 "Garca, Rubn Jos cl Provincia de Crdoba", 20/09/1984.
- - - - - ~
58 IGNACIO M_ VLEZ FUNES - LILIANA N_ VILLAFAE
El recurso deber plantearse por ante la misma autoridad que
dict el acto administrativo, por escrito y fundado, sin obligacin
de patrocinio letrado.
Se deber expresar el derecho subjetivo o inters legtimo que
se considera vulnerado, el vicio que adolece, expresando las razo-
nes fcticas y jurdicas que lo fundamentan y la pretensin en tr-
minos claros y precisos.
En el mbito que nos ocupa, no se requiere el patrocinio letrado
para la interposicin del recurso, resultando criticable esta cuestin
en virtud de su obligatoriedad para agotar la va administrativa en
otros recursos administrativos.
Es decir, teniendo presente que el recurso de reconsideracin
es necesario para agotar la va administrativa y que debe inter-
ponerse de manera fundada, debera exigirse el patrocinio letra-
do a los fines de salvaguardar el pleno ej ercicio del derecho de de-
fensa.
Por regla general, el recurso de reconsideracin ser resuelto
por la misma autoridad de la que eman el acto impugnado, sin
sustanciacin, es decir, sin que el procedimiento se abra a prueba,
salvo cuando se tratare de la impugnacin de decisiones definiti-
vas dictadas de oficio por la administracin.
El acto administrativo que decide respecto al recurso de recon-
sideracin podr ser impugnado por medio del recurso jerrquico,
si se trata de una organizacin centralizada, o del recurso de alza-
da, si se trata de una entidad autrquica.
Amanera de conclusin, y teniendo como base las normas que
regulan este medio impugnativo, es posible la formulacin del si-
guiente esquema conceptual:
- Objeto del recurso: es un acto administrativo definitivo o aquel
que sin tener esta caracterstica impide la prosecucin del trmite.
-Sujeto: tiene legitimacin activa el titular de un derecho sub-
jetivo o un inters legtimo. El mero o simple inters no legitima
al recurrente para proponerlo como medio de impugnacin de un
acto administrativo.
-Plazo de interposicin: cinco das hbiles administrativos con-
tados a partir de la notificacin del acto administrativo.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 59
-Plazo para resolver: treinta das hbiles administrativos (art. 67,
inc. h). Vencido ste sin que la Administracin se expida, yno ms
all del trmino de tres meses, se deber plantear pronto despacho,
a partir del cual comienza a correr un nuevo plazo de veinte das
hbiles administrativos para resolver; vencido el mismo, el admi-
nistrado queda habilitado para continuar con la va recursiva que
por derecho corresponda.
-Autoridad: se interpone y ser resuelto por la misma autori-
dad que dict el acto.
-Forma: por escrito, fundadamente, sin exigencia del patroci-
nio letrado.
- Trmite: por regla general, sin sustanciacin.
-Carcter: obligatorio para agotar la va administrativa.
-Normativa aplicable: arts. 70, 77, 80, 81y82 de la ley 6658 y
sus modificaciones posteriores.
La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia, respecto al medio impugnativo analizado, ha expresado:
"El recurso de reconsideracin debe interponerse ante la autoridad
de la que eman el acto, procurando que dicha autoridad conozca
inmediata y directamente la oposicin del administrado. Ello por
cuanto se trata de una exigencia formal esencial, en tanto la ley de
procedimiento administrativo provincial ha reducido a la 'errnea
designacin' la enumeracin de las formalidades excusables enel
trmite de los recursos (art. 79, ley 6658)[ .. .] Los recursos deben in-
terpretarse segn la intencin del recurrente, mxime cuando la im-
pugnacin administrativa es interpuesta porel administrado sin
patrocinio letrado, conforme la autorizacin legal que prev el
arto 77 in fine de la ley 6658 [. .. J'.
5
Respecto a los plazos establecidos por la ley para plantear los
recursos administrativos, el Tribunal Superior de Justicia, Sala
Contencioso Administrativo, expres: "El principio delInforma-
lismo no es aplicable al procedimiento recursivo cuya esencia es
5 Sentencia N 55, del 30/05/2001, en autos "Toranzo, Eduardo Anto-
nio d Estado Provincial- Plena jurisdiccin" ,Foro de Crdoba, Suple-
mento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 6, pg. 186.
c
60 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
eminentemente formalista, salvo norma expresa o razonable-
mente implcita que lo autorice. As, no resulta de aplicacin tal
principio cuando hubiere vencido el plazo que tiene el adminis-
trado para interponer un recurso, que no puede ser subsanado con
posterioridad. Es que los plazos administrativos obligan por igual
a la Administracin Pblica ya los interesados en el procedimien-
to (art. 63, LP A) Y el vencimiento de los plazos que en la ley 6658 se
acuerdan a los administrados durante el procedimiento, hace de-
caer el derecho a efectuar las presentaciones del caso con posterio-
ridad [. . .T'.
6
111. RECURSO JERRQUICO
El "recurso jerrquico comporta un verdadero poder de revisin
de legitimidad y de oportunidad llevado a cabo por el superior je-
rrquico del rgano administrativo que dict el acto objeto de im-
pugnacin".7
Previo a la interposicin del recurso jerrquico, debe necesaria-
mente --en el orden provincial-plantearse el recurso de recon-
sideracin obligatoriamente.
Por ello, es factible que se produzcan diversas situaciones:
a) Que la Administracin acoj a el recurso de reconsideracin
planteado: en ese supuesto desaparece el agravio y por ende con-
cluye la etapa recursiva.
b) Que la Administracin rechace expresamente el recurso de
reconsideracin: en esta hiptesis el interesado cuenta con el pla-
zo de diez das hbiles administrativos a partir de la notificacin,
para plantear el recurso jerrquico por ante la misma autoridad
de la que eman el acto y quien deber concederlo al superior com-
petente.
6 Sentencia N 40, del 25/04/2002, en autos "Luna, Myriam del Valle el
Provincia de Crdoba - Plena jurisdiccin" ,Foro de Crdoba, Suple-
mento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 9, pg. 150.
7 TSJ, sentencia N 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel cl
Tribunal de Disciplina Notarial- P.J.".
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 61
c) Que la Administracin deniegue el recurso de reconsidera-
cin: si el recurso jerrquico fue planteado en forma subsidiaria,
se elevarn las actuaciones al superior a los fines de continuar con
el trmite. En este supuesto, el interesado podr ampliar los fun-
damentos del recurso pero no ser factible esgrimir nuevas preten-
SIOnes.
d) Que la Administracin no resuelva en el plazo legal-treinta
das hbiles administrativos-el recurso de reconsideracin: se de-
ber interponer pronto despacho, y vencido el plazo adicional (vein-
te das) sin que la Administracin se expida, se considerar dene-
gado tcitamente y comenzar a correr el plazo de diez das para
plantear el recurso jerrquico.
La Administracin cuenta con el plazo de treinta das hbiles
administrativos para resolver el recurso jerrquico o cualquier otro
(art. 67, inc. h, ley 6658). Vencido ste sin que la autoridad se ma-
nifieste expresamente, deber plantearse pronto despacho, y ven-
cido el plazo adicional queda agotada la va administrativa.
El rgimen de pronto despacho se encuentra legislado en el arto 70
de la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial N 6658.
Resultan aplicables al recurso jerrquico las siguientes normas:
arts. 70, 77y83delaley6658.
IV. RECURSO DE ALZADA
El recurso de alzada es "aquel que resuelve el Poder Ejecutivo
contra el acto administrativo de las autoridades superiores de un
ente descentralizado. Es indudable que si el rgano que dict el acto
objeto de impugnacin es un rgano descentralizado, no integra
como tal el orden jerrquico administrativo (la Administracin
Central), por lo cual el rgano al que se le confiere aquel poder de
revisin o control no es, con propiedad, su superior jerrquico."8
8 TSJ, sentencia N 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel d
Tribunal de Disciplina Notarial- P.J.".
62 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Resulta importante recordar, previo al anlisis del medio im-
pugnativo que nos ocupa, que los organismos descentralizados tie-
nen una relacin de "tutela o control administrativo" con la admi-
nistracin centralizada_
Uno de los medios de efectivizar ese controlo tutela, es elrecurso
de alzada.
Cuando un organismo autrquico dicta un acto administrati-
vo definitivo que afecta derechos subjetivos o intereses legtimos,
debe cuestionarse mediante el recurso de reconsideracin.
Si el recurso de reconsideracin es desestimado, el interesado
podr plantear el recurso de alzada o la demanda contencioso ad-
ministrativa. Si opta por sta, deber accionaren contra del orga-
nismo descentralizado.
La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia ha resuelto: "Las acciones contencioso administrativas aun
cuando el Poder Ejecutivo intervenga resolviendo un recurso de
alzada, deben incoarse contra los entes autrquicos".
9
"Corresponde hacer lugar a la excepcin de legitimatio ad cau-
sam pasiva por cuanto en lajurisdiccin contencioso administra-
tiva existe el impedimento procesal de accionar en contra del Es-
tado Provincial cuando los actos originarios (denegatorios o
conculcatorios de derechos o intereses legtimos) emanan de enti-
dades autrquicas [' .. J' .10
Igual a lo que acontece con el recurso jerrquico que ya se ana-
liz en el punto anterior, es posible que se presenten distintas si-
tuaciones:
a) Interpuesto el recurso de reconsideracin, es acogido, desapa-
rece el agravio y, por ende, concluye la cuestin debatida.
b) Interpuesto el recurso de reconsideracin, la entidad lo de-
niega expresamente: el interesado podr plantear en el plazo de
9 Sentencia N 8, del 30105/1991, en autos "Gregorio Riano e Hijos
S.R.L. el D.P.H.".
10 Sentencia N 81, del 24/10/1990, en autos "N assivera y Bolao S.R.L.
el Provincia de Crdoba".
pi
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 63
diez das hbiles administrativos contados a partir de la notifica-
cin, el recurso de alzada.
c) Si el recurso de alzada se interpuso en subsidio al de recon-
sideracin, denegado ste se elevarn las actuaciones a los fines
de resolver aqul.
e) Que la Administracin no resuelva en el plazo legal el recurso
de reconsideracin: se deber interponer pronto despacho, y ven-
cido el plazo adicional (veinte das hbiles administrativos) sin que
la Administracin se expida, se considerar denegado tcitamen-
te y comenzar a correr el plazo de diez das para plantear el re-
curso de alzada o bien iniciar la accinjudicial contencioso admi-
nistrativa.
El acto administrativo definitivo que se cuestiona a travs del
recurso de alzada debe ser dictado por el rgano superior de la en-
tidad autrquica, por lo que deber tenerse en cuenta las disposi-
ciones de cada estatuto respecto a esta cuestin y sobre la proce-
dencia del trmite de este recurso ante esa entidad descentralizada
y autrquica.
El rgano competente para resolver el recurso de alzada es la
mxima autoridad de la Administracin Central, es decir, el Go-
bernador de la Provincia, quien deber correr previa vista al Fis-
cal de Estado, a los fines de que ste realice el control de legalidad
en forma previa y obligatoria.
Teniendo en consideracin las relaciones que existen entre el
organismo descentralizado y la Administracin Central, el control
o "tutela" que sta realiza a travs del recurso de alzada se circuns-
cribe a la legitimidad o legalidad del acto, no pudiendo efectuarse
respecto a la oportunidad, mrito o conveniencia:
"[ .. .] el alcance de la actividad que despliega el rgano revisor se
limita tamb in a verificar la adecuacin del acto al ordenamiento
jurdico ya ratificarlo o dejarlo sin efecto, sin poder modificarlo en
todo o en parte, porque la funcin del rgano que decide el recurso
no puede sustituir a aqul al que se le ha otorgado la competencia
para actuar. Por el contrario, debe limitar su actividad a ratificar
el acto, si es legtimo, y a dejarlo sin efecto en caso contrario [. . .]" "[. . .]
Los motivos se limitan slo a la legitimidad del acto, procediendo
LOS RECURSOS ADMINISTRATNOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 65
Respecto a su naturaleza, es posible advertir diferentes inter-
pretaciones:
a) La queja, para una corriente de opinin, es considerado un
"recurso" ya que se encuentra prevista en el arto 86 de la ley 6658,
en el captulo denominado "De las impugnaciones".
Por esta razn, si el recurrente eligi la va administrativa, no
resulta factible desistirla para promover la accinjudicial. Ello
trae la siguiente consecuenciajurdica, especialmente cuando se
trata de la denegatoria del recurso de alzada: "[ ... ] la autoridad com-
petente de ltima instancia (art. 6, ley 7182), imponindose al
administrado la carga del agotamiento de la va administrati-
va, a travs de la queja, previo a la interposicin de la demanda
(art.178, Consto Provincial). Esto es as por cuanto la sola denega-
cin por el rgano autrquico del recurso de alzada interpuesto, no
goza de la nota de ltimo acto administrativo incontrolable en su
sede, para habilitar la competencia de los jueces (arts. 1, inc. a, y6,
ley 7182)"P
Al ser considerado un "recurso" debe interponerse necesaria-
mente la quej a a los fines de agotar la va administrativa, ante la
denegatoria del recurso de alzada.
b) Otra corriente opina que la quej a no es un recurso sino una
reclamacin facultativa, ya que a travs de la misma no se preten-
de revocar o modificar un acto administrativo. En consecuencia,
no es necesario su planteo para agotar la va administrativa en el
supuesto de denegatoria del recurso de alzada.
La normativa aplicable la constituye el arto 86 de la Ley de Pro-
cedimiento Administrativo.
VI. RECURSO DE REVISIN
El recurso de revisin tiene carcter extraordinario ya que es
el medio previsto por el ordenamiento jurdico para cuestionar un
acto administrativo firme.
13 Dictamen de Fiscal de Cmara ContenciosoAdministrativa,N"239/1993.
-
a:
66 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Se debe tener presente que el acto administrativo firme es aque.
que no ha sido impugnado en tiempo oportuno o ha sido consentJ-
do por el interesado.
Atento su naturaleza extraordinaria, se encuentran previst2.E
las causales para su procedencia en el arto 89 de la Ley de Proced:-
miento Administrativo.
Si se funda el recurso de revisin enla causal prevista en elinc. Ce
del arto 8: "cuando resultaren contradicciones en su parte dispo-
sitiva", deber plantearse en el trmino de diez das hbiles admi-
nistrativos contados a partir de la notificacin.
El motivo referido precedentemente no constituye en s miSIDG
una causal de revisin ya que podra invocarse en otros e d i o ~
recursivos y, adems, el plazo establecido por la norma para su in-
terposicin demuestra que no se tratara de un "acto administra-
tivo firme".
El inc. b del arto 89 describe como causal de revisin: "Cuand.c
aparezcan documentos de valor decisivo para la resolucin del asun-
to' ignorados al dictarse el acto o en tal momento de imposible apor-
tacin al expediente [ .. . J'.
Los documentos alas que hace mencin la norma deben tener
estrecha vinculacin e importancia con la decisin de la cuestin
Adems, la falta de incorporacin de la documentacin a las
actuaciones administrativas no debe ser imputable ala culpa, dole
o negligencia del interesado.
El inc. c del arto 89 determina otra causal de revisin, que con-
siste en "Cuando hubiere sido dictado fundndose en documentos
o circunstancias declarados falsos por sentenciajudicial firme [ .. . j.
Frente a una decisinjudicial firme dictada por autoridad compe-
tente necesariamente debe ceder la denominada "cosa juzgada
administrativa"14, para lo cual el ordenamiento jurdico brinda una
herramienta: el recurso de revisin.
14 Conf. HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administra-
tivos, Astrea, Bs. As., 1992, pg. 153.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 67
El inc. d del arto 89 establece otra de las causales del recurso
extraordinario, motivo de anlisis en esta ocasin: "Cuando hubiere
sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier
otra maquinacin fraudulenta agrave irregularidad comprobada".
Por respeto al ''bloque de juridicidad" no resulta adecuado a dere-
cho mantener la "firmeza" de una decisin administrativa cuan-
do para su dictado han acontecido conductas delictivas.
En el supuesto de las causales descriptas en los incs. b, c y d, el
plazo para interponer el recurso de revisin es de veinte das de
"recob rarse o descubrirse los documentos o de que cesare la fuerza
mayor u obrar de tercero; o de comprobarse en legal forma los he-
chos indicados en los incs. c y d".
El recurso de revisin se interpone ante la misma autoridad que
dict el acto administrativo. Debe expresarse con precisin y acre-
ditarse la causal que se invoca como fundamento del recurso.
En el supuesto de la causal regulada en el inc. d del arto 89, se
deber demostrar-adems-la existencia de unaresolucinju-
dicial firme.
Las normas aplicables son los arts. 89 y 90 de la ley 6658.
VII. ACLARATORIA
Dentro del plazo de cinco das hbiles administrativos conta-
dos a partir de la notificacin del acto administrativo, se podr
solicitar-por escrito- aclaratoria a fin de que la autoridad que
dict la decisin realice precisiones, corrija errores materiales o su-
pla algn ti po de omisin.
A travs del pedido de aclaratoria se pretende precisar ciertos
aspectos del acto administrativo.
La doctrina cordobesa, respecto a este tema ha expresado: "La
cuestin que abarca la aclaratoria, que en su descripcin terica
aparece como sencilla, en la realidad no lo es tanto porque la deli-
mitacin de la cuestin fctica de la cuestinjurdica no es tajante,
y siempre hay una zona en la que ambas quedan diluidas de ma-
nera tal que no es posible resolver una sin avanzar sobre la otra.
68 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Cuando la base fctica se funde en lajurdica, y para la precisin
sea necesaria una interpretacin o calificacinjurdica, ya no es la
aclaratoria la va sino el recurso pertinente [' . .J'. 15
Resulta necesario destacar que la presentacin de la aclarato-
ria no suspende ni interrumpe el plazo para interponer los
recursos que correspondan, ni menos la accin contencioso admi-
nistrativa posible en caso de haberse agotado la va administrati-
va con el acto cuya aclaracin se pretende por este procedimiento.
El arto 111 de la ley de procedimiento administrativo constitu-
ye la normativa aplicable.
VIII. EFECTOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Es preciso recordar que el acto administrativo goza de los si-
guientes caracteres: presuncin de legitimidad, ejecutoriedad.
ej ecutividad, impugnabilidad y estabilidad.
Se presume-iuris tantum-que el acto administrativo ha sido
dictado de conformidad al ordenamiento jurdico, respetando el
bloque de juridicidad. Como consecuencia de ello, la Administra -
cin cuenta con atribuciones para disponer el cumplimiento del acto
administrativo en su sede (ejecutoriedad propia) o bien requerir
la intervencin del Poder Judicial (ejecutoriedad impropia).
Respecto a esta cuestin, Hctor J. ESCOLA ha expresado: "[ ... :
si la presuncin de legitimidad es fundamento suficiente de la eje-
cutividady ejecutoriedad de los actos administrativos no debe ol-
vidarse que esa ejecutividad y ejecutoriedad hallan tambin su
apoyo en la consideracin de que la Administracin Pblica, al dic-
tarlos, obra como poder del Estado, desarrollando importantes fi-
nes de inters pblico, que no pueden ser diferidos. La propia fina-
lidad de la actividad de la Administracin exige esa inmedi.ata
actuacin de los actos administrativos dictados [ ... ]".l6
15 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. -V IALE, Claudio Mar-
tn,op. cit., pg. 648.
16 ESCOLA, Hctor J., op. cit., pg. 261.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 69
La interposicin de los recursos administrativos por parte le-
gitimada (impugnabilidad del acto) no provoca la suspensin de
los efectos del acto administrativo cuestionado, salvo que una nor-
ma expresamente dispusiera lo contrario, otorgando a los recur-
sos efectos suspensivos, o que el acto no tuviera presuncin de le-
gitimidad por adolecer de nulidad manifiesta.
17
El arto 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo recepta
el principio general antes enunciado y determina que la Adminis-
tracin podr disponer la suspensin de los efectos del acto admi-
nistrativo cuando pueda "causar ungrave dao al administrado
[' . .J' y se considerare que de la suspensin "no se derivar una le-
sinal inters pblico".
Al respecto la doctrina ha expresado: "[. . .] En principio, la in-
terposicin de los recursos administrativos, es decir cuando el
interesado lo ha impugnado por razones de legalidad o de conve-
niencia y oportunidad ante la propia administracin por efecto del
carcter de presuncin de legitimidad y de la ejecutividad propia
de los actos, no cabe suspender su cumplimiento, salvo que la pro-
pia administracin considere que con ello no se afecta el inters
pblico comprometido, dndosele entonces prevalencia al inte-
rs particular afectado, o bien porque con ello se produce un dao
irreparable. Tambin los actos que adolecen de un vicio que impor-
ta una nulidad absoluta pierden su calidad de ser ejecutorios, por
lo mismo que constituye este supuesto una excepcin al principio de
presuncin de legitimidad [ .. .]' .18
Debemos tener presente, adems, que el inters pblico debe
valorarse en relacin a los daos y perjuicios que la suspensin de
los efectos del acto pueda causar ala comunidad.
Los posibles perjuicios (ya sea para el interesado o el inters
pblico) deben guardar una directa relacin con los efectos del acto
administrativo de que se trata.
17 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, pg. 223.
18 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. -VIALE, Claudio Mar-
tn,op. cit., pg. 460.
70 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
IX. RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO
La Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de
Crdoba, en el Captulo XVIII titulado "Rgimen de demandas
judiciales contra la Provincia" regula lo atinente al reclamo admi-
nistrativo previo.
La persona que deba demandar ala Provincia de Crdoba, tie-
ne la facultad de formular un reclamo administrativo dirigido al
Poder Ejecutivo a travs del ministerio que corresponda segn la
materia o motivo de la pretensin que esgrimirjudicialmente.
El reclamo administrativo previo no resulta obligatorio, pero
ante el supuesto de que el interesado lo haya presentado, deber
concluir su trmite antes de plantear la demandajudicial.
El reclamo deber contener los "mismos hechos y derechos
que se invocarn en la eventual demandajudicial" y ser resuelto
-previo dictamen de Fiscala de Estado-porel Poder Ejecutivo.
El Poder Ej ecutivo cuenta con el plazo de sesenta das hbiles
administrativos, contados desde la presentacin del reclamo, para
resolverlo.
Si transcurre el plazo sealado sin que la autoridad adminis-
trativa referida se pronuncie expresamente, el interesado podr
requerir pronto despacho. Si transcurre el trmino de veinte das
hbiles administrativos sin que el Poder Ejecutivo se expida, se
podr accionar directamente ante el Poder Judicial acreditando
el transcurso de los plazos referidos.
El ltimo prrafo del arto 119 de la ley 6658 dispone claramen-
te que ser necesario efectuar el reclamo administrativo previo
cuando as haya sido acordado o cuando exista alguna norma es-
pecial que aslo determine.
Al respecto la doctrina ha expresado: "La va del reclamo admi-
nistrativo que se conoce como reclamacin administrativa previa
se caracteriza porque, pese a ser optativo, no es necesario; por eso si
no es intentado no se pierde ningn derecho, y tampoco la cuestin
que es objeto del reclamo queda firme, pudiendo ser reclamada ul-
teriormente [ .. .] De todas maneras, cuando las provincias disponen
la va de la reclamacin administrativa previa, la misma es facul-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 71
tativa para los interesados, pero cuando es elegida, queda obligado
a agotarla sin perjuicio de la oportuna demandajudicial en caso
de denegatoria o incumplimiento" .19
Resulta importante destacar las interpretaciones efectuadas
por la doctrina y jurisprudencia respecto al alcance del "reclamo
administrativo previo" en relacin al transcurso de los plazos de
prescripcin.
La cuestin es analizada en base a la interpretacin del trmi-
no "demanda" expresado en el arto 3986 del Cdigo Civil.
La Cmara Contencioso Administrativa de 2
a
Nominacin de
la Provincia de Crdoba ha expresado: "El reclamo administrati-
vo previo, cuando es condicin impuesta por la ley para acceder a la
jurisdiccin, interrumpe el trmino de la prescripcin". 20
"El trmino 'demanda' utilizado por el arto 3986 del Cdigo Ci-
vil, a los efectos de la interrupcin de la prescripcin debe ser toma-
do en sentido amplio, comprensivo de todo acto judicial, y ciertos
actos extrajudiciales igualmente formales, demostrativos de la vo-
luntad del acreedor de no abandonar su derecho y de su intencin
de hacer valer su crdito. En consecuencia cabe atribuir efecto inte-
rruptivo del trmino de la prescripcin al reclamo administrativo
efectuado por escrito y ante autoridad competente, y aun cuando
hipotticamente no se reconociera dicho efecto al reclamo adminis-
trativo hecho en forma, debe aceptarse que el mismo constituye un
acto idneo para exteriorizar en forma indubitable la voluntad
reclamatoria del pago de los daos, con la virtualidad suspensiva
asignada por el arto 3986, segunda parte, del Cdigo Civil". 21
19 ILDARRAZ, Benigno - ZARZAMENSAQUE, Alberto R. -VIALE, Claudio Mar-
tn,op. cit., pg. 635.
20 Sentencia N 30, del 23/04/1993, en autos "Llanes, Juan Carlos d
Provincia de Crdoba - plena jurisdiccin", Sistema Argentino de In-
formtica Jurdica, Sumario N R10063.
21 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, sentencia N 120, del 11108/
1987, en autos "Linzoain, Horacio d EPOS", Sistema Argentino de In-
formtica Jurdica, Sumario N R732.
72 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
La Cmara Sexta Civil y Comercial de Crdoba, respecto a la
cuestin que nos ocupa, expres: "En materia de prescripcin libe-
ratoria, destacada doctrina sostiene que la reclamacin adminis-
trativa slo tiene efecto interruptivo cuando constituye un trmite
previo a la habilitacin de la instanciajudicial, lo que no suceda
en el sublite, toda vez que el accionante poda acudir a la Justicia
mediante la va intentada sin necesidad de ocurrirpreviamente ante
el Estado, va administrativa". 22
El profesor doctor Luis MOISSET DE ESPANs opina: "[ ... ] aunque
las gestiones o reclamaciones de carcter administrativo no impor-
tan unademandajudicialni un reconocimiento de derecho porpart.f.
del Estado, se admite que pueden bastar para interrumpir la pres-
cripcin cuando ellas son exigidas por la ley como condicin previa
para entablar la demanda judicial y que conservan ese efecto inte-
rruptivo, aunque dichas actuaciones administrativas sean nulas.
porque lo mismo habra quedado ya exteriorizada la voluntad con-
creta de no dejar prescribir el derecho[ ... J".23
X. DERECHOS RECONOCIDOS EN LA LEY N<> 8835
24
La ley W 8835 denominada "Carta del Ciudadano", al tratar e::
el Captulo 1 (del Ttulo Ir) los "Derechos de las personas en su re-
lacin con el Estado" contempla en el arto 4:
"Todas las personas en la provincia tienen derecho a: [. . .]
d) Recibir respuesta definitiva a la peticin deducida contra al:-
tos administrativos definitivos que lesionen derechos subjetiw!
o que afecten derechos legtimos y que el reclamante considera..-.
22 Sentencia N 156, del 01110/2002, en autos "Mariani, Juan Carlos,::
Provincia de Crdoba - daos y perjuicios",Actualidad Jurdica i!
Crdoba, N 24, pgs. 1438/1439.
23 MOISSET DE ESPANS, Luis, Interrupcin de la prescripcin por t-
manda, UNC, Crdoba, pg. 26.
24 Ley 8835 (sancionada el 25/03/2000; promulgada el 27/03/2000. -:
publicada en B.O. del 28/03/2000).
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 73
que ha sido dictado con vicios que lo invalidan, dentro de un pla-
zo mximo de seis (6) meses calendarios computados desde el ini-
cio del trmite. Vencido este plazo, el administrado podr solici-
tar, directamente, el avocamiento del titular del Poder Ejecutivo,
quien solicitar el envo de las actuaciones y -previa intervencin
de Fiscala de Estado-- resolver la peticin dentro de los treinta
(30) das siguientes [ .. .?
La Carla del Ciudadano, aun con deficiente uso del lenguaje
tcnico, ha incorporado una nueva herramienta a favor de los ci u-
dadanos para obtener un pronunciamiento por parte de laAdmi-
nistracin.
Si bien la intencin del legislador es loable, resulta menester
realizar una serie de consideraciones respecto a la norma trans-
cripta en prrafos anteriores, a saber:
- se refiere a "peticin deducida contra actos administrativos
definitivos", cuando en realidad el medio reconocido por la legis-
lacin para cuestionarlos es el recurso administrativo;
- se encuentran legitimados los titulares de "derechos subjeti-
vos o que afecten derechos legtimos", a pesar de que los titulares
de las situaciones jurdicas subjetivas que cuentan con los medios
recursivos para cuestionar los actos administrativos que conside-
ren viciados son: derechos subjetivos e intereses legtimos.
Por ello, deber interpretarse que el arto 4
0
se refiere a "intereses
legtimos" .
La norma establece que vencido el plazo de seis meses calenda-
rio el administrado "podr" solicitar el avocamiento del titular del
Poder Ejecutivo, en forma directa ante el gobernador de la provin-
CIa.
La redaccin de la norma no deja dudas respecto al carcter
optativo del pedido de avocamiento, por lo que no obliga al recu-
rrente instar su trmite como seha entendido en el recurso de queja
o directo para agotar la va administrativa.
Adems, es necesario que se haya cuestionado la validez de ac-
tos administrativos que afecten derechos subjetivos o intereses le-
gtimos, razn por la cual no sera procedente frente a otros supues-
tos.
...
-
74 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Puede ocurrir que el titular del Poder Ejecutivo resuelva hacer
lugar al pedido de avocamiento y requiera el envo de las actuacio-
nes, pero transcurre el plazo de treinta das sin que emita decisin
expresa alguna.
Cul es la conducta que debera seguir el administrado?
A pesar de que la ley 8835 no contempla expresamente este
supuesto, y efectuando un anlisis general del sistema recursivo.
previsto en la Provincia de Crdoba, debera plantearse "prontc
despacho", enlos trminos del arto 70 de la Ley de Procedimientc
Administrativo ante el mismo gobernador cuyo avocamiento fuf.
solicitado por el interesado ymientras no resuelva estar SUSpeIl-
dido el plazo de caducidad para promover cualquier accin conter:.-
cioso administrativa en sede judicial.
XI. AMPARo POR MORA
El arto 52 de la Constitucin de la Provincia de Crdoba esta-
blece: "Para el caso de que esta Constitucin, una ley u otra norma
impongan a un funcionario, reparticin o ente pblico administra-
tivo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda per-
sona afectada puede demandar su cumplimientojudicialmente ..
peticionar la ejecucin inmediata de los actos que el funcionario,
reparticin o ente pblico administrativo se hubiera rehusado a
cumplir. Eljuez, previa comprobacin sumaria de los hechos en un -
ciados, de la obligacin legal y del inters del reclamante, puede li-
brarmandamientojudicial de pronto despacho en el plazo que pru-
dencialmente establezca."
La accin de amparo por mora de la administracin receptada
en el arto 52 precedentemente transcripto, se encuentrareglamen-
tada en la ley 8508 en el mbito de la provincia de Crdoba.
25
Al respecto, la Cmara Contencioso Administrativa de 2
a
No-
minacin de Crdoba ha expresado: "El arto 52 de la Constitucin
25 Ley 8508 (sancionada el 31/10/1995; promulgada el 13/11/1995, y
publicada en B.O. del 17/1111995).
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 75
Provincial constituye una eficaz garanta instituida en proteccin
del administrado en su relacin con la administracin. Es que, como
lgica consecuencia del derecho de los ciudadanos de 'peticionar a
las autoridades', existe la obligacin de la administracin de res-
ponder (art. 19, inc. 9, de la Constitucin Provincial), y tal respues-
ta obligatoriamente debe ser expresa conforme lo sostiene en forma
uniforme y pacfica la doctrina y jurisprudencia. LaAdministra-
cin se encuentra obligada a adoptar todas las medidas necesarias,
conforme las facultades que le otorgan las normas procedimenta-
les, a fin de producir dentro de los plazos legales establecidos por
tales normas, las resoluciones expresas requeridas por los adminis-
trados, satisfaciendo as el derecho de stos a 'ser administrados'
que se encuentra tutelado constitucionalmente por la accin de
amparopormora".26
El amparo deber presentarse ante los tribunales con compe-
tencia en materia contencioso administrativa que corresponda al
domicilio de la demanda o al lugar donde debi cumplirse el "de-
ber cuya mora se invoca".
La ley 8508 reconoce legitimacin activa a "toda persona",
siempre y cuando la omisin de cumplir un deber impuesto por la
norma, por parte de la Administracin, le afecte las siguientes si-
tuaciones jurdicas subjetivas: derecho subjetivo e inters legti-
mo.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia, en relacin a la legitimacin activa, ha expresado: "En
virtud del arto 52 de la Constitucin Provincial, el administrado es
titular de un poder de accin, reconocido como una garanta instru-
mental de legalidad, pues se encuentra en una situacin cualifica-
da frente a la reticencia de la administracin en dictar el acto que
resuelva la peticin. La mentada situacin jurdica de derecho sub-
jetivo o inters legtimo que se genera frente a la inactividad de la
26 Sentencia N 102, del 09/09/2002, en autos "Ferreyra, Claudia dPro-
vincia de Crdoba - amparo por mora", Actualidad Jurdica de Cr-
doba, N 24, pg. 1445.
76 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
administracin en resolver el reclamo --aun cuando ste pueda ser
considerado inadmisible o improcedente porcausas legales objeti-
vamente apreciadas-genera una relacin que confiere legitima-
cin activa al administrado que acredite ser titular de una situa-
cinjurdico subjetiva particularizada en los trminos del arto JO
de la ley 8508". "Cuando el arto 52 de la Constitucin Provincial exige
la acreditacin del inters del reclamante o que sea una persona
afectada, quiere significar que sea titular de un derecho subjetivo o
inters legtimo respecto de lo pretendido. Ello implica que debe
acreditarse un inters personal y directo susceptible, por ende, de
afectar una situacin diferenciada al resto de la comunidad [ .. .]'.27
En cambio, son legitimados pasivos: el Estado Provincial (cual-
quiera fuera el poder: Ejecutivo, Legislativo o Judicial), los muni-
cipios y comunas, entes centralizados o descentralizados y cual-
quier otro rgano de derecho pblico estatal o no estatal, dotado
de potestad pblica. Los nombrados debern actuar en ejercicio de
la funcin administrativa y en cumplimiento de respetar el dere-
cho constitucional de peticionar a las autoridades pblicas, que
implica como correlato el de responder en los plazos legales esta-
blecidos por el ordenamiento legal.
La demanda debe contener una serie de requisitos, segn lo
determina el arto 5 de la ley 8508:
a) Si se tratare de una persona fsica: su nombre y apellido,
domicilio real y constituido a los efectos legales. Si accionare una
personajurdica se deber expresar su denominacin, domicilio
social, datos de la inscripcin registral y los datos identificatorios
de sus representantes y acompaar los instrumentos legales que
aslo acrediten;
b) Se deber expresar la autoridad administrativa involucrada,
el deber omitido por la Administracin, indicar la situacinjur-
dica subjetiva afectada (derecho subjetivo o inters legtimo), la
27 Sentencia N 121, del 04/09/2001, en autos "Gutirrez, Tefilo d
Provincia de Crdoba - amparo por mora", Foro de Crdoba, Suple-
mento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 8, pg. 121.
-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 77
norma que predetermina la obligacin que la accionada ha omiti-
do cumplir;
c) Debe ofrecerse la prueba pertinente a los fines de acreditar
los extremos invocados enla demanda.
El tribunal interviniente se pronunciar sobre la "admisibili-
dad de la accin" dentro de las veinticuatro horas de presentada,
pudiendo acontecer las siguientes situaciones:
Si la considerara inadmisible la rechazar y ordenar el archi-
vo de las actuaciones.
Si la demanda adoleciera de defectos o resultare poco clara, el
tribunal emplazar al accionante para que la subsane, bajo aper-
cibimiento de rechazarla. Una vez cumplimentado debidamente
el emplazamiento, se expedir acerca de su admisibilidad.
El trmite de esta accin ser impulsado de oficio por el rgano
judicial interviniente.
Si el tribunal decide admitir la accin de amparo, emplazar
por el trmino de cinco das a la demandada para que presente un
informe respecto a la pretensin esgrimida en la causa. En el mis-
mo plazo del emplazamiento, podr solicitar participacin.
Las pruebas debern ofrecerse conla demanda, con su contes-
tacin o con el informe, pero el tribunal slo admitir aquellas me-
didas que considere pertinentes y "compatibles con el carcter
sumarsimo del proceso".
Si el tribunal resuelve, mediante el dictado de una sentencia,
hacer lugar al amparo, impondr un plazo ala accionada para cum-
plir su deber. En caso de desobediencia a la orden de pronto despa-
cho judicial, se girarn los antecedentes al rgano judicial compe-
tente en materia penal.
Las resoluciones judiciales en este proceso, son irrecurribles.
Sin perjuicio de ello, el rt. 11 de la ley 8508 determina que la sen-
tencia podr ser cuestionada por las partes solamente a travs de
los recursos extraordinarios previstos por el Cdigo Contencioso
Administrativo de la Provincia de Crdoba (ley 7182).
Las costas del proceso se impondrn al vencido, salvo que las
particularidades del caso justificaren un criterio diferente, lo que
deber ser evaluado y debidamente fundado por el tribunal.
78 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
La Cmara Civil, Comercial y Contencioso Administrativo de
la ciudad de San Francisco estableci, en relacin a la imposicin
de costas, el siguiente criterio jurisprudencial: "Si se repara que el
nico objetivo de un amparo por mora es lograr que la administra-
cin emita una resolucin, y si al tiempo de la presentacin del in-
forme del arto 7 de la ley 8508, esa resolucin se ha dictado y se acom-
paa con aqul, lo que ha hecho la demandada es un allanamiento,
puesto que, precisamente, cumpli con el acto que el accionante le
reclamaba [. . .] El art.l O, tercer prrafo, de la ley 8508 establece la
imposicin de costas al vencido. En tal sentido, vencido esellitigante
respecto de quien el fallo resulta totalmente adverso a la posicin
jurdica asumida en el proceso, y as hay que calificar, sin dudas,
alque se allana". 28
XII. RELEVANCIA DEL AGOTAMIENTO DE LA VA ADMINISTRATIVA
Es necesario tener presente que el procedimiento administra-
tivo' especialmente el de naturaleza recursiva, es considerado un
medio o instrumento de control de lajuridicidad y de la conformi-
dad de los actos con el inters pblico o bien comn, que debe ser el
obj etivo primordial de la actividad administrativa.
Adems, el procedimiento recursivo constituye una garanta
a favor del administrado, ya que a travs de aqul puede cuestio-
nar los actos administrativos persiguiendo la extincin o modifi-
cacin de los que considere viciados y afecten unasituacinjurdi-
ca subjetiva determinada.
En el sistema vigente en la Provincia de Crdoba, tiene gran
importancia el agotamiento de la va administrativa como requi-
sito previo para acceder al controljudicial.
Agustn GORDILLO al referirse a esta cuestin expresa: "[ ... ] La
habilitacin de la vajudicial o el agotamiento de la va adminis-
28 En autos "Petrodual S.R.L. cJ Municipalidad de San Francisco -am-
paro por mora", Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administra-
tivo y Constitucional, N 6, pg. 171.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 79
trativa vendran a funcionar en ese esquema antiguo como condi-
cin previa a la existencia de competenciajudicial, lo cual es una
irrazonable restriccin a la garanta constitucional, supranacio-
nal e internacional de acceso inmediato y expedito a una instan-
ciajudicial pronta y cumplida [ ... ]".29
Sin embargo, la Constitucin de la Provincia de Crdoba, en el
arto 178, segundo prrafo, expresa: "La actuacin del Estado, los
Municipios y dems personas jurdicas pblicas en el ejercicio de
la funcin administrativa, quedan sometidos al controljudicial
de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro requi-
sito que el interesado haya agotado la va administrativa".
En la Provincia de Crdoba, el requisito del agotamiento de la
va administrativa, tiene rango constitucional.
Asimismo, el Cdigo Contencioso Administrativo (ley 7182), de-
termina que para acceder a lajurisdiccin contencioso adminis-
trativa deben cumplirse una serie de requisitos, entre ellos, "que el
acto administrativo haya causado estado en razn dehaberse ago-
tadoasurespectolasinstancias administrativas [. .. ]"(art.1,inc. a).
El arto 6 de la ley 7182 determina, adems, que la demanda
contencioso administrativa "debe prepararse mediante el o los
recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de
ltima instancia, el reconocimiento o denegacin del derecho re-
clamado o inters legtimo afectado."
La Cmara Quinta Civil y Comercial de Crdoba determin:
"Con la sancin del artculo 178 de la Constitucin de la Provincia
de Crdoba, las personasjurdicas pblicas, enel ejercicio de las fun-
ciones administrativas que tienen asignadas, quedan sujetas al con-
troljudicial de conformidad a la ley de la materia vigente -en la
actualidad la ley 7182-y previo el agotamiento de la va adminis-
trativa".30
29 GORDILLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. II, pg.
XIII-9.
30 Auto interlocutorio N 86, del 24/03/1993, en autos "Denuncia for-
mulada por Osear A. Reinaldi", Semanario Jurdico, N 936, edicin
del 10/06/1993.
80 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Por todo ello, el agotamiento de la va administrativa adquie-
re gran relevancia en el sistemajurdico vigente en la Provincia
de Crdoba porque:
- Es un requisito establecido por la Constitucin Provincial y
por el Cdigo Contencioso Administrativo para acceder al control
judicial del ejercicio de la funcin administrativa.
- Porque el procedimiento recursivo llevado a cabo -en el su-
puesto que nos ocupa-para obtener un acto administrativo que
causa estado, es un instrumento de control del ej ercicio de la fun-
cin administrativa.
- Porque a travs del procedimiento recursivo el administrado
puede cuestionar lajuridicidad de un acto administrativo y la Ad-
ministracin -si lo considera pertinente--lo modificar o extin-
guir. Si el administrado satisface su pretensin en sede adminis-
trativa no deber acudir a la vajudicial.
Sin embargo, actuales opiniones doctrinarias consideran que
en determinadas circunstancias el requisito del agotamiento de la
va administrativa se ha transformado en una "traba para acce-
der a lajurisdiccin contencioso administrativa".
En efecto, Pablo Esteban PERRINO respecto a esta cuestin, ex-
presa: "El requisito del agotamiento de la va administrativa, ca-
lificado por GARCA DE ENTERRA como 'una reduplicacin del privi-
1egio de la decisin previa', con razn viene siendo duramente
controvertido por la doctrina ya que, debido a su muchas veces in-
adecuada regulacin y en otras a su irrazonable aplicacin, con-
vierte-en unnInero muy significativo de casos-el trnsito pre-
vio por la va administrativa en una trampa o carrera de obstculos
para elli tigante, y demora injustificadamente el acceso a lajuris-
diccin. De ah que ante los abusos en que se ha incurrido en su re-
glamentacin y aplicacin, las opiniones doctrinarias mayorita-
rias postulan, cuando no su eliminacin, su morigeracin mediante
una reforma sustancial del rgimen recursivo propugnando el
carcter facultativo de los recursos administrativos". 31
31 PERRINO, Pablo E., "El derecho a la tutela judicial efectiva y el acceso
a la jurisdiccin contencioso administrativa", en Revista de Derecho
LOS RECURSOS ADMINISTRATNOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 81
En idntico sentido, segn los alcances que asigna Juan Carlos
CASSAGNE al arto 18 de la Constitucin Nacional, cuya regulacin se
integra con las disposiciones del Pacto de San Jos de Costa Rica en
sus arts. 5y 25, que consagran el derecho a la tutelajudicial efecti-
va, ha expresado la existencia de una incompatibilidad del esque-
ma del dogma revisor o de exigencia de agotamiento previo de va
administrativa, con los principios de la tutelajudicial efectiva y de
la divisin de poderes, propugna ese autor la morigeracin de esas
exigencias previas recordando al espaol GARCiADE ENTERRiA, quien
ha afirmado que el dogma revisor en sede administrativa es "un puro
convencionalismo procesal que actuaba en beneficio exclusivo de
una sola de las partes del poceso, la Administracin Pblica". 32
XIII. lIBEAS DATA
La Constitucin de la Provincia de Crdoba, en su arto 50, esta-
blece: "Toda persona tiene derecho a conocer lo que de l conste en
forma de registro, la finalidad a que se destina esa informacin, y a
exigir su rectificacin y actualizacin. Dichos datos no pueden re-
gistrarse con propsitos discriminatorios de ninguna clase ni ser
proporcionados a terceros, excepto cuando tengan un inters legti-
mo. La ley reglamenta el uso de la informtica para que no se vul-
neren el honor, la intimidad personal y familiary el pleno ejercicio
de los derechos [ .. .j.
Atento la norma constitucional precedentemente transcripta,
en la Provincia de Crdoba se sancion con fecha 25 de octubre
de 2000, la ley 8891 que regulaba la temtica que nos ocupa.
Pblico, 2003-1, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 2003, pg. 266, Y Derecho
procesal administrativo, t. 1, bajo la direccin de Juan Carlos CASSAG-
NE, Hammurabi, Bs. As., 2004, pgs. 857/880.
32 CASSAGNE, Juan Carlos, "La tutela judicial efectiva. Incompatibili-
dad con el dogma revisor y con la regla del agotamiento de la va admi-
nistrativa", en Fragmentos de derecho administrativo, Hammurabi,
Bs. As., 2003, pgs. 131/155.
82 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Los trminos de esa norma -salvo aspectos muy puntuales-
eran muy similares alos de la ley 25.326, y estableca concretamen-
te que la accin de hbeas data deba tramitarse de conformidad a
las reglas del amparo.
Sin embargo, el Poder Ejecutivo provincial vet en forma total
la ley 8891 alegando la conveniencia de un sistema nico y unifor-
me para todo el pas, alos fines de contribuir a la seguridadjurdica.
Atento el veto total efectuado, no se analizar en este trabajo
el contenido de la legislacin que nos ocupa.
XIV. ACCESO AL CONOCIMIENTO DE LOS ACTOS DEL ESTADO
(LEY N 8803)
Consideraciones generales
La publicidad de los actos del Estado constituye uno de los as-
pectos de la forma republicana de gobierno adoptada en el arto 2
0
de la Constitucin de la Provincia de Crdoba en concordancia con
el arto 1
0
de la Constitucin Nacional.
El arto 15 de la Constitucin de la Provincia de Crdoba garan-
tiza la publicidad de los actos del Estado estableciendo que una ley
determinar "el modo y la oportunidad de su publicacin y el acce-
so de los particulares a su conocimiento"
En cumplimiento de este mandato constitucional, el Poder Le-
gislativo sancion con fecha 6 de octubre de 1999, la ley 8803 me-
diante la cual regula el "derecho al acceso al conocimiento de los
actos del Estado".
El arto 1
0
de la ley 8803 establece que toda persona tiene dere-
cho a "solicitar y recibir informacin" de cualquier rgano perte-
neciente a la "Administracin Pblica provincial, municipal y co-
munal, centralizada y descentralizada, de entes autrquicos,
empresas y sociedades del Estado, sociedades annimas con par-
ticipacin estatal mayoritaria, sociedades de economa mixta [ ... ]
del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad ad-
ministrativa, y del Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas,
Consejo Econmico y Social y Ministerio Pblico Fiscal [ ... ]".
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 83
De esta disposicin se desprende quienes son los legitimados
para solicitar la informacin como as tambin los suj etos pasivos
que se encuentran obligados legalmente a brindarla.
Es importante destacar que se considera "informacin" toda
aquella documentacin que constituya los antecedentes de un acto
administrativo, como as tambin las "actas de reuniones oficia-
les" (art. 2).
El arto 3 de la ley 8803 establece los supuestos en los cuales no
se suministrar informacin: cuando afecte la intimidad de las
personas, ni bases de datos domiciliarios y telefnicos, cuando
pudiera revelar la estrategia adoptada en la tramitacin de una
causajudicial o que resulte protegida por el secreto profesional,
cuando se comprometa ''la seguridad de la provincia, la paz yel
orden pblico".
Procedimiento para acceder a la informacin
Toda persona deber solicitar la informacin por escrito, expre-
sando sus datos identificatorios, "sin estar sujeta a ninguna otra
formalidad" (art. 6).
La solicitud de informacin deber ser satisfecha en el plazo de
diez das hbiles administrativos, pudiendo ser prorrogado por diez
(10) das ms segn las circunstancias del caso.
Si vencido el plazo la autoridad requerida no satisface la solici-
tud del requirente, ste podr interponer accin de amparo por mora
de la Administracin (art. 8, primera parte).
Si la informacin fuere denegada mediante resolucin expre-
sa, proceder la accin de amparo (art. 8, segunda parte) cuando
se hubiere "resuelto en exceso de las previsiones del arto 3 o la fun-
damentacin fuere arbitraria, insuficiente o aparente".
El acceso a la informacin es gratuito. Si fuere necesario la re-
produccin de la documentacin, los costos de la misma sern a
cargo del peticionante.
La Cmara de Apelaciones Civil y Comercial de la Ciudad de
Bell Ville reconoci legitimacin procesal a un letrado para solici-
84 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
tar la informacin y para incoar la accin de amparo ante la nega-
tiva de la Administracin en suministrarla. Para ello, el Sr. Vocal
Dr. Luis Alberto Caballero expres: "[. . .] todo letrado de la matr-
cula se encuentra legitimado en los trminos del arto 10 de la ley 8803
y tambin por consecuencia, legitimado para deducir el amparo
segn el arto 8
0
de la ley 8803. Tanto con mayor razn si reciben la
proteccin de la ley 5805, consagratoria de las facultades que tie-
nenen el ejercicio de la profesin plasmadas fundamentalmente a
travs del arto 18 del mencionado estatuto legal, como atribucin del
letrado en el ejercicio de su funcin de recabar, directamente de la
administracin pblica, de los Bancos Oficiales y de particulares,
informes, antecedentesy certificaciones sobre hechos atinentes a las
causas en las que intervengan, establecindose un plazo a la admi-
nistracin para evacuar dichos informes [' .. J'. 33
La ley 8803, determina el modo y la oportunidad de la publici-
dad de los actos del Estado y el acceso a su conocimiento en virtud
de la garanta receptada por el arto 15 de la Constitucin de la Pro-
vincia de Crdoba.
Esta legislacin posibilita al ciudadano ejercer un control di-
recto sobre la actividad administrativa a los fines de mantenerla
y/o encaminarla bajo el denominado "principio de juridicidad" que
necesariamente debe regir para asegurar la existencia de un "Es-
tado de Derecho".
El caso "La Voz del Interior vs. Ente Regulador de Servicios
Pblicos (ERSEP)", iniciado mediante una accin de amparo el pa-
sado 22 de julio de 2004, resulta el mal emblemtico, frente a la
negativa del organismo pblico de poner a disposicin de un perio-
dista todas las actas de directorio para efectuar una labor profe-
sional de informacin, fundado su derecho en la ley 8803.
34
33 Sentencia N 10, del 03/05/2000, en autos "Lpez Ballesteros, Horacio
Luis e/Municipalidad de Bell Ville - accin de amparo - apelacin".
34 La Voz del Interior, edicin del 23/07/04.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 85
xv. REGMENES RECURSIVOS ESPECIALES
a) Registro General de la Propiedad Inmueble de
Crdoba
Laley 5771 regula un rgimen recursivo especial para cuestio-
nar las decisiones de las autoridades del Registro General de la
Propiedad.
Este sistema recursivo se pone en marcha cuando el registra-
dor realiza una" observacin".
Luis MOISSET DE ESPANs expresa al respecto: "Cuando el regis-
trador encuentra vicios o defectos que obstan a la admisibilidad del
acto, debe, dentro de los treinta das de ingresado el documento al
registro, efectuar la pertinente observacin" .35
La observacin debe realizarse por escrito y encontrarse debi-
damentefundada,motivadaCart.16,ley5771),yaque,endefini-
tiva, se trata de un acto administrativo.
Ante esta circunstancia puede ocurrir que el administrado cum-
plimente las exigencias requeridas o subsane los defectos seala-
dos por el registrador.
Caso contrario, es decir si el administrado no est de acuerdo
con la observacin, deber cuestionarla mediante los denomina-
dos "recursos internos" que explicitaremos brevemente a continua-
cin.
Se consideran recursos internos: el recurso de rectificacin o
recalificacin Cante el registrador interviniente) y el de apelacin
o tambin llamado reconsideracin por ante el Director General.
Recurso de rectificacin
Notificada fehacientemente la observacin, el administrado
podr plantear recurso de rectificacin.
35 MorSSET DE ESPANS, Luis, Publicidad registral, 3
a
ed., Zavala, Bs.
As., 2003, pg. 257.
86 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Este medio impugnativo debe interponerse en el plazo de treinta
das (hbiles administrativos) por ante el registrador que realiz
la observacin.
Este medio impugnativo debe ser presentado por Mesa Gene-
ral de Entradas del Registro General.
El recurso debe serfundadoyse deber ofrecer y acompaar toda
la prueba que considere pertinente para acreditar las circunstan-
cias de hecho y de derecho que invoque.
El registrador cuenta con el plazo de quince das para resolver
este recurso de rectificacin.
En el supuesto que el registrador acepte los argumentos esgri-
mido s por el recurrente, finaliza la controversia.
Puede ocurrir tambin que el registrador resuelva expresa-
mente el recurso rechazando la pretensin del administrado, o bien
dej ar transcurrir el plazo legal sin expedirse, lo que equivale a que
el recurso de rectificacin ha sido denegado.
Es importante destacar que en el supuesto de acogerse el recurso
de rectificacin se considera registrado de manera definitiva el
documento en cuestin.
Si el recurso de rectificacin es denegado, el interesado deber
cumplimentar la observacin efectuada, oensudefecto, deber acu-
dir ante el director general a travs del recurso de apelacin.
Recurso de apelacin
Elart.17 de la ley 6737 determina que "contra la resolucin que
mantenga la observacin, o si no fuera resuelta dentro del plazo
previsto, podr el interesado interponer, dentro del plazo de quince
das, recurso de apelacin [' . .J'.
El recurso de apelacin debe plantearse ante el director gene-
ral dentro del plazo de quince das hbiles administrativos, con-
tados a partir de la notificacin de la resolucin denegatoria del re-
curso de rectificacin, o a partir del vencimiento del plazo para
resolverlo.
El director general tiene el plazo de treinta das para pronun-
ciarse, no existiendo disposicin expresa alguna respecto al silen-
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 87
cio por parte de la mxima autoridad del Registro General, por lo
que se considera que produce la denegatoria por silencio.
Si el director general acoge el recurso, finaliza la controversia.
Si el director general, de manera expresa o presunta (denega-
toria por silencio), desestima el recurso de apelacin, se considera
cerrada la instancia administrativa, y su decisin ser sometida
al controljudicial enlos trminos y condiciones que a continuacin
expresaremos.
"Con la culminacin de este recurso tambin finaliza la etapa
de tratamiento registral del tema, y a partir de all slo es posible
continuar con las reclamaciones en sedejudicial, salvo, claro est,
que se optare por cumplimentar la observacin discutida. 36
Recurso judicial
El arto 19 de la ley 6737 dispone que contra la resolucin dene-
gatoria del director general se "podr recurrir por ante la Cmara
de Apelaciones en lo Civil y Comercial.
Este recurso judicial deber interponerse de manera fundada
por ante el Registro General en el plazo de diez das de notificada
la resolucin denegatoria.
La Direccin General deber elevar el recurso,junto a las de-
ms actuaciones administrativas originadas como consecuencia
de la observacin, al Tribunal Superior de Justicia para su remi-
sin a la Cmara que en turno corresponda.
La Cmara interviniente resolver el recurso planteado sin
sustanciacin y la inscripcin registral provisoria se considerar
extendida hasta la conclusin del trmite recursivo.
Silaresolucinjudicial acoge el recurso de apelacin, lainscrip-
cin provisoria del documento se convierte en definitiva.
Si la sentencia, en cambio, no hace lugar al recurso de apela-
cin, se producir la caducidad de la inscripcin provisoria.
36 AHUMADA, Daniel, Ley registral inmobiliaria 5771 y disposiciones
tcnico-registrales, Alveroni Ediciones, Crdoba, 2002, pg. 218.
88 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
En la actualidad el controljudicial de la actividad administra-
tiva -registral es realizado por las Cmaras Civiles, por aplicacin
expresa del arto 19 de la ley 5771 y de la interpretacinjurispru-
dencialllevada a cabo por el Superior Tribunal de Justicia:
"La naturalezajurdica del acto emanado del Sr. Director del
Registro General de la Propiedad en la especie, en cuanto que su
objetivo es plenamente iusprivatista, desde que se resuelve por el
mismo la cuestin atinente a la inscripcin de un derecho real, de-
termina la competencia de la Cmara en lo Civil y Comercial". 37
Adems, se sostiene que "en razn de lo dispuesto en la ley 7182
(Cdigo de Procedimiento Contencioso-Administrativo ),es impor-
tante resaltar que aun esta ley fue sancionada con posterioridad
al texto actual de la Ley Provincial Registral; las decisiones que
adopta el registrador no deben ser revisadas por el procedimiento
contencioso-administrativo sino ante lajusticia ordinaria, ya que
estn enjuego cuestiones de fondo: los asuntos atinentes al dere-
cho de propiedad hacen al derecho civil (privado), y no al derecho
administrativo (pblico) ."38
Sin embargo, existe un antecedentejurisprudencial que reco-
noce alas Cmaras Contencioso Administrativas la competencia
para resolver este ti po de controversias.
Nos estamos refiriendo, concretamente, a la causa "Lozita,
Sergio Guillermo el Provincia de Crdoba - ilegitimidad"39, en la
cual la Cmara Contencioso Administrativa de Segunda Nomina-
cin consider que la resolucin dictada por la Direccin General
del Registro de la Provincia es un "acto administrativo", razn por
la cual corresponde agotar la va administrativa de conformidad
a la ley 6658 (recurso de reconsideracin y jerrquico) y luego ob-
tener el controljudicial en los trminos de la ley 7182.
37 TSJ, auto N 419, del 07/12/1993, en autos "Brocal S.A. el C. Scagliotti
y otra - hipotecario - recurso de rectificacin y apelacin en subsidio".
38 AHUMADA, Daniel, op. cit., pg. 222.
39 Cm. Cont. Adm. 2
a
Nom., auto N 16, del 11102/2000, en autos "Lo-
zita, S.eI Provincia de Crdoba - ilegitimidad".
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 89
b) Recursos en el procedimiento disciplinario notarial
(ley N> 6291)
El rgimen de la responsabilidad disciplinaria notarial en la
Provincia de Crdoba se encuentra regulado por la ley 6291.
40
Los bienes jurdicamente protegidos por la normativa citada
son: ''la institucin notarial, los servicios que le son propios yel
decoro del notariado" (art. 21), estatuyendo las pautas y normas
de procedimientos para la determinacin de la responsabilidad no-
tarial y la aplicacin de sanciones disciplinarias, si correspondie-
re.
El procedimiento administrativo tendiente a determinar la
responsabilidad notarial, podr iniciarlo el Tribunal de Disci pli-
na Notarial de la Provincia de Crdoba, de oficio o por denuncia.
El Tribunal de Disciplina Notarial se encuentra integrado por
un presidente, dos vocales titulares y cuatro suplentes. El presi-
dente ser nombrado por el Poder Ejecutivo. Los vocales titulares
y suplentes sern designados por el Poder Ejecutivo a propuesta
-en terna para cada cargo-del Consejo Directivo del Colegio de
Escribanos de Crdoba.
El Tribunal de Disciplina Notarial goza de amplias prerroga-
tivas' entre las que se encuentra el llamado "poder autnomo de
investigacin" que debe ejercerse dentro del ''bloque dejuridicidad".
Asimismo, el notario cuyas conductas estn sometidas a contra-
lor, goza de los siguientes derechos y garantas: a comparecer, cons-
tituir domicilio legal, a la defensa tcnica, a ser odo, a ofrecer y pro-
ducir pruebas, a alegar de bien probado y a una decisin fundada en
"causas y antecedentes concretos" (arts. 33, 34y 35, ley6291).
La denominada "decisin fundada" es un acto administrativo
dictado por el Tribunal de Disciplina Notarial en ejercicio de la
funcin administrativa que produce efectos jurdicos respecto del
notario sometido a un procedimiento disciplinario.
40 Ley 6291 (sancionada y promulgada el 30/05/1979 ,y publicada en
B.O. del 04/06/1979).
-
90 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Las sanciones previstas por la ley 6291 son: apercibimiento,
multa, suspensin (de hasta un ao y de uno a tres aos) y destitu-
cin.
Es necesario tener presente que por expresa disposicin legal
(art. 26), el escribano que sea sancionado con ms de un mes de sus-
pensin implica la "clausura del registro a su cargo, el secuestro
de los protocolos y su depsito en la oficina del Tribunal mientras
dure la sancin."
Competencia contencioso administrativa
Disconforme con el acto administrativo defmitivo dictado por
el Tribunal de Disciplina Notarial de la Provincia de Crdoba, el
escribano podr someterlo a controljudicial, previo agotamiento
de la va administrativa, de conformidad a las disposiciones de la
ley 6658, y luego acudir alajurisdiccin contencioso administra-
tiva perdiendo vigencia lo normado por el arto 37 de la ley 6291 que
estatuye un recurso de apelacin por ante la Cmara Civil y Co-
mercial en turno de la ciudad de Crdoba.
La atribucin de competencia contencioso administrativa ha
sido resuelta de manera unnime por lajurisprudencia cordobe-
sa:
"Con la sancin del arto 178 de la nueva Constitucin de la Pro-
vincia de Crdoba, las personasjurdicas pblicas, en ejercicio de
las funciones administrativas que tienen asignadas, quedan suje-
tas al controljudicial de conformidad a la ley de la materia vigente
-en la actualidad la ley 7182-y previo el agotamiento de la va
administrativa". 41
El procurador del Tesoro de la Provincia de Crdobaha expre-
sado: "[. . .] si bien el arto 37 de la ley 6291 establece que de sus deci-
siones proceder un recurso de apelacin por ante la Cmara Civil
41 Cm. 5
a
Civ. Como Crdoba, auto interlocutorio N 86, del 24/03/1993,
en autos "Denuncia formulada por Osear A. Rinaldi", Semanario Ju-
rdico, N 936, edicin del 10/06/1993.
--
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 91
y Comercial en turno de la ciudad de Crdoba, su contenido fue re-
formadocon el dictado de la ley 7204, modificatoria de la ley 5350,
que estableci la aplicabilidad de sta en relacin a la actividadju-
rdico-pblica de las entidades descentralizadas autrquicasy cual-
quierotro rgano o ente dotado de potestad pblica y que acte en
ejercicio de la funcin administrativa, incluso los entes de carcter
pblico o privado cuando ejerzan por delegacin aquella potestad,
exceptuando los organismos previstos en materia tributaria, para
los cuales ser de aplicacin supletoria (art. JO), derogando toda
disposicin que se le oponga (art. 125), lo que concordaba con lo es-
tablecido enel arto 10 de la ley 7182 [, .. 1'.42
A los fines de agotar la va administrativa, es necesario tener
en consideracin el carcter -desde el punto de vista de la orga-
nizacin administrativa-que tiene el Tribunal de Disciplina N 0-
tarial.
Respecto a esta cuestin podemos observar la existencia de di-
smiles criteriosjurisprudenciales al respecto. En una primera
etapa se consideraba al Tribunal de Disciplina Notarial como un
organismo desconcentrado, y luego como un rgano descentrali-
zado, siendo este ltimo el criterio jurisprudencial actual.
Tribunal de Disciplina Notarial:
rgano desconcentrado
Originariamente, el Tribunal de Disciplina Notarial era con-
siderado un ente des concentrado que careca de personerajurdi-
ca, y por ende de capacidad para estar enjuicio.
La Cmara en lo Contencioso Administrativo de 2
a
Nominacin
de Crdoba ha expresado: "[ .. .] en el marco de lo dispuesto por los
arts. 8
0
y concordantes de la ley 6291, es dable afirmar que el Tri-
bunal de Disciplina Notarial constituye un tpico ente 'desconcen-
42 Cm. Cont. Adm. 2
a
N om., sentencia N 40, del 28/03/2000 , en autos
"Riera de Spila, OIga Esther el Superior Gobierno de la Provincia de
Crdoba y otra - Plena jurisdiccin".
92 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
trado' que forma parte de la Administracin Central, a travs del
Ministerio de Gobierno [. . .]". "Por ello, al carecer de personeraju-
rdica propia, las demandas que contra dicho organismo se deduz-
can, deben ser entabladas en contra de la Provincia de Crdoba, y
no del citado TDN, como pretende la accionada [ .. .]'.
43
Por ello, cuando el Tribunal de Disciplina Notarial dictaba un
acto administrativo, el notario deba -obligatoriamente-inter-
poner recurso de reconsideracin en el plazo de cinco das conta-
dos a partir de la notificacin por ante el mismo organismo.
Ante el supuesto de denegatoria, y a los fines de agotar la va
administrativa, deba interponerse recurso jerrquico.
Todo ello, claro est, de conformidad a las pautas establecidas
por la Ley de Procedimiento Administrativo N 6658.
Agotada en debida forma la va administrativa la demanda
contencioso administrativa se diriga contra la Provincia de Cr-
doba.
Tribunal de Disciplina Notarial: rgano descentralizado
A partir del caso "Carranza" el Tribunal Superior de Justi-
cia de Crdoba, luego de un profundo anlisis interpretativo -lle-
vado a cabo por el Sr. vocal Dr. Domingo Sesin-consider que el
Tribunal de Disciplina Notarial de la Provincia de Crdoba es un
organismo descentralizado, lo que motiv--evidentemente-una
manera distinta para agotar la va administrativa.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba ha expresado: "[. . .] no existe duda en relacin
a que el Tribunal de Disciplina Notarial ha sido creado por ley del
Estadoyqueselehaatribuidolafuncinpblicade'fiscalizaciny
superintendencia del notariado' [. .. ] es posible afirmar que nos en-
contramos ante un rgano dotado de personerajurdica propia. En
43 Cm. Cont. Adm. 2
a
Nom., sentencia N 40, del 28/03/2000, en autos
"Riera de Spila, OIga e/Superior Gobierno de la Provincia de Crdoba
y otra - Plena jurisdiccin".
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 93
modo alguno puede constituir un ente desconcentrado de laAdmi-
nistracwn Central porque presupuestariamente no est a cargo del
Poder Ejecutivo [. .. j. 44
En efecto, de acuerdo al criterio jurisprudencial actual, cuan-
do el Tribunal de Disciplina Notarial dicta un acto administrati-
vo, debe plantearse obligatoriamente el recurso de reconsideracin.
Denegado ste, procede -a opcin del interesado-el recurso
de alzada o la va contencioso administrativa (art. 84, ley 6658).
La accin judicial se dirige contra el Tribunal de Disciplina
Notarial.
c) Recursos en el procedimiento disciplinario de los
abogados (ley 5805)
El arto 50 de la ley 5805 establece que el Tribunal de Disciplina
de Abogados, ejercer "el poder disciplinario" sobre todos los abo-
gados inscriptos en la matrcula en el mbito de la Provincia de
Crdoba.
Los integrantes del Tribunal de Disciplina de Abogados de la
Provincia de Crdoba son elegidos por voto directo, secreto y obli-
gatorio de los abogados inscriptos en la matrcula, a simple pI ura-
ridad de sufragios (art. 58).
El Tribunal de Disciplina dar inicio a un procedimiento disci-
plinario de oficio o por denuncia.
El Tribunal de Disciplina de Abogados "constituye una perso-
najurdica creada por ley (5805), de carcterpblico no estatal, que
debe funcionar dentro el marco establecido por el arto 37 de la Cons-
titucinProvincial. Como tal ejerce las potestades delegadas por la
Provincia en orden al ejercicio del poder disciplinario sobre todos
los abogados de la provincia". 45
44 TSJ, sentencia N 36, del 25/04/2002, en autos "Carranza, Daniel d
Tribunal de Disciplina N otarial- P.J.".
45 Cm. Cont. Adm. 2
a
Nom., sentencia N 186, del 24/11/1998, en au-
tos "G. dTribunal de Disciplina de Abogados - P.J.".
94 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
El Tribunal de Disciplina, previo el procedimiento legal, podr
aplicar las siguientes sanciones: apercibimiento pblico o priva-
do, multa, suspensin hasta seis meses y cancelacin de la matr-
cula profesional.
El abogado que haya sido sancionado con la cancelacin de su
matrcula, podr ser admitido a la actividad profesional cuando
transcurran tres aos contados a partir de que el acto administra-
tivo sancionatorio qued firme.
Tal como ocurre en el supuesto tratado en el punto anterior, el
controljudicial se realiza en el mbito contencioso administrati-
vo:
"En supuestos en que el ente profesional, en ejercicio de su potes-
tad, dispuso la aplicacin de una sancin disciplinaria al letrado,
el controljudicial debe realizarse de conformidad a la ley de la
materia; esto es el sometimiento a lajurisdiccin contencioso admi-
nistrativa y previo recorrer la va administrativa pertinente". 46
En consecuencia, a los fines de agotar la va administrativa se
deber interponer recurso de reconsideracin. Denegado ste, y
cumpliendo las pautas de la ley 6658, el administrado puede op-
tar entre la interposicin del recurso de alzada (art. 84, ley 6658) o
bien, iniciar la accin contencioso administrativa.
Por todo ello, ha perdido vigencia lo normado por el arto 87 de la
ley 5805, que regula un recurso de apelacin por ante la Cmara
Civil y Comercial en turno para cuestionar la decisin del rgano
disciplinario, recordando que con la sancin del arto 178 de la Cons-
titucin Provincial las personas jurdicas pblicas, en ejercicio de
la funcin administrativa, quedan sujetas -previo agotamiento
de la va administrativa- al controljudicial de conformidad a la
ley7182.
46 TSJ, Sala Civil y Comercial, 22/12/1992, en autos "C.R. denuncia re-
mitida por el Colegio de Abogados de Crdoba - recurso de revisin",
del voto del Dr. Luis Moisset de Espans.
--
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 95
d) Recursos administrativos en el rgimen disciplinario
policial (decreto N 1753/04)
El da 12 de marzo de 2004, se public en el Boletn Oficial de la
Provincia de Crdoba el decreto 1753, reglamentario de laley 9120
que cre el Tribunal de Conducta Policial.
El reglamento del rgimen disciplinario policial de la provin-
cia de Crdoba -decreto 1753-es aplicable a "todo el personal po-
licial en situacin de actividad o retiro, por faltas cometidas den-
tro o fuera del territorio de la Provincia" (art. 1), en ejercicio de sus
funciones o fuera de ellas (art. 3).
Los actos administrativos que impongan al personal policial
sanciones disciplinarias podrn ser cuestionados mediante los
recursos de reconsideracin y revisin, que haremos referencia a
continuacin.
Recurso de reconsideracin
El recurso de reconsideracin deber plantearse por escrito, de
manera fundada por ante la misma autoridad que impuso la san-
cin disciplinaria, en el plazo de cinco das contados a partir de la
notificacin del acto administrativo.
El recurso de reconsideracin podr fundarse: "1) en disconfor-
midad con la apreciacin de los hechos; 2) en disconformidad con
la calificacin legal de los hechos; 3) en disconformidad con la gra-
duacin del castigo; 4) en haberse excedido el superior en el ejerci-
cio de las facultades disciplinarias" (art. 103, decreto 1753).
El recurso de reconsideracin ser resuelto por el Tribunal
de Conducta Policial en pleno, sin sustanciacin, en el plazo de
veinte das hbiles administrativos, vencidos los cuales se "pre-
sumir la existencia de resolucin denegatoria" (art. 10 1, decre-
to 1753).
El Tribunal de Conducta Policial en pleno al resolver el recur-
so de reconsideracin podr confirmar, modificar, anular o dej ar
sin efecto la sancin, pero legalmente se encuentra impedido de
agravar la sancin impugnada (art. 105, decreto 1753).
96 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
La decisin del Tribunal de Conducta Policial agota la va ad-
ministrativa.
La interposicin de este medio recursivo no suspende la ej ecu-
cin del acto administrativo sancionatorio, salvo cuando se tratare
de arresto.
Recurso de revisin
Con leves diferencias de redaccin en relacin al recurso de re-
visin previsto por el rgimen general de la Ley de Procedimiento
Administrativo de la Provincia de Crdoba N 6658, el arto 106 del
decreto N 1753 prev este medio impugnativo extraordinario.
El recurso de revisin procede contra "una resolucin firme
recada en sumario administrativo por falta disciplinaria". Debe
plantearse de manera fundada por ante el Tribunal de Conducta
Policial, estableciendo diferentes plazos legales segn la causal
que semvoque.
Proceder el recurso de revisin cuando:
- La resolucin contenga contradicciones en su parte dispositi-
va. En este supuesto deber presentarse el recurso dentro de los
diez das hbiles administrativos siguientes a la notificacin del
acto sancionatorio.
- Cuando aparezcan documentos de valor decisivo para la reso-
lucin de la cuestin ignorados en ocasin de imponerse la sancin
o que no fueron aportados por fuerza mayor o por obra de terceros.
Fundado en esta causal, el recurso de revisin debe plantearse
dentro del plazo de veinte das hbiles administrativos contados a
partir de "recobrarse o descubrirse los documentos aludidos o de que
cesarelafuerzamayoroelaccionardeterceros"(art.106,inc.2).
-Cuandolasancindisciplinariasehubiesefundadoendocumen-
tos o circunstancias "cuya declaracin de falsedad se desconoca o se
hubiere dictado luego de producida la resolucin" (art.106, inc. 3).
- Cuando la resolucin que impone la sancin disciplinaria hu-
biere sido dictada mediante "cohecho, prevaricato, violencia o cual-
quier otra maquinacin fraudulenta o grave irregularidad com-
probada" (art.106, inc. 4).
--
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 97
En estos dos ltimos supuestos, el plazo para la presentacin
del recurso de revisin es de veinte das hbiles administrativos
contados a partir de la acreditacin en legal forma de los supues-
tos indicados en la norma.
El recurso de revisin podr fundarse en iguales causales a las
expresadas respecto al recurso de reconsideracin, y deber resol-
verse en el plazo de veinte das hbiles administrativos, vencidos
los cuales "se presumir la existencia de resolucin denegatoria"
(art.101, decreto 1735).
El decreto reglamentario 1735 establece en su arto 109 que se
aplicar supletoriamente el CPP de la Provincia de Crdoba.
f
98 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
ACTIVIDAD DE AUTOEV ALUACIN
1) Qu situaciones jurdicas subjetivas habilitan la interposi-
cin de recursos administrativos en el orden provincial?
2) Qu tipo de acto administrativo es recurrible?
3) En qu consiste el recurso de reconsideracin? Ante quin se
interpone? En qu plazo? Qu autoridad es la que debe resolverlo?
4) En qu consiste el recurso jerrquico? Cul es el procedi-
miento establecido para su tramitacin?
5) En qu casos es procedente la interposicin del recurso de
alzada? Cul es el procedimiento establecido para su tramita-
cin?
6) Cules sonlas corrientes de opinin respecto ala "queja"?
7) Qu recurso administrativo es posible plantear contra un
acto administrativo firme y cules son las causales para su proce-
dencia?
8) La presentacin de la aclaratoria, suspende o interrumpe
el plazo para la interposicin de recursos administrativos?
9) En qu supuestos procede el "reclamo administrativo previo''?
10) Qu derechos reconoce la ley 8835 a las personas en su re-
lacin con el Estado?
11) Cundo procede la interposicin del "pronto despacho"?
Cul es su finalidad?
12) Quines tienen legitimacin activa para plantear la "ac-
cin de amparo por mora" en la Provincia de Crdoba?
13) Qu Tribunales resultan competentes para tramitar la
accin de amparo por mora?
14) Qu remedio le reconoce laley 8803 (acceso al conocimiento
de los actos del Estado) ante la denegatoria expresa de la informa-
cin?Y ante el silencio?
15) Qu Tribunal resulta competente para efectuar el control
judicial de las decisiones del director del Registro de la Propiedad
Inmueble, segn el criterio actual?
16) Qu recurso/s deben interponerse frente a un acto admi-
nistrativo sancionatorio dictado por el Tribunal de Disciplina N 0-
tarial? Porqu?
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN PROVINCIAL 99
17) Qu tribunal resulta competente para efectuar el control
judicial de un acto administrativo sancionatorio dictado por el
Tribunal de Disciplina de Abogados? Qu procedimiento previo
debe cumplimentar?
18) Qu opinin le merece el requisito de "agotamiento de la
va administrativa" en la Provincia de Crdoba?
CASOS PRCTICOS
1) El Directorio del Instituto Provincial de Atencin Mdica
( organismo autrquico), dicta la Resolucin N 20 que dispone:
"Rechazar por improcedente, el recurso de reconsideracin inter-
puesto por el Sr. Andrs Juan Nieto en contra de la Resolucin
N 38/99, como as tambin el pedido de suspensin de la ejecu-
cin del acto recurrido [. . .]".
Deber responder: el Sr. Nieto debe interponer algn recurso
para agotar la va administrativa? Por qu?
2) El Sr. Ministro de Educacin de la Provincia de Crdoba dic-
ta la Resolucin N 565 que dispone: "Rechazar lo solicitado por
N ora Beatriz Massa en relacin al reconocimiento por servicios
prestados en horas ctedras, en establecimientos educacionales de-
pendientes de la Direccin de Enseanza Media por ser sustancial-
mente improcedente [ ... ]".
Deber expresar, si correspondiere, qu recurso o recursos ad-
ministrativos debera interponer la Sra. N ora Beatriz Massa para
agotar la va administrativa? Fundamente su respuesta.
3) El Sr. Gobernador de la Provincia de Crdoba dicta el decre-
to N 320 que resuelve aplicar una sancin disciplinaria de cesan-
ta a un agente de la Administracin Pblica Provincial.
Qu procedimiento recursivo se debe cumplimentar a los fines
de agotar la va administrativa?
4) El Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Crdoba
dicta un acto administrativo a travs del cual aplica, previos los
trmites de ley, una sancin disciplinaria (suspensin) a Juan
100 LILIANA N. VILLAFAE
Prez que se desempea como ascensorista en el edificio de Tribu-
nales 1 de esta ciudad de Crdoba.
Qu procedimiento debera cumplimentar el Sr. Prez a los
fines de agotar la va administrativa?
5) Cmo se denomina y ante qu autoridad debe plantearse el
recurso administrativo que tiene por objeto impugnar una obser-
vacin efectuada en el mbito del Registro General de la Propie-
dad de Crdoba? En caso de denegatoria del mencionado recurso,
ante qu autoridad administrativa debe agotarse la va adminis-
trativay, con posterioridad, qu tribunal ejerce el controljudicial?
Captulo X

EN EL ORDEN FEDERAL
Por Lliana N. Villafae
Sumario: 1. Consideraciones generales. II. Recurso
de reconsideracin. III. Recurso jerrquico. IV. Re-
curso de alzada. V. Recurso de revisin. VI. La queja.
VII. Aclaratoria. VIII. Rectificacin de errores mate-
riales. IX. Reclamo administrativo previo. X. Amparo
por mora administrativa. XI. Denuncia de ilegitimi-
dad. XII. Hbeas data. XIII. Regmenes recursivos
especiales.
l. CONSIDERACIONES GENERALES
En este captulo analizaremos los recursos administrativos en
el orden federal, teniendo en consideracin las disposiciones con-
tenidas en la ley 19 .549y en el decreto 1759/72, sin perjuicio de que
haremos referencia a algunos regmenes recursivos especiales.
Las normas citadas son de aplicacin en el mbito de la Admi-
nistracin Pblica nacional centralizada y descentralizada, inclu-
sive las entidades autrquicas, con excepcin de los organismos
militares,dedefensayseguridad(art.l,ley19.549).
102 LILIANA N. VILLAFAE
11. RECURSO DE RECONSIDERACIN
Concepto
El recurso de reconsideracin es un medio de impugnacin que
persigue la revocacin, modificacin o sustitucin del acto admi-
nistrativo por parte de la misma autoridad que lo emiti.
El recurso dereconsideracin -en el mbito que nos ocupa-es
de carcter ordinario y optativo, ya que al administrado no est obli-
gado a plantearlo para agotar la va administrativa ni tampoco es
un presupuesto necesario para la procedencia de otros recursos.
Actos recurribles
Podrn cuestionarse a travs del recurso de reconsideracin:
a) Los actos administrativos definitivos, es decir, aquellos que
resuelvan el fondo de la cuestin.
b) Los actos que impidan la tramitacin del reclamo o preten-
sin del administrado (por ejemplo, el acto que decide el archivo
de las actuaciones administrativas).
c) Los actos interlocutorios o de mero trmite, que afecten un
derecho subjetivo o inters legtimo (por ejemplo, la denegacin de
una medida probatoria).
Plazo de interposicin
El recurso de reconsideracin puede plantearse en el plazo de
diez das hbiles administrativos contados a partir de la notifica-
cin del acto.
rgano competente
El recurso de reconsideracinse interpone ante la misma autori-
dad que dict el acto, la que tambin es competente para resolverlo.
--
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 103
Puede ocurrir que el acto administrativo cuestionado haya sido
dictado por una autoridad ala cual el superior le deleg tal compe-
tencia.
En este supuesto, el recurso de reconsideracin ser resuelto por
el rgano delegado. Pero si la delegacin hubiere cesado, pueden
presentarse dos situaciones:
- Si en la oportunidad de plantear el recurso de reconsideracin
la delegacin ha cesado, la resolucin del mismo le compete al r-
gano delegante;
- Si la delegacin cesa con posterioridad a la promocin del re-
curso de reconsideracin, ste deber ser resuelto por el rgano
delegado.
Plazo para resolver
La autoridad competente deber resolver el recurso de recon-
sideracin en el plazo de treinta das hbiles administrativos, los
que debern computarse de la siguiente manera:
a) Si no se tramit prueba alguna desde el da siguiente de la
presentacin del recurso.
b) Si se produjo prueba, se computan desde el da siguiente ala
presentacin del alegato o desde el da siguiente del vencimiento
del trmino para alegar, si el administrado no lo hizo.
Si la autoridad no resuelve el recurso de reconsideracin en el
plazo fijado, el administrado podr considerarlo tcitamente de-
negado, sin necesidad de plantear pronto despacho.
Al respecto, lajurisprudencia ha interpretado: "Que el particu-
lar pueda considerar tcitamente denegado el recurso no exime a
la Administracin de su obligacin de resolver; ergo aqul puede
iniciar un amparo por mora para que eljuez ordene a sta resolver".
1
1 Cm. Nac. Fed. Cont. Adm., SalaIII, 16/09/86, en autos "Cacike Hi-
jos S.A.", citado por HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos
administrativos, pg. 371.
.....
104 LILIANA N. VILLAFAE
Artculo 100 del decreto 1759/72
Atento el carcter facultativo del recurso de reconsideracin,
es necesario tener en cuenta la disposicin del arto 100 del decre-
to 1758/72 que se refiere a la posibilidad de interponer este recur-
so contra los actos administrativos que agoten la va administra-
tiva.
Si durante el trmite del procedimiento se dicta un acto que
agota la instancia administrativa, el administrado tiene la posi-
bilidad de promover la accinjudicial o plantear el recurso de re-
consideracin o el de revisin, segn corresponda.
El alcance de la norma que analizamos ha dado origen a dis-
miles interpretaciones.
Amodo de ejemplo, la Sala 2
a
de la Cmara Contencioso Admi-
nistrativa y Tributaria de la ciudad de Buenos Aires, en el caso
"Ramsay S.A.", ante la pregunta: cundo se agota la va adminis-
trativa ante actos administrativos emanados de oficio de lamxi-
ma autoridadjerrquica?, respondi: "[. . .] toda vez que ni el arto 100
(enelmbitonacionalJniel 119 (enelmbitolocalJ hanprevistoen
su texto el caso de los actos dictados de oficio, no estableciendo por
ende la norma un rgimen de agotamiento de la va diferenciado
para dicho tipo de actos, respecto de aquellos dictados como conse-
cuencia de una intervencin previa en el procedimiento del parti-
cular afectado [ ... J'.
2
Es importante destacar que la interposicin de un recurso de
reconsideracin contra un acto que agota la va administrativa,
suspende los plazos legales para acudir a la vajudicial.
Normas aplicables
El recurso de reconsideracin se encuentra regulado en los
arts. 84, 85,86, 87, 88y 100 del decreto 1759/72 .
. 2 FLAX, Gregorio, Suplemento de Derecho Administrativo, Lexis N exis,
edicin del 30/07/2003, pg. 63
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 105
IIJ. RECURSO JERRQUICO
Concepto
El recurso jerrquico "es una de las formas en que se manifies-
tala relacinjerrquica que caracteriza la organizacin adminis-
trativa, ya que es mediante esta va que el rgano superior ejerce
el controljurdico sobre el desempeo en el ejercicio de la funcin
administrativa por parte de los rganos inferiores; ypor otra par-
te, al ser un recurso con sustanciacin, el interesado puede mos-
trar con toda amplitud los fundamentos de su pretensin, desple-
gando con toda intensidad su defensa [. .. ]".
3
En el mbito nacional que nos ocupa, el recurso jerrquico es
necesario para agotar la va administrativa.
Actos recurribles
Por medio del recursojerrquico pueden cuestionarse:
a) Los actos administrativos definitivos, es decir, queresuel-
ven el fondo de la cuestin.
b) Los actos administrativos que sin ser definitivos impiden la
continuacin del procedimiento o "provocan una violacin grave
y fundamental del debido proceso adjetivo, que no puede ser supli-
da en oportunidad de la decisin final del recurso".
4
Modos de plantear el recurso
Respecto a esta cuestin pueden presentarse distintas situaciones:
-El recurso jerrquico puede interponerse directamente, ya que
no requiere el planteo previo de otro recurso. En este supuesto se
3 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. - VIALE, Claudio Mar-
tn,op. cit., pg. 641.
4 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, pg. 604.
-
106 LILIANA N. VILLAF AE
presenta ante la misma autoridad que dict el acto administrati-
vo que se desea cuestionar, quien lo elevar a la autoridad compe-
tente en el plazo de cinco das hbiles administrativos.
- El recurso de reconsideracin lleva implcito el recurso jerr-
quico (art. 88, decreto 1759172), por lo que denegado expresamen-
te aqul, el rgano inferior deber elevar las actuaciones al supe-
rior para resolver elj errquico.
Si la administracin, vencido el plazo legal, no resuelve el re-
curso de reconsideracin, el recurrente tendr la facultad de con-
siderarlo denegado tcitamente y peticionar que se eleven las ac-
tuaciones administrativas para que el superior resuelva el recurso
jerrquico que se considera "implcito".
Plazo para resolver
La autoridad administrativa competente deber resolver el
recurso jerrquico en el plazo de treinta das hbiles administra-
tivos los que sern computados de la siguiente manera:
-Desde que la autoridad que debe resolver recibe las actuacio-
nes administrativas.
- Si se produjo prueba, desde la presentacin del alegato.
- Desde el vencimiento del plazo para alegar, si el recurrente
no hubiese cumplido con esa actividad procesal.
El arto 91 del decreto 1759172 expresamente determina que no
se requiere la interposicin de pronto despacho para considerar
denegado por silencio el recurso jerrquico.
Al respecto, Toms HUTCHINSON opina: "[ ... ] es facultad del par-
ticular considerar denegado tcitamente el recurso y puede hacerlo,
a partir del vencimiento del trmino, en cualquier plazo, o no ha-
cerlo y esperar el cumplimiento de la Administracin del deber de
resolver [. .. ]".5
5 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 376.
l
106 LILIANA N. VILLAFAE
presenta ante la misma autoridad que dict el acto administrati-
vo que se desea cuestionar, quien lo elevar a la autoridad compe-
tente en el plazo de cinco das hbiles administrativos.
-El recurso de reconsideracin lleva implcito el recurso jerr-
quico (art. 88, decreto 1759/72), por lo que denegado expresamen-
te aqul, el rgano inferior deber elevar las actuaciones al supe-
riorpara resolver eljerrquico.
Si la administracin, vencido el plazo legal, no resuelve el re-
curso de reconsideracin, el recurrente tendr la facultad de con-
siderarlo denegado tcitamente y peticionar que se eleven las ac-
tuaciones administrativas para que el superior resuelva el recurso
jerrquico que se considera "implcito".
Plazo para resolver
La autoridad administrativa competente deber resolver el
recurso jerrquico en el plazo de treinta das hbiles administra-
tivos los que sern computados de la siguiente manera:
- Desde que la autoridad que debe resolver recibe las actuacio-
nes administrativas.
- Si se produjo prueba, desde la presentacin del alegato.
- Desde el vencimiento del plazo para alegar, si el recurrente
no hubiese cumplido con esa actividad procesal.
El arto 91 del decreto 1759/72 expresamente determina que no
se requiere la interposicin de pronto despacho para considerar
denegado por silencio el recurso jerrquico.
Al respecto, Toms HUTCHINSON opina: "[ .. .J es facultad del par-
ticular considerar denegado tcitamente el recurso y puede hacerlo,
a partir del vencimiento del trmino, en cualquier plazo, o no ha-
cerlo y esperar el cumplimiento de la Administracin del deber de
resolver [. .. ]".5
5 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 376.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 107
Autoridad competente para resolver
El art. 90 del decreto 1759/72 determina que los ministros y
secretarios de la Presidencia resolvern los recursos jerrquicos,
pero cuando el acto administrativo cuestionado emane de stos,
deber resolverlo el Poder Ejecutivo nacional.
A partir de la reforma de la Constitucin de la N acin argenti-
na operada en 1994 que incorpora al "Jefe de Gabinete", quin debe
resolver el recurso jerrquico?
Juan Carlos CASSAGNE responde a este interrogante expresan-
do:" [. .. ] tratndose de una facultad inherente al ejercicio de la ad-
ministracin general del pas, que a partir de la reforma constitu-
cional de 19941e ha sido asignada al Jefe de Gabinete (art. 100,
inc. 1, Const. N ac.), la resolucin de los recursos jerrquicos inte-
grara la competencia atribuida a dicho funcionario, incluso si el
respectivo acto emanara de un ministro, en virtud de lajerarqua
que surge del precepto constitucional citado [ ... ]".
6
Entes descentralizados
Si bien el art. 93 del decreto 1759/72 establece que la normati-
va analizada es aplicable en el mbito de los "entes autrquicos",
la doctrina considera que debe entenderse aplicable a los "entes
descentralizados" .
Sin peIj uicio quela autoridad superior del ente es la competente
para resolver el recurso jerrquico, en todas las dems cuestiones
-plazos, legitimacin, condiciones objetivas, etc.-se aplican las
normas ya analizadas.
Normas aplicables
El recurso jerrquico se encuentra regulado por los arts. 88, 89,
90,91, 92y93 del decreto 1759/72.
6 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. n, pg. 603.
..
108 LILIANA N. VILLAFAE
IV. RECURSO DE ALZADA
Concepto
El recurso de alzada, tambin llamado por la doctrina recurso
jerrquico impropio, es el medio impugnativo previsto por lalegis-
lacin para cuestionar los actos administrativos de las entidades
descentralizadas y de las organizaciones jurdicas de participacin
estatal.
7
Se trata de un recurso facultativo, ya que el administrado no se
encuentra obligado a plantearlo a los fines de agotar la va admi-
nistrativa .
. Expresamente se encuentra legislado que la eleccin de la va
judicial hace perder la administrativa, pero si el interesado hubiese
planteado el recurso de alzada podr desistirlo en cualquier esta-
do del trmite para acudir a la instancia jurisdiccional (art. 95,
decreto 1759/72).
Este medio impugnativo posibilita que la Administracin Cen-
trallleve a cabo un control de tutela respecto de las decisiones adop-
tadas por los organismos referidos.
"Esta especie de control--que procura asegurar el cumplimien-
to de los fines de la entidad, preservando el bien comn-configu-
ra -a diferencia del control que dimana de lajerarqua- un po-
der condicionado o limitado que requiere atribucin expresa y que
es de interpretacin restrictiva". "La tutela entraa un poder de
revisin que ejerce la Administracin Central sobre los actos de los
rganos superiores de las entidades descentralizadas y de los r-
ganos de administracin de las personas privadas estatales (vgr.,
sociedades del Estado)".
8
7 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos,Derecho administrativo, t. II, pg. 609.
8 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. II, pgs. 608
y609.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 109
Actos recurribles
Son recurribles a travs del recurso de alzada:
a) Los actos administrativos definitivos, es decir, los queresuel-
ven la cuestin de fondo debatida.
b) Los actos que sin ser definitivos impiden totalmente la tra-
mitacin de la pretensin esgrimida por el administrado.
El arto 4
0
del decreto 1883/91 determina expresamente que son
recurribles los actos administrativos que emanaren del rgano
superior de empresas o sociedades de propiedad total o mayorita-
ria del Estado, excluyendo los actos concernientes a la actividad
privada del ente.
Para ello ser necesario analizar cada caso en particular para
determinar si la cuestin es regida por el derecho pblico o priva-
do. Al respecto Toms HUTCHINSON expresa: "[ ... ] cuando la norma
dice actos inherentes a la actividad privada, hace referencia a aque-
llos actos cuyo objeto se rige por el derecho civil, comercial, labo-
ral, etc. [. .. ] El derecho aplicable al objeto del acto que discuto es el
que determina la cuestin [ .. .]".
9
Condiciones para la interposicin
El recurso de alzada se interpone en el plazo de quince das
hbiles administrativos ante la autoridad que dict el acto admi-
nistrativo, quin deber elevarlo -en el plazo de cinco das- al
Ministro o Secretario de la Presidencia de la N acin en cuyajuris-
diccin acte el organismo descentralizado.
Resolucin del recurso: plazo y autoridad
El recurso de alzada deber ser resuelto en el trmino de trein-
ta das, aplicndose supletoriamente -en este aspecto-lo nor-
9 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 197.
110 LILIANA N. VILLAFAE
mado respecto al recurso jerrquico en el arto 91 del decreto 1759/
72.
La autoridad competente pararesolver el recurso ser el minis-
tro o secretario de la Presidencia en cuyo mbito se encuentre com-
prendido el rgano descentralizado.
Para que se considere configurado el silencio administrativo y
por ende la denegacin tcita, no se requiere la interposicin de
pronto despacho.
Alcance del control
El arto 97 del decreto 1759/72 permite distinguir y realizar las
siguientes interpretaciones:
a) Si el rgano descentralizado ha sido creado por el Congreso
de la N acin en ejercicio de atribuciones constitucionales, el re-
curso de alzada slo proceder por razones vinculadas a la legiti-
midad del acto. Ello significa que la autoridad competente podr
realizar un control limitado, salvo que la legislacin le autorice ex-
presamente uno de mayor amplitud.
En este supuesto, la autoridad se limitar a revocar el acto
administrativo cuestionado. Slo podr modificarlo o sustituirlo
-de manera excepcional- si razones fundadas de inters p-
blico lo justifican.
b) Si el rgano descentralizado fuere creado en ejercicio de una
atribucin concurrente por el Poder Legislativo o por el Poder Eje-
cutivo, el control es ms amplio ya que abarca las cuestiones rela-
tivas a la legitimidad del acto y tambin lo concerniente a la opor-
tunidad, mrito o conveniencia.
Universidades nacionales
El texto del arto 94 del decreto 1759/72 enuncia que son cues-
tionables, a travs del recurso de alzada, los actos administrati-
vos emanados del rgano superior del ente autrquico, "incluidas
las universidades nacionales [. . .]".
LOS REC SOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 111
Esa inclusin xpresa en la norma referida ha quedado dero-
gada con la sanci / n de la Ley de Educacin Superior N 24.521.
Elart.32dela ey24.521contemplaunrecursojudicialdeape-
lacin para cuest onar las decisiones del rgano superior de las
universidades na ionales, que es motivo de anlisis en el captulo
pertinente.
Normas aplica les
El medioimpu ativo que nos ocupa se encuentra legislado en
losarts. 94,95,96, 97y98 del decreto 1759/72, yel art. 4 del decre-
t01883/91.
v. RECURSO DE IN
El arto 22 de la ey de procedimiento administrativo N 19.549
regula este recurs administrativo extraordinario determinando
las causales para u procedencia.
Al tratarse de recurso de carcter extraordinario, su proce-
dencia debe inter retarse en forma restrictiva.
Toms HUTCHI SON lo define: "[. .. ] es el remedio procedimental
extraordinario e caminado a examinar de nuevo un acto firme o
sea pasado en aut ridad de cosajuzgada, cuando se ha llegado a l
por medios ilcito o irregulares, sin culpa o negligencia del parti-
cular, prescindie do o incorporando nuevos elementos de prueba
enelnuevoexpe ente [ ... ]".10
Podr plante se el recurso de revisin para cuestionar un acto
administrativo fi
10 HUTCHINSON, To s,Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 150.
112 LILIANA N. VILLAFAE
Recordemos que un acto administrativo adquiere firmeza cuan-
do se han vencido los plazos legales para interponer recursos ad-
ministrativos, o bien antes del vencimiento de esos trminos, el
interesado lo ha consentido.
Causales de revisin. Plazos
La ley de procedimientos administrativos en su arto 22 deter-
mina las causales de procedencia del recurso de revisin.
Asimismo establece los plazos para su interposicin.
El inc. a establece que proceder la revisin "Cuando resultaren
contradicciones en la parte dispositiva, hyase pedido o no su acla-
racin".
Si el recurrente invoca esta causal deber interponer el recur-
so de revisin dentro de los diez das de notificado el acto adminis-
trativo.
Es posible advertir en este supuesto que si el recurso de revi-
sin debe plantearse dentro del plazo de diez das, no estamos en
presencia de un acto firme, por lo que ste debera ser cuestionado
mediante los otros recursos administrativos ordinarios.
El inc.b determina que proceder la revisin "Cuando despus
de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya
existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por
fuerza mayor o por obra de tercero".
En este supuesto, el recurso de revisin deber plantearse en
el trmino de treinta das contados a partir de que los documentos
se recobrasen o hubiese cesado la causal de fuerza mayor.
N o cualquier documento posibilita la apertura de esta instan-
cia recursiva extraordinaria, ya que tiene que tratarse de "docu-
mentos decisivos" en el sentido de que su incorporacin a la causa
podran ocasionar un cambio sustancial en la resolucin del con-
flicto.
El inc. c determina como causal de revisin: "Cuando hubiese
dictado basndose en documentos cuya declaracin de falsedad se
desconoca o se hubiere declarado despus de emanado el acto.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 113
En esta ocasin se requiere que los documentos hayan sido de-
clarados falsos por unjuez competente mediante el dictado de una
sentencia de fecha posterior al acto administrativo que se preten-
de revisar, o bien e:xista un desconocimiento de ello por parte del
interesado.
El plazo de interposicin de recurso basado en esta causal es de
treinta das contados a partir de la comprobacin de las circuns-
tancias descri ptas ~ n la norma.
Elinc. d del arto ~ 2 de la LNPAhabilita la interposicin del re-
curso de revisin "Cuando hubiere sido dictado mediante cohecho,
prevaricato, violeneia o cualquier otra maquinacin fraudulenta
o grave irregularidad comprobada".
El recurso debe plantearse en el plazo de treinta das computa-
dos desde la fecha de comprobacin legal de los hechos descriptos
enlanorma.
Decisin del reCUlrso
Si bien la norma analizada nada dice respecto ante quin debe
presentarse el recurso de revisin y qu autoridad deber resolver-
lo, la doctrina entiende que se debe plantear por ante el mismo
rgano que emiti el acto cuestionado, quien tambin 10 resolver
quedando a salvo la posibilidad que el superiorjerrquico se avoque
,al conocimiento y decisin de este medio impugnativo extraordi-
nano.
En la referida ocasin deber precisar expresamente la causal
invocada y acompaar las constancias pertinentes a los fines de
acreditarla.
En principio, la autoridad competente deber realizar-prima
facie- un examen de admisibilidad para luego proceder a resol-
ver el recurso, ya sea confirmando o revocando el acto administra-
tivo cuestionado.
-
114
LILIANA N. VILLAF AE
VI. LA QUEJA
La quej a, en el mbito normativo que nos ocupa, no constituye
tcnicamente un recurso, ya que no se encuentra legislado para
cuestionar actos administrativos.
Se trata de una va administrativa que posibilita al adminis-
trado acudir ante el superiorj errquico inmediato con la finalidad
de hacerle conocer "los defectos de tramitacin e incumplimiento de
los plazos legales o reglamentarios en que se incurriere durante
el procedimiento [ ... ]" (art. 71, decreto 1759/72).
La expresin "defectos" debe interpretarse en sentido amplio,
ya que resulta comprensible de las irregularidades, omisiones o
anormalidades que pueden presentarse durante la tramitacin de
un procedimiento administrativo.
Motiva la queja el incumplimiento de plazos en el procedimien-
to, excluyendo expresamente los referidos para la resolucin de
recursos administrativos.
Atento la naturaleza y caracteres de esta reclamacin, no exis-
te plazo para su interposicin.
Presentada la queja ante el superior jerrquico, ste deber
resolverla en el plazo de cinco das, que debern computarse des-
de la recepcin de la misma o desde la fecha de presentacin del
informe por parte del rgano inferior.
La resolucin de la queja es irrecurrible.
La presentacin y tramitacin de la quej a no suspende el tr-
mite del procedimiento.
VII. ACLARATORIA
Existen diversas opiniones doctrinarias respecto a la natura-
leza de la "aclaratoria", que se encuentra legislada en el arto 102
del decreto 1759/72. Bsicamente encontramos las siguientes:
a) Un sector de la doctrina considera que no es un recurso, pues
"no sirve para enmendar un defecto de volicin sino un defecto de
expresin [oo.] No se ataca una decisin de la Administracin, sino
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 115
que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, ex-
plique, despeje las ambigedades del acto [ ... ] no existe impug-
nacin ni el rgano administrativo revoca, modifica o sustituye el
acto, que sonlas consecuencias de la aceptacin de un recurso [ ... ]".11
Por lo tanto, segn esta postura doctrinaria que sostiene que
la aclaratoria no es un recurso, su interposicin no interrumpe los
trminos para recurrir, pues no existe una norma expresa que as
lo determine.
b) Otros autores entienden que "dado que se trata de laimpug-
nacin de un acto administrativo no caben dudas de que se trata
de un verdadero recurso, aun cuando es de carcter alternativo o
paralelo frente al recurso jerrquico y al de reconsideracin, como
al recurso de alzada [ ... ]" .12
La aclaratoria se plantea en el plazo de cinco das hbiles ad-
ministrativos contados desde la notificacin del acto definitivo, por
ante la misma autoridad que lo dict quien deber resolverla den-
tro del trmino de cinco das.
VIII. RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES
Si un acto administrativo contiene errores materiales o de he-
cho y aritmticos, la autoridad que lo dict podr -de oficio o a pe-
dido del interesado--proceder a su rectificacin.
La rectificacin no es considerada un recurso, ya que no persi-
gue la finalidad de impugnar un acto administrativo y an la pro-
pia autoridad que lo dict la puede realizar.
Atento la naturaleza de la peticin, el administrado no tiene
plazo legal para requerir la rectificacin, como tampoco se deter-
mina legalmente el trmino que tiene la autoridad para expedir-
se respecto a la cuestin.
11 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 398.
12 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. n, pg. 617.
=
116 LILIANA N. VILLAFAE
Toms HUTCHINSON distingue dos situaciones:
"a) Si el particular es quien pidi la rectificacin, podr haber una
denegacin tcita [ ... ] en aplicacin de lo dispuesto por el arto 10
de la LNP A. Para este caso, cabe dar al rgano un plazo de tres das
para que produzca el acto rectificatorio (art. 26, RLNPA); b) si no
hay peticin del particular, la Administracin puede rectificar, en
principio, en cualquier momento [ ... ]".13
IX. RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO
Concepto
La ley 25.344
14
ha introducido importantes reformas al rgi-
men legal del reclamo administrativo previo contemplado enlos
arts. 30, 31y32delaley19.549.
En los casos que no se cuestionase un acto administrativo o re-
glamento, el interesado previo a iniciar una demanda judicial,
deber formular-por regla general- el reclamo administrativo
previo.
La ley 19. 549-antes dele reforma referida-contemplaba una
serie de excepciones (art. 32) que implicaban la no obligatoriedad,
en la mayora de los casos, de formular el reclamo administrativo
preVIO.
En la actualidad, y de conformidad a las reformas introducidas
por la ley 25.344, podemos sostener que el reclamo administrati-
vo previo es un "requisito hoy imprescindible para considerar ha-
bilitada la instanciajudicial en aquellos casos en que se cuestione
una conducta estatal, o se reclame una prestacin, a travs de una
pretensin que no importe para su progreso la necesidad de impug-
nar un acto administrativo o un reglamento. Las contadas excep-
13 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 397.
14 Ley N 25.344, sancionada eI19/10/2000, publicada en el B.O. del 21/
11/2000.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 117
Cones contempladas en el arto 32 son -como tales- excepciones
y no invalidan la regla expuesta [, .. 1".15
rgano interviniente
El reclamo administrativo previo debe formularse por ante el
Ministerio o Secretara de la Presidencia o ante el rgano superior
del ente autrquico, segn corresponda.
Procedencia. Excepciones
Atento la redaccin actual del arto 30 de la ley 19.549, es posi-
ble advertir distintas situaciones, a los fines de acceder a la va
judicial:
- Si se trata de actos de alcance particular, deben cumplimen-
tarse los requisitos del art. 23.
- Si se trata de actos de alcance general, se deben reunir las exi-
gencias del arto 24.
- Si en el caso concreto no se cuestiona un acto ni un reglamento
debe formularse el reclamo administrativo previo.
Tambin la normativa analizada determina los casos en los
cuales no proceder el reclamo administrativo previo. Ellos son:
-Las excepciones descriptas en el arto 32: a) cuando mediare una
normaexpresaqueaslodetermine(porejemplo,art.53,ley21.499);
b) cuando se pretenda repetir lo pagado al Estado en virtud de una
ej ecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente, y c) si
se reclamasen daos y perjuicios contra el Estado por responsabi-
lidad extracontractual.
- Cuando se diera el supuesto contemplado en el arto 10 de la
ley 19.549 (silencio o ambigedad).
- Cuando se pretenda cuestionar una va de hecho administra-
tiva (art. 9, ley 19.549).
15 USLENGHI, Alejandro, Proceso administrativo-II, 2003-2, Rubinzal-
Culzoni, Bs. As., 2003, pg. 27.
r ~ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
118 LILIANA N. VILLAFAE
Plazo para resolver el reclamo
La autoridad competente cuenta con el plazo de noventa das
-contados a partir de la presentacin del reclamo-para expedir-
se.
Si vencido el plazo referido la autoridad no se expide, el intere-
sado requerir pronto despacho, y si transcurrieren cuarenta y
cinco das ms, se encuentra habilitado para iniciar la demanda
judicial.
Plazo para iniciar la demanda judicial
El arto 31 de la ley 25.344 determina expresamente que la de-
mandajudicial deber ser interpuesta "en los plazos perentorios
y bajo los efectos previstos en el arto 25, sin perjuicio de lo que fuere
pertinente en materia de prescripcin".
Esa disposicin ha generado diferentes interpretaciones doc-
trinarias, especialmente teniendo como base otras normas vincu-
ladas a la problemtica que nos ocupa.
Por ejemplo, Alejandro Juan USLENGHI
16
realiza la siguiente
interpretacin:
- "[ ... ] si transcurrieren otros cuarenta y cinco das, podr ini-
ciarse la demanda en cualquier momento mientras se mantenga
el silencio de la administracin, sin que pese sobre su accin plazo
fatal alguno".
- "[ ... ] en cualquier momento en que le sea notificado al intere-
sado el rechazo de su reclamo administrativo en forma expresa, co-
mienza a computarse el plazo para deducir la demanda, segn lo
previsto en el arto 25".
-"el plazo para demandar es fatal, es un plazo de caducidad que,
vencido, impide totalmente la reiteracin de la pretensin que fue
motivo del reclamo [ ... ]".
16 USLENGHI, Alejandro, op. cit., pg. 36.
. .. -
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 119
En cambio, N stor BUJN -juez de la Cmara N acional de Ape-
laciones en lo Contencioso Administrativo Federal- considera
que: "La norma es clara: producido el silencio -es decir, vencido
el plazo de noventa (90) das con que cuenta la autoridad para re-
solver el reclamo y, pedido pronto despacho por el particular, trans-
curridos otros cuarenta y cinco (45) das sin que medie pronuncia-
miento por parte de la Administracin, el interesado podr iniciar
la demanda, la que deber ser interpuesta en los plazos perento-
rios y bajo los efectos previstos en el arto 25 [ ... ]". "En tales condicio-
nes, el nuevo texto no otorga una real opcin al administrado, el que
puede demandar dentro del plazo que ste establece o exponerse a
sufrir las consecuencias de no hacerlo [ ... ]".
17
Irrecurribilidad de la decisin
El arto 31 de la ley 19.549 determina que si el reclamo adminis-
trativo previo es denegado expresamente, esta decisin no ser
recurrible en sede administrativa.
Ello es as porque se ha tenido especial consideracin en laje-
rarqua de las autoridades que resultan competentes para resol-
ver el reclamo administrativo previo.
x. AMPARO POR MORA ADMINISTRATIVA
Consideraciones generales
El amparo por mora se encuentra regulado en los arts. 28 y 29
delaLey Nacional de Procedimiento Administrativo.
Cuando la Administracin no resuelve una cuestin sometida
a su consideracin, el ordenamiento jurdico brinda al interesado
el medio o instrumento denominado "amparo por mora adminis-
trativa".
17 BUJN, Nstor R., Proceso administativo-II, pg. 78.
=
120 LILIANA N. VILLAFAE
Este instituto permite exigirjudicialmente una decisin expre-
sa respecto a un asunto planteado en sede administrativa.
Por ello Guillermo MUoz expresa que: "El silencio me da lE.
posibilidad de huir, de escapar, de salirme del procedimiento ae-
ministrativo. En cambio el otro, el amparo por mora me permitE
seguir en el procedimiento administrativo hasta que se concluyA
con la decisin expresa y fundada que tengo yo como ciudadano.
como habitante, como particular, como administrado, tengo dere-
cho a exigir" .18
A travs del amparo por mora, quien es parte en un expediente
administrativo puede acudir a sede judicial con el propsito que se
emplace a la Administracin para que adopte una decisin expre-
sa en el plazo que el tribunal interviniente determine.
Es posible distinguir dos posibilidades:
a) El silencio o tcnica del silencio permite acceder al proceso
judicial aunque la Administracin no haya dictado un pronuncia-
miento expreso.
b) El amparo por mora permite exigir-a travs de una orden
judicial de pronto despacho-la decisin administrativa expresa
y fundada.
Legitimacin activa
Segn se desprende de la norma analizada, pueden plantear un
amparo por mora quien "fuere parte en un expediente administra-
tivo". Por ello, y de conformidad a lo establecido en el arto 3 del de-
creto 1759/72, debemos considerar que la legitimacin alcanza a
toda persona fsica o jurdica, pblica o privada, que invoque las
situaciones jurdicas subj etivas de "derecho subjetivo o inters le-
gtimo".
18 MUoz, Guillermo, citado por GAUNA, Juan Octavio, "Amparo por
mora de la Administracin Pblica", en El derecho administrativo
argentino, hoy, Editorial Ciencias de la Administracin, Bs. As., 1996,
pg. 262.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 121
Condicin objetiva de procedencia
Sin lugar a dudas, la condicin objetiva para que proceda el
amparo por mora es la existencia de la mora administrativa que
el peticionante debe invocar y acreditar.
La norma analizada hace referencia al vencimiento de plazos,
y si no existieran stos que hubiese "transcurrido un plazo que
excediere lo razonable", circunstancia esta ltima que deber va-
lorarse en el caso concreto.
Trmite judicial
Previo examen de admisibilidad formal, el tribunal requerir
a la "autoridad judicial interviniente que, en el plazo que le fije,
informe sobre las causas de la demora [ ... ]".
"El informe que se requiere ala autoridad administrativa-de
un rgano de la Administracin centralizada o descentralizada-
no constituye un acto procesal previsto slo en resguardo de la
Administracin, sino tambin, y especialmente, como medio infor-
mativo para eljuez [ ... ]".19
Una vez producido el informe por el rgano administrativo, o
habindose vencido el plazo para efectuarlo, el tribunal procede-
r a resolver el amparo por mora.
Puede ocurrir que no haga lugar al amparo por mora en virtud
de no encontrarse acreditado los supuestos de procedencia descrip-
tos en el arto 28 de la ley 19.549.
Eljuez podr acoger el amparo por mora, en cuyo caso librar
al organismo que deba resolver una ordenjudicial de pronto des-
pacho.
La doctrina considera que la sentencia dictada no es declarati-
va, sino condenatoria, ya que impone a la Administracin el cum-
plimiento de una determinada obligacin.
19 HUTCHINSON, Toms, Rgimen de procedimientos administrativos,
pg. 174.
-
122 LILIANA N. VILLAF AE
La sentencia: es apelable?
La expresin "La decisin deljuez es inapelable", contenida en
el arto 28, gener la existencia de diversos criterios doctrinarios y
jurisprudenciales.
En virtud de su ubicacin (que no est al final del artculo) los
autores opinaban que la ina pelabilidad no est referida a la deci-
sin o sentencia final, sino a la resolucin del juez respecto a la
admisibilidad del amparo por mora.
Respecto a la temtica que nos ocupa, es importante destacar
la evolucin de los criterios jurisprudenciales:
En una primera etapa, la Cmara Nacional enlo Contencioso
Administrativ0
20
se expidi en fallo plenario respecto a la inape-
labilidad de la sentencia dictada en un amparo por mora, realizan-
do una interpretacin literal de la norma.
Aos ms tarde, el mismo tribunal-pero con otra integra-
cin- decidi que las sentencias de primera instancia en el am-
paro por mora son apelables. 21
Al respecto Juan Octavio GAUNAexpresa al comentar la causa
antes referida: "Las razones que se invocan es que del texto de la
ley no surge que la sentencia es inapelable, adems un argumen-
to tambin que comparto dice que la doble instancia es un princi-
pio liminar de la organizacin procesal argentina, que se compa-
dece perfectamente con la accin de amparo, que resulta valioso
mantener esa doble instancia, sin perjuicio de reconocer la celeri-
dad que debe imprimirse a estos trmites de accin de amparo por
mora". 22
20 Cm. N ac. Cont. Adm., en autos "Esperanza D. d Entel", 25/11/1980,
LL,1981-A-180.
21 Cm. Nac. Cont. Adm., en autos "Transportadoras de Caudales
Zudbesa d Empresa Ferrocarriles Argentinos", 25/02/1985, LL, 1985-
C-51l.
22 GAUNA, Juan Octavio, "Amparo por mora de la Administracin P-
blica", op. cit., pg. 262.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 123
En caso de incumplimiento de la ordenjudicial de pronto des-
pacho el tribunal interviniente en la causa deber remitir las ac-
tuaciones a lajusticia penal.
XI. DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD
Concepto
El arto r, inc. e, apartado 6, de la Ley Nacional de Procedimiento
Administrativo contempla la "denuncia de ilegitimidad".
Tiene su origen en lajurisprudencia administrativa de la Pro-
curacin del Tesoro de la N acin.
Se la define como "un recurso administrativo impropio, parcial-
mente tpico, supletorio del no usado en tiempo, cuyas notas sin-
gulares resultan, por una parte, de las pautas regladas de desesti-
macin formal, seguridad jurdica y abandono voluntario del
derecho y, por otra, de la circunstancia de que su habilitacin no
exhuma la posibilidad de agotar la va administrativa, perdida por
el transcurso del plazo para recurrir y, consiguientemente, la de
acceder a lajusticia". 23
Requisitos para su procedencia
a) Acto administrativo: atento que se considerar como denuncia
de ilegitimidad el recurso interpuesto extemporneamente, nece-
sariamente debe existir un "acto administrativo".
b) Extemporaneidad: la denuncia de ilegitimidad slo es pro-
cedente contra actos administrativos "cuyo plazo de impugnacin
venci; no puede admitrsela, por tanto, como alternativa a los
recursos improcedentes como tales o que adolezcan de fallas pro-
cesales de orden sustancial, estos actos, pueden ser atendidos a
23 COMADlRA, Julio Rodolfo, Derecho administrativo, Lexis N exisAbeledo-
Perrot, Bs. As., 2003, pg. 201.
--
124 LILIANA N. VILLAFAE
travs del principio de informalismo, en tanto no sean esenciales
oinsubsanables [ ... ]".24
c) Situacinjurdica subjetiva: por tratarse la denu...'1cia de ile-
gitimidad de un sustituto del recurso administrativo planteado
vencido el trmino legal, slo podr interponerla quien invoque la
titularidad de un derecho subjetivo o un inters legtimo.
Sin embargo, el rgano administrativo podr declarar la in-
admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad en los siguientes
supuestos:
- Por razones de seguridadjurdica.
- Cuando pudiere entenderse que existi abandono voluntario
del derecho por encontrarse excedidas razonables pautas tempo-
rales, las que debern ser valoradas en cada caso concreto. Sin
embargo, suele considerarse "ms apropiado el plazo de noventa
das o el que corresponda si la impugnacin ha de materializarse
por medio de un recurso especial, para admitir la obligacin de la
Administracin de sustanciar la denuncia, sin que quepa dentro
de ese lapso alegar motivos de seguridadjurdica o el exceso de ra-
zonables pautas temporales". 25
Trmite
A la denuncia de ilegitimidad se le deber dar el trmite corres-
pondiente al recurso administrativo que sustituya.
Habitualmente el rgano administrativo se expide sobre la
procedencia o no del recurso extemporneo como denuncia de ile-
gitimidad, previo dictamenjurdico.
Resolucin: alcance y control judicial
La administracin podr acoger o desestimarformalrnente lade-
nuncia de ilegitimidad mediante el acto administrativo pertinente.
24 COMADIRA, Julio Rodolfo, op.cit., pg. 204.
25 COMADIRA, Julio Rodolfo, op.cit., pg. 206.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 125
Esta decisin es susceptible de ser recurrida e incluso acceder
al controljudicial, pero slo podrn invocarse cuestiones que ha-
cen a la admisibilidad de la denuncia de ilegitimidad.
Cuando el rgano administrativo resuelve elfondo de la cues-
tin planteada en la denuncia es posible interponer recursos para
agotar la va administrativa y acceder al controlj udicial?
Julio COMADIRA nos brinda la respuesta a dicho interrogante:
"En tanto se acepte, en efecto, la validez constitucional del siste-
ma de acceso jurisdiccional regulado por el mecanismo de agota-
miento de la va previsto en el arto 23 de la LNPA, yms all de la
valoracin que, de lege ferenda, pueda realizarse de la exigibilidad
del referido agotamiento, no parece coherente propiciar la subsis-
tencia de aquel acceso, cuando no se observan los plazos recursi-
vos. De lo contrario se colocara al denunciante en igual condicin
que quien observa el procedimiento previsto en el ordenamiento,
cumpliendo con los plazos exigidos por ste [ ... l". 26
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso "Gorordo"
se expidi acerca de esta cuestin expresando:
"Que la decisin administrativa que desestima en cuanto al fondo
un recurso extemporneo, tramitado enel caso como denuncia de
ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sedejudicial
porque, al haber dejado vencer el interesado el trmino para dedu-
cir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la va re-
cursiva, y, por ende, la posibilidad de agotar la va administrativa,
requisito insoslayable para la habilitacin de la instanciajudicial
(art.23, inc. a, ley 19.549)".21
Adems, es necesario tener presente que la denuncia de ilegi-
timidad es un remedio extraordinario autorizado por el ordena-
miento jurdico con la finalidad de asegurar el control de legalidad
y eficacia de la actividad administrativa.
26 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 21l.
27 CSJN, en autos "Gorordo Hallara de Kralj, Hayde", 04/02/1999,
Fallos 322:74.
126 LILIANA N. VILLAF AE
XII. IlBEAS DATA
El tercer prrafo del arto 43 de la Constitucin Nacional expre-
sa:
"Toda persona podr interponer esta accin para tomar conoci-
miento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en
registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a
proveer informes, y en caso de falsedad o discriminacin, para exi-
gir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de
aqullos. No podr afectarse el secreto de las fuentes de informacin
periodstica" .
La ley 25.326 y el decreto 1558/01 constituyen las normas re-
glamentarias del arto 43 de la Constitucin Nacional en lo que res-
pecta al hbeas data.
De conformidad al derecho positivo vigente, es posible distin-
guir distintas etapas procedimentales que de seguido pasaremos
a desarrollar.
A. Etapa administrativa
El titular de los datos deber intimar de modo fehaciente al ban-
co de datos pblicos o privados con la finalidad de obtener infor-
macin sobre sus datos personales.
Este emplazamiento se realiza por el trmino de diez das co-
rridos.
Es posible, tambin, obtener mediante el acceso directo la in-
formacin de su inters.
Conocida u obtenida la informacin, podr reclamar la actua-
lizacin, supresin, rectificacin o confidencialidad de sus
datos, la que deber llevarse a cabo en un plazo de cinco das hbi-
les.
En este mbito administrativo, la "peticin se concreta con la
simple presentacin al organismo consultado (pblico o privado),
y completando un formulario de acceso a la informacin se cum-
ple con la formalidad mnima prevista para autorizar el ingreso.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 127
En ocasiones, se admite agregar documentacin que respalda otras
peticiones conexas con los datos archivados, en miras a su actuali-
zacin o rectificacin". 28
Vencidos los plazos de intimacin sin obtener respuesta, o si sta
resultara insuficiente, quedar expedita la accin de proteccin de
datos personales o hbeas data (arts. 14 y 33, ley 25.326).
B. Etapajudicial
La demanda
La demandajudicial, de conformidad al artculo 38, deber for-
mularse por escrito y contemplar los siguientes requisitos:
a) Nombre, apellido, domicilio real y legal y dems datos per-
sonales de la persona que inicia el proceso judicial.
b) Individualizacin del archivo, registro o banco de datos y su
domicilio.
c) Deber acreditar el cumplimiento del emplazamiento en sede
administrativa y el transcurso de los plazos previstos en la norma.
d) Deber explicitar las razones por las que entiende que en el
archivo, registro o banco de datos obra informacin referida a su
persona; los motivos por los cuales considera que la informacin
resulta discriminatoria, falsa o inexacta.
e) Puede requerir que el tribunal interviniente ordene al ban-
co de datos o registro que determinada informacin est sometida
a proceso judicial. Eljuez podr disponer el bloqueo provisional del
archivo respecto a los datos en cuestin, cuando sea manifiesto el
carcter discriminatorio, falso o inexacto.
f) Debe expresar la peticin en forma clara y precisa (acceso,
actualizacin, supresin, individualizacin, confidencialidad,
etc.).
28 GOZANI, Osvaldo A., Hbeas data, Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires,
2001, pg. 422.
128 LILIANA N. VILLAFAE
Legitimacin activa
De acuerdo a lo normado en el arto 34, la accin puede ser ej er-
cida por el afectado, sus tutores o curadores, y los sucesores de las
personas fsicas, sean en lnea directa o colateral, hasta el segun-
do grado, por s o por intermedio de apoderado. Las personas de
existencia ideal, lo harn a travs de sus representantes legales o
apoderados.
En esta causa, podr intervenir como coadyuvante el Defensor
del Pueblo.
Legitimacin pasiva
Segn el arto 35, son legitimados pasivos los responsables y
usuarios de bancos de datos pblicos y privados destinados a pro-
veer informes.
"La condicin para adquirir la calidad de suj eto pasivo depen-
de de los datos almacenados y de la forma como se compilan. Una
cosa es el archivo comn que no tiene finalidades informativas y
otra muy distinta el registro ordenado y sistemtico que tienen los
bancos de datos. La diferencia que la norma constitucional esta-
blece entre registros pblicos y privados destinados a proveer in-
formacin es simplista, aunque efectiva alos efectos de lograr al-
guna precisin respecto a saber a quines se puede demandar
[. .. ]".29
Competencia
El arto 36 establece que ser competente eljuez del domicilio
del actor, el del domicilio del demandado, el del lugar en el que el
hecho o acto se exteriorice o pudiera tener efecto, a eleccin del
actor.
29 GOZAfNI, Osvaldo, Hbeas data, pg. 408.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 129
Osvaldo GoZANI, al comentar este tema, expresa: "Si la deman-
da se articula como defensa de la intimidad contra empresas pri-
vadasdestinadasaproveerinformes,lajurisdiccinintervinien-
te corresponde a los tribunales civiles por razn de la materia.
Empero, tambin se ha dicho que si la demanda se dedica comer-
cialmente ala difusin de informacin contenida en sus bancos de
datos, en cuyo caso evidentemente desarrolla actividad mercan-
til [ ... ] lajusticiacomerciales competente por as asignarlo la cali-
dad de las personas". 30
La misma norma determina tambin que proceder la compe-
tencia federal: "cuando se interponga en contra de archivos de da-
tos pblicos de organismos oficiales y cuando los archivos de datos
se encuentren interconectados en redes interjurisdiccionales, na-
cionales o internacionales".
Admisibilidad de la demanda
Una vez planteada la demanda, el juez interviniente deber
analizar la procedencia formal de la misma, pudiendo rechazar in
limine la accin de hbeas intentada, o bien emplazar al accionante
para que proceda a cumplimentar algn tipo de requisito.
La Sala 1 dela Cmara Federal de Baha Blanca, respecto a esta
cuestin, ha expresado: "Los jueces pueden rechazar in limine la
accin de hbeas data con criterio restrictivo y la mayor pruden-
cia y cautela, ya que de lo contrario podra interpretarse como una
negacindejusticia".31
30 Cfr. dictamen del fiscal de la Instancia en la causa "Benseor el
Organizacin Veraz S.A.", del 15/08/1995. GOZANI, Osvaldo, Hbeas
data, pg. 452.
31 Cm. Fed. Baha Blanca, Sala 1, en autos "Gutirrez, H. el Casino
Militar del Personal Superior de la Base N aval Puerto Belgrano", 301
12/1994.
130 LILIANA N. VILLAFAE
Normas aplicables
A este proceso resultan aplicables la ley 25.326, ley 16.986 y las
disposiciones del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la N acin
enlo atinente aljuicio sumarsimo.
Informe
Admitida la accin de hbeas data eljuez interviniente solici-
tar al accionado -archivo, registro o banco de datos-la remi-
sin de la informacin referida al demandante.
El plazo para contestar el informe no podr superar los cinco das
hbiles, pudiendo ser ampliado por el tribunal segn las circuns-
tancias del caso.
Al contestar el informe se debern expresar las razones por las
que se incluy la informacin cuestionada y los motivos por los
cuales no se satisfizo la pretensin articulada por el interesado en
la etapa prejudicial.
Segn lo dispone el arto 40, los registros, archivos o bancos de
datos privados no podrn alegar confidencialidad de la informa-
cin, salvo que afecten las fuentes de informacin periodstica.
Distinto tratamiento reciben los registros o bancos de datos
pblicos: "Las nicas defensas admisibles provienen de la calidad
del dato registrado, de modo tal que los responsables o usuarios de
bancos de datos pblicos pueden, mediante decisin, denegar el
acceso, rectificacin o la supresin en funcin de la proteccin de
la defensa de laN acin, del orden y seguridad pblicos, o de la pro-
teccin de los derechos e intereses de terceros". 32
En tales supuestos, eljuez de la causa podr tomar conocimiento
personal y directo de los datos solicitados asegurando mantener la
confidencialidad.
De acuerdo al contenido del informe elaborado por el acciona-
do, el actor podr --en el plazo de tres das- ampliar la demanda
32 GOZANI, Osvaldo, Hbeas data, pg. 449.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 131
solicitando la su presin, rectificacin, confidencialidad o actuali-
zacin de sus datos. Deber ofrecer en esta ocasin toda la prueba
que considere pertinente.
De la ampliacin realizada se deber correr traslado al deman-
dado por el plazo de tres das.
Esta ampliacin de demanda proceder cuando la pretensin
originaria articulada en la accin de hbeas data haya sido la de
obtener informacin. Una vez conocida la misma, y de acuerdo a
sus caractersticas, el interesado podr ampliar su objetivo de con-
formidad a lo anteriormente relatado.
Sentencia
Contestado el informe requerido o vencido el plazo para hacer-
lo, o en caso de ampliada y contestada la demanda y habiendo sido
producida la prueba, eljuez dictar sentencia.
Si la pretensin procesal fue slo el acceso a la informacin, el
objeto de la demanda se cumple al conocer el contenido del infor-
me, si ste es remitido por la accionada.
Si originariamente el objeto de la demanda fue la supresin,
rectificacin, actualizacin o confidencialidad de los datos, o hubo
ampliacin de la demanda, eljuez en caso de estimarla proceden-
te fij ar un plazo para su cumplimiento.
La sentencia, segn lo dispone el arto 43, deber ser comunica-
da al organismo de control que deber llevar un registro al efecto.
XIII. REGMENES RECURSIVOS ESPECIALES
A. Consejo de la Magistratura: facultades
disciplinarias. Recurso
Consideraciones generales
La Constitucin Nacional, a partir de la reforma operada en
1994, incorpora en el arto 114 el Consejo de la Magistratura.
132 LILIANA N. VILLAFAE
Este organismo constitucional se encuentra regulado por la
ley 24. 93 7
33
y entre sus atribuciones encontramos la de ej ercer fa-
cultades disciplinarias sobre magistrados, que es la que particu-
larmente nos interesa en este captulo.
Originariamente, la doctrina discuta la ubicacin institucio-
nal del Consejo de la Magistratura, ya que para algunos formaba
parte del Poder Judicial y para otros deba ser categorizado como
un "rgano extrapoder".
La posterior sancin de la ley 24. 937 aclar la cuestin ya que
en su arto 10 determin que el Consejo de la Magistratura es un
rgano permanente del Poder Judicial de la N acin.
Sin embargo, desarrolla funciones administrativas, "y queda
sujeta, por ende, al derecho administrativo porque si bien orgni-
camente integra el Poder Judicial no ej erce la funcin propia de
ste, esto es, la decisin de conflictos entre partes con intereses
contrapuestos mediante los procedimientos establecidos [. .. ]".34
El Consejo de la Magistratura exteriorizar sus decisiones me-
diante el dictado de actos administrativos que, de acuerdo a su na-
turaleza o contenido, variar la intensidad y el alcance del control
judicial posterior. Tambin el Consejo de la Magistratura, atento
las atribuciones constitucionales otorgadas, podr dictar los de-
nominados "actos institucionales" con las consecuenciasjurdi-
cas que ello acarrea en cuanto al procedimiento y al controljudi-
cial, ya que "constituye un acto que no produce efectos jurdicos
directos en la esferajurdica de los particulares o administrados,
operando consecuencias respecto de rganos del Estado [ ... ]". "Como
consecuencia de ello, los particulares o administrados carecen de
accin para demandar ante lajusticia la anulacin de tales actos
que vinculan esencialmente rganos o entidades estatales, cuya
supervivencia definitiva ser determinada por otros rganos cons-
33 Ley N 24.937, sancionada el 10/12/1997 ,promulgada el 30/12/1997 ,
publicada en B.O. del 06/0111998.
34 COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 545.
LOS RECURSOS TIVOS EN EL ORDEN FEDERAL
133
titucionales a travs que la misma Constitucin
establece [ ... ]".35
Organizacin
El Consej o de la .1.ua.:;.1.'" tura, para su funcionamiento, se di-
vide en cuatro comisiones:
1) De Seleccin de .1.uac:;.1.'" y Escuela Judicial.
2) De Disciplina.
3) De Acusacin.
4) De Administracin y
La Comisin de Dis .
Consejo de la Magistratura
rias a los magistrados.
Procedimiento
a.
es la competente para requerir al
aplicacin de sanciones disciplina-
24.937 regula la posibilidad de que
aplique sanciones disciplinarias, las
voto de los dos tercios de los miem-
aplicarse por "cuestiones vin-
del servicio de justicia", quedando
ciones judiciales.
de independencia en relacin
"''-'J . que dictaren en ejercicio de sus fun-
Podr iniciarse el de oficio o ante
tIIr'Y<>1"H"'<:! del Poder Judicial, magistra-
que acrediten un inters legtimo.
advertencia, apercibimiento, mul-
sus haberes.
35 CASSAGNE, Juan Carlos, administrativo, t. Il, pgs.71 y 72.
134 LILIANA N. VILLAFAE
Recurso
Elart.14delaley 937 determina que las sanciones discipli-
narias que aplique el de la Magistratura sern apelables
en sede judicial por Corte Suprema deJ usticia de laN acin.
El recurso de deber interponerse por escrito, de
manera fundada, en plazo de cinco das contados a partir de la
notificacin de
pr1esEmtan,ejf>or ante el Consejo de la Magistratura, ofre-
ciendo y U"'Jlll.pu.uC1.uu . ..,la prueba que el recurrente considere per-
tinente.
El Consejo, en cuenta los argumentos articulados por
el recurrente, un informe para lo cual la norma le otor-
ga el trmino de cinco
Dentro de los cinco siguientes, deber elevar las actuacio-
la Corte Suprema de Justicia de la N acin
el plazo de veinte das.
el supuesto de anlisis que nos ocupa, el
lVl:a{!]lst:rl;ur'a en ejercicio de la funcin administra-
magistrados sanciones disciplinarias las
'II.L.L",u..Lc;.u..u,,,, el dictado del acto administrativo
. o de la Magistratura, dictada en ej erci-
cio de la funcin aamlp.lfstratllva atribuida legalmente, podr so-
el recurso de apelacinregu-
El primitivo arto
la "creacin del
y preva que por va
secciones en las que
24.937.
del decreto ley 6582/58 era el que dispona
N acional de la Propiedad del Automotor,
se "determinar el nmero de
dividir territorialmente el registro y los
LOS RECURSOS TIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 135
, a los efectos de las inscripciones de los
automotores dentro de ........ 'II ... .u' ... """-L",,,
La organizacin de los automotores tiene como fina-
<A..u''''<A.'A.j ... 'J ....... ,''' comerciales. lidadfacilitar las
secconales son considerados
UUJlJ.\.A'i:> pero no hay con el Estado una
"relacin de empleo" y el dJe:SeIn - de sus tareas tiene carcter
"personal e indelegable", que no es obstculo para que requie-
ranla colaboracin de personas bajo su exclusiva dependen-
cia y responsabilidad.
La prestacin del
"aranceles" que sonfij
nados por las personas
. se remunera mediante el pago de
por el Poder Ejecutivo Nacional y abo-
lo requieren.
de automotores no reciben re-
,sino que se limitan a cobrar sus ser-
Los encargados de los
muneracin alguna del
vicios de manera directa a
ingresos los gastos de
usuarios, debiendo atender con esos
UU"lJ'-'HCU.U"'C;"''''''V de la oficina y la retribucin
de los empleados.
Los jefes de los .... O,Tl ".1" .... ,.,.<10 seccionales, segn el arto 36 del decre-
to 6582/58, dependientes los registros nacionales de la propie-
dad del automotor y prendarios, sern designados y remo-
vidos por el Poder Ej a propuesta de la Direccin Nacional
de los Registros N . la Propiedad delAutomotoryde Cr-
ditos Prendarios en sus cargos mientras manten-
por instrumento pblico o pri-
vado y slo producir entre las partes y con relacin a ter-
ceros desde la fecha de su . pcin en el Registro Nacional de la
Propiedad del Automotor .
Ello porque "el
cripcin constitutiva para
6582/58 establece un rgimen de ins-
automotores." 36
36 MorSSET DE ESPANS, Luis, registral, pg. 157.
136 LILIANA N. VILLAFAE
ClI\,.,J.U.LJ..:u. de los Registros Nacionales de la Pro pie-
AUltOlnotor'yde Crditos Prendarios es el organismo de apli-
cacin y tendr a
tomotor.
cargo el registro nacional de la propiedad au-
El Poder Ej nacional reglar la organizacin y el fun-
cionamiento del.llJ.1F.l.l'du.l.lo.u.vRegistro. Asimismo es la autoridad
de ellas.
el nmero de secciones en las que se

.llJ.\.JIjU . .LI.\.;a.l".lUl . .lI:'''', su extincin, sus transmisiones y
UJ,..L.Lj.,H.v.L.L se anotarn en ellos los embargos y otras
<Jll".lV.l.1Cl.l controlar el funcionamiento de los re-
"1."""I.IlI''' decreto-ley 6582/58 y decreto 335/88
. n a la peticin de inscripcin o ano-
tacin, el arto 4
0
decreto 335/88 dispone que no se podr regis-
trar otro acto que suceda en orden de prioridad hasta tanto no
hubiere vencido el para interponer el recurso previsto en el
arto 16, o en su ste no fuere resuelto en forma definitiva.
Si se realiza observacin sta puede recurrirse.
El recurso interponerse ante el organismo que dict la
resolucin, ya sea Registro Seccional o la Direccin Nacional,
en el plazo de das hbiles administrativos computados a
partir del da te al de la notificacin de la resolucin recu-
rrida (art. 17, 335/88).
Debe por escrito, con patrocinio letrado habilita-
el fuero federal, debidamente fundado y debe-
1:'\ld . .l.l.Ll.<O.l.lto de prueba y de manera particular ex-
335/88):
...,.\:,.I..L\.. . .L.I..L.L.I..L(;t.'-'.L'I/.l..Ly domicilio real del recurrente y la constitu-
cin del domicilio la ciudad de la sede del tribunal.
b) El acto o si uq.o.'v.LV.I..L que motiva el recurso.
-
LOS RECURSOS MINISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 13,
c) La finalidad que e perSlgue.
d) Los hechos perti entes, explicados con claridad.
e) El derecho aplica le, precisndose la ilegitimidad que se atri-
buye al acto o situaci impugnada.
f) La prueba ofrecid .
El arto 19 del decret 335/88 establece que la interposicin del
recurso suspende los e ctos de la resolucin recurrida y se exten-
der la prioridad para registrar el acto observado hasta tanto se
resuelva en definitiva. Ello en concordancia con lo normado en la
primera parte del arto 4 del decreto reglamentario. Es la norma
general.
Pero tambin se de ermina que la interposicin del recurso no
suspender los efectos el acto recurrido, ni extender la prioridad
para registrar el acto o servado cuando se presenten las siguien-
tes circunstancias:
-N o haberse acredi ado en debida forma la declararacin de vo-
l untad de las partes in ervinientes o la personera de su represen-
tante legal o apoderad .
- N o ser el peticion rio la persona legitimada para solicitar la
inscripcin o el despac o del trmite o no ser su titular.
- Haberse omitido 1 s recaudos extrnsecos de validez de una
peticin o de una orde judicial.
Decisiones del enca 'lIado de Registro
Las decisiones de lo encargados de Registro en materia regis-
tral podrnserrecurri as ante la Cmara Federal de Apelacio-
nes con competencia t rritorial en ell ugar donde tenga su asien-
to el Registro Seccion contra cuya decisiones recurre.
El recurso se prese tar ante el Registro Seccional y ste debe-
r elevar las actuacio es al tribunal por intermedio de la Direc-
cin Nacional dentro d los cinco (5) das hbiles administrativos
siguientes a su presen acin.
El registro podr r vocar el acto impugnado haciendo lugar
al recurso. Caso contr rio remitir, dentro de ese lapso, las actua-
ciones a la Direccin acional, pudiendo acompaar un informe
...
.. --
138 LILIANA N. VILLAFAE
con las observaciones le merezca el recurso y ofrecer pruebas
(art. 20, decreto "'5'U..l..L.lf"'H."'''''' ).
El arto 2, inc. a, del reglamentario 335/88 establece la
facultad de la . entender en los recursos que se ded uz-
u.v'v.LO.LV.L.L"IO de los encargados de los registros y ele-
U.vl"""'L"!,"""-'''' ala Cmara Federal correspondien-
Decisiones de la
Tambin podr ante la Cmara Federal las decisio-
nes de la Direccin en cuestiones registrales.
Interpuesto las exigencias ya mencio-
nadas- ante la Nacional, sta deber elevar las ac-
intermedio de la Secretara de Justicia
I administrativos siguientes ala pre-
I Direccin Nacional podr revocar el acto
dentro de ese lapso las actuaciones ala
I _.nf 1
'1 el con as
-r"""nr<:>-relactoimpugnadoden-
UO./-HJLv:, administrativos siguientes ala re-
cepcin de las
Caso contrario ! de ese lapso se elevar al tribunal com-
petente, pudiendo Cll..lJ.IJJ..JIGLI. el informe y la prueba ofrecida por la
Direccin Nacional, o lo y ofrecer prueba si sta lo hubie-
re omitido.
Si la Direccin NUV.LV-"ILU> o la Secretara de Justicia revocaren
el acto impugnado de ello al recurrente en la forma y
plazo establecido en el anterior.
Es necesario que de acuerdo a la normativa vigente,
dentro del plazo que se para remitir las actuaciones al
tribunal competente, dict la resolucin podr revocarla.
Asimismo, cuando se de decisiones de los encargados
de Registro podrn ser por el organismo de aplicacin,
LOS RECURSOS ADMIN1STRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 139
o el Ministerio de Justicia Cl ando se tratare de decisiones de este
ltimo. Ello en virtud del PI . nci pio de jerarqua que rige las rela-
ciones entre los diferentes rganos.
Es importante destacar q ue el arto 38 del decreto 6582/58 expre-
samente contempla la posil ilidad de que el organismo de aplica-
cin inicie las acciones judic: ales correspondientes tendiente a ob-
tener la declaracin de nuli ad de las inscripciones registrales o
de los documentos que las al rediten.
El trmite del recurso er sede judicial es analizado en el cap-
tulo pertinente, al cual nos] emitimos.
c. Registro Nacional de. eronaves: recursos
El arto 10 del decreto 49Qr /73
37
establece que el Registro N acio-
nal de Aeronaves efectuar: a "toma de razn y las inscripciones o
anotaciones de derechos, re, oluciones, contratos y dems actos y
hechos jurdicos referentes a aeronaves y/o sus motores, y a sus
propietarios yexplotadores que disponga el Cdigo Aeronutico
y sus normas reglamentaril: s".
Ante un pedido de inscriI cin o anotacin eljefe de Registro de
Aeronaves podr, denegarla o efectuar una observacin, la que
deber ser por escrito yestru debidamente fundada.
El interesado podr cues' ionarla mediante la interposicin de
los recursos de revocatoria y, pelacin en subsidio.
Estos recursos deben pI' tearse en el plazo de diez das, por
escrito y ser presentados PO] ante eljefe de Registro.
En supuesto de denegate ria del recurso de revocatoria, eljefe
de Registro elevar las actu: ciones dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas a la Direccin de] omento y Habilitacin, quien emit-
r un dictamen al trmino dI cinco das de haberlo recibido, y pos-
teriormente deber elevarle al Comando de Regiones Areas.
37 Decreto N 4907/73, publica o en B.O. del 28/06/1973.
140 LILIANA N. VILLAF AE
"",,,,, . .LV.L.LvoAreas resolver el recurso median-
olucin final" en el plazo de quince das,
previo dictamenj ,
Una vez ilava administrativa de la manera expresa-
da podr recurrirse ' eljuez nacional enlo Contencioso Admi-
nistrativo. El deber interponerse dentro de los quince das
de notificado el acto,
La interposicin los recursos prorroga el plazo de inscripcin
provisional illJ dure su sustanciacin.
Lo antes expres se encuentra contemplado en el arto 54 del
decreto 4907/73,
D. Recursos en el'broclealLm:leIlto tributario (ley 11.683)
Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) puede
tes de ley, resoluciones que determinen tri-
forma cierta o presuntiva, impongan sancio-
nes OU"",.LU,.u,.L.L v"U.u..L.L"f" por repeticin de tributos (art. 76, ley 11.683).
La Ley de Tributario 11.683 establece dife-
rentes medios para cuestionar las resoluciones de
laAFIP, que referencia a continuacin.
AFIP que detennina tributos
los presupuestos establecidos por el arto 16
dictar una resolucin determinando el
ta con dos vas recursivas excluyentes: el
acin y el recurso de apelacin.
Segn lo v".,a. .... el arto 76 de la ley 11.683, el recurso de re-
consideracin debe por ante la misma autoridad que
dict la resolucin, I de los quince das contados a partir de
la notificacin de la dictada por la AFIP.
LOS RECURSOS ADMINlSTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 141
El interesado podr presentar el recurso directamente o por
correo mediante carta certi lcada con aviso de retorno.
La autoridad competeni e deber resolver el recurso de recon-
sideracin en el plazo de vei nte das.
Si el recurso de reconsidl racin es denegado yel contribuyen-
te desea obtener el controljl dicial de la medida, deber abonar el
tributo y/o sus accesorios e in ciar la demanda de repeticin por ante
la Justicia Nacional de Prir era Instancia con competencia en lo
contencioso administrativc (art. 81, ley 11.683).
2. Recurso de apelacin
El contribuyente, puede optar por la interposicin del recurso
de apelacin, por ante el Tri bunal Fiscal de la N acin, por escrito
y dentro del plazo de quinc das contados a partir de la notifica-
cin de la resolucin.
El planteo del recurso dE apelacin ante el Tribunal Fiscal de
la N acin, no requiere el pag del tributo determinado por laAFIP,
pero el contribuyente deber comunicar a sta de manera directa
o por correo (carta certifica a con aviso de retorno) respecto a la
presentacin del medio impugnativo.
La interposicin del reCl rso de apelacin tiene efecto suspen-
sivo respecto de la n t i m a c i ~ n de pago del tributo y/o accesorios.
Denegado el recurso de l pelacin por el Tribunal Fiscal de la
N acin cesa el efecto suspeIJ sivo y laAFIP se encuentra facultada
para ejecutar la deuda al co tribuyente(art. 92, ley 11.683).
Ante la denegatoria del 1 bunal Fiscal de la Nacin, el intere-
sado podr acudir a la Cm ra Nacional de Apelaciones Conten-
cioso Administrativa med nte el recurso de revisin y apelacin
limitada.
b) Resolucin de laAFI1 que aplica multa
En este supuesto el contr buyente tambin puede optar por las
dos vas recursivas excluyer tes a las que hicimos referencia prece-
dentemente: el recurso de rec onsideracinyel recurso de apelacin.
142 IJIL'Uti"A N. VILLAFAE
A travs de ellos podr
sancin como el monto de
tanto la procedencia de la
Atento a que la ley de tributario no prev la re-
peticin de multas, la no se cumple hasta tanto no quede
firme.
LOS RECURSOS ADM NISTRATIVOS EN EL ORDEN FEDERAL 143
1. Qu tipo de actos a
te el recurso de reconsider
qu plazo?
DE AUTOEVALUACIN
. nistrativos son recurribles median-
cin? Ante quin debe plantearse? En
2. Cul es el alcance segn interpretaciones jurisprudencia-
les-delart.100deldecr to 1759/72?
3. Cundo y en qu co diciones resulta procedente el recurso
jerrquico? Culessuc rcter?
4. Ante qu autorida debe plantearse el recurso de alzada y
cul es la competente par resolverlo?
5. Cul es el alcance o ntensidad del control que se lleva a cabo
a travs del recurso de al ada?
6. Qu clase de actos on impugnables mediante el recurso de
revisin y cules son las c usales de procedencia?
7.Culeselobjetivo elaquejasegnlalegislacinnacional?
8. Cundoresultapr cedente la "aclaratoria"?
9. Cundo procede - ecesariamente- el reclamo adminis-
trativo previo? En qu pI zo se debe iniciar la demandajudicial?
10. Cul es la condici n objetiva para que proceda el amparo
por mora de la Administr cin? Quines se encuentran legitima-
dos para plantearlo?
11. Cules son los req isitos de procedencia de la denuncia de
ilegitimidad? Qu aspec os o cuestiones pueden ser controlados
judicialmente?
12. En qu consiste el hbeas data? Cul es su finalidad?
13. Qu gestiones a .. strativas deben cumplimentarse pre-
vio a iniciar la accin de h 'beas data?
14. Qu tribunal res Ita competente para entender en la ac-
cin de hbeas data?
15. Qu sanciones di ci plinarias puede aplicar el Consejo de
la Magistratura? A trav s de qu medio pueden cuestionarse?
16. En los casos de de egatoria o caducidad de inscripcin de
matrcula de una aeronav dispuesta por el Jefe del Registro: qu
recurso/s deben interpo er para agotar la va administrativa?
Ante quin/es?
11""
144 LILIANA n VILLAFAE
CASOS PRCTICOS
ministro del Interior de la N acinAr-
"'''''JLU'l--iVHN 365 que dispone: "Rechazar lo soli-
relacin al reconocimiento por servicios
la Secretara Privada del Ministerio del
improcedente [. . .]".
correspondiere, qu recurso o recursos
interponer la Sra. Clara Casas para ago-
?
decano de la Facultad de Derecho y Cien-
de Crdoba ha dictado una
sumario administrativo viciado, donde
regular la sancin disciplinaria de
IJ"'.'i",J.UH en su condicin de alumno, prohibiendo
concurrir a clases y rendir exmenes.
Qu recurso o debe interponer para agotar la va ad-
ministrativa? Cmo accede al controljudicial?
3. El Sr. Jefe de '-" u,UiifL"''''''de laN acin dicta la resolucin N 288
procedente el recurso de reconside-
Sr. Andrs Juan Jimnez en contra de la
tambin el pedido de suspensin de la
[ ... ]".
'fUii"'i\..I."'ia TteCes:an' la interposicin de un
agotar la va administrativa o ya se
encuentra en "VJ.iUJ'''H/UIC'''' procesales de acudir a la vajudicial.
Fundamente
4. Qu peticin le formulara un administrado que
lo consulta y que est en un derecho subjetivo particu-
tivoexpresocuandoselehanven-
cido los plazos legales interponer un recurso administrativo?
Captulo XI
ICIAL DE LA ACTIVIDAD
NISTRATIVA
Por Eduardo valos
Sumario: l. Intro uccin. II. Sistemas de control.
III. Los elemento constitutivos del proceso con-
tencioso administr tivo. N. Principios que rigen el
proceso contencios administrativo. V. Caracters-
ticas bsicas de 1 jurisdiccin contencioso admi-
nistrativa. VI. Dis intas clases de procesos conten-
cioso administrati os. VII. El control judicial del
ejercicio de facult des discrecionales de la Admi-
nistracin. VIII. E control judicial de la inactivi-
dad administrativa Inactividad formal e inactividad
material de la Ad inistracin. IX. La impugnacin
judicial de los regl entos.
lo INTRODUCCIN
Dentro de la concepci liberal del Estado, que prim en el si-
gloXIXy que tuvo sus or enes enla Revolucin Francesa, surgi
el Estado de Derecho co o un mecanismo de equilibrio entre el
poder del Estado y los der chos de los particulares. Los titulares
de la funcin administrati aen un Estado de Derecho estn some-
tidos a diferentes controle que hacen efectivo el principio de juri-
dicidad' pues nada se logr 'a si se planteara la sujecin del Esta-
do a normas preestablecid s y no se hubiesen previsto tambin los
~ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ~
146 EDUARDO VALOS
mecanismos de control para lograrlo. La actividad de la
Administracin debe entonces dentro de la leyy confor-
me a los principios que surgen del ordenjurdico. Sin
embargo, como esta con frecuencia no se cumple, se impone
entonces el control poder-deber irreversible, irrenuncia-
ble e intransferible asegurar la juridicidad de la actividad
administrativa. Sin no hay responsabilidad. N o podemos
hablar de pblica y tampoco, eventualmente, in-
dividual, sin de los actos estatales.
Gobierno y control la frmula orgnica de las estruc-
turas del poder, "para alos que mandan no les falte poder y para
que a los que obedezcan les falte libertad, resguardada con con-
troles idneos que calidad y eficacia".l
Por ello, esta funcin control es sumamente vasta y consti-
tuye un gnero de diversas especies de fiscalizacin:
administrativa, y judicial.
El control ltimo por . est asignado al Poder J udi-
cial, que se circunscribe lajuridicidad de los actos estatales; pro-
cede a instancia de parte debidamente legitimada, y se
expresamdiante el de actos jurisdiccionales llamados sen-
tencias, que hacen cosaj material y son emitidos por un
rgano imparcial. Desde esta perspectiva, po-
demos caracterizar en generales al proceso contencioso
administrativo como el instaurado para dar satisfaccin
jurdica, con de un rganojudicialypor aplicacin de
normas o principios de administrativo, alas pretensiones
de los afectados por la administrativa del Estado, o de
particulares que esa actividad en reemplazo de aqul.
2
En esta nocin --cabe est comprendido tambin el
proceso de lesividad, ya en esta oportunidad es la Administra-
1 Conf. DROMI, Roberto, subjetivo y responsabilidad pblica,
Grouz, Madrid, 1986, pg.
2 Conf. DIEZ, Manuel Derecho procesal administrativo, Plus
Ultra, Bs. As., 1996, pg.
CONTROL JUDICIAL E LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 147
cin la que acta para cons guir la invalidacin de un acto admi-
nistrativo viciado, acto qu -por gozar de estabilidad- aqulla
no lo puede revocar por s.
La conceptualizacin an es apuntada se enmarca dentro de un
sistema tpicamentejudic alista, adoptado por la Constitucin
de 1853 en su art. 95 (hoy .109),alexpresarque"enningncaso
el Presidente de la Nacin p ede ejercer funciones judiciales, arro-
garse el conocimiento de ca sas pendientes o restablecer las fene-
cidas".
Se ha sealad0
3
que el e juiciamiento de las actividades del
Estado no surgi de unmo ento a otro, sino que es el resultado de
un proceso histrico que se i . ci con el control judicial de cuestio-
nes patrimoniales, de acue do con la teora que aceptaba la suje-
cin del Estado al Derecho, e lo relacionado con el "fisco", titular del
patrimonio estatal y el cual o poda emitir actos administrativos.
El fisco, que no era poder p lico ni representaba al poder sobera-
no del Estado, poda ser de andado ante los tribunales por cues-
tiones patrimoniales. Lueg se plante, como lo hicieron los cons-
tituyentes revolucionarios anceses, la imposibilidad de enjuiciar
al Estado y a sus agentes a . nistrativos sin previa autorizacin
del poder pblico. Finalmen e, se estableci que losjueces con com-
petencia parajuzgar a laA . nistracin deban formar parte de
ella misma para respetar el rincipio de divisin de poderes. Esto
lo encontramos en el derech francs a fines del siglo XVIII. As, el
sistema francs va a buscar na frmula de proteccin frente a la
administracin bastante si guIar, la que se llamar proceso con-
tencioso-administrativo.
Esta denominacin esim recisayredundante, ya que si se pre-
tende hacer referencia al ej rcicio de la funcinjurisdiccional, la
sola idea de proceso denota e ejercicio de dicha funcin. Esta con-
fusin terminolgica surgi e el derecho francs. Como indicamos
3 Vase SARRA, Consuelo, "Co trol judicial de la Administracin P-
blica", en Justicia administra iva, Universidad del Norte Santo To-
ms de Aquino - Catlica de T cumn - Ediciones UNSTA, Tucumn,
1981, pg. 21.
148 EDUARDO VALOS
ms arriba, cuando al stablecerse el controljudicial de laAdmi-
nistracin se le asign . cha actividad a tribunales que formaban
parte de ella, hubo ento ces que distinguir las actividades t pica-
mente administrativ de aqullas de naturalezajurisdiccional
atribuidas a rganos p rtenecientes a la Administracin. Por tal
motivo es ms correcto ablarde proceso administrativo para
referirnos al ejercicio d las acciones procesales con que cuenta el
particular para poner e movimiento el controljudicial del ejerci-
cio de la funcin admi . strativa del Estado, que no debemos con-
fundir con el proced' iento administrativo, entendido como
el conjunto de normas y principios que regulan la actividad tanto
de la Administracin co o de los particulares para la elaboracin,
emisin, ejecucin e im ugnacin en sede administrativa de actos
administrativos.
a) Sistema administ
Es aquel en el cual la titularidad del controljudicial de la Ad-
ministracin la tienen a toridades o tribunales que forman parte
de la propia Administra in, que no tienen ninguna vinculacin
con el Poder Judicial, p o actan en forma separada e indepen-
diente de los rganos que ecutanfunciones administrativas. Este
sistema es el que actual ente impera en Francia e histricamen-
te surgi por una especi interpretacin que se dio a la teora de
la separacin de los pod res cuando en 1789 los polticos revolu-
cionarios franceses consi eraron que no era posible que la labor de
la Administracin fuera . cultada por laactuacindelosjueces,
titulares de otro poder, . que los titulares de la funcin adminis-
trativa pudieran ser req eridos ante los jueces por razn de sus
funciones. Inicialmente e prohibi absolutamente que los tribu-
nalesjudiciales pudier intervenir en litigios contralaAdminis-
tracin, o turbar de cualq . er manera las actividades administra-
tivas. Posteriormente se crearon los Consejos de Prefectura y el
CONTROL JUDICIAL DE A ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 149
Consej O de Estado que no ejer a una funcin propia, sino que se le
aplic el concepto de "justicia retenida", en cuanto dicho organis-
mo se limitaba a presentar p oyectos de decisin en asuntos con-
tenciosos aljefe de Estado y s -e era quien decida. A partir de 1872
se consagr lo que se ha deno . nado ''justicia delegada", cuando se
transfiri al Consejo de Esta o el ejercicio de esa funcinjurisdic-
cional.
4
b) Sistemajudicialista
Es aquel en el cual el titul r del controljudicial de la Adminis-
tracin es un rgano indepe diente, que no forma parte de ella.
Ahora bien, este sistema pue e presentar algunas variantes: por
un lado, que esta competenc a para juzgar a la Administracin
haya sido atribuida alos trib nales ordinarios, como acontece en
nuestro pas, Inglaterra, Es ados Unidos, Brasil y Mxico, por
ejemplo. O bien, que la comp tencia sea atribuida a tribunales
independientes, pero diferen es a los ordinarios y especializados
en asuntos contencioso admi . strativos, como es el caso de Espa-
a.
La estructura federal ado tada por la Constitucin Nacional
oblig a las provincias a forjar us propias instituciones bajo el sis-
tema representativo yrepubr cano, de acuerdo con los principios,
declaraciones y garantas de a Constitucin Nacional. En esas
condiciones, las provincias se ieron enla obligacin de seguir, en
sus lineamientos generales, e esquemajudicalista de unidad de
jurisdiccin impuesto por nue tros constituyentes.
Sin embargo, en su organi acin y funcionamiento, la mayor
parte de los ordenamientos pr vinciales se diferenciaron del mo-
delo nacional, y por influencia de algunos modelos europeos otor-
garon el conocimiento de esta ateria a los superiores tribunales
de provincia e incluso codific on todo lo inherente al proceso con-
tencioso administrativo. Post riormente, la tendencia en el dere-
4 Conf. SARRA, Consuelo, op. cit., pg. 25.
150 EDUARDO VALOS
fue la de des concentrar la competencia ex-
tribunales de provincia, creando rganos
. tados para entender en acciones conten-
ILI .. que nos rige un sistemajudicialis-
general, el rgimen contencioso adminis-
tiene bases constitucionales, ya que las
.I.\J\.o<U.<:q' determinan el rgano que tiene competencia
.. """"t--..,,:,...,' ,el rgimen federal es puramente le-
especial sobre dicha competencia contie-
......... '.I.".L.L.L .... f"'.LV' ............. , aparte de decidir el fuero federal.
e) Sistema mixto
son aquellos en los cuales los asuntos con-
tencioso dividen entre los tribunales ordinarios
y tribunales vos. Es el caso por ejemplo de Italia en
donde las cuestiones a derechos subjetivos corresponden
a lajurisdiccin pero las inherentes a intereses legti-
mos, a tribunales Este sistema plantea la nece-
sidad de que las estn claramente definidas, a fin que
el particular pueda de antemano a que tribunal acudir.
111. Los ELEMENTOS .h""'",O..,'.".,..Tn-nn.
DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Seala FIORINI
6
exhiben y justifican necesarios, todos por igual, tres elemen-
tos: a) el rgano administrativo, b)la materia conten-
5 Tal el caso de la
7182.
de Crdoba, a partir del dictado de la ley
6 FIORINI, Bartolom A. Qu es el contencioso, Abeledo-Perrot, Bs. As.,
1997, pg. 75.
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 151
cioso administrativa, y c) el procedimiento contencioso adminis-
trativo. Estos elementos se presentan con matices distintos a los
de la actividadjurisdiccional de los juicios comunes, diferencias que
se justifican por el carcter jurdico que presenta la administra-
cin pblica. Es necesario tener en cuenta que se trata de litigios
donde una de las partes -la Administracin Pblica- acta con
miras del inters pblico a travs de actos administrativos que go-
zan de presuncin de legitimidad y ejecutoriedad. Es entonces la
actividad pblica de la Adminilstracin la que confiere las modali-
dades propias que ofrece el contencioso administrativo, adiferen-
cia de los litigios entre los particulares.
En cualquiera de los sistemas, la organizacin contencioso ad-
ministrativa no estableci por lo general muchas instancias. Un
ordenamiento procesal est informado por el principio de nica
instancia cuando, con independencia de los recursos especiales y
extraordinarios, se prohibe la impugnacin de resoluciones defi-
ni tivas a travs del recurso de apelacin. Por el contrario, est re-
gido por el principio de doble instancia cuando tales resoluciones
pueden ser puestas a conocimiento de un tribunal de una instan-
cia superior mediante la interposicin de dicho recurso.
En el orden nacional rige como regla la doble instancia, ya que
ella es una caracterstica deljuicio ordinario, por el que transita
--como se ver en el captulo XIII-la accin contencioso adminis-
trativa en el mbito federal ... Ahora bien, la regla de la doble ins-
tancia cede paso cuando estamos en presencia de la impugnacin
judicial de actos administrativos mediante "recursos judiciales" .
En el mbito provincial ha regido como regla la nica instan-
ciajudicial a partir deljuzgamiento de las acciones contencioso
administrativas por los superiores tribunales de provincias. Sin
embargo, esa regla ha venido a desdibujarse en la medida que al-
gunas provincias, como la de Crdoba, han establecido rganos
judiciales inferiores con en esta materia.
Podra definirse a la materia contencioso administrativa como
el elemento esencial que impone lajurisdiccin contencioso admi-
nistrativa. Es la "ratione mateliae" de estajurisdiccin. La defini-
cin sobre este punto ofrece dos alternativas. La primera, que de-
11"'" --
152 EDUARDO VALOS
lega la delimitacin de lo que constituye la materia contencioso
administrativa a la funcin interpretativa de lajusticia. O sea, que
la materia se delimita a partir de lajurisprudencia de los tribuna-
les. Es lo que se ha denominado "clusula general".
Otro modo de establecer la materia contencioso administrativa
es por determinacin expresa de la ley. Es lo que ocurre por ejemplo
en Crdoba, donde la materia contencioso administrativa se encuen-
tra perlectamente definida en los arts. 10 y 2
0
de la ley 7182.
Existe un sistema mixto donde adems de establecerse la ma-
teria contenciosa administrativa a partir de la doctrina judicial,
la misma se integra adems con algunas disposiciones legales que
establecen que determinados asuntos sean de resorte de dicho fuero.
Esto acontece en el m.bito nacional, donde no existe hasta la fe-
cha un cdigo procesal en lo contencioso administrativo.
Finalmente, en lo que respecta al procedimiento, ste ofrece en
el caso de Crdoba la lxistencia de diversas acciones en base a la
situacinjurdica tute,lada (derecho subjetivo o inters legtimo),
como tambin la existencia de doble instancia o nica instancia
segn sea parte deljuicio la Provincia o no lo sea (vgr., demandas
contra municipios, entes autrquicos, colegios profesionales). En
el orden nacional coexiste la accin ordinaria del Cdigo Procesal
Civil y Comercial de la Nacin, con recursos judiciales directos
instaurados por leyes especiales.
IV. PRINCIPIOS QUE EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
En primer lugar, sealar que, como en todo proceso
judicial, se deberespet:ar la garanta constitucional de debido pro-
ceso, como modo de re$Jizacin del derecho de defensa de las par-
tes (art. 18, CN). Esta se traduce en el derecho a ser odo,
a ofrecer prueba, a una: sentencia fundada en ley, a hacerse patro-
cinar y representar pd?fesionalmente, como tambin, el derecho
a tener acceso al menc.s a una instancia judicial suficiente, con
amplitud de debate y
CONTROL JUDI IAL DE LA ACTMDAD ADMINISTRATIVA 153
Un principio que ha e a la estructura del proceso tiene que ver
con la posibilidad de q e el ordenamiento procesal le confiera el
carcter procesal de "p rte" a cada uno que pueda hacer valer sus
respectivas pretension s y defensas. La existencia de dos posicio-
nes encontradas, la del actor que interpone su pretensin y la del
demandado que se opo e, es un elemento esencial detodo proceso.
Por lo tanto, debe garan izarse el principio de contradiccin e igual-
dad de trato de los litig ntes.
Otro aspecto impo ante para analizar es si el proceso conten-
cioso administrativo de e buscar la verdad real, o conformarse con
la verdad formal acerca a por las partes. Entendemos quetratn-
dos e este proceso del en uiciamiento del ejercicio de la funcin ad-
ministrativa del Esta o, el tribunal debe tender a establecer la
verdad material de los echos invol ucrados en el pleito, por cuan-
to el inters pblico sub acente trasciende el inters de las partes.
De este modo, la adopci n de medidas para mejor proveer dispues-
tas de oficio por eljuez t enen su ms ampliajustificacin.
Esta concl usinnos eva a otro interrogante cual es si el proceso
debeserimpulsadodeofi . ooainstanciadeparte. Si tenemos en cuenta
lo sealado precedente ente, la respuesta es obvia. Encontrndose
comprometido el inter pblico, se impone el impulso procesal de
oficio. Sin embargo, tant enlaNacin, como enlaProvinciade Cr-
doba, se encuentra previ ta en este tipo de procesos la perencin dela
instancia, lo que es inco patible con aquel principio.
v. CARACTERSTICAS B ICAS DE LA JURISDICCIN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA
Seala TA WIL
7
que d sde la propia expresin "contencioso-ad-
ministrativo", que en su concepcin francesa ha sido criticada por
su carcter contradictori al identificar dos conceptos opuestos -la
resolucin de conflictos urisdiccionales por parte de rganos de
7 TAWIL, Guido Santiago, dministracin y justicia, t. 1, Depalma, Bs.
As., 1993, pgs. 152 y ss.
154 EDUARDO VALOS
suscitadas en su mbito han
agravadas por las curiosas circunstan-
su nacimiento, ya que el contencioso-
tuvo su origen en Francia como con-
accidentes histricos e ideolgicos com-
.L.L.LU contempornea no se ha mostrado
naturaleza de lajurisdiccin contencio-
algunos catedrticos espaoles, como
como unajurisdiccin especial, otros
pronuncian a favor de considerarla como
en el convencimiento de que de la misma
forma que en sus derecho administrativo era considera-
do una rama especial derecho comn o privado, para convertir-
se con el tiempo en el comn de las administraciones pbli-
cas, lajurisdiccin '"'v . .1",,' ... .1'-. .1v.'v administrativa debera dej ar de ser
calificada de especial, erigirse en lajurisdiccin que en el co-
mn de los casos en los pleitos en que interviene laAdmi-
8 Conf. FIORINI,
la mayor parte de nuestros autores co-
m:gOl.CClon contencioso administrativa es
en modo alguno especial o excepcional.
ha atribuido alajurisdiccin contencio-
carcter revisor. En base a ello, se
,",VJL.1'-'fL,",.1'v.1.1ineludible para la revisinjudicial
de la Administracin, aun en
As, se ha sostenido que no puede re-
administrativa una situacin
de una previa manifestacin de la
como una decisin. Para los de-
se requiere siempre la existencia de una
v.l..1.u:u..LaULq. de la Administracin Pblica, puesto que
nel::n() Cl:lus:an.te,sino contra la decisin que es
tiv.L v\.,HU del recurrente.
8
"V.1l;'llH A., op. cit., pgs. 84 y 85.
CONTROL JUDICIAL DE LA CTIVIDAD ADMINISTRATIVA 155
En una interpretacin des esurada de esta exigencia, se ha
interpretado que no resulta posi le plantear en sede judicial cues-
tiones no introducidas con ante . oridad ante la Administracin;
que las pretensiones en sede ju cial no pueden exceder las formu-
ladas en sede administrativa ( s decir, si las pretensiones de la
demanda exceden las del recl o administrativo, la demasa no
puede ser atendida enjusticia or contrariar el requisito de con-
gruencia entre lo pedido a la A inistracin y ante la instancia
judicial posterior), o que aun e el supuesto de anularse el acto
impugnado, los tribunales no pu den realizar declaraciones sobre
las pretensiones sustanciales d los recurrentes cuando ellas han
quedado sin resolver por parte e la Administracin.
En la actualidad, si bien deb admitirse que la desmitificacin
del carcter revisor de lajurisdi cin contencioso administrativa
no ha significado, a pesar de la e stencia de posturas que aslo han
propugnado, el total abandono d la exigencia de una decisin pre-
via, s ha derivado, en cambio, n la atenuacin de los efectos de
tal decisin sobre la revisinjudi ial posterior.
9
As, posiciones cl-
sicas tales como que la decisin revia constituye la materia pri-
ma para el litigio, es decir el pu to sobre el cual debera pronun-
ciarse el tribunal que decidir 1 contienda, de a poco pareceran
verse reemplazadas por postura que observan enla decisin pre-
via nicamente un mero requisi o procesal de admisibilidad de la
accin, ala par que proclaman q e el objeto de la accin no debera
ser precisamente el acto admini trativo, sino aquellas pretensio-
nes que se planteen en sede judi ial en conexin con l, aun cuan-
do no guarden una estricta ide tidad con las que hubieran dado
lugar a la decisin administrati a. En suma, entendemos que el
preconcepto de una funcin re isora es la excusa para limitar
el ejercicio del controljudicial. Po ello propiciamos que no es el con-
tenido del acto administrativo i pugnado, sino las pretensiones
del administrado las que consti uyen o delimitan los poderes del
juez.
9 Conf. TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 166.
156 EDUARDO VALOS
Por ltimo, a diferencia de lo que acontece en materia de proce-
dimiento administrativo" donde el principio vigente en nuestro pas
es el del informalismo a favor del administrado, la tendencia ge-
neralizada es la de considerar al proceso contencioso administra-
tivo como formalista, sobre todo en relacin a los
aspectos que hacen al cumplimiento de los requisitos de habilita-
cin de la instancia.
VI. DISTINTAS CLASES DE PROCESOS CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVOS
Es importante precisar en primer trmino que el instrumento
con que cuenta el particular y que concreta esta garantajurdica
de controljudicial de la administracin son las acciones, entendi-
das como la peticin que pone en movimiento la funcinj urisdic-
cional, distinguindose entonces por su esencia misma de los re-
cursos que son los medios que tienen los particulares para impugnar
ante la misma Adminish'acin sus propias decisiones. 10
No debemos confundir estos recursos administrativos con los
llamados recursosjudiciales imperantes en el mbito nacional, y
que coexisten ala par de la accin contencioso administrativa or-
dinaria, Estos mal llamados recursos -como ampliaremos en el
captulo XIII-son fruto de regulaciones especiales de numerosas
materias que prevn una accin especial para impugnar las deci-
siones administrativas.
De acuerdo a la situacinjurdica del administrado, distintos
ordenamientos jurdicos provinciales (porque no existe esta dife-
renciacin a nivel nacional) consagran en sus legislaciones diver-
sas clases de acciones.
As, la accin de plenajurisdiccin es la que se ejerce por el par-
ticular cuando le ha sido vulnerado un derecho subj etivo, y por lo
tanto adems de solicitar la anulacin del acto administrativo, a
travs de esta accin busc:a tambin el restablecimiento del dere-
10 Conf. SARRA, Consuelo, op. cit., pg. 28,
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 157
cho y el reconocimiento de los perjuicios. Esta situacinjurdica
subjetiva administrativa es la que describimos como aquella en que
el pretensor se encuentra facultado por parte del ordenamiento ju-
rdico administrativo para exigir una obligacin de parte de la
Administracin, que consiste en una determinada conducta o ac-
cionar de aqulla, que aqul entiende no ha sido conforme lo dis-
pone el ordenjurdico.
ll
Se trata de una situacinjurdica subjeti-
va concreta. Por ejemplo, C'uando se rescinde un contrato de obra
pblica aduciendo que el contratista ha demorado injustificada-
mente la ejecucin de la obra, o cuando se deja cesante a un agente
pblico por considerar que ha incurrido en una grave falta de ca-
rcterdisciplinario.
La accin de anulacin o de ilegitimidad es la que se ejerce para
que se restablezca el orden jurdico vulnerado y puede ser ejercida
por quien tenga un inters legtimo. Se circunscribe a la anulacin
del acto, mas no al reconocimiento de una pretensinresarcitoria.
N o se pretende que la Administracin acte de una manera parti-
cular para alguien en especial, sino que lo que se requiere es que
se vuelva al ordenjurdico, cuya restauracin afecta o involucra a
todos los individuos de un determinado grupo que se hallan en
igualdad de situacin. Es lo que acontece en materia de impugna-
ciones que tienen lugar por oferentes en el marco de un procedi-
miento de licitacin pblica, ya sea cuestionando la adjudicacin
del contrato u otras vicisitudes del procedimiento. O bien, por los
participantes de un concurso pblico para seleccionar a agentes
que pretenden ingresar a la Administracin o concursos docentes.
Seala ILDARRAZ
12
que de todas maneras, si la actuacin inco-
rrecta de la Administracin Pblica genera a su vez --como secue-
la-un perjuicio particular al reclamante, si es reclamado y pro-
bado el dao, deber ser satisfecho o resarcido. Este resarcimiento
11 Conf. ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto - VIALE, Claudio
M.,op. cit.
12 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto - VIALE, Claudio M., op.
cit., pg. 662.
158 EDUARDO VALOS
no beneficia a todos los que integran el grupo diferenciado, sino ex-
clusivamente a quien lo aleg y prob.
La accin de lesividad es aquella por medio de la cuallaAdmi-
nistracin puede demandar la invalidacinjudicial de sus propias
decisiones. Constituye un remedio judicial articulado por la pro-
pia Administracin Pblica en contra de actos administrativos
dictados por ella, que al haber quedado firmes han consolidado
situaciones jurdicas de tipo subjetivo en favor de los particulares.
Alos fines de garantizar la estabilidad de las relaciones jurdicas"
salvo excepciones (vanse arts. 17 y 18 de la LNPA, por ejemplo),
la Administracin no puede volver sobre dichos actos, por lo que
se requiere la intervencin de losjueces con la participacin del des-
tinatario beneficiario del aeto administrativo que se pretende anu-
lar.
La accin de interpretacin consagrada por algunas provincias
como la de Formosa, Corrientes y La Rioj a, es procedente contra
todo acto, sea general o particular, cuya interpretacin por parte
de la Administracin supone la lesin de un derecho subjetivo o de
un inters legtimo. El oqjeto de esta accin es la de recabar del
rgano jurisdiccional la interpretacin que se adecua al ordenju-
rdico aplicable. Es requisito fundamental que se trate de un caso
concreto para evitar que la accin se convierta en una mera con-
sulta.
Algunos Cdigos en lo Contencioso Administrativo han previsto
una accin que permita ejercer la pretensin de plenajurisdiccin
y otra que permita al particular ejercer la accin de anulacin del
acto administrativo. La legitimacin requerida en ambos casos es
distinta; para el primero, lID derecho subjetivo vulnerado, para el
segundo, un inters legtimo. Aparecen as dos clases de acciones.
Este sistema, que es el vigente en Crdoba segn la ley 7182, es de-
nominado de pluralidad L ~ acciones y pluralidad de pretensiones.
Como en muchos casos la eleccin de una accin u otra es difi-
cultosa' y adems se ha entendido que si no se elige la va correcta
corresponde la desestimaen de la demanda, en los ltimos aos
aparecieron cdigos procesales administrativos que se inclinaron
por establecer un sistema de unidad de accin con pluralidad de
a
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 159
pretensin. As, en una misma accin se protegen los derechos sub-
jetivos y los intereses legtimos, discutindose el restablecimien-
to de una situacinjurdica vulnerada o slo la anulacin del acto.
Es el caso de Mendoza (ley 3918), La Pampa (ley 952) y Corrientes
(ley 4106), por ejemplo.
VII. EL CONTROL JUDICLi\L DEL EJERCICIO DE FACULTADES
DISCRECIONALES DE lA ADMINISTRACIN
a) Introduccin: Lo r4eglado y lo discrecional
Recordemos que en algunos supuestos el ordenamiento jurdi-
co prev la actividad administrativa en todos sus aspectos. En otras
ocasiones -la mayora-- ello no es as. La ley puede determinar
acabadamente todas y cada una de las condiciones de ej ercicio de
la funcin administrativa, definida en todos sus trminos y conse-
cuencias. As, por ejemplo, lajubilacin por edad de un funciona-
rio, el ascenso por antigedad, la aplicacin de una alcuota pre-
establecida para liquidar un tributo, condiciona la conducta de la
administracin, y no deja resquicio ajuicio subj etivo alguno de su
parte, salvo la constatacin o verificacin del supuesto mismo para
contrastarlo con el tipo legal. La decisin administrativa es obli-
gatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser
configurado libremente por la administracin sino que habr de
limitarse a lo que la propia ley ha previsto.
l3
En cambio, la discrecionalidad surge cuando el ordenamiento
jurdico atribuye a algn rgano competencia para apreciar en un
supuesto dado lo que sea de inters pblico. El derecho no impone
asalaautoridadadministrativa, por anticipado, una conducta que
debe necesariamente segur, pudiendo entonces elegir entre dis-
tintos cursos de accin o de inaccin, igualmente vlidos. As, la
13 Conf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo - FERNNDEZ, Toms Ramn,
Curso de derecho administrativo, 7
a
ed., Civitas S.A., Madrid,1996,
pg. 442.
160 EDUARDO VALOS
construccin de una obra pblica, la fij acin del quantum de una
subvencin, la graduacin de una sancin disciplinaria cuando el
respectivo estatuto eontempla, por ejemplo, la aplicacin de ''has-
ta diez das de suspensin" para determinada falta, son casos tpi-
cos de potestades discrecionales de la Administracin.
Las facultades E ~ l rgano administrativo son regladas cuando
unanormajurdica predetermina, en forma concreta, una conducta
determinada, o sea cuando el ordenjurdico establece de antema-
no qu es especficamente lo que el rgano debe hacer en un caso
concreto. Sern discrecionales cuando el ordenjurdico le otorgue
cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de accin, para
hacer una u otra cosa, o hacerla deuna u otra manera. Es decir que
la ley permite al administrador que sea l quien aprecie laoportu-
nidad o conveniencia del acto a los intereses pblicos, pudiendo
elegir con cierta amplitud la decisin a adoptar.
Tambin ha sido definida la discrecionalidad como "una moda-
lidad de ejercicio que el ordenjurdico confiere expresa o implci-
tamente a quien desempea la funcin administrativa para que,
mediante una apreciacin subjetiva del inters pblico comprome-
tido, complete creatllvamente el ordenamiento jurdico en su con-
crecin prctica, seleccionando una alternativa entre varias igual-
mente vlidas para el derecho" .14
Ahora bien, nunealas atribuciones de un rgano administra-
tivo podrn ser totalmente regladas o totalmente discrecionales.
Es imposible e inconveniente en la prctica prever hasta el lti-
mo detalle lo que el rgano debe hacer. Siempre quedar algn
pequeo margen que deber dejarse necesariamente al arbitrio del
funcionario actuante. Y lo mismo ocurre a la inversa: jams exis-
14 Vase Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Crdoba, 25/
08/1997, en autos "Miranda Margarita Esther y otras e/ Superior Go-
bierno de la Provincia de Crdoba - plena jurisdiccin - recurso de
apelacin". En igual sentido, Cmara Federal de Apelaciones de Cr-
doba, Sala "A", 30/08/1999, en autos "Landenberg, Mauricio e/Minis-
terio de Salud y Accin Social- amparo".
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 161
tir una norma que autorice a un funcionario a hacer absolutamen-
te cualquier cosa, sin limitacin alguna. Siempre existir alguna
otra norma o principio que le fije de antemano ciertos principios a
que deber ajustar su accin. 15 As, por ejemplo, la competencia del
rgano es un aspecto siempre reglado.
La discrecionalidad no es sinnimo de oportunidad, mrito y
conveniencia de un acto administrativo. El poder discrecional es
algo diverso deljuicio de mrito, oportunidad y conveniencia que
realiza la Administracin. La apreciacin y la determinacin de
la oportunidad o mrito puede resultar tanto del ejercicio de potes-
tades regladas como de discrecionales. Tampoco es posible identi-
ficar el llamado control de legitimidad con el de potestad reglada,
ni control de oportunidad con el de facultad discrecional. Por el
contrario, el control de legitimidad es notablemente ms amplio
que el de facultad reglada
16
, ya que incluye no solo sto, sino tam-
bin el ejercicio de la discrecionalidad. Hablar de control de legiti-
midad es hablar de control delo reglado y de lo discrecional del acto
administrativo. Asimismo, el control dela oportunidad, mrito y
conveniencia de la decisin administrativa, que en principio se
encuentra vedado al Poder Judicial, es un concepto ms restringi-
do que el de facultad discrecional.
Eljuez puede revisar el ejercicio de las facultades regladas y
tambin si se han transgredido los lmites alas facultades discre-
cionales de la administracin. Ambos aspectos integran el control
de legitimidad de un acto administrativo. Sin embargo, no podr
anular un acto administrativo por considerarlo meramente inopor-
tuno o inconveniente. En cambio, la Administracin s puede re-
vocar sus propios actos, tanto por considerarlos ilegtimos o inopor-
tunos.
15 Conf. GORDILLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. 1,
Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998, pg. X-26.
16 Conf. TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 319.
162 EDUARDO VALOS
b) El control de la discrecionalidad por parte del Poder
Judicial
La doctrina y jurisprudencia nacional, hace relativamente poco
tiempo, han reflejado los avances provenientes del derecho com-
parado respecto alaevolucin operada en otros pases en lo que hace
al control de la discrecionalidad administrativa o mejor dicho, del
ej ercicio de la discrecionalidad.
Bastaba que la Administracin invocara la presencia de facul-
tades discrecionales para enervar el control judicial, abdicando los
jueces, en muchas oportunidades, de la potestad de revisar los ac-
tos administrativos provenientes de facultades discrecionales. Sin
embargo, de a poco, se ha dado paso a una ampliacin del alcance
de ese control. 17
Un acto administrativo es legtimo cuando est de acuerdo con
el ordenamiento jurdico. El control de legitimidad que ejerce el
Poder Judicial sobre la Administracin abarca no slo los aspec-
tos reglados sino tambin la porcin discrecional de la actividad
administrativa. Un acto administrativo fruto de un ejercicio viciado
de la discrecionalidad, es ilegtimo.
Ahora bien, cmo se controla la discrecionalidad? Evidente-
mente lo que es ajeno al control judicial es lo que se denomina el
ncleo interno de la discrecionalidad. La eleccin de una posibili-
dad entre dos o ms igualmente justas, nunca compete a los jue-
ces, sino a la Administracin. Sin embargo, subsisten los
de los tribunales judiciales para penetrar en eljuzgamiento de la
17 As, la CNCont. Adm.Fed., Sala III, en autos "Hughes Tool Compan:;>
S.A. el Gobierno N acional- Ministerio de Economa", LL, 1984-D-36.
ha sostenido la necesidad de que los jueces cuenten con los datos m-
dispensables para llevar a cabo la revisin de la legalidad y de la raz.o-
nabilidad de los actos administrativos, y que tal principio impone qUl
en el ejercicio de facultades discrecionales los rganos
vos satisfagan, con mayor razn aun que en el de las predominantE-
mente regladas, el imperativo de una motivacin suficiente y adecu.aC.!.
de sus decisiones.
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 163
discrecionalidad cuando los rganos administrativos incurren en
el vicio de irrazonabilidad o arbitrariedad, pues va de suyo, que en
tal caso, no se habr elegido entre dos o ms posibilidades igual-
mentejustas.
18
Existen ciertos lmites jurdicos para el ejercicio del poder dis-
crecional de la Administracin, y el Poder Judicial debe determi-
nar si esos lmites, en un caso concreto, han sido violados o no. Ellos
son:
1) Razonabilidad: la decisin "discrecional" del funcionario
es ilegtima, a pesar de no transgredir ninguna norma concreta y
expresa, si es irrazonable. Esto ocurre cuando por ejemplo no se dan
los fundamentos de hecho o de derecho que la sustentan, o bien no
se tienen en cuenta los hechos acreditados en el expediente, o que
son pblicos y notorios; o se funda en hechos o pruebas inexistentes
o no guarda una proporcin adecuada entre los medios que emplea
y el fin que la ley desea, o sea, que se trata de una medida despro-
porcionada, excesiva con lo que se quiere lograr. 19
2) Arbitrariedad: un acto administrativo es arbitrario, cuando
obedece al mero voluntarismo del funcionario, con total desapego
del orden legal.
3) Finalidad: el arto 7, inc. f, de la ley 19.549 establece como
elemento esencial del acto administrativo que "habr de cumplir-
se con la finalidad que resulta de las normas que otorgan las fa-
cultades pertinentes al rgano emisor, sin poder perseguir en-
cubiertamente otros fines, pblicos o privados, distintos de los que
justifiquen el acto, su causa y objeto".
Si el rgano administrativo no cumple o lo hace slo en aparien-
cia con la finalidad que inspira la normajurdica que lo habilita a
actuar, entonces habr obrado con "desvo de poder". Se trata de
un aspecto subjetivo muy difcil de acreditar, pero no se descarta
su verificacin mediante indicios y presunciones. Hay desvo de
18 Conf. CASSAGNE, Juan Carlos, Fragmentos de derecho administra-
tivo, Hammurabi, Bs. As., 2003, pg. 103.
19 GORDILLO, Agustn, op. cit., pg. X-30.
-
164 EDUARDO VALOS
poder si el funcionario pretende beneficiarse con el acto adminis-
trativo que dicta. Tambin si pretende favorecer a un tercero o
perjudicarlo, por actuar o por decir, con nimo de venganza. Pero
tambin hay desvo de poder cuando no se pretenda sino beneficiar
a la Administracin, pero con una finalidad distinta a la querida
por la ley (por ejemplo imponer multas de trnsito por supuestas
infracciones, con el fin de recaudar, y no con el obj eto de preservar
la seguridad de los ciudadanos).
4) Buena fe: a igual resultado se arriba si el rgano encargado
del ejercicio de una potestad pblica usa sta de mala fe, utilizan-
do artilugios o artimaas para llevar a engao o error a un parti-
cular. Tal tipo de conducta aun cuando la facultad que se ejerciera
en el caso fuera discrecional, es incompatible con lo que debe ser el
ejercicio de la funcin administrativa. 20
5) Igualdad de trato: no es ms que una consecuencia de la
garanta de igualdad consagrada en el arto 16 de la Constitucin
Nacional. Si por ej em plo la Administracin sanciona en forma
despareja a dos administrados que han cometido una infraccin
de polica, o bien si en el marco del derecho disciplinario, dos em-
pleados pblicos son sancionados en forma desigual, aun cuando
hubiesen cometido la misma falta y estuvieren en igualdad de con-
diciones, tal desequilibrio empaa el ejercicio de una atribucin
discrecional. Debemos remarcar que la exigencia de igualdad de
trato importa que estemos en presencia de igualdad de circunstan-
cias respecto de los sujetos involucrados. La ley debe ser igual para
los iguales en igualdad de circunstancias.
6) Principios generales del Derecho: su respeto constituye
un medio idneo para lograr un control ms efectivo de la discre-
cionalidad administrativa, ya que el sometimiento del Estado al
principio de legalidad implica su sujecin a todo el ordenamiento
jurdico, incluida la Constitucin, los tratados internacionales y
todos los principios generales de derecho que de ellos emanan o que
surgen incluso del derecho natural. N o se trata de meros princi-
20 GORDILLO, Agustn, op. cit., pg. X-34.
-
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 165
pios ticos o morales o de equidad, sino que son principios jurdi-
cos.
Seala TAWIL
21
que de los tres principios fundamentales exis-
tentes en el derecho romano (vivir honestamente, no hacer dao a
otro y dar a cada uno lo suyo) la doctrina y la jurisprudencia han
deducido una extensa lista. As, menciona el derecho a la vida, a
la equidad, o a la ley igual e imparcial para todos o igualdad ante la
ley, al de proporcionalidad e igualdad de las cargas pblicas, al
debido proceso legal, al de que todo menoscabo patrimonial debe
ser indemnizado, a la teora del enriquecimiento sin causa, a la
prohibicin de ir contra los propios actos, etctera.
Como podemos advertir entonces, la misin del operador jur-
dico ser en cada caso concreto establecer si la Administracin ha
violado alguno de estos lmites. Si no encuentra tal violacin, ha-
br de conformarse con la decisin administrativa, ya que como
hemos dicho, no puede el Poder Judicial avanzar sobre el ncleo
interno de la discrecionalidad. Si no se advierten vicios, no puede
eljuez sustituir el criterio de libre apreciacin a cargo de la Admi-
nistracin. Si por el contrario, algunos de estos lmites se encuen-
tra transgredido, el acto administrativo es ilegtimo y podr ser
declarada su nulidad. 22
c) Los conceptos jurdicos indeterminados como
tcnica de reduccin de la discrecionalidad
La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados viene a
limitar la doctrina de la discrcionalidad, como mbito exento de
contralorjudicial, al permitir eljuzgamiento pleno de ciertas de-
cisiones administrativas que consisten en aplicar conceptos defi-
nidos genricamente por el ordenamiento positivo, tales como
21 TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 430.
22 A mayor abundamiento, vase SEsN, Domingo, Administracin P-
blica. Actividad reglada, discrecional y tcnica, Depalma, Bs. As.,
1994.
i .------------------------______________________________ ___
166 EDUARDO VALOS
"oferta ms conveniente", "enfermedad contagiosa", ''buena fe",
"bien comn", "inters pblico", "orden pblico", "utilidad pbli-
ca", "emergencia", "edificio ruinoso", "idoneidad", 'Justo precio",
etctera.
La delimitacin de su significado, esencial para la aplicacin
de la ley al caso concreto, fue considerada tradicionalmente como
parte de la esfera propia de la discrecionalidad administrativa. El
llamado concepto jurdico indeterminado no era ms que una in-
determinacin normativa cuya interpretacin quedaba librada a
dicha discrecionalidad. 23
Sin embargo, con posterioridad se ha evolucionado, tratando de
evitar que so pretexto de la existencia de un concepto jurdico in-
determinado, se impida la revisinjudicial. Desde esta ptica, como
lo seala TA WIL 24, conceptos tpicamente indeterminados como el
de inters pblico resultan siempre fiscalizables judicialmente, en
tanto slo una es la solucin admisible comojusta. Lo propio acon-
tece con la apreciacin de la oferta "ms conveniente", cuya deter-
minacin se transforma as en un supuesto de actividad reglada.
La gran diferencia entonces con el ej ercicio de facultades discre-
cionales resulta en consecuencia en que en el supuesto del concep-
to jurdico indeterminado, la calificacin de las circunstancias con-
cretas admite una sola solucin, o se da o no se da el concepto, o hay
buena fe o no la hay; o el precio esjusto o no lo es. De este modo,
mientras que la discrecionalidad --como hemos expuesto ms arri-
ba-- se caracteriza por la pluralidad de soluciones justas, el con-
cepto jurdico indeterminado se encuentra unido a la idea contra-
ria (unidad de solucinjusta) propia de toda actividad reglada.
Por ello -seala GARCA DE ENTERRA 25_ el proceso de consta-
tacin de si un concepto jurdico indeterminado se cumple o no se
cumple no puede ser nunca un proceso volitivo de discrecionalidad,
23 TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 410.
24 TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 414.
25 GARCA DE ENTERRA, Eduardo, La lucha contra las inmunidades
del poder en el derecho administrativo, Civitas S.A., Madrid, 1995,
pg. 36.
-
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CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 167
sino un proceso de juicio o estimacin que ha de atenerse, necesa-
riamente' por una parte, a las circunstancias reales que han de
calificarse, ypor otra, al sentido jurdico preciso que la ley ha asig-
nado, con la intencin de que la solucin posible sea slo una. N o
se trata pues de un proceso de libertad de eleccin entre al ternati-
vas igualmentejustas.
d) La llamada "discrecionalidad tcnica"
Ensea GORDILL0
26
que la discrecionalidad que las normas ju-
rdicas otorgan al administrador no significa que ste pueda actuar
en contra de las reglas de la tcnica, cuando stas sean claras y
uniformes. En este aspecto, corresponde distinguir entre reglas
estrictamente tcnicas -indiscutibles e indiscutidas por lo gene-
ral-y aspectos tcnicos susceptibles de controversia.
As, en el primer caso, si lo que la Administracin ha actuado
es indubitablemente errneo, la actividad administrativa ser ile-
gtima. En cambio, si se trata de cuestiones tcnicas en las que cabe
admitir la duda, y los mismos tcnicos no estn de acuerdo en cul
es el criterio correcto, entonces la libertad del administrador es ms
amplia y su conducta no ser ilegtima por haber elegido una de
las soluciones posibles.
Si una tcnica es cientficaypor lo tanto, cierta, objetiva, uni-
versal, y sujeta a reglas que no dependen de la apreciacin perso-
nal de un sujeto individual, es obvio que no puede hablarse de dis-
crecionalidad. As, citando aALEssI
27
, el autor antes referido afirma
que si la discrecionalidad "es una libertad, ms o menos limitada,
de apreciacin del inters pblico a los fines de valorar la oportu-
nidad de la accin o del contenido a dar a la accin misma [ ... ] es
errado hablar de una discrecionalidadmeramente tcnica, ya que
los dos trminos discrecionalidad y tcnica son esencialmente
26 GORDILLO, Agustn, op. cit., pg. X-21.
27 ALESSI, Renatto, Diritto amministrativo, t. l, Miln, 1949, pg. 145.
168 EDUARDO VALOS
inconciliables: [ .. .] cuando se trata de una cuestin meramente tc-
nica ella es resuelta exclusivamente en base a criterios tcnicos y
a reglas tcnicas, y la Administracin Pblica no tiene ninguna
facultad de apartarse de tales reglas [ ... ]".
As, si debe apreciarse la clausura de un inmueble por su inse-
guridad, si debe clausurarse un lugar pblico por plaga contagio-
sa, si debe decomisarse un alimento peligroso para la salud humana
o si debe suspenderse, por ser peligrosa, la forma de construir un
edificio, es indiscutible que la Administracin deber tomar en
cuenta para arribar a una decisin datos de carctertcnico-cien-
tfico. No hay discrecionalidad tcnica sino apreciacin tcnica, pro-
dueto de la razonabilidad.
Finalmente, CASSAGNE
28
entiende que la locucin "discreciona-
lidad tcnica" resulta contradictoria y confusa, pues evoca la apli-
cacin de la antigua concepcin de la discrecionalidad como mbi-
to exento de revisinjudicial.
VIII. EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
INACTIVIDAD FORMAL E INACTIVIDAD MATERIAL DE LA
ADMINISTRACIN
Seala TA WIL 29 que la omisin de obrar por parte de la Adminis-
tracin y sus entes descentralizados puede ser clasificada como
inactividad material e inactividad formal. La inactividad mate-
rial es aquella que se traduce en el incumplimiento por parte de la
Administracin de sus competencias ordinarias, enla pasividad
de los entes administrativos para ejecutar o llevar a su debido cum-
plimiento los objetivos que le son propios. La inactividad formal
es aquella que se produce en el marco de un expediente o de un pro-
28 CASSAGNE, Juan Carlos, Fragmentos de derecho administrativo,
pg. 102.
29 TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pgs. 283 y ss.
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 169
cedimiento administrativo, ante la falta de impulso o de respues-
ta del ente a una peticin formulada por los administrados.
La inactividad formal tiende a ser superada mediante una tc-
nica consistente en asignar al silencio de la Administracin un
sentido determinado, que podr consistir en una aceptacin o en
una denegatoria de la peticin del particular. La tcnica de asig-
narle al silencio un sentido positivo ha tenido acogida en la legis-
lacin espaola, generando una difcil aceptacin y constituyendo
una fuente de numerosos conflictos. En nuestro pas, las legisla-
ciones administrativas le han otorgado al silencio un sentido ne-
gativo, consistiendo en una presuncin o ficcin legal establecida
en favor del administrado.
Frente al silencio administrativo, el administrado tiene un
abanico de posibilidades a seguir: a) considerar el silencio como una
denegatoria de la peticin (art. 10, LNP A) o recurso interpuesto
(arts.87,91y93,RLNPA),previoprontodespacho(art.70,ley6658);
b) interponer una queja por defectos de tramitacin e incumpli-
miento de plazos, siempre que no se refieran al plazo de resolucin
de un recurso (art. 71, RLNPA; arto 86, ley 6658); c) iniciar una
accin de amparo por mora (art. 28, LNPA; arto 1, ley 8508); d)
esperar la resolucin expresa de la presentacin o recurso por par-
te de la Administracin que deber necesariamente producirse.
La inactividad material se presenta en los ms variados mbi-
tos y de las ms variadas formas. Podemos mencionar la falta de
prestacin de los servicios pblicos asumidos por el Estado, la fal-
ta de sancin de normas o disposiciones reglamentarias que resul-
tan esenciales para la ejecucin de las leyes, la omisin de la crea-
cin de rganos que resultan indispensables para el cumplimiento
de actividades que disponen las leyes, el no ejercicio por parte de
la Administracin de aquellas acciones que le han sido encomen-
dadas en defensa de derechos e intereses de la comunidad y el in-
cumplimiento de sentenciasjudiciales.
En nuestro pas, la resistencia existente para controlar la in-
actividad administrativa material (si bien se avizora un panora-
ma ms favorable) se finca en los resabios del dogma revisor pro-
pio de lajurisdiccin contencioso administrativa, por el cual quedan
-
-
170 EDUARDO VALOS
prcticamente fuera del controljudicial aquellas situaciones en
que se encuentra ausente un acto previo denegatorio, como es el
caso de las omisiones administrativas.
Si bien este escollo se ha visto en gran parte superado por la
utilizacin de la va de la accin de amparo, este tipo de pretensio-
nes han estado destinadas al fracaso en algunas oportunidades, ya
sea porque los tribunales han desconocido la legitimacin para
accionar de los peticionantes, o bien, porque se han ceido a un
criterio restrictivo acerca de las atribuciones de los tribunales fren-
te a la Administracin en el marco de la divisin de poderes.
Entre los casos jurisprudenciales que podemos mencionar fa-
vorables al control de la inactividad administrativa, se ubican, por
ejemplo, la condena al Estado a dictar una norma reglamentaria
30
;
o al dictado de una ley reglamentaria de un mandato constitucio-
nal como la sancin de la Ley de Comunas
3
I; la condena al Estado
Nacional a ejecutar las obras necesarias para facilitar el acceso
de personas discapacitadas a un edificio pblico perteneciente al
Poder J udicial
32
; a dar acabado cumplimiento el Estado Nacional
a travs del Ministerio de Salud, a su obligacin de asistencia, tra-
tamiento y suministro de medicamentos, en forma oportuna, re-
gular y continua a aquellos enfermos que padecen las consecuen-
cias del virus VIHlSida que se encuentren registrados en los
hospitales y efectores sanitarios del pas
33
; al Ministerio de Salud
y Accin Social de la N acin para que realice todas las tareas, obras
30 Cm. Fed. Cont. Adm., Sala IIl, 08/05/1998, en autos "Diamante Daz,
Leopoldo Efran y otros el Banco Hipotecario Nacional".
31 Cm. Cont. Adro. y Trib. de la Ciudad de Buenos Aires, Sala la, 191
05/2003, en autos "Garca Elorrio, Javier Mara v. GCBA sI amparo",
en Derecho administrativo. Revista de doctrina, jurisprudencia, le-
gislaciny prctica, Lexis-Nexis, Bs. As., 2003, pg. 665.
32 En autos "Labaton, Ester Adriana el E.N. - Poder Judicial de la Na-
cin - amparo", LL, 1998-F-346.
33 En autos "Asociacin Benghalensis y otros el Ministerio de Sa-
l ud y Accin Social- Estado Nacional sI aro paro -ley N 16.986", ED,
178-779.
, . " ' ~ mi
fr" -sil
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 171
y adquisiciones pertinentes para producir la vacuna contra la fie-
bre hemorrgica argentina o "mal de los rastroj OS"34; o a continuar
con las entregas de las dosis necesarias de una medicacin espe-
cial para el tratamiento de un grave padecimiento fsic0
35
; o bien
la condena recada en contra de la Provincia de Buenos Aires a fin
que repare la omisin de poner en funcionamiento el fuero conten-
cioso-administrativo.
36
IX. LA IMPUGNACIN JUDICIAL DE LOS REGLAMENTOS
a) Caracterizacin de los reglamentos
Se ha definido al reglamento como el acto normativo de laAd-
ministracin Pblica, no slo de esta ltima subjetivamente con-
siderada, sino tambin incluyendo a los provenientes del Poder
Legislativo y del Poder Judicial. 37 No todo acto administrativo de
alcance general es sin embargo un reglamento. Lo que lo caracte-
riza, adems de su carcter de normajurdica, es su repetibilidad;
la reiterabilidad de los supuestos de hecho. N o es lo mismo unre-
glamento que establezca el rgimen de licencias para el personal
de un rgano administrativo, que el acto por el cual se llama a con-
curso o licitacin. Estos ltimos agotan su eficacia en la mera emi-
sin, se consumen al ser dictados. Aqul, por el contrario, suscita
34 En autos "Viceconte, Mariela Cecilia el Estado N acional- Ministe-
rio de Salud y Accin Social sI amparo -ley N 16.986", ED, 178-809.
35 CSJN, 24/10/2000, en autos "Campodnico de Beviacqua".
36 Supo Corte de Buenos Aires, 19/03/2003, en autos "Colegio de Abo-
gados de la Provincia de Buenos Aires el Provincia de Buenos Aires sI
amparo", en Derecho administrativo. Revista de doctrina,jurispru-
dencia, legislacin y prctica, pg. 369.
37 Conf. GRECCO, Carlos Manuel, "Impugnacin de reglamentos", en
Procedimiento administrativo, Jornadas organizadas por la Univer-
sidad Austral- Facultad de Derecho, Ciencias de la Administracin,
Bs. As., 1998, pg. 69.
172 EDUARDO VALOS
su aplicacin cada vez que una de las personas involucradas o su-
jetas a su rgimenjurdico solicite el beneficio de la licencia.
Dentro del sistema de la LNP A la distincin entre actos de al-
cance general normativos y no normativos desde el punto de vista
de su impugnacin, carece de efectos prcticos. Asimismo, el de-
nominado acto plural o colectivo se encuentra excluido del regu-
latorio de impugnacin de actos de alcance general.3
8
b) Las distintas vas
Los cauces formales de impugnacin administrativa de actos
de alcance general son dos: el denominado "reclamo impropio" y el
recurso (conf. arto 24, incs. "a" y ''b'', LNP A). El primero es admisi-
ble cuando se ataca directamente el acto general. El segundo ac-
ta por conducto de un acto concreto de aplicacin. En este supuesto,
los vicios que lo invalidan no provienen del acto administrativo
particular de aplicacin sino del acto general que es causa de su
nacimiento.
Si bien se ha postulado que los nicos legitimados para inter-
poner el reclamo impropio son los titulares de derechos subjetivos,
se ha entendido que tanto el titular de un derecho subjetivo como
el de un inters legtimo se encuentra habilitado para atacar dis-
posiciones generales. Ello se extrae del arto 83 del RLNPA que
autoriza a las partes en el procedimiento administrativo a pedir
la derogacin del acto de alcance general. Y el carcter de parte se
adquiere en dicho procedimiento, al invocarse tanto un derecho
subjetivo o como un inters legtimo (conf. arto 3, RLNPA).
Entre una y otra va de impugnacin existen diferencias en
cuanto a los plazos de interposicin y resolucin. As, el reclamo
impropio no tiene plazo de interposicin (salvo el de prescripcin),
38 A mayor abundamiento, vase SAMMARTINO, Patricio Marcelo E., "Im-
pugnacin de actos de alcance general", en Procedimiento administra-
tivo, Jornadas organizadas por la Universidad Austral- Facultad de
Derecho, Ciencias de la Administracin, Bs. As., 1998, pg. 77.
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 173
y debe ser resuelto por aplicacin del arto 10 de la LNPA en el pla-
zo de sesenta (60) das, debiendo el interesado en caso de silencio
presentar pronto despacho. Transcurridos otros treinta das sin que
hubiese recado resolucin se configura la denegatoria tcita.
En el caso de la va recursiva, el RLNPA prev los plazos de los
recursos y su plazo de resolucin.
En otro orden de ideas, de acuerdo a lo preceptuado por el arto 73
del RLNP A en su actual redaccin segn decreto 1883/91, a dife-
rencia de lo que ocurre por conducto de la impugnacin indirecta
por va de recursos, el reclamo impropio nicamente autoriza a
cuestionar la legitimidad del acto general, no as su oportunidad,
mrito o conveniencia. Una vez resuelto expresamente el reclamo
impropio queda expedita la accinjudicial, sin que quepa a su vez
interponer, en contra del acto administrativo que lo desestima, un
recurso administrativo, puesto que a tenor del arto 73 del RLNPA
el acto administrativo que resuelve el reclamo impropio es asu vez
irrecurrible. Tambin se puede acceder a la vajudicial, en caso de
silencio de la Administracin, al no responder ella el reclamo ni el
pronto despacho. En caso de la hiptesis de impugnacin de un
reglamento a travs de su acto de aplicacin, se accede a lajuris-
diccin luego de agotar a su respecto la va administrativa, median-
te la interposicin de los recursos administrativos regulados en el
RLNPA.
Corresponde preguntarse si el rgimen de impugnacin verte-
brado en la LNP Ay su reglamento es aplicable respecto de las dis-
tintas expresiones que en nuestro ordenamiento constitucional
tiene la potestad reglamentaria, esto es: reglamentos autnomos,
de ejecucin, delegados y de necesidad y urgencia; o si en cambio,
dicho rgimen opera slo para ciertas clases de reglamentos. Al
respecto, la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha entendido que
el sistema de reclamos y recursos no debe ser utilizado para la
impugnacin de actos de sustancia legislativa, como es el caso de
los reglamentos de necesidad y urgencia. 39 Tambin dicho organis-
39 Procuracin del Tesoro de la Nacin, dictmenes 211:171.
174 EDUARDO VALOS
mo ha entendido que los actos dictados por el Poder Ejecutivo en
virtud de una delegacin legislativa tienen la mismajerarqua
normativa que las leyes, por lo que tampoco seran atacables a tra-
vs del sistema consagrado en la LNPAy su reglamentacin.
40
Por su parte lajurisprudencia ha establecido que dado que los
reglamentos de necesidad y urgencia poseen una naturaleza ms
similar a las leyes que a tpicos actos administrativos de carcter
reglamentario, suimpugnacinjudicial no se encuentra sujeta al
recaudo previo del agotamiento de la instancia administrativa ni
a los respectivos plazos de caducidad establecidos en el arto 25 de
la ley nacional de procedimientos administrativos. 41
Finalmente, cabe indagar si las sentencias anulatorias de re-
glamentos tienen eficacia erga omnes. Siguiendo a CASSAGNE
42
podemos sealar que en los distintos sistemas de controljurisdic-
cional que existen en el derecho comparado, ante causas que tie-
nen por objeto una pretensin anulatoria de un reglamento admi-
nistrativo se reconoce que los efectos jurdicos procesales de la
sentencia se extienden a quienes no fueron parte en los respecti-
vos procesos. Y este efecto erga omnes se prescribe tanto en los sis-
temas articulados sobre la base de tribunales administrativos
como en los llamados sistemas judicialistas, situacin que se da aun
en aquellos pases donde el controljurisdiccional de legalidad de
los reglamentos no est concentrado en un nico tribunal superior
o constitucional.
En el derecho argentino, la doctrina del derecho constitucional,
atrada por la cuestin inherente a la inconstitucionalidad de las
leyes, casi no ha prestado atencin al punto, a diferencia de la ad-
ministrativa' en la cual prevalece la opinin favorable al recono-
cimiento de los efectos erga omnes de las sentencias anulatorias
40 Procuracin del Tesoro de la Nacin, dictmenes 143:96; 199:97.
41 Cm. N ac. Cont. Adm. Fed., Sala N, 09/0212000, en autos "Fernn-
dez, Horacio E. el Estado Nacional".
42 CASSAGNE, Juan Carlos, "El control jurisdiccional de la actividad re-
glamentaria y dems actos de alcance general", en Actualidad en el
Derecho Pblico, N 15/16, Ad-Hoc, Bs. As., 2001, pg. 265.
CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 175
de reglamentos. La tesis contraria a dicho reconocimiento, se cen-
tra en la posible violacin al principio de separacin de poderes,
como adems, en el argumento que una sentencia que declara in-
constitucional o ilegal a un reglamento se limita a quienes han sido
partes en una controversiajudicial. No obstante, no existe norma
alguna que regule la cuestin y de una respuesta contundente. Sin
embargo, la Corte Suprema de Justicia de la N acin, en un caso
muy concreto y puntual decidi el efecto erga omnes de una sen-
tencia anulatoria de un reglamento y con vigencia slo para el fu-
turo.
43
43 En autos "Monges d Universidad de Buenos Aires", 26/12/1996, ED,
173-272. All expres: "[ ... ] dada la naturaleza de la materia de que se
trata, corresponde declarar que la autoridad de esta sentencia debe-
r comenzar a regir para el futuro, a fin de evitar perjuicios a los aspi-
rantes a ingresar a la Facultad de Medicina quienes, aun cuando se
hallaban ajenos al conflicto suscitado, ante la razonable duda genera-
da por ste, asistieron y eventualmente aprobaron el denominado
'Ciclo Bsico Comn' de la Universidad Nacional de Buenos Aires o,
en su caso, el Curso Preuniversitario de Ingreso creado por el Conse-
jo Directivo de la Facultad de Medicina. En tal sentido, cada estudiante
podr perseguir hasta su conclusin el rgimen por el que hubiere
optado, con los efectos para cada uno previstos L .. ]". La Corte no slo
declara el efecto erga omnes de la invalidez de un reglamento, sino que
limita hacia el futuro los efectos de la declaracin de nulidad, con lo
que se aparta de la doctrina administrativista que vincula la retroac-
tividad de los efectos de una anulacin con la nulidad absoluta.
...
176 EDUARDO VALOS
ACTIVIDAD DE AUTOEV ALU ACIN
1) Cmo se caracteriza el proceso contencioso administrativo
y cules son sus orgenes?
2) Cules sony en qu consisten los distintos sistemas de con-
trol de la actividad administrativa?
3) Cules son los elementos constitutivos del proceso conten-
cioso administrativo?
4) Cules son los principios que rigen el proceso contencioso
administrativo?
5) Qu entiende por el "carcter revisor" de lajurisdiccin con-
tencioso administrativa?
6) Cules son las distintas clases de procesos contencioso ad-
ministrativos?
7) Cmo opera el control del ejercicio de la discrecionalidad ad-
ministrativa por el Poder Judicial?
8) Qu entiende por los conceptos jurdicos indeterminados
como tcnica de control de la discrecionalidad?
9) En qu consiste la inactividad formal y material de la Ad-
ministracinycmo se ejerce su control?
10) Cmo se encuentra sistematizada la impugnacin de re-
glamentos administrativos?
=
Captulo XII
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EN LA PROVINCIA DE CRDOBA
Por Ignacio M. Vlez Funes
y Lilana N. Villafae
Sumario: 1. Los rganos de la jurisdiccin. lI. La ma-
teria contencioso administrativa en Crdoba. lII. La
situacin de los llamados actos de gobierno o polti-
cos. IV. Tcnicas jurdicas de control de la discrecio-
nalidad. V. Otras materias excluidas. VI. La deman-
da. VII. La habilitacin de instancia judicial. VIII. La
suspensin de los efectos de la decisin impugnada.
IX. Citacin y notificacin. X. Contestacin de la de-
manda. Las excepciones. XI. La prueba. XII. La sen-
tencia. Efectos. XIII. Recursos contra la sentencia.
XIV. La ejecucin de la sentencia. XV. Perencin de
instancia. XVI. Control judicial de los entes regulado-
res.
l. Los RGANOS DE LA JURISDICCIN
EljuristaBartolom FIORINI
1
ha expresado, en numerosas oca-
siones, que los diferentes sistemas contencioso-administrativos
contienen necesariamente tres elementos que tienen una relacin
1 FIORINI, Bartolom, Qu es el contencioso, Abeledo-Perrot, Bs. As.,
1997, pg. 75.
178 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
directa con el objeto jurisdiccional esencial: la sentencia conten-
cioso administrativa_
Los elementos que integran los sistemas son: el rgano juris-
diccional contencioso administrativo, la materia contencioso ad-
ministrativa y el procedimiento contencioso administrativo o re-
glas procesales deljuicio especfico en esta especialidad.
Si nos remontamos a los antecedentes histricos, precisamen-
te en Francia, el Consejo de Estado hasta el ao 1953 era un tribu-
nal administrativo de primera y nica instancia. Pero en virtud
de las modificaciones llevadas a cabo en 1957 el referido organis-
mo administrativo-jurisdiccional se transform en un tribunal de
segunda instancia
2
, sin integrar el Poder Judicial francs.
La ley provincial 7182, sancionada el 30de octubre de 1984(B.O.
del 2711111984) , aprob el actual Cdigo de Procedimiento Conten-
cioso Administrativo de la Provincia de Crdoba, dej ando sin efecto
el viejo cdigo establecido por la ley 3897, donde el proceso slo se
tramitaba en nica y originaria instancia ante el entonces deno-
minado Tribunal Superior de Justicia de Crdoba (Sala Conten-
cioso Administrativa) segn la competencia asignada a ese mxi-
mo tribunal por las disposiciones de la Constitucin de la Provincia
de 1923.
Este nuevo rgimen procesal result novedoso y de avanzada
en el derecho procesal de las provincias argentinas a esa poca, por-
que cre tribunales especiales e instaur el sistema de nica ins-
tancia en las causas que se promuevan por parte legtima, impug-
nando los actos administrativos de autoridades en ejercicio de
funciones administrativas con facultades para decidir en ltima
instancia, salvo en las causas en las que la Provincia sea parte como
actora o demandada.
Algunos aos despus, yporreiterados reclamos originados en
el Interior de la Provincia, se sancion la ley 7818
3
que introduce
importantes modificaciones a la ley 7182, respecto a los rganos
2 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 76.
3 Ley 7818 (Boletn Oficial del 03/0111990).
...
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 179
jurisdiccionales que intervendrn en el control judicial de la acti-
vidad administrativa, sin que hasta la fecha haya habido otra re-
forma que afecte el proceso contencioso administrativo de la Pro-
vincia de Crdoba, a pesar de la reforma constitucional acaecida
en 1987 donde se excluy la competencia originaria y exclusiva del
ahora denominado Tribunal Superior de Justicia en materia con-
tencioso administrativa y limitando slo su intervencin en esas
causas por va de recursos judiciales ordinarios o extraordinarios,
por la existencia de las Cmaras Contencioso Administrativas en
las distintas circunscripciones judiciales que ocupan el mapaju-
dicial de la Provincia de Crdoba.
A partir de la vigencia de la ley 7818, se reconoce competencia
en la materia contencioso administrativa yterritorialmente a to-
das las Cmaras Civiles y Comerciales de las circunscripciones del
Interior de la Provincia de Crdoba e incluso, adems de la compe-
tencia y jurisdiccin asignada especialmente a los tribunales cole-
giados que se crearon inicialmente como las Cmaras Contencioso
Administrativas de Crdoba enla primeracircunscripcinjudicial.
En consecuencia, y atento a lo dispuesto por los arts. 5 y 10 del
Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de Crdoba
(CCMA), los rganos jurisdiccionales desde entonces y actualmente
son:
-El Tribunal Superior de Justicia de Crdoba, ahora as deno-
minado a partir de la reforma constitucional de 1987, porinterme-
dio de la Sala Contencioso Administrativa integrada por tres de
sus vocales miembros;
-Las dos Cmaras Contencioso Administrativas enla primera
circunscripcinjudicial con asiento en el Departamento Capital;
- Las Cmaras Civiles y Comerciales enlas circunscripciones
del Interior de la Provincia de Crdoba, a las cuales se le ampla la
competencia en materia contencioso administrativa, adems de
las otras que tienen asignada especficamente (en materia civil,
comercial, laboral y de familia);
- El Fiscal General como titular del Ministerio Pblico Fiscal
en todo el territorio de la Provincia de Crdoba (que es un rgano
judicial y distinto del Fiscal de Estado de la Provincia, cuyas fun-
- --
180 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
ciones son administrativas y de control de legalidad interna de la
Administracin Pblica Provincial, adems de mxima autoridad
del cuerpo de abogados del Estado provincial, sin cuya firma tam-
poco puede el Gobernador provincial emitir ningn decreto o acto
administrativo equivalente) segn las competencias y atribucio-
nes reconocidas por el arto 173 de la Constitucin de Crdoba yre-
glamentado por la Ley Orgnica del Ministerio Pblico Fiscal 7826;
el Fiscal de las Cmaras Contencioso Administrativas yel Fiscal
de cada una de las Cmaras radicadas en el Interior de la Provin-
CIa.
11. LA MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA EN CRDOBA
a. La accin contencioso administrativa
El controljudicial de los actos derivados de la actividad admi-
nistrativas' y dictados en ejercicio de la funcin administrativa
es realizado en el mbito de lajurisdiccin contencioso adminis-
trativa, cuando vulnere o lesione un derecho subjetivo de carc-
ter administrativo o afecte un inters legtimo establecido o re-
conocido con anterioridad a favor del demandante, "en situaciones
jurdico-subjetivas creadas o reconocidas por la Constitucin, o por
la ley, reglamento, ordenanza, concesin o permiso, contratoadmi-
nistrativo u otro acto administrativo, que sean preexistentes [ .. .]',
como reza textualmente el arto 1, inc. c, del CCMA de nuestra
provincia. Adems de la competencia especfica asignada en ma-
teria contencioso administrativa, posteriormente por la ley pro-
vincial8508 se les asign competencia especial y excluyente para
el trmite del amparo por mora administrativa y sobre la actua-
cin y actos del Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ERSEP)
creado despus por laley 8835, en su relacin con usuarios, consu-
midores y prestadores de servicios pblicos.
A los fines de obtener el control judicial de los actos es necesa-
rio iniciar la accin contencioso administrativa especfica, enten-
diendo como tal, "el derecho subj etivo pblico de ti po instrumen-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 181
tal, que implica la facultad de impetrar ante un rgano judicial
independiente e imparcial, que tiene la obligacin de resolver se-
gn los principios y normas del derecho pblico una pretensinju-
rdica sustentada en una situacin jurdica subjetiva de tipo ad-
ministrativa, que se supone vulnerada como consecuencia del
ejercicio de la funcin administrativa por el accionar directo o in-
directo del aparato estatal".
4
Al respecto, la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal
Superior de Justicia de Crdoba ha expresado:
"La ley 7182 ha establecido un verdadero proceso, en el que la
materia de la accin ante lajusticia es la pretensin que se deduzca
en relacin con los actos de laAdministracinPblicay no solamente
respecto de estos ltimos [. . .]. En la ley 7182 de un proceso conten-
cioso administrativo 'objetivo' entendido como un proceso 'al acto',
se pasa a un proceso 'subjetivo' donde se atiende a las 'pretensiones'
deducidas 'contra el acto', lo que significa que el control judicial de
la administracin est dirigido a la proteccin de los derechos e
intereses de los particulares enfrentados a las potestades de la ad-
ministracin. Las potestades del trib unal no se limitan a una sim-
ple confrontacin de la disposicin general con normas de superior
jerarqua y, en consecuencia, a pronunciarse sobre su validez o in-
validez. La justicia administrativa no es ya, por lo tanto, un siste-
ma de proteccin de la legalidad objetiva a que est sometida la
Administracin, segn la tradicin, ya definitivamente claudican-
te, del exces de pouvoir, sino un sistema de tutela de situaciones ju-
rdicas subjetivas, tutela plenaria". 5
Para que la accin contencioso administrativa -que hemos
conceptualizado precedentemente- sea admisible, es necesario
4 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE, Alberto R. -VIALE, Claudio Mar-
tn, Derecho constitucional y administrativo, pg. 655.
5 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Banco de Crdito
Argentino S. A. d Municipalidad de Ro Cuarto - plena jurisdiccin",
sentencia N 220, 29/12/1999, citado en Foro de Crdoba, Suplemen-
to de Derecho Administrativo y Constitucional, N 1, pg. 53.
182 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAi"'\'E
cumplimentar los requisitos establecidos en el arto 1 del Cdigo
Contencioso Administrativo de la Provincia de Crdoba a los cua-
les nos referiremos a continuacin.
A diferencia de lo expuesto y a ttulo de contraste, menciona-
mos el Cdigo en materi a Contencioso Administrativa que sancio-
n laProvincia de La Pampa el 12 de setiembre de 1979 a travs de
la ley provincial 952 ; sobre la base de un proyecto nico del maes-
tro Miguel S. MARIENHOFF, quien tambin redact el proyecto de
la Ley de Procedimiento Administrativo de la misma provincia,
cuya aprobacin legislativa fue sancionada por la ley provincial 951
y reglamentada el mismo da por el Poder Ejecutivo de la Provin-
cia de La Pampa segn el decreto 1684.
En este sistema procesal de La Pampa, el arto 2 de la ley 952
establece las hiptesis de competencia en materia contencioso
administrativa del Tribunal Superior de Justicia de esa Provin-
cia, como nico tribunal para conocer y decidir en esta materia es-
pecfica, mientras que el arto 3 de la mencionada norma procesal
fija las excepciones alaregla. Es decir que seala en qu casos pro-
cede la nica accin contencioso administrativa prevista en ese sis-
tema para entender sobre pluralidad de pretensiones y en cules
casos no procede aqulla.
El Tribunal Superior de Justicia de La Pampa CSala"A") ha en-
tendido desde e121 de junio de 1994 que" [. .. ) el fuero contencioso
administrativo es un fuero de excepcin y que en razn de ello la
materia comprensiva del mismo debe limitarse restrictivamente
ya que la ley reguladora de su alcance y procedimiento establece
severas restricciones fundadas enlas muy particulares caracters-
ticas que lo revisten [. .. )".6
6 Protocolo de Interlocutorios 1986:42 y 43 en autos "Carreira, Daniel
e/ Ministerio de Asuntos Agrarios y otros si daos y perjuicios", reite-
rado y reproducido el criterio por la misma Sala "A" del TSJ el 23 de
agosto de 1994 en la causa "Arabel, Ricardo e/Direccin Provincial
de Vialidad de La Pampa si laboral", y el15 de diciembre de 2000 en
autos "Combustibles Pampeanos S.A. e/ Provincia de La Pampa - da-
os y perjuicios", entre otros. En sendos casos se sigui el criterio doc-

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 183
El Cdigo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciu-
dad Autnoma de Buenos Aires (CCAyT) fue puesto en vigencia en
esa jurisdiccin territorial mediante la ley 189 sancionada el13
de mayo de 1999 (B.O. N 722 del 28/06/1999) despus del nuevo
status jurdico de esa ciudad establecido a partir de la reforma de
la Constitucin Nacional en 1994.
Es el ms reciente sistema procesal que est vigente en nues-
tro pas, atendiendo las cuestiones en materia administrativa me-
diante una nica accin contencioso administrativa que autoriza
el trmite de una sola clase de proceso de conocimiento al que pue-
de llamarse "ordinario" por su similitud al igualmente denominado
por el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la N acin (arts. 269 y
ss., CCAyT).
Destacamos en particular y a diferencia de lo autorizado en
nuestro sistema procesal de la Provincia de Crdoba, que, segn
la ley 189 de la Ciudad de Buenos Aires, "L .. ] Son causas conten-
cioso administrativas a los efectos de este Cdigo todas aquellas
en que una autoridad administrativa, legitimada para estar enjui-
cio' sea parte, cualquiera que sea su fundamento u origen, tanto
en el mbito del derecho pblico como del derecho privado [ ... ]"
(art. 2, CCAyT).
trinario de MARIENHOFF y de los espaoles Jess GONzLEZ PREZ, Fer-
nando GARRIDO FALLA Y Toms Ramn FERNANDEZ, coincidentes todos
ellos en la definicin de la materia propia del contencioso administra-
tivo, en cuanto se ha entendido que "[. .. ] all donde se aplique derecho
administrativo, all donde exista un acto sujeto al derecho adminis-
trativo, los litigios que surjan debern someterse a la decisin del juez
administrativo. Pero cuando no se aplique el derecho administrati-
vo, aunque uno de los sujetos de la relacin sea un ente pblico, la nor-
majurdica sea civil, o mercantil o laboral [ ... ]; deber acudirse alor-
den judicial al que se atribuye el conocimiento de las pretensiones
fundadas en el ordenamiento jurdico respectivo [ ... ]" (vase El con-
tencioso administrativo y la responsabilidad del Estado, Abeledo-
Perrot, Bs. As., 1988, pg. 35).
184 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Actualmente los tribunales de la Ciudad de Buenos Aires (no
confundir con los tribunales ordinarios dependientes del Poder
Judicial de la N acin) competentes para entender en los asuntos
que tenga materia contencioso administrativa son: en primera
instancia los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso
Administrativo (unipersonales); en segunda instancia, lo son las
Cmaras Contencioso Administrativas y Tributarios y enlo Con-
travencional y de Faltas (colegiados). Tambin, por va de recur-
sos extraordinarios, podr intervenir el Tribunal Superior de J us-
ticia
7
en estas causas ojuicios especiales.
Para que no haya dudas sobre la materia contencioso, el referi-
do CCAyTexpresamente seala en su art. 2:infine que "[ .. .] Lacom-
petencia contencioso administrativa y tributaria es de orden pbli-
co" por lo que no podr ser delegada o resignada a favor de otro
tribunal.
N os congratula que en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires
se haya consagrado un sistema de doble instancia, adems de la
ulterior y excepcional intervencin del Tribunal Superior de Jus-
ticia, independientemente de quien sea parte en el proceso como
actor o demandado. Tambin compartimos que se haya estable-
cido una nica accin contencioso administrativa para atender
pluralidad de pretensiones de los actores, con indiferencia de que
se trate de cuestiones que tengan sustento en una situacinjur-
dica de "derecho subjetivo" o de "inters legtimo" como lo exige
nuestra Provincia de Crdoba en base a la divisin de acciones
que estableci el Consejo de Estado francs y a partir del cual se
abrev en nuestro pas. Este sistema fortalece la garanta de la
tutelajudicial efectiva a que est obligado el Estado por el arto 18
de la Constitucin, en concordancia con los arts. 8y 25 del Pacto
de San Jos de Costa Rica, facilitando el acceso a la jurisdiccin
para el controljudicial de los actos administrativos particulares
7 Arts. 113 y 118 de la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (B.O. del 10/10/1996), y arto 7 de la Ley Orgnica del Poder Ju-
dicialN 7, sancionada e15 de marzo de 1998 (B.O. del 15/03/1998).
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 185
y reglamentos de la Administracin Pblica, toda vez que a ve-
ces existen zonas grises u oscuras para definir taj antemente la
existencia de una situacinjurdica subjetiva de derecho subje-
tivo o de inters legtimo que habilite la accin judicial conten-
cioso administrativa respectiva.
Es condicin de ejercicio de la accin contencioso administra-
tiva en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, segn el arto 3 del
CCAyT aprobado por la ley 189, en los siguientes y taxativos su-
puestos:
a) Cuando se trate de actos administrativos de alcance particu-
lar definitivos o equiparables dictados de oficio o a peticin de par-
te; es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por
medio de las vas recursivas pertinentes;
b) Cuando se trate de actos administrativos de alcance general,
es necesario el agotamiento de la instancia administrativa por
medio de reclamo.
c) Cuando se trate de actos administrativos de alcance general
a los que se les haya dado aplicacin mediante actos administrati-
vos definitivos o equiparables, es necesario el agotamiento de la
instancia administrativa;
d) La impugnacin de reglamentos o actos administrativos de
alcance general por va de actos de aplicacin particular, no habi-
lita la revisin de actos de aplicacin anterior no impugnados ad-
ministrativa o judicialmente.
Otra particularidad, para diferenciarlo del sistema contencio-
so cordobs, es que en Buenos Aires no puede demandarse autno-
mamente la reparacin de los daos y perjuicios ocasionados por
actos administrativos que se estimen ilegtimos sin haberse im-
pugnado, en tiempo y en forma, el acto que se pretende lesivo.
Por ltimo, tambin este nuevo Cdigo seala en su arto 5 los
casos en que no es necesario agotar la va administrativa para
promover una instancia judicial "[. . .] cuando mediare una clara
conducta de la autoridad administrativa que haga presumir la in-
eficacia cierta de acudir a dicha instancia [. . .]', al igual que lo
preceptuado por el arto 32, inc. e, de la ley 19.549, sin modificacin
por la ley 21.686 en este punto.
186 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIA.."N"A N. VILLAFAE
b. Legitimacin procesal
Segn COUTURE
8
, la legitimacin es la aptitud legal para acti-
var el rgano jurisdiccional, a diferencia de la pretensinjurdi-
ca, que es lo que el accionante solicita le sea expresamente recono-
cido en ese mbito.
La legitimacin procesal puede ser activa, es decir, el que ini-
cie o promueva la accin contencioso administrativa; o pasiva, que
es el sujeto contra quien se acciona o inicia el proceso.
Quien promueva una accin contencioso administrativa, debe-
r ser un sujeto de derecho, es decir debe contar con la capacidad
para estar enjuicio (persona fsica, personajurdica, pblica o pri-
vada).
Adems, quien invoque la legitimacin procesal activa debe
esgrimir y demostrar la existencia de una situacinjurdica sub-
jetiva de tipo administrativa: derecho subjetivo o inters legtimo,
como condicin imprescindible y necesaria para promover una
accinjudicial en el sistema de la Provincia de Crdoba. En su de-
fecto, no se habilitar la instanciajudicial por carecerse de legiti-
macin suficiente o se admitir la defensa de falta de accin como
excepcin previa que puede articular la Administracin Pblica
demandada, quedando en consecuencia firme y consentido el acto
administrativo que supuestamente causa agravio al interesado
afectado.
"Concebirrwsengeneral el derecho subjetivo administrativo corrw
el inters personal, directo y exclusivo que tiene un administrado
determinado con relacin a una norma que establece cul es la con-
ducta administrativa debida [. . .]'.
9
Si la situacinjurdica invocada es la de derecho subjetivo, de-
ber promover la accin contencioso administrativa de plenajuris-
8 COUTURE, Eduardo J., Estudios derecho procesal civil, t. III, Ediar,
Bs. As., 1978, pg. 208.
9 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Sicka, Rosa el Pro-
vincia de Crdoba -plenajurisdiccin", sentencia W 29, del 11103/1999 ,
citado en Foro de Crdoba, N 54 (1999), pg. 283.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 187
diccin; si en cambio se trata de un inters legtimo, ser la accin
contencioso administrativa de ilegitimidad.
Adems, debe tenerse presente que tambin el Estado puede
accionar por la va del contencioso administrativa, invocando una
pretensin que se encuentra amparada por el derecho administra-
tivo, a travs de la accin contencioso administrativa de lesividad.
En este caso, debe tenerse presente que la nica personajurdica
habilitada para promover esta accin como actor es la misma
Admistracin Pblica, para obtener la nulidad o modificacin de
un acto administrativo que ha tenido comienzo de ej ecucin y que
alcanza a otra persona en su beneficio, baj o la apariencia de lega-
1idad pero con vicios que lo invalidan legalmente para mantener
su subsistencia.
c. Acto administrativo
El arto 10 de la ley 7182 establece claramente que las causas
judiciales debern promoverse en lajurisdiccin contencioso ad-
ministrativa cuando se cuestionen o impugnen "los actos adminis-
trativos de los poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial del Estado
Provincial, del Tribunal de Cuentas de la Provincia, de las entida-
des descentralizadas autrquicas, de las Municipalidades o de cual-
quierotro rgano o ente dotado con potestad pblica y con facultad
para decidir en ltima instancia". El espectro de controljudicial
es amplio y general, destacndose ello porque el sistema de di vi-
sin de poderes en la Provincia de Crdoba se encuentra fortale-
cido en este aspecto, al punto que los mismos actos de superin-
tendencia o administrativos del PoderJ udicial de la Provincia son
susceptibles de controljudicial; incluso los producidos por el mis-
mo Tribunal Superior de Justicia o el Consejo de la Magistratura
de la Provincia de Crdoba, a diferencia de otras interpretaciones
que ha realizado la misma Corte Suprema de Justicia de laN acin
respecto a sus propios actos de superintendencia.
La condicin necesaria para poner en marcha lajurisdiccin es
la existencia de un acto administrativo emitido en ejercicio de la
188 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
funcin administrativa. Es tambin, en ese sentido, la interpre-
tacin efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de Crdoba:
"Si bien la demanda ha sido incoada por un agente de laAdmi-
nistracin provincial, vinculado a su empleadora por una relacin
de empleo pblico, la naturaleza de la pretensin ejercida-recla-
mo indemnizatorio por infortunio laboral-escapa a la competen-
cia taxativamente atribuida al fuero contencioso administrativo por
la ley de la materia [. . .] En los trminos del arto JO de la ley 7182, todo
lo atinente a la relacin de empleo pblico es de competencia con-
tencioso administrativa a condicin que exista un acto adminis-
trativo susceptible de ser revisado en sede judicial, en tanto el
mismo haya sido dictado por autoridad administrativa con facul-
tades para decidir en ltima instancia, que cause estado, es decir
que se hayan agotado a su respecto los recursos administrativos
previstos por las leyes especficas, que dicho acto sea consecuencia
del ejercicio de la funcin administrativa y que vulnere un dere-
cho subjetivo o un inters legtimo preexistente del administrado.
En la medida que dicha va ha sido concebida con carcter restrin-
gido y nicamente para juzgar la actividad de la Administracin
en ejercicio de la funcin administrativa, quedan excluidas de la
jurisdiccin contencioso administrativa las cuestiones que deban
resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o
del trabajo" .10
La revisinjudicial, se realizar especialmente en relacin al
"acto administrativo base" respecto del cual se han interpuesto los
recursos para agotar la va, debiendo -tambin-cuestionar los
dems actos dictados en consecuencia.
10 TSJ en pleno, "Secretar Electoral Crdoba", Auto N 28, del 07/08/
2002, "Sosa Lidia Susana el Superior Gobierno de la Provincia de Cr-
doba-Incapacidad-cuestin de competencia", citado enActualidad Ju-
rdica de Crdoba, N 13, pg. 733.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 189
El acto sometido al controljudicial, debe ser definitivo (es de-
cir, resolver sobre el fondo de la cuestin), no debe encontrarse fir-
me y debe haber causado estado.
El acto administrativo ha causado estado, cuando se encuen-
tra agotada la va administrativa y se ha obtenido de la autoridad
con facultad para decidir en ltima instancia un pronunciamien-
to expreso o presunto.
El arto 6" del Cdigo Contencioso Administrativo de Crdoba ex-
presa claramente que previo a iniciar la accinjudicial debe ago-
tarse la va administrativa mediante los recursos necesarios para
"obtenerde la autoridad competente de ltima instancia, el recono-
cimiento o denegacin del derecho reclamado o inters legtimo afec-
tado".
Bartolom FIORINI, respecto a la resolucin que causa estado ha
manifestado que la misma "exhibe una conjuncin de elementos
sustanciales yprocesales. N o es el acto en s, sino diversos recau-
dos complementarios que debe presentar la resolucin para que
pueda causar estado; estos pueden agruparse enla siguiente for-
ma: a) los formales, que corresponden ala resolucin administra-
tiva que se pretende impugnar; b) los sustanciales, que contienen
esta resolucin; c) los temporales, para poder interponer el recur-
so. Estos tres recaudos invisten a la resol ucin administrativa de
lacondcin de causar estado referida: a la manifestacin de la reso-
lucin, ala materia administrativa dellitigo y al trmino que regla
el recurso respectivamente [. . .] As es como se comprueba que toda
decisin administrativa para que cause estado debe exhibir las si-
guentes dos situaciones: un acto administrativodefintivoynoha-
lIarse an consentido, es decir no firme. La calificacin de decisin
administrativa consentida o firme significa que es definitiva, pero
que, adems, se halla despoj ada de la condicin de causar estado,
porque ha desaparecido por im posibilidadjurdica de su conteni-
do o por caducidad, la posibilidad de recurrrsela para obtener la
habilitacin de la instanciajudicial [ ... ]".n
11 FIORINI, Bartolom, op. cit., pgs. 216 y 217.
190 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
La Cmara Contencioso Administrativa de Crdoba ha expre-
sado respecto ala cuestin que nos ocupa: "El acto que causa esta-
do es una especie de acto clausurado en razn de haberse agotado
las instancias administrativas porel recurrente debido a que ema-
nade la ms alta autoridad competente en la materiaycontraelcual
no procede ya un remedio obligatorio para el particular".12
En principio, y en virtud de un anlisis literal del arto 1
0
de la
ley 7182, los hechos se encontraran excluidos del control judicial.
Sin embargo, debemos tener presente que por va indirecta "tam-
bin podemos llegar a enjuiciar los hechos en base a la siguiente
estrategia: cuando estamos frente a un hecho se debe provocar la
emisin del acto" .13
d. Funcin administrativa
El arto 1
0
de la ley 7182 requiere, adems, que el acto sometido
al controljudicial sea consecuencia del ejercicio de la funcin ad-
ministrativa.
Claramente queda establecido que el Cdigo Contencioso Ad-
ministrativo de la Provincia de Crdoba adopta el denominado
"criterio material" en la distincin de las funciones del Estado.
En efecto, considera que ejerce funcin administrativa no so-
lamente el Poder Ejecutivo, en su organizacin centralizada y
descentralizada, sino tambin el Poder Legislativo yel PoderJu-
dicial, Tribunal de Cuentas de la Provincia, Municipalidades y
aquellos rganos que la desarrollan por expresa disposicin legal
(por ejemplo, personas jurdicas no estatales, como son los Colegios
Profesionales quienes tienen delegados el gobierno de la matrcu-
la profesional o la potestad disciplinaria sobre sus miembros).
12 "Fernndez, Jorge el Municipalidad de Crdoba - contencioso admi-
nistrativo", Semanario Jurdico, t. LVIII, 1990-A.
13 SESN, Domingo, "La materia contencioso administrativa en Crdo-
ba",Revista de Derecho Pblico, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 2003-:.
pg. 107.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 191
Al respecto, lajurisprudencia cordobesa ha expresado: "Con la
sancin del arto 178 de la nueva Constitucin de la Provincia de
Crdoba, las personasjurdicas pblicas, en el ejercicio de las fun-
ciones administrativas que tienen asignadas, quedan sujetas al
control judicial de conformidad a la ley de la materia vigente-en
la actualidad la ley 7182-y previo el agotamiento de la va admi-
nistrativa" .14
Respecto al controljudicial de la funcin administrativa lleva-
da a cabo por el Poder Judicial, la Sala Contencioso Administrati-
va del Tribunal Superior de Justicia de Crdoba, ha emitido el si-
guiente criterio: "El TSJ se ha pronunciado en sentido favorable
respecto del control judicial de los actos administrativos sanciona-
torios emitidosporelPoderJudicial en orden a las atribuciones de
Superintendencia, mediante el ejercicio de la accin contencioso-
administrativa ante las Cmaras competentes y atento a que en la
demanda se impugnan 'actos de naturaleza administrativa' del
Poder Judicial, se ha agotado la va administrativa, por tanto, re-
visable en esta sede, debemos concluir que la presente causa integra
la competencia de la Cmara Contencioso Administrativa adonde
debe remitirse para tramitacin y resolucin". 15
e. El principio de solve et re pete
El arto 19, inc. 9, de la Constitucin de la Provincia de Crdoba
garantiza a las personas el derecho a "acceder a lajurisdicciny a
la defensa de sus derechos".
Siguiendo igual orientacin el arto 49 establece que no puede
limitarse "el acceso a la Justicia por razones econmicas". Pero
cuando se trata el tema de los tributos, la Constitucin de la Pro-
14 "Denuncia formulada por Oscar A. Rinaldi, Cm. sa Civ. Como Cr-
doba, A.L N 86, del 24/03/1993.
15 "lvarez, Norma Beatriz cl Provincia de Crdoba - plenajurisdic-
cin - conflicto de competencia", sentencia N 13, del 13/0S/1997 ,Bo-
letn Judicial de la Provincia de Crdoba, t. n, 1997, pg. 472.
192 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
vincia de Crdoba, en el arto 71 establece: ''La ley determina el modo
y la forma para la procedencia de la accinjudicial donde se discu-
ta la legalidad del pago de impuestos y tasas".
"La clusula transitoria duodcima de la actual Constitucin
Provincial prescribe que hasta tanto se dicten las leyes reglamen-
tarias, subsisten los actuales regmenes legales. Esta norma es la
que justifica la vigencia del arto 9 de la ley 7182 [. .. ]" .16
El arto 9 de la ley 7182 establece que cuando se somete a con-
troljudicial un acto administrativo que ordenase el pago de una
suma de dinero proveniente de tributos vencidos, el demandante
deber abonar previamente dicha suma, excluyendo los rubros que
constituyan multas, recargos o intereses.
Este requisito ha sido cuestionado por un sector de la doctrina,
que lo considera un obstculo o impedimento para acceder a laju-
risdiccin yen base a lo normado por los arts. 8 y 25 del Pacto de
San Jos de Costa Rica en lo referente a la tutelajudicial efectiva.,
slo resultara aplicable a las personas jurdicas.
La corriente doctrinaria que apoya la exigencia legal, argumen-
ta que los tributos resultan necesarios para el desenvolvimiento
de la Administracin Pblica y sin ellos, resultara gravemente
afectado el desenvolvimiento econmico financiero del Estado.
Lajurisprudenciadela Corte SupremadeJusticiadelaN acin.
requiere "una irreparabilidad tal del agravio que lo coloque en una
situacin de falencia, un desapoderamiento entonces total del re-
currente, o que le obligue a vender en ejecucin la propiedad gra-
vada, en el caso de imposibilidad probada e inculpable de cumph-
miento. La CSJN reconoce que el arto 8, primer prrafo, del Pacto
es operativo, pero que no obstante ello hay que alegar y probar al-
guna de las circunstancias expuestas, por ejemplo que le fueram-
posible su pago debido al excesivo monto del depsito". 17
16 SESN, Domingo, "La materia contencioso administrativa en Crck-
ba",op. cit., pg. 142.
17 GORDILLO, Agustn, Tratado de derecho administrativo, t. Il,
XIlI-35.
-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 193
Nosotros adherimos a esta ltima posicin, porque la Adminis-
tracin Pblica muchas veces se vale de este principio de solve et
repete (pague primero y repita despus) para obstaculizar la via-
bilidad de una accin contencioso administrativa que pretende
controlar sus propios actos administrativos. Incluso, nos anima-
mos a sostener que cuando el acto administrativo tributario -tal
como lo ha denominado recientemente la abogada de la Procura-
cin del Tesoro de la N acin Mara Jos Rodrguez en su reciente
obra lS_es palmariamente arbitrario u ostensible su vicio de nu-
lidad de este principio debe ceder en resguardo del principio de ju-
ricidad ytutelajudicial efectiva, por encima del inters fiscalista
o racaudatorio de los rganos de percepcin de los tributos, rentas o
tasas.
III. LA SITUACIN DE LOS LLAMADOS ACTOS DE GOBIERNO O
POLTICOS
El arto 2 de la ley 7182 determina las cuestiones no suscepti-
bles de control en lajurisdiccin contencioso administrativa.
Entre ellas, la normativa se refiere alas "relacionadas a los actos
que importen el ejercicio de un poder poltico de fuente directamen-
te constitucional".
1S RODRGUEZ, Mara Jos, El acto administrativo tributario. Con la
aplicacin de los principios y garantas del procedimiento adminis-
trativo, baco, Bs. As., 2004, con prlogo laudatorio del Prof. Oscar
R. AGUILAR V ALDEZ, de la carrera de Especializacin en Derecho Tri-
butario de la Universidad Austral, que postula la pertenencia del de-
recho tributario (material y formal) al mbito del derecho adminis-
trativo, en coincidencia con Juan Carlos CASSAGNE, que sostiene que
el derecho tributario forma parte del derecho administrativo (Dere-
cho administrativo, t. 1, Lexis Nexis, Bs. As., 2003, p. 193), ylajuris-
prudencia administrativa de la Procuracin del Tesoro de la N acin
ha adoptado similar opinin conforme los dictmenes 237 :358; 237:462;
237:476 y 238:62, entre otros.
194 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
En relacin aesta cuestin, Bartolom FIORINI expresa: "Si real-
mente no existe posibilidad de recurrirse contenciosamente con-
tralos actos de gobierno ello acontecer porque sus elementos cons-
titutivos provienen de normas constitucionales, es decir que no son
aplicaciones directas de derecho administrativo. Si esta exclusin
se presenta aslgicamente justificada, no se concibe que se la ex-
tienda cuando, a travs de un acto de gobierno, se lesionan dere-
chos subjetivos de contenido administrativo [. .. ]".19
En la actualidad, ante una necesidad de independizarse de la
teora elaborada en base al denominado "acto de gobierno", la doc-
trina nacional formula la referida al "acto institucional", como
distinto de aqul y no justiciable porque es fruto exclusivo de la
"funcin gubernativa o poltica". Bien seala CASSAGNE que "L.,]
el nacimiento de la categora del acto institucional no traduce una
mera discrepancia semntica, sino que hunde sus races enla Cons-
titucin Nacional, de la cual surge el reconocimiento de una regu-
lacin distinta a la correspondiente a los actos administrativos".
El acto institucional se caracteriza porque no produce efectos
jurdicos directos en relacin a los administrados pero s producen
consecuencias respectos de otros organismos o entidades del Es-
tado (por ejemplo, apertura de sesiones ordinarias en la Legisla-
tura Provincial, designacin de los Ministros, nombramientos de
jueces de la Corte Suprema de Justicia, intervencin federal a una
Provincia, etc.). "Los actos institucionales, por mucho que algunos
autores se esfuercen por demostrar su asimilacin con los actos ad-
ministrativos, es evidente que no gozan del mismo rgimenjur-
dico de stos, no pudiendo explicar la doctrina contraria a su ad-
misin cul es la razn por la cual los jueces no han declarado nunca
en nuestro pas la invalidez de un acto institucional [ ... ]". Como nota
peculiar del acto institucional la doctrina seala -en coinciden-
cia con Agustn GoRDILLO-- que su emisin es en principio discre-
19 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 247.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 195
cional, pudindolos dictar tanto el rgano ejecutivo como el Con-
greso.
20
Por tales razones, concluye el autor citado, que el rgimen de
los actos institucionales no puede asimilarse al de los actos admi-
nistrativos' que s, en cambio, repercuten en forma directa con sus
efectos jurdicos en la esfera de terceros (administrados). Su rgi-
mense asemeja ms bien al de los actos interorgnicos, aunque en
un plano distinto y slo en el constitucional.
Por todo ello, los administrados no se encontraran legitimados
para iniciar una accinjudicial para incoar como pretensin -por
ejemplo-, su revocacin o anulacin, atento a que los actos insti-
tucionales son dictados por los rganos competentes y de confor-
midad al procedimiento estatuido por la Constitucin.
Si bien esta clase de actos -ya sea que se los denomine "actos
de gobierno o institucionales" - se encontraran excluidos del con-
troljudicial, en virtud de su naturaleza y caractersticas, resulta
factible el control poltico.
El Tribunal Superior de Justicia de Crdoba, a travs de la Sala
Contencioso Administrativa, respecto a esta cuestin ha expresa-
do: "La causal impeditiva de controljudicial en la materia conten-
cioso administrativa sobre los denominados 'actos de gobierno',
'cuestiones polticas' o 'actos institucionales', es de interpretacin
restringida tanto ms cuando nuestra Constitucin Federal propi-
cia la configuracin de un Estado de Derecho, el que visualiza en el
afianzamiento de lajusticia, en y sobre laAdministracin, uno de
sus principales objetivos. Pretender sustraer de la funcinjurisdic-
cional el examen crtico del acto con fundamento en la finalidad
esencialmente poltica que inspir la norma habilitante o de cober-
tura del acto, o en la conceptualizacin de ste como producto pura-
mente consuntivo de la ley, permitira la desproteccin de eventua-
les derechos de los afectados por las mismas". 21
20 CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho administrativo, t. I1, pgs. 72 y ss.
21 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, "Metzadour, Vctor el Su-
perior Gobierno de la Provincia de Crdoba - contencioso administra-
tiva", sentencia N 3, del 16/02/1990.
196 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Sin perjuicio de lo antes expresado, es necesario tener presen-
te que una cuestin es el control del "acto institucional propiamente
dicho" y otra muy diferente es el tema de los actos o medidas de eje-
cucin que se dicten como consecuencia del acto institucional.
Las medidas de cumplimiento o ejecucin del acto institucional,
constituyen -generalmente-actos administrativos, susceptibles
de ser revisados judicialmente previa satisfaccin de las exigen-
cias legales.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin se ha referido en
numerosos pronunciamientos a un "control de razonabilidad", que
comprende "un doble aspecto: a) la relacin entre la garanta afec-
tada por el acto de ejecucin del acto institucional (estado de sitio)
y el estado de conmocin interior; b) la comprobacin de si el acto
administrativo guarda, en concreto, una proporcin adecuada con
los fines que se persiguen a travs de la ley que declara el estado
de sitio [ ... ] el examen de razonabilidad que realizan los jueces debe
hacerse cuidando de no afectar por esa va el mbito propio y la
funcin del estado de sitio, porque un ejercicio irrazonable de di-
cho control puede conducir a que los rganos judiciales se extrali-
miten en el ejercicio de sus funciones, olvidando que les est veda-
do la apreciacin de las condiciones de hecho que determinaron la
utilizacin de la facultad autorizada por el arto 23 de la Constitu-
cin Nacional, y que cada rgano del Estado debe obrar con inde-
pendencia de los otros, en sus respectivos campos de actuacin [ ... ]",
recordando a esos efectos el precedente jurisprudencial al respec-
to de la Corte Suprema de Justicia de la N acin. 22
Por ello, el adminitrativista y juez del Tribunal Superior de Jus-
ticiade Crdoba, Dr. DomingoJ. SESN, realiza el siguiente esquema:
"En concreto pueden plantearse tres situaciones diversas:
a) Actos polticos o de gobierno susceptibles de ser controlados
judicialmente cuando en un caso concreto afecten situaciones ju-
rdicas subjetivas;
22 Fallos 195:439 y 236:657. CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho adminis-
trativo, t. 11, pgs. 78 y 79.
,.' ~ 'W n' 1::1
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 197
b) Actos polticos o de gobierno que no pueden ser anulados por
trasuntar una medida de alta poltica relevante para el gobierno.
En caso de producirpeIjuicios concretos, stos slo pueden ser in-
demnizados;
c) Actos polticos o de gobierno que no inciden en situaciones
individualizadas sino que repercuten genricamente sobre la po-
blacin, en cuyo caso no son controlables judicialmente". 23
IV. TCNICAS JURDICAS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD
El arto 2, inc. b, de la ley 7182 determina que no corresponde la
va contencioso administrativa a las cuestiones relacionadas "ex-
clusivamente con el ejercicio de un poder discrecional, salvo su-
puesto de arbitrariedad que vulnere derechos subjetivos o intere-
ses legtimos del accionante."
Debemos recordar que la discrecionalidad, de acuerdo al con-
cepto elaborado por el Dr. Domingo SESIN, es "una modalidad de
ejercicio que el ordenjurdico expresa o implcitamente confiere a
quien desempea la funcin administrativa para que, mediante
una apreciacin subjetiva del inters pblico comprometido, com-
plete creativamente el ordenamiento en su concrecin prctica,
seleccionando una alternativa entre varias igualmente vlidas
para el derecho". 24
Cuando nos referimos al ejercicio de la discrecionalidad, no
debemos confundirlo o asimilarlo con atribuciones irrazonables ni
arbitrarias, ya que aqulla deriva del ordenjurdico, se encuentra
dentro del bloque dejuridicidad.
Al integrar o derivar del ordenamiento jurdico, el controlju-
dicial consistir en analizar si la discrecionalidad fue o no ejerci-
da dentro de ese mbito y respetando sus lmites.
23 SEsfN, Domingo, "La materia contencioso administrativa en Crdo-
ba",op. cit., pg. 131.
24 SEsfN, Domingo, "Discrecionalidad administrativa y conceptos ju-
rdicos indeterminados", enEl derecho administrativo argentino, hoy,
Ciencias de la Administracin, Bs. As., 1996, pg. 295.
-
198 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Por todo ello, "el control judicial debe revisar si efectivamente
ha sido correctamente ejercida 'dentro' de ese universo jurdico.
Esto no implica revisar su esencia (seleccin de una alternativa
entre otras igualmente vlidas) sino slo su contorno externo o in-
sercin en el sistema ordinamental. El control de los jueces termi-
na al comprobar con el fondo de la cuestin que seha elegido una
solucin correcta entre otras de igual condicin dentro del mundo
jurdico. Por ello en lugar de hablar de tcnicas de control de la dis-
crecionalidad se debera hablar de tcnicas de control de su ejerci-
cio".25
La ley 7182, en la norma citada en este apartado, se refiere al
supuesto de "arbitrariedad", es decir, cuando se han violentado o
excedido los lmites impuestos por el bloque dejuridicidad para el
ejercicio de atribuciones discrecionales.
Por ello, al interpretar el alcance del concepto antes referido,
Juan Carlos CASSAGNE, expresa: "En el terreno prctico, la irrazo-
nabilidad o arbitrariedad constituye una cuestin de grado direc-
tamente vinculada al caso concreto, pero lo cierto es que en este
juzgamiento, donde habr que revisar casi siempre cuestiones de
hecho, radica la verdadera funcin de fiscalizacin que realizan
los jueces sobre la actividad administrativa". 26
En numerosas ocasiones, lajurisprudencia brinda las pautas
que se tuvieron en consideracin para realizar el controljudicial
de este aspecto de la actividad administrativa. A modo de ilustra-
cin' transcribimos algunas de ellas:
a) "En el ejercicio de la potestad disciplinaria, el rgano legal-
mente autorizado, est facultado para apreciar minuciosamente la
conducta y elegir la sancin aplicable y el grado de sta, cuando
existen varias preestablecidas. Sin embargo, aunque exista un mar-
gen discrecional, su congruencia e insercin dentro de la juridici-
25 SESN, Domingo, Administracin Pblica. Actividad reglada, dis-
crecionaly tcnica. Nuevos mecanismos de control judicial, Depal-
ma, Bs. As., 1994, pg. 287.
26 CASSAGNE, Juan Carlos, Fragmentos de derecho administrativo,
Hammurabi, Bs. As., 2003, pg. 103.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA.. 199
dad es objeto de control, ms prudente, ms reducido, razonable,
pero control al fin". 27
b )"En autos se cuestiona el ejercicio de la potestad disciplina-
ria propia del Tribunal de Disciplina de Abogados, y tal facultad
importa actividad administrativa discrecional. La discreciona-
lidad forma parte del ordenjurdico de donde proviene en forma
expresa o implcita. Pero su cometido trascendente es agregar un
elemento nuevo a ese ordenamiento porque la valoracin subjeti-
va que debe realizar no exista, completando de tal forma el siste-
majurdico. Con esa proyeccin, el control de losjueces abarca el
procedimiento de integracin creativa de la discrecionalidad den-
tro del ordenjurdico, por lo que en esa labor debe comprobar si se
ha elegido una solucin correcta entre otras de igual condicin den-
tro del mundo jurdico, estando vedado al tribunal la sustitucin
de un criterio u opcin por otro, dentro de los igualmente vlidos
para el derecho". 28
e) "La delimitacin normativa de las actividades y de la autori-
dad de que gozan cada uno de los poderes del Estado, es a los fines
dehacerposible un sistema de equilibrioy control recproco defun-
ciones, asegurando de tal modo el imperio de la legalidad. Sin em-
bargo, ala par de este primigenio esquema de distribucin funcio-
nal, hallamos una porcin de actos exentos de dicho control, basado
en la autonoma necesaria de la que deben gozar dichos poderes a
los fines de una adecuada consecucin de sus objetivos. A travs de
ella, el Estado desarrolla actividad discrecional en tanto sta no se
encuentra sujeta a exmenes o limitaciones ms all del que impo-
ne el debido respecto a los derechosy garantas constitucionales, p ues
27 Del voto del Dr. SESN, TSJ en pleno, en autos "Malbrn, Sofa y otras
el Colegio Madres Escolapias y otros - amparo", sentencia N 3, del 27 /
03/2002, citado en Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Admi-
nistrativo y Constitucional, N 8, 2002, pg. 127.
28TSJ en pleno, Secretara Electoral, sentencia N 5, del 07/05/2002,
en autos "Moscovich, Fabin D. el Tribunal de Disciplina de Abogados
de Crdoba - amparo" ,Actualidad Jurdica de Crdoba, N 7, pg. 379.
200 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
no toda actividad puede quedar sometida al controljurisdiccional,
sobre todo cuando aquella funcin se ejercita dentro del mbito in-
terno propio de cada rgano" _ "El Poder Judicial est facultado para
revisar si el rgano que ejerce la facultad privativa ha actuado den-
tro del marco de las disposiciones constitucionales o si se aparta en
forma evidente de ellasy de las leyes que reglamentan su ejercicio". 29
d)"Si la medida impugnada no es exorbitante nicapricJwsa aun-
que pueda parecer errnea o inconveniente, lo que no es equivalen-
te, eljuicio que su acierto pueda merecer a esta Corte nojustifica su
invalidacin constitucional, pues toda discusin sobre el mayor o
menor acierto de la poltica y sobre la oportunidad y conveniencia
de llevarla a cabo, es por completo ajena al debate ante los tribuna-
les de justicia". 30
v. OTRAS MATERIAS EXCLUIDAS
Tampoco corresponde la va o jurisdiccin contencioso adminis-
trativa cuando los conflictos deban resolverse aplicando normas
de derecho privado o del trabajo (por ejemplo, indemnizacin por
daos causados por agentes pblicos,juicios de desalojo) o sean sus-
ceptibles de otra accin o recurso de distintajurisdiccin (por ejem-
plo, acciones expropiatorias).
Nuestros tribunales se han pronunciado respecto a estas cues-
tiones:
29 TSJ, Sala Electoral, en autos "Agua de Oro - Depto. Coln - Jouv
Mara L. - amparo", sentencia N 2, del 12/04/2000, citado por Foro de
Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional,
N 1, 2000, pg. 80.
30 Del voto del Dr. Antonio Boggiano, CSJN, en autos "Guida, Liliana
clPoder Ejecutivo Nacional sI empleo pblico", G. 304. XXXIII, 021061
2000), citado por Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Adminis-
trativo y Constitucional, N 2, 2000, pg. 84.
-
........-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 201
"Se debe delimitar el acto administrativo que es causa de un de-
terminado efecto y el efecto propiamente, pues si bien ambas esferas
estn vinculadas, son susceptibles de ser analizadas por distintas
vasjurisdiccionales. Tratndose de un conflicto de contenido ni-
camente patrimonial, es de eminente raigambre civil, reservada al
derecho privado y por ende excluido de la competencia contencioso
administrativa".31
':A, los fines de la existencia de materia contencioso administra-
tiva es imprescindible que los derechos reclamados sean de carc-
ter administrativo, ya que en su defecto no procedera la va elegida
por excederse la competencia del trib unal. No existe en el caso ma-
teria contencioso administrativa desde que el contrato de locacin
de servicios profesionales en que funda su derecho es de raigambre
eminentemente civil, el actor no invoca derecho de carcter admi-
nistrativo presuntamente vulnerado, y no se da en el caso las parti-
cularidades que caracterizan un contrato administrativo como son
su objeto o, en su defecto la inclusin de clusulas exorbitantes ex-
presas[' .. 1'.32
VI. LA DEMANDA
a. Requisitos generales
De conformidad alo normado por el arto 13 del Cdigo Conten-
cioso Administrativo de Crdoba, debemos tener presente los re-
quisitos generales que debe contener el escrito de demanda siguien-
31TSJ en pleno, en autos "Scorza, Enrique E. el Municipalidad de Cr-
doba", sentencia N 20, del 05/05/1989.
32TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "lvarez, Eliseo el
Municipalidad de Villa Mara - contencioso administrativo", 05/06/
1987.
--
202 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
do las pautas del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Provin-
cia de Crdoba.
La demanda se deducir por escrito en el cual deber expresar-
se: el nombre, domicilio real, edady estado civil del demandante;
tipo y nmero de documento de identidad; el nombre y domicilio
del accionado; constitucin de domicilio legal y patrocinio letrado
(arts. 80, 162y 175, CPCC).
b. Requisitos especiales
El Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de Cr-
doba establece los requisitos especficos que debe contener el es-
crito de demanda.
El sujeto que promueve una demanda contencioso administra-
tiva puede actuar por derecho propio o en representacin de otras
personas (fsicas o jurdicas). En este ltimo supuesto deber acom-
paar los documentos que acrediten dicha representacin.
Las autoridades y funcionarios pblicos slo debern invocar
esa calidad.
El administrado que inicia un proceso contencioso administra-
tivo deber acompaar la documentacin necesaria a los fines de
acreditar la titularidad de un derecho subjetivo o un inters leg-
timo; requisito ste esencial a los fines de la legitimacin procesal
activa.
En la demanda deber individualizarse el acto administrati-
vo cuya revisinjudicial se pretende expresando, adems, su con-
tenido. Cuando resulte posible deber el accionante acompaar el
testimonio del mismo o, en su caso, indicar con precisin el expe-
diente administrativo en que se hubiese dictado.
"Al momento de deducir la demanda, es all donde el accionan-
te debe indicar concretamente los vicios que endilgan al acto admi-
nistrativo que goza de presuncin de legitimidad, dando las razo-
nes pertinentes del porqu de su solicitud de declaracin de nulidad.
De ese modo se fija la extensin del litigio, posibilitando a la deman-
dada el ejercicio pleno de su derecho de defensa, puesto que conoce
; : ; : : : : = = = = = = = : - , , = ~ ~ ~ ~ - ~ - - - - - - - - - - _ . , , - - - - - - _ . _ - --- -
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 203
especficamente las deficiencias que el demandante imputa al acto
objetivo de revisinjurisdiccional [. . .J'. 33
Se debern expresar los antecedentes de hecho y los fundamen-
tos de derecho que motivan la iniciacin del proceso, la exposicin
clara y precisa de lo que se demanda detallando las pretensiones
cuya satisfaccin se pretenda, aun aquellas que persigan una con-
dena de naturaleza patrimonial.
Se debe, adems, nominar el proceso que se deduce, es decir, si
se trata de una "accin de plena jurisdiccin" o de una "accin de
ilegitimidad" o "accin de lesividad".
Respecto a esta cuestin la jurisprudencia actual de la Sala
Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de Justicia de
la Provincia de Crdoba, admite la posibilidad de que el deman-
dante modifique la accin intentada hasta tanto no exista resolu-
cinjudicial firme respecto a la habilitacin de la instancia con-
tencioso administrativa. 34
El plazo para interponer la demanda difiere segn haya exis-
tido o no en sede administrativa un pronunciamiento expreso.
Si la autoridad competente para decidir en ltima instancia se
expidi expresamente, el administrado cuenta con el plazo de trein-
ta das hbiles judiciales, contados desde la notificacin del acto
para presentar la demanda.
Transcurrido el trmino antes sealado, sin que el administrado
haya presentado la demanda contencioso administrativa, el acto
administrativo queda firme y consentido no resultando -por
ende-jurdicamente posible su revisinjudicial.
33 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Altamirano, Ro-
berto d Municipalidad de Villa Mara - contencioso administrativo",
sentencia N 5, del 18/02/1998, citado en Boletn Judicial de la Pro-
vincia de Crdoba, t. 1, 1998, pg. 193.
34 Conf. TSJ, en autos "Telefnica Comunicaciones Personales S.A. d
Municipalidad de Colonia Caroya - plena jurisdiccin", sentencia N
85, del ao 2002.
--
204 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Si no existe por parte de la autoridad competente un pronuncia-
miento expreso, y previo la interposicin de pronto despacho, po-
dr plantearse la accin contencioso administrativa hasta seis
meses despus de la fecha de presentacin de pronto despacho. As
lo determina expresamente el arto 7 de la ley 7182.
1. Accin de plenajurisdiccin
A travs del proceso de plenajurisdiccin el accionante preten-
de el reconocimiento o restablecimiento de una situacinjurdica de
derecho subj etivo afectada por un rgano o ente en ejercicio de la
funcin administrativa.
Este proceso se caracteriza porque ''las partes se encuentran en
igualdad de condiciones, el debate es amplio, la prueba sin restric-
ciones y la litis se traba segn lo dejen planteados las partes". 35
El Fiscal de Cmara no tiene el carcter de parte y slo inter-
vendr en la etapa de habilitacin de instancia.
La sentencia que se dicte en esta clase de proceso producir a
partir de su notificacin efectos entre las partes.
La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia de Crdoba ha expresado: "Mediante el ejercicio de la accin
contencioso administrativa de plenajurisdiccin, el administrado
pretende la reparacin integral del derecho subjetivo de carcter
administrativo vulnerado porelacto ilegtimo de la administracin,
declarado tal en un pronunciamientojurisdiccional que posee un
doble carcter-declarativoy constitutivo-, y cuya eficacia de cosa
juzgada alcanza slo a las partes intervinientes de la relacinjur-
dico procesal [ .. j. 36
35 ILDARRAZ, Benigno - ZARZAMENSAQUE, Alberto R. -VIALE, Claudio Mar-
tn, Derecho constitucional y administrativo, pg. 662.
36 "Telefnica Comunicaciones Personales S.A. el Municipalidad de
Colonia Caroya - plena jurisdiccin", sentencia N 85,15/08/2002, ci-
tado en Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y
Constitucional, W 9, 2002, pg. 151.
9
f
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 205
2. Accin de ilegitimidad o anulacin
En este proceso el accionante, titular de un inters legtimo,
pretende el restablecimiento del ordenjurdico vulnerado.
El Fiscal de Cmara interviene-adems de la etapa de habi-
litacin de instancia- durante todo el trmite del proceso en los
mismos trminos y condiciones que las partes.
La sentencia deber limitarse a resolver la validez o no del acto
administrativo sujeto arevisinjudicial. Aqulla deber notificar-
se a las partes intervinientes en el proceso y publicarse -su parte
resolutiva-en el Boletn Oficial o en un peridico local. Produci-
r efectos "erga omnes".
"La accin contencioso administrativa de ilegitimidad no tiene
otro objeto que tutelar un inters legtimo, preservando la norma
jurdica objetiva sin aludir a quien se encuentra en una situacin
individual, concreta y exclusiva [. . .]'.37
3. Accin de lesividad
Tambin la ley 7182 legisla la posibilidad de que la Adminis-
tracin inicie un proceso contencioso administrativo, a travs de
la accin de lesividad.
En oportunidad de presentar la demanda, la accionante debe-
r acompaar el expediente administrativo donde se dict el acto
presuntamente irregular cuyo controljudicial se pretende.
Es titular de la accin de lesividad todo rgano que en ejercicio
de la funcin administrativa pretenda dej ar sin efecto un acto ad-
ministrativo presuntamente irregular y que no puede revocarlo
en su sede.
37 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Leal, Emilio el
Provincia de Crdoba - ilegitimidad", sentencia N 13,01103/2002, ci-
tado en Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y
Constitucional, N 8,2002, pg. 146.
.., ... -
206 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Al respecto, podemos recordar el supuesto contemplado por el
arto 107 de la Ley de Procedimiento Administrativo Provincial 6658
que se refiere concretamente a esta accin procesal: "En los casos
de actos anulables, salvo el supuesto de dolo previsto en el artcu-
lo anterior, en los que se pretenda la declaracin de nulidad abso-
luta "ex tune" de los actos, el Fiscal de Estado demandar su inva-
lidacin o anulacin en causa contencioso administrativa, dentro
del trmino de seis meses a contar desde la emisin del acto pre-
suntamenteirregular".
Segn lo dispone el arto 14 de la ley 7182, la demanda de lesivi-
dad deber notificarse "al o a los beneficiarios del acto impugnado".
El Fiscal de Cmara intervendr en eljuicio en los mismos tr-
minos y condiciones que las partes, siendo a su cargo el diligencia-
miento de la prueba, que se ordenar de oficio.
Los Dres. Jess Abad Hernando y Benigno lldarraz consideran
que "la demanda de lesividad consiste fundamentalmente en le-
gitimarcomo sujeto activo a la Administracin, para demandar la
anulacin de actos lesivos al ordenamiento jurdico que fueranirre-
vocables en sede administrativa" (JA, 1975-D-475).
La Administracin deber iniciar la accin de lesividad u a n ~
do -segn lo disponen los arts. 105, 106 y 107 de la Ley de Proce-
dimiento de la Provincia de Crdoba- existan actos anulables,
considerados como tales los viciados por error y viol acin de laley
en cuanto al fondo del acto.
En la causa "Caj a de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Cr-
doba el Josefa M. Falca de Sallito - contencioso administrativo" se
promovi por ante el Tribunal Superior de Justicia (Sala Civil,
Comercial y Contencioso Administrativa) la accin tendiente a
declarar la nulidad de un acto administrativo porque la demandan-
te consideraba que se haba otorgado el beneficio previsional en
base a un "error" en la determinacin del grado de incapacidad. En
el proceso, mediante una nueva pericia mdica se demostr la
inexistencia del "error" y se rechaz la demanda. La sentencia es
defecha4dejuniodemilnovecientosochentaydos.
El trmino para plantear la accin es de seis meses contados
desde la emisin del acto presuntamente irregular y no se ha visto
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROvTICL.\... 2 0 ~
plazo de prescripcin como existe en otros ordenamientos provin-
ciales (MendozayCorrientes).
Por aplicacin del rgimen legal general, la sentencia no podr
hacer declaraciones sobre derechos reales, personales o de otra
naturaleza y deber limitarse a resolver sobre la validez del acto
administrativo y en el supuesto de declararse la nulidad deber
notificarse a la autoridad que lo dict y se publicar su parte dis-
positiva en el Boletn Oficial con efectos hacia el futuro sobre las
situaciones jurdicas subjetivas pendientes o prestaciones incum-
plidas.
En el sistema nacional se ha previsto este instituto como "proce-
so de lesividad"yresulta de la ltima partedelart.17 delaley 19.549,
en concordancia con el arto 18, que deben articularse armnicamen-
te para anular un acto regular o irregular, segn el caso.
VII. LA HABILITACIN DE INSTANCIA JUDICIAL
Es una etapa preliminar dentro del proceso administrativo a
travs de la cual el tribunal con competencia contencioso adminis-
trativa realiza un anlisis previo respecto de la concurrencia de
los presupuestos procesales especiales necesarios para la admisi-
bilidad de la accin planteada. 38
En esta oportunidad procesal es posible advertir distintos mo-
mentos, a los que nos dedicaremos a continuacin.
Requerimiento del expediente administrativo
Presentada la demanda ante la Cmara, sta requerir, me-
diante oficio, el envo del expediente administrativo para que en
38 COMADIRA, Julio Rodolfo, con la colaboracin de Laura MONTI, Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos. Anotada y comentada,
t. 1, La Ley, Bs. As., 2002, pg. 408.
208 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
el trmino de diez das hbiles judiciales la accionada lo acompa-
e al Tribunal.
En la prctica puede acontecer que la Administracin requeri -
da:
a) Enve las actuaciones administrativas originales;
b) Si considera indispensable el expediente administrativo,
podr solicitar al tribunal copias certificadas del mismo o reque-
rir su restitucin en un plazo prudencial;
c) No enviar las actuaciones administrativas.
En ese ltimo supuesto, a los fines de la habilitacin de instan-
cia se tendr en consideracin las circunstancias expuestas y la
documentacin acompaada por el accionante.
La doctrina seala la importancia de la remisin del expedien-
te administrativo ya que sta "se presenta como una condicin
suspensiva antes que como un requisito procesal. Cuando esta con-
dicin se cumple, es decir, cuando se ha remitido el expediente
administrativo, se ha cumplido una obligacin por parte de laAd-
ministracin Pblica, que provoca la habilitacin de lajusticia
para intervenir, sin que esto signifique an la existencia de la com-
petencia contencioso-administrativa". 39
Intervencin del Fiscal de Cmara
Habindose cumplimentado el trmite antes expuesto, el tri-
bunal interviniente remitir la causa al Fiscal de Cmara para que
dentro del tercer da dictamine si el asunto trado a consideracin
corresponde o no a lajurisdiccin contencioso administrativa.
Es decir, realizar un anlisis preliminar acerca del cumpli-
miento de los requisitos de admisibilidad de la demanda. Porejem-
plo, controlar si el acto administrativo caus estado, si la deman-
da se interpuso en tiempo oportuno, si se encuentra prima facie
acreditada la situacinjurdica subjetiva que se invoca, etctera.
39 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 270.
-
s
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PRO\TICB_. 1 c ~
El dictamen elaborado por el Fiscal es obligatorio pero nov1n-
culante para la Cmara.
La decisin de la Cmara
Una vez que el Fiscal de Cmara emiti su dictamen el Tribu-
nalpodr:
a) Determinar-de oficio- que el asunto trado a considera-
cin corresponde ser analizado en el mbito de lajurisdiccin con-
tencioso administrativa, habilitando la instancia. Ello sin perjui-
cio de la "articulacin que pudiera hacer la parte como excepcin
de previo y especial pronunciamiento" (art. 11, ley 7182).
La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia de Crdoba respecto a esta cuestin ha expresado: "Se toma
necesario especificar que el trib unal competente debe analizar la
pretensin contencioso administrativa desde una doble perspecti-
va: primero su admisibilidad y recin entonces la viabilidad de la
pretensin sustancial susceptible de motivar una sentencia dene-
gatoria o favorable. Nuestro sistema normativo establece slo dos
momentos para su anlisis y resolucin, siempre dentro de la pri-
mera etapa: a) Cuando habilita la pretensin al establecer si corres-
ponde o no la competencia del trib unal, previo dictamen del Fiscal
de Cmara, b) Cuando sin perjuicio de lo que haya establecido en la
habilitacin, resuelve las excepciones de previoy especial pronuncia-
miento. Apartirde all la competencia queda radicada de forma de-
finitiva no pudiendo volver a tratar ningn requisito de admisibi-
lidadal momento de emitir la sentencia (Jornadas Sanjuaninas de
DerechoAdministrativo, 'Admisibilidad de la accin contencioso
administrativa', Dr. Domingo Sesn, San Juan, 1999)".40
40" Alice, Mario el Municipalidad de Ro Ceballos - plena jurisdiccin" ,
Auto N 122, 02/07/2002, citado en Foro de Crdoba, Suplemento de
Derecho Administrativo y Constitucional, W 8, 2002, pg. 145.
210 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
b) Puede ocurrir, que la Cmara considere que el caso trado a
su decisin no compete a lajurisdiccin que nos ocupa. Para ello
debe dictar un decreto fundado mandando al "interesado a ocurrir
ante quien corresponda".
Esa trascendente decisin de la Cmara puede ser cuestiona-
da mediante los recursos determinados en el Cdigo Contencioso
Administrativo de la Provincia de Crdoba.
En efecto, podrn interponerse los "recursos de reposicin y de
apelacin" en el supuesto que la Provincia sea parte o "reposicin
y casacin" en los dems casos.
Laj urisprudencia ha interpretado respecto a esta cuestin: "Si
bien la resolucin del recurso de reposicin que confirma la decla-
racin de incompetencia, es susceptible del recurso de apelacin
(art. 11, segundo prrafo in fine, CPCA), ello es as cuando la C-
mara conoce y resuelve en primera instancia. Es decir en 'las cau-
sas en que la Provincia sea parte' (art. 10, CPCA). En todas las de-
ms causas, en las que la demandada es una Municipalidad, lo hace
en instancia nica, como resulta de la misma norma citada, de suerte
que la resolucin que se impugna, slo es pasible del recurso de ca-
sacin(arl.11, CPCA)".41
Si bien la norma resulta clara en relacin a los recursos que
deben plantearse ante la decisin de no habilitar la instancia con-
tencioso administrativa, existe discrepanciajurisprudencial res-
pecto al modo o forma de interposicin de los medios impugnati-
vos.
Uno de los criterios, actualmente es opinin mayoritaria de la
Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de J usti-
cia, considera que deber plantearse el recurso de reposicin y una
vez resuelto ste-y si correspondiere-interponer recurso de ape-
lacin. El argumento es el siguiente:
41 Cm. Civ. Como San Francisco, en autos "Carignano, Ricardo y
otros cl Municipalidad de Miramar - contencioso administrativo",
A.I. N 34, del 15/03/1999, citado en Foro de Crdoba, N 54,1999,
pgs. 281 y282.
-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 211
"La ley 7182 no prev la interposicin subsidiaria del recurso de
apelacin (conf arto 43). Es ms, en el marco del arto ll-habilita-
cin de instancia-la apelacin debe ser interpuesta contra el deci-
sorio que resuelva el recurso de reposicin, no antes, pues es condi-
cin de admisibilidad que el apelante efecte una crtica completa
y razonada de los argumentos desestimatorios del recurso de re-
posicin. La decisin que resuelve el recurso de reposicin--admi-
tindolo o rechazndolo-es precisamente la que cumplimenta las
condiciones de impugnabilidad objetiva a las que se encuentra su-
peditado el recurso de apelacin, cuando este ltimo es interpuesto
contra una resolucin recurrible. Aceptar una postura contraria
implicara tanto como admitir la posibilidad de traer a revisin de
este Tribunal Superior decisiones sobre la base de agravios que bien
habran podido ser subsanados ante el inferior, con el consiguiente
desgaste jurisdiccional que no se compadece con una razonable
aplicacin del principio de economa procesal [. .. J'. 42
En cambio, otra corriente determina que nada impide que-como
ocurre en el proceso civil-se articule elrecurso de reposicin y sub-
sidiariamente el de apelacin:
"Es posible tanto interponer reposicin y rechazada sta, apelar,
cuanto deducir directamente los recursos de reposicin y apelacin
en subsidio contra el decreto o auto que hubiere sido dictado sin
sustanciacin (art. 363, CPCC, aplicable al fuero contencioso ad-
ministrativo por remisin del arto 13, ley 7182) en tanto la admisin
de la apelacin subsidiaria no contradice la hermeticidad recursi-
va que impone el arto 41 de la ley 7182, y constituye la solucin in-
terpretativa que, por otra parte, sirve a la regla segn la cual en caso
de duda los recursos deben ser concedidos". 43
42 Del voto en mayora de los Dres. Sesn y Tarditti.
43 Del voto en minora del Dr. Lanfranconi, TSJ, Sala Contencioso
Administrativa, Auto N 191, del 28/11/2002, en autos "Abod Selmen
O. d Lotera de la Provincia y otra - plena jurisdiccin", citado enAc-
tualidad Jurdica de Crdoba, N 27, pg. 1593.
212 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
VIII. LA SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DE LA DECISIN
IMPUGNADA
El acto administrativo, considerado como una declaracin uni-
lateral de voluntad en ejercicio de la funcin administrativa que
produce efectos directos e inmediatos, goza de los siguientes carac-
teres: presuncin de legitimidad, ejecutoriedad, ejecutividad, im-
pugnabilidad, estabilidad.
El ordenamiento jurdico ha establecido como regla, que los
recursos administrativos no suspenden la ejecucin del acto admi-
nistrativo cuestionado.
Por ello, la suspensin de la ejecucin del acto podr requerirse
tanto en sede administrativa como en el mbito judicial.
El arto 19 de la ley 7182 determina que los interesados podrn
solicitar al tribunal la suspensin de la ejecucin del acto someti-
do a controljudicial, "al interponerse la demanda".
Ala peticin se le otorga trmite de incidente y se resuelve pre-
vio traslado a la accionada, quien podr allanarse u oponerse fun-
dad amente a la pretensin articulada.
En relacin al requisito de la contracautela, queda a criterio del
tribunal su exigencia como as tambin "su modo y monto" .
La suspensin ser procedente cuando se demuestre que la eje-
cucin del acto es susceptible de causar un grave dao al adminis-
trado y que la suspensin no afectar el inters pblico.
Lajurisprudencia cordobesa ha interpretado: "La exigencia de
que cuando se solicite la suspensin de los efectos del acto adminis-
trativo, se indique la existencia de grave dao y la inexistencia de
lesinalinterspblicosefundaenquese trata de una medida de ex-
cepcin, donde no basta el mero pedido de la parte actora. Ello tiene
por finalidad que el Tribunal al resolver, odas las consideraciones
que al respecto efecten ambas partes, se encuentre en situacin de
poder evaluarlas, a fin de establecer la procedencia o no de la medi-
da ".
44
44 Cm. Cont. Adm. de la N om. Crdoba, en autos "Fulladoza Vital, Jos
el Tribunal de Disciplina de Abogados", del 15/04/1997 .
e
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA.. 213
En igual sentido se ha expedido la Cmara Contencioso Admi-
nistrativa de 2
a
Nominacin de Crdoba: "Al respecto se advierte
que en autos no se satisface la necesaria especificacin del grave
dao (exigido por la ley) que acarreara la continuidad de los efec-
tos del acto que se impugna, pues el dao que invoca el actor es
genrico e indeterminado. En efecto, la falta de precisiones al res-
pecto, impiden al tribunal considerar que con la ejecucin de la
sancin aplicada, se vaya a ocasionar al peticionante un dao de
mayor magnitud que el ordinario que se produce con medidas dis-
ciplinarias de este tipo y que en todo caso pueden ser debidamente
reparados a posteriori en cuanto alos aspectos econmicos ytam-
bin en los aspectos morales, con la debida difusin de una even-
tual invalidacin del acto sancionatorio". 45
El Dr. Julio 1. AL TAMIRA GIGENA, respecto a este tema, ha expre-
sado: "[ ... ] desde el punto de vista procesal el pedido de suspensin
tiene un trmite distinto al de las medidas cautelares [ ... ] La regla
general es que no se puede solicitar en sede judicial la suspensin
de los efectos del acto si previamente no se lo ha pedido en sede
dmi
. t t' []" 46
a rus ra lva ....
Bartolom FIORINI afirma: "Lo que interesa destacar es que la
suspensin siempre lajuzga, la aprecia y la decreta o la deja sin
efecto el Poder Judicial, segn las pruebas aportadas por la parte
interesada. La suspensin del acto administrativo se refiere siem-
pre ala ejecutoriedad del mismo; en esta medida no se impugna el
acto en su contenido de arbitrariedad, sino slo se tiende a parali-
zar sus efectos [. .. ]".47
45 "Sauervein Luis F. el Tribunal de Disciplina Notarial de la Provin-
cia de Crdoba", A.l. W 29, del 20/03/2003, citado por Actualidad Ju-
rdica de Crdoba, N 33.
46 ALTAMIRA GIGENA, Julio, "Las medidas cautelares en el contencioso
administrativo provincial", en El derecho administrativo argentino,
hoy, Ciencias de la Administracin, Bs. As., 1996, pg. 213.
47 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 276.
214 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
IX. CITACIN y NOTIFICACIN
Habilitada la instancia y declarada la competencia del tribu-
nal se imprimir ala accin planteada el trmite de ley, ordenan-
do la citacin de la accionada para que comparezca a estar a dere-
cho y constituya domicilio a los efectos legales.
Segn lo establece el arto 14 de la ley 71821a notificacin de la
demanda se efectuar a la persona que corresponda segn sea el
ente o autoridad que haya dictado el acto administrativo suj eto a
control judicial.
Por ejemplo, si el acto fue emitido por la Administracin cen-
tralizada o des concentrada provincial la demanda se dirigir a la
Provincia de Crdoba y la notificacin deber efectuarse a la "per-
sona del titular del Poder Ejecutivo". En cambio, si el acto es im-
. putable a la Cmara del Poder Legislativo, a la Provincia de Cr-
dobayasupresidente.
Si la accionada no compareciera a estar a derecho, a peticin de
parte, se la declarar rebelde y el proceso continuar como si estu-
viere presente.
La declaracin de rebelda deber notificarse por dos medios:
por cdula y mediante la publicacin de edictos por el trmino de
cinco das.
X. CONTESTACIN DE LA DEMANDA. LAs EXCEPCIONES
Luego que la accionada compareci a estar a derecho o que el
provedo que declara su rebelda se encuentra firme, se correr
traslado por el trmino de diez das para que aqulla conteste la
demanda.
Atento la caracterstica del proceso contencioso administrati-
va, no se encuentra legalmente prevista la posibilidad de plantear
"reconvencin" .
Bartolom FIORINI, respecto a esta cuestin, expresa: "La re-
convencin est excluida de todos los cdigos de la materia. Se sos-
tiene que la habilitacin de instancia contra una resolucin ad-
I
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 215
ministrativa que causa estado no comprende la posible existen-
cia de una contestacin reconvencional" .48
Al contestar el traslado de la demanda podrn oponerse las ex-
cepciones dilatorias y perentorias.
Si la accionada planteara excepciones que impidan la continua-
cin del trmite del proceso, una vez firme el auto que las resuel-
ve, se correr nuevamente traslado de la demanda.
Las excepciones dilatorias que no se hayan planteado como de
artculo previo, sern resueltas por la Cmara en oportunidad
de dictar sentencia definitiva.
Podrn oponerse, en forma de artculo previo, de conformidad
al arto 24 de la ley 7182, las siguientes excepciones:
"1) Incompetencia del tribunal: fundada slo en que la resolu-
cin reclamada no da 1 ugar a la accin contencioso administrati-
va o en que la demanda ha sido presentada fuera de trmino".
Esta defensa demuestra que la habilitacin de instancia no es
definitiva y puede ser revisada nuevamente por el tribunal.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba, respecto a esta cuestin ha interpretado que:
"En el contexto de la ley 7182 las excepciones de incompetencia
siempre deben oponerse enforma de artculoprevioy dentro delplazo
de traslado ordinario de la demanda (arts.11, 25y26, ley 7182).
Ello en razn de privilegiarse la seguridad jurdica, evitando el
desgaste jurisdiccional que eventualmente provocara un trata-
miento ulterior. U na vez admitida la demanda y resueltas las ex-
cepciones, si las hub iere, la competencia del trib unal quedar ra-
dicada en forma 'definitiva' [ .. .] Ello procura dar mayor celeridad
al proceso evitando que despus de su dilatada tramitacin, eljuez
se pronuncie en la sentencia sobre aspectos que no hacen al fondo
de la cuestin, como suceda durante la vigencia del anterior cdi-
go ritual. Es cierto que en virtud del arto 11 de la ley 7182, la Cma-
ra Contencioso Administrativa debe establecer de oficio si el asun-
to corresponde a esajurisdiccin, pero tambin es cierto que lo hace
;'0 FlORINI, Bartolom, op. cit., pg. 278.
216 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
sujeto a las posibles excepciones de previo y especial pronunciamien-
to que interponga la demandada, despus de lo cual la competen-
cia queda radicada en forma 'definitiva' y, por lo tanto, insusceptible
de ser revisada al momento de emitirse la sentencia, resolvindose
el fondo de la cuestin". 49
Tambin podrn articularse:
"2) Falta de capacidad procesal o de personera en los litigan-
tes o en quienes los representan; 3) defecto legal excepto en accio-
nes derivadas de la relacin de empleo pblico o de materia previ-
sional, 4) litis pendentia".
Si la accionada plantea excepciones en forma de artculo pre-
vio, se correr traslado de las mismas por el plazo de cinco das. Con
posterioridad, se dictar y notificar el decreto de autos y el tribu-
nal dictar resolucin.
Cualquiera de las partes, y teniendo en consideracin las carac-
tersticas de la defensa articulada, podr requerir la apertura a
prueba del incidente por el trmino de diez das.
XI. LA PRUEBA
Encontrndose firme el decreto de rebelda o habindose con-
testado la demanda se abrir a prueba la causa por el trmino de
treinta das.
Dentro de los primeros cinco das del trmino probatorio debe-
r ofrecerse la prueba testimonial.
Deber tenerse presente que la declaracin de las autoridades
o funcionarios administrativos se har por oficio (art. 32, ley 7182).
La prueba documental, pericial y confesional podrn ofrecerse
hasta diez das antes del vencimiento del perodo de pruebas.
El tribunal, en cualquier clase de procesos, podr disponer de
oficio las medidas que considere oportunas para esclarecer cues-
49 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Tejeda, Hctor L.
el Provincia de Crdoba - plena jurisdiccin", del 23/04/1993.
--
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA.. 217
tiones que hacen al asunto sometido a su decisin. Para ello, no se
requiere el asentimiento ni la conformidad de las partes, ya que
podrn tramitarse aun cuando stas se opusieren.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba, ha expresado: "Teniendo en cuenta que enel
caso se debate en torno al reconocimiento de un derecho previsio-
nal que la Ley Fundamental de la Nacin y la Constitucin de la
Provincia han adjetivado como 'irrenunciable' e 'imprescriptible'
(arts. 14 bis, CN; 55, Consto Provincial, y 48, ley 8204) obvias razo-
nes de economa procesal y administrativa, a las que se aaden las
exigencias de una efectiva tutelajurisdiccional para el caso concreto
aconsejaban al tribunal de mrito para ejercer las facultades que le
confiere el arto 34 de la ley 7182 [ ... }". 50
Sin lugar a dudas, en el proceso contencioso administrativo
adquiere gran relevancia el expediente administrativo. Ante el
supuesto de negativa por parte de la Administracin del envo de
las referidas actuaciones, el tribunal deber aceptar cualquier otro
medido de prueba, sin limitacin alguna (art. 18,inc. b,ley7182).
"La circunstancia formal valorada como dirimente porela quo
para descalificar la prueba, no se aviene con el principio de la li-
bertad probatoria que rige en el proceso contencioso-administra-
tivo(art. 31,ley7182), donde aun cuando dicha prueba haya sido
elaborada sin la participacin y el control de la entidad previsio-
nal, sin embargo, puede erigirse en un elemento probatorio con-
ducente -o no-- para la delimitacin de los hechos controverti-
dos".51
Producida e incorporada la prueba se correr traslado, por el
plazo de nueve das, por su orden para que cada una de las partes
alegue de bien probado.
50 Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Cons-
titucional, N 2,2000, pg. 123.
51 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Bencivenga, Tulio
Pabolo cl Caja Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba - plena
jurisdiccin", citado en Foro de Crdoba, Suplemento deDerecho Ad-
ministrativo y Constitucional, N 2,2000, pg. 123.
218 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Vencido el plazo antes referido, se dictar el decreto de "autos".
El arto 36 de la ley 7182 impone al tribunal el plazo de sesenta
das para que se dicte sentencia.
XII. LA SENTENCIA. EFECTOS
El tribunal interviniente en el proceso dictar sentencia alos
fines de resolver la cuestin contencioso administrativa someti-
da a su consideracin. Para ello deber tener presente las circuns-
tancias alegadas y probadas por las partes intervinientes en el
proceso.
La sentencia no podr contener declaraciones respecto a dere-
chos reales, personales o de otra naturaleza.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba, ha interpretado: "El principio de razn sufi-
ciente que los magistrados deben respetar al emitir sus pronuncia-
mientos, exige la demostracin de que un enunciado slo puede ser
as y no de otra manera. De ello se deriva que la prueba en que se
fundamenta la sentencia slo debe autorizar una nica e indubitada
conclusin y no otras, excluyendo de tal modo la contingencia que
el estado de cosas definido en el decisorio pueda ser diferente". 52
"La materia litigiosa a la cual el tribunal dejuicio debe circuns-
cribir su decisin, no se integra nicamente por la pretensin esgri-
mida en la demanda sino tambin por su contestacin. El deci-
sorio del a quo no transgrede las prescripciones del arto 38 de la
ley 7182 que impone al tribunal la obligacin de resolver la cues-
tin contencioso-administrativa, conforme lo alegado y probado en
52 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Bencivenga, Tulio
Pabolo el Caja Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba - plena
jurisdiccin", citado en Foro de Crdoba, Suplemento deDerecho Ad-
ministrativo y Constitucional, N 2,2000, pg. 123.
a
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 219
autos, lo que en el marco de un proceso bilateral y contradictorio,
incluye a las cuestiones introducidas por ambas partes, y no sola-
mente por la actora como propicia la recurrente. El tribunal dejui-
cio tiene el deber de suministrar las razones que justifican su fallo.
Debe enunciar el porqu de su decisin, esto es, fundamentar la sen-
tencia y justificar la decisinjurisdiccional. Esto constituye la mo-
. ., [ ]"53
twacwn ....
Las caractersticas y contenido de la sentencia depender del
tipo de proceso en el cual recae.
Si se trata de un proceso de plenajurisdiccin, deber resolver
acerca de la validez o no del acto administrativo cuestionado y
podr contener declaraciones de naturaleza patrimonial, si co-
rrespondiere. Se deber notificar a las partes y producir sus efec-
tos respecto de ellas.
Por ello, lajurisprudencia ha interpretado: "En el marco de la
ley 7182, la competencia del tribunal de mrito frente al ejercicio de
una accin de plena jurisdiccin es amplia. Ese carcter deriva,
precisamente, del objeto y finalidad propias de este tipo de accin,
consistentes en el reconocimiento del derecho subjetivo de carcter
administrativo yen el restablecimiento pleno de la situacinjur-
dico subjetiva lesionada (art. 38). De all entones que el trib unal,
obrando con la plenitud de las atribuciones que se derivan del
carcter de esta accin, puede no solamente anular los actos ile-
gtimos de la Administracin, sino que tambin puede condenar
a la misma al resarcimiento de los daos y perjuicios derivados de
su obrar antijurdico". 54
53 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Banco de Crdito
Argentino S.A. el Municipalidad de Ro Cuarto - plenajurisdiccin",
sentencia N 220, del 29/12/1999, citado en Foro de Crdoba, Su-
plemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 1,2000,
pgs. 51 y 52.
54 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Aramburu, Hctor
el Provincia de Crdoba - plena jurisdiccin", sentencia N 14, del 29/
07/1997, citado en Boletn Judicial de la Provincia de Crdoba, t. n,
1997,pg.482.
220 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Si la sentencia es dictada en unproceso de ilegitimidad, el tribu-
nal deber expedirse-solamente-respecto a lajuridicidad o no del
acto administrativo motivo del proceso. Deber notificarse alas par-
tes que hubiesen intervenido y deber tambin publicarse-su parte
dispositiva- en el Boletn Oficial de la Provincia de Crdoba o en un
peridico local, a partir de lo cual producir efectos erga omnes.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba ha expresado: "En las causas contencioso ad-
ministrativas de ilegitimidad la competencia del tribunal se limi-
ta a declarar la nulidad del acto. Lo contrario importara invadir,
sin apoyatura normativa, el mbito de actuacin de otro poder sus-
tituyendo la voluntad de la Administracin" . 55
Adems, se sostiene que la accin de ilegitimidad "veda toda
posib ilidad de atender al reclamo del accionante de que se lo rein-
corpore al cargo que tena cuando fue cesanteado y que se le paguen
retroactivamente los haberes adeudados, con intereses actualiza-
dos. Ello as porque tales medidas exceden el alcance que a la ac-
cin de ilegitimidad le confiere el arto 39, segundo prrafo, del C-
digo Contencioso Administrativo". 56
XIII. RECURSOS CONTRA LA SENTENCIA
a. Aclaratoria
Bartolom FIORINI, en relacin a este medio legal, opina: "Este
recurso tiende al esclarecimiento de carcter material sobre la
partedispositivadelfallo [ ... ]".57
55 "Duer, Alberto el Municipalidad de Inriville - ilegitimidad", A.1.
N 182, del 18112/1989.
56 Cm. Cont. Adm. de la Nom. Crdoba, sentencia N 139, del 221111
2002, en autos" lvarez, Vctor Rugo el Superior Gobierno de la Pro-
vincia de Crdoba - ilegitimidad", citado en Actualidad Jurdica de
Crdoba, N 25, pg. 1495.
57 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 329.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 221
El arto 40 de la ley 7182 reconoce a las partes en un proceso con-
tencioso administrativo, la posibilidad de solicitar la correccin de
un error material, la aclaracin de un concepto oscuro o que se su-
pla cualquier omisin respecto a las cuestiones debatidas en eljui-
ClO.
La aclaratoria deber plantearse en el trmino de tres das,
contados a partir de la notificacin de la sentencia.
La solicitud de aclaratoria, suspende de pleno derecho el plazo
para interponer otros recursos contra la sentencia.
Lajurisprudencia cordobesa ha interpretado: "La interposicin
de la aclaratoria suspende la eficacia de la resolucin dictada has-
ta tanto sea integrada mediante su acogimiento o rechazo [ .. .] Esta
conclusin encuentra respaldo expreso en el arto 40 de la ley 7182,
en cuanto dispone que el auto que resuelve el pedido de aclaracin
"constituir con el decisorio aclarado la sentencia definitiva". 58
b. Recurso de apelacin
Recordemos que la ley 7182 determina que el Tribunal Supe-
rior de Justicia de Crdoba, por intermedio de la Sala Contencioso
Administrativa, "conoce y resuelve en segunda instancia en las
causas en que la Provincia sea parte" (art. 10).
En consecuencia de ello, cuando la Provincia de Crdoba sea
parte en un proceso contencioso administrativo, proceder contra
la sentencia el recurso de apelacin en los trminos del arto 43 de
la ley 7182.
El recurso de apelacin deber plantearse por ante el tribunal
que dict la sentencia dentro del trmino de cinco das hbiles ju-
diciales.
58 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Turtura, Emma
D. el Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba", del 19/
12/1997.
222 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
Previo examen de admisin formal, el recurso ser concedido
libremente y se elevarn las actuaciones a la Sala Contencioso
Administrativa la cual imprimir el trmite de ley.
Se correr traslado, en primer lugar, al apelante para que ex-
preselosagraviosyluegoalapeladoparaquelosconteste.
Posteriormente se dictar el decreto de "autos" y se dictar re-
solucin.
La jurisprudencia ha expresado: "La segunda instancia, tal
como seala Couture (Fundamentos de derecho procesal civil, edi-
cin pstuma, pg. 354 Y ss.) conc. Ramacciotti - Lpez Carusi110
(Compendio de derecho procesal civil y comercial de Crdoba, Bs.
As., 1981, t. 3,pg. 446) no constituye unnuevojuicio, sino que su
objeto consiste en verificar, sobre la base de la resolucin impugna-
da yen los lmites de los agravios formulados, el acierto o error de
lo resuelto porel tribunal aquo (conf sent. 94/98, 'Caballeroc / Sup_
Gob.T.59
c. Recurso de casacin
En las causas en que la Provincia de Crdoba no sea parte, ro-
rresponder recurrir la sentencia o los autos que pongan fin a la
accin mediante la casacin.
El recurso de casacin deber plantearse ante el tribunal que
dict la resolucin, expresando concretamente las causales del
mismo y la actuacin que se pretende.
Es necesario expresar y fundar debidamente cada motivo en
oportunidad de deducir el recurso ya que no se podr -en otra opGr-
tunidad- plantear ningn otro.
Por ello, "La legislacin vigente requiere que el recurso de casa-
cin se interponga mediante escrito, en el cual-adems de citarsE
concretamente las disposiciones legales que se consideren violadas
59TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Sicka, Rosa d Pro-
vinda de Crdoba - contencioso administrativa", sentencia N 29, del.
11/03/1999.
.. __ .. . ~
- - - ~

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 223
o errneamente aplicadas y expresarse cul es la aplicacin que se
pretende-deben indicarse separadamente cada motivo en sus fun-
damentos (art. 46, tercer prrafo, ley 7182)".60
Constituyen motivo de casacin, atento lo normado por el arto 45
de la ley 7182: a) la "inobservancia o errnea aplicacin de la ley
sustantiva o la doctrina legal, incluso en caso de sentencias con-
tradictorias de las Cmaras"; b) "por quebrantamiento de las
formas sustanciales establecidas para el procedimiento, o la sen-
tencia, excepto cuando el acto motivo de la nulidad hubiere sido
consentido o producido por el recurrente".
Planteado el recurso de casacin el tribunal resolver, sin sus-
tanciacin, si corresponde o no concederlo.
Si decide concederlo, deber remitir la causa al Tribunal Supe-
rior de Justicia de Crdoba y emplazar a las partes para que com-
parezcan ante el mismo dentro del plazo de tres das de recibida la
nnsma.
Si el recurrente no comparece en el plazo fijado se declarar
desierto el recurso planteado.
Si la parte que interpuso el recurso de casacin compareci por
ante el Tribunal Superior de Justicia, ste con audiencia del Fis-
cal, se pronunciar acerca de su procedencia.
Si el Superior Tribunal considera que el recurso de casacin fue
mal concedido, devolver las actuaciones a la Cmara de origen.
Ello resulta legalmente factible porque: "La concesin de un
recurso por el inferior no inhabilita al tribunal de alzada para con-
trolar la concurrencia de los presupuestos procesales atinentes, a
su admisibilidad formal aun mediando conformidad de losjusti-
ciables, pudiendo en consecuencia revisar si el remedio intentado
ha sido deducido conforme a las condiciones de admisibilidad exi-
60 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Cuerpo de regu-
lacin de honorarios de los Dres. Jorge H. Gentile y Marcelo O. Bolatti",
en autos "Monguillot, Jorge Alberto y otros el Municipalidad de Cr-
doba - plena jurisdiccin", sentencia N 20, del 14/03/2002, citado en
Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Consti-
tucional, N 8, 2002, pg. 143.
224 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
gidas por el ordenamiento adjetivo vigente [. . .] El recurso de c.:a:.tD-
cin, en tanto remedio extraordinario, no cubre la discrepancia Ce
la recurrente con la determinacin de los hechos y el encuadnl-
mientojurdico que realizan losjueces de la causa, en la med:iD.r.
que no se demuestre un vicio improcedente o in iudicando, efia::;:
para habilitar la instancia de anulacin. Lo contrario
a este trib unal en una instancia ordinaria para atender las
ciones de los litigantes a quienes anima un diverso criterio de U:-
terpretacin, lo que no se compadece con la competencia atribl.l.idc.
al mximo rgano jurisdiccional por la Constitucin de la ProtirJ.-
cia (art.165, inc. 3)".61
En cambio, si el Superior Tribunal de Justicia considera
cedente el recurso de casacin proceder a otorgarle el trmite de
ley. ste consiste en correr traslado por su orden, por el plazo
de nueve das, a fin de que las partes presenten un informe sobre
su derecho.
Posteriormente, yen el trmino de treinta das, se deber dic-
tar sentencia. Si sta declarase nulo el procedimiento, enviar la.
causa a la Cmara Contencioso Administrativa que le sigue en
turno para que se dicte una nueva resolucin. Enlos dems casos,
deber resolverse sobre el fondo de la cuestin debatida.
d. Recurso de revisin
El recurso de revisin se encuentra regulado en el arto 48 del
Cdigo Contencioso Administrativo de la Provincia de Crdoba,
exteriorizando de esa manera la vol untad del legislador de hacer
prevalecer el criterio de verdad sobre el principio -no menos im-
portante-deseguridadjurdica.
61 TSJ, Sala Contencioso Administrativa, en autos "Gamond, Eduar-
do el Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de Crdoba - amparo
por mora", sentencia N 125, del 05/09/2000, citado en Foro de Crdo-
ba, Suplemento de Derecho Administrativo y Constitucional, 4,
2001, pg. 101.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 225
Se trata de un medio recursivo de carcter extraordinario, ya
que procede contra "sentencia firme" y cuando se configuren las
causales que taxativamente ha determinado la legislacin provin-
cial:
a) cuando la "sentencia ha recado en virtud de pruebas que al
tiempo de dictarse aqulla, ignorase una de las partes o que estu-
vieran reconocidas o declaradas falsas, o que se reconocieran o de-
clarasen falsas despus de la sentencia; b) si despus de pronun-
ciada la sentencia, se recobrasen documentos decisivos ignorados
hasta entonces, extraviados o retenidos por fuerza mayor o por obra
de la parte a cuyo favor se hubiere dictado aqulla; 3) si la senten-
ciahubiera sido pronunciada a consecuencia de prevaricato, cohe-
cho, violencia u otra maquinacin fraudulenta, cuya existencia se
hubiere declarado en fallo posterior irrevocable".
La doctrina considera que el trmite del recurso es igual al de
la casacin.
62
e. Recurso de inconstitucionalidad
Este medio impugnativo se encuentra regulado en el arto 49 de
la ley 7182 y slo es procedente en causas de nica instancia.
Este recurso puede plantearse respecto a "sentencias definiti-
vas, autos interlocutorios que den por terminado el proceso o ha-
gan imposible su continuacin" y con la finalidad de cuestionar la
constitucionalidad de "una ley, decreto, reglamento o resolucin"
que haga referencia sobre materia "regida por la Constitucin
Provincial y la sentencia o el auto fuera contrario a las pretensio-
nes del recurrente".
62 ILDARRAZ, Benigno - ZARZA MENSAQUE , Alberto R. -VIALE, Claudio Mar-
tn, Derecho constitucional y administrativo, op. cit., pg. 673.
226 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
XIV. LA EJECUCIN DE LA SENTENCIA
El Captulo IV del Cdigo Contencioso Administrativo de la
Provincia de Crdoba establece el rgimen aplicable respecto a
la ejecucin de la sentencia dictada en un proceso contencioso ad-
ministrativo.
Bartolom FIORINI afirma que "las sentencias de los tribunales
contenciosos locales contra el Estado son obligatorias y por lo tan-
to, ejecutorias. La posibilidad de no poderse llevar a cabo esta eje-
cucin corresponder solamente a circunstancias relacionadas con
el inters pblico". 63
El arto 38 del Cdigo Contencioso Administrativo determina que
la sentencia establecer --cuando correspondiere-- un "plazo ra-
zonable para el cumplimiento espontneo de la condena [ ... ]".
Si en el plazo otorgado en la sentencia la autoridad administra-
tiva no cumple espontneamente con la obligacin impuesta el
tribunal, a pedido de parte, la intimar nuevamente acompaan-
do una copia del fallo.
Se deber remitir, adems, una copia de la sentencia al Fiscal
de Estado en los supuestos que la vencida en el proceso sea una
autoridad administrativa provincial.
Cumplidas las diligencias antes referidas, y dentro del plazo de
quince das de recibido el testimonio de la sentencia, laAdminis-
tracin podr solicitar fundadamente la suspensin de suejecucin.
Para ello, deber cumplimentar los siguientes requisitos:
a) Solicitar al tribunal la suspensin de la ej ecucin porunpla-
zo determinado;
b) Deber acompaar el pertinente acto administrativo en el que
conste las razones que fundamenten el pedido de suspensin, y
c) Deber ofrecer indemnizar los daos y perjuicios por la de-
mora en el cumplimiento de la decisinjudicial.
Ante este supuesto el tribunal correr vista al interesado y lue-
go fij ar -analizando las razones de inters pblico invocado- el
63 FIORINI, Bartolom, op. cit., pg. 319.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 227
plazo mximo de duracin de la suspensin de la ejecucin de la
sentencia.
Tambin la legislacin autoriza al tribunal a decidir la "susti-
tucin de la condena" por una indemnizacin definitiva, en los
supuestos de:
a) sentencia de cumplimiento imposible;
b) que la ejecucin de la sentencia producir una lesin directa
e inmediata al inters pblico.
La Cmara que interviene en el trmite de la causa establece-
r el monto indemnizatorio, teniendo en consideracin las circuns-
tancias de cada caso, como as tambin fij ar el plazo y la forma de
pago.
Bartolom FIORINI, respecto a esta temtica, expresa: "La expre-
sin exacta que debera utilizarse para este problema serasuspen-
sin o sustitucin de los efectos de la sentencia, porque la obliga-
toriedad de la sentencia, como acto del Poder J udicial,jams podr
dejar de tener existencia, salvo renuncia o desistimiento expreso
por el interesado. No es la sentencia lo que en realidad se suspen-
de, sino su ejecutoriedad parar ser sustituida por otra obligacin o
prestacin a favor del vencedor del litigio [ ... ]. La suspensin de los
efectos de la sentencia debe ser solicitada por el poder administra-
dor al PoderjJ udicial y ste es, en realidad, el que debe considerar
la razonabilidad del pedido interpuesto y tambin decidir lo que
corresponde sustituir a la ejecutoriedad suspensa o imposible de
. t []" 64
eJecu ar ....
Debemos tener presente, tambin, que en virtud de lo norma-
do por el arto 54 del Cdigo Contencioso Administrativo, ante el
incumplimiento de la obligacin impuesta en el plazo fijado, se
proceder de conformidad con lo dispuesto por el Cdigo de Pro-
cedimiento Civil y Comercial de la Provincia de Crdoba.
Ello no ofrece dificultades cuando se trata -porejemplo-de obli-
gaciones de dar. Pero si se tratara de obligaciones de hacer y la
condenada en el proceso no la cumple en los plazos establecidos, se
64 FIORINI, Bartolom, op. cit., pgs. 326 y 327.
228 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
comunicar el incumplimiento al Poder Legislativo o al Concejo
Deliberante que corresponda.
La Sala Contencioso Administrativa del Superior Tribunal de
Justicia de Crdoba ha expresado: "[ ... ] El Procurador del Tesoro
no se encuentra legitimado para apreciar per se la existencia de cir-
cunstancias impeditivas o que imposibiliten el cumplimiento de la
obligacin de hacer impuesta a la Administracin [ .. .J'. 65
Todas las cuestiones que demoren o impidan la satisfaccin de
la pretensin reconocida en un proceso judicial, deben ser anali-
zadas con prudencia en cada caso concreto.
Ello, como bienIo expresa Toms HUTCHINSON, porque "Debili-
tado estar un ordenamiento jurdico cuando sea prcticamente
imposible que las sentencias que acogen la pretensin del particu-
lar puedan ser incumplidas o cumplidas a su antojo por el Estado,
y cabra an ms poner en duda la eficacia del control judicial de-
bido a que ste no lograra sus efectos sino se asegurara adecuada-
mente la ejecucin de las decisiones en que se concreta". 66
XV. PERENCIN DE INSTANCIA
La perencin de instancia es una forma anmala de finalizar
el proceso contencioso administrativo y tiene lugar cuando el de-
mandante no lleva a cabo, durante el plazo expresamente deter-
minado por la ley, ningn acto procesal que sea idneo para impul-
sarlo.
Para que opere la perencin de instancia, el arto 55 de la ley 7182
requiere que la paralizacin sea mayor de un ao, cualquiera sea
su estado, "salvo que los autos pendieren de pura actividad del tri-
bunal".
65 "Ozn, Fernando d Superior Gobierno de la Provincia de Crdoba",
del 29/0911987 .
66 "Ejecucin de sentencias condenatorias contra el Estado", en El de-
recho administrativo argentino, hoy, Ciencias de la Administracin,
Bs. As., 1996, pg. 254.
...
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 229
La Cmara no puede declarar de oficio la perencin de instan-
cia' slo podr hacerlo a peticin de parte.
La Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de
Justicia de Crdoba ha expresado: "El Cdigo Procedimiento Con-
tencioso Administrativo-ley 7182-no contiene normas relati-
vas a la perencin de instancias superiores (arts. 55 y 58, y exposi-
cin de motivos a contrario sensu) razn por la que corresponde
aplicar supletoriamente las normas pertinentes del CPC (art. 13,
CPCC), el procedimiento contencioso administrativo, con excep-
cin de la etapa de habilitacin (art. 11, CMCA), es de naturaleza
estrictamente dispositiva. As entonces, los principios estableci-
dos en el arto 55 del CPCA, rigen igualmente en la instancia de
casacin, con las pertinentes adecuaciones. Ello importa que la
carga del impulso procesal recae en todos los casos en el recurren-
te, salvo que los actos pendiesen de pura actividad del tribunal,
excepcin que debe ser interpretada con criterio restrictivo [ ... ]".67
Declarada la perencin de instancia, se torna vlida la decisin
administrativa que fue base de la accin entablada y se impondrn
las costas al demandante (art. 58, ley 7182).
XVI. CONTROL JUDICIAL DE LOS ENTES REGULADORES
Como ya lo expresramos al tratar el procedimiento de recla-
mo de los usuarios de los servicios pblicos, la resolucin dictada
por el Ente Regulador de los Servicios Pblicos de Crdoba (ERSEP)
como cierre de un procedimiento de audiencia pblica, causa es-
tado sin necesidad de interponer recurso administrativo alguno.
De igual modo, las resoluciones que dicte el ERSEP -ante los
reclamos por la prestacin de los servicios pblicos-causan esta-
do y agotan la va administrativa. Sin peIjuicio de ello, las partes
podrn plantear recurso de reconsideracin que deber ser resuelto
67 "Jurez de Nez, C. el Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros
de Crdoba", sentencia N 4, del 17/02/1998, citado en Boletn Judi-
cial de la Provincia de Crdoba, t. 1, 1998, pg. 174.
230 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
en el plazo de diez das hbiles administrativos por la mxima
autoridad de ese ente regulador de la provincia de Crdoba.
Este es un sistema especial regulado por la ley 8835 yreglamen-
taciones del mismo organismo, tal como se explicara en el Captu-
lo VI del primer tomo de esta obra, por parte de Liliana Villafae,
a cuyos trminos nos remitimos. N o es ocioso recordar, que ningu-
na semejanza o paralelismo tiene con los medios de controljudi-
cial de los distintos entes reguladores nacionales, toda vez que ellos
estn regulados por diferente legislacin y reglamentaciones para
cada caso.
En los supuestos antes referidos, el controljudicial deber rea-
lizarse en el mbito de lajurisdiccin contencioso administrativa
de la ciudad de Crdoba una vez agotado el reclamo o haberse ob-
tenido un acto administrativo definitivo en el ERSEP, siempre que
se renan -adems-la totalidad de los requisitos estatuidos por
el art_ 10 de la ley 7182, para la procedencia de la accin contencio-
so administrativa que corresponda segn el asunto.
-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCL.\... 231
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIN
1) Qu requisitos debencumplimentarse para acceder alaju-
risdiccin contencioso administrativa?
2) Cules cuestiones se encuentran excluidas legalmente de
lajurisdiccin contencioso administrativa?
3) Qu acciones contencioso administrativas contempla la ley
7182? Cundo procede cada una de ellas?
4) Qu rganos judiciales intervienen en el proceso contencioso
administrativo?
5) Qu documentacin debe acompaar el actor cuando presen-
ta una demanda contencioso administrativa? Por qu?
6) Cul es el alcance y la finalidad de la etapa procesal deno-
minada ''habilitacin de instancia"?
7) Qu medida cautelar se encuentra regulada en la ley 7182?
En qu oportunidad procesal debe requerirse? Qu requisitos
deben cumplimentarse para su procedencia?
8) Qu excepciones pueden plantearse? En qu oportunidad
procesal?
9) Qu medidas probatorias pueden ofrecerse?
10) A partir de qu circunstancia la sentencia dictada en los
distintos procesos contencioso administrativos produce efectos
jurdicos?
11) Qu recurso puede plantearse respecto a las providencias
dictadas sin sustanciacin?
12) Qu recursos pueden interponerse ala sentencias definitivas?
13) En qu plazo opera la perencin de instancia en el proceso
contencioso administrativo?
14) En qu consistela etapa de ejecucin de sentencia en el proceso
contencioso administrativo? Qu trmites debencumplimentarse?
CASOS PRCTICOS
1)Antecedentes: la Cmara Contencioso Administrativa de 1"
Nominacin de la Ciudad de Crdoba, en la causa caratulada:
232 IGNACIO M. VLEZ FUNES - LILIANA N. VILLAFAE
"Gatic S.A. clProvincia de Crdoba -plena jurisdiccin" ,resuelve
mediante decreto fundado que el caso trado a su decisin no com-
pete a lajurisdiccin contencioso administrativa.
Deber responder:
Qu recurso/ s debe interponer el actor para cuestionar la re-
ferida resolucin?
2) Antecedentes: la Cmara Civil, Comercial y Contencioso
Administrativa de la ciudad de Ro Cuarto en los autos caratula-
dos: "Chvez, Carlos clMunicipalidad de Ro Cuarto -ilegitimidad"
decidi -mediante resol ucin fundada- no habilitar la instancia
contencioso administrativa porque la demanda se plante de ma-
nera extempornea.
Qu recurso/s debe interponer el accionante para cuestionar
tal decisin?
3) Antecedentes: Juan Jos Gales, escribiente del Juzgado de
Primera Instancia y 1 oa Nominacin en lo Civil y Comercial de la
ciudad de Crdoba, es dejado cesante -previo procedimiento dis-
ci plinario-por el Superior Tribunal de Justicia de Crdoba.
Deber responder:
a) Qu recurso/s debe interponer el Sr. Gales para agotar la va
administrativa?
b ) Una vez agotada la va, qu accin contencioso administra-
tiva debe plantear? Por qu?
c) Contra quin dirige la accin? Enla etapa procesal pertinen-
te, a quin debe notificarse la demanda?
d) Qu caractersticas podr tener la sentencia que se dicte en
este proceso?
e) Si la Cmarainterviniente, dicta la sentencia rechazando en
todas sus partes la demanda incoada por el Sr. Gales, qu recursos
podr interponer para cuestionarla?
4)Antecedentes: el Directorio dela Caja de Jubilaciones, Pen-
siones y Retiros de Crdoba rechaza expresamente un recurso
de reconsideracin planteado por la Sra. Juana Tejeda respec-
to de la resolucin N 50 que le denegaba lajubilacin por inva-
1idez.
Al respecto deber responder:
--------------- - -------- ------- - - -
. - -
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA PROVINCIA... 233
a) Qu accin contencioso administrativa debe iniciar la Sra.
Juana Tejeda? En qu plazo?
b) Ante qu Tribunal presenta la demanda?
c) Contra quin dirige la accin? Por qu?
d) Qu excepciones podra plantear la demandada? En qu
oportunidad? .
e) Cul puede ser el contenido de la sentencia dictada en este
proceso?
f) Qu recurso/s podran plantearse respecto a la sentencia dic-
tada en este proceso?
5)Antecedentes: en el mbito del Ministerio de Educacin de la
Provincia de Crdoba se celebr un procedimiento licitatorio a los
fines de adquirir equipamientos para las escuelas primarias pro-
vinciales. Participaron tres oferentes: A, B, C, y la adjudicacin
recayenlaempresa "C".
Deber responder:
a) Disconforme con la decisin y previo agotamiento de la va
por parte de la empresa "A", qu accin contencioso administra-
tiva debe iniciar? Porqu? En qu plazo?
b) Ante qu tribunal presenta la demanda?
c) Contra quin dirige la accin? Por qu?
d) Quines son parte en este proceso?
e) Cul debe ser el contenido de la sentencia dictada en este
proceso?
f) Qu recurso/s pueden plantearse respecto a la sentencia
definitiva?
Captulo XIII
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
EN LA NACIN
Por Eduardo valos
Sumario: 1. Introduccin: existe en realidad la ac-
cin contencioso administrativa federal? lI. Norma-
tiva aplicable ante la ausencia de codificacin. lII.
La habilitacin de la instancia. IV. La suspensin de
actos administrativos en sede judicial. V. La ejecu-
cin de sentencias contra la N acin y la emergencia
permanente.
l. INTRODUCCIN: EXISTE EN REALIDAD LA ACCIN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA FEDERAL?
Ninguno de los instrumentos normativos que sirven de conducto
paralaimpugnacinjudicial de actos administrativos nacionales
alude expresamente a esta denominacin, a diferencia de la ma-
yora de los ordenamientos procesales provinciales, que por lo ge-
neral desde sus primeros artculos definen la "materia contencio-
so-administrativa" objeto de regulacin.
Como es sabido, no existe cdigo contencioso administrativo
federal, aun cuando hubo numerosos intentos enese sentido.
1
1 El ltimo proyecto que tuvo estado parlamentario fue el remitido por
el Poder Ejecutivo al Senado mediante mensaje de elevacin del 21/
236 EDUARDO VALOS
Sin embargo, no por ello podemos negar la esencia de procesos
de este tipo, aun cuando los instrumentos que los rigen -tal como
ampliar infra- consisten en un Cdigo Procesal Civil, un cap-
tulo de la ley de procedimientos administrativos y un conglome-
rado de leyes sueltas, que en forma anrquica yasistemtica, es-
tablecen procedimientos especiales de revisin sobre materias
puntuales, de la ms variada gama, generalmente mediante la
articulacin de recursos judiciales directos ante jueces de primera
instancia o una Cmara. Adems, reparemos que en la Capital
Federal existe un fuero especializado en la materia, el fuero en lo
Contencioso Administrativo Federal, que reconoce la existencia
de docejuzgados federales de primera instancia, y una Cmara de
Apelaciones con cinco Salas que acta como tribunal de alzada
de aqullos. Por su parte, en el interior, losjuzgados federales de sec-
cin tienen tambin competencia en causas contencioso adminis-
trativas, como tambin las Cmaras Federales de las distintas
jurisdicciones, aun cuando -por tener competencia mltiple--no
tengan una denominacin que identifique la materia bajo trata-
miento.
Si por proceso administrativo entendemos el conducto por el cual
el Poder Judicial ejerce un control sobre el ejercicio de la funcin
administrativa del Estado e incluso de quienes sin serlo desempe-
an tal cometido, sin dudas el sistema nacional, aun con sus falen-
cias que no son pocas, reconoce su existencia.
2
Veamos ahora por qu carriles transita.
12/98. Su texto puede consultarse en diario ED, Suplemento de De-
recho Administrativo, del 30/06/1999.
2 En contra, MUoz, Guillermo. "Hacia una deconstruccin de la teo-
ra del proceso administrativo", en Derecho administrativo, en home-
naje al Profesor Miguel S. Marienhoff, Abeledo-Perrot, Bs. As., 1998,
pg. 1318. Este autor sostiene: "No existe, pues, en el mbito federal,
un proceso administrativo. Tampoco un procedimiento administra-
tivo. Existe un fuero que lleva ese nombre, y que se maneja con crite-
rios cambiantes y difciles de asir en una visin conjunta".
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 237
11. NORMATIVA APLICABLE ANTE LA AUSENCIA DE CODIFICACIN
a) La Ley de Demandas contra la Nacin N 3952
Sancionada en el ao 1900, esta ley vino a atemperar la necesi-
dad de la obtencin de venia legislativa para demandar a la N a-
cin respecto a las llamadas "cuestiones civiles", con tal que se efec-
tuara una reclamacin administrativa previa.
3
En el ao 1932, la
ley 11.634 -en lo que se caracteriz como el comienzo de la decli-
nacin de la teora de la doble personalidad del
la sustitucin de la venia legislativa por el reclamo previo a todas
las acciones contra la N acin, sea en su carcter de personajurdi-
ca o de persona pblica.
En el ao 1972, la sancin de la ley nacional de procedimientos
administrativos N 19.549 mantuvo esta exigencia, pero en su
arto 32 introdujo tal cantidad de excepciones que en la prctica tal
regla se convirti en una rara excepcin.
Sin embargo, en el ao 2000, la ley 25.344 de Emergencia Eco-
nmica, entre otras cosas, modific-con carcter permanente-
la LNPA, derogando muchas de las excepciones contempladas en
el arto 32. Por ello, este instituto, luego de tres dcadas de haber
quedado en desuso, volvi a renacer, con el agravante que ahora,
tambin por imperio legal, los jueces, previo dictamen del Minis-
terio Pblico, deben controlar de oficio este recaudo. Ms adelan-
te abundaremos sobre esto.
Otro aspecto de la ley 3952, que hoy conserva ms que nunca
su vigencia, es el carcter declarativo que asigna a las sentencias
condenatorias dictadas contra el Estado Nacional.
3 Seala T AWIL que la recepcin de la reclamacin administrativa pre-
via, cuya denegatoria deba proceder necesariamente del Poder Eje-
cutivo, respondi, en sus orgenes, no tanto al propsito de conferir
un privilegio al Estado, sino de atenuar el existente con la venia legis-
lativa previa (TAWIL, Guido Santiago, op. cit., pg. 133).
238 EDUARDO VALOS
b) El Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin
4
El arto 319 del CPCN expresa que todas las contiendasjudicia-
les que no tuviesen sealada una tramitacin especial, sern ven-
tiladas enjuicio ordinario. Es decir, que el proceso ordinario cons-
tituye un procedimiento residual, en defecto de una regulacin
especial.
5
y como dentro del sistema de este cuerpo normativo no existe
ninguna mencin especfica de lo contencioso administrativo, o de
la impugnacinjudicial de actos administrativos (no nos olvide-
mos que se trata de un Cdigo Procesal Civil y Comercial) una ac-
cin de ese tipo --en ausencia de ordenamiento procesal adminis-
trativo- tramitar indefectiblemente por la va ordinaria del
CPCN.
Entre las modificaciones a este cuerpo normativo introducidas
por la ley 25.488, que nos parecen ms relevantes para destacar
en esta oportunidad, podemos mencionar en primer lugar la del
arto 12, concerniente alas cuestiones de competencia. Se seala que
tramitar ello por va de incidente pero sin suspenderse el proceso
principal, el que seguir su trmite por ante eljuez que previno,
salvo que se trate de cuestiones de competencia en razn del terri-
torio. En el rgimen anterior, ambos jueces suspendan los proce-
dimientos, salvo medidas precautorias o diligencias de cuya omi-
sin pudiera resultar perjuicio.
4 Mediante ley 25.488 se ha introducido una importante reforma al
Cdigo Procesal Civil y Comercial de la N acin, que rige desde el da
22/05/2002. En lo pertinente, har mencin a las innovaciones adopta-
das respecto al proceso ordinario, que es el que resulta de inters. Para
un prolijo estudio de la reforma consultar: PALACIO, Lino Enrique, "Ano-
taciones para una explicacin de la reforma procesal civil y comercial
(ley 25.488)", enLL, edicin del 21/1212001, pgs. 1/5.
5 Ese carcter residual en realidad ha sido atemperado, por cuanto la
reforma introducida por la ley 25.488, al eliminar eljuiciosumario, deja
subsistente, dentro de los procesos de conocimiento, slo los juicios
ordinario y sumarsimo.
------- - - - - - - - - 1 i I ; ~ ;
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 239
El arte 36, ine.l, impone como deber de los jueces "tomar medi-
das tendientes a evitar la paralizacin del proceso", lo cual hasta
la reforma era una mera facultad. Talimperativo resulta incom-
patible con el mantenimiento del instituto de la caducidad de ins-
tancia. En efecto, si alguna de las partes no impulsa el proceso y
transcurre el plazo de caducidad podrn ahora en ms declarar
los jueces de oficio o a pedido de parte la caducidad de instancia, si
ese resultado, tras la reforma, se traduce en un deber incumplido
de su parte?
El arte 38, en su ine. 5, establece que es deber de los secretarios
dirigir en forma personal las audiencias testimoniales que tomaren
por delegacin deljuez. Esta solucin viene a receptar una situa-
cin de hecho cual es la delegacin de esta tarea en los escribien-
tes del tribunal, por lo que la norma pone directamente en cabeza
de los secretarios esa actividad.
El instituto del beneficio de litigar sin gastos ha sufrido algu-
nas modificaciones en lo que respecta a su tramitacin
6
, sin embar-
go lo ms significativo resulta ser la multa fijada en el arto 81, se-
gunda parte. Se establece que si se comprobase la falsedad de los
hechos alegados como fundamento de tal peticin, se impondr al
peticionante una multa que se fijar en el doble del importe de la
tasa de justicia que correspondiera abonar, no pudiendo ser esta
suma inferior a la de pesos un mil ($1000), siendo destinado el
importe de la multa a la biblioteca de las crceles.
El arte 96 consagra la posibilidad de ejecutar la sentencia en
contra del tercero, salvo que en la oportunidad de formular el pe-
dido de intervencin o de contestar la citacin, hubiese alegado
fundadamente la existencia de defensas y/o derechos que no pudie-
sen ser materia de debate y decisin en eljuicio.
Esta solucin viene a consagrar la oponibilidad de la sentencia
al tercero citado coactivamente o por intervencin voluntaria,
aspecto que gener distintas posturas tanto doctrinaria como ju-
risprudencialmente. Se mantiene incluso el segundo prrafo del
6 Vanse arts. 78 y ss. del CPCN.
240
EDUARDO VALOS
artculo que determinaba que en todos los casos la sentencia dic-
tada alcanzar al tercero como alos litigantes principales. El tex-
to agregado por la reforma viene a reforzar el sentido de la norma.
Una delas modificaciones ms importantes se encuentra con-
tenida en el ine. 6 del art.125, que permite la documentacin de
las audiencias de prueba por medio de fonograbacin. Esta se rea-
lizar en doble ejemplar, uno de los cuales se certificar y conser-
var hasta que la sentencia quede firme; el otro quedar a dis-
posicin de las partes. Agrega el inc. 7 que en esas condiciones el
tribunal podr decidir la documentacin de audiencias de prueba
por cualquier otro medio tcnico. Es decir, se permite as tambin
la filmacin de las audiencias, lo que junto con la fonograbacin
facilitan -por tratarse de un proceso escrito--que los operadores
jurdicos puedan tener otra percepcin delas audiencias de prue-
ba, al poder estar en contacto con la versin literal de la decla-
racin e incluso, con la expresin natural y espontnea de quien
declara, aspectos que se ven desvirtuados cuando el acta es docu-
mentada a travs de un tercero que aun en forma involuntaria,
filtra la declaracin restndole inmediatez.
En relacin a las notificaciones en la oficina tambin seha pro-
ducido una pequea innovacin. Se mantienen los das martes y
viernes para tal efecto, pero a diferencia del rgimen anterior, en
que si algn martes o viernes era feriado, la notificacin operaba
el da siguiente al da hbil, actualmente el arto 133 dispone que si
alguno de ellos fuera feriado, la notificacin tendr lugar el siguien-
te da de nota, o sea, el siguiente martes o viernes.
En materia de notificaciones, aparte de los casos en que el C-
digo establece la notificacin por cdula, aqulla tambin podr
realizarse de acuerdo a lo preceptuado por el arto 136, por acta
notarial, telegrama con copia certificada y aviso de entrega y car-
ta documento con aviso de entrega. Se excepta de ello a la noti-
ficacin de los traslados de demanda, reconvencin, citacin de
personas extraas aljuicio y la sentencia definitiva, como ade-
ms todas aquellas notificaciones que deban efectuarse con en-
trega de copias, que slo se podrn realizar mediante cdula o acta
notarial.
4
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 241
Sin embargo, se tendr por cumplimentada la entrega de copias
si se transcribe su contenido en el telegrama o carta documento.
Adems, la eleccin del medio de notificacin se efectuar por
los letrados sin necesidad de manifestacin alguna en el expedien-
te.
Es un verdadero adelanto la incorporacin de otros medios de
notificacin, puesto que el diligenciamiento de cdulas insume una
gran cantidad de tiempo a lo largo de todo el proceso. Adems, se
agilizan notoriamente las notificaciones (por ejemplo, citaciones
de testigos) que se deban cursar al interior de la provincia o a otra
provincia, ya que de otro modo, habra que oficiar a los jueces con
jurisdiccin en el lugar. Pese a lo importante de estas innovacio-
nes, pensamos que se ha desaprovechado la oportunidad para
regular las notificaciones por medios electrnicos, mxime si se re-
para en que el CongresodelaNacinhareguladomedianteley25.506
(BO del 14/12/200 1) la utilizacin de la firma electrnica y la fir-
madigital.
Otra trascendental reforma constituye la eliminacin deljui-
cio sumario. Recordemos que los procesos de conocimiento se en-
contraban divididos enjuicio ordinario, sumario y sumarsimo. El
arte 320 estableca una gran cantidad de hiptesis en que eran de
aplicacin las reglas deljuicio sumario. Sin embargo, en la prcti-
ca, los juicios sumarios demoraban tanto como los ordinarios, sin
que se visualizara una verdadera diferenciacin. La reforma vie-
ne a sincerar el sistema, quedando slo eljuicio ordinario y el su-
marsimo. Este ltimo para los procesos de conocimiento en que el
valor cuestionado sea inferior a cinco mil pesos ($5000), para el am-
paro entre particulares y como opcin de trmite para la accin
meramente declarativa.
El plazo de ofrecimiento de prueba enjuicio ordinario tambin
ha sufrido variantes. Antes de la reforma, en esta clase dejuicios
se deba ofrecer con la demanda o contestacin slo la prueba do-
cumental. Luego de contestada la demanda se abra la causa a
prueba, oportunidad en que las partes podan ofrecerla. A partir
de la vigencia de la ley 25.488, el arte 333 determina que con la
demanda, reconvencin y contestacin de ambas deber acom-
242 EDUARDO VALOS
paarse la prueba documental y ofrecerse todas las dems prue-
bas de que las partes intenten valerse. Es decir, se asimila la opor-
tunidad de ofrecer prueba al sistema que rega para el derogado
juicio sumario.
Tambin, como recaudo a observar al momento de ofrecerprue-
ba, en relacin a la testimonial, el citado artculo 333 seala que
si se ofreciera prueba testimonial se indicar qu extremos quie-
ren probarse conla declaracin de cada testigo.
Se mantiene la audiencia preliminar prevista en el arto 360
acentundose la necesidad de la presencia personal del juez en
dicho acto procesal. As, el artculo modificado determina que el
juez presidir esta audiencia con carcter indelegable agregando
que si eljuez no se hallare presente ella no se realizar. Es decir que
lejos de flexibilizarse la presencia deljuez en este acto procesal, se
mantiene como requisito fundamental la intervencin directa del
magistrado.
En esta audiencia, eljuez invitar a las partes a una concilia-
cin, recibir las manifestaciones de las partes referidas a la opo-
sicin de la apertura de la causa a prueba y, en su caso, declarar
la cuestin como de puro derecho. Fijar los hechos articulados que
sean conducentes a la decisin deljuicio sobre los que versar la
prueba y proveera en dicho acto las que considere admisibles. La
Cmara Federal de Apelaciones de Crdoba declar la nulidad de
lo actuado en oportunidades en que se omiti receptar esta audien-
cia.
7
Finalmente, enloquehaceala prueba de informes, laley25.488
modific los arts. 398 y 399, unificndolos en una sola norma. As,
el arto 398 se refiere ahora al plazo para que las oficinas pblicas y
las entidades privadas contesten un pedido de informes o remitan
un expediente, establecindose un plazo de diez das para ello, salvo
7 En autos "Prieto Can, Jos Lucio d Estado Nacional - ordinario",
Prot. 277, Sala A, Seco 1, fs. 51/52; autos "Materia Hnos. SACIF d
Fertonani Alberto Francisco ngel- ordinario", Prot. 59, Sala A, Seco II,
fs.77/81.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 243
que la providencia que lo hubiese ordenado fijara otro plazo. De esta
forma se unifica en diez das el plazo para cumplir la diligencia
indicada, tanto se trate de entes pblicos como privados. Tambin
se sustituye la ineficaz comunicacin que 'en el antiguo texto co-
rresponda efectuar al Ministerio de Justicia en caso que determi-
nada reparticin no cumpla con el deber de contestar oportuna-
mente los pedidos de informes. A partir de la reforma los jueces
podrn en tal supuesto aplicar astreintes.
El arto 346 regula la interposicin de excepciones previas, que
ahora con la reforma podrn interponerse conjuntamente con la
contestacin de la demanda. El arto 347 menciona entre las excep-
ciones admisibles, las de incompetencia, falta de personera, falta
de legitimacin para obrar, litispendencia, defecto legal, cosajuz-
gada, transaccin, conciliacin y desistimiento del derecho. Tam-
bin se mencionan defensas contenidas en leyes generales, como
beneficio de inventario o de excusin, entre otras, y finalmente la de
arraigo. Ahora bien,jurisprudencialmente, la invocacin de la falta
de cumplimiento de los requisitos para interponer una deman-
da de tipo contencioso administrativa, ha tenido cabida a travs
de la excepcin de inhabilidad de instancia, figura extraa a este
Cdigo pero que en la prctica ha servido de instrumento para tal
fin.
Eljuicio ordinario reconoce las siguientes etapas: demanda
y ofrecimiento de prueba, contestacin de demanda - excepciones
- ofrecimiento de prueba; audiencia del arto 360; diligenciamiento
de prueba; alegatos y sentencia. Es un proceso de doble instancia,
pudiendo apelarse ante la Cmara las sentencias definitivas, las
interlocutorias y las providencias simples que causen gravamen
irreparable. Contra la sentencia de Cmara, a su vez, puede inter-
ponerse apelacin ordinariaS ante la Corte Suprema, o bien recur-
so extraordinario federal.
8 Admisible slo cuando es parte el Estado y el valor cuestionado al-
canza la suma de $ 726.523 (vanse arto 24, inc. 6, apartado "a", del
decreto-ley 1285/58; arts. 254 y 255 del CPCN y resolucin N 1360/91
de la CSJN),
244 EDUARDO VALOS
stos son los aspectos ms relevantes del juicio ordinario del
CPCN que tras la ltima reforma ha sido dotado de mayor agilidad.
c) La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
N 19.549 (LNP A) y su decreto reglamentario
Como un medio para cubrir de algn modo la laguna normati-
va existente, en el ao 1972 al dictarse la LNPA se incluyeron en
el Ttulo IV algunas disposiciones ms bien propias de un Cdigo
Contencioso que de una ley de trmite administrativo. En efecto,
aun cuando se trata de slo nueve artculos, rigen -ya sea en for-
ma directa o supletoria-la totalidad de las acciones impugnato-
rias de actos administrativos, estableciendo los requisitos proce-
sales para su interposicin Oegi timacin, agotamiento de la va,
plazo y pago previo). Tambin se regula el instituto de la reclama-
cinadministrativa previa encaso de demandas no impugnatorias
de actos administrativos yel amparo por mora de la Administra-
cin.
Una significativa modificacin ha operado la ley de emergen-
ciaeconmicaN 25.344,
los arts. 30, 31 y 32 de la LNP A.
La principal innovacin consiste en haber consagrado el con-
trol de oficio por los jueces de los recaudos previstos por los arts. 23,
24 y 25 de la LNPA para la interposicin de demandas contencio-
sas, como adems--enlos casos que larec1amacin
administrativa previa. Ms adelante abundaremos sobre esto.
Adems, la ley 25.344 en su arto 8, sin modificar el CPCN ni la
LNP A expresamente, contempla una vista al fiscal para que se ex-
pida acerca de la procedencia de la instancia y competencia del tri-
bunal. Por su parte, el arto 9 fija un plazo de treinta das para opo-
ner defensas, excepciones y contestar demanda. Se contrapone esto
al plazo de sesenta das de traslado de demanda contemplado en el
Cdigo Procesal cuando la accionada es laN acin (art. 338, CPCN).

72,enelao 1991, el decreto 1883 le introdujo una valiosamodifi-
--
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 245
cacin. En lo que aqu interesa, el arto 40, referido a las notifica-
ciones en sede administrativa, prev una significativa ampliacin
de los plazos para interponer la demanda contenciosa o el recurso
judicial en caso que la Administracin haya incumplido una serie
de requisitos que debe contener la notificacin, tales como laindi-
cacin de los recursos administrativos oponibles, si el acto agota
la instancia administrativa o bien, si corresponde algn recurso
judicial o accin especial.
d) Los llamados "recursos judiciales" contra actos
administrativos
Recordemos que como consecuencia de la inexistencia de un
ordenamiento legal unificado, coexisten a nivel nacional,junto con
la accin ordinaria ante unjuez de primera instancia (que se nu-
tre tanto del CPCN como de la LNPA -Ttulo IV -), un increble
muestrario de procesos especiales (mal llamados recursos) que tra-
mitan ante instancias y fueros diversos, cuyas normas regulato-
rias, la mayora de las veces, nada dicen sobre las condiciones de
admisibilidad, trmite, etctera.
Esta situacin conspira conla garanta del derecho de defensa,
por cuanto el administrado que pretende impugnarjudicialmen-
te un acto administrativo nacional, antes de embarcarse en el
mencionado juicio ordinario, deber cerciorarse que el ordenamien-
to jurdico (ya sea mediante leyes o decretos-leyes) no haya instau-
rado un recurso judicial o recurso de apelacin contra aquella de-
cisin. Y esto es de suma importancia, porque la mayora de las
veces no es optativo para el administrado recorrer un camino u otro,
ya que en general, la existencia de un procedimiento especial des-
plaza la posibilidad de iniciar unjuicio ordinario.
9
9 La Corte Suprema de Justicia de la N acin ha entendido que la ac-
cin ordinaria no resulta procedente cuando se encuentra regulado
un recurso especial (vanse Fallos 312:1724).
246 EDUARDO VALOS
Estamaraanormativaobedece a que con el correr de los aos,
cada legislacin que ha ido regulando alguna materia en la que
interviene el Estado y eventualmente ha creado alguna autoridad
de aplicacin de sus prescripciones, le ha conferido contra sus de-
cisiones un recurso judicial. lO
Es preciso remarcar que es errada la denominacin como "re-
cursos" de estas Vas procesales establecidas como medio de con-
troljudicial de la administracin. En efecto, de sede administrati-
va a lajudicial no hay recursos sino acciones 11 , ya que no se trata
de una simple revisin de lo actuado sino de lajurisdiccin plena
del tribunal para revisar, para repasar en todo su alcance y pleni-
tud el acto administrativo cuestionado o impugnado.
12
Por otra
parte, se habla de recursos cuando dentro de una misma esfera o
sede, ya sea sta administrativa o judicial, acudimos al rgano su-
perior quien efecta un control de lo actuado por el inferior. Pero
mal se puede emplear esta terminologa cuando saltamos de la
administracin al rgano judicial, siendo ms apropiado denomi-
nar a estos remedios procesales como "acciones" y no "recursos".
Asimismo, el recurso presupone una instancia anterior, lo que no
ocurre en el proceso contencioso administrativo, por cuanto la ins-
tancia administrativa previa, se trate de recursos administrati-
vos o reclamaciones, no tiene entidadjurisdiccional, de conformi-
dad a 10 normado por el arto 109 de la Constitucin Nacional.
Autorizada doctrina ha sostenido que el "recurso judicial" es un
acto procesal en el cual se formula una pretensin contra un acto
administrativo y con el que se inicia unjuicio administrativo es-
10 Para darse una idea de la magnitud de recursos judiciales a nivel
nacional, consultar DANIELIAN, Miguel, Recursos judiciales y procedi-
mientos administrativos, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 2000.
11 La Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha sostenido que este
tipo de recursos no deben ser entendidos como una apelacin a un
tribunal de Alzada, toda vez que no se apela de la sede administrativa
a la judicial (conf Fallos 1:309).
12 Conf. DROMI, Roberto, Derecho administrativo, Ciudad Argentina,
Bs.As., 1997,pg. 914.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 247
pecial O extraordinario.
13
Consiste en un modo de impugnacin de
actos administrativos, pero a diferencia de la accin contenciosa
propiamente dicha, existe a nuestro juicio una limitada posibili-
dad de adicionar a la pretensin impugnatoria una reclamacin
de daos y perjuicios.1
4
Sin embargo, alguna jurisprudencia ha
descartado la procedencia de la pretensin resarcitoria por esta
va.
15
N o debe entenderse a estas acciones como si se trataran de una
simple apelacin, ya que en defensa de garantas constituciona-
les, debe mediar un "controljudicial suficiente" de la Administra -
cin, tal como reiteradamente lo ha sostenido nuestro ms alto
Tribunal a partir del caso "Fernndez Arias"16 y tal objetivo slo
se cumple con un proceso enel que se permita una amplia posibili-
dad de ofrecer y producir prueba.
e) Los recursos judiciales en particular
Insumira toda esta obra la mencin y breve explicacin de to-
dos los recursos judiciales existentes, que no slo recaen en el fue-
ro contencioso administrativo, sino incluso ante el fuero civil, co-
mercial, penal econmico, de la seguridad social, etc. Portal razn,
13 DIEZ, Manuel Mara, op. cit., pg. 218. En igual sentido ALTAMIRA
GIGENA, Julio l., "Impugnacin de los actos administrativos que vul-
neren derechos de los agentes pblicos", en Revista de la Universi-
dad de Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, Bs. As., 1983,
pg. 107.
14 Tal el caso del pedido de haberes cados o dao moral en el marco de
un recurso judicial fundado en el arto 39 de la Ley Marco de Empleo
Pblico N 25.164.
15 Cm. N ac. Apel. Cont. Adm. Fed., Sala 111,29/10/1998, en autos "Gas
Natural BANSA el Res. 202198 ENARGAS" y "Cooperativa de Obras,
Servicios Pblicos y Servicios S. Ltda. de Tres Arroyos el ENRE", ED,
177-82l.
16 Fallos 247 :646.
248 EDUARDO VALOS
pensamos ms apropiado dedicarnos a los que la prcticajudicial
nos muestra como ms comunes.
1. Recurso judicial contra actos administrativos de las
universidades nacionales (art. 32, ley 24. 521)
La Ley de Educacin Superior N 24.521 fija el marcoregulato-
rio de las instituciones destinadas a la formacin superior. Den-
tro de ese contexto, el arto 32 establece: "Contra las resoluciones
definitivas de las instituciones universitarias nacionales, impug-
nadas con fundamento en la interpretacin de las leyes de la N a-
cin' los estatutos y dems normas internas, slo podr interponer-
se recurso de apelacin ante la Cmara Federal de Apelaciones con
competencia en el lugar donde tiene su sede principal la institu-
cin universitaria".
Esta norma reconoce como fundamento el afianzamiento de la
autonoma universitaria, derogando implcitamente la posibili-
dad de interponer recurso de alzada (art. 94, RLNPA) por ante el
Ministerio de Educacin.
La Ley de Educacin Superior le dedica un slo artculo a este
recurso de apelacin, sin que hasta la fecha haya sido reglamen-
tado. Son objeto del recurso bajo estudio, las resoluciones definiti-
vas de las instituciones universitarias nacionales, debiendo enten-
derse por tales, desde un punto de vista tcnico, aquellas decisiones
que resolviendo el fondo del asunto, lesionan un derecho subjeti-
vo o un inters legtimo o que por tratarse de resoluciones interlo-
cutorias o de mero trmite, pusieran fin o impidieran la continua-
cin del procedimiento.
Aunque nada dice el texto legal, va de suyo que antes de inter-
ponerse el recurso judicial, se debe obtener en sede administrativa
un acto que "cause estado", es decir, que agote la instancia admi-
nistrativa. Tampoco determina la norma el plazo de interposicin.
A falta de previsin expresa, resulta aplicable en forma supleto-
ria el ltimo prrafo del arto 25 de la LNPA, que establece que
"Cuando en virtud de norma expresa la impugnacin del acto ad-
ministrativo deba hacerse por va de recurso, el plazo para dedu-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 249
cirlo ser de treinta das desde la notificacin de la resolucin de-
finitiva que agote las instancias administrativas".
Cabe tener muy presente, que el plazo se puede ver ampliado
encaso que la Administracin no d cumplimiento alopreceptuado
por el arto 40 del RLNP A. Esta norma impone la necesidad deindi-
car respecto al acto que se notifica, los recursos que se pueden in-
terponer en su contra, y plazo de articulacin, o en su defecto, si el
acto agota las instancias administrativas.
Todos estos recaudos (legitimacin, agotamiento de la va ad-
ministrativa, plazo) que hacen a la admisibilidad del recurso, no
obstante no estar mencionados en el arto 32 de la Ley de Educacin
Superior, son inherentes a toda accin contencioso-administrati-
va, y deben ser cumplimentados por el administrado.
A partir del dictado de la ley 25.344, procede de oficio por el r-
gano jurisdiccional el control de los requisitos aludidos .17
Otro aspecto relevante consiste enla falta de determinacin del
trmite de este recurso. Si bien algunos tribunales -como por
ejemplo la Cmara Federal de Crdoba- dispuso aplicar anal-
gicamente las previsiones del recurso del arto 40 de la Ley de Em-
pleo Pblico N 22 .140, hoy ello resulta inviable, al haber sido de-
rogado dicho rgimen y sustituido por la Ley Marco de Empleo
Pblico N 25.164. De todos modos, la tramitacin de este tipo de
recursos se reduce a un traslado a la Administracin, requirindole
incluso que adjunte las actuaciones administrativas, diligencia-
miento de las pruebas que hubieren ofrecido las partes, alegatos y
sentencia. Se trata de un proceso sumamente gil, de nica instan-
cia, pudiendo interponerse en contra de la sentencia definitiva
recurso extraordinario (art. 14, ley 48), si correspondiese.
En cuanto al alcance de la decisinjudicial, slo se somete a
consideracin y control del mismo la legitimidad del acto impug-
nado, es decir si presenta o no vicios que lo tornen nulo o anulable
(arts. 14 y 15, LNPA), yno su conveniencia u oportunidad, ya que
en resguardo de la divisin de poderes, estas ltimas slo pueden
17 Sobre este punto abundaremos infra.
250 EDUARDO VALOS
ser apreciadas por la Administracin y no por eljuez. Adems, la
sentencia slo podr declarar la nulidad del acto, y por lo tanto ha-
cer lugar al recurso, pero nunca modificarlo o sustituirlo.
Es preciso destacar que lajurisprudenciaha sealado que este
recurso se relaciona con las facultades que a las Universidades
Nacionales les otorga el arto 29 de la Ley de Educacin Superior y
todas aquellas otras que aunque no estn enumeradas, resultan
de la actividad propiamente acadmica o institucional referida a
su desenvolvimiento como casas de estudio. 18 Sin embargo, poste-
riormente
19
, se ha precisado el mbito material de aplicacin de
este recurso judicial en los siguientes trminos: "[ ... ] A partir de la
reforma constitucional del ao 1994, qued plasmada en el arto 75,
inc. 19, tercer prrafo, de la CN, lajerarqua constitucional de la
autonoma y autarqua universitaria. Dicha autonoma implica
la competencia de las universidades nacionales para darse sus
estatutos de estructura, organizacin y funcionamiento y, a la vez,
la capacidad para autogobernarse de acuerdo a los criterios pro-
pios, eligiendo sus autoridades y profesores, fijando el rgimen dis-
ciplinario sin interferencia alguna de los poderes Legislativo y
Ejecutivo (conf. CSJN, voto de la mayora en 'Ministerio de Cul-
turayEducacin dUniversidadde Lujn',LL, 1999-E-387, cita-
do por Mara Anglica GELLI, en 'Constitucin de la N acin Argenti-
na. Comentadayconcordada', La Ley, Buenos Aires, 2003, pg. 582).
Asu vez, la Ley de Educacin Superior N 24.521, reglamentando
el precepto constitucional, consagr la autonoma acadmica e ins-
18 Por tal motivo se juzg improcedente esta va procesal para im-
pugnar cuestiones inherentes a la concesin de un establecimiento
comercial en el Colegio Nacional de Monserrat, dependiente de la Uni-
versidad Nacional de Crdoba, por cuanto significara ampliar inde-
bidamente el marco de actuacin del arto 32 de la ley 24.521 (Cm. Fed.
Crdoba, Sala B, en autos "Travaglini, Guillermo d U.N.C. - recurso
judicial", Prot. 42, f. 160).
19 Cm. Fed. Apel. Crdoba, Sala A, 20/05/2003, en autos "Gomez,
N stor dUniversidad Nacional de Crdoba -recurso judicial", Prot. 309,
fs. 48/52, por mayora.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 251
titucional de las universidades. As el Captulo 2 de dicha ley defi-
ni el alcance de la autonoma y sus garantas. Entre las atribu-
ciones inherentes a dicha autonoma, el arto 29 enumera una se-
rie de contenidos entre los que se destacan, en lo que hace a su
capacidad administrativa y de gestin, la potestad para 'Estable-
cer el rgimen de acceso, permanencia y promocin del personal
docente y no docente' y 'Designar y remover al personal' (art. 29,
incs. h e y, de la ley 24. 521). Es decir que todo lo inherente al rgi-
menjurdico de derecho pblico que vincula al personal docente y
no docente con la universidad, forma parte de la autonoma insti-
tucional de dichas casas de estudio. En concordancia con ello, los
propios Estatutos de la Universidad Nacional de Crdoba, en su
arto 3, engloban dentro del concepto de autonoma el pleno gobier-
no de sus estudios, la eleccin de sus autoridades y el nombramiento
y remocin de profesores y personal. [ ... ] Ahora bien, recordemos
que el Captulo 2 de la ley de Educacin Superior no slo abarca
los postulados referidos ala autonoma universitaria, sino que ade-
ms --expresamente-, se refiere alagaranta de esa autonoma,
entre lo que se ubica,justamente, la herramienta procesal que nos
ocupa, es decir, elrecursojudicial del art. 32delaley24.521. Como
se expres ms arriba, esta accin contencioso administrativa di-
recta y especial constituye el mecanismo de controljudicial espe-
cfico de los actos administrativos dictados por las universidades,
impugnados con fundamento en la interposicin de las leyes de la
N acin, los estatutos y dems normas internas [ ... ]".
Finalmente, creemos oportuno hacer mencin a una reciente y
poco difundida legislacin, referida alos concursos docentes, que
merece una reflexin. E121 de diciembre de 1999 fue publicada en
el Boletn Oficial la ley 25.200, circunscripta a concursos docen-
tes de educacin superior. Se trata de una ley de cinco artculos.
Los tres primeros estn referidos al acceso por los participantes a
la informacin de los avatares de un concurso, ya modo de un par-
ticular hbeas data, garantiza el derecho de solicitar su supresin,
rectificacin o confidencialidad.
Los dos restantes se refieren a impugnaciones. As, el arto 4
0
se-
ala que "Cada institucin reglamentar en el marco delaley 19.549,
252 EDUARDO VALOS
las instancias, plazos y mecanismos para que el evaluado pueda
interponer el recurso administrativo correspondiente o impugnar
los resultados de la evaluacin con suficiente plazo y fundamento" .
Como puede advertirse, este artculo es innecesario y redundante,
por cuanto todo el sistema recursivo de la LNP A -a excepcin del
recurso de alzada ante el :.Ministerio de Educacin-es plenamente
aplicable alas universidades, y de hecho, son las herramientas con
. las que los docentes acostumbran a impugnar el procedimiento o el
resultado de un concurso.
Por su parte, el arto 5 es el que genera mayores problemas: "Toda
recurrencia administrativa o impugnacin implicar, hasta tanto
las instancias pertinentes resuelvan al respecto, el sostenimiento
de la situacin anterior al diferendo". Lo que literalmente surge de
la norma es el mantenimiento de la situacin de hecho o de derecho
anterior a la impugnacin del concurso, mientras dure el trmite
de dicha impugnacin. Supongamos que A gana un concurso para
acceder a la titularidad de una ctedra, que en los ltimos aos ha-
ba estado a cargo de B. Si B impugna el concurso, por el slo hecho
de hacerlo, permanecer a cargo de la ctedra hasta que se resuelva
la impugnacin. Esta norma es manifiestamente inconstitucional,
porque implica un menoscabo a la garanta de idoneidad como re-
quisitopara acceder al empleo Cart. 16, CN). En efecto, si A gan un
concurso, se lo presume el ms idneo y por lo tanto es quien debe
continuar al frente de la ctedra hasta tanto se demuestre que el
concurso estuvo viciado. Pero no, esta ley pone las cosas patas para
arriba y privilegia al menos idneo, postergando el resultado de un
concurso por el slo hecho de haber sido impugnado. Tambin, esta
solucin vulnera el principio contenido en el arto 12 de laLNP A, qui-
tndole presuncin de legitimidad y ejecutoriedad al acto concursal.
Ahora bien, por qu nos hemos detenido en esto y qu relacin
tiene con el recurso de apelacin del arto 32 de la ley 24. 521? Pues
porque se le ha otorgado a esta solucin virtualidad para ser apli-
cada no slo en sede administrativa, sino tambinjudicial. Es de-
cir que sobre la base de esta norma, quien impugne un concurso do-
cente a travs del recursojudicial del art. 32 de la Ley de Educacin
Superior, puede pretender obtener la suspensin automtica del
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 253
mismo, en base al arto 5 de laley 25.200, sustituyendo de este modo
la aplicacin del arto 230 del Cdigo Procesal Civil y Comercial
de la N acin que, a travs de la figura de la medida de no innovar,
permite obtener la suspensin de actos administrativos en sede ju-
dicial, y que requiere la verosimilitud del derecho del peticionan-
te y el peligro en la demora. Y justamente, el perdedor de un con-
curso no tiene a su favor la verosimilitud del derecho.
Como las leyes deben ser interpretadas de modo tal de armoni-
zar sus soluciones con todo el sistemajurdico yde no colocar en pugna
unas con las otras, entendemos que el arto 5 de la ley 25.200 no se
aplica en sedejudicial, sino exclusivamente en sede administra-
tiva. Es claro que el arto 5 de la ley, bajo comentario al aludir a
recurrencia administrativa, est refirindose a la interposicin
de recursos en dicha sede. El problema surge con el trmino "impug-
nacin". Ahora bien, veamos el contexto de este artculo. En tal sen-
tido, el arto 4 pone en cabeza de la institucin universitaria la re-
glamentacin, en el marco de laLNP A, de los mecanismos para que
el evaluado pueda interponer un recurso, o impugnar los resulta-
dos de un concurso. Quiere decir que para el legislador los mecanis-
mos de interposicin de recursos o impugnaciones son de resorte de
la universidad. Por lo tanto, mal puede interpretarse que el arto 5,
al referirse a "impugnacin", est aludiendo a unaimpugnacinju-
dicial y no administrativa. Ello as por cuanto se es el sentido del
artculo anterior que le sirve de antecedente. Y por otro lado, la re-
gulacin de impugnaciones en sede judicial no es de competencia
de la Universidad, sino del Congreso de la Nacin. Por lo tanto,
si el arto 4 le otorga potestades ala universidad para regular las im-
pugnaciones, esa regulacin debe estar referida necesariamente slo
al mbito administrativo. Mal podra cada universidad regular dis-
tintos modos de impugnacinjudicial de sus actos administrativos.
Por ello, entendemos que una sanahermenetica aconsej a cir-
cunscribir el arto 5 de la ley 25.200 al mbito administrativo. As
incluso lo ha entendido algunajurisprudencia. 20
20 "(. ] La medida cautelar solicitada es provisoria y limitada en el tiem-
po, y se extender hasta tanto la Administracin dicte la resolucin
254 EDUARDO VALOS
2. Recursojudicial del arte 39 de la Ley Marco de
Regulacin de Empleo Pblico Nacional N 25.164
El arto 39 delaley25.164, que regula en forma genrica la rela-
cin de empleo pblico nacional, prev un recurso ante lajusticia
en caso de actos administrativos que dispongan la aplicacin de
sanciones al personal. As, dicha norma establece: "Contra los ac-
tos administrativos que dispongan la aplicacin de sanciones al
personal amparado por la estabilidad prevista en este rgimen, el
agente afectado podr optar por impugnarlo por la va administra-
tiva comn, yuna vez agotada sta acudir a sede judicial, o recu-
rrir directamente ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal o por ante las Cmaras Fe-
derales con asiento en las provincias, segn corresponda, confor-
me ellugar de prestacin de servicios del agente. La opcin formu-
lada es excluyente de cualquier otra va o accin. El recurso judicial
directo slo podr fundarse en la ilegitimidad de la sancin, con
expresa indicacin de las normas presuntamente violadas o de los
vicios que se atribuyen al sumario instruido".
Este recurso judicial, que viene a sustituir al contemplado por
el arto 40 de la derogada ley 22.140 (RgimenJ urdico Bsico de la
Funcin Pblica), extiende su aplicacin a todo tipo de sanciones
al personal, a diferencia del anterior, que slo se circunscriba a
sanciones expulsivas (cesanta o exoneracin). Adems, trae la
novedad de ser optativo, por cuanto el empleado sancionado pue-
que ponga fin al periplo administrativo, de lo que se interpreta, que
de su propia diligencia depender la cobertura otorgada al actor. Todo
bajo el imperio de la ley 25.200, cuya constitucionalidad no ha sido
puesta en tela de juicio por la demandada [ .. .]" (Cam. Fed. Crdoba,
Sala A, 31/07/2001, en autos "Lanzetti, Guillermo Ramn dU.N.C.
Facultad de Psicologa - aro paro", Prot. 285, fs. 28/29, Seco I. En con-
tra, extendiendo los efectos del arto 5 de la ley 25.200, hasta tanto se
dicte sentencia definitiva en un recurso judicial: Cm.Fed. Crdoba,
Sala B, 15/08/2001, en autos "Dvila, Anglica Leonor d U.N.C. - re-
curso judicial- arto 32 de la ley 24.521", Prot. 265, fs. 97/98, Seco 1.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 255
de elegir el agotamiento de la va recursiva y luego la interposi-
cin dejuicio ordinario ante unjuez de primera instancia, o bien,
directamente, el recurso judicial ante una Cmara Federal. Este
desdoblamiento de opciones es contrario a lajurisprudencia domi-
nante, en el sentido que existiendo una va especial, queda exclui-
da la va ordinaria.
El arto 40 de la ley 25.164 contempla, para la interposicin del
recurso judicial, un plazo de noventa (90) das, y regula su trmi-
te, sumamente abreviado. El arto 41, que fij a los efectos de la sen-
tencia, tambin trae la novedad que el recurrente, de obtener
sentencia favorable de reincorporacin, pueda optar por recibir una
indemnizacin renunciando a aquel derecho.
Cabe preguntarse, a modo de reflexin, qu recurso judicial debe
interponer un empleado pblico dependiente de una universidad
nacional en caso de ser sancionado. Por un lado, se trata de un acto
emanado de una universidad, lo que torna procedente el recurso
del arto 32 de la Ley de Educacin Superior comentado en el punto
anterior. Por otro lado, al ser un empleado pblico sancionado,
encuentra cabida el recurso del arto 39 de la ley 25.164. El dilema
no es indiferente, por cuanto para la interposicin del primer re-
curso se exigen treinta das, y para el segundo noventa. En nues-
tra opinin, resulta procedente el recurso judicial previsto para los
actos administrativos de las universidades, por cuanto importa una
norma especial en funcin del sujeto emisor del acto. Sin embar-
go, los tribunales deben mantener una amplitud de criterio en
cuanto a no rechazar in limine aquellos recursos que, fundados
en la ley 25.164, sean presentados dentro de los noventa das, ya que
la colisin normativa existen te puede generar una duda razona-
ble en el administrado. Se trata en todo caso, de garantizar el prin-
cipio de tutelajudicial efectiva y el derecho de acceso a lajurisdic-
cin.
3. Defensa del consumidor (art. 45, ley 24.240)
El arto 45 de la ley 24.240 prev un recurso judicial contra los
actos administrativos que disponen sanciones por comisin de in-
-
256
EDUARDO VALOS
fracciones contempladas en dicho ordenamiento, aplicadas por la
Secretara de Industria y Comercio de la Nacin.
En el plazo de diez das de notificada la sancin, se podr recu-
rrir ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal dela Capital Federal, o ante las Cmaras
Federales de Apelaciones con asiento en las provincias, segn co-
rresponda, de acuerdo all ugar de comisin del hecho. El recurso,
a diferencia de los casos anteriores, deber presentarse en sede ad-
ministrativa, ante la misma autoridad que dict la sancin, y ser
concedido con efecto suspensivo, en relacin o libremente, esto
ltimo en caso que se hubieran denegado medidas de prueba.
Generalmente la administracin adjunta las actuaciones ad-
ministrativas y eleva el recurso al rgano jurisdiccional para su
tramitacin. La ltima parte de este arto 45 prev que las provin-
cias dictarn normas referidas a la actuacin de las autoridades
administrativas locales, estableciendo un rgimen compatible con
el de sus respectivas constituciones. Una sancin aplicada porun
rgano administrativo local, por infraccin a la ley 24.240, escapa
a la competencia del fuero federal, debiendo ser los tribunales lo-
cales los encargados de controlar el acto que se impugne.
4. Servicio Pblico de Autotransporte (art. 8, ley 21.844)
Las sanciones de multa por transgresiones o infracciones alas
disposiciones contempladas en la ley 21.844 en que incurran los
prestadores de servicios pblicos de autotransporte, aplicadas por
la Comisin Nacional Reguladora del Transporte, podrn recu-
rrirse, a opcin del interesado, directamente en apelacin ante
la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Adminis-
trativo Federal, en el plazo de diez das -debiendo presentar el
recurso ante el rgano de aplicacin- o bien, interponer recurso
de reconsideracin -con el que queda agotada la va administra-
tiva-siendo apelable ante dicho tribunal en igual plazo la reso-
l ucin que recaiga. Es decir que se puede acudir directamente a
la Cmara por recurso judicial o previa interposicin de reconsi-
deracin.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 257
A su vez, las resoluciones que impongan sanciones de suspen-
sin o caducidad del permiso, deben ser recurridas de conformidad
a las previsiones de la LNPAy decreto reglamentario, y una vez
agotada la va administrativa, se puede apelar ante la Cmara en
lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital.
Por ltimo, las resoluciones que impongan apercibimiento, slo
son susceptibles de recurso de reconsideracin.
Como podemos advertir, es un verdadero galimatas procesal,
por cuanto en base a la entidad de la sancin se deben utilizar di-
versos procedimientos, y la aplicacin de la sancin menor apare-
ce exenta de controljudicial.
5. Servicio Nacional de Sanidad Animal
De acuerdo a lo dispuesto por la ley 23.899, le compete al Servi-
cio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), la programacin y
realizacin de las tareas necesarias para prevenir, controlar, erra-
dicar las enfermedades propias de los animales y las transmisibles
al hombre y ejercer el contralor higinico sanitario integral de to-
dos los productos de origen animal.
Las sanciones que en el marco de esta actividad aplique el ad-
ministrador general del SENASA, o el funcionario en que la regla-
mentacin delegue talfacultad, sern recurribles (art. 26 de la ci-
tada ley) por va de recurso de apelacin ante la Cmara Federal
con competencia en el lugar donde se hubiere cometido el hecho.
El recurso deber interponerse y fundarse ante la autoridad que
hubiese aplicado la sancin dentro de los quince (15) das hbiles
de notificado, previo pago cuando se tratare de pena de multa.
6. Electricidad
La ley 24.065 es el marco regulatorio de la generacin, transpor-
te y distribucin de electricidad. Su rgano de aplicacin es el Ente
Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), creado como enti-
dad autrquica en el mbito del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos de laN acin. El arto 76 de la ley establece que las
258 EDUARDO VALOS
resoluciones del ente podrnrecurrirse por va de alzada, en los tr-
minos de la LNP A, y agotada la va administrativa proceder el re-
curso en sede judicial directamente ante la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal.
Cabe aclarar que como en el sistema recursivo nacional, al igual
que el provincial, el recurso de alzada no es obligatorio, se puede
entonces prescindir de este recurso administrativo e interponer di-
rectamente el remedio judicial. Ahora bien, interpuesto el de alza-
da, habr que esperar su resolucin para acudir ala vajudicial, o a
lo sumo desistirlo, para interponer el recurso ante la Cmara en lo
Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal.
7. Gas
La ley 24. 076 cre el marco regulatorio del transporte y distri-
bucin de gas natural, y como autoridad de aplicacin el Ente N a-
cional Regulador del Gas (ENARGAS), entidad autrquica en el
mbito del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos
delaN acin. Las decisiones de "naturalezajurisdiccional" del ente,
tal como dispone el arto 66 de la ley, sern apelables ante la Cma-
ra Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Fe-
deral de la Capital Federal dentro de los quince das de notificada
la resolucin, debiendo elevarse las actuaciones dentro de los cin-
co das contados desde la interposicin, y luego, correrse un tras-
lado por quince das a la otra parte.
El arto 70, a su vez, seala que las resoluciones del ente podrn
recurrirse por va de alzada en los trminos delaLNP A, y que ago-
tadala va administrativa proceder el recursojudicial. Esto me-
rece iguales reflexiones que en el caso anterior.
8. Rgimen de produccin, industrializacin y comercio
vitivincola
La ley 14.878 regula la produccin, industria y comercio viti-
vincola. Adems, cre una entidad autrquica en el mbito del
Ministerio de Economa, el Instituto Nacional de Vitivinicultura
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 259
(INV) como autoridad de aplicacin de este rgimen legal. El
arto 28 de la ley establece, para el caso de resoluciones condena-
torias, la posibilidad de deducir recurso de apelacin por va con-
tenciosa ante eljuez competente dentro de los cinco (5) das h-
biles de notificado. En caso de tratarse de un infractor reincidente
previamente debe ingresarse el importe de la multa a la tesore-
ra del Instituto (art. 29).
9. Registro de la Propiedad del Automotor
De acuerdo a lo dispuesto por el arto 37 del decreto-ley 6582/58,
texto agregado por la ley 22. 977, las decisiones de los encargados
del Registro en materia registral, podrn ser recurridas ante la
Cmara Federal de Apelaciones con competencia territorial en el
lugar donde tenga su asiento el Registro Seccional contra cuya
decisin se recurre. El decreto 335/88, reglamentario del prime-
ro, establece que este recurso es la nica va para impugnar las
decisiones de los encargados de Registro y de la Direccin N acio-
nal en materia registral. El recurso debe interponerse ante el Re-
gistro Seccional o ante la Direccin Nacional, segn cual fuere
el organismo que dict la resolucin impugnada. El plazo de in-
terposicin es de quince (15) das hbiles administrativos (art. 17,
decreto 335/88), y tiene efectos suspensivos respecto de la resol u-
cin recurrida. Debe ser presentado por escrito con patrocinio le-
trado debiendo ofrecerse prueba en dicho acto.
El arto 20 del referido decreto contiene una curiosa solucin.
Interpuesto el recurso ante el Registro Seccional, y antes de su ele-
vacin al tribunal, por intermedio de la Direccin Nacional, dicho
Registro puede revocar el acto impugnado. En caso contrario, puede
acompaar un informe con las observaciones que le merezca el
recurso y ofrecer prueba.
A su vez, la Direccin Nacional puede revocar el acto impugna-
do luego de receptadas las actuaciones, y en caso contrario tiene la
posibilidad de ampliar el informe y la prueba ofrecida por el Re-
gistro Seccional. Segn el arto 21, si el acto impugnado fuese ema-
nado de la Direccin Nacional, se sigue una mecnica similar pero
260 EDUARDO VALOS
por intermedio de la Secretara de Justicia. Es decir que la presen-
tacin de este recurso judicial activa una serie de resortes admi-
nistrativos que permiten a la Administracin, previamente a ele-
var las actuaciones al tribunal, revocar el acto impugnado. Algo
bastante particular.
f) Un palpable desorden normativo
La lectura de los prrafos precedentes demuestra el verdadero
caos normativo que impera a nivel nacional para la impugnacin
judicial de actos administrativos. Puesto que no slo pesalainexis-
tencia de un cdigo especfico sobre la materia, sino que adems,
esta gran variedad de acciones especiales conspira contra toda l-
gica y razn (yeso que hemos mencionado una mnima parte de los
recursos judiciales disponibles). Como se ha visto, algunos se in-
terponen en sede administrativa, otros ante el rgano jurisdiccio-
nal; en algunos casos ante jueces de primera instancia, en otros,
ante una Cmara; algunos requieren el pago previo de la multa,
otros no. Los plazos de interposicin difieren notablemente, yade-
ms no en todos los casos est habilitada lajurisdiccin del inte-
rior del pas, sino que hay que ir a litigar a la Capital Federal, sal-
vo que el interesado corra el riesgo de interponer el recurso en esta
ciudad, solicitando simultneamente lainconstitucionalidad de
lajurisdiccin exclusiva de los tribunales porteos.
Tambin resulta patente que el legislador nacional, cada vez
que ha regulado una actividad, lahadotado de un rgano de aplica-
cin y le ha asignado una accin especial ante lajusticia para im-
pugnar sus decisiones. Cuanto ms fcil, crear un rgimen gene-
ral de impugnaciones a la que cada ordenamiento particular se
remita. Puede ser que a esta altura del desarrollo del derecho en
nuestro pas esto no se advierta? O ser tambin ste unmecanis-
mo de autotutela de la propia administracin, al crear mltiples
acciones que dada su escasa difusin y asistemtica construccin,
en definitiva, pretende mantener sus decisiones al margen del con-
troljudicial ?
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 261
A nuestro juicio, aun sin esperar la sancin de un cdigo con-
tencioso administrativo federal, urge el dictado de una ley que
unifique todos los procedimientos especiales vigentes, tal como
surge del Ttulo VII del proyecto de Cdigo Contencioso Adminis-
tra tivo Federal, elevado a consideracin del Senado de la N acin
en el ao 1998.
21
IIl. LA HABILITACIN DE LA INSTANCIA
22
a) Introduccin
Es posible definir la habilitacin de la instancia como eljuicio
previo que realiza el tribunal con competencia en lo contencioso
administrativo respecto de la concurrencia de los presupuestos
procesales especiales de admisibilidad de la accin.
23
La declaracin de habilitacin de la instancia -que no causa
preclusin- es el resultado de la primera verificacin de la exis-
tencia de los requisitos procesales, y lo que se est decidiendo en
ella es el acceso a la justicia , ms no el resultado del pleito y, en
21 As, el arto 43 de dicho proyecto dispone: "Todos los recursos direc-
tos o acciones especiales previstos actualmente en leyes o reglamen-
taciones y los que en el futuro se establezcan, se regirn por el proce-
dimiento que se implementa en este Ttulo, y sern los nicos medios
vlidos para la impugnacin de los actos administrativos a los que se
r e f i e r e ~ " .
22 Seguimos en este punto nuestro trabajo titulado "La habilitacin de
la instancia en el fuero federal", publicado en Foro de Crdoba, Su-
plemento de Derecho Administrativo y Constitucional, N 11, Advo-
catus, Crdoba, 2003, pgs. 11/ 41, el que se puede consultar a mayor
abundamiento.
23 Conf. COMADIRA, Julio Rodolfo,Procedimientos administrativos, La
Ley, Bs. As., 2002, pg. 408.
l
I
I
j
'1
j
...
262 EDUARDO VALOS
consecuencia, tampoco se estjuzgando acerca de la procedencia
material de las pretensiones del actor o recurrente. 24
Habilitar la instancia significa declarar que el demandante
puede utilizar la vajudicial y ejercitar sus facultades procesales.
Presentes los presupuestos de admisibilidad, el juez atiende la
demanda y declarando su procedencia le da curso, la notifica al
demandado y emplaza a ste para que la conteste. El demandan-
te, entonces, con la habilitacin de la instancia, obtiene en defini-
tiva el impulso inicial del trmite deljuicio. 25
Es importante destacar que se reconoce a los jueces la facultad
de revisar de oficio las condiciones de admisibilidad en la etapa
preliminar del proceso. Fuera de esta oportunidad, el rgano judi-
cial no puede volver a examinar tales recaudos, salvo que la deman-
dada introd uzca dicha cuestin como defensa. Por eso, no corres-
ponde alosjueces de primera instancia hacerlo de oficio al momento
de pronunciar la sentencia definitiva y tampoco a la alzada al co-
nocer de un recurso de apelacin en el que se debate la cuestin de
fondo. Igualmente, corresponde entender que el trmite de habi-
litacin de la instancia es aplicable a los recursos judiciales direc-
tos, puesto que ms all del nomen iuris son verdaderas acciones
especiales cuyo objeto es la impugnacinjudicial de actos adminis-
trativos.
26
Enformaconcordanteconloestablecidoenelart.SOdelaley25.344,
la reforma al arto 31 de la LNPA establece-como yalo sealra-
24 Conf. Cm. Nac. Cont. Adm. Fed., Sala I1, 22/04/2003, en autos
"Schapiro Electrocivil", citado por COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedi-
mientos administrativos, pg. 408.
25 Conf. GRAU, Armando E.,Habilitacin de la instancia contencio-
so administrativa, Librera Platense Editora S.R.L., La Plata, 1971,
pg. 126.
26 Conf. PERRINO, Pablo E., "Proceso contencioso administrativo y ha-
bilitacin de la instancia", en Control de la Administracin Pblica.
Administrativo, legislativo y judicial, Jornadas organizadas por la
Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ediciones RAP S.A., Bs.
As., 2003, pgs. 99 y ss.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 263
mos ms arriba-el control de oficio por parte del rgano jurisdic-
cional de los requisitos de interposicin de las acciones impugna-
torias de actos administrativos o de reglamentos, o bien, de la exis-
tencia de reclamo administrativo previo para el caso de las dems
demandas contra el Estado Nacional que no tienen ese objetivo. Ex-
presamente dispone la ley que los jueces no podrn dar curso a las
demandas mencionadas enlos arts. 23 (demandas impugnatorias
de actos administrativos), 24 (demandas impugnatorias de regla-
mentos) o 30 (demandas contra el Estado no impugnatorias de actos
administrativos) de la LNPA, sin comprobar de oficio, en forma
previa, el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos art-
culos y los plazos respectivos. Veamos cules son entonces dichos
requisitos.
b) Los requisitos de admisibilidad de las acciones
impugnatorias de actos administrativos
Seala GRAU
27
que para presentar a los rganos judiciales un
caso para su conocimiento y decisin, debe demostrarse la concu-
rrencia de ciertas circunstancias que sirven para constituir o in-
tegrar eljuicio. Son requisitos de nacimiento, de admisibilidad o
de ejercicio de ciertas facultades procesales. Asimismo, es preciso
distinguir entre los requisitos comunes a toda demanda y de los
propios de la pretensin administrativa. A estos ltimos nos cir-
cunscribiremos.
1) Legitimacin (titularidad de un derecho subjetivo o
inters legtimo)
Si bien la legitimacin es un recaudo propio de toda clase de
demandas, es preciso destacar que en materia contencioso admi-
nistrativa el accionante debe ser titular de un derecho subj etivo o
27 GRAU, Armando E., op. cit., pg. 68.
~ -
264
EDUARDO VALOS
de un inters legtimo. N o basta el mero inters. Y mantenemos
esta clsica distincin por cuanto es la diferenciacin que se encuen-
tra contenida en la LNPA, aun cuando haya cado en desuso y los
modernos ordenamientos hagan abstraccin de ella.
La LNPAcuando ensu Ttulo IV se refiere alaimpugnacinju-
dicial de actos administrativos, no alude expresamente a la situa-
cinjurdica subjetiva tutelada, por lo que no encontramos impe-
dimento alguno para considerar que dicha proteccin tambin
. alcanza a los intereses legtimos
28
, tal como de ordinario ocurre
cuando ante el Fuero Contencioso Administrativo Federal se im-
pugnan concursos docentes universitarios, o licitaciones pblicas,
por dar un ejemplo. Slo se exige un derecho subjetivo vulnerado
para la impugnacin directa de los reglamentos (art. 24, inc. a,
LNPA).29
2) Agotamiento de la va administrativa
Agotar la va administrativa implica obtener una decisin que
cause estad0
30
; es decir, que provenga de la mxima autoridad con
competencia para resolver en ltima instancia administrativa
acerca del recurso o peticin planteada en dicha sede. Se obtiene
ello cuando sobre la pretensin del administrado recae una deci-
28 En igual sentido, ALTAMIRA GIGENA, Julio l., "La legitimacin en el
proceso contencioso administrativo", en Derecho administrativo,
pg. 1204.
29 Aun cuando lajurisprudencia ha extendido esta tutela tambin a los
portadores de intereses legtimos.
30 Ensea FIORINI (op. cit., pg. 216) que la expresin "que cause esta-
do" proviene del arto 10, inc. a, de la vieja ley espaola del siglo pasado,
y slo debe ser interpretada en exclusiva relacin con el recurso con-
tencioso administrativo. La resolucin administrativa que causa es-
tado es aquella que presenta la posibilidad de ser recurrida por la va
contencioso-administrativa; si desaparece la posibilidad de la inter-
posicin del recurso contra la resolucin administrativa, sea por con-
sentimiento o vencimiento del trmino, sta se transforma en deci-
sin administrativa firme.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 265
sin administrativa definitiva que sea irrevisible, irrecurrible y
fmal dentro de las instancias administrativas. La Corte Suprema
de Justicia de la N acin ha sealado que el agotamiento de la va
administrativa constituye una prerrogativa de naturaleza proce-
sal que integra el rgimen exorbitante que caracteriza al derecho
pblico.
31
Entre las razones en que tanto la doctrina y lajurisprudencia
hanjustificado el requisito de agotamiento de la va administra-
tiva, ubicamos las siguientes
32
: a) constituye una etapa concilia-
toria previa aljuicio; b) da a la Administracin la oportunidad de
revisar el caso y corregir errores; c) pone en funcionamiento el con-
trolj errquico de legitimidad y oportunidad, evitando que la Ad-
ministracin sea llevada ajuicio por decisiones adoptadas por r-
ganos inferiores; d)filtralas contiendas que llegan a los tribunales;
e) promueve la eficiencia administrativa evitando la interferen-
cia prematura de los jueces en el procedimiento administrativo; f)
facilita la tareajudicial al poner a disposicin de los tribunales el
beneficio de la experiencia y pericia del organismo administrati-
vo que intervino previamente; g) permite una mejor defensa del
inters pblico, y h) impide que la administracin resulte enjui-
ciada sorpresivamente.
Si bien hoy en da el requisito bajo anlisis es concebido por los
litigantes como un irritante privilegio estatal, en sujusta medida
creemos que razones de inters pblico aconsejansumantenimien-
to; siempre y cuando su ejercicio est presidido por reglas claras y
no se transforme en un va crucis para eljusticiable. En este senti-
do, se ha sealad0
33
con acierto que los funcionarios rehyen a la
31 Fallos 316:2454.
32 Seguimos en este punto a PERRINO, Pablo Esteban, "Procedimiento
administrativo y agotamiento de la va", en Procedimiento adminis-
trativo, pg. 165.
33 Vase CANOSA, Armando, Las reformas al rgimen dejuicios con-
tra el Estado y la ley de emergencia econmica, baco, Bs. As., 2001,
pg. 36.

266 EDUARDO VALOS
posibilidad de concretar un acuerdo ante la duda que se considere
que existe connivencia con el reclamante, como tambin, que el
control dentro de la propia administracin, incl usi ve elj errqui-
co, es utpico dada la terquedad del funcionario administrativo en
reconocer su propio error y la poca probabilidad de que el superior
desconozca una decisin del inferior, lo que podra ser considera-
do un verdadero retiro de confianza, sobre todo cuando la decisin
proviene de funcionarios jerrquicos.
Se impone entonces un cambio de mentalidad dentro de laAd-
ministracin, ya que existe una gran reticencia de su parte de re-
conocer cundo el administrado tiene razn, y por otro lado, pre-
fiere diferir para el futuro cualquier reconocimiento de derechos
que implique la erogacin de una suma de dinero. Por lo tanto, da
la sensacin que el agotamiento de la va administrativa se ha con-
vertido en un ritualismo estril, no obstante haber nacido con un
noble objetivo.
Pese a todo, lo cierto es que en el sistema nacional vigente, el
arto 23 de la LNPA exige para la impugnacin judicial de actos
administrativos: a) que se trate de un acto administrativo defini-
tiv0
34
y se hubieran agotado a su respecto las instancias adminis-
34 Acto administrativo definitivo es aquel que implique la resolucin
con plenos efectos jurdicos de una cuestin sometida al conocimien-
to de la Administracin Pblica en alguno de sus niveles o si es de tr-
mite, que decida indirectamente el fondo de la cuestin, de modo tal
que ponga trmino a sta, haga imposible o suspenda su continuacin.
(conf. TAWIL, Guido Santiago, op. cit., t. 1, pg. 99). Se ha entendido
por acto definitivo como aquel que resuelve sobre el fondo del proble-
ma planteado por el particular y produce efecto externo creando una
relacin entre la administracin y las dems cosas o personas. Su nota
fundamental est en su autonoma funcional, que le permite produ-
cir derechos y obligaciones y lesionar o favorecer por s mismo al par-
ticular. Se trata siempre de manifestaciones de voluntad, que en for-
ma definitiva definen el negocio planteado a la administracin sin
supeditar su efecto a condiciones o plazos suspensivos. El acto defi-
nitivo es el nico normalmente impugnable por s mismo, porque es
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 267
trativas; b) aunque no fuera definitivo, que impidiera totalmente
la tramitacin del reclamo interpuesto, es decir sea asimilable a
definitivo; c) se presentare el caso de silencio o ambigedad a que
se refiere el art.10; d) finalmente, remitindose al arto 9, que se est
en presencia de una va de hecho administrativa o se hubiese pues-
to en ejecucin un acto administrativo encontrndose pendiente
de resolucin un recurso con efectos suspensivos interpuesto en su
contra, o cuando aun resuelto, no se encontrare debidamente no-
tificada la resolucin.
En afirmacin que compartimos, se ha sealado que la instan-
cia administrativa no es ni puede considerarse como una primera
etapa del proceso judicial posterior, ni tampoco el controljudicial
de actos administrativos consiste en una acotada o restringida
posibilidad revisora, ni an en los casos en que la ley ha estableci-
do recursos judiciales contra decisiones administrativas que se
presentan directamente ante un tribunal de alzada.
35
Ello implicara limitar el derecho de defensa y la amplitud de
debate y prueba que integran lo que en su momento la Corte Su-
prema de Justicia de la N acin, desde el caso "Fernndez Arias"36
del ao 1960, llam "control judicial suficiente", es decir la posibi-
lidad de que los justiciables tuviesen al menos una instancia para
discutir, sin cortapisas, los hechos y el derecho.
En el sistema imperante en el orden nacional, el agotamiento
de la va administrativa se obtiene:
En el mbito de la Administracin central, si se pretende
impugnar un acto administrativo que no emane del rgano jerr-
quicamente superior competente en la materia, a travs del recurso
jerrquico (arts. 89, 90, 91 y 92, RLNPA), ya que el recurso de re-
consideracin (art. 84, RLNP A) no es obligatorio. El recurso jerr-
el nico capaz por s para producir el agravio al derecho subjetivo y al
inters del administrado (conf. GORDILLO, Agustn, Tratado de dere-
cho administrativo, t. 3, pg. II-7).
35 Vase REJTMAN F ARAR, Mario, Impugnacinjudicial de la actividad
administrativa, La Ley, Bs. As., 2000, pg. 68.
36 Fallos 247:646.
---
268 EDUARDO VALOS
quico puede ser interpuesto en forma directa dentro de los quince
das de notificado el acto administrativo respectivo, o bien, inter-
puesta la reconsideracin, ello lleva implcito-por imperio de la
ley- el recurso jerrquico (art. 88, RLNPA). Adems, puede ser
presentado en forma subsidiaria con el de reconsideracin. En el
caso de vencido el plazo para resolver, que es de treinta das hbi-
les administrativos, no es necesario presentar pronto despacho, ya
que la denegatoria tcita podr ser invocada en forma automti-
ca si se vence el plazo mencionado (conf. arts. 87 y 91, RLNPA).
Optativamente, una vez resuelto en forma expresa el recurso je-
rrquico, el interesado puede interponer a su vez contra este lti-
mo acto el recurso de reconsideracin previsto en el arto 100 del
RLNP A. Si se pretende impugnarjudicialmente un acto adminis-
trativo emanado de la mxima jerarqua de la Administracin
Central entendemos que no es necesario interponer ningn recur-
so, ya que al emanar de la mxima autoridad administrativa es-
tos actos tienen la calidad de agotar por s mismos la instancia
administrativa. N ada impide que el administrado interponga -si
as lo desea-recurso de reconsideracin.
En el mbito de la Administracin descentralizada, si el
acto administrativo proviene de un rgano jerrquicamente infe-
rior, la va administrativa queda agotada con el recurso jerrqui-
co que es resuelto por la mxima autoridad de dicho ente. Remiti-
mos ala mecnica descripta anteriormente.
Ahora bien, una vez resuelto en forma expresa el recurso jerr-
quico o denegado tcitamente por silencio, el administrado tiene
la opcin de interponer recurso de alzada en el plazo de quince das
de notificado o de operadala denegatoria presunta (arts. 94,95,96,
97 y 98, RLNPA), o bien, iniciar la accin judicial. El recurso de
alzada es resuelto por el Poder Ejecutivo. Si se trata de un ente
descentralizado creado por ley, el control que ejerce el Poder Eje-
cutivo es restringido slo ala legitimidad del acto, no a su oportu-
nidad, mrito o conveniencia.
El arto 94 del RLNPA incluye como materia del recurso de al-
zada a los actos administrativos de las universidades nacionales.
Sin embargo, este precepto ha quedado derogado por el arto 32 de
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATNO EN LA NACIN 269
la ley 24.521 que, suprimiendo el control administrativo por par-
te del Ministerio de Educacin sobre las universidades, estableci
como nica va de impugnacin de los actos administrativos defi-
nitivos de esas casas de estudio, un recurso de apelacin ante la
Cmara Federal de Apelaciones de lajurisdiccin.
Si se trata de un acto administrativo dictado por la mxima
autoridad del ente descentralizado, el interesado ya tiene agota-
da la va administrativa. Sin embargo, puede voluntariamente
interponer recurso de reconsideracin. Una vez resuelto ste, o si
no lo present, puede optar por interponer recurso de alzada o bien
la demandajudicial.
Si se trata de decisiones de la mxima autoridad de los entes
reguladores de servicios pblicos privatizados, no es nece-
sario agotar la va administrativa por cuanto dichos actos tienen
la virtualidad de agotarla por s mismos. Ello sin perjuicio de que
a opcin del interesado proceda el recurso de alzada, en los trmi-
nos ya sealados.
37
3) Plazo de interposicin de la accin o ''recursojudicial''
Uno de los recaudos previstos en la ley 19.549, ms precisamente
en su arto 25, es el cumplimiento de plazos bastante breves para
interponer la demanda ordinaria o el recurso judicial. Se trata de
un plazo de noventa (90) das hbiles judiciales para impugnar un
acto administrativo de alcance particular o un acto de alcance ge-
neral, ya sea en forma directa o indirecta (conf. arto 24, incs. a y b,
LNPA). Si la impugnacin del acto administrativo debe hacerse
por medio de los llamados "recursos judiciales" a falta de plazo
expreso contenido en las leyes especiales que los regulan, el pla-
zo de interposicin del mismo ser de treinta das hbiles judicia-
les.
El vencimiento de estos plazos provoca indefectiblemente el
decaimiento del derecho a demandar. sa es la doctrina de nues-
37 Conf. REJTMAN FARAH, Mario, op. cit., pg. 73.
270 EDUARDO VALOS
tro ms alto tribunal. 38 En tal sentido, la CSJN ha sealado que
''los actos administrativos no impugnados judicialmente en tales
plazos devienen firmes e irrevisibles a pedido del interesado".
Tambin es preciso considerar la doctrina emergente del fallo ple-
nario dictado en la causa Petracca por la Cmara Nacional en lo
Contencioso Administrativo Federal
39
, en el sentido que el acto
administrativo consentido no puede ser impugnado judicialmen-
te ni derivarse del mismo una reclamacin pecuniaria.
Se ha entendido que la fijacin de tales plazos obedece a que la
marcha de la admnstracinno se vea demorada como consecuencia
de mantener sinlimtaciones el derecho del particular a solicitar la
revisin del acto administrativo en cuestin y as dar certidumbre
a terceros involucrados, en el caso que existan otros particulares
damnificados por el acto impugnado. Tambin, que dichos plazos
son una derivacin de la presuncin de legitimidad propia de los
actos administrativos, resultando necesario asegurar su estabili-
dad y dotar de agilidad a la accin de la administracin, a fin que
sta no se vea obstaculizada por intereses privados frente a los fi-
nes pblicos comprometidos y la seguridadjurdica enjuego.
40
Se trata de plazos de caducidad y no de prescripcin, distincin
sta que no resulta indiferente: lo propio de la caducidad es su na-
turaleza perentoria, automtica y fatal, se opera de pleno derecho
y su efecto fundamental es la prdida o extincin del derecho no
38 Fallos 179:249.
39 Vase in extenso Fallos plenarios. Recopilacin, supervisin y ano-
tacin de Marcelo Gustavo CARATI'INI, Ciencias de la Administracin,
Bs. As., 1997, pg. 192, donde se sostuvo que "La impugnacin de los
actos administrativos prevista en los incs. ayb del art. 23 de la ley 19.549 ,
dictados durante la ejecucin de un contrato de la administracin, est
sujeta al plazo instituido por su arto 25". "No es admisible la accin de
cobro de pesos o indemnizacin de daos sin impugnar, dentro del
plazo del arto 25 de la ley 19.549 la legitimidad del acto administrativo
que ha desestimado la misma pretensin o cuyo contenido excluye el
pago de lo reclamado".
40 Conf. REJTMAN FARAH, Mario, op. cit., pg. 148.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 271
exigido. La prescripcin, por el contrario, no rene esas caracte-
rsticas. El beneficiario puede no hacer uso de ella, no opera ni fun-
ciona de pleno derecho yno produce la extincin definitiva del de-
recho, sino su subsistencia como obligacin natural. 41
Otra caracterstica de la "caducidad" es que en principio no es
susceptible de suspensin ni de interrupcin, salvo disposicin
legal en contrario (vgr., suspensin que produce la presentacin de
un pedido de vista en sede administrativa (art. 76 in fine, RLNP A);
interposicin del recurso de reconsideracin previsto en el arto 100
de dicho reglamento, etc.).
Los plazos del arto 25 de laLNPA pueden a su vez verse amplia-
dos en caso que la administracin no cumplimente lo preceptuado
por el arto 40 del RLNP A. En efecto, el decreto 1883/91 que modifi-
c el decreto 1759/72, reglamentario de la ley 19.549, estableci que
los instrumentos de notificacin de un acto administrativo deben
indicar los recursos que se puedan interponer contra dicho acto, y
el plazo dentro del cual deben articularse los mismos, o en su caso, si el
acto agota las instancias administrativas. El incumplimiento de
dichos recaudos no torna nula la notificacin, sino que prorroga el
plazo para interponer los recursos administrativos. Ahora bien, si
lo que se omitiera fuera la indicacin que el acto administrativo
notificado agot la instancia administrativa, los plazos del arto 25
de la LNPA comenzarn a correr luego de transcurrido un plazo
de sesenta das. Es decir que el plazo de noventa das contemplado
en el arto 25 de la LNPA comenzar a correr una vez vencidos los
sesenta das adicionales. En caso de "recursos judiciales", si el ins-
trumento de notificacin omitiera sealar cul es el recurso judi-
cial que procede presentar en contra del acto administrativo noti-
ficado' el plazo de interposicin del mismo ser de sesenta das
hbiles.
Consideramos que es una encomiable solucin la aqu comen-
tada, por cuanto esclarece el camino a seguir en caso de impugna-
ciones de actos administrativos, aspecto que cobra muchsima re-
41 Conf. COMADIRA, Julio Rodolfo, op. cit., pg. 477.
272
EDUARDO VALOS
levancia frente a la falta de sistematizacin en el orden nacional
de los innumerables recursos judiciales existentes, tal como se
indic en el punto U.
Por su parte, lajurisprudenciaha establecido que no satisface
las exigencias del arto 40 del RLNP A la habi tual prctica de la
administracin consistente en la mera transcripcin en la respec-
tiva cdula de notificacin, de diversos artculos del RLNP A o de
la norma que contiene la regulacin del recurso judicial pertinen-
te, sin establecer que el acto administrativo notificado agota la
instancia administrativa.
42
Rigen tambin las dos horas de gracia que consagra el arto 124
del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, aun cuando se
trate de recursos judiciales que deban ser presentados en oficinas
administrativas.
En caso de silencio de la administracin, es decir cuando sta
dej a vencer los plazos normativos sin resolver, la situacin queda
captada por el arto 26 de la LNP A en virtud de lo cual no se aplican
los plazos del arto 25, sino los correspondientes ala prescripcin de
la accin. Esta solucin de la ley toma en cuenta que el particular
que realiza una peticin a la Administracin tiene derecho a una
decisin expresa y fundada (arts.14 y 18, CN), por cuanto se vin-
cula con el derecho a peticionar a las autoridades y al derecho de
defensa. Por eso sera inadmisible que a pesar de que la Adminis-
tracin omitiera pronunciarse, se computaran plazos de caducidad
para demandar. 43 Asignar al silencio el carcter de denegatoria
42 "La mera transcripcin de normas, cuyo ejercicio simultneo resulta
incluso incompatible, no puede provocar sino confusin en el adminis-
trado, desvirtuando el objetivo tenido en cuenta en el arto 40 del RLNPA
de proporcionar certeza a la situacin jurdica del justiciable y garan-
tizarle su derecho de defensa [ .. .]" (Cm. Fed. Crdoba, Sala A, 22/021
2002, en autos "Bonada, Alberto Oscar el UN.C. (Fac. de Arquitectu-
ray Urbanismo) - recurso judicial", Prot. 58, f. 105, Seco II).
43 Como ocurre con la reforma introducida al arto 31 de la LNPA por la
ley 25.344, cuando se configura el silencio frente al reclamo adminis-
trativo previo a la demanda judicial en que sta debe interponerse
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 273
tcita es una facultad del administrado que puede ejercerse sin
limitacin ni restriccin temporal alguna.
Es comn que el particular tenga por denegado tcitamente un
recurso administrativo e interponga la demanda judicial y que
durante su tramitacin recaiga resolucin expresa del recurso. Si
ste le fuera favorable, en buenahora se habra solucionado la
cuestin. Si ste le fuera desfavorable entendemos que el admi-
nistrado debera impugnar judicialmente este nuevo acto ad-
ministrativo -nunca dejarlo firme- y solicitar la acumulacin
de las demandas en sede judicial.
4) Pago previo
En algunos juicios se obliga al accionante a abonar la cantidad
a que se refiere la controversia como requisito previo de admisibi-
lidad de la demanda. Esta carga, conocida como principio de salve
et repete, es un privilegio de la administracin y tiene como funda-
mento la regularidad de la gestin fiscal.
En relacin a esta regla se ha dicho que todo sistema que condi-
ciona el acceso a lajusticia a la obligacin de sumas pendientes de
pago, no debe ser formulado con un criterio rgido, sino que tal con-
dicionamiento ser o no lesivo del derecho a lajurisdiccin cuan-
do, conforme a las circunstancias de cada caso concreto y singular,
la suma sometida a pago previo sea, por su cuanta, desproporcio-
nada ala capacidad del obligado.
44
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la N acin ha es-
tablecido: "[ ... ] Que, segn resulta de la doctrina establecida por
esta Corte en el caso 'Micromnibus Barrancas de Belgrano' (Fa-
llos 312:2490), los alcances que cabe otorgar a lo dispuesto por el
arto 8, inc. 1, de la Convencin Americana de Derechos Humanos
-a la que el inc. 22 del arto 75 de la Constitucin N acional otorga
dentro de los plazos perentorios y con los mismos efectos del arto 25,
"sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripcin".
44 Conf. BIDART CAMPOS, Germn, "El Pacto de San Jos de Costa Rica
yel acceso fcil a la justicia", enED, 137-314.
-
274 EDUARDO VALOS
jerarqua constitucional- son equivalentes, en relacin con el
principio salve el repete, a los fij ados por lajurisprudencia del tri-
bunal elaborada con mucha antelacin a dicho tratado, con funda-
mento en el derecho de defensa garantizado por el arto 18 de la Cons-
titucinNacional L .. ]". "L .. ] Que en tal sentido, y como lo ha fijado
la al udidajurisprudencia -aplicable tanto a las personas fsicas
como alas de existencia ideal-, las excepciones admitidas respecto
de la validez constitucional de las normas que requieren el pago
previo de las obligaciones fiscales como requisito para la interven-
cinjudicial, contemplan, fundamentalmente, situaciones patri-
moniales concretas de los particulares, a fin de evitar que ese pago
previo se traduzca -a causa de la falta comprobada e inculpable
de los medios pertinentes para enfrentar la erogacin-en un real
menoscabo de la defensa enjuicio [. .. ]".45 En suma, la garantaju-
dicial de acceso a lajusticia se encuentra condicionada a una cues-
tin de hecho consistente en la demostracin de no poder afrontar
en cada caso la suma de dinero exigida como recaudo previo a la
interposicin de la demanda contencioso administrativa o recur-
so judicial.
e) Los requisitos de admisibilidad de las demandas no
impugnatorias de aetos administrativos
1. Distincin entre la va recursiva y la va reclamatoria
El Ttulo IV de la LNP A, como yalo hemos sealado, vino alle-
nar el vaco legislativo existente en su momento y, por lo tanto, re-
gul aspectos vinculados con el acceso a lajurisdiccin, ms pro-
pio de un cdigo contencioso administrativo que de una ley de
procedimiento administrativo.
45 CSJN, 27/12/1996, en autos "Sociedad Annima Expreso Sudoeste
(S.A.E.S.) el Provincia de Buenos Aires (Ministerio de Economa)", en
Impuestos, LV-A-1210.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 275
Los arts. 23 a27 de la LNPA se refieren alaimpugnacinjudi-
cial de actos administrativos, estableciendo a su respecto la nece-
sidad de agotar previamente la va administrativa, mediante los
recursos administrativos previstos en el decreto reglamentario de
laley.46 Es decir que si se pretende impugnar judicialmente un acto
administrativo, previamente debemos agotar la va mediante la
interposicin de los recursos administrativos que permitan obte-
ner una decisin que cause estado.
47
Ahora bien, paralelamente a la va recursiva, el legislador ha
plasmado otro camino que no es opcional ni alternativo, sino que
funciona para supuestos distintos, y que consiste en el reclamo
administrativo previo a la demanda judicial. A este instituto se
refieren los arts. 30 a 32 de la LNP A.
En efecto, la va reclamatoria previa es un resabio de la venia
legislativa previa para demandar ala N acin, y est instaurada
justamente como requisito necesario para las demandas no1.m-
pugnatorias de actos administrativos. Eso surge expresamente
del arto 30 de la LNPA (texto segn la reforma introducida por la
ley 25.344), que alude a este reclamo previo "salvo cuando se tra-
te de los supuestos de los arts. 23 y 24", es decir, las situaciones
de impugnacin de actos administrativos de alcance individual
o general. 48
En sntesis: cualquier demanda contra el Estado Nacional o sus
entidades autrquicas, de cualquier naturaleza, requiere por re-
gla la interposicin de un reclamo administrativo previo, que se
regir por los arts. 30 a 32 de la LNP A. Si se trata de una demanda
46 Recursos de reconsideracin (art. 84, RLNPA, de carcter optati-
vo);jerrquico (art. 89, RLNPA, de carcter obligatorio) y de alzada
(art. 94, RLNPA, de carcter facultativo).
47 Para los actos administrativos de alcance general, que tienen un
particular rgimen de impugnacin en sede administrativa, vase
arto 24 de la LNP A.
48 Recordemos que en mbito de la Provincia de Crdoba, este recla-
mo administrativo previo a la demanda judicial es facultativo (art. 119,
ley 6658).
....
2713 EDUARDO VALOS
impugnatoria de acto administrativo, ya no corresponde este re-
clamo administrativo previo, sino la interposicin de recursos.
Recurso y reclamo tienen en comn que ambos actos procesa-
les desarrollados en sede administrativa implican una peticin
ante la administracin. Ahora bien, mediante el primero, lo que
se ataca es un acto administrativo definitivo o asimilable a defini-
tivo, y es una exigencia previa a la interposicin de la demanda
judicial. Por el contrario, mediante el reclamo administrativo pre-
vio no se ataca un acto administrativo, sino que ms bien se est
en presencia de una situacin de hecho, ya sea una accin o una omi-
sin de la administracin que se pretende revertir. Por ejemplo,
reclama en sede administrativa en forma previa (y no recurre) la
empresa prestadora de agua corriente a quien la administracin
le adeuda boletas impagas, el empleado pblico a quien por un error
se le liquid mal su sueldo, etc. Es decir, a travs del "reclamo" se
pide a la administracin un dar, un hacer o un no hacer, sin que
exista acto administrativo que haya trasuntado la voluntad admi-
nistrativa susceptible de ser impugnado. Como contrapartida, a
travs del "recurso" se ataca esa declaracin de voluntad conteni-
da en un acto administrativo. Asimismo, los recursos se supeditan
a recaudos de tiempo (plazos de caducidad breves) y forma, mien-
tras que el reclamo no exige mayores formalidades y no est suje-
to a plazo alguno, salvo el de prescripcin.
2) El reclamo administrativo previo a la demanda
judicial tras la ley 25.344
En su momento, el arto 32 de la LNPA consagr una gran
cantidad de excepciones
49
a la obligacin de interponer el reclamo
49 Actos dictados de oficio, o bien que antes de su dictado el interesado
se hubiese presentado expresando su pretensin en sentido contrario;
acciones de repeticin; daos y perjuicios contra el Estado; acciones de
desalojo u otra acin que no tramitara por la va ordinaria, o cuando
mediare una clara conducta del Estado que hiciera presumir la inefica-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 277
administrativo previo a la demandajudicial, por lo que en la prc-
tica, desde el ao 1972, el reclamo administrativo previo fue un ins-
titutoinusua1.
5o
Pero a partir de fines del ao 2000, con la Ley de Emergencia
N 25.344, esto ltimo cambi puesto que se han eliminado la gran
mayora de las excepciones a este reclamo, adquiriendo entonces
un protagonismo nunca alcanzado, con el agravante que este ins-
tituto tambin es de verificacin obligatoria de oficio por los jue-
ces, tal como lo dispone el arto 31 de la LNP A.
De las excepciones consagradas en el citado arto 32 de la LNPA
subsisten slo dos situaciones:
a) "Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una
ejecucin o de repetir un gravamen pagado indebidamente", aspec-
to este ltimo innecesario puesto que la repeticin de tributos se
encuentra puntualmente tratada en la ley 11.683, de procedimien-
to tributario.
b) "Se reclamaren daos y prejuicios contra el Estado por res-
ponsabilidad extracontractual". Represe que se habla de respon-
sabilidad extracontractual, por lo que las pretensiones derivadas
de responsabilidad contractual no quedan incluidas en la excep-
cin, a diferencia de lo que suceda anteriormente, donde se encon-
traba exenta de reclamo previo la demanda por daos y perjuicios
contra el Estado, sin efectuarse tal distincin.
En los casos en que la presentacin del reclamo administrati-
vo aparece notoriamente como una conducta destinada al fracaso,
por ejemplo, en casos en que muchos reclamos similares hubieran
ya sido desestimados; al haber sido derogado el inc. e del arto 32 de
cia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un
ritualismo intil; se demandare a un ente autrquico, empresa del Es-
tado, sociedad mixta o de economa mixta, etctera.
50 Para profundizar sobre esta doble va de acceso a la jurisdiccin,
vase el excelente trabajo de Beatriz SILVESTRI y Rafael GONZLEZ
ARZAC, "La instancia administrativa previa a lajudicial en la ley 19.549
(recursos y reclamos)", ED, 72-763.
278 EDUARDO VALOS
laLNP A que justamente contemplaba esta hiptesis como causal
de excepcin al reclamo, qu actitud corresponde adoptar? La
respuesta proviene de lajurisprudencia. As, la Sala 1 de la Cma-
ra Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal, ha soste-
nido que"[. .. ] lo relativo al ritualismo intil traduce un principio
jurdico que subsiste como tal, no obstante haber sido normativa-
mente suprimido por la reforma que la ley 25.344 (art. 12) intro-
dujo al arto 32, inc. e, de la ley 19.549".51 En efecto, no se puede con-
denar al particular a atravesar el inservible camino del reclamo
administrativo previo cuando se tiene la absoluta seguridad de que
la Administracin ya se ha manifestado reiteradamente en senti-
do contrario. 52 Ahora cuidado: esta causal de excepcin no es apli-
cable al agotamiento de la va administrativa por va de recurso
administrativo, ya que cuando esta excepcin tuvo consagracin
normativa, slo estaba referida al instituto del reclamo previo.
Tampoco es procedente el reclamo administrativo previo a la
demandajudicial-aun cuando no lo dice la ley-en casos en que
la pretensin contra la administracin para su viabilidad requie-
re la declaracin de inconstitucionalidad de una ley. Esto es ele-
mental por cuanto la Administracin tiene vedada la posibilidad
de hacerlo.
Dentro de las modificaciones al arto 30 de la LNPA, el arto 12 de
la ley 25.344 hace extensivo el reclamo previo al Estado Nacional
y entidades autrquicas, entes estos ltimos que anteriormente
se encontraban exceptuados. La mencin especfica a las entida-
des autrquicas hace que el reclamo administrativo previo no sea
necesario en el caso de tratarse de otras formas de descentraliza-
51 En autos "Ramos, Silvia del Milagro y otro el E.N. D.G.F.M. sI em-
pleo pblico", 18/09/2001,ED, edicin del 27 103/2002, pg. 15. En igual
sentido, "Castillo, Carlos Abraham y otros el Direccin General de Fa-
bricaciones Militares sI empleo pblico", 23/10/2001, ED, edicin del
30/1112001, pg. 20.
52 Conf. CANOSA, Armando, op. cit., pg. 91.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 279
cin administrativa, como sera el caso de las empresas del Esta-
do en sus diversas modalidades. 53
En cuanto alos plazos para resolver el reclamo, el arto 31 de la
LNPA establece que la administracin cuenta con noventa das
para pronunciarse, vencido este plazo se debe interponer pronto
despacho, y si transcurriesen otros cuarenta y cinco das (y la ad-
ministracin no contesta) la demanda se deber interponer "en los
plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el arto 25, sin per-
juicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcin".
Verdadero despropsito la redaccin de este precepto. Ello as
por cuanto los plazos del arto 25 de la LNPA son plazos de caduci-
dad, y como tales, sustancialmente distintos a los de prescripcin,
e incluso incompatibles entre s, por lo que la redaccin de la nor-
ma es poco feliz.
Pero lo ms sorprendente es que interpuesto el pronto despa-
cho, y vencidos cuarenta y cinco das sin que la Administracin se
pronuncie, el plazo para interponer la demandajudicial queda cap-
tado por los plazos de caducidad del arto 25. Absoluta diferencia con
el rgimen anterior (antigua redaccin del arto 31 de la LNPA) en
que expresamente se consignaba que frente al silencio la deman-
da poda interponerse en cualquier tiempo, salvo el plazo de pres-
cripcin. Era una solucin mucho msjusta por cuanto nunca des-
aparece la obligacin de resolver un reclamo por parte de la
Administracin, aun cuando la ficcin de la denegatoria tcita
permita al interesado estar en condiciones de demandar. Vale de-
cir que ahora para la administracin resolver o no un reclamo pro-
duce idnticos efectos jurdicos.
Pero adems se ha omitido modificar el arto 26 de la LNPA 54,
quitndole coherencia al sistema, pues esta norma consagra como
53 Conf. POZO GOWLAND, Hctor M., "Cambios en el contencioso admi-
nistrativo federal. El reclamo administrativo", ED, edicin del 29/12/
2000, pg. 6.
54 Recordemos que dicha norma establece: "La demanda podr iniciar-
se en cualquier momento cuando el acto adquiriera carcter definiti-
vo por haber transcurrido los plazos previstos en el arto 10 y sin per-
juicio de lo que corresponda en materia de prescripcin".
280 EDUARDO VALOS
principio general aplicable a la va recursiva la posibilidad de in-
terponer la demanda en cualquier trmino (salvo la prescripcin)
para los casos de silencio de la Administracin. Por lo tanto, en caso
de demandas impugnatorias de actos administrativos, en que la
va hubiese sido agotada por denegatoria tcita del recurso respec-
tivo, el plazo para demandar es el de prescripcin, mientras que si
se trata de una demanda no impugnatoria de acto administrati-
vo, cuyo reclamo previo no fuere contestado, el plazo para deman-
dar es el de caducidad, previsto en el arto 25 de laLNP A de noven-
ta das hbiles judiciales. Una verdadera contradiccin.
Una cuestin que queda sin respuesta, vinculada con el proble-
ma anterior, es el plazo para interponer la demanda no impugna-
toria de acto administrativo, una vez resuelto expresamente el
reclamo previo y, por supuesto, denegado. El plazo para deman-
dar es el de prescipcin o tambin el de caducidad? Como la ley nada
aclara, y como el plazo de caducidad es algo excepcional que debiera
surgir en forma expresa, se puede defender el cmputo del plazo
de prescripcin de la accin. Ahora bien, tampoco esta solucin
parece razonable, porque en definitiva sera menos extenso el plazo
para demandar cuando la Administracin omite resolver el recla-
mo que cuando lo hace expresamente. Veremos qu deciden los tri-
bunales sobre este punto. Enlo personal, entendemos que no pue-
de hacerse valer un plazo de caducidad si no surge expresamente
del texto legal. Ante la duda un administrado diligente demanda-
r respetando el plazo menor, o sea el de caducidad, para evitar
sorpresas.
Continuando con las modificaciones al arto 31 se permite al
Poder Ejecutivo por razones de complejidad o emergencia pblica
extender entre ciento veinte (120) y sesenta (60) das los plazos para
resolver el reclamo y el pronto despacho, respectivamente. Esto
constituye un verdadero exceso.
Finalmente (y esto s es positivo), se dispone que "la denegato-
ria expresa del reclamo no podr ser recurrida en sede administra-
tiva", lo que viene a despej ar diversas interpretaciones doctrina-
rias acerca de si denegado expresamente un reclamo quedaba
expedita la demandajudicial, o bien a su vez haba que impugnar
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 281
el acto administrativo denegatorio mediante los recursos adminis-
trativos. Queda entonces claro que el acto administrativo que se
dicte en respuesta del reclamo previo es irrecurrible.
IV. LA SUSPENSIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN SEDE JUDICIAL
a) Medida de no innovar
Seala CASSAGNE
55
que en el contencioso administrativo clsi-
co, representado en Argentina por los Cdigos Provinciales, la
nica medida cautelar que se regulaba era la suspensin del acto
administrativo; es decir, la suspensin de su cumplimiento o eje-
cutoriedad. N o obstante, la ausencia de un cdigo en el orden na-
cional condujo, tanto a la jurisprudencia como a la doctrina, a
recepcionar por analoga la figura de la llamada "prohibicin de
innovar", legislada en el ordenamiento procesal civil. Sin embar-
go, tambin ha coexistido la aplicacin -en sede judicial- de la
frmula contenida en el arto 12 de la LNPA, que requiere: a) que se
alegue fundadamente una nulidad absoluta, es decir que se trate
de una nulidad manifiesta del propio acto; b) existencia de moti-
vos de inters pblico, y c) que se dicte para evitar perjuicios gra-
ves al interesado.
La medida de no innovar est regulada en el arto 230 del Cdi-
go Procesal Civil y Comercial de la N acin. Dicho artculo dispo-
ne que: "Podr decretarse la prohibicin de innovar en toda clase
de juicio, siempre que: 1) el derecho fuere verosmil; 2) existiese el
peligro de que si se mantuviera o alterara, en su caso, la situacin
de hecho o de derecho, la modificacin pudiera influir en la senten-
cia o convirtiera su ejecucin en ineficaz o imposible, y 3) la caute-
la no pudiere obtenerse por medio de otra precautoria.
55 CASSAGNE, Juan Carlos, "Las medidas cautelares en el contencioso
administrativo", LL, 2001-B-I090.
282 EDUARDO VALOS
Tal como lo hemos sealado en otra oportunidad
56
, a diferencia
de lo que ocurre en el proceso contencioso administrativo de la
Provincia de Crdoba (ley 7182), donde la suspensin de los efec-
tos del acto administrativo resulta ser un verdadero incidente, que
debe ser planteado junto con la demanda y en el que interviene
activamente la administracin
57
, en el orden federal setrata de una
medida cautelar, y como tal, reune los siguientes requisitos: pue-
de ser interpuesta antes o despus de la demanda (art. 195), debe
decretarse y cumplirse inaudita parte, debiendo ser notificado el
afectado con la medida dentro de los tres das si no hubiese tomado
conocimiento de la misma con motivo de su ejecucin (art. 198). Es
requisito indispensable el ofrecimiento de contracautela por quien
obtiene una medida cautelar (art. 199), salvo que se trate de la
Nacin o quien litigue actuare con beneficio de litigar sin gastos o
sea de reconocida solvencia. Tiene adems carcter provisional,
es decir subsistir mientras duren las circunstancias que motiva-
ron su otorgamiento (art. 202). Como consecuencia de ello, las re-
soluciones judiciales que recaigan a su respecto no causan estado
y pueden ser revisadas frente a un cambio de circunstancias. Ade-
ms, las que se hubiesen ordenado y hecho efectivas antes del pro-
ceso, caducan en el plazo de diez das siguientes al de su traba, si
no se hubiese interpuesto la demanda en ese plazo (art. 207).
Esta medida cautelar no exige de los magistrados el examen de
la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino slo su
verosimilitud. Eljuicio de verdad en esta materia se encuentra en
oposicin a la fmalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa
que atender a aquello que no excede del marco de lo hipottico,
dentro del cual, asimismo, agota su virtualidad. 58
56 De nuestra autora: "La ley de emergencia econmica 25.344, las
reformas al Cdigo Procesal Civil y Comercial de la N acin y el rgi-
men de medidas cautelares en tiempos de 'dficit cero' y 'corralito' ",
Foro de Crdoba, Suplemento de Derecho Administrativo y Consti-
tucional, N 8, Advocatus, Crdoba, 2002, pgs. 11 y ss.
57 Vase in extenso arto 19 del CMCA (ley 7182).
58 GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O.,Las medidas cautelares contra laAd-
ministracin Pblica, baco, Bs. As., 2002, pgs. 64 y ss.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA XACIX 253
Los requisitos de verosimilitud del derecho invocado y el peli-
gro de la demora se encuentran interrelacionados, de modo tal que
a mayor verosimilitud del derecho cabe no ser tan exigente con la
gravedad e inminencia del dao, y viceversa, cuando existe el ries-
go de dao extremo e irreparable, el rigor acerca de aquella exigen-
cia se puede atenuar. Sin embargo, entendemos que aun cuando
de existir realmente peligro en la demora, debe encontrarse acre-
ditado, aunque mnimamente, la verosimilitud del derecho. 59
La verosimilitud del derecho no es slo apariencia de buen de-
recho, sino que exige que pueda preverse, segn un clculo de pro-
babilidades, que en la sentencia de fondo se declarar el derecho
en sentido favorable al solicitante de la medida cautelar.
En materia de suspensin de actos administrativos, el peticio-
nante de una medida cautelar de no innovar deber cumplir con
una carga adicional, esto es, que su argumentacin deber destruir
la presuncin de legitimidad de que gozan los actos administrati-
vos de conformidad al citado arto 12 de la LNP A. En efecto, en este
aspecto, la verosimilitud del derecho juega a priori en favor del acto
administrativo en cuestin.
El peligro en la demora se vincula ya sea con la posibilidad de
que al dictarse sentencia definitiva la misma sea ineficaz o de im-
posible cumplimiento, ya sea con que se le provoque al accionante
un dao innecesario. No se trata de la hiptesis de dao irrepara-
ble, puesto que toda clase de daos, aun los que tienen contenido
espiritual, pueden ser resarcidos en alguna medida mediante la
correspondiente indemnizacin de daos y perjuicios.
b) Medida cautelar innovativa
La medida cautelar innovativa es una diligencia precautoria
excepcional que tiende a modificar el estado de hecho o de derecho
existente antes de la peticin de su dictado, medida que se traduce
en la injerencia del tribunal en la esfera de libertad de los justicia-
59 Conf. GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O., op. cit.
284 EDUARDO VALOS
bIes a travs de la orden de que cese una actividad contraria a de-
recho o de que se retrotraigan las resultas consumadas de un pro-
ceder antijurdico.
60
Esa medida importa la emisin de un mandato judicial a la
Administracin para que sta observe una conducta activa, es de-
cir no una mera abstencin de ejecutar ciertos efectos, sino, direc-
tamente, una obligacin de hacer. Tal clase de medida debe afian-
zarse en el proceso administrativo cuando la suspensin de los
efectos del acto no sea una respuesta cautelar efectiva para la pro-
teccin peticionada. 61
La medida cautelar innovativa no tiene una recepcin expre-
sa en nuestro ordenamiento procesal federal, por lo que prcti-
camente la figurajurdica de la medida de no innovar, regulada
en el arto 230 del CPCN, ha sido la herramienta procesal para su
implementacin. Al menos la experienciajudicial as lo demues-
tra. Por lo tanto, los requisitos de procedencia de esta medida son
tambin la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora,
analizados supra. En razn de que el dictado de una medida cau-
telar innovativa implica alterar el estado de hecho o de derecho
preexistente, los jueces deben actuar con suma prudencia, a fin
de resguardar el principio de divisin de poderes.
Por su parte, nuestro ms alto tribunal ha considerado que los
recaudos de viabilidad de las medidas precautorias deben ser pon-
derados con especial prudencia cuando la cautela altera el estado
de hecho o de derecho existente al momento de su dictado, habida
cuenta de que configura un anticipo dejurisdiccin favorable res-
pecto del fallo final de la causa.
62
60 Conf. PEYRANO, Jorge W., "La batalla por la medida cautelar inno-
vativa", ED, 178-964, citado por GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O., op. cit.,
pg. 119.
61 Conf. COMADIRA, Julio Rodolfo, "Las medidas cautelares en el pro-
ceso administrativo" ,LL, 1994-C-699 y ss., citado por GALLEGOS FEDRIA-
NI, Pablo O., op. cit., pg. 119.
62 Fallos 316:1833; 320:1633, entre otros.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 285
c) Medida cautelar autnoma
La procedencia de esta medida se vincula con la suspensin de
los efectos de un acto administrativo solicitada por el accionante
en sede judicial, encontrndose pendiente todava la resolucin de
la va administrativa, y su consiguiente agotamiento. Esta insti-
tucin, que no tiene regulacin en nuestro derecho, ha sido una
creacin pretoriana frente a situaciones donde la denegatoria de
la cautelar ms la imposibilidad procesal de interponer la accin
de fondo, originara un agravamiento de los derechos, constituyen-
do un medio adecuado para poner lmites a la prerrogativa admi-
nistrativa de ejecutar el acto, aun cuando ste no se encontrase fir-
me. Estas medidas precautorias "autnomas" no persiguen sino
como objetivo evitar el peligro de la demora agravado, a veces, por
los propios tiempos de la Administracin en resolver un recurso, y
frente a la imposibilidad para el particular de acudir an a la va
judicial por no tratarse de un acto que cause estado.
63
En efecto, como ya se ha visto, es requisito necesario de inter-
posicin de una accin contencioso administrativa el haber ago-
tado previamente la va administrativa, es decir, obtener a travs
de la interposicin de los recursos necesarios en cada caso un acto
administrativo que cause estado. El ordenamiento jurdico permi-
te, asimismo, solicitar en sede administrativa,junto con la inter-
posicin de un recurso, la suspensin de los efectos de un acto ad-
ministrativo. Sin embargo, respecto a esta ltima peticin, la
Administracin no tiene iguales plazos para expedirse que para
la resolucin de los recursos, por lo que bien puede darse que la
Administracin deniegue la suspensin de los efectos del acto ad-
ministrativo pendiente, aun la resolucin de aqul, o que lisa y lla-
namente nada conteste.
Es as que el recurrente tiene en ciernes la ej ecucin de un acto
administrativo lesivo a sus derechos y, adems, por otro lado, no
puede interponer la accin contencioso administrativa por cuan-
63 Conf. REJTMAN FARAH, Mario, op. cit., pgs. 165 y ss.
286 EDUARDO AVALOS
to no ha agotado an la va, corriendo el riesgo que de hacerlo, sea
rechazada in limine su accin. Es entonces frente a esta situacin
que lajurisprudencia de algunos tribunales, con un sentido garan-
tista, ha admitido la interposicin de una medida cautelar aut-
noma, es decir, sin pretensin de fondo adicional, con el slo objeto
de obtener en sede judicial la suspencin de los efectos de un acto
administrativo que est siendo recurrido en dicha sede. Para ello,
se ha debido hacer abstraccin del principio de accesoriedad de las
medidas cautelares, yen particular de lo normado por el arto 207
del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, en cuanto dis-
pone que las medidas cautelares ordenadas y hechas efectivas antes
del proceso caducan en el plazo de diez das siguientes al de su tra-
ba' si no se hubiese interpuesto la demanda en ese plazo. Obvia-
mente que una vez finiquitada la va administrativa, recin all
se debe computar el plazo de caducidad de estas medidas cautela-
res autnomas, puesto que el administrado ya se encuentra en con-
diciones de demandar.
As lo ha entendido la jurisprudencia al sealar que "Si en el
mismo momento de solicitar una medida cautelar en sedejudicial
se interpuso un recurso jerrquico en la va administrativa, el plazo
a que se refiere el arto 207 del Cdigo Procesal comenzara acorrer,
o se reanudara a partir del momento en el que quedara expedita
la vajudicial. La suspensin del plazo a que se refiere el arto 207
del Cdigo Procesal se justifica, pues de otro modo quien obtiene a
su favor una medida cautelar se puede ver obligado a iniciar una
accin formalmente inadmisible a los fines de evitar la caducidad
de la primera". 64
Sin embargo, otros tribunales han sido sumamente restricti-
vos respecto a este instituto procesal. 65
64 Conf. Cm. Nac. Cont. Adm., Sala IV, 24/08/1994, en autos "Hisisa
Argentina S.A.I.C.I.F. el B.C.R.A. si juicio de conocimiento", ED, edi-
cin del 2710311996, pgs. 1 y ss.
65 Como por ejemplo, la Cmara Federal de Crdoba, Sala B, que ex-
pres: "Esta Sala estima que la medida generalmente denominada
'medida cautelar autnoma' solicitada por el actor, no resulta una va
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El LA NACIN 287
d) Las llamadas "medidas autosatisfacti
Esta clase de medidas constituyen la ltim a novedad que ex-
hibe el derecho procesal argentino y cuya aplic. cn ha comenza-
do a propiciarse en el campo del proceso conten ioso administrati-
vo. Se trata de una medida que se caracteriza, al] argen de la tutela
judicial clsica, por la satisfaccin definitivay( nica de la preten-
sin. El despacho de medidas autosatisfactivas reclama una fuer-
te probabilidad de que lo pretendido por el requ riente sea atendi-
ble' y no la mera verosimilitud con que se co tenta la medida
cautelar. Su dictado acarrea una satisfaccin 'definitiva" de los
requerimientos del postulante, y se genera un proceso que no es
tributario ni accesorio respecto de otro, agotnc ose en s mismo. 66
Por tal motivo, no es necesaria la iniciacin I e una ulterior ac-
cin princ pal para evitar su caducidad o deca . ento, no consti-
tuyendo' por lo tanto, una medida cautelar, Po] ms que en gene-
ral se la ha calificado como tal. stas son, en lr. eas generales, los
apta para lograr la proteccin de los derechos inv ocados, por cuanto
su procedencia se encuentra condicionada a la exi tencia de un juicio
previo, esto es a la existencia de una litis, conforme 11 estipula el arto 230
del CPCN. Es decir, que el derecho invocado po la actora debe ser
sometido al pertinente proceso con la debida inte encin de la con-
traria para la admisibilidad de la medida de no inn var solicitada, por
cuanto el fundamento bsico y jurdico de la prob ibicin de no inno-
var es el fin de asegurar la igualdad de las partes n una controversia
judicial. A mayor abundamiento, corresponde afi mar que si bien el
accionante puede ejercer su derecho de peticiona: ante la autoridad
judicial, ello no implica la posibilidad de desnatUl alizar, modificar o
limitar, por va de una medida precautoria, el tr ite previsto en el
ordenamiento procesal para lograr la satisfacci< n de los derechos,
pues el instituto de marras no configura la va proc
1
sal adecuada para
analizar el asunto planteado, pues ello sobrepasa os lmites y moda-
lidades propias de la cautela" (en autos "Chiavassa, Rctor Rugo s/
medida de no innovar", 06/03/1998, Prot. B, fs. 94196).
66 Conf. GALLEGOS FEDRIANI, Pablo O., op. cit., pgs. 133 y ss.
288 EDUARDO VALOS
aspectos ms sobresalientes con que se
que no est dems aclararlo, no cuenta
expresa y fue receptado por primera vez
Justicia de la N acin en forma reciente.
En lo que respecta a su aplicacin en
este instituto,
recepcin normativa
la Corte Suprema de
ministrativo, los ejemplos ms que la doctrina invoca,
tal como lo seala GUGLIELMIN0
68
, como el administrado que
requiere urgente una prestacin J..U.'::;UJ.'-'UII'-'VU
vida, el aspirante a ingresar a
ga el derecho a participar en un concurso
requerido para el cargo disputado,
dad sede del concurso, o el empleado
empleo por ms de diez das y la-'C1\.ull.J.U"L"l
las actuaciones para defenderse
tran suficiente tutelajurisdiccional en
amparo, sin que sea preciso justificar el ""UJ.l-'l.\JV
remedio no convalidado
didas autosatisfacitvas.
N o obstante ello, algunos recientes vinculados con
el acuciante conflicto entre ahorristas, -u".L",u. ... ,,,'"
Estado Nacional como consecuencia de
nerada a partir de la instauracin de
ponibilidad los depsitos bancarios,
asimtrica mediante, han tenido fa
ma excepcional por la Justicia. 69
pesificacin
acogida, aun en for-
67 CSJN, 07/08/1997, en autos "Carnacho .n.\-l./O>L,a., Mariano el Grafi Graf
S.R.L. y otros", ED, edicin del 05/02/1998. dicha causa se adelan-
t una prtesis de un antebrazo a un que demand por el
dao sufrido, del que aquella lesin era
68 GUGLIELMINO, Osvaldo C., "Medidas
tracin", en Actualidad en el Derecho
2000, pgs. 79 y ss.
contra la Adminis-
,N 13, Ad-Hoc, Bs. As.,
69 En tal sentido, se ha sostenido que se de un proceso atpico,
que se agota en s mismo con su slo cu:m:mJ!lo.lnto, que no se trata de
una verdadera contienda, ya que el favorable de la medida
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRAT O EN LA NACIN 289
v. LA EJECUCIN DE SENTENCIAS CONTRA NACIN y LA
EMERGENCIA PERMANENTE
a) Antecedentes
Del contenido de las sentencias que pu den recaer en el proce-
so contencioso administrativo, pueden d rivarse tres clases de
mandatos para la Administracin conde ada: un hacer, un no
hacer y un dar. La sentencia que acoge favor blemente unademan-
da impugnatoria de actos administrativos uede, por un lado, dis-
poner que la administracin realice una c nducta positiva (vgr.,
reincorpore a un agente dejado cesante) o egativa (vgr., se abs-
tenga de excluir a un oferente de unproce o licitatorio). El cum-
plimiento de este tipo de decisionesjudicial s se inscribe dentro de
lo que el Cdigo Procesal Civil y Comercial e la N acin tiene pre-
visto para las obligaciones de hacer. As, el rt. 513 dispone que en
caso de que la sentencia contuviese conde a a hacer alguna cosa,
si la parte no cumpliese con lo que se le or en para su ejecucin
dentro del plazo sealado por eljuez, se h a su costa o se le obli-
gar a resarcir los daos y perjuicios proveni ntes delainejecucin,
a eleccin del acreedor.
Es frecuente que los tribunales aplique astreintes para torcer
la vol untad remisa de la Administracin. n este sentido, la im-
posicin de sanciones conminatorias como 'a legal de compulsin
para que el deudor procure al acreedor aqt ello a que est obliga-
do, ha sido aceptada por nuestro ms alto ribunal, sobre la base
de facultades ordenatorias einstructorias. o
solicitada consume toda discusin ulterior, r sultando por tanto in-
oficioso y estril la emisin de un pronunci iento de fondo en razn
que no existe cuestin sobre la que opinar. N obstante ello, en forma
excepcional, ha sido aceptada, al tratarse en 1 caso de una ahorrista
de edad avanzada (Cmara Federal de Cr oba, Sala A, en autos
"Heredia de Guzmn, Rosa e/ Estado N acion - medida autosatisfac-
tiva", Prot. 291, fs. 78/82, Seco 1).
70 En autos "Iturriaga, Ernesto e/B. C.R.A.", 27/1 2/1997, Fallos 320: 186.
290 EDUARDO VALOS
Pero por obra y gracia de la permanente
ca, no es el mismo panorama cuando lau.vJLL.Lu'j-.Lu.""
acto administrativo est acompaada de
toria y el accionante pretende hacer
dena al Estado a abonar una suma de
Haciendo un poco de historia de la de este proceso,
podemos mencionar la controversia que se al principio de la
constitucionalizacin de nuestro pas -. .LV'J""X"T-cuando la Corte Su-
prema de Justicia de laN acin expres que
cional es soberano en su esfera y uu..L.L.U .......... ,,,,,, ...
los otros dos poderes que participan del rrnh,I<:,...-n,n
pues por el arto 86 de la CN se declara que
nacin que tiene a su cargo la uu..u..L.L""""'"
ponen restricciones y se lo condena al pago
les, el Poder Judicial se colocara en una
ble con la supremaca que la Constitucin
N acin". 71
Esta concepcin doctrinaria se bas
cho administrativo francs 72, que le impide
nistrativo avanzar sobre decisiones del Ej
nera de entender el principio de
prohibicin de ejecutar el crdito declarado
reparaCIOnes CIVl-
inconcilia-
al jefe de la
garle el carcter de declarativo, lo que incorpor
enelart. 7 de la ley 3952 del ao 1900, se enladoctrinafran-
cesa que sostiene que ningn poder que no el Legislativo pue-
de disponer sobre la forma, tiempo y orden que deben ser paga-
das las deudas del Estado. As, . imperante
73
que
71 En autos "Vicente Seste y Antonio
1:322.
72 Vase al respecto ABERASTURY, Pedro, "El
ejecucin de sentencias contra el Estado", en ,",vror'n
va, Lexis Nexis, Bs. As., 2003, pgs. 515 y ss.
73 En autos "Roselli, Eliseo d Fisco Provincia
1934, Fallos 171:431; "Fisco d
Fallos 193:337.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA N, CIN 291
no corresponda dictar emplazamiento contra la na in, ante los
preceptos de la Constitucin que atribuyen al Poder Legislativo y
slo a l la facultad de crear recursos, la de arreglar 1 pago de las
deudas del Estado, y determinar en general el desti o de las ren-
tas que aqullos produzcan.
Pero desde 1965 esta concepcinjurisprudencial cambi radi-
calmente pues a partir de la armonizacin de los al os intereses
pblicos y los derechos individuales comprometido es cuando el
juez debe entrar a ponderar la conducta estatal. 74 Al ao siguien-
te, el da 7 de setiembre de 1966 dict el alto tribuna el fallo "Pie-
tranera". All se sostuvo que "la regla del arto 7 de 1 a ley 3952 (o
sea el carcter meramente declarativo de las sentenc. as) no es otro
que evitar que la Administracin Pblica pueda verse colocada, por
efecto de un mandato judicial perentorio, en situaci de no poder
satisfacer el requerimiento por no tener fondos previl tos en el pre-
supuesto para tal fin o en la de perturbar la marcha normal de la
Administracin Pblica. Desde ese punto de vista, ( ice la Corte,
la norma aludida es razonable, pero en modo alguno: ignifica una
suerte de autorizacin al Estado para no cumplir las s ntenciasju-
diciales. Ello importara tanto como colocarlo fuera elordenju-
rdico, cuando es precisamente quien debe velar co ms ahnco
por su respeto. Por ello, ha dicho este tribunal que el arto 7 de la
ley 3952 no descarta la pertinencia de una intervencinjudicial
tendiente al adecuado acatamiento del fallo, en el supuesto de una
irrazonable dilacin de su cumplimiento por la Adr inistracin
Pblica." En tales circunstancias, consider aceptablE una senten-
cia que no fijaba plazo para su cumplimiento pero rel uera al Es-
tado Nacional que manifestara en qu fecha laiba a I umplir, con
la advertencia de que en caso de silencio o ante lafijaci de un plazo
irrazonable el mismo sera fijado judicialmente.
De ah pasamos a otro perodo caracterizado por la ejecucin
forzada de las sentencias como regla. Me estoyrefiriE ndo al lapso
74 En autos "N ovaro de Lans, N oem y otros d La N aci1 sI desalojo",
29/12/1965, Fallos 263:554.
292 EDUARDO VALqS
I

comprendido entre mediados de la dcada del '70 y hasta media-
dos de los '80, en que prcticamente todas las sentencias judicia-
les eran ejecutadas coactivamente, vencido un exiguo plazo de
generalmente veinte o treinta das para su cumplimiento, que fi-
jabanlos tribunales. No haba en esa .poca decisinjudicial algu-
na que no fuera cumplida mediante su.cesivos embargos, ya que
cuando se trababa el primero y se cobraba, haba quedado -por
efecto de lainflacin-desactualizado el crdito, lo que generaba
nuevas planillas, nuevos embargos y cmitas adicionales. As, se lle-
garon a trabar embargos sobre fondos pblicos dispuestos para el
pago de salarios, o para la compra de insumos de hospitales pbli-
cos' o destinados a la prestacin de un servicio pblico, lo que fue
un verdadero abuso.
Luego se comenz a recorrer el camino inverso. Luego de la
vuelta a la democracia a partir de 1988, cada gobierno ha tenido
su propia legislacin de emergencia con las consiguientes impli-
cancias en el tema que analizamos. As, y sin pretender abarcar la
totalidad de las medidas adoptadas, sino simplemente mencionar
algunas de ellas, a los fines ilustrativos, el entonces Presidente
doctor Ral Ricardo Alfonsn por decreto 1096/85 declar la emer-
gencia por la cual cambi la moneda (el austral) e instituy el
"des agio" de las obligaciones. Tambin, por decreto N 2196/86, ins-
tituy el estado de emergencia previsional suspendiendo la trami-
tacin de pleitos de esa ndole incluidas las ejecuciones de senten-
cias. Luego, mediante el decreto N 679/88, estableci un sistema
de ejecuciones de sentencias difiriendo su satisfaccin para uno o
ms ejercicios presupuestarios. Por su parte, bajo la presidencia
del Dr. CarlosS.Menemsedictenelao 1989laLeydeReformadel
Estado N 23.696, que entre otras cosas dispuso la suspensin por
dos aos del cumplimiento de sentencias judiciales condenatorias
para el Estado, aun cuando fueron contempladas numerosas excep-
ciones; como tambin la ley 28.697 de Emergencia Econmica. No
fue suficiente la suspensin de ejecuciones de sentencias, puesto
que por decreto de necesidad y urgencia 34/91, fue suspendida por
ciento veinte das la tramitacin de todos los juicios que tuvieran
por objeto el cobro de sumas de dinero eontra la Administracin
C - _ ~ __ __ _
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 293
Pblica. Tambin ese ao tuvo sancin la ley 2 .982 de Consoli-
dacin de Pasivos Estatales, y adems, a partir de all se incluye-
ron en cada ley de presupuesto-enforma casi istemtica-dis-
posiciones sobre el cumplimiento de sentencias o comprendidas
en dicha consolidacin, fijndose como principio e de cumplimiento
de las sentencias judiciales previa previsin presu uestaria. Duran-
te el gobierno del Dr. Fernando de la Ra se san ion la ley 25.344
(B. O. del 2111112000 ), que declar en emergenci la situacin eco-
nmico financiera del Estado Nacional, la prest cin de los serV-
cios, y la ejecucin de los contratos a cargo del ector pblico na-
cional. Finalmente, a poco del dictado del dec eto 1570101 que
instaur el llamado "corralito", y tras la asunci' n del presidente
provisional, Dr. Eduardo Duhalde, el Congreso e laN acin dict
la ley de Emergencia Pblica y Reforma del R . men Cambiario
N25.561 (B.O. del 07/0112002), que deleg ene Poder Ejecutivo
-con invocacin del arto 76 de la CN-el reord namiento del sis-
tema financiero, bancario y del mercado de ca bios, y dio trmi-
no a ms de diez aos de convertibilidad y parid d uno a uno conla
divisa norteamericana. En ejercicio de tal deleg cin, surgi el de-
creto 214/02 que, tras la devaluacin de la mo eda, dispuso la
pesificacin de las obligaciones de dar sumas de dinero, de cual-
quier causa u origen, expresadas en dlares e tadounidenses u
otras monedas extranjeras, y de los depsitos e dichas monedas
existentes en el sistema financiero. Luego, y a en forma conco-
mitante, surgi una vorgine normativa, con archas y contra-
marchas integrada por resoluciones del BCRA del Ministerio de
Economa que fijaron confusos esquemas de re rogramacin de
depsitos y excepciones a dicho rgimen, hasta 1 implementacin
de un sistema voluntario de canje de depsitos p r bonos del Teso-
ro.
75
Ante la contundencia de esta cronologa, so
Slo cabe recordar que "los argentinos hemos
75 Para ms detalles vase Cmara Federal de Crdo a, SalaA, en autos
"Lema, Armando E. y otra sI amparo", Prot. 293, f. 62.
294
EDUARDO VALOS
siglo XX con el derecho de propiedad de distintos grupos minori-
tarios retaceado, suspendido o disminuido. Hemos transformada
la emergencia econmica, que es transitoria y accidental, en lll!.Ia .
situacin permanente de la vida, lo cual perturba y obstaculizas ..
desarrollo econmico y espiritual de nuestra sociedad". 76
b) La situacin actual
1) La consolidacin de deudas
En la actualidad coexisten dos regmenes de consolidacin de
deuda. El ms antiguo implementado por laley 23.982, que abar-
c las obligaciones de causa o ttulo anterior al1 de abril de 1991.
En el marco de un importante debate doctrinario con opiniones a
favor y en contra, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin de-
clar la validez constitucional de este sistema de cancelacin ~
pasivo estatal en diversos precedentes, enlos cuales sostuvo que
"[ ... ] los derechos reconocidos por la Constitucin Nacional no SOE.
absolutos y estn sujetos alas leyes que reglamenten su ejercicio
(art. 28), por lo que en momentos de perturbacin social y c o n ~
mica es posible el ej ercicio del poder del Estado en forma ms ge-
nrica que la admisible en perodos de sosiego y normalidad, pues
acontecimientos extraordinarios justifican remedios tambin ex-
traordinarios. Asimismo, ha dicho que el rgimen de consolidacin
instaurado por la ley no priva a los particulares de los beneficios
patrimoniales derivados de la sentencia, ni afecta la sustancia de
los derechos reconocidos, sino que slo suspende temporalmente
la percepcin ntegra de los montos recibidos (vase CSJN, Fallos
316:3176; 317:739; 318:1887; 320:2756)".
De conformidad con estas pautas, se sigui una tendencia bas-
tante restrictiva en el sentido de que todo se consolida a menos que
76 CRIVELLI, Julio Csar, La emergencia econmica permanente, ba-
co, Bs. As., 2001, pg. 27.
-
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 295
se aleguen y demuestren circunstancias especiales que justifiquen
un apartamiento del rgimen. Es lo que ocurri en el caso "Iache-
met" (Fallos: 316: 779) en razn de la avanzada edad de la actora;
"Escobar" (Fallos: 318: 1593) por la necesidad de atender alas gra-
vsimas lesiones sufridas por el actor; "Gutirrez" (Fallos 321: 1984)
donde el alto tribunal tuvo en cuenta la necesidad de atender gas-
tos de rehabilitacin compredidas. 77
El Captulo V de la ley 25.344 implement una continuacin del
rgimen de consolidacin de la deuda pblica instrumentada en
el ao 1991 mediante la ley 23.982. As, se estableci una nueva
consolidacin de deudas respecto a obligaciones vencidas o de causa
o ttulo posterior a131 de marzo de 1991 y anterior al1 de enero de
2000. Es decir que las obligaciones que temporalmente no fueron
alcanzadas por el rgimen anterior, quedaron captadas por el actual.
Posteriormente, la ley 25.725 (E. O. del 1 O/O 1/2003), en su arto 58,
prorrog la fecha de corte establecida en la ley 25.344 (para todo tipo
de juicios) y la fij hasta e13l de diciembre de 2001.
Se incluye en este rgimen a todos los entes comprendidos en
su momento en el arto 2 de laley 23.982, como adems los entes de
carcter binacional y multinacional en los cuales el Estado tenga
participacin. Queda excluida la ciudad autnoma de Buenos Ai-
res, el INDERy obligaciones previsionales a cancelarse en efecti-
vo' segnlaley25.237, o consolidadas por laley23.982 a cuyo res-
pecto no se hubieran recibido los bonos correspondientes. Tambin
estn fuera del sistema las deudas corrientes y las inferiores a pe-
sos un mil ($1000), de conformidad a lo establecido por el arto 7
del decreto reglamentario 1116/2000.
78
Se prev la cancelacin de las deudas en efectivo de acuerdo
a los recursos que anualmente contenga la Ley de Presupuesto
77 Rurz DE ARRIGO, Mara, "La importancia de las excepciones (en rela-
cin al rgimen de consolidacin de bonos)", LL, Suplemento de De-
recho Administrativo, edicin del 29/09/2003, pg. 56.
78 Para mayores detalles del rgimen de consolidacin implementado
por la ley 25.344, consultar dicho decreto reglamentario.
296 EDUARDO VALOS
de la Administracin Nacional, en un plazo mximo de hasta die-
cisis aos. Alternativamente a esa forma de pago, los acreedo-
res podrn optar por suscribir a la par, por el importe total o par-
cial de su crdito, bonos de consolidacin en moneda nacional o
en dlares estadounidenses. Sin embargo, tras la pesificacin
de la economa implementada por el decreto 214/02, qued ve-
dada la posibilidad de la opcin a bonos expresados en dlares
estadounidenses.
79
El arto 18 de la ley 25.344 permite excluir del sistema de pago
de obligaciones mediante bonos de consolidacin cuando mediaren
circunstancias excepcionales vinculadas a situaciones de desam-
paro e indigencia en los casos en que la obligacin tuviere carc-
ter alimentaria. Recientemente, la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin confirm una resolucin que haba excluido del pago con
bonos la condena indemnizatoria impuesta al Estado Nacional por
daos y peIjuicios que haba sufrido un recin nacido durante el
parto, al contraer parlisis cerebral severa.
80
2) Las leyes de presupuesto (o lo que est fuera de la
consolidacin)
Ahora bien, si un crdito escapa a la consolidacin, ya sea por-
que el rgano deudor est excluido de la misma, o porque tempo-
ralmente es posterior a131 de diciembre de 2001 o porque cae en
alg-una de las pocas excepciones o por ser de monto inferior al pre-
visto ($200 en la ley 23.982, y $1000 en la 25.344), no vayamos a
pensar que el acreedor puede cobrar prontamente. Por el contra-
rio, entran ajugar aqu -salvo que se trate de una accin de ex-
propiacin, que debe ser pagada sin restricciones, de conformi-
dad la doctrina de la CSJN en autos "Servicio Nacional de Parques
79 Vase decreto 1873/2002.
80 CSJN, 02/06/2003, en autos "Camal, Liliana B. y otro d Hospital
Churruca Visca",LL, Suplemento de Derecho Administrativo, edicin
del 29/09/2003, pg. 56.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 297
Nacionales cl Franzini, Carlos y/o propietarios de Finca 'Las
Pavas' "s1-las disposiciones de distintas y sucesivas leyes de pre-
supuesto que han ido forjando todo un sistema de cumplimiento de
sentencias en base al principio de previsin presupuestaria pre-
via, como tambin, han establecido restricciones a la posibilidad
de ejecutar coactivamente una sentencia, al declararinembarga-
bIes los fondos pblicos. Al respecto existe, por un lado, laley 11.672
(ley complementaria permanente de presupuesto) cuyo ltimo texto
ordenado data de 1999 (decreto 689/99), y luego a esto se le adicio-
nanlas leyes de presupuesto posteriores. Todas contienen alguna
disposicin sobre este tema, las que van integrando el conglome-
rado de normas permanentes de la ley 11.672.
En un primer momento, en el ao 1991, el arto 22 delaley23.982
estableci que las deudas que escapaban al rgimen de consolida-
cin, deban ser abonadas previa afectacin presupuestaria de
los recursos pertinentes, pero si no se inclua ese gasto en la ley
o no se trataba el presupuesto (cosa frecuente en algn momen-
to) quedaba expedita la ejecucin coactiva del crdito. Sin embar-
go, aos despus se incluy en la Ley de Presupuesto para el ao
1996, N 24.624, la siguiente clusula: "Los fondos, valores y de-
ms medios de financiamiento afectados ala ejecucin presupues-
taria del sector pblico, ya sea que se trate de dinero en efectivo,
depsitos en cuentas bancarias, ttulos, valores emitidos, obliga-
ciones de terceros en cartera y en general, cualquier otro medio de
pago que sea utilizado para atender las erogaciones previstas en
el presupuesto general de la N acin, son inembargables y no se ad-
mitir toma de razn alguna que afecte en cualquier sentido su libre
disponibilidad por parte del o los titulares de los fondos y valores
respectivos" .
Asimismo, se estipula el automtico desembargo de los bienes
mencionados que hubiesen sido cautelados. Adems, se establece
que los pronunciamientosjudiciales-que queden fuera de la con-
solidacin- sern satisfechos dentro de las autorizaciones para
81JA,1995-IV-280.
298 EDUARDO VALOS
efectuar gastos contenidas en el presupuesto respectivo. Tambin
establece que las sentencias dictadas contra sociedades del Esta-
do S.A., con participacin estatal mayoritaria, sociedades de eco-
nomamixta, empresas del Estado o cualquier otro ente en que el
Estado tenga participacin total o parcial, en ningn caso podrn
ejecutarse contra el Tesoro Nacional, limitndose la responsabi-
1idad del estado a su aporte o participacin en dichas organizacio-
nes empresariales.
La Ley de Presupuesto para el ao 2002 N 25.565 (B. O. del 211
03/2002), en sus arts. 39 a 43, contiene tambin disposiciones in-
herentes a la satisfaccin de las sentencias judiciales. Como prin-
ci pio general, se ratifica la mecnica establecida en legislaciones
anteriores respecto a que el pago de las sentencias se efectuar en
la medida que exista disponibilidad de previsiones presupuesta-
rias, sin perjuicio de los regmenes de la ley 23.982 y 25.344. Se
establece que en caso que el presupuesto correspondiente al ejer-
cicio financiero en que la condena deba ser atendida carezca de
crdito presupuestario, el Poder Ejecutivo nacional deber efec-
tuar las previsiones necesarias a fin de su inclusin en el ejercicio
siguiente, a cuyo fin las entidades demandadas debern tomar co-
nocimiento fehaciente de la condena antes del 31 de julio del ao
correspondiente al enVo del proyecto de ley de presupuesto, debien-
do remitirse ala Secretara de Hacienda, antes del 31 de agosto, el
detalle de las sentencias firmes a incluir en el citado proyecto.
En realidad, ms que las sentencias en s, que muchas veces no
contienen el pago de sumas lquidas, lo importante es remitir la
liquidacin aprobada y firme a fin de poder serincl uido el crdito
en la ley de presupuesto correspondiente. La satisfaccin de los
crditos ser en base a la antigedad de la fecha de notificacin
judicial de las sentencias. Sin embargo, no hay sancin algunafren-
te a la omisin de incluir el crdito en el respectivo presupuesto.
Elart.22delaley23.982,anuestrojuicio,contrastaconlaprohi-
bicin de embargo antes aludida, por lo que entendemos que ha sido
derogado implcitamente por una norma posterior.
Cabe agregar que ha sido declarada inconstitucional una reso-
lucin del Ministerio de Economa, la N 71/99, que dispuso que la
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 299
amortizacin de los bonos de consolidacin de deuda se abonara
mediante la emisin de nuevos bonos adicionales al mismo plazo
que los primitivos, porque atenta contra la devolucin gradual del
crdito que es la amortizacin. 82
En sntesis: si se trata del pago de una obligacin de dar suma
de dinero, y no queda atrapada por alguna de las dos leyes de con-
solidacin vigentes (23.982 y 25.344), ello no significa que quede
libre de obstculos la realizacin de la sentencia. Por el contrario,
a falta de consolidacin, la suma mandada a pagar se abonar en
base a los recursos presupuestarios que se prevean en el ej ercicio
siguiente, debiendo el interesado cerciorarse que su crdito haya
sido efectivamente incluido en tal previsin. Si el crdito no entra
en el presupuesto, podemos preguntarnos si corresponde aplicar
el principio contenido en el arto 22 de la ley 23. 982 (o sea posibili-
dad de ejecucin coactiva). Sin embargo, esta alternativa es iluso-
ria, porque no se puede embargar prcticamente nada, salvo qui-
z algn bien de dominio privado del Estado. As, por ejemplo, se
ha dispuesto que las prescripciones de la ley 24.624 no sugieren la
inembargabilidad de los bienes muebles de los organismos cuya
integridad patrimonial protege la norma
83
, o bien que los recursos
de las empresas del Estado no pueden ser asimilados a aquellos que
se encuentran afectados al cumplimiento del presupuesto general
de la Administracin N acional, pues dichas sociedades tienen un
rgimen presupuestario diferente. 84
82 Cm. Nac. Trab., Sala VI, 26/03/2001, en autos "Solleiro, ngel y otros
el PROARTEL S.A. (Canal 13)", LL, edicin del 06/08/2001, pg. 7.
83 Cm. N ac. Fed. Civ. y Com., Sala 1, 29/08/1996, en autos "Sassi, Pedro
el Caja Nac. de Ahorro y Seguro", LL, edicin del 17/02/1997, pg. 7.
84 Cm. N ac. Fed. Civ. y Com., Sala Il, 20/11/1997, en autos "La Bue-
nos Aires Ca. de Seguros el Capitn y/o Arm. y/o Prop. Buque La Pam-
pa)", LL, edicin del 25/02/1998, pg. 11.
300 EDUARDO VALOS
3) La emergencia en emergencia
Asimismo, como broche de oro, el Estado como consecuencia del
"defaulf'tampoco est atendiendo-salvo contadas excepciones-
con el pago de los servicios de intereses y amortizacin de capital
de bonos de consolidacin ya emitidos yen poder de los acreedores.
85
La Ley de Presupuesto para el ao 2004 N 25.827 en su arto 59 ha
continuado con el diferimiento de pago de los servicios de deuda
pblica contrada originariamente con anterioridad al31 de di-
ciembre de 2001, o en virtud de normas dictadas antes de esa fe-
cha, hasta que el Poder Ejecutivo Nacional declare la finalizacin
del proceso de reestructuracin de la misma. 86 De este modo, se ha
sancionado con fuerza legal el "default" de los ttulos pblicos an-
teriores al31 de diciembre de 2001, es decir, se continuar pagan-
do la deuda pblica posterior a esa fecha, que el Estado Nacional
ha asumido como complemento de la deuda privada entre los ban-
cos y los ahorristas en plazos fijos u otras obligaciones, que son los
ttulos boden. Se produce de este modo una diferencia de trato en
perjuicio de los acreedores.
Asimismo, al alcanzar eldefault a tenedores de bonos de consoli-
dacin que los han recibido compulsivamente en pago de sentencias
judiciales, selos est equiparando con aquellos inversores que, se-
gn se dice, aceptaron el riesgo de adquirir bonos conjugossimos
intereses, y se los califica de "fondos buitres", porque quien recibi
bonos consolidados por ser ganador de unjuicio, o como proveedor o
en pago de honorarios, que no sean de las causales de excepcin, no
puede tener igual trato que quien los obtuvo por sola especulacin
financiera.
87
85 Vase al respecto laley 25.565, arto 6; el decreto 256/02 y las resolu-
ciones N 73/2002, 350/2002 Y 158/2003 del Ministerio de Economa.
86 El arto 60 de la referida ley 25. 827 establece una serie de excepcio-
nes.
87 A mayor abundamiento, vase ERIZE, Luis Alberto, "La cesacin de
pagos a los acreedores de deudas consolidadas por las leyes de emer-
gencia 23.982 y 25.344", LL, edicin del 29/10/2003, pgs. 1 y ss.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 301
Entonces, respecto alos bonos de consolidacin ya emitidos, se
presenta, por un lado, la pesificacin de los emitidos en dlares, y
por el otro, la suspensin de los servicios de amortizacin de capi-
tal y pago de intereses.
Un tenedor de bonos de consolidacin en dlares inici accin
de amparo tendiente a que se declare la inconsti tucionalidad del
decreto 471/2002 que pesifica las obligaciones del sector pblico
nacional a razn de $1,40 por cada U$S 1. Eljuez de la Instancia
hizo lugar al amparo, y la Cmara declar desierto el recurso de
apelacin. ss En primera instancia se seal que la pesificacin for-
zosa de obligaciones del sector pblico nacional resulta violatorio
al derecho de propiedad, en tanto impone unilateralmente y enfor-
ma obligatoria la conversin de un emprstito, sustituyendo sus
trminos sin el consentimiento ni conformidad del acreedor, vio-
lando las normas que regulaban la emisin del ttulo originario.
Adems que el decreto 471/2002 dej a al margen de sus disposicio-
nes a las obligaciones del sector pblico regidas por leyes extran-
jeras, otorgando distinto tratamiento para los acreedores del Es-
tado. En efecto, el decreto 471 slo alcanz a acreedores de ttulos
pblicos del sector pblico nacional regidos por la ley argentina,
con la exclusin de los regidos por la ley extranjera. Ello, segura-
mente, ha tenido la finalidad de evitar que el Estado Nacional sea
condenado por tribunales extranjeros, si se hubiera afectado el de-
recho de propiedad de los acreedores cuyos crditos estn regidos
por laleyextranjera.
Podemos sealar adems otro precedente, donde se hizo lugar
a una medida cautelar innovativa consistente en que el Estado
abonara los servicios de capital e intereses de bonos de consolida-
cin cados endefault. 89
Tambin han recado pronunciamientos donde dada la impo-
sibilidad de emitir bonos de consolidacin en dlares como haba
88 Cm. Nac. Fed. Cont. Adm., Sala n, 08/08/2002, en autos "Falcn,
Isabel el Ministerio de Economa - amparo ley 16.986".
89 Cm. Fed. Crdoba, Sala A, en autos "Morales, Laura el Estado N a-
cional- amparo", 29/05/2003.
302 EDUARDO VALOS
optado elinteresado, la Justicia orden al Estado depositar bonos
expresados en pesos pero por el valor de la acreencia originaria en
dlares, de acuerdo a la cotizacin del dlar libre.
90
Incluso, han
surgido algunos pronunciamientos judiciales que han ordenado al
Estado Nacional que abone a un tenedor de Bonex serie 1992 las
sumas respectivas sin pesificar. 91 Es de trascendencia econmica
esta decisin, pues los ttulos bonex 1992 forman parte de la deuda
pblica en mano de particulares.
Finalmente, con motivo de una accinjudicial iniciada por un
ciudadano tenedor de Bontes 2005, que voluntariamente acept la
oferta de canje de ttulos de la deuda pblica que el Poder Ej ecuti-
voimplement mediante decreto 1646/01, seha declarado laincons-
titucionalidad del art.1 o del decreto 471/02, ordenando al Estado
mantener el emprstito del actor en dlares. 92
En definitiva, la pretensin deljusticiable no quedar satisfe-
cha con la sentencia que declare si est o no fundada, sino cuando
lo mandado en ella sea cumplido. Como seala GONZLEZ PREZ
93
,
si la sentencia declara que la pretensin es conforme al ordena-
miento jurdico y accede alo pedido, la tutelajurisdiccional no ser
efectiva hasta que se efecte el mandato judicial y el que accion
obtenga lo pedido.
Desde el carcter meramente declarativo delas sentencias con-
tra el Estado, establecido en el ao 1900, hasta el pago de senten-
cias con bonos defaulteados cien aos despus, vemos que lahisto-
ria poco ha cambiado.
90 Juzg. Fed. N 2 Mendoza, en autos "Cortez, Jess y otros el Ferro-
carriles Argentinos sI laboral", confirmado por la Cmara Federal de
Apelaciones de Mendoza, 18/12/2003.
91 Juzg. Cont. Adm. Fed. N 9, en autos "Coppo, Cora Eugenia el P.E.N.
-ley 25.561- dtos. 1570101 y 214/02 sI amparo".
92 Cm. N ac. Civ. y Como Fed., Sala 1, 11/03/2004, en autos "Civit, Fliz
Guillermo el Poder Ejecutivo Nacional sI amparo".
93 GONZLEZ PREZ, Jess, El derecho a la tutela jurisdiccional, Civitas
S.A., Madrid, pg. 131.
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN LA NACIN 303
ACTIVIDAD DE AUTOEV ALUACIN
1) Qu herramientas normativas rigen la impugnacinjudi-
cial de actos administrativos en el orden nacional?
2) Qu son los llamados "recursos judiciales directos" contra
actos administrativos y qu ejemplos puede mencionar?
3) Qu es la habilitacin de la instanciajudicial?
4) Cules son los requisitos de habilitacin de la instanciaju-
dicial en las acciones impugnatorias de actos administrativos en
el orden nacional?
5) Qu entiende por "reclamo administrativo previo a la de-
mandajudicial" y cmo est regulado enla LNPA?
6) Cmo se suspenden los efectos de los actos administrativos
en sedejudicial federal?
7) En qu difiere la respuesta anterior con respecto a: 1) me-
dida cautelar innovativa, 2) medida cautelar autnoma, y 3) medi-
da autosatisfactiva?
8) Qu significa el caractermeramente declarativo de las sen-
tencias en el orden nacional y cmo lo interpret lajurispruden-
cia?
9) En qu consiste el rgimen de consolidacin de deudas se-
gn la ley 25.344 y qu mecanismo de pago establece?
10) Cmo es la mecnica de pago de las sentencias que conde-
nan al pago de una suma de dinero pero que estn fuera de la con-
solidacin?
Captulo XIV
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS DE LAS
IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS
Por Jorge Orgaz
Sumario: I. Introduccin. Il. La Fiscala de Investi-
gaciones Administrativas. IIl. El Defensor del Pue-
blo. IV. La Oficina Anticorrupcin. V. Anlisis com-
parativo entre la Fiscala de Investigaciones Admi-
nistrativas, el Defensor del Pueblo Nacional y la
Oficina Anticorrupcin Nacional.
l. INTRODUCCIN
En el presente captulo analizaremos la naturaleza, caracte-
rsticas y funcionamiento de la Fiscala de Investigaciones Admi-
nistrativas' el Defensor del Pueblo y la Oficina Anticorrupcin,
instituciones integrantes del sistema de control de la Administra -
cin Pblica nacional y provincial.
Pese a que en muchos casos observaremos lmites difusos y su-
perposicin de competencias entre las mismas, resulta imprescin-
dible recordar que la idea rectora en esta materia reside en que cada
una de las manifestaciones de la actividad administrativa sea fis-
calizada alos fines de garantizar la plena vigencia de los derechos
fundamentales de la ciudadana.
Creemos que es preferible la confluencia entre estos organis-
mos que dejar alguna zona libre de su alcance, confiando en que
los inconvenientes de tcnica legislativa sern superados toman-
306 JORGE ORGAZ
do en consideracin los resultados obtenidos por cada uno de ellos
en el transcurso del tiempo.
Estamos convencidos, en definitiva, que el perfeccionamiento
de los mecanismos de control del poder producir el fortalecimiento
del rgimen republicano como condicin imprescindible para el
desarrollo integral de nuestro pas.
11. LA FISCALA DE INvESTIGACIONES AnMINISTRATIV AS
A Antecedentes
1) Antecedentes nacionales
El primer antecedente de la actual Fiscala de Investigaciones
Administrativas (a partir de aqu, FIA) fue la Comisin Ejecutiva
Investigadora de Irregularidades en la Administracin Pblica
del 22 dejunio del ao 1962.
Estaba constituida por un presidente y seis miembros depen-
dientes en forma directa del Presidente de la N acin. Su principal
funcin consista en investigar de oficio o a solicitud de parte toda
clase de irregularidades cometidas en el mbito de la Administra-
cin Pblica nacional, entidades autrquicas y empresas del Es-
tado.
Su existencia fue ms que efmera, pues slo una semana ms
tarde, a travs del decreto N 6111
2
, se la reemplaz por la Comi-
sinN acional de Investigaciones, que mantuvo la estructura y los
aspectos sustanciales de su predecesora.
A su vez, en setiembre del mismo ao se dict el decreto 10.026
3
,
que determin que todas las actuaciones que venan sustancin-
1 Adla, XXIl-A-502.
2 Adla, XII-A-508.
3 Adla, XXIl-A-742.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 307
dos e ante dicha comisin continuaran su curso en la Secretara
de Informaciones del Estado.
El 24 de octubre de 1962 por decreto N" 11.265
4
se puso fin a tanta
inestabilidad institucional crendose la FIA. Entre los fundamen-
tos que justificaban su dictado, se seala que la investigacin de
los actos de los funcionarios pblicos y la calificacin de su conducta
es una funcin permanente del Estado, que dicha tarea deba es-
tar a cargo de rganos Jndependientes del Poder Ejecutivo y que
deba garantizarse lapublicidad de las investigaciones sin afectar
la eficacia de los procedimientos llevados adelante por esta insti-
tucin.
La FIA integraba el Ministerio Pblico a cargo del Procurador
General de la Nacin. Estaba compuesta por un Fiscal General con
rangoequivalenteaunfiscaldeCmarayportresfiscalesadjun-
tos, cuyajerarqua era equiparable a la de los fiscales de primera
instancia.
Posteriormente, esta normativa sufri reformas menores con
el dictado de los decretos N"14.096
5
, a finales del ao 1962, y N" 4322
6
Y N" 8725
7
en 1963, que permitieron aclarar algunas de sus disposi-
ciones y reglamentar otras, pero sin alterarla en su contenido fun-
damental.
Pasada ms de una dcada, el13 de agosto de 1976, se dict el
decreto-leyN21.383
8
,queintrodujounaseriedecambiosenlaFIA
con el objeto adaptar su funcionamiento a los requerimientos de
aquel momento.
Precisamente, una de las principales innovaciones consisti en
ampliar y otorgar mayor jerarqua a sus autoridades como, por
ejemplo, a su Fiscal General, que pas a tener la misma categora
que la del Procurador General de la N acin.
4 Adla, XXIl-A-780.
5 Adla, XXIII-A-9.
6 Adla, XXIII-B-830.
7 Adla, XXIII-C-1845.
8 Adla, XXXVI-C-2081.
308 JORGE ORGAZ
Finalmente, en el ao 1998 se dict la ley N 24.946
9
, reglamen-
taria del Ministerio Pblico (en adelante LRMP) , incorporado por
el nuevo arto 120 de la Constitucin Nacional a travs de su refor-
ma de 1994, y que regula a la FIA de forma integral y sistmica a
partir de su arto 43.
10
2) Antecedentes provinciales
El ejemplo de la FIA fue imitado por diversas provincias argen-
tinas que establecieron sus propios organismos de contralor de las
irregularidades administrativas, fundamentalmente a partir de
la recuperacin de las instituciones democrticas en 1983.
Fueron los casos de Chaco mediante la sancin de la ley N 3468,
Formosa, en el art. 149 de suCartaMagnalocal,LaPampa, en el
arto 107 de su Constitucin Provincial, y Ro Negro, a travs de la
ley N 2394.
11
B. Ubicacin y naturaleza institucional
Desde el dictado del decreto N 11.265 sabemos que la FIA for-
ma parte del Ministerio Pblico. Sin embargo, la reforma produ-
cida por la ley N 21.383 gener algunas dudas en razn de omitir
de forma expresa tal pertenencia.
LaLRMP elimin definitivamente los interrogantes cuando en
la primera parte de su arto 43 establece que "La Fiscala de Inves-
tigacionesAdministrativas forma parte del Ministerio Pblico Fis-
9 Adla, LVIII-A-101.
10 Esta norma se ubica dentro del Ttulo II (Funciones y Actuacin),
Seccin II (Ministerio Pblico Fiscal), Captulo II (Fiscala de Inves-
tigaciones Administrativas).
11 Cfr. CANDA, Fabin Omar, "La Fiscala de Investigaciones Adminis-
trativas", en Control de la Administracin Pblica, Ediciones RAP,
Bs. As., 2003, pg. 741.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 309
cal como rgano dependiente de la Procuracin General de la N a-
. / [ ]"
cwn ....
El Ministerio Pblico Fiscal y el Ministerio Pblico de la De-
fensa conforman el Ministerio Pblico, receptado, como dijimos,
en el arto 120 de la Constitucin Nacional. Por eso, afirma CANDA
que "[o . .] al ser incorporada al Ministerio Pblico, la FIA adquiere,
indirectamente, rango constitucional [. . . J'.12
Con igual razonamiento, al ser el Ministerio Pblico -segn
nuestro criterio- un rgano "extrapoder"13, tambin la FIA ad-
quiere esta caracterstica. Lo fundamental es resaltar que por
encima de las disputas doctrinarias existentes sobre este punto,
la FIAgoza de independencia y autonoma funcional en relacin a
12 CANDA, Fabin Ornar, "La Fiscala de Investigaciones Administra-
tivas",op. cit., pg. 742. Al momento del tratamiento de la ley 24.946
en el Senado de la N acin, el miembro informante por la mayora, se-
nador Yoma, sostuvo igual criterio argumentando que "[. .. ] otro as-
pecto que venimos a salvar y que omiti la Convencin Constituyente
de Santa Fe dejndolo diferido a la futura ley, es el vinculado a la Fis-
cala Nacional de Investigaciones Administrativas. A travs del pro-
yecto que estamos considerando, se prev que forme parte del Minis-
terio Pblico [ ... ]" (en Antecedentes Parlamentarios, N 4, La Ley, Bs.
As., 1998, pg. 915).
13 Cfr. BIDART CAMPOS, Germn, Manual de la Constitucin reformada,
t. III, Ediar, Bs. As., 1997, pg. 361; QUIROGA LAVI, Humberto, "Nue-
vos rganos de control en la Constitucin: el Defensor del Pueblo y el
Ministerio Pblico", enLa reforma de la Constitucin, Rubinzal-Culzoni,
Santa Fe, 1994, pg. 289; SAGS, Nstor Pedro, Constitucin de la
Nacin Argentina, 8
a
ed., Astrea, Bs. As., 1998, pg. 32. Entre otros
autores, GELLI considera que el Ministerio Pblico es un "cuarto poder"
(GELLI, Mara Anglica, Constitucin de la Nacin Argentina, 2
a
ed., La
Ley, Bs. As., 2003, pg. 842). Para BIANCHI, en cambio, es una institu-
cin que forma parte del Poder Judicial de la N acin (BIANCHI, Alberto,
"La Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas. Funciona-
miento y pautas para su reforma", enED, 107-853).
310 JORGE ORGAZ
los tres poderes del Estado Federal; caractersticas imprescindi-
bles para desarrollar libremente su actividad.
Es por eso que el arto 14, quinto prrafo, de la LRMP establece
que en caso que sus magistrados sufran perturbaciones o presio-
nes por parte de cualquiera de los poderes del Estado, podrn de-
nunciarlas ante el Procurador General, quien ser responsable de
poner el hecho en conocimiento de la autoridadjudicial competente,
solicitando se adopten todas las medidas necesarias para asegu-
rar a aqullos el normal desenvolvimiento de sus tareas.
Internamente, la FIA es un organismo "desconcentrado" del
Ministerio Pblico, pues sus competencias y atribuciones surgen
expresamente de la ley que regula aqul. 14
C. Estructura orgnica
La segunda parte del arto 43 de la LRMPubica enla cspide de
la organizacin administrativa de la FIA al Fiscal Nacional de In-
vestigacionesAdministrativas.
15
14 Ensea CASSAGNE que "[ ... ] Tanto la concentracin como la descon-
centracin constituyen principios organizativos que se dan en el marco
de una misma persona pblica estatal [. . .]", agregando que, ''[ .. .] cuan-
do las competencias decisorias se asignan a rganos inferiores de la
Administracin centralizada o descentralizada [. . .] el fenmeno re-
cibe el nombre tcnico de 'desconcentracin' [. . .T' (CASSAGNE, Juan Car-
los,Derecho administrativo, t. 1, 5
a
ed., Abeledo-Perrot, Bs. As., 1996,
pg. 253).
15 El cargo de Fiscal Nacional es equiparable al de unjuez de Cmara
en los aspectos remunerativos, provisionales, tributarios, jerrqui-
cos, protocolares y de trato (art. 12 in fine, LRMP).
--
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 311
Adems, yen un ordenjerrquico descendiente, encontramos
a los Fiscales Generales
16
, a los Fiscales Generales Adjuntos
17
, ya
los Fiscales de Investigaciones Administrativas .18
Es importante destacar que todos los magistrados menciona-
dos son elegidos mediante concurso pblico de antecedentes yopo-
sicin 19 y que gozan de estabilidad en sus cargos mientras dura su
buena conducta y hasta los setenta y cinco aos de edad
20
, contan-
do con inmunidad de arresto, salvo cuando se encontraren en si-
tuaciones de flagrante delito.
Salvo los casos del Procurador General y del Defensor General,
que son removidos por las causales y el trmite deljuicio poltico
regulado por la Constitucin N aciona1
21
, todos los dems funcio-
narios del Ministerio Pblico pueden ser destituidos mediante
resolucin adoptada por el Tribunal de Enjuiciamiento especial-
mente creado a tal fin y tras el desarrollo del pertinente procedi-
miento, aspectos ambos regulados enlos arts. 19 y 20 de laLRMP,
respectivamente.
16 Los Fiscales Generales son asimilados en relacin a sujerarqua,
protocolo y trato al Fiscal Nacional, aunque es ste quien les imparte
las instrucciones y les asigna las distintas causas en las que deben in-
vestigar (art. 12, inc. c, LRMP).
17 Los Fiscales Generales Adjuntos tienen una jerarqua similar a la
de unjuez de primera instancia (art. 12, inc. d, LRMP).
18 Los Fiscales de Investigaciones Administrativas poseen igualjerar-
qua que la de unjuez de primera instancia (art. 12, inc. d, LRMP).
19 Arts. 5 y 6 de la LRMP.
20 Conforme lo estipula el arto 13 de la LRMP, "Los magistrados del
Ministerio Pblico gozan de estabilidad mientras dure su buena con-
ducta y hasta los setenta y cinco (75) aos de edad. Los magistrados
que alcancen la edad indicada precedentemente quedarn sujetos a
la exigencia de un nuevo nombramiento, precedido de igual acuerdo.
Estas designaciones se efectuarn por el trmino de cinco (5) aos, y
podrn ser repetidas indefinidamente, mediante el mismo procedi-
miento".
21 Arts. 53 y 59 de la Constitucin Nacional, arto 18 de la LRMP.
312 JORGE ORGAZ
Esta l tima norma seala que la decisin del tribunal mencio-
nado puede ser absolutoria o condenatoria, limitndose en este
ltimo caso a la remocin del condenado. Si se fundare en hechos
que puedan configurar delitos de accin pblica o ello surgiere de
la prueba o aqulla ya hubiere sido iniciada, se dar intervencin
enla forma que corresponda al tribunaljudicial competente (inc.
c,punt07,LRMP).
La sentencia podr ser recurrida por el fiscal o el imputado ante
la Cmara N acional de Apelaciones en lo Contencioso Administra-
tivo Federal. El recurso deber interponerse fundadamente por
escrito ante el Tribunal de Enjuiciamiento, dentro del plazo de
treinta das de notificado el fallo. El Tribunal de Enjuiciamiento
deber elevar el recurso con las actuaciones a la Cmara mencio-
nada, dentro de los cinco das de interpuesto.
En el marco del derecho administrativo disciplinario, el arto 16
de la LRMP establece que tambin los integrantes de la FIA son
pasibles de las sanciones de prevencin, apercibimiento ymulta
-de hasta un veinte por ciento de sus remuneraciones mensua-
les-, que sern aplicadas por el Fiscal Nacional. Todas las san-
ciones se graduarn teniendo en cuenta la gravedad de la falta, los
antecedentes en la funcin, y los peIjuicios efectivamente causa-
dos.
Por ltimo, surge del mismo artculo que las causas por faltas
disciplinarias se resolvern previo sumario, que se regir por la
norma reglamentaria que dicten el Procurador General de la N a-
ciny el Defensor General de la N acin, la cual deber garantizar
el debido proceso adjetivo yel derecho de defensa enjuicio.
D.Funcin
Conforme el contenido del arto 45 de la LRMPla funcin enco-
mendada a la FIA consiste en realizar investigaciones sobre la re-
gularidad de la conducta de los agentes de la Administracin na-
cional, sea esta centralizada o descentralizada, de las empresas y
de las sociedades estatales, yde todo otro ente en donde el Estado
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 313
nacional tenga participacin Cinc. a), o cuyo principal aporte eco-
nmico provenga del mismo Cinc. b). 22
Como puede apreciarse, la competencia delaFIAes sumamente
amplia, ya que puede investigar el desempeo del propio Presidente
de la Repblica hasta el del funcionario pblico con menor jerar-
qua en la Administracin.
Si como consecuencia de sus investigaciones la FIA llegara a
considerar la posible existencia de delitos, debe denunciar tales
circunstancias ante lajusticia competente, adquiriendo aqullas
el valor de prevencin sumaria. El ejercicio de la accin pblica
quedar a cargo de los fiscales competentes ante el tribunal don-
de quede radicada la denuncia y, en su caso, ante las Cmaras de
Apelacin y Casacin con la intervencin necesaria del Fiscal na-
cional de Investigaciones Administrativas o de los magistrados que
ste determine. La Fiscala de lhvestigacionesAdministrativas po-
dr asumir, en cualquier estado de la causa, el ejercicio directo de
la accin pblica, cuando los fiscales competentes antes mencio-
nados tuvieren un criterio contrario a la prosecucin de la accin
Cinc. c).
Adems, tal como lo establece el arto 48 de la LRMP, cuando en
el curso de un proceso judicial en sede penal se efecte imputacin
formal de delito contra un agente pblico por hechos vinculados
con el ejercicio de su funcin, eljuez de la causa deber poner esta
22 "Se advierte -seala CANDA- que el legislador ha seguido un tem-
peramento mixto para encuadrar la competencia de la FIA, pues por
un lado ha utilizado un criterio de carcter subjetivo o estructural (as,
la facultad escrutadora del organismo alcanza a la Administracin
Pblica centralizada, descentralizada, empresas y sociedades del Es-
tado y todo otro ente en que el Estado Nacional tenga participacin);
y por el otro se ha basado en un criterio objetivo o funcional, de mane-
ra que todo ente que tenga como principal fuente de recursos el aporte
estatal, puede ser objeto de investigacin en la medida que sta se centre
en el anlisis sobre el regular destino conferido a esos fondos pbli-
cos [. .. }" (CANDA, Fabin Ornar, "La Fiscala de Investigaciones Admi-
nistrativas", op. cit., pg. 750).
.....
314 JORGE ORGAZ
circunstancia en conocimiento de la Fiscala de Investigaciones
Administrativas.
Sobre este punto, el arto 4 del derogado decreto-ley N 21.383
dispona que el obj etivo de dicha comunicacin consista en brin-
dar la oportunidad a la FIA para que en un plazo de diez das a par-
tir de su recepcin decidiera si asumira o no el ej ercicio de la ac-
cin pblica.
La LRMP, que no contiene disposicin expresa en este sentido,
podra conducir a afirmar que se ha privado ala FIAde la facultad
de intervenir en la causa penal, y que la comunicacin no tiene otra
finalidad que la de permitirle solamente el inicio de la investiga-
cin de naturaleza administrativa.
Al respecto, creemos que ambos objetivos no resultan incom-
patibles y que, mediante la aplicacin analgica del arto 45, inc. c,
de la LRMP, la comunicacin que realiza elj uez de la causa posi-
bilita' al mismo tiempo, el inicio de las investigaciones adminis-
trativas y la participacin en la causa penal por parte de la FIA. 23
Igualmente y segn lo dispone la primera parte del arto 49 de la
LRMP, cuando en la investigacin practicada por la Fiscala re-
sulten comprobadas irregularidades administrativas, el Fiscal
Nacional de Investigaciones Administrativas pasar las actuacio-
nes con dictamen fundado a la Procuracin del Tesoro de la Nacin
o al funcionario de mayorjerarqua administrativa de la reparti-
cin de que se trate.
En ambas circunstancias las actuaciones servirn de cabeza del
sumario que deber ser instruido por las autoridades correspon-
dientes.
Ensu segundo prrafo, el mismo arto 49 de la LRMP seala que
la FIAser parte acusadora en el sumario y gozar de los mismos
derechos que la parte sumariada, pudiendo ofrecer, producir e in-
corporar pruebas, y atacar toda resolucin que se presente como
contraria a su pretensin, bajo pena de nulidad absoluta de lo ac-
tuado o resuelto, segn el caso.
23 Cfr. CANDA, Fabin Omar, "La Fiscala de Investigaciones Adminis-
trativas",op. cit., pgs. 756 y ss.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 315
En consonancia conlo afirmado en el prrafo precedente, y se-
gn se estipula en el segundo prrafo del arto 30 del Reglamento de
Investigaciones Administrativas-aprobado por decreto 467 /99-
24
,
toda autoridad administrativa tiene la obligacin de comunicar a
la FIAla iniciacin de sumarios en su sede con el objeto de que sta,
si lo estima conveniente, tome intervencin en el mismo como parte
acusadora.
Sin embargo, la Procuracin del Tesoro ha expresado, en sus
dictmenes, un criterio opuesto, afirmando que la LRMP al no con-
sagrar expresamente la facultad de la FIA para intervenir enlos
sumarios que le fueran notificados por los agentes administrati-
vos, la priva de la posibilidad de presentarse como parte acusadora
enellos.
25
Si la autoridad administrativa resuelve el sumario de forma
contraria a derecho y su superior no revoca el acto ilegtimo, la FIA
est legitimada para accionar judicialmente con el objeto de soli-
citar la anulacin de dicharesolucin.
26
Por ltimo, sealemos que las investigaciones llevadas adelan-
te por la FIA pueden llegar tambin a un resultado negativo, cuan-
do no logren comprobar la autora de delitos o irregularidades ad-
ministrativas por parte de los agentes pblicos sometidos a su
control, determinando dicha situacin el archivo de las actuacio-
nes.
E. Atribuciones
Los magistrados de laFIA cuentan con diversas facultades para
cumplir con su tarea que, segn sean o no compartidas con el resto
24 Adla, LIX-B-1564.
25 Cfr. CANDA, Fabin Ornar, "La Fiscala de Investigaciones Adminis-
trativas",op. cit., pg. 754.
26 Esta amplia legitimacin surge de la interpretacin conjunta del
arto 120 de la Constitucin Nacional y del arto 1
0
de la LRMP.
-
316 JORGE ORGAZ
de los funcionarios del Ministerio Pblico, pueden clasificarse en
exclusivas y concurrentes.
Entre las primeras -enumeradas por el arto 50 de la LRMP-
la FIA puede disponer exmenes periciales, requiriendo de las re-
particiones o funcionarios pblicos la colaboracin necesaria, y
designar peritos ad hoc cuando las circunstancias as lo exij an
(inc. a). Por otra parte, podr informar al Procurador General de
la N acin cuando estime que la permanencia en funciones de un
ministro, secretario de Estado o funcionario conjerarqua equiva-
lente o inferior, puede obstaculizar gravemente la investigacin
(inc. b).
En relacin a las segundas, el primer prrafo del arto 26 de la
LRMP afirma que los miembros de la FIA al igual que el resto de
los magistrados del Ministerio Pblico pueden solicitar informes
a organismos pblicos federales, provinciales o municipales, a en-
tidades privadas y a particulares, requerir la intervencin policial
para la realizacin de diligencias, y citar personas en carcter de
testigos.
111. EL DEFENSOR DEL PuEBLO
A. Conceptos generales
1. Antecedentes histricos
Si bien podemos encontrar antecedentes an ms remotos
27
, el
"ombudsman" o "defensor del pueblo" (a partir de ahora, DP), tie-
27 Los primeros antecedentes del defensor del pueblo se remontan a
los tiempos de Esparta y Atenas, donde los "Eflore" y los "Euthynoi"
eran los encargados de controlar las actividades de las autoridades
administrativas. Tambin en China hallamos rastros de la institucin,
ya que bajo la dinasta Han, el Emperador encomend a un funciona-
rio denominado "Yan", el control de la administracin imperial, cum-
pliendo su cometido con las denuncias que el pueblo le presentaba
dirigidas a subsanar cada una de las irregularidades cometidas por
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 317
ne SU ms decisivo impulso en Suecia a comienzos del siglo XVIII,
en el marco de la dialctica relacin existente entre el rey y el par-
lamento de ese pas.
Sucedi que en el ao 1713 el monarca sueco Carlos XII enfren-
taba una complej a situacin poltica y militar producto de la gue-
rra que libraba contra Rusia, en aquel tiempo bajo las rdenes del
zarPedroI.
Dicha coyuntura obligaba al primero a estar lej os de la sede de
su gobierno durante largos perodos, descuidando la atencin de los
asuntos internos de su administracin. Por tal motivo, decidi
nombrar a un representante personal, quien se encargara de re-
emplazarlo y de mantener el orden y la confianza de su pueblo
mientras permaneca en el campo de batalla, otorgndole amplias
facultades legislativas para cumplir con su tarea.
Este delegado real fue conocido en un primer momento con el
nombre de "Procurador Supremo", convirtindose aos ms tar-
de, en 1719, en el "Canciller de Justicia", para finalmente adqui-
rir el rango de "Consejero" mediante el cual adquiri lajerarqua
de un ministro de justicia. 28
Como vemos, la actuacin de este funcionario era cada vez ms
importante, circunstancia que llev al parlamento a establecer
nuevas y necesarias reglas para su control con el objetivo de refor-
zar el debilitado equilibrio entre los poderes del Estado.
De esta forma, en 1809, la Constitucin sueca incorpor junto
al Canciller de Justicia al "justitieomb udsman", verdadero repre-
los funcionarios pblicos. Por su parte, en el Imperio Persa el rey Ciro
nombr al "O Olho de Re" para que se ocupara de controlar de forma
permanente la actividad de todos los funcionarios pblicos. Luego, en
el siglo XV, el Consejo de los Diez, en Venecia, estuvo a cargo de super-
visar las infracciones que tuvieran lugar en el mbito de dicha ciudad
(cfr. http://www.defensor.gov.ar/institucion/antecedentes-sp.htm).
28 RUDHOLM, Sten, "Los guardianes de la ley en Suecia", en El omb uds-
mano El defensor del ciudadano, Fondo de Cultura Econmica, Mxi-
co, 1986, pg. 50.
318 JORGE ORGAZ
sentante del "Riksdag" --es decir, del parlamento-cuya princi-
pal misin consista en asegurar el cumplimiento de la ley por parte
de la Administracin Pblica y sus funcionarios, en resguardo de
los derechos de los ciudadanos, amenazados y vulnerados en diver-
sas ocasiones por la amplia concentracin de poder en aqullos.
Sobre este punto y analizando el alcance institucional de la
palabra "ombud", MAIORANO afirma que "[ .. .] seala a una persona
que acta como representante de otra. En el sentido tcnico con que
se utiliza modernamente, se refiere al funcionario que representa
al Parlamento de quien es su vocero [. .. J'. 29
Por su parte SOTO KLoss, resaltando el fundamental objetivo a
lograr por esta institucin, sostiene que dicho trmino indica la
existencia de un ''protector'', en este caso, de los derechos fundamen-
tales de las personas frente a los desvos y abusos en los que pue-
den incurrir las autoridades pblicas.
30
Esta ltima finalidad ya se adverta claramente en el texto de
la ley constitucional del 6 de junio de 1809 que reglamentaba la
nOVsima institucin, al expresar en su arto 96 que sus funciones
consistan en "[ ... ] controlar la observancia de las leyes por los tri-
bunales y los funcionarios, y demandar ante los tribunales compe-
tentes, de acuerdo con las leyes, a aquellos que en el ejercicio de su
funcin hubieren, por parcialidad, favor o cualquier otro motivo,
cometido ilegalidades o descuidado el correcto desempeo de los
deberes propios de su cargo [ .. . J'. 31
Por eso, F AIREN GUILLN -citado por QUIROGA LAVI32- seala
que la palabra utilizada por la Constitucin nrdica es la correcta,
29 MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamentario. El
'ombudsman' sueco", enLL, 1984-C-839.
30 SOTO KLoss, Eduardo, "El ombudsman nrdico sajn", en Revista
Argentina de Derecho Administrativo, Ao 1, N 1 (1971), pg. 50.
31 MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamentario. El
'ombudsman' sueco", op. cit., pg. 839.
32 QUIROGALAVI, Humberto, "Nuevos rganos de control en la Cons-
titucin: el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico", en La refor-
ma de la Constitucin", Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1994, pg. 268.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 319
pues "ombudsman" significa "hombre que da trmite", en este caso,
a los reclamos que pudiera llegar a formular cualquier persona en
contra del accionar irregular de la Administracin Pblica.
Luego, la creciente complejidad en la gestin pblica y su co-
rrespondiente fiscalizacin determinaron la creacin de nuevos r-
ganos con competencias de control especficas como, por ejemplo,
el "militieombudsman" (ombudsman militar), en 1915. Dicha ofi-
cina coexisti con el encargado de los asuntos civiles hasta 1967,
ao en que se fusionaron ambas 33
2. Derecho comparado
Sin lugar a dudas, el DP es una de las instituciones que ha al-
canzado mayor difusin y adhesin en el derecho pblico compa-
rada, independientemente de las lgicas particularidades que ofre-
ce cada uno de los sistemas jurdicos al momento de precisar su
organizacin y funcionamiento.
Sealamos que tras su creacin en Suecia, existen dos etapas
bien diferenciadas y con diverso alcance en la recepcin de esta
institucin por parte de las distintas legislaciones a nivel mun-
dia1.
34
33 Actualmente, y tras las reformas legislativas de 1976 y 1981, que
pretendieron lograr una mayor eficacia en su funcionamiento, encon-
tramos en Suecia cuatro clases de "ombudsman": el primero, al fren-
te de la institucin, encargado de dictar las principales directivas, de
la publicidad de los distintos documentos elaborados por el organis-
mo y de la decisin de las cuestiones ms importantes relativas al con-
trol de la autoridad pblica local; otro que se ocupa del control del
servicio de justicia, de la polica y de las crceles; el tercero que tiene
bajo su responsabilidad los asuntos civiles y militares; y el cuarto, cuya
labor se vincula a los impuestos, tasas y los diferentes aspectos del
bienestar social (cfr. MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate
parlamentario. El 'ombudsman' sueco", en op. cit., pg. 839).
34 Cfr. MAIORANO, Jorge Luis, "El ombudsman y la proteccin de los de-
rechos del hombre", enLL, 1992-C-796.
320 JORGE ORGAZ
La primera, de efectos restringidos, llega hasta al ao 1919, en
donde solamente Finlandia haba adoptado este organismo con
perfiles similares a los de su antecesor sueco. 35
Enlasegunda, que se origina una vez finalizada la Segunda Gue-
rraMundial, somos testigos de una verdadera "omhudsmanfa"36, con-
cepto al cual nos atrevemos a agregar el adjetivo "globalizada",
debido a la expansin sin fronteras del DP.
Distintas han sido, por ende, las denominaciones utilizadas
para nominarlo. Por ejemplo, en Canad se lo llama "Protector del
Ciudadano", en Costa Rica "Defensor de los Habitantes", en El Sal-
vador "Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos", en
Francia "Mediador", en Gran Bretaa "Comisionado Parlamen-
tario", en Guatemala "Procurador de los Derechos Humanos", en
Honduras, "Comisionado Nacional para la Defensa de los Dere-
chos Humanos", en Israel "Auditor del Estado", en Italia "Defen-
sor Cvico", yenMxico "Comisin Nacional de los Derechos Hu-
manos".
Adems, y con la clsica terminologa sueca de "ombudsman"
o su equivalente en espaol, "DP", incorporaron este organismo de
35 Esta similitud encuentra una explicacin de tipo histrica. Como
seala el ex ombudsman finlands, Paavo KAsTARI, "[. . .] El Canciller
de Justicia de Finlandia se origin en la oficina correspondiente de
Suecia. Cuando Finlandia se separ de Suecia en 1809, y se anex al
Imperio Ruso como un Gran Ducado autnomo constitucional, here-
d el sistema legal que haba existido bajo la Constitucin sueca de
1772. En consecuencia, Finlandia tena su propio Canciller de Justi-
cia, o Procurador, como se le llamaba durante el perodo ruso [. .. )"
(cfr. KAsTARI, Paavo, "Los guardianes de la ley en Finlandia", en El
ombudsman. El defensor del ciudadano, Fondo de Cultura Econmi-
ca, Mxico, 1986, pg. 99).
36 MARSHALL, Geoffrey, "El Reino Unido", en El ombudsman. El de-
fensor del ciudadano, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1986,
pg. 233; GOZANI, Osvaldo Alfredo, "Tcnica y contenido del defensor
del pueblo (Ombudsman)", en LL, 1988-E-851.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 321
control las legislaciones de Alemania, Argentina, Australia, Aus-
tria, Barbados, Blgica, Bolivia, Bulgaria, Chile, Chipre, Colombia,
Corea del Sur, Croacia, Dinamarca, Escocia, Eslovenia, Espaa,
Estonia, Estados Unidos, Finlandia, Filipinas, Gabn, Ghana, Gre-
cia, Guam, Guyana, Holanda, Hong Kong, Hungra, India, Irlan-
da, Islas Fidji, Islandia, Islas Salomn, Jamaica, Japn, Lichtens-
tein, Namibia, Nicaragua, Nigeria, Noruega, Nueva Guinea,
Nueva Zelanda, Pakistn, Panam, Paraguay, Per, Polonia, Por-
tugal, Puerto Rico, Rumania, Samoa Occidental, San Marino, Se-
negal, Sri Lanka, Sudfrica, Sudn, Suecia, Suiza, Swazilandia,
Taiwn, Tanzania, Trinidad y Tobago, Tnez, Uganda, Vanuatu,
ZambiayZimbawe.
37
Tampoco debemos olvidar el reciente Proyecto de Constitucin
de la Unin Europea que recepta al DP en su arto I -48. 38
Debemos agregar que el DP tambin encuentra recepcin le-
gal en los distintos rdenes de gobierno en los que se organizan te-
rritorial y polticamente alguno de los pases mencionados.
Por ejemplo, es el caso de la regin de Andaluca, en Espaa, o
de las regiones de Toscana, Liguria, Campia, Umbra, Lombarda
y Lacio, en Italia, de las ciudades de Asnion y La Haya, en Holan-
da, yde Qubec y Ontario, en Canad, de los estados de Nebraska,
Iowa, Connecticut, Columbia, Florida, Georgia, Illinois, Hawai,
N ew Jersey, N ew Mxico, Montana, Oregn y Ohio, en Estados
Unidos, o del Estado de Paran, en Brasil.
37 Cfr. MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamenta-
rio. El 'ombudsman' sueco", op. cit., pg. 837; "El ombudsman y la pro-
teccin de los derechos del hombre", op. cit., pg. 796; "El Defensor
del Pueblo", en El derecho administrativo argentino, hoy, Ciencias de
la Administracin, Bs. As., 1996, pg. 110.
38 Dice la mencionada norma que "El Parlamento Europeo nombrar
un Defensor del Pueblo, que recibir e investigar las reclamaciones
relativas a casos de mala administracin de las instituciones, orga-
nismos o agencias de la Unin y dar cuenta de ellas. El Defensor
Europeo del Pueblo ejercer sus funciones con total independencia".
322 JORGE ORGAZ
Finalmente, debemos reconocer que esta notable aceptacin
normativa del DPha significadounimporlante enriquecimiento
en su desarrollo y funcionamiento, pero sin alterar su esencia, vin-
culada de forma indisoluble a la defensa de los derechos humanos.
3. Fundamento
Tal como sostenamos en el prrafo anterior, existi una impre-
sionante propagacin de las oficinas del DP por todo el mundo al
concluir la segunda gran guerra del siglo pasado.
Es por todos sabido que las devastadoras consecuencias de este
prolongado conflicto blico de escala internacional exigieron una
decidida participacin de los gobiernos enla tarea de reconstruc-
cin de un gran nmero de pases que haban quedado sepultados
bajo los escombros.
Entonces, se haca necesario dejar atrs el clsico modelo del
Estado guardin y abstencionista forj ado a la luz del liberalismo
clsico, para profundizar una concepcin que haca de ste un pro-
motor imprescindible del cambio poltico, econmico, social y cul-
tural de sociedades prcticamente disueltas por semejante con-
tienda blica.
Esta transformacin operada bajo los postulados del constitu-
cionalismo social no slo fue de naturaleza cualitativa sino tam-
bin cuantitativa, ya que el Estado asumi una gran cantidad de
funciones quejams se pens pudiera llegar a desempear, y que
fundamentalmente fueron otorgadas dentro de su estructura al r-
gano ejecutivo. As pas de la inaccin casi absoluta a regular la
mayora de los sectores de la economa, a prestar servicios pbli-
cos, por mencionar algunos ejemplos aislados.
Como era de esperar, nuevamente la relacin entre autoridad e
individuo gener un renovado debate en el mbito jurdico, funda-
mentalmente en el derecho poltico, constitucional y administrati-
vo. Es que con el recuerdo an latente de las atrocidades ocurridas
durante la Segunda Guerra Mundial, se haca imperioso evitar de-
finitivamente los abusos perpetrados por parte del poder pblico en
detrimento de los derechos fundamentales de las personas.
-
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 323
El desafo consista entonces en establecer eficaces mecanismos
institucionales que sirvieran para controlar los desbordes de la
Administracin Pblica, ocupando la figura del DP un lugar de
preferencia entre ellos, tal como lo demuestra su rpida proyeccin.
Tiempo despus, a fines de la dcada de los ochenta del siglo XX,
se produj o el derrumbe del bloque sovitico y un marcado debili-
tamiento de la ideologa que le sirvi de base, esto es, el comunis-
mo.
Los efectos de este trascendente hecho histrico se hicieron sen-
tir en el terreno poltico, con la adopcin de la democracia como
rgimen de gobierno por la inmensa mayora de los pases
39
, y en
el econmico, con el resurgimiento del mercado como casi excl usi-
vo sistema para el desarrollo material de los mismos.
En un intento de adaptacin a estos nuevos parmetros comen-
zaron a producirse gran variedad de reformas en la estructura
administrativa de muchos estados, que consistieron sustancial-
mente en unamplio proceso de traspaso de las funciones anteriormen-
te ej ercidas por stos al sector privado, mediante la concesin y la
privatizacin.
Sin embargo, no debemos cometer el error de creer que tales
acontecimientos implicaban retrotraer la situacin al diseo de
Estado decimonnico. En otras palabras, de la reduccin del n-
mero de las competencias estatales no se deriva una mayor garan-
ta para la vigencia de los derechos ms importantes de las perso-
nas. Un Estado de menor tamao no es siempre un Estado menos
poderoso e incapaz de actuar arbitrariamente.
Ms all de los cambios producidos a lo largo del tiempo, la po-
sibilidad siempre latente del desconocimiento de los derechos hu-
manos por parte de las autoridades pblicas impone fortalecer el
39 Resaltando la envergadura de este fenmeno poltico el profesor de
la Universidad de Harvard, Samuel HUNTINGTON, afirma con razn que
estamos en presencia de "la tercera ola democrtica" de los tiempos
modernos (HUNTINGTON, Sam uel P., La tercera ola -la democratiza-
cin a finales del siglo XX-, Paids, Bs. As., 1995, pg. 32).
324 JORGE ORGAZ
sistema de organismos de control en su conjunto como una condi-
cin que asegure la plena vigencia del sistema republicano y de-
mocrtico de gobierno.
Al respecto, y si bien PAREJO ALFONSO seala que "[ .. . J en el con-
trol de la Administracin radica el eje, el centro de gravedad del
Defensor del Pueblo [. . .]'40, pensamos con MAIORANO que ste "[ .. .]
ser slo un medio para cumplir su misin [. . .]'41, que se vincula
desde siempre a la proteccin de los derechos fundamentales del
hombre.
4. Caracteres generales
Por encima de la forma en que cada uno de los distintos siste-
mas normativos mencionados regula al DP, creemos que es posi-
ble y conveniente extraer algunas caractersticas comunes a todos
ellos que nos permitan precisar su naturaleza.
Enlo que se refiere a sufuente legal, generalmente el DP ha sido
incorporado directamente en las constituciones de los estados que
lo adoptan como organismo de control, ponindose de manifiesto
la importancia que a l se le atribuye en eljuego institucional con
los dems poderes pblicos. Naturalmente que este marco legal
bsico es complementado por otras disposiciones legales de infe-
rior jerarqua que reglamentan su organizacin y actividad.
En la mayora de los casos, el DP es un representante del Poder
Legislativo. Entrelas contadas yms importantes excepciones aesta
40 PAREJO ALFONSO, Luciano, "El Defensor del Pueblo como institucin
de control de la Administracin Pblica: contenido y alcance de su fun-
cin, procedimiento de actuacin y tipos, efectos y publicidad de sus
resoluciones", en Debate Defensorial, Revista de la Defensora del
Pueblo, N 1, Tarea Asociacin Grfica Educativa, Lima, 1998, pg. 9.
41 MAIORANO, Jorge Luis, "El ombudsman y la proteccin de los dere-
chos del hombre", op. cit., pg. 799.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 325
regla, encontramos el "comisionado parlamentario" ingls
42
yel
"mediateur" francs
43
, incorporados formalmente en el Poder Eje-
cutivo yde quien depende su designacin, estructura y tarea.
Pese a su estrecha vinculacin con el rgano legislativo, el DP
goza de autonoma funcional e independencia de cualquier poder
del Estado en el cumplimiento de sus funciones.
Es conveniente que la persona que ocupe el cargo de DP, cuen-
te con un incuestionable prestigio personal dentro de la sociedad
en la que le toque desempear sus actividades, pues ms all de
las cualidades tcnicas que tambin debe reunir, gran parte de su
poder radica en su autoridad moral e intachable trayectoria.
El objeto del control llevado a cabo por el DP recae sobrelas irre-
gularidades, deficiencias, imperfecciones, errores e injusticias que
por accin u omisin pudiera llegar a cometer la Administracin
42 N o encontramos mayores planteos en el derecho ingls en relacin
a la ubicacin institucional-dentro del mbito del Poder Ejecutivo-
del comisionado parlamentario, debido a que existe una gran confianza
social en que la Administracin Pblica actuar dentro de los lmites
jurdicos establecidos, adems del profundo respeto del que gozan sus
funcionarios. Como seala Geoffrey MARSHALL, "[. . .] En Gran Breta-
a se puede criticar a los administradores, pero no se siente una aver-
sin activa hacia ellos [. . .] En consecuencia, la insatisfaccin con la
Administracin y las propuestas de reforma han tendido a concen-
trarse en los recursos parlamentarios [ .. .]" (MARSHALL, Geoffrey, "El
Reino Unido", op. cit., pg. 233).
43 Al igual que en el caso ingls, la Administracin francesa siempre
goz de un merecido prestigio por su eficacia y transparencia, que hi-
cieron durante mucho tiempo innecesario un control externo de sufun-
cionamiento. "Sin embargo -seala Osvaldo GOZANI- algunos pa-
decimientos endmicos de toda administracin de justicia como la
celeridad en los trmites y cierta dificultad de competencia material
para definir la procedencia de la queja, llev a legisladores france-
ses a buscar en el ombudsman una alternativa ms de proteccin al
ciudadano [, .. 1" (GOZANI, Osvaldo Alfredo, "Tcnica y contenido del
defensor del pueblo (ombudsman)").
326 JORGE ORGAZ
Pblica, es decir que su misin no se limita a las conductas carac-
tersticamente delictivas de esta ltima.
La princip al misin encomendada a este rgano de control, como
lo dijimos, consiste en la tutela de los derechos humanos, para lo
cual podr utilizar un arsenal de medidas que van desde la simple
crtica dirigida alas autoridades pblicas responsables de su vio-
lacin, pasando por la elaboracin de propuestas legislativas y has-
ta el ejercicio de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes tendientes al restablecimiento del ordenjurdico le-
sionado.
B. El defensor del pueblo en el orden federal
1. Antecedentes
La poderosa onda expansiva alcanzada por la figura del DP a
nivel mundial tambin se hizo sentir en nuestro pas, fundamen-
talmente de la mano de la recuperacin democrtica ocurrida en
el ao 1983.
Como era lgico suponer, a partir de aquel trascendental mo-
mento de nuestra historia como N acin, la problemtica relacio-
nada a la vigencia y tutela de los derechos humanos adquiri un
lugar de preferencia en el debate institucional argentino.
En esta direccin incorporaron tambin el DP las Constitucio-
nesdeCrdoba,LaRioja,RoNegro,Salta,SanJuanySanLuis;
las normas provinciales como la ley 348 de Tierra del Fuego y las
municipales, como la ordenanza 40.381, que estableca en el m-
bito de la ciudad de Buenos Aires al primer Controlador General
Comunal.
Al igual que en otras tantas instituciones, el derecho pblico
provincial y municipal se constituy en este tema en fuente direc-
ta e ineludible de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994.
Tambin se presentaron numerosos y variados proyectos de ley
en el seno del Congreso N acional a los fines de la creacin y regu-
lacin del DP, ya sea en forma general o especial.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 327
Entre aquellos que regulaban genricamente al mismo, pode-
mos mencionar la propuesta legislativa de los entonces senadores
nacionales por la Provincia de La Rioja, Eduardo E N E ~ y Libra-
doSANcHEz.
Este proyecto que segua los lineamientos establecidos por la
legislacin espaola
45
, adquirira una determinante influencia en
el derecho argentino, porque luego de dos intentos frustrados en
los aos 1985y 1987, en 1993 signific la base de la ley 24.284
46
,
44 Humberto QUIROGA LAVI afirma que Eduardo MENEM fue el "pio-
nero" en la creacin legislativa del Defensor del Pueblo en nuestro
pas (QUIROGA LAVI, Humberto, "Nuevos rganos de control en la
Constitucin: el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico", op. cit.,
pg. 269).
45 El Defensor del Pueblo fue incorporado a la Constitucin de 1978 en
su arto 54, que dice: "Una ley orgnica regular la institucin del
Defensor del Pueblo, como alto comisionado de las Cortes Generales,
designado por stas para defensa de los derechos comprendidos en
este ttulo, a cuyo efecto podr supervisar la actividad de la Adminis-
tracin, dando cuenta a las Cortes Generales". En cuanto a su legiti-
macin procesal, y con el fin de que pueda cumplir debidamente su
cometido que se asocia directamente a la proteccin de los derechos
fundamentales, el arto 162, en sus incs. a y b, autoriza al Defensor del
Pueblo espaol a interponer el recurso de inconstitucionalidad y de
amparo, respectivamente. La ley orgnica que reglamenta el funcio-
namiento de la defensora del pueblo es la nmero 3, del 6 de abril de
1981, que cuenta con treinta y siete artculos, divididos en cuatro t-
tulos j unto a una disposicin transitoria final. Sin entrar en detalles,
el Defensor del Pueblo espaol es un rgano unipersonal, vinculado
formalmente a las Cortes Generales -poder legislativo- aunque con
autonoma funcional respecto de cualquier poder del Estado, cuya
misin sustancial consiste en la defensa de los derechos fundamen-
tales establecidos en la Constitucin frente a los ataques que contra
ellos realizan las autoridades pblicas (cfr. MAIORANO, Jorge Luis,
"Apuntes para un debate parlamentario: el Defensor del Pueblo es-
paol",op. cit., pg. 1145).
46 Adla, LIV-A-30.
328 JORGE ORGAZ
que junto a su modificatoria, ley 24.379
47
, regul por primera vez
al DP nacional, reglamentando en la actualidad el arto 86 de la
Constitucin N acional.
Tambin otros legisladores nacionales promovieron sus inicia-
tivas, como Auyero, Vanossi, Gentile, Gonzlez, por mencionar slo
algunos. Fuera del terreno poltico, merece destacarse la propuesta
presentada por el profesor PADILLA.
Adems, existieron alternativas legislativas que propiciaban
la creacin de defensoras del pueblo con competencias especiales,
como la "Oficina del Comisionado paraAsuntos Militares", presen-
tada por el ex diputado nacional Casella.
2. El defensor del pueblo en la Constitucin Nacional
La Carta Magna Nacional sancionada en 1853 no contempla-
ba la institucin del DP, motivo por el cual la doctrina debata si
para su creacin era suficiente la sancin de una ley, o, por el con-
trario, se haca necesaria una reforma constitucional.
Enrolados en la primera postura, encontramos a PADILLA 48 Y a
GoZANI
49
, para quienes al Congreso N acionalle bastaba la sancin
de una ley federal comn a los fines de atribuir poderes de control
especficos a un organismo que, como el DP, estara subordinado
jerrquicamente a aqul.
Para otros, conBIDART CAMPOS
50
ala cabeza, la posicin expuesta
podra generar conflictos relacionados con la posibilidad de actua-
cin del DP en lo que conocemos como "zona de reserva" de los otros
47 Adla, LIV-D-4392. Esta ley fue promulgada el 11 de octubre de 1994,
con el objeto de adaptar las disposiciones de la ley 24.284 al nuevo arto 86
de la Constitucin Nacional incorporado tras su reforma de 1994.
48 PADILLA, Miguel, "La Constitucin y el ombudsman", en ED, 109-967.
49 GOZANI, Osvaldo Alfredo, "Tcnica y contenido del defensor del
pueblo (Ombudsman)".
50 BIDART CAMPOS, Germn, Manual de la Constitucin reformada,
t. III, pg. 330. Recordemos que para el prestigioso constitucionalista
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 329
poderes, por lo que recomendaba su incorporacin al texto de la
Constitucin Nacional.
Lo cierto es que este rgano de control recin fue incorporado a
la Carta Magna N acional a travs de su reforma del ao 1994, con-
solidando yj erarquizando la tendencia legislativa que vena insi-
nundose sobre la materia. La gran expectativa que despert esta
institucin se demuestra con la gran cantidad de proyectos presen-
tados en el seno de la Convencin Nacional Constituyente enca-
minados a lograr su inclusinen la Ley Suprema de los argenti-
nos.
51
La Comisin encargada del tratamiento de los rganos de con-
trol elabor un despacho consensuado, tratando de acercar las dis-
tintas posiciones existentes y tomando como propuesta orientadora
bsica a la elaborada por Eduardo MENEM. Finalmente y sin ma-
yores modificaciones, fue aprobado por la Comisin Redactora.
Es el nuevo arto 86 de la Constitucin N acional
52
el que contem-
play otorga el marco jurdico fundamental al DP, sealando que:
"El Defensor del Pueblo es un rgano independiente instituido
en el mbito del Congreso de la N acin, que actuar con plena au-
tonoma funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.
Su misin es la defensa y proteccin de los derechos humanos y de-
ms derechos, garantas e intereses tutelados en esta Constitucin
argentino, el Defensor del Pueblo es un rgano extrapoder que goza
de plena autonoma funcional para el ejercicio de sus funciones, mo-
tivo por el cual puede llevar a cabo su actividad fiscalizadora de la
Administracin Pblica sin que ello signifique una fractura del clsi-
co principio de divisin de poderes.
51 Entre las diversas propuestas podemos citar los trabajos de los con-
vencionales nacionales Bercoff, Bravo, Berhongaray, Cappelleri, Carde-
sa, Carri, Cullen, Dressino y Mercado Luna, Maqueda, Massaccessi
y Verani, Menem, Ortiz Pellegrini, Paixao, Rosatti, entre otros.
52 La ubicacin de esta norma la encontramos en la Segunda Parte
(Autoridades de la N acin), Ttulo Primero (Gobierno Federal), Sec-
cin Primera (Del Poder Legislativo), Captulo Sptimo (Del Defen-
sor del Pueblo) de la Constitucin Nacional.
330 JORGE ORGAZ
y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de laAdministracin; y
el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas.
El Defensor del Pueblo tiene legitimacin procesal. Es designa-
do y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes
de los miembrospresentesde cada una de las Cmaras. Goza de las
inmunidades y privilegios de los legisladores. Durar en su cargo
cinco aos, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
La organizacin y el funcionamiento de esta institucin sern
regulados por una ley especial".
Caracteres
Las principales caractersticas del DP nacional (de ahora en
ms, DPN) las extraemos del contenido del arto 86 de la Carta
MagnaFederal conjugado con las disposiciones de su leyreglamen-
taria N 24.284 (de aqu en adelante LRDPN) y su modificatoria,
ley N 24.379.
Sealamos entonces que en caso de conflicto entre estas leyes y
la norma constitucional deber prevalecer siempre la interpreta-
cin que otorgue primaca a esta ltima.
Denominacin
Entre las diversas formas utilizadas para designar a este rga-
no de control 53 el constituyente nacional opt por la ms comn en
el mbito del derecho latinoamericano, es decir, la de DP, a secas.
Funcin
Es el propio arto 86 de la Constitucin Nacional, como hemos
visto, el que expresa que la misin del DPN consiste en "[. .. ] la
53 Vase punto III.1.2.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 331
defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos,
garantas e intereses tutelados en esta Constitucin y las leyes
[. . .]".
Cuando la norma constitucional en anlisis se refiere a "dere-
chos humanos", lo hace en el sentido ms extenso del trmino,
involucrando las disposiciones de la Carta Magna Federal que con-
forman el catlogo de derechos inalienables de los que son titula-
res todos los habitantes de nuestro pas. Situamos aqu a los dere-
chos individuales o de ''primera generacin", alos derechos nacidos
del constitucionalismo social o tambin conocidos como de "segun-
da generacin".
Al hablar de los "dems derechos", la proteccin se expande a
todos aquellos que han sido incorporados por la reforma constitu-
cional de 1994, mediante la ampliacin de la Primera Parte de la
Carta Magna Federal-por ejemplo, los derechos que protegen a
los usuarios, a los consumidores o al medio ambiente--, y a travs
del arto 75, inc. 22, que recepta los principales instrumentos inter-
nacionales referidos a derechos humanos ubicndolos en la cima
del ordenamiento jurdico argentino, y que caen bajo el rtulo de
derechos de "tercera generacin".
En relacin a las "garantas", el DPN tutela sin distinciones to-
das las acciones que sean idneas para defender los derechos con-
sagrados por la Constitucin Nacional, entre las que se destacan
el amparo, el hbeas data, el hbeas corpus, entre otras.
Por ltimo, los "intereses" comprenden las situaciones que no
quedan comprendidas en las anteriores y que merecen la tutela del
DPN, sin importar que sean legtimos o simples a tal fin.
Naturaleza institucional
El DPN, como en la gran mayora de los ejemplos mencionados
a nivel del derecho comparado, es un representante del parlamen-
to que se encarga de su eleccin conforme el procedimiento esta-
blecido por el arto 2 de la LRDPN.
Dicha norma establece que ambas Cmaras del Congreso dela
N acin participan de la eleccin del DPN mediante la conforma-
--
332 JORGE ORGAZ
cin de una Comisin Bicameral permanente integrada por siete
senadores y siete diputados, y cuya composicin debe mantener la
proporcin de la representacin del cuerpo.
En un plazo no mayor de treinta das contados a partir de la pro-
mulgacin de esta ley, o luego, cuando cadaDPN concluya suman-
dato, la Comisin Bicameral reunida bajo la Presidencia del pre-
sidente del Senado, debe proponer a las Cmaras de uno a tres
candidatos para designar en el cargo, entre los que puede encon-
trarse el funcionario que hasta ese momento se desempea en el
puesto y aspira -por nica vez- a un nuevo perodo. A los fines
de su funcionamiento, las decisiones en el seno de dicha Comisin
se adoptarn por mayora simple.
Corresponde que dentro de los treinta das siguientes al pronun-
ciamiento de la misma, ambas Cmaras elijan por el voto de dos
tercios de sus miembros presentes a uno de los candidatos propues-
tos; si en la primera votacin ningn candidato obtiene la mayo-
ra exigida, deber repetirse hasta alcanzarse y, fmalmente, si los
candidatos propuestos para la primera eleccin son tres ytampo-
co se alcanzara el qurum, las nuevas votaciones se tendrn que
hacer solamente con la participacin de los dos candidatos ms
votados, recurrindose entonces en este ltimo caso a una suerte
de "ballotage" en la eleccin del DPN.
Luego, y conforme lo estipula el arto 5 de la LRDPN, la desig-
nacin delDPN adquiere la forma de una resolucin conjunta sus-
crita por los presidentes de las Cmaras de Senadores y de Dipu-
tados, debindose publicar en el Boletn Oficial y en el Diario de
Sesiones de cada una de ellas.
Antes de comenzar con sus tareas, el DPN electo toma posesin
de su cargo ante las autoridades de ambas Cmaras prestandoju-
ramento de cumplir debidamente la misin que le ha sido encomen-
dada.
Esta relacin institucional entre el DPN y el Congreso -que
encuentra como nexo alamencionada Comisin Bicameral-pro-
duce ciertos efectos para aqul.
En primer lugar, el DPN tendr la obligacin de presentar un
informe anual antes del31 de mayo ante ambas cmaras legisla-
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 333
tivas
54
y, en segundo trmino gozar de las mismas inmunidades
y privilegios que la Constitucin Nacional reconoce a los senado-
res y diputados nacionales.
55
Esta ltima garanta fue incluida en el texto del arto 86 de la
Carta Magna Nacional a peticin del entonces convencional na-
cional cordobs Ortiz Pellegrini, quien sostuvo que si el DPN era
un delegado del Congreso Nacional, era elemental que tuviera
iguales inmunidades que los integrantes de este cuerpo delibera-
tivo, que le aseguraran llevar adelante su misin con xito, efica-
cia y, fundamentalmente, total libertad. 56
Sin embargo, todo lo dicho hasta aqu no implica subordinar la
actuacin del DPN a las decisiones del rgano legislativo federal,
pues aqul ejerce sus atribuciones con plena autonoma funcional
y sin recibir instrucciones de ninguna autoridad pblica, confor-
me lo establece enfticamente la primera parte del arto 10 de la
LRDPN.
En tal sentido, y resaltando su naturaleza de "rgano extrapo-
deres", BIDART CAMPOS ensea que "[. . .J la ubicacin normativa con-
gresional no implica que forme parte del Congreso, y mucho menos
que guarde dependencia respecto de l [ .. .]'.57
Por otra parte, el DPN resulta favorecido enla libre toma de sus
decisiones con las facultades que la LRDPNle reconoce de organi-
zar su estructura orgnica, funcional y administrativa, de nom-
54 Art. 31, primera parte, de la LRDPN. Adems, el artculo prev la
posibilidad de la presentacin de informes especiales ''[. . .] cuando la
gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejasen [. . . J".
55 Arts. 68 y 69 de la Constitucin Nacional; arto 12 de la LRDPN.
56 Cfr. QUIROGA LAVI, Humberto, "Nuevos rganos de control en la
Constitucin: el Defensor del Pueblo y el Ministerio Pblico", op.
cit., pg. 274; MAIORANO, Jorge Luis, "El Defensor del Pueblo", op. cit.,
pg. 112.
57 BmART CAMPOS, Germn, Manual de la Constitucin reformada,
t. III, pg. 325.
334 JORGE ORGAZ
brar SU personal 58 , de dictar su reglamento interno 59, y de adminis-
trar su propio presupuesto mediante el servicio administrativo
financiero con el que cuenta. 60
Requisitos personales
El arto 4 de la LRDPN establece que para ser elegido DPN so-
lamente se requiere ser argentino nativo o por opcin y haber cum-
plido la edad de treinta aos.
Las condiciones se agravan para quienes lo auxilien en el cum-
plimiento de sus tareas, ya que segn surge del arto 13 de la
LRDPN, adems de las sealadas en el prrafo precedente, quie-
nes se desempeen como alguno de los dos adjuntos con los que
cuenta el DPN debern ser abogados, con ocho aos de ejercicio
profesional o tener una antigedad computable, como mnimo, en
cargos de cualquier poder del Estado o en la docencia universi ta-
ria, adems de tener amplios conocimientos en derecho pblico.
Debe tenerse en cuenta tambin que el ejercicio del cargo de
DPN es incompatible con el desempeo de otra actividad pblica,
comercial, profesional o poltica, permitindosele nicamente la
docencia.
61
Mandato
La norma del arto 3 de la LRDPN dice que el mandato del DPN
dura cinco aos, pudiendo ser reelegido por una sola vez segn el
procedimiento que analizamos anteriormente.
Asuturno,elart.10delaLRDPN dispone que el cese del DPN
en sus funciones se produce por la presentacin de su renuncia, por
el vencimiento del plazo de su mandato, por una incapacidad so-
58 Art. 33, primer prrafo, de la LRDPN.
59 Art. 34 de la LRDPN.
60 Art. 36 in fine de la LRDPN.
61 Art. 7 de la LRDPN.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 335
breviviente, por haber sido condenado mediante sentencia firme
por la comisin de un delito doloso o por la notoria negligencia en
el cumplimiento de los deberes propios de su cargo o por haber in-
currido en alguna de las situaciones de incompatibilidad previs-
tas por la ley reglamentaria.
Seguidamente, el arto 11 de la LRDPN afirma que si el DPN se
encuentra bajo una incapacidad sobreviviente o ha actuado conne-
gligencia o incurrido en incompatibilidades en el ejercicio de su
cargo, para apartarlo de su actividad se requiere el voto de los dos
tercios de los miembros presentes de ambas cmaras, previo debate
y audiencia con el mismo, al que se garantiza plenamente su dere-
cho de defensa.
Finalmente, en todas estas situaciones yen los casos de muer-
te, imposibilidad o suspensin temporal, los adjuntos podrn re-
emplazarprovisoriamente al DPNhasta tanto se designe un nue-
vo ocupante del cargo.
62
Procedimiento
1) Forma de actuacin
El arto 14 de laLRDPN sostiene que el DPN puede iniciar o con-
tinuar de oficio o a peticin del interesado toda clase de investiga-
ciones comprendidas en el rea de su competencia.
En este ltimo caso, resulta oportuno precisar que la interven-
cin del DPN no constituye una instancia obligatoria, ya que como
ensea MAIORANO, "[. .. ] no es un defensor oficial ni de pobres y au-
sentes[. .. ]'.63
Entonces, para el esclarecimiento de un problema de suincum-
bencia, una persona siempre tendr la opcin de recurrir al DPN o
plantear directamente los respectivos recursos administrativos
o acciones judiciales pertinentes por ante las autoridades compe-
62 Art. 13, primer prrafo, de la LRDPN.
63 MAIORANO, Jorge Luis, "El Defensor del Pueblo", op. cit., pg. 112.
336 JORGE ORGAZ
tentes, cuyos plazos
64
no se interrumpen por el inicio de la trami-
tacindela queja ante aqul, conforme lo estipula el arto 22, segundo
prrafo, de laLRDPN.
Adems, si una vez iniciada la tramitacin de un reclamo por
ante el DPN el particular decidiera continuar con ella individual-
mente, se produce la suspensin de la actuacin que dicho organis-
mo vena desarrollando. 65
2) Objeto
Toda la actividad desplegada por el DPN recae sobre los actos,
hechos u omisiones en los que incurra la Administracin Pbli-
ca nacional y sus agentes que signifiquen el ejercicio ilegtimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negli-
gente, gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones,
incluyendo aquellos capaces de perturbar o limitar el efectivo goce
de los derechos por parte de la comunidad en general.
Por la extensa enumeracin de situaciones, desde el punto de
vista objetivo el poder de control con el que cuenta el DPN no slo
se limita a los actos, hechos u omisiones que vulneran el ordena-
miento jurdico en cualquiera de sus esferas, sino que se extiende
a muchas otras actuaciones que la doctrina francesa y anglosajona
consideran ejemplos de "mala administracin".
Obviamente que reconocerle al DPN este amplio campo de ac-
tuacinresult de suma importancia, pues comprende situaciones
que antes de su creacin quedaban sin fiscalizar por la sola circuns-
tancia de no encuadrar en el clsico y restringido concepto de
antijuridicidad.
64 Segn el arto 35 de la LRDPN, recordemos que salvo disposicin ex-
presa en sentido contrario, los plazos previstos en dicha normativa
se cuentan en das hbiles administrativos.
65 Art. 21, segundo prrafo, de la LRDP.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 337
3) Sujetos
Partiendo desde una perspectiva subjetiva pasiva, la fiscali-
zacin llevada a cabo por el DPN es extensa, pues abarca, segn
la regla establecida por el arto 16, primer prrafo, de laLRDPN a
la Administracin Pblica nacional en su conjunto, esto es, la ad-
ministracin centralizada y descentralizada, las entidades autr-
quicas, las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las so-
ciedades de economa mixta, las sociedades con participacin
estatal mayoritaria, y todo otro organismo del Estado nacional cual-
quiera fuere su naturalezajurdica, denominacin, ley especial que
pudiera regirlo, o ell ugar del pas donde preste sus servicios.
Sobre este tema, el despacho discutido en su momento por la
Comisin Redactora de la Convencin Constituyente de 1994, se-
alaba que el poder de control del DPN se limitaba a "las funcio-
nes administrativas estatales", conlo cual los concesionarios de los
servicios pblicos privatizados escapaban al mismo.
Sin embargo, y luego de un arduo debate en el seno de aquella
Comisin, el texto definitivo de la Constitucin N acional--con me-
jortcnica yfundamento-dispuso que corresponde a aqul "[ .. .]
el control del ejercicio de las funciones administrativas pblicas
[. . .]', quedando incluidos, por lo tanto, los prestatarios de los ser-
vicios pblicos privatizados, fundamentalmente a partir del co-
mienzo de la ltima dcada del siglo pasado. Los lineamientos
establecidos por la norma constitucional son similares a los del
art.17delaLRDPN.
El cambio en la redaccin de la norma merece resaltarse por-
que, coincidiendo con QUIROGA LAVI, se haca necesario un "[. .. ]
mayor control para actividades que normalmente se ejercen a par-
tir de monopolios autorizados por la ley o por la concesin que los
habilita. Beneficio indudable para una sociedad donde los usuarios
de estos servicios son prcticamente la totalidad de sus integrantes
[. . 1'.06
66 QUIROGA LAVI, Humberto, Constitucin de la Nacin Argentina
comentada, Zavala Editor, Bs. As., 1996, pg. 537. En su carcter de
Convencional N acional Constituyente en 1994, el autor fue quien pro-

338 JORGE ORGAZ
La parte final del arto 16 de la LRDPN, excepta de la esfera de
contralor propia del DPN, al Poder Judicial, al Poder Legislativo,
a la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y a los organis-
mos de defensa y seguridad.
Esta solucin legal que veda la posibilidad de control del Poder
Judicial Federal y del Congreso Nacional por parte del DPN fue
seguida por lajurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de
laNacinenelcaso"FrasMolina,NlidaN.r1CajaNacionaldePre-
visiones para el Personal del Estado y Servicios Pblicos"67 del mes
de setiembre de 1996.
En este pleito, ms de sesenta mil jubilados reclamaban a la
Administracin Pblica el reajuste de sus haberes por entender que
les corresponda conforme a la legislacin vigente en la materia.
El DPN pidi participacin en el expediente formulando un pe-
dido de ''pronto despacho" en la resolucin de las causas, teniendo
en cuenta las particularidades de las mismas -entre stas, la edad
y escasos recursos de los interesados eran determinantes.
Su solicitud se fundament en el arto 8 de la Convencin Ame-
ricana de Derechos Humanos que obliga a los Estados parte a to-
martodas las medidas necesarias que aseguren un procedimien-
to rpido y efectivo para la defensa de los derechos. En esta
oportunidad, el DPN tambin remarc que su actuacin se limi-
taba al control de la actividad administrativa del Poder Judicial,
dejando de lado lafuncinjurisdiccional que el ordenamiento cons-
titucionalle asigna con carcter exclusivo.
Pese a ello, el Alto Tribunal desestim la solicitud del DPN, con-
siderando que"[. . .] el art.16 de la ley 24.284, dispone que el Poder
Judicial queda exceptuado del mbito de competencia de la Defen-
soria del Pueblo, y concretamente el arto 20 del mismo ordenamien-
to establece que si la queja del afectado se formula contra personas,
actos, hechos u omisiones que no estn bajo la competencia del De-
puso el cambio analizado, recibiendo el apoyo de sus pares Alfredo Bra-
vo, Csar J aroslavsky y Cristina Figueroa.
67 LL, 1997-A-67.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 339
fensor del Pueblo, o si se formula fuera del trmino previsto legal-
mente, el Defensor del Pueblo estar facultado para derivar la que-
ja a la autoridad competente [. . . J'.
Esta sentencia que limita sustancialmente la legitimacin del
DPN, ha recibido, desde diversos ngulos, cuestionamientos de la
doctrina.
Por ejemplo, BIDART CAMPOS no duda en sealar que "[. . .] la ac-
tividad del congreso, en cuanto se despliega en el mbito adminis-
trativo, queda sometida a la competencia del Defensor del Pueblo
[ .. . J', al igual que la actividad administrativa llevada a cabo por
el Poder Judicial de la N acin, ante la cual su legitimacin no se
diluye "[. . .] cuando frente a dilaciones procesales que aparecen como
lesivas de derechos de losjusticiables en orden a la duracin razo-
nable del proceso, a la tutelajudicial eficaz, y a la sentencia oportu-
na y til, [. . .] pretende impulsary acelerar lajurisdiccin del tri-
bunal, no como una forma de interferir en la funcinjudicial propia
y exclusiva de losjueces, sino en auxilio de las partes para resguar-
dar sus derechos en el proceso [. . . J'. 68
Adems, QUIROGA LA VI aclara que en este caso "[. . .] el Defen-
sor del Pueblo se hace parteeneljuicio pidiendo unprontodespa-
cho, sin abogar en relacin al fondo del asunto [. . .]'.69
68 BIDART CAMPOS, Germn, Manual de la Constitucin reformada, t.
III, pg. 329.
69 Sobre este punto, este autor plantea una serie de interrogantes: "[. . .]
cul es el trmino que tiene la Corte para producir sentencia? En el
caso Fras Molina la presentacin del Defensor del Pueblo se hizo a
los ocho meses y veinticinco das de ingresado el recurso extraordi-
nario a la Corte, sin que en ese tiempo se hubiere producido tramita-
cin alguna en el mbito del Alto Tribunal. Se advierte, en consecuen-
cia, que la Corte no se encuentra limitada por los sesenta das hbiles
que prescirbe el arto 34.3.b. del Cdigo Procesal Civil y Comercial de
la Nacin. Por qu no se encuentra limitada la Corte por dicha re-
gla, cuando sus sentencias tienen el carcter de definitivas y ella es
un 'tribunal colegiado' en los trminos de la citada norma procesal?
[ ... ]" CQUIROGA LAVI, Humberto, "El Defensor del Pueblo ante los es-
trados de la Justicia", enLL, 1995-D-I060 y ss.).
340 JORGE ORGAZ
Por su parte, SPOTAsostiene que la sentencia de la Corte Supre-
maincurre en un "[. .. ] error de valoracin y, lo que es peor, de con-
cepto [. . .J', pues "[ .. .J no medi en aquella causa ningn pedido o
exhortacinalPoderJudicial[ .. .JsinoqueelDefensordelPueblo
intent coadyuvar procesalmente con la actora. Esa figura de la
coadyuvacin procesal est perfectamente reconocida, porejemplo,
en el derecho constitucional procesal norteamericano. Adems es, en
nuestro derecho, por el Defensor del Pueblo, una peticin legtima
[. .. j.70
Por otro lado, cuando la Constitucin Nacional afirma que en-
tre las misiones del DPN se encuentra la de controlar "las funcio-
nes administrativas pblicas", se refiere a stas de manera gen-
rica y sin distinguir entre ellas, quedando por ende comprendida
la actividad de esta naturaleza desarrollada por la justicia fede-
ral y el parlamento argentino.
Por estas razones, el DPN lleg incluso a plantear la causa bajo
anlisis por ante la Comisin Interamericanade Derechos Huma-
nos, basado en los trminos de los arts. 10, 8
0
,25 Y 44 de la Conven-
cinAmericana sobre Derechos Humanos
71
, en un intento de re-
70 SPOTA, Alberto Antonio, "El Defensor del Pueblo", enED, N 9145,
edicin del 9 de diciembre de 1996, pg. 1.
71 Artculo 1. Obligacin de respetar los derechos.
1. Los Estados Partes en esta Convencin se comprometen a respe-
tar los derechos y libertades reconocidos en ella ya garantizar su li-
bre y pleno ejercicio a toda persona que est sujeta a su jurisdiccin,
sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, re-
ligin, opiniones polticas o de cualquier otra ndole, origen nacional
o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin so-
cial.
Artculo 8. Garantas judiciales.
1. Toda persona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y
dentro de un plazo razonable por unjuez o tribunal competente, in-
dependiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en
la sustanciacin de cualquier acusacin penal formulada contra ella
o para la determinacin de sus derechos y obligaciones de orden civil,
laboral, fiscal o de cualquier otro carcter.

EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 341
mediar lo que consider una flagrante denegacin de justicia de
miles dejubilados argentinos por parte del Estado Nacional.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma
su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a
las siguientes garantas mnimas: a) Derecho del inculpado de ser asis-
tido gratuitamente por el traductor o intrprete, si no comprende o
no habla el idioma deljuzgado o tribunal; b) Comunicacin previa y de-
tallada al inculpado de la acusacin formulada; c) Concesin al incul-
pado del tiempo y de los medios adecuados para la preparacin de su
defensa; d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de
ser asistido por un defensor de su eleccin y de comunicarse libre y
privadamente con su defensor; e) Derecho irrenunciable de ser asis-
tido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no
segn la legislacin interna si el inculpado no se defendiere por s
mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;
f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el
tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de
otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) Derecho a
no ser obligado a declarar contra s mismo ni a declararse culpable, y
h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.
3. La confesin del inculpado solamente es vlida si es hecha sin coac-
cin de ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podr ser someti-
do a nuevo juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser pblico, salvo en lo que sea necesario para
preservar los intereses de lajusticia.
Artculo 25. Proteccin judicial.
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cual-
quier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes,
que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun
cuando tal violacin sea cometida por personas que acten en ejerci-
cio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la autori-
dad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir so-
bre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) A de-
342 JORGE ORGAZ
Desde una visin subjetiva activa, la claridad del arto 18 de la
LRDPN es incuestionable, al abrir la posibilidad de canalizar un
reclamo mediante la intervencin del D PN a toda persona fsica o
jurdica que se considere afectada en el libre ejercicio de sus de-
rechos por los actos, hechos u omisiones en los que incurra laAd-
ministracin Pblica, sin constituir un obstculo para ello su
nacionalidad, residencia, internacin en centro penitenciario o de
reclusin o cualquier relacin de dependencia con el Estado.
4) Principios
Entre los principios que tipifican el procedimiento llevado ade-
lante por el DPN en el trmite de sus investigaciones podemos
mencionar al informalsmo, la flexibilidad y la celeridad.
En relacin al informalismo, por ejemplo, basta observar que
los requisitos exigidos para la presentacin de un reclamo cualquie-
ra son mnimos: deber ser escrita y firmada por el interesado, in-
dicando su nombre, apellido y domicilio, en un plazo mximo de
un ao contado desde que ocurriere el acto, hecho u omisin que la
motiva.
Este reclamo ante elDPN puede ser presentado de manera per-
sonal o por escrito, debiendo en este ltimo caso remitirse mediante
correspondencia a dicha dependencia, aunque aclaramos que po-
demos obtener informacin previa utilizando otros mecanismos de
gran difusin en la sociedad actual. 72
sarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cum-
plimiento, por las autoridades competentes, de toda decisin en que
se haya estimado procedente el recurso.
Artculo 44. Competencia.
Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental
legalmente reconocida en uno o ms Estados miembros de la Organi-
zacin, puede presentar a la Comisin peticiones que contengan de-
nuncias o quejas de violacin de esta Convencin por un Estado par-
te.
72 Creemos que es oportuno conocer cuales son los distintos medios
con los que contamos los ciudadanos para hacer llegar a conocimien-
..
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 343
Es oportuno tambin resaltar que todas las actuaciones inicia-
das son gratuitas y que no se requiere patrocinio letrado para par-
ticipar de las mismas.
73
Si hablamos delaflexibilidad, puede constatarse quelalegiti-
macin exigida para presentar un reclamo ante el DPN es menos
rgida que la requerida en las situaciones jurdicas subjetivas con-
templadas por el derecho procesal administrativo -esto es, ser ti-
tular de un derecho subjetivo o inters legtimo-, siendo suficiente
demostrar alguna vinculacin entre el interesado yel problema
llevado a conocimiento de aqul. 74
El procedimiento promovido por el DPN debe gozar de celeri-
dad. Por eso, una vez recibida la quej a -que slo excepcionalmente
puede ser rechazada-
75
se informar del contenido de la misma
al organismo o autoridad pertinente, a fin de que por medio de su
responsable y en un plazo mximo de treinta das -slo prorro-
gable cuando las circunstancias as lo aconsejen-, remita el in-
forme escrito en respuesta al planteo formulado.
76
to del DPN nuestras inquietudes y reclamos. Si enviamos una corres-
pondencia, la direccin de la Defensora del Pueblo de la Nacin es
Montevideo N 1244/50, C1018ACB, ciudad de Buenos Aires. El tel-
fono de dicha dependencia es (011) 4819-1600 Y el fax (011) 4819-1581.
Finalmente, su correo electrnico es defensordefensor.gov.ar y la
pgina web donde encontramos toda la informacin de la institucin
es www.defensor.gov.ar.Mientrastanto.enlaciudaddeCrdoba.la
oficina del Defensor del Pueblo N acionalla encontramos en la calle
Tucumn N" 25,9 Piso, siendo su nmero de telfono (0351) 4113202.
73 Art. 19 de la LRDPN.
74 Art. 18 de la LRDPN.
75 Conforme el arto 21 de la LRDPN, el DPN no debe dar trmite a la
queja cuando advierta mala fe, carencia de fundamento, inexistencia
de pretensin o fundamento ftil o trivial, cuando la cuestin planteada
se encuentre pendiente de resolucin administrativa o judicial, o cuan-
do causare algn perjuicio a intereses o derechos de terceros.
76 Art. 23 de la LRDPN.
344 JORGE ORGAZ
Finalmente, y tal como se extrae del arto 29 de la LRDPN, una
vez concluida su tarea, el DPN proceder a comunicar al interesa-
do el resultado de sus investigaciones y gestiones, as como la res-
puesta que hubiese dado al organismo o funcionario implicado,
salvo en el caso de que sta, por su naturaleza, sea considerada
como de carcter reservado o declarada secreta. Asimismo, debe
poner en conocimiento de la Auditora General de la N acin, en los
casos que corresponda, las conclusiones a las que arrib mediante
su actuacin.
5) Competencias
La regla en este tema es que el DPN nacional puede acudir a
cualquier medio probatorio que le permita resolver satisfactoria-
mente los distintos procedimientos en los que interviene.
En particular, para cumplir con su cometido, el DPN goza de
facultades que podemos clasificar enp reventivas y reparadoras.
Entre las primeras, y segn surge del contenido del arto 24 de
laLRDPN, puede solicitar expedientes, informes, documentos, an-
tecedentes y todo otro elemento que estime til a los efectos de la
fiscalizacin, dentro del trmino que se fije y sin que pueda negar-
se dicha entrega en base a su contenido secreto, salvo cuando esta
medida se fundamente enla proteccin de un inters relacionado
con la seguridad nacional.
En cuanto a las inspecciones y verificaciones, el DPN puede
realizar todas aquellas que estime convenientes alos fines de con-
ducir a buen trmino su tarea.
Correlativamente, todos los organismos y entes mencionados
ms arriba y sus agentes estn obligados a prestarle colaboracin
al DPN para asegurar el xito de la misma. 77
77 Por eso, y en los trminos del arto 25 de la LRDPN, todo aquel que
impida formular una denuncia ante el DPN u obstaculice su investi-
gacin negndose, por ejemplo, a remitir los informes requeridos o
impidiendo el acceso a la documentacin o expedientes cuyo estudio
es necesario para la investigacin, comete el delito de desobediencia
---------- ~ ~ - ~ - - ~ -
l
1
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 345
Adems, no debemos olvidar que una de las caractersticas b-
sic as del DPN -que ha sido seguida por la mayora de las legisla-
ciones-
78
, radica en que sus resoluciones carecen de coactividad
jurdica, es decir, no pueden anular ninguna de las decisiones adop-
tadas por parte de la Administracin Pblica y que han sido objeto
de su contralor.
Sin embargo, si se convence que el cumplimiento riguroso de
una norma puede llegar a provocar situaciones injustas o pe:rjudi-
ciales para cualquier ciudadano, el DPN tiene la posibilidad pro-
poner al poder legislativo o a la Administracin Pblica su modi-
ficacin.
79
tipificado por el arto 239 del Cdigo Penal, debiendo aqul remitir las
actuaciones al Ministerio Pblico Fiscal para el ejercicio de las accio-
nes pertinentes.
En el primero de los supuestos sealados, es decir, que haya negativa
a entregar la documentacin oportunamente solicitada, el DPN pue-
de recurrir a la justicia para obtenerla.
Cuando exista una actitud persistente en entorpecer la actividad del
DPN por parte de cualquiera de los organismos o entes que caen bajo
la rbita de su control, stos pueden ser objeto de un informe especial
o de una mencin especfica en el informe anual presentado ante el
Congreso de la N acin.
Finalmente, establece el arto 26 de la LRDPN que cuando el DPN, en
razn del ejercicio de las funciones propias de su cargo, tenga conoci-
miento de hechos presumiblemente delictivos de accin pblica, los
debe comunicar de inmediato al Procurador General de la Nacin. ste
debe informar al DPN en cualquier caso y de manera peridica o cuando
ste lo solicite, el estado en que se hallan las actuaciones promovidas
por su intermedio.
78 Cfr. MAIoRANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamentario.
El 'ombudsman' sueco", op. cit., pg. 842. Citando a PITARCH, agrega el
autor refirindose a la naturaleza no vinculante de las decisiones del
defensor del pueblo que, "[. . .] 'su magistratura es fundamentalmen-
te moral [. . .] y su funcin es bsicamente educadora y asesora' [. .. J".
Por otra parte, es el criterio seguido por el arto 27, primer prrafo, de
laLRDPN.
79 Art. 27, segundo prrafo, de la LRDPN.
346 JORGE ORGAZ
Continuando con la enumeracin, el DPN tambin puede for-
mular advertencias, recomendaciones, recordatorios y propuestas
a las autoridades sujetas a su control para la adopcin de nuevas
medidas, debiendo ser respuestas por escrito en un plazo mximo
de treinta das. 80
La segunda categora de competencias con las que cuenta elDPN
es la que se relaciona con su legitimacin procesal, tema que ha
generado polmica tanto a nivel doctrinario como jurisprudencial.
Antes de analizar los distintas posiciones adoptadas al respec-
to, nos parece oportuno recordar la distincin existente entre la le-
gitimacin procesal "ad processum" y "ad causam".
La primera se refiere a la capacidad con la que cuenta una per-
sona para estar enjuicio, mientras que la segunda constituye un
elemento imprescindible para la debida implementacin de la re-
lacin que se traba entre las partes. 81
La legitimacin procesal "ad processum" del DPN emerge con
total claridad del texto del arto 86 de la Carta Magna nacional.
La legitimacin procesal "ad causam" otorgada al DPN, segn
GoZANI, es representativa, pues no se analiza tanto el vnculo que
debe demostrar todo quien presenta un reclamo ante los tribuna-
les -que une la antijuridicidad con el dao sufrido-, sino la tras-
cendencia de los valores que protege. Este autor agrega que esta-
mos en presencia de un "mandato preventivo", mediante el cual "[ .. .]
80 Conforme lo establece el arto 28 de la LRDPN, si formuladas las
recomendaciones, dentro de un plazo razonable no se produce una
medida adecuada en tal sentido por la autoridad administrativa
afectada, o sta no informa al DP de las razones que estime para no
adoptarlas, ste puede poner en conocimiento del ministro del rea,
o de la mxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes
del asunto y las recomendaciones propuestas. Si tampoco as obtiene
unajustificacin adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual
o especial, con mencin de los nombres de las autoridades o funciona-
rios que hayan adoptado tal actitud.
81 GOZANI, Osvaldo Alfredo, "Legitimacin procesal del defensor del
pueblo (Ombudsman)", enLL, 1994-E-1379.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 347
se propicia que losjueces, en el anlisis de admisin de una deman-
da, prioricen por sobre la acreditacin del derecho subjetivo, la esen-
cia fundamental de la tutela que se solicita [ ... ]'.82
En esta misma lnea de pensamiento, BIDARTCAMPOSy MArORANO
semanifiestanafavordereconocerunalegitimacinampliaalDPN
para la proteccin eficaz de los derechos humanos consagrados
constitucional y legalmente en el sistemajurdico argentino.
83
Ambos autores sostienen que de la interpretacin conjunta de
los arts. 86 y 43 de la Constitucin Nacional, surge que el DPN est
legitimado para actuar tanto en sede administrativa, interponien-
do toda clase de recursos, como en el mbito judicial, mediante la
presentacin de las ms variadas acciones, como la ejercida en sede
penal, el recurso extraordinario por ante la Corte Suprema deJ us-
ticiadelaNacinyel amparo.
Este criterio fue seguido con algunos sobresaltos por lajuris-
prudencia de nuestro pas, como por ejemplo en la causa "Consu-
midores Libres Cooperativa Limitada de Provisin de Servicios y
Accin Comunitaria e/Estado Nacional". 84
En relacin a los hechos de este caso, sealemos que el DPN
junto a dos asociaciones interpuso una accin de amparo persi-
guiendo la declaracinjudicial de nulidad del decreto 702/1995 que
82 GOZAfNI, Osvaldo Alfredo, "Legitimacin procesal del defensor del
pueblo (Ombudsman)", op. cit., pg. 1379; QUIROGA LAVI, Humberto,
El amparo constitucional, Rubinzal-Culzoni, Bs. As., 1998, pg. 252.
A su vez, seala PALACIO: 'T .. ,] En tanto [. . .] el Defensor del Pueblo no
es el titular del derecho invocado como fundamento de sus posibles
pretensiones, tal legitimacin reviste carcter anmalo o extraordi-
nario [. .. ]" (PALACIO, Lino Enrique, "El 'apagn' de febrero de 1999, los
llamados intereses difusos y la legitimacin del defensor del pueblo",
enLL,2000-C-399).
83 Cfr. BIDART CAMPOS, Germn, Manual de la Constitucin reforma-
da, t. III, Ediar, Bs. As., 1997, pg. 327; MAIORANO, Jorge Luis, El om-
budsman. Defensor del Pueblo y de las instituciones republicanas, 2
a
ed., Macchi, Bs. As., 1999, pgs. 533 y ss.
84 LL, 1995-E-516.
-
348 JORGE ORGAZ
dispona la intervencin de la Comisin Nacional de Telecomuni-
caClOnes.
En su resolucin, y en el aspecto que a nosotros nos interesa, el
Juzgado Nacional de 1 a Instancia en lo Contencioso Administra-
tivo Federal N' 9 de la ciudad de Buenos Aires, sostuvo claramen-
teque"[. . .]ElDefensordelPuebloestlegitimadoparainterponer
accin de amparo en defensa de los derechos de los consumidores
(art. 86, segundo prrafo, CN) [. . . J'.
En la instancia superior, la Sala V de la Cmara Nacional de
Apelaciones enlo Contencioso Administrativo Federal de la ciu-
dad de Buenos Aires, se pronunci en sentido contrario. 85
El tribunal de alzada afirm que dicha normativa estaba des-
tinada a regir en el mbito interno de la Administracin Pblica,
motivo por el cual, en la medida que no lesionen --en forma direc-
ta e inmediata-derechos o intereses de los particulares, estaba
excluida del controljurisdiccional pretendido por la parte actora
yeIDPN.
Tambin expres que la reforma constitucional de 1994, no ha
operado ningn cambio en el criterio rector que de forma indiso-
luble vincula ala ilegalidad con el perjuicio; y que la legitimacin
procesal conferida por el arto 86 de la Constitucin N acional al DPN
no es susceptible de ser infinitamente extendida de tal forma que
autorice suintervencinjudicial en defensa de la pura legalidad.
Por las razones esgrimidas, losjueces sostuvieron que al no ha-
berse podido demostrar que el decreto atacado provocaba alguna
lesin actual en los derechos de los usuarios del servicio pblico,
no corresponda hacer lugar ala accin de amparo interpuesta.
Exponiendo una visin clsica sobre el asunto y adhiriendo al
razonamiento de este tribunal, CASSAGNE afirma que "[. . .] no cie-
rra el acceso a lajusticia a quienes renan los requisitos inherentes
a la aptitud procesal para ser partes en unjuicio concreto que, si-
guiendo el impecable razonamiento de la Cmara --en el ordena-
miento contencioso administrativo-, slo se encuentra reconoci-
85 LL, 1995-E-469.
$2
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 349
da en cabeza de quienes invoquen, conjuntamente, ilegalidad y per-
juicio [ ... 1', agregando que "[. . .] De la sentencia surge que este nudo
umbilical no puede desatarse, ya que, aun cuando slo se exija para
penetrar de lleno al proceso de fondo, no es admisible una accin en
defensa de la pura legalidad desvinculada de todo perjuicio [. . .]' .86
Descartando esta ltima solucin, fue la Corte Suprema de Jus-
ticia de la N acin la que puso fin al debate, considerando que "[. .. ]
la ConstitucinNacional reconoce la legitimacin para promover la
accin de amparo a sujetos potencialmente diferentes a los afecta-
dos en forma directa por el acto u omisin [. . .]'87, entre los que se
encuentra, sin duda, el DPN.
Estalneajurisprudencial fue seguida por el Juzgado Nacional
de la Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N 4,
cuando le toc resolver favorablemente el otorgamiento de una me-
dida cautelar en los autos "Defensor del Pueblo de la Nacin el Se-
cretara de Comunicaciones s/amparo" .88
En igual sentido e incorporando nuevos elementos para el an-
lisis, podemos mencionar al fallo dictado por la Sala II de la Cma-
ra Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal en la cau-
sa "Nieva, Alejandro y otros cl Poder Ejecutivo N acional"89, en
86 CASSAGNE, Juan Carlos, "De nuevo sobre la legitimacin para accio-
nar en el amparo", enLL, 1995-E-469.
87 LL, 1998-C-602; Fallos, 321:1352.
88 LL, Suplemento J urisprudencial de Derecho Administrativo, del 28/
05/1998, pgs. 59 y ss. En la causa mencionada, se reconoci la legiti-
macin procesal del DP para presentarse en defensa de los usuarios
del servicio telefnico, pidiendo que se declarara la nulidad de parte del
articulado de una resolucin de la Secretara de Comunicaciones,
debido a que con ella se modificaba unilateralmente el Reglamento del
Cliente del Servicio Bsico Telefnico sin haberse celebrado la audien-
cia pblica correspondiente a estos casos.
89 LL, 1998-B-546. La sentencia dispuso que "[. . .] El Defensor del Pue-
blo posee legitimacin activa para intervenir en causas donde se cues-
tiona -como en el caso-la presunta actuacin irregular del Poder
350 JORGE ORGAZ
donde DPN intervino enlos trminos del arto 90, inc. 2, del Cdigo
de Procedimiento Civil y Comercial de la Nacin. 90
Profundizando esta tendencia de la doctrinajudicial argenti-
na, el Juzgado Nacional de la Instancia en lo Contencioso Admi-
nistrativo Federal N 1, en la sentencia recada en autos "Monner
Sans, Ricardo dPoder Ejecutivo N acional''91, no slo consider que
Ejecutivo Nacional que, mediante el dictado de un decreto (375/1997)
habra fijado el marco regula torio de un servicio pblico, excediendo
as la esfera de su competencia e invadiendo la que constitucionalmen-
te le ha sido asignada a otro poder del Estado. Ello as, pues a travs
del arto 86 de la CN acta como controlador de las funciones admi-
nistrativas pblicas r .. .]'.
90 Dice el arto 90 del Cdigo de Procedimiento Civil y Comercial de la
N acin: "Intervencin voluntaria. Podr intervenir en un juicio pen-
diente en calidad de parte, cualquiera fuera la etapa o la instancia en
que ste se encontrare, quien: 1) Acredite sumariamente que la sen-
tencia pudiere afectar su inters propio. 2) Segn las normas del de-
recho sustancial, hubiese estado legitimado para demandar o ser
demandado en juicio".
91 LL, 1998-D-217. En el fallo se dijo que "[. .. ] La citacin del Defensor
del Pueblo impulsada por los miembros del colectivo, en virtud de lo
dispuesto por el arto 43, segundo prrafo, de la CN, no incididos en un
derecho subjetivo, debe revestir la naturaleza de una intervencin obli-
gada, la cual no podra ser excusada por aqul en razn de haber res-
pondido a una citacin anterior o con motivo de su previa interven-
cin en otro proceso, pues tal citacin no encuentra limitaciones de
ese tipo ni por esa causa [. . .]", agregndose que "[. .. ] Cuando el De-
fensor del Pueblo es citado por los miembros del colectivo, en virtud
de lo dispuesto por el arto 43, segundo prrafo, de la CN, puede mani-
festar que no est de acuerdo con el criterio sustentado por quien de-
duce la accin de amparo, o que no existe el derecho invocado o el pre-
tendido agravio colectivo. Sin embargo, si comparte las razones que
motivaron la promocin de tal accin, debe permanecer junto al ac-
cionante particular, pues si habiendo reconocido que le asista razn
en la promocin de la accin no lo acompaa con su propia legitima-
cin y como consecuencia de tal abandono aqulla es rechazada por
faltar capacidad subjetiva, la actuacin del mencionado funcionario
es inconstitucional [. . ']".
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 351
el DPN est legitimado para entablar una accin de amparo, sino
que, en caso de ser citado, estaba obligado a participar en eljuicio.
Tambin la Sala IV de la Cmara Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal resolvi reconocer la legitimacin para
accionar del DPN de la N acin enlos autos: "YoussefianMartn el
PEN - Secretara de Comunicaciones - sI amparo ley 16.986".92
A su turno, fue la Sala III de la Cmara Nacional en 10 Conten-
cioso Administrativo Federal la que reconoci legitimacin proce-
sal al DPN en la causa "Defensor del Pueblo de la N acin el Poder
Ejecutivo si amparo". 93
Ms cercana a nosotros, y en el marco de la emergencia econ-
mica e institucional cuyos efectos an padece nuestro pas, encon-
tramos la sentencia dictada por el Juzgado Nacional enlo Conten-
cioso Administrativo Federal N 9, en el caso "Defensor del Pueblo
de la Nacin el PEN sI amparo"94, en donde tambin se le reconoci
legitimacin procesal a este rgano de control.
92 LL, 1998-D-712. En este caso el DPN adhiri a la demanda entabla-
da por el actor que persegua se ordenara a la accionada abstenerse
de prorrogar el perodo de exclusividad de las Licenciatarias del Ser-
vicio Bsico Telefnico Nacional e Internacional, sin cumplir con la
realizacin previa de una audiencia pblica. Al ser cuestionada por
parte de la demandada su legitimacin, el tribunal sostuvo que "[. . .]
en lo que se refiere al Defensor del Pueblo de la Nacin, no puede de-
jar de tomarse en cuenta la legitimacin procesal que genricamente
se le confiere en el arto 86 de la eN, y tambin que en el arto 43 de sta
se regula de manera especfica su habilitacin para intervenir en los
juicios de amparo en casos como el sub examine. Debe dejarse en cla-
ro, asimismo, que su participacin lo es en defensa de un derecho de
usuarios y consumidores: el de participacin en el control de los ser-
vicios pblicos, que se vera afectado por una ilegtima omisin de la
Administracin [. . .]'.
93 LL, 1997 -C-836. En eljuicio, el DPN solicit la declaracin de incons-
titucional del arto 2 del decreto 921/1997 por el cual se dispona la
modificacin de la las tarifas telefnicas y cautelarmente la suspen-
sin de dicho acto administrativo.
94 LL, 2002-F-211.
352 JORGE ORGAZ
El fallo mencionado, permiti al DPN presentarse ante lajus-
ticia federal para solicitar la inconstitucionalidad de los decretos
N 1570/01 Y N 1606/01-relacionados con la implementacin de
lo que se conoce como "corralito financiero"-, "[. . .] pues el arto 86
de la Constitucin Nacional confiere a ste la defensa y proteccin de
los derechos humanos y dems derechos y garantas e intereses
tutelados por la Carta Magna { .. .]'.
El criterio expuesto fue ratificado por la Sala V de la Cmara
Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal una vez for-
mulada la apelacin por el Estado Nacional, e127 de septiembre
del ao 2002.
95
Luego de esta reseajurisprudencial podemos llegar a la con-
clusin de que, en general, lajusticia federal no ha puesto obst-
culos a la hora de admitir la legi timacin procesal del DPN.
Tal postura es compartida por nuestra parte, ya que es la que
mejor refleja el alcance de los arts. 86 y 43 de la Constitucin N a-
cional, que deben ser interpretados sistemticamente con el resto
de sus disposiciones tomando en consideracin el espritu del cons-
tituyente nacional al decidir la incorporacin de este instituto, y
con la realidad histrica por laque atraviesa Argentina desde aquel
tiempo.
En efecto, yms all de un anlisis tcnico del problema, no de-
bemos olvidar que la reforma constitucional de 1994 tuvo entre sus
principales objetivos -y logros- el reconocimiento y fortaleci-
95 Es GELLI quien duda en relacin a si la legitimacin que conceden los
arts. 86 y 43 de Constitucin Nacional al DPN para la tutela de los
derechos humanos puede extenderse a aquellos de naturaleza contrac-
tual-como en este caso, el derecho de propiedad-, que segn la doc-
trina de nuestro Alto Tribunal son renunciables (GELLI, Mara Angli-
ca, Constitucin de la Nacin Argentina, 2
a
ed., La Ley, Bs. As., 2003,
pg. 657). En cambio, HERNNDEZ se encarga de resaltar la estrecha
vinculacin existente entre el derecho de propiedad y la naturaleza y
dignidad humana (HERNNDEZ, Antonio Mara, Las emergencias y el
orden constitucional, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Uni-
versidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2003, pg. 76).
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 353
miento de la proteccin de los derechos humanos, como fcilmen-
te puede comprobarse con el agregado del Captulo Segundo a su
Primera Parte, denominado "Nuevos derechos y garantas", y con
la incorporacin de los ms importantes instrumentos sobre la ma-
teria, a travs del arto 75, inc. 22.
Sucede que, en definitiva, resul ta imposible concebir la plena
vigencia de estos derechos sino contamos con instituciones que
posean con los medios y procedimientos suficientes para cumplir
eficazmente con este objetivo.
Retomando brevemente el caso "Fras Malina", sealemos que
la presentacin efectuada por el DPN por ante la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos, abri el debate en torno a si ste cuen-
ta con competencia procesal trasnacional.
Segn CARNOTA 96 es imposible reconocerle al DPN tal legitima -
cin porque, en primer lugar, no est incluido por el arto 44 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos
97
como sujeto
legitimado para presentar denuncias o comunicaciones, y porque,
en segundo trmino, al ser una institucin que forma parte del
Estado argentino, nos encontraramos en una situacin en la que
el Estado demanda al propio Estado en el mbito internacional.
En cambio, para GIL DOMNGUEZ en principio el DPN cuenta
con legitimacin procesal trasnacional, ya que si puede litigar
contra la Administracin Pblica nacional "[. . .] nada obstara a
que presentara una comunicacin ante la Comisin en represen-
tacin de un grupo de personas cuando existe una situacin de vio-
lacin de derechos humanos por parte de cualquiera de los tres po-
deres[ .. .]'.98
96 CARNOTA, W alter, "El ombudsman, los jubilados y la Comisin Inte-
ramericana de Derechos Humanos", enED, 173-1072.
97 Vase nota 45.
98 Cfr. GIL DOMNGUEZ, Andrs - JIMNEZ, Eduardo Pablo, "El Defensor
del Pueblo en Argentina y Per: dos propuestas constitucionales lati-
noamericanas", enLL, 1997-F-1431.
354 JORGE ORGAZ
6Jlnformes
Como dijimos, al ser un representante del Congreso Nacional,
el DPN rinde cuenta a l de sus actuaciones mediante la presenta-
cin de dos clases de informes: el anual u ordinario, de carcter obli-
gatorio' y el especial o extraordinario, de naturaleza facultativa.
Mediante el primero, que deber presentarse antes del 31 de
mayo, el DPN brindar a ambas Cmaras informacin de todo lo
realizado a lo largo del ao transcurrido en el ej ercicio de sus fun-
ciones. El segundo, podr presentarse cuando la gravedad o urgen-
cia de los hechos aslo aconsejen.
Cualquiera de ellos, deber ser publicado en el Boletn Oficial
yen los Diarios de Sesiones de ambas Cmaras del Parlamento
argentino.
Sobre este ltimo punto, puede observarse que la difusin de
estos informes es una de las herramientas ms importantes con las
que cuenta el DPN para llevar a buen puerto sus investigaciones.
En efecto, produce una fuerte ''presin moral"99 sobre los organis-
mos administrativos sujetos a su control.
Tambin, y segn hemos precisado anteriormente, el DPN po-
see una pgina propia en internet , y a travs de ella no slo sus in-
formes, sino tambin estadsticas, investigaciones y dems infor-
macin de inters, pueden llegar a conocimiento de millones de
ciudadanos, brindando de esta forma un canal de participacin
importantsimo para ellos, circunstancia que trae aparejado el
fortalecimiento de la vida democrtica de nuestro pas. lOO
99 Cfr. MAIORANO, Jorge Luis, "Apuntes para un debate parlamenta-
rio. El 'ombudsman' sueco", enLL, 1984-C-842. Contina diciendo este
especialista en la materia que "[. . .] Ese informe es, en los hechos, un
cuadro de honor negativo en el cual son nombrados los funcionarios
y los organismos cuya conducta negligente ha sido comprobada [.. ']".
100 Al final de este captulo y a ttulo ilustrativo, se acompaa como
"Anexo 1", el informe estadstico referido a las actuaciones del DP
durante el ao 2003.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 355
Entonces, en este caso, la difusin es una "oportunidad moral"
que debemos aprovechar cada uno de nosotros para informarnos
acerca del comportamiento de la Administracin Pblica y, en caso
de irregularidades, corregir su rumbo en beneficio de todos.
En relacin al contenido del informe anual, segn lo establece
elart. 32 de la LRDPN, elDPN da cuenta del nmero y tipo de que-
jas presentadas; de aquellas que hubiesen sido rechazadas y sus
causas, as como de las que fueron objeto de investigacin y el re-
sultado obtenido en cada una de ellas.
En este informe no deben constar datos personales que permi-
tan la pblica identificacin de los interesados en el procedimien-
to investigador, sin perjuicio de lo dispuesto en el arto 26 de la
LRDPN.
En su estructura, el informe deber contener un anexo, cuyos
destinatarios sern las Cmaras del Congreso Nacional, y en el que
se debe incorporar una detallada rendicin de cuentas del presu-
puesto ejecutado por la institucin en el perodo que corresponda.
Finalmente, mediante este informe el DPN puede proponer al
Parlamento argentino modificaciones a la LRDPN que posibiliten
un mejor cumplimiento de las funciones que dicha normativa le
asigna.
c. El Defensor del Pueblo en el orden provincial

En el mbito jurdico de Crdoba el primer antecedente que
encontramos relacionado a la implementacin del D P provincial
(de aqu en adelante, DPP) es el proyecto presentado por el enton-
ces senador provincial Jos Zamanillo en el ao 1986.
Un ao despus la Constitucin Provincial incorpor esta ins-
titucin con motivo de su reforma inspirndose el constituyente
local en la citada propuesta legislativa, en los numerosos ejemplos
ofrecidos por el derecho comparado, y enlos escasos precedentes
existentes en aquel momento en nuestro pas.
-
356 JORGE ORGAZ
Esta ltima tendencia a nivel nacional parece haberse rever-
tido, pues hoy cuentan con este rgano de control, adems de los
ejemplos ya mencionados, la ciudad de Buenos Aires y las provin-
cias de Chubut, Corrientes, Formosa, J ujuy, Mendoza, N euqun,
Santa Fe, Santiago del Estero, Tucumn, y las ciudades de Ave-
llaneda, La Plata, Pilar, Quilmas, Vicente Lpez (Provincia de
Buenos Aires), Corral de Bustos, Villa Mara y Ro Cuarto (Provin-
cia de Crdoba), Corrientes (Provincia de Corrientes), Chilecito
(Provincia de La Rioj a), Posadas (Provincia de Misiones), La Ban-
da y Santiago del Estero (Provincia de Santiago del Estero).
2. El Defensor del Pueblo en la Constitucin Provincial
La Constitucin de Crdoba establece las caractersticas bsi-
cas del DPP en su arto 124
101
, que dice:
"La Legislatura con el voto de los dos tercios de sus miembros
reunidos enAsamblea designa al Defensor del Pueblo, como co-
misionado para la defensa de los derechos colectivos o difusos, la
supervisin sobre la eficacia en la prestacin de los servicios p-
blicos y la aplicacin en la Administracin de las leyes y dems dis-
posiciones, de acuerdo con lo que determine la ley.
Goza de las inmunidadesy privilegios de los Legisladores, dura
cinco aos en sus funciones y no puede ser separado de ellas sino por
las causales y el procedimiento establecido respecto aljuicio polti-
co",
3. Caracteres
Utilizando el mismo criterio escogido al encarar el estudio del
DP nacional, las caractersticas ms importantes del DPPlas ob-
101 Ubicamos a esta norma en la Segunda Parte (Autoridades de la
Provincia), Ttulo Primero (Gobierno Provincial), Seccin Primera
(Poder Legislativo), Captulo Sptimo (Defensor del Pueblo y Conse-
jo Econmico Social) de la Constitucin local.
pe
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES ... 357
tendremos del contenido del arto 124 de la Constitucin Provincial
combinado con las disposiciones de la ley reglamentaria del DPP
N 7741 (de aqu en adelante, LRDPP).
Tambin es oportuno aclarar en esta oportunidad que el DPP
comparte las principales notas de su similar nacional, motivo por
el cual solamente nos detendremos en las particularidades que me-
rezcan un anlisis especfico, remitindonos en lo dems a los con-
ceptos ya vertidos al abordar el estudio de ste ltimo.
Denominacin
En este punto, tanto el arto 124 de la Constitucin de Crdoba
como la LRDPP utilizan para denominar a este instituto las mis-
mas palabras con las que se lo conoce en la mayora de los pases de
habla hispana, es decir, DP.
Un pequeo detalle, que pone de manifiesto el papel de repre-
sentante del poder legislativo que posee el DPP, es que tambin la
Ley Fundamental cordobesa lo llama "comisionado", trmino con
la que se lo designa, por ejemplo, en Inglaterra.
Funcin
La principal misin encargada al DPP surge del propio conte-
nido del arto 124 de la Carta Magna provincial, cuando sostiene que
le corresponde "[. . .] la defensa de los derechos colectivos o difusos,
la supervisin sobre la eficacia en la prestacin de los servicios p-
blicos y la aplicacin en la administracin de las leyes y dems
disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley [. . . J'.
En relacin a los derechos denominados "difusos", seala QUI-
ROGALA VI que en verdad slo su pertenencia o titularidad adquiere
esa caracterstica, pues el derecho tutelado est claramente iden-
tificado.
102
102 QUIROGA LAVI, Humberto, Los derechos pblicos subjetivos, De-
palma, Bs.As., 1985, pg. 107.
zq
358 JORGE ORGAZ
Los intereses difusos, seala FERREYRADE DE LA RA, "[. . .] com-
prenden aquellos derechos que se relacionan con la defensa de va-
lores trascendentes de un grupo y que se refieren a la preservacin
del medio ambiente o la ecologa, la calidad de vida, la defensa de
losconsumidores,ytambinelderechoanoserdiscriminado[ ... ]'.103
En torno ala supervisin de la prestacin de los distintos servi-
cios pblicos provinciales, habr que conjugar esta disposicin
constitucional, el art.13 de la LRDPPy lo establecido por el arto 24
de la ley provincial 8835 -llamada "Carta del Ciudadano"-, en
razn de que todas tutelan un mismo inters. Con el obj eto de pro-
fundizar el tema, nos remitimos al Captulo VI del Tomo 1 de la pre-
senteobra.
Por ltimo, recordemos que la Constitucin de Crdoba encar-
ga la tutela de los intereses difusos no slo al DPP sino tambin a
los particulares
104
y al Ministerio Pblico Fiscal
105
, slo que al pri-
mero no le otorga legitimacin procesal a tal fin.
Naturaleza
El DPP es un representante de la legislatura que se encarga de
su eleccin conforme el procedimiento establecido por el arto 124
de la Constitucin de la Provincia.
Luego, y antes de comenzar con su gestin, el DPP prestajura-
mento ante el presidente del rgano legislativo provincial, com-
prometindose a cumplir debidamente su cargo respetando suley
reglamentaria, la Constitucin Provincial y la Carta Magna Fe-
deral, conforme lo manda el arto 2
0
de la LRDPP.
Esta vinculacin institucional entre el DPP y la legislatura
provincial tiene diversas consecuencias para aqul.
103 FERREYRA DE DE LA RA, Angelina, "La proteccin de los llamados
intereses difusos en la Constitucin Nacional y la Constitucin de la
Provincia de Crdoba", en LL, 1996-B-790.
104 Art. 53 de la Constitucin Provincial.
105 Art. 172, inc. 1, de la Constitucin Provincial.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 359
En primer lugar, el DPP tendr la obligacin de presentar un
informe anual antes dell de marzo ante sta 106 y, en segundo tr-
mino, gozar de las mismas inmunidades, privilegios, remunera-
ciones y rgimen previsional que la Constitucin Provincial reco-
nocealoslegisladores.10
7
La representacin de la legislatura por parte del DPP no signi-
fica subordinar su actuacin a las decisiones del rgano legislati-
vo provincial, ya que aqul goza de plena autonoma para llevar
adelante sus funciones que, adems, no se podrn interrumpir por
ningn motivo, conforme lo establece el arto 5 de la LRDPP.
Refuerza este concepto, la posibilidad que cuenta el DPP de
dictar su propio reglamento interno
108
, de designar un adjunto y
dems personal para que lo auxilie en su tarea 109 y de administrar
su presupuesto.
Requisitos personales
Para ser designado DP en la Provincia de Crdoba, y segn lo
estipula el arto 3 de la LRDPP, se requerir tener treinta aos de
edad como mnimo, ser argentino nativo o por opcin, tenerciuda-
dana en ejercicio y residencia enla provincia durante cuatro aos
anteriores inmediatos aladesignacin,salvo casos de ausenciamo-
tivada por servicios a la nacin o a la provincia, o en organismos
internacionales.
A diferencia de lo que ocurre en el mbito nacional en donde se
exige determinadas competencias profesionales, para ser adjun-
to del DPP por dicha norma.
106 Art. 19, primera parte, de la LRDPP. Este artculo prev que el in-
forme anual se presentar sin perjuicio de los informes especiales que
en cualquier oportunidad el DP eleve o le soliciten la Legislatura o los
legisladores en particular.
107 Arts. 93 y 94 de la Constitucin Provincial; arto 10 de la LRDPP.
108 Art. 18, primer prrafo, de la LRDPP.
109 Arts. 8, primer prrafo, y9 de la LRDPP.
360 JORGE ORGAZ
Para asegurar la imparcialidad y plena dedicacin en el ejerci-
cio de sus funciones, el cargo de DPP es incompatible con el desem-
peo de actividades polticas, gremiales y profesionales , conexcep-
cin de la docencia e investigacin. 110
Mandato
Segn el arto 5 de la LRDPP, el mandato del DPP dura cinco
aos, pudiendo ser designado por nuevos perodos.
Sin embargo, el plazo mencionado puede no llegar a cumplir-
se, si el DPP presenta la renuncia a su cargo ante la legislatura
provincial, que decidir sobre la misma con el voto de la mayora
simple de sus integrantes presentes al momento del tratamiento
de dicho pedido.
lll
Si el DPP se encuentra temporalmente imposibilitado de ejer-
cer su cargo, ser reemplazado por su adjunto hasta tanto lo rea-
suma nuevamente. 112
Procedimiento
1) Forma de actuacin: tal como surge del art.ll, primer prrafo,
LRDPP el DPP puede iniciar o continuar de oficio o a peticin del
interesado toda clase de investigaciones que sean de su competen-
CIa.
Recordemos que la intervencin del DPP no es obligatoria para
quien est interesado en presentar un reclamo, motivo por el cual
no interrumpe los plazos con los que ste cuenta para interponer
los recursos administrativos y acciones judiciales que considere
convenientes, debiendo esta situacin en razn de existir plazos
procesales enjuego ser puesta en conocimiento de aquella perso-
na que se presenta con su quej a originariamente ante el DPP. 113
110 Art. 6delaLRDPP.
111 Art. 7, primer prrafo, de la LRDPP. Inmediatamente despus, la
Legislatura proceder a designar a un nuevo DPP.
112 Art. 8, primer prrafo, de la LRDPP.
113 Art. 17, ltimo prrafo, de la LRDPP.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 361
2) Objeto: como regla, toda la actividad desplegada por el DPP
recae sobre los actos, hechos u omisiones enlos que incurralaAd-
ministracin Pblica provincial y sus agentes que signifiquen en
trminos generales el ejercicio irregular de sus funciones.
Es decir que desde elpunto de vista objetivo el poder de control
con el que cuenta el DPPno slo se limita a los actos, hechos u omi-
siones que vulneran el ordenamiento jurdico propiamente dicho,
sino que alcanza a distintas manifestaciones de mala administra-
cin.
3) Sujetos: desde unaperspectiva subjetiva pasiva, la fiscaliza-
cin llevada a cabo por el DPP segn la regla establecida por el
art.12delaLRDPP,alcanzaalaAdministracinpblicaprovin-
cial en su conjunto; esto es, la Administracin centralizada y des-
centralizada, las entidades autrquicas, las empresas del Estado, las
sociedades de economa mixta, las sociedades con participacin esta-
tal mayoritaria, y todo otro organismo del Estado provincial cualquie-
ra fuere su naturalezajurdica, denominacin, ley especial que pu-
diera regirlo, o el lugar del pas donde preste sus servicios.
El artculo siguiente afirma que tambin son controladas por
el DPP las personas jurdicas no estatales o privadas que ejerzan
funciones estatales delegadas o prerrogativas pblicas, o cuando
presten servicios pblicos por concesin o cualquier otro acto ad-
ministrativo del Estado provincial.
Por ltimo, y en una solucin legal similar a la adoptada en el
orden federal-que nuevamente criticamos por no discriminar
entre la funcin tpicamentejurisdiccional y la de naturaleza ad-
ministrativa que despliega el Poder Judicial provincial- segn
el arto 11, segunda parte, de la LRDPP, el DPP "[. . .] no podr in-
terueniren casos o asuntos que estn sometidos a la competencia del
Poder Judicial de laProvincia{ .. . ]'.
Es SESNll4 quien afirma que slo en los casos que el rgano ju-
dicial provincial desarrolle actividades administrativas "{ .. .] se-
114 SESN, Domingo, "Defensor del Pueblo, Poder Judicial y Derechos
de Incidencia Colectiva", en Foro de Crdoba, Suplemento de Dere-
362 JORGE ORGAZ
ra posible la participacin del Defensor delPueblo para exhortar
la superacin de las disfunciones o dems aspectos que se incardi-
nen esencialmente en el mrito, oportunidad y conveniencia de cier-
tas medidas o comportamientos [. . .]', sin que se afecte la divisin
de poderes como ncleo que caracteriza a un sistema republicano de
gobierno.
4) Principios: segn el contenido del arto 18, segundo prrafo,
de la LRDPP, los criterios rectores del procedimiento que llevar
adelante el DPP son la informalidad, la gratuidad, la celeridad y
la necesidad de un pronunciamiento obligatorio. 115
En relacin ala informalidad, el DPP debe dar trmite a todos
los reclamos que recibe y slo excepcionalmente puede desecharlos
en aquellas ocasiones especficamente previstas por ley. Enuncia-
das por el arto 17 de la LRDPP, y teniendo en cuenta su naturaleza
podr desestimar la denuncia cuando advierta mala fe, carencia o
trivialidad del fundamento o que el asunto no es de su competen-
cia. Adems, yen relacin a los plazos que rigen el procedimiento,
cuando haya transcurrido ms de un ao calendario desde que el
hecho, acto u omisin que motiva la queja se hubiere producido o
hubiere tomado conocimiento el interesado.
No debemos olvidar que en ningn caso la denuncia ante el DPP
interrumpe los plazos previstos para la presentacin de los recur-
sos administrativos y acciones judiciales con los que pudiera lle-
gar a contar la persona involucrada en el asunto.
cho Administrativo y Constitucional, N 1, Advocatus, Crdoba, 2000,
pg. 32.
115 La obligacin que pesa sobre el DPP de pronunciarse sobre cada uno
de los asuntos en que interviene encuentra su correlato en el derecho
que tiene toda persona de peticionar a las autoridades, de vieja data
en el constitucionalismo argentino y receptado por la Constitucin
Provincial en su arto 19, inc. 9.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 363
5) Competencias: el DPP cuenta solamente con facultades pre-
ventivas para lograr resolver cada uno de los asuntos que son lle-
vados a su conocimiento.
Enlos trminos del arto 14de laLRDPP, el DPP est facultado
para solicitar a todas las autoridades que caen baj o la rbita de su
control, informes -que debern contestarse en un plazo mximo
de diez das hbiles de formalizado el pedido-, expedientes y do-
cumentos e instarlas a realizar las investigaciones que permitan
al esclarecimiento de los hechos que determinan su actuacin.
Puede tambin, segn lo fija el arto 15 de laLRDPP, sugerir ala
Administracin provincial la modificacin de las pautas tenidas en
cuenta al momento del dictado de resoluciones y actos administra-
tivos, y al Poder Legislativo acerca de normas que al momento de su
aplicacin generan situaciones injustas para los ciudadanos.
El DPP estar en condiciones de formular a las autoridades
pblicas advertencias, recomendaciones, recordatorios y propues-
tas para la adopcin de nuevas medidas.
Adems, puede instar alas autoridades administrativas a cum-
plir acabadamente con las facultades de control y sancin que po-
seen en relacin a los prestatarios de servicios pblicos.
Correlativamente, todos los organismos y entes mencionados
ms arriba y sus agentes estn obligados a prestarle colaboracin
al DPP para asegurar el xito de su tarea.
En situaciones en las que las autoridades administrativas no
remitieran los informes, documentos o expedientes solicitados por
el DPP, o en los casos que se negaran a realizar las inspecciones o a
fundamentar la negativa a las modificaciones o recomendaciones
por l aconsejadas, aqul comunicar dichas circunstancias ala le-
gislatura -mediante los informes contemplados en el arto 19 de la
LRDPP-, organismo y funcionario jerrquico correspondiente.
Las resoluciones del DPP carecen de coactividadjurdica, es
decir, no pueden anular ninguna de las decisiones adoptadas por
parte de la Administracin Pblica y que han sido objeto de su con-
tralor.
116
116 Arts. 11 y 16 de la LRDPP.
364 JORGE ORGAZ
Una de las diferencias ms ntidas existentes entre el DPP y su
par nacional radica en que la Constitucin N acionalle reconoce
expresamente legitimacin procesal para el cumplimiento de sus
funciones, mientras que la LRDPP se la niega, careciendo, por lo
tanto, de las denominadas facultades represivas.
En efecto, yenuna solucin legal que criticamos, segn el art. 16,
segunda parte, de la LRDPP, el DPP no puede "[ ... ] requerir deci-
siones de los Tribunales de Justicia [. . .]'.
ste ha sido el criterio seguido por la doctrinajudicial del Tri-
bunal Superior de la Provincia de Crdoba en autos "Gonzlez, Gui-
Hermo Eduardo y otro el Csar Pascual Prez - amparo - recurso
de apelacin", y "Molina Herrera, Adonis Ramn si amparo por
mora de la Administracin (Fiscal de Estado) -recurso directo hoy
casacin", ambos de fecha 21 de noviembre de 1996.
Entre otros aspectos, se trataba de resolver si con el objeto de
salvaguardar los intereses difusos reconocidos por el arto 53 de la
Constitucin Provinci al 117 ,corresponde otorgar legitimacin pro-
cesal a los fines de la interposicin de la accin de amparo en un
caso y de la accin de amparo por mora en el otro, a quienes invoca-
ban su condicin de "concejal" o de simple "habitante o ciudadano
de la NacinArgentina".
Rechazando tal posibilidad, y en el marco terico brindado por
enjundiosos votos del vocal Sesn (puntos 6. 6y 10, respectivamen-
te), ambos fallos sealan que "[ .. .] En la Provincia de Crdoba, los
denominados intereses difusos han sido tutelados por el arto 53 de la
Constitucin, y reglamentada su operatividad mediante la ley 7741.
Elart.11,apartado1, de la misma, le acuerda al Defensor del Pue-
blo la defensa de tales intereses. Empero, dicho funcionario tiene una
competencia limitada a lo expresamente facultado por la ley, care-
ciendo de una legitimacin efectiva para estar enjuicio en defensa
de los mismos [. . .]'.
117 Dice esta norma que "La ley garantiza a toda persona, sin perjui-
cio de la responsabilidad del Estado, la legitimacin para obtener de
las autoridades la proteccin de los intereses difusos, ecolgicos o de
cualquier ndole, reconocidos en esta Constitucin".
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 365
6) Informes: como representante de la Legislatura provincial,
el DPP rinde cuenta ante la misma de sus actuaciones mediante
la presentacin de dos clases de informes: el anual u ordinario, de
carcter obligatorio, yel especial o extraordinario, de naturaleza
facultativa.
Tal como lo establece el arto 19 de la LRDPP, el primero deber
presentarse antes del 1 de marzo, brindando el DPP al poder legis-
lativo informacin de todo lo realizado a lo largo del ao transcu-
rrido en el ejercicio de sus funciones.n
8
El segundo, podr presen-
tarse cuando las circunstancias as lo aconsejen, voluntariamente
o solicitud de la Legislatura o de cualquiera de sus integrantes.
Cualquiera de ellos deber ser publicado en el Boletn Oficial
de la Provincia.
La publicidad de las investigaciones que desarrolla el DPP es
un elemento de vital importancia para que la ciudadana en gene-
ral tome conocimiento de problemas directamente vinculados asus
derechos y calidad de vida. 119
IV. LA OFICINA ANTICORRUPCIN
A. La Oficina Anticorrupcin en el orden federal
1. Antecedentes
Tal como lo demostramos en el primer volumen de esta obra,
nuestro pas tiene el triste privilegio de ser uno de los estados con
118 Se acompaa como "Anexo II" los grficos y estadsticas correspon-
dientes al ao 2003.
119 Ms all de las publicaciones oficiales que permiten tomar contac-
to con las distintas actuaciones realizadas por el DPP, creemos que
es oportuno recordar que sus oficinas en la ciudad de Crdoba tienen
su sede en la calle Tucumn N" 25,2,3 Y 4 Piso, siendo sus nmeros
telefnicos el 434-2060, 434-2061 y 423-9816 Y su correo electrnico
defpuebc@infovia.com.ar.
366 JORGE ORGAZ
menores ndices de transparencia en la gestin de gobierno a es-
cala mundial. 120
Como consecuencia, la lucha contra el flagelo de la corrupcin
es desde hace algunos aos uno de los problemas centrales de la
agenda institucional argentina.
En este contexto, tanto el quinto como el sexto prrafo del nue-
vo arto 36 de la Constitucin Nacional incorporado tras su refor-
ma de 1994, reflejan la preocupacin del constituyente sobre este
tema, al establecer que "Atentar asimismo contra el sistema de-
mocrtico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado
que conlleve enriquecimiento, quedando inhabilitado porel tiem-
po que las leyes determinen para ocupar cargos o empleos pblicos"
y que "El Congreso sancionar una ley sobre tica pblica para el
ejercicio de la funcin" (pblica), respectivamente.
Si bien parte de la doctrina 121 es escptica en cuanto a la tras-
cendencia de esta norma constitucional, resulta importante resal-
tar que por primera vez los hechos por ella descriptos son califica-
dos como "atentados al sistema democrtico" y por ende, sus autores
como verdaderos "delincuentes institucionales".
Luego, mediante la ley 24.7 59
122
la Repblica Argentina incor-
por a su sistema normativo la Convencin Interamericana con-
tra la Corrupcin celebrada en el contexto de la Organizacin de
Estados Americanos (O .E.A.) en el ao 1996, que brinda el marco
jurdico fundamental en la materia.
Tomando conciencia sus signatarios de la gravedad del proble-
ma de la corrupcin que "[. . .] socava la legitimidad de las institu-
ciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y lajusti-
cia, as como contra el desarrollo integral de los pueblos [ .. . J', fijaron
como propsito "[. . .] Promover y fortalecer el desarrollo, por cada
uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios [ .. . J' para
prevenirla, detectarla, sancionarla y erradicarla.
120 Pg. 191, nota 40, segunda parte.
121 QUIROGA LAVI, Humberto, Constitucin de la Nacin Argentina
comentada, pg. 189.
122 Adla, LVII-A-12.
p -
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 367
Por otra parte, la sancin de la Ley de tica de la Funcin P-
blica 25.188
123
, contribuy a respaldar la luchajurdica contra la
corrupcin administrativa.
2. Ubicacin y naturaleza institucional
La Oficina Anticorrupcin nacional (de ahora en ms, OAN) fue
creada por el art.13 de laLeyde Ministerios N 25.233
124
en el ao
1999 en el mbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
de la N acin.
Es un organismo "desconcentrado" de aqul, ya que sus compe-
tencias y atribuciones surgen expresamente de las normas que re-
gulan especficamente su actuacin.
3. Estructura orgnica
Conforme lo establece el arto 6 del decreto 102/990
125
-regla-
mentariodel arto 13 de la ley 25.233-1a OAN estar a cargo de un
Fiscal de Control Administrativo, con rango y jerarqua de Secre-
tario, que ser designado y removido por el Presidente de la N a-
cin a propuesta del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
A su vez, y segn el arto 9 de dicha normativa, la OAN estar
compuesta por la Direccin de Investigaciones y por la Direccin
de Planificacin de Polticas de Transparencia, cuyos funcionarios
tendrn el rango y jerarqua de Subsecretarios, siendo su sistema
de designacin y remocin similar al del Fiscal de Control Admi-
nistrativo.
En un claro intento de hacer efectiva su tarea, el arto 15 del de-
creto 102/99 exige a todos sus profesionales la acreditacin de es-
pecial versacin en derecho, sociologa, ciencias econmicas, sis-
123 Adla, LIX-E-5292.
124 Adla, LX-A-86.
125 Adla, LX-A-230.
368 JORGE ORGAZ
temas y gestin administrativa, anlisis institucional y cultura
organizacional, y cualquier otra especializacin requerida para
cumplir sus tareas especficas.
Puede observarse entonces que el problema de la corrupcin es
analizado con un criterio multidimensional con el objeto de obte-
ner respuestas integrales al mismo.
4. Funcin
El arto 1
0
del decreto 102/99 encomienda a la OAN la tarea de
velar por la prevencin e investigacin de aquellas conductas que
dentro del mbito fijado por este ltimo, se consideren compren-
didas en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin apro-
bada, como dijimos, por ley 24.759.
126
126 Estas conductas se enumeran en el arto 6
0
de la Convencin que bajo
el ttulo de "Actos de corrupcin", seala que" 1. La presente Conven-
cin es aplicable a los siguientes actos de corrupcin:
a. El requerimiento o la aceptacin, directa o indirectamente, por un
funcionario pblico o una persona que ejerza funciones pblicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas,
favores, promesas o ventajas para s mismo o para otra persona o
entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier acto en el
ejercicio de sus funciones pblicas;
b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un
funcionario pblico o a una persona que ejerza funciones pblicas, de
cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como ddivas,
favores, promesas o ventajas para ese funcionario pblico o para otra
persona o entidad a cambio de la realizacin u omisin de cualquier
acto en el ejercicio de sus funciones pblicas;
c. La realizacin por parte de un funcionario pblico o una persona
que ejerza funciones pblicas de cualquier acto u omisin en el ejerci-
cio de sus funciones, con el fin de obtener ilcitamente beneficios para
s mismo o para un tercero;
d. El aprovechamiento doloso u ocultacin de bienes provenientes de
cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artculo; y
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 369
Su mbito de aplicacin comprende a la Administracin Pblica
nacional centralizada y descentralizada, empresas, sociedades y
todo otro ente pblico o privado con participacin del Estado o que
tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal.
El arto 2 de dicho texto legal enumera las competencias de la
OAN que segn su naturaleza pueden clasificarse en investigati-
vas, procesales, registrales, programticas y de asesoramiento.
En cuanto alas primeras, una vez recibidas las denuncias sobre
hechos de corrupcin formuladas por particulares o por agentes
pblicos, la OAN es competente para investigar preliminarmen-
te alos agentes pblicos involucrados en ellos o a las instituciones
o asociaciones que tengan como principal fuente de recursos el
aporte estatal-prestado directa o indirectamente-, siempre que
exista sospecha razonable de irregularidades enla administracin
de los mismos.
Si nos referimos a las segundas, goza de la facultad de denun-
ciar ante lajusticia los hechos que como consecuencia de sus inves-
tigaciones pudieran llegar a constituir delitos y de constituirse en
parte querellante enlos procesos en que se encuentre afectado el
patrimonio del Estado, siempre dentro del mbito de su competen-
CIa.
Tambin, cuando de la investigacin llevada a cabo por la OAN
resulte la existencia de presuntas trasgresiones a normas admi-
nistrativas, las actuaciones pasarn con dictamen fundado al
Ministro de Justicia y Derechos Humanos, a la Procuracin del
Tesoro de la Nacin y al funcionario de mayor jerarqua adminis-
trativa de la reparticin de que se trate, conforme con las compe-
e. La participacin como autor, co-autor, instigador, cmplice, encu-
bridor o en cualquier otra forma en la comisin, tentativa de comi-
sin, asociacin o confabulacin para la comisin de cualquiera de
los actos a los que se refiere el presente artculo.
2. La presente Convencin tambin ser aplicable, de mutuo acuerdo
entre dos o ms Estados Partes, en relacin con cualquier otro acto
de corrupcin no contemplado en ella".
370 JORGE ORGAZ
tencias asignadas por el Reglamento de Investigaciones Adminis-
trativas. En ambos casos, las actuaciones servirn de cabeza de
sumario que deber ser instruido por las autoridades competen-
tes y la OAN podr ser tenida como parte acusadora con facultad
de ofrecer, producir e incorporar toda clase de pruebas y recurrir
toda resolucin adversa a sus pretensiones.
En relacin alas prerrogativas mencionadas en tercer trmino,
la OAN es competente para llevar el registro de las declaraciones
juradas de los agentes pblicos, de cuya evaluacin se constatar
los eventuales casos de enriquecimiento ilcito o la incompatibili-
dad con el ejercicio de la funcin pblica. En este punto, las dispo-
siciones del decreto bajo anlisis, deben ser complementadas con
las del decreto 164/99
127
, que detalla el procedimiento a seguir para
la formulacin y presentacin de las mismas.
En cuarto lugar, la OAN puede elaborar programas de preven-
cin y de promocin de la transparencia en la gestin pblica.
Por ltimo, la OAN tambin tiene competencia para asesorar
a los organismos del Estado con el obj eto de implementar polticas
o programas preventivos contrahechos de corrupcin.
Desde una perspectiva orgnica, las tres primeras clases de
competencias se encuentran a cargo de la Direccin de Investiga-
ciones, mientras que las dos restantes recaen sobre la Direccin de
Planificacin de Polticas de Transparencia.
Recordemos que la OAN acta con un criterio de oportunidad,
pues slo interviene en aquellos casos que el Fiscal de Control Ad-
ministrativo considere de significacin institucional, econmica
o social, tal como lo fij a el arto 4
0
del decreto 102/99.
Seala MAsSONI que "[. .. ] Este apartamiento del principio de le-
galidad tiene una razn muy sencilla, de tipo prctico: si nosotros
nos introdujramos en la averiguacin de todos los casos que nos
denuncian, quedaramos paralizados de inmediato por exceso de
b
. [ J' 128
tra aJo ....
127 Adla, LX-A-232.
128 MASSONI, Jos, "La Oficina Nacional de Anticorrupcin", en Control
de la Administracin Pblica, Ediciones RAP, Bs. As., 2003, pg. 685.
u
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 371
5. Atribuciones
Las atribuciones otorgadas ala OAN estn contempladas en el
arto 5 del decreto 102/99 y son las mismas de las que goza la FIA
para desempear su tarea, por remisin expresa de la parte final
del arto 13 de la ley 25.233 a las disposiciones de la LRMP.129
Hecha esta aclaracin, las facultades con las que cuenta la OAN
tambin pueden clasificarse en exclusivas y concurrentes.
Conforme a las primeras -enumeradas por el arto 50 de la
LRMP-la OAN puede disponer exmenes periciales, requirien-
o do de las reparticiones o funcionarios pblicos la colaboracin ne-
cesaria y designar peritos ad hoc cuando las circunstancias as lo
exijan (inc. b).
Por otra parte, podr informar al Ministro de Justicia y Dere-
chos Humanos cuando la permanencia de un agente pblico en el
cargo puede obstaculizar gravemente la investigacin a los fines
de que se tomen las medidas pertinentes (inc. c).
En relacin a las segundas, el primer prrafo del arto 26 de la
LRMP permite a los funcionarios de la OAN, al igual que el resto
de los magistrados del Ministerio Pblico, solicitar informes a or-
ganismos pblicos federales, provinciales o municipales, a orga-
nismos privados y a particulares, requerir la intervencin policial
para la realizacin de diligencias, y citar personas en carcter de
testigos (inc. a).
129 Creemos que haber extendido las atribuciones de la FIA a las de la
OAN constituye un error importante en razn de la distinta ubicacin
institucional en la que se encuentran ambos organismos. En efecto,
las competencias otorgadas a la FIA son propias de un rgano inde-
pendiente del Poder Ejecutivo Federal mientras que la OAN, al for-
mar parte del Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos de la
N acin se encuentra en absoluta dependencia del mismo.
372 JORGE ORGAZ
6. Informes
En razn de la relacin institucional que los vincula, la OAN
est obligada a elevar al Ministro de Justicia y Derechos H uma-
nos un informe por cada investigacin que realice, adems de un
informe semestral y una memoria anual sobre su gestin en la
que inel uir las recomendaciones sobre reformas administrati-
vas o de gestin que tengan como finalidad evitar que se repitan
ilcitos o irregularidades administrativas, tal como lo establecen
los arts.16y 17 del decreto 102/99.
El artculo siguiente, estipula que los informes sern pblicos,
pudindose consultarlos personalmente o por internet, con pres-
cindencia de los medios de comunicacin que disponga el Minis-
tro de Justicia y Derechos Humanos para su amplia difusin.
B. La Oficina Anticorrupcin en el orden provincial
1. Antecedentes
La Oficina Anticorrupcin Provincial (en adelante, OAP) fue
creada en el ao 2000 mediante la sancin de la ley provincial 8835
130
denominada "Carta del Ciudadano", que la regula a partir de su
art.50.
El legislador local profundiz de esta forma la poltica institu-
cional iniciada poco tiempo atrs en el mbito del derecho federal,
motivo por el cual nos remitimos a los conceptos vertidos al abor-
dar sus antecedentes ms importantes.
2. Ubicacin y naturaleza institucional
El segundo prrafo del arto 50 de la ley 8835 establece que la OAP
funcionar en el mbito del Ministerio de Justicia, adquiriendo las
caractersticas de un organismo des concentrado del mismo.
130 Adla, LX-C-3356.
-
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES ... 373
3. Estructura orgnica
Segn el arto 52 de laley 8335, la OAP estar a cargo de unfis-
cal de Control Anticorrupcin, con rango y jerarqua de secretario
de Estado.
Ser nombrado por el Poder Ejecutivo provincial, deber con-
tar con ms de treinta aos de edad y tener ciudadana en ejercicio
con una antigedad mnima de cinco aos. 131
Su mandato se extender por un perodo de cuatro aos, pudien-
do ser reelecto por nica vez.
La ley guarda silencio en relacin a las condiciones tcnicas o
profesionales que debe reunir este funcionario o el personal que lo
acompaa.
4. Funcin
La OAP tendr la misin de velar por la prevencin e investi-
gacin de aquellas conductas que se consideren comprendidas en
la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y de toda otra
irregularidad funcional, las violaciones alos deberes de funcionario
pblico y al rgimen de declaraciones juradas e incompatibilida-
des establecidas por la legislacin vigente.
Su competencia abarcar a la Administracin Pblica provin-
cial centralizada y descentralizada, empresas, sociedades, y todo
otro ente pblico o privado con participacin del Estado provincial
o que tenga como principal fuente de recursos el aporte estatal
provincial.
Con el objeto de llegar a cumplir eficazmente su cometido, la OAP
goza de una serie de prerrogativas que enunciadas en el arto 51 de
la ley 8335 pueden clasificarse en investigativas, procesales, regis-
trales,programticas, de asesoramientoy de propuesta legislativa.
131 Adems de la residencia en el departamento que representaba,
estos eran los requisitos que exiga el arto 85 para ser senador provin-
cial.
Q
374 JORGE ORGAZ
Entre las primeras, podemos mencionar la facultad de investi-
gar preliminarmente a los agentes a los que se atribuya la reali-
zacin de algn acto de corrupcin y a toda institucin o asociacin
cuya fuente principal de ingresos provenga del aporte estatal pro-
vincial, sea ste recibido de forma directa o indirecta y siempre que
exista sospecha razonable sobre la existencia de irregularidades
en la administracin de dichos recursos.
En relacin a las segundas, la OAP denunciar los supuestos
delitos de los que tomar conocimiento con motivo de sus invest-
gaciones, y se constituir en querellante particular en los proce-
sos en que se encuentre damnificado el patrimonio pblico.
Las facultades mencionadas en tercer trmino se refieren a la
competencia que tiene la OAPpara llevar un registro de las decla-
raciones juradas de los funcionarios pblicos, a cuyo efecto, podr
exigir su presentacin y realizar su evaluacin para determinar
la posible existencia de enriquecimientos ilcitos o incompatibili-
dades con el ej ercicio de la funcin. Adems, podr registrar las
sanciones administrativas y judiciales aplicadas por violaciones
ala presente ley.
En cuarto lugar, la OAP elaborar programas de prevencin de
la corrupcin, de promocin de la transparencia en la gestin p-
blica y de capacitacin y divulgacin del contenido de esta ley.
En materia de asesoramiento, la OAPbrindar su consejo tc-
nico a los distintos organismos del Estado provincial para la im-
plementarpolticas y programas preventivos enla lucha contra la
corrupcin.
Finalmente, la OAPtendr la posibilidad de promovermodifi-
caciones a la legislacin vigente, con el objeto de garantizar la
transparencia en materia de contrataciones del Estado provincial
y de perfeccionar el rgimen de financiamiento de los partidos po-
lticos.
132
132 Esta ltima actividad, seala PALAZZO, "[. . .] se parece mucho a una
expresin de deseos pues en lo esencial este rgimen es de competen-
cia federal [. . .]" (PALAZZO, Jos, "La Oficina Anticorrupcin. Una no-
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 375
v. ANLISIS COMPARATIVO ENTRE LA FISCALA DE
INvESTIGACIONES AoMINISTRATIV AS, EL DEFENSOR DEL
PuEBLO NACIONAL Y LA OFICINA ANTICORRUPCIN NACIONAL
A continuacin realizaremos un anlisis comparativo entre la
FIA, el DPN y la OAN con la intencin de resaltar sus diferencias
y puntos de contacto, y de esta forma contar con una visin gene-
ral e integrada de todo lo hasta aqu estudiado.
Hemos decidido enfocar la comparacin de estos institutos a ni-
vel federal pues all encuentran regulacin todos ellos, sin descar-
tar que los criterios utilizados puedan extenderse al mbito pro-
vincial en la medida que sea posible.
Es oportuno aclarar que en nuestro anlisis partiremos de las
caractersticas fundamentales de cada una de estas instituciones
sin detenernos en detalles que impidan lograr nuestro cometido.
Si tomamos en cuenta la ubicacin institucional, surge ntida
la diferencia entre el DPN, como comisionado del poder legislati-
vo, la FIA, como integrante del Ministerio Pblico -por lo tanto,
de naturaleza extrapoder-y la OAN como un organismo del pro-
pio poder ejecutivo.
133
Esta distribucin en distintas esferas de la estructura del Es-
tado posibilita la coexistencia de las tres figuras.
Desde el punto de vista de la finalidad, el DPN tiene una mi-
sin de mayor amplitud al ser el encargado de la tutela de los dere-
chos humanos y garantas consagradas en el texto de la Constitu-
cin Nacional, mientras que la FIA slo se limita a proteger la
vedosa oportunidad insertada en el Ttulo III de la ley 8335 llamada
Carta del Ciudadano", enLL Crdoba, 2001-945).
133 En razn de la diferencia especfica entre la ubicacin institucio-
nal de la FIAy la OAN, CANDA critica la solucin legal adoptada en el
arto 13 de la ley 25.233, que asigna a esta ltima las mismas compe-
tencias y atribuciones que la primera (CANDA, Fabin Ornar, "La Fis-
cala de Investigaciones Administrativas", en Control de la Adminis-
tracin Pblica, Ediciones RAP, Bs. As., 2003, pg. 768).
376 JORGE ORGAZ
legalidad de la actuacin administrativa y el patrimonio del Es-
tado, y la OAN a la prevencin e investigacin de los hechos de co-
rrupcin en que pudieren incurrir los agentes pblicos y las aso-
ciaciones que funcionan gracias al aporte dinerario estatal.
Est claro que el control de la regularidad administrativa y la
lucha contra la corrupcin a cargo delaFIAyla OAN,respectiva-
mente, colaboran con una ms eficaz tutela de lps derechos huma-
nos y, por ende, conla tarea del DPN.
En relacin al ejercicio de sus competencias, tanto la FIA como
el DPN deben ajustar su actuacin al principio de juridicidad en el
sentido de que estn obligados a analizar y denunciar administra-
tiva y judicialmente las violaciones de las disposiciones legales
cuya vigencia deben garantizar ,mientras que, en cambio, la OAN
posee un amplio margen de discrecionalidad al contar con la posi-
bilidad de realizar slo aquellas investigaciones de hecho de corrup-
cin que considere de significacin institucional, econmica o so-
cial.
En el caso de la OAN, el obj etivo perseguido por el legislador es
de naturaleza prctica y consiste en preservar los recursos con los
que cuenta dicho organismo para investigar los casos de corrup-
cin ms importantes que afectan la regularidad en la gestin de
la Administracin, sin olvidar que muchas veces adquieren perfi-
les internacionales.
EL PROCEDIMIENTO DE CONTROL DE LAS IRREGULARIDADES... 377
ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACIN
1) Cules son los principales antecedentes de la FIA?
2) Cul es la ubicacin institucional de la FIA?
3) Cules son los principales funcionarios de la FIA?
4) Cul es la misin encomendada a la FIA?
5) Enumere las atribuciones con las que cuenta la FIA.
6) En qu pas tuvo su origen el DP?
7) A qu poder del Estado se encuentra, por lo general, vincu-
lado el DP?
8) Con independencia de las particularidades que asume en cada
sistema normativo nacional cules son las caractersticas gene-
rales del DP?
9) Cul es el fundamento de la actividad del DP?
10) Mencione los principales antecedentes del DP en nuestro
pas.
11) Qu organismos pblicos caen bajo el contralor del DPN?
12) El DPN posee legitimacin procesal? Mencione algunos
casos jurisprudenciales ilustrativos.
13) Con qu atribuciones cuenta el DPN para cumplir con su
misin?
so?
14) Qu clase de informes debe presentar el DPN al Congre-
15) Qu rasgos distintivos podra sealar del DPP?
16) Indique los principales antecedentes de la OAN.
17) Qu misin tiene la OAN?
18) Cul es la ubicacin institucional de la OAN?
19 ) Cul es la principal misin de la OAN?
20) Con qu atribuciones cuenta la OAN?
21) De qu organismo forma parte la OAP?
22) Qu caractersticas tiene la OAP?
23) Cules son las principales competencias de la OAP?
24) Cmo clasificara las facultades de la OAP?
25) Enumere las similitudes y diferencias entre la FIA, el DPN
ylaOAN.
ANEXO LEGISLATIVO
LEGISLACIN NACIONAL
Ley de Defensora del Pueblo de la N acin
Ley Nacional de Hbeas Data
Decreto Reglamentario de la Ley Nacional de Hbeas Data
Decreto Nacional de Creacin de la Oficina Anticorrupcin Nacional
LEGISLACIN PROVINCIAL
Ley Provincial de Defensor del Pueblo de Crdoba
Ley Provincial de Amparo por Mora Administrativa
Ley Provincial de Acceso al Conocimiento
de los Actos del Estado Provincial
Oficina de Anticorrupcin de la Provincia de Crdoba
Decreto Reglamentario de la Ley de Creacin del Tribunal
de Conducta Policial de Crdoba
-
CREACIN DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO
LEY N 24.284
Sancin: 01 / 12 / 1993
Promulgacin: 02/ 12/ 1993
Publicacin: B.O. delO6/ 12 / 1993
El Senado y Cmara de Diputados de la Nacin Argentina reunidos en
Congreso, etc., sancionan con fuerza de
Ley24.284
Ttulo 1
CREACIN. NOMBRAMIENTO. CESE Y CONDICIONES
Captulo 1
CARCTER Y ELECCIN
Artculo 1. Creacin. Se crea en el mbito del Poder Legislativo de la Na-
cin la Defensora del Pueblo, la cual ejerce las funciones que establece la
presente ley, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. El objetivo fun-
damental de esta institucin es el de proteger los derechos e intereses de los
individuos y la comunidad frente a los actos, hechos y omisiones de la adminis-
tracin pblica nacional, que se mencionan en el artculo 14.
Artculo 2. Titular. Forma de eleccin. Es titular de ese organismo un fun-
cionario denominado Defensor del Pueblo quien es elegido por el Congreso de
la N acin de acuerdo con el siguiente procedimiento: a) Ambas Cmaras del
Congreso deben elegir una comisin bicameral permanente, integrada por
siete (7) senadores y siete (7) diputados cuya composicin debe mantener la
proporcin de la representacin del cuerpo; b) En un plazo no mayor de trein-
ta (30) das a contar desde la promulgacin de la presente ley, la comisin
bicameral reunida bajo la Presidencia del presidente del Senado, debe propo-
ner a las Cmaras de uno a tres candidatos para ocupar el cargo de Defensor
del pueblo. Las decisiones de la comisin bicameral se adoptan por mayora
simple; c) Dentro de los treinta (30) das siguientes al pronunciamiento de la
comisin bicameral, ambas Cmaras eligen por el voto de dos tercios de sus
miembros presentes a uno de los candidatos propuestos; d) Si en la primera
votacin ningn candidato obtiene la mayora requerida en el inciso anterior
debe repetirse la votacin hasta alcanzarse; e) Si los candidatos propuestos
para la primera votacin son tres y se diera el supuesto del inciso d) las nue-
vas votaciones se deben hacer sobre los dos candidatos ms votados en ella.
382 ANEXO LEGISLATIVO
Artculo 3. Duracin. La duracin del mandato del Defensor del Pueblo es
de cinco aos, pudiendo ser reelegido por una sola vez segn el procedimien-
to establecido en el artculo anterior.
Artculo 4. Calidades para ser elegido. Puede ser elegido Defensor del
Pueblo toda persona que rena las siguientes calidades: a) Ser argentino na-
tivo o por opcin; b) Tener 30 aos de edad como mnimo.
Artculo 5. Nombramiento. Forma. El nombramiento del Defensor del
Pueblo se instrumenta en resolucin conjunta suscrita por los presidentes de
las Cmaras de Senadores y de Diputados, la que debe publicarse en el Bole-
tn Oficial y en el Diario de Sesion'es de ambas Cmaras. El Defensor del Pue-
blo toma posesin de su cargo ante las autoridades de ambas Cmaras prestan-
do juramento de desempear debidamente el cargo.
Artculo 6. Remuneraciones. El Defensor del Pueblo percibe la remunera-
cin que establezca el Congreso de la Nacin. Por resolucin de los Presiden-
tes de ambas cmaras. Goza de la exencin prevista en el artculo 20, inciso q)
de la ley nacional de impuesto a las ganancias y sus modificaciones. [Modificado
por el arto 2 de la ley 24.379 (B.O. del 12/ 10/ 1994)].
Captulo 11
INCOMPATIBILIDADES. CESE. SUSTITUCIN.
PRERROGATIVAS
Artculo 7. Incompatibilidades. El cargo de Defensor del Pueblo es incom-
patible con el desempeo de cualquier otra actividad pblica o comercial o
profesional, a excepcin de la docencia, estndole vedada asimismo la activi-
dad poltica partidaria. Son de aplicacin al Defensor del Pueblo, en lo perti-
nente, las normas en materia de recusacin y excusacin previstas en el Cdigo
Procesal Civil y Comercial de la N acin. [Modificado por el arto 3 de la ley 24.3 79
(B.O. del 12110/19941.
Artculo 8. Actividad. La actividad de la Defensora del Pueblo no se interrum-
pe en el perodo de receso del Congreso. [Modificado por el arto 4 de la ley 24.379
(B.O. del 12 / 10 / 1994)).
Artculo 9. Incompatibilidad. Cese. Dentro de los diez (lO)das siguientes
a su nombramiento y antes de tomar posesin del cargo, el Defensor del Pue-
blo debe cesar en toda situacin de incompatibilidad que pudiere afectarlo
presumindose, en caso contrario, que no acepta el nombramiento.
Artculo 10. Cese. Causales. El Defensor del Pueblo cesa en sus funciones
por alguna de las siguientes causas: a) Por renuncia; b) Por vencimiento del
plazo de su mandato; c) Por incapacidad sobreviniente; d) Por haber sido con-
denado mediante sentencia firme por delito doloso; e) Por notoria negligen-
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 383
cia en el cumplimiento de los deberes del cargo o por haber incurrido en la
situacin de incompatibilidad prevista por esta ley.
Artculo 11. Cese y Formas. En los supuestos previstos por los incisos a),
c) y d) del artculo 10 el cese ser dispuesto por los Presidentes de ambas c-
maras. En el caso del inciso c) la incapacidad sobrevnente deber acreditar-
se de modo fehaciente. En los supuestos previstos por el inciso e) del mismo
artculo, el cese se decidir por el voto de los dos tercios de los miembros pre-
sentes de ambas cmaras, prevo debate y audiencia del interesado. En caso
de muerte del Defensor del Pueblo se proceder a su reemplazo provisorio
segn las normas establecidas en el artculo 13, promovindose en el ms bre-
ve plazo la designacin del titularen la forma prevista en el artculo 2. [Mo-
dificado porel arto 5 de la ley 24.379 (B.O. del 12/ 10/ 1994)].
Artculo 12. Inmunidades. El Defensor del Pueblo gozar de las inmunida-
des establecidas por la Constitucin Nacional para los miembros del Congre-
so. No podr ser arrestado desde el da de su designacin hasta el de su cese
o suspensin, excepto en el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecucin
de un delito doloso, del o que se debe dar cuenta a los Presidentes de ambas
cmaras con la informacin sumaria del hecho. Cuando se dicte auto de pro-
cesamiento por la justicia competente contra el Defensor del Pueblo por de-
lito doloso, podr ser suspendido en sus funciones por ambas Cmaras hasta
que se dicte sobreseimiento definitivo a su favor. [Modificado por el arto o de
la ley 24.379 (B.O. del 12/ 10/ 1994)].
Captulo III
DE LOS ADJUNTOS
Artculo 13. Adjuntos. A propuesta del Defensor del Pueblo la comisin
bicameral prevista en el artculo 2, inciso a) debe designar dos adjuntos que
auxiliarn a aqul en su tarea, pudiendo reemplazarlo provisoriamente en los
supuestos de cese, muerte, suspensin o imposibilidad temporal, en el orden
que la comisin determine al designarlos. Para ser designado adjunto del
Defensor del Pueblo son requisitos, adems de los previstos en el artculo 4
de la presente ley: a) Ser abogado con ocho aos en el ejercicio de la profesin
como mnimo o tener una antigedad computable, como mnimo, en cargos
del Poder Judicial, Poder Legislativo, de la administracin pblica o de la do-
cencia universitaria; b) Tener acreditada reconocida versacin en derecho
pblico. A los adjuntos les es de aplicacin, enlo pertinente, lo dispuesto en los
artculos 3, 5, 7, 10, 11 y 12 de la presente ley. Perciben la remuneracin que al
efecto establezca el Congreso dela Nacin por resolucin conjunta dejos Pre-
sidentes de ambas cmaras.[Modificado porel arto 6 de la ley 24.379 (B. O. del
12/10/1994)J
...
384 ANEXO LEGISLATIVO
Ttulo 11
DEL PROCEDIMIENTO
Captulo 1
COMPETENCIA. INICIACIN Y CONTENIDO DE
LA INVESTIGACIN
Artculo 14. Actuacin. Forma y alcance. El Defensor del Pueblo puede
iniciar y proseguir de oficio o a peticin del interesado cualquier investigacin
conducente al esclarecimiento delos actos, hechos u omisiones de la adminis-
tracin pblica nacional y sus agentes, que impliquen el ejercicio ilegtimo,
defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, grave-
mente inconveniente o inoportuno de sus funciones, incluyendo aquellos ca-
paces de alectar los intereses difusos o colectivos. Los legisladores, tanto
Provinciales como Nacionales, podrn receptar quejas de los interesados de
las cuales darn traslado en forma inmediata al Defensor del Pueblo.
Artculo 15. Comportamientos sistemticos y generales. El Defensor del
Pueblo, sin perjuicio de las facultades previstas por el artculo 14 de la pre-
sente ley, debe prestar especial atencin a aquellos comportamientos que
denoten una falla sistemtica y general de la administracin pblica, procu-
rando prever los mecanismos que permitan eliminar o disminuir dicho carc-
ter.
Artculo 16. Competencia. Dentro del concepto de administracin pbli-
ca nacional, a los efectos de la presente ley, quedan comprendidas la adminis-
tracin centralizada y descentralizada; entidades autrquicas; empresas del
Estado; sociedades del Estado; sociedades de economa mixta; sociedades con
participacin estatal mayoritaria; y todo otro organismo del Estado nacional
cualquiera fuere su naturaleza jurdica, denominacin, ley especial que pudie-
ra regirlo, o lugar del pas donde preste sus servicios. Quedan exceptuados del
mbito de competencia de la Defensora del Pueblo, el Poder Judicial, el Po-
der Legislativo, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, y los organis-
mos de defensa y seguridad.
Artculo 17. Otros mbitos de competencias. Quedan comprendidas den-
tro de la competencia de la Defensora del Pueblo, las personas jurdicas p-
blicas no estatales que ejerzan prerrogativas pblicas y las privadas prestado-
ras de servicios pblicos. En este caso, y sin perjuicio de las restantes facultades
otorgadas por esta ley, el Defensor del Pueblo puede instar de las autoridades
administrativas competentes el ejercicio de las facultades otorgadas por ley.
[Modificado por el arto BOde la ley 24.379 (B.O. del 12/ 10/ 1994)).
Artculo 18. Legitimacin. Puede dirigirse al Defensor del Pueblo toda
persona fisica ojurdica que se considere afectada por os actos, hechos u omi-
siones previstos en el artculo 14. No constituye impedimento para ello la
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 385
nacionalidad, residencia, internacin en centro penitenciario o de reclusin
y, en general, cualquier relacin de dependencia con el Estado.
Captulo 11
TRAMITACIN DE LA QUEJA
Artculo 19. Queja. Forma. Toda queja se debe presentar en forma escrita
y firmada por el interesado, con indicacin de su nombre, apellido y domicilio
en el plazo mximo de un ao calendario, contado a partir del momento en que
ocurriere el acto, hecho u omisin motivo de la misma. No se requiere al inte-
resado el cumplimiento de otra formalidad para presentar la queja. Todas las
actuaciones ante el Defensor del Pueblo son gratuitas para el interesado, quien
no est obligado a actuar con patrocinio letrado.
Artculo 20. Derivacin. Facultad. Si la queja se formula contra personas,
actos, hechos y omisiones que no estn bajo la competencia del Defensor del
Pueblo, o si se formula fuera del trmino previsto por el artculo 19, el Defen-
sor del Pueblo est facultado para derivar la queja a la autoridad competente
informando de tal circunstancia al interesado.
Artculo 21. Rechazo. Causales. El Defensor del Pueblo no debe dar curso
a las quejas en los siguientes casos: a) Cuando advierta mala fe, carencia de
fundamentos, inexistencia de pretensin o fundamento ftil o trivial; b) Cuan-
do, respecto de la cuestin planteada, se encuentre pendiente resolucin
administrativa o judicial. Puede rechazar tambin aquellas quejas cuya trami-
tacin irrogue perjuicio al legtimo derecho de tercera persona. Si iniciada la
actuacin se interpusiere por persona interesada recurso administrativo o
accin judicial, el Defensor del Pueblo debe suspender su intervencin. Nin-
guno de los supuestos previstos por el presente artculo impide la investiga-
cin sobre los problemas generales planteados en las quejas presentadas. En
todos los casos se comunicar al interesado la resolucin adoptada.
Artculo 22. Irrecurribilidad. Interrupcin. Las decisiones sobre la admi-
sibilidad de las quejas presentadas son irrecurribles. La queja no interrumpe
los plazos para interponer los recursos administrativos o acciones judiciales
previstos por el ordenamiento jurdico.
Artculo 23. Procedimiento. Admitida la queja, el Defensor del Pueblo
debe promover la investigacin sumaria, en la forma que establezca la regla-
mentacin, para el esclarecimiento de los supuestos de aqulla. En todos los
casos debe dar cuenta de su contenido al organismo o entidad pertinente, a
fin de que por intermedio de autoridad responsable y en el plazo mximo de
treinta (30) das, se remita informe escrito. El plazo puede ser ampliado
cuando concurran circunstancias que lo circunstancias que lo aconsejen a
juicio del Defensor del Pueblo. Respondida la requisitoria, si las razones ale-
gadas por el informante fueren justificadas a criterio del Defensor del Pue-
386 ANEXO LEGISLATIVO
blo, ste dar por concluida la actuacin comunicando al interesado la cir-
cunstancia.[Modificado por el arto 9 de la ley 24.379 (E. O. del 12 / 10/1994)].
Captulo 111
OBLIGACIN DE COLABORACIN.
RGIMEN DE RESPONSABILIDAD
Artculo 24. Obligacin de colaboracin. Todos los organismos y entes con-
templados en el artculo 16, las personas referidas en el artculo 17, Y sus agen-
tes, estn obligados a prestar colaboracin, con carcter preferente, a la
Defensora del Pueblo en sus investigaciones e inspecciones. A esos efectos el
Defensor del Pueblo o sus adjuntos estn facultados para: a) Solicitar expedien-
tes, informes, documentos, antecedentes y todo otro elemento que estimen til
a los efectos de la fiscalizacin, dentro del trmino que se fije. No se puede
oponer disposicin alguna que establezca el secreto de lo requerido. La nega-
tiva slo es justificada cuando ella se fundamenta en la salvaguarda de un in-
ters atinente a la seguridad nacional. b) Realizar inspecciones, verificaciones
y, en general, determinarla produccin de toda otra medida probatoria conducen-
te al esclarecimiento de la investigacin. [Modificado porel arto 10 de la ley 24.379
(B.O.de112/ 10/ 1994)).
Artculo 25. Obstaculizacin. Entorpecimiento. Todo aquel que impida la
efectivizacin de una denuncia ante el Defensor del Pueblo u obstaculice las
investigaciones a su cargo, mediante la negativa al enVo de los informes reque-
ridos o impida el acceso a expedientes o documentacin necesaria para el curso
de la investigacin, incurre en el delito de desobediencia que prev el artcu-
lo 239 del Cdigo Penal. El Defensor del Pueblo debe dar traslado de los ante-
cedentes respectivos al Ministerio Pblico Fiscal para el ejercicio de las accio-
nes pertinentes. La persistencia en una actitud entorpecedora de la labor de
investigacin de la Defensora del Pueblo, por parte de cualquier organismo
o autoridad administrativa, puede ser objeto de un informe especial cuando
justificadas razones as lo requieran, adems de destacarla en la seccin corres-
pondiente del Informe anual previsto en el artculo 31. El Defensor del Pue-
blo puede requerir la intervencin de la Justicia para obtener la remisin dela
documentacin que le hubiere sido negada por organismos y entes contempla-
dos en el artculo 16, las personas referidas en el artculo 17, o sus agentes.[Mo-
dificadoporelart.ll de la ley 24.379 (B.O. de112/ 10/ 1994)).
Artculo 26. Hechos delictivos. Cuando el Defensor del Pueblo, en razn
del ejercicio de las funciones propias de su cargo, tenga conocimiento de he-
chos presumiblemente delictivos de accin pblica, los debe comunicar de
inmediato al Procurador General dela Nacin. Este deber informar, en cual-
quier caso y de manera peridica al Defensor del Pueblo, o cuando ste lo so-

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 387
licite, el estado en que se hallan las actuaciones promovidas por su interme-
dio.
TtulolII
DE LAS RESOLUCIONES
Captulo nico
ALCANCE DE LAS RESOLUCIONES. COMUNICACIONES.
INFORMES
Artculo 27. Lmites de su competencia. El Defensor del Pueblo no es com-
petente para modificar, sustituir o dejar sin efecto las decisiones administra-
tivas. Sin perjuicio de ello, puede proponerla modificacin de los criterios
utilizados para su produccin. Si como consecuencia de sus investigaciones llega
al convencimiento de que el cumplimiento riguroso de una norma puede provo-
car situaciones injustas o perjudiciales para los administrados, puede proponer
al Poder Legislativo o a la administracin pblica la modificacin de la misma.
Artculo 28. Advertencia y recomendaciones. Procedimiento. El Defensor
del Pueblo puede formular con motivo de sus investigaciones, advertencias,
recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y funcionales, y pro-
puestas para la adopcin de nuevas medidas. En todos los casos, los responsa-
bles estarn obligados a responder por escrito en el trmino mximo de trein-
ta(30) das. Si formuladas las recomendaciones, dentro de un plazo razonable
no se produce una medida adecuada en tal sentido por la autoridad adminis-
trativa afectada, o sta no informe al Defensor del Pueblo de las razones que
estime para no adoptarlas, ste puede poner en conocimiento del ministro del
rea, o de la mxima autoridad de la entidad involucrada, los antecedentes del
asunto y las recomendaciones propuestas. Si tampoco as obtiene unajustifi-
cacin adecuada, debe incluir tal asunto en su informe anual o especial, con
mencin de los nombres de las autoridades o funcionarios que hayan adopta-
do tal actitud. [Modificado por el arto 12 de la ley 24.379 CB. O. del 12110/1994)].
Artculo 29. Comunicacin de la investigacin. El Defensor del Pueblo debe
comunicar al interesado el resultado de sus investigaciones y gestiones as
como la respuesta que hubiese dado al organismo o funcionario implicados,
salvo en el caso que sta por su naturaleza sea considerada como de carcter
reservado o declarada secreta. Asimismo, debe poner en conocimiento de la
Auditora General de la Nacin, en los casos que corresponda, los resultados
de sus investigaciones en los organismos sometidos a su control.
Artculo 30. Relaciones con el Congreso. La comisin bicameral prevista
en el inciso a) del artculo 2, de la presente ley, es la encargada de relacionar-
se con el Defensor del Pueblo e informar alas Cmaras en cuantas ocasiones
sea necesario.
388 ANEXO LEGISLATIVO
Artculo 31. Informes. El Defensor del Pueblo da cuenta anualmente a las
Cmaras de la labor realizada en un informe que les presenta antes del 31 de
mayo de cada ao. Cuando la gravedad o urgencia de los hechos lo aconsejen
podr presentar un informe especial. Los informes anuales, y, en su caso, los
especiales, sern publicados en el Boletn Oficial y en los Diarios de Sesiones
de ambas cmaras y la copia de los informes mencionados ser enviada para
su conocimiento al Poder Ejecutivo nacional.[Modificadoporelart. 13 de la ley24. 379
(E. O. del 12 / 10/1994)].
Artculo 32. Contenido del informe. El Defensor del Pueblo en su informe
anual da cuenta del nmero y tipo de quejas presentadas; de aquellas que
hubiesen sido rechazadas y sus causas, as como delas que fueron objeto de
investigacin y el resultado de las mismas. En el informe no deben constar datos
personales que permitan la pblica identificacin de los interesados en el
procedimiento investigador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 26. El
informe debe contener un anexo, cuyos destinatarios sern las Cmaras, en el
que se debe hacer constar la rendicin de cuentas del presupuesto de la insti-
tucin en el perodo que corresponda. En el informe anual, el Defensor del
Pueblo puede proponer al Congreso de la N acin las modificaciones a la pre-
sente ley que resulten de su aplicacin para el mejor cumplimiento de sus
funciones.
Ttulo IV
RECURSOSHUMANOSYMATERULES
Captulo nico
PERSONAL. RECURSOS ECONMICOS. PLAZOS
Artculo 33. Estructura. Funcionarios y empleados. Designaciones. La
estructura orgnico/funcional y administrativa de la Defensora del Pueblo,
debe ser establecida por su titular, y aprobada por la comisin bicameral pre-
vista en el artculo 2,inciso a). Los funcionarios y empleados de la Defensora
del Pueblo sern designados por su titular de acuerdo con su reglamento den-
tro de los lmites presupuestarios. Asimismo, el Defensor del Pueblo podr
proponer a los Presidentes de ambas cmaras la nmina del personal que pres-
tando servicios en cualquiera de stas, desee se le asignen funciones en cualquier
organismo.[Modificadoporelart.14delaley 24.379 (E.O. del 12/ 10/ 1994)].
Artculo 34. Reglamento interno. El reglamento interno de la Defensora
del Pueblo debe ser dictado por su titular y aprobado por la comisin prevista
en el inciso a) del artculo 2 de la presente ley.
Artculo 35. Plazos. Modo del cmputo. Salvo disposicin expresa en con-
trario los plazos previstos en esta ley se deben contar en das hbiles adminis-
trativos.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II
389
Artculo 36. Presupuesto. Los recursos para atender todos los gastos que
demande el cumplimiento de la presente ley provienen delas partidas que las
leyes de presupuesto asignan al Poder Legislativo de la Nacin. A sus efectos
operativos, la Defensora del Pueblo contar con servicio administrativo-fi-
nanciero propio. [Modificado por el arto 15 de la ley 24.379 (B.O. del 12 / 10/
1994)].
Artculo 37. Comunquese al Poder Ejecutivo.
PROTECCIN DE DATOS PERSONALES
LEY N 25.326
Sancin: 04 / 10 /2000
Promulgacin: 30 /10/2000
Publicacin: B. O. del 02 / 11/2000
El Senado y Cmara de Diputados de la N acin Argentina
reunidos en Congreso, etc., sancionan con fuerza de
Ley25.326
Captulo 1
DISPOSICIONES GENERALES
Artculo 1 - Objeto. La presente ley tiene por objeto la proteccin integral
de los datos personales asentados en archivos, registros, bancos de datos, u
otros medios tcnicos de tratamiento de datos, sean stos pblicos, o privados
destinados a dar informes, para garantizar el derecho al honor ya la intimidad
de las personas, as como tambin el acceso a la informacin que sobre las
mismas se registre, de conformidad a lo establecido en el artculo 43, prrafo
tercero de la Constitucin Nacional.
Las disposiciones de la presente ley tambin sern aplicables, en cuanto
resulte pertinente, a los datos relativos a personas de existencia ideal.
En ningn caso se podrn afectar la base de datos ni las fuentes de infor-
macin periodsticas.
Artculo 2 - Definiciones. A los fines de la presente ley se entiende por:
- Datos personales. Informacin de cualquier tipo referida a personas f-
sicas o de existencia ideal determinadas o determinables.
- Datos sensibles. Datos personales que revelan origen racial y tnico, opi-
niones polticas, convicciones religiosas, filosficas o morales, afiliacin sin-
dical o poltica e informacin referente a la salud o a la vida sexual.
- Archivo, registro, base o banco de datos. Indistintamente, designan al
conjunto organizado de datos personales que sean objeto de tratamiento o
procesamiento, electrnico o no, cualquiera que fuere la modalidad de su for-
macin, almacenamiento, organizacin o acceso.
- Tratamiento de datos. Operaciones y procedimientos sistemticos, elec-
trnicos o no, que permitan la recoleccin, conservacin, ordenacin, almace-
namiento, modificacin, relacionamiento, evaluacin, bloqueo, destruccin, y
en general el procesamiento de datos personales, as como tambin su cesin
392 ANEXO LEGISLATIVO
a terceros a travs de comunicaciones, consultas, interconexiones o transfe-
rencias.
- Responsable de archivo, registro, base o banco de datos. Persona fisica o
de existencia ideal pblica o privada, que es titular de un archivo, registro, base
o banco de datos.
- Datos informatizados. Los datos personales sometidos al tratamiento o
procesamiento electrnico o automatizado.
- Titular de datos. Toda persona fsica o persona de existencia ideal con
domicilio legal o delegaciones o sucursales en el pas, cuyos datos sean objeto
del tratamiento al que se refiere la presente ley.
- Usuario de datos. Toda persona, pblica o privada, que realice a su arbi-
trio el tratamiento de datos, ya sea en archivos, registros, o bancos de datos
propios o a travs de conexin con los mismos.
- Disociacin de datos. Todo tratamiento de datos personales de manera
que la informacin obtenida no pueda asociarse a persona determinada o de-
terminable.
Captulo 11
PRINCIPIOS GENERALES RELATIVOS
ALA PROTECCIN DE DATOS
Artculo 3
0
- Archivo de datos. Licitud. La formacin de archivos de datos
ser lcita cuando se encuentren debidamente inscriptos, observando en su
operacin los principios que establece la presente ley y las reglamentaciones
que se dicten en su consecuencia.
Los archivos de datos no pueden tener finalidades contrarias a las leyes o
a la moral pblica.
Artculo 4
0
- Calidad de los datos.
1. Los datos personales que se recojan a los efectos de su tratamiento de-
ben ser ciertos, adecuados, pertinentes y no excesivos en relacin al mbito y
finalidad para los que se hubieren obtenido.
2. La recoleccin de datos no puede hacerse por medios desleales, fraudu-
lentos o en forma contraria a las disposiciones de la presente ley.
3. Los datos objeto de tratamiento no pueden ser utilizados para finalida-
des distintas o incompatibles con aquellas que motivaron su obtencin.
4. Los datos deben ser exactos y actualizarse en el caso que ello fuere ne-
cesario.
5. Los datos total o parcialmente inexactos, o que sean incompletos, deben
ser suprimidos y sustituidos, o en su caso completados por el responsable del
archivo o base de datos, cuando se tenga conocimiento de la inexactitud o ca-
rcter incompleto de la informacin de que se trate, sin perjuicio de los dere-
chos del titular establecidos en el artculo 16 de la presente ley.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 393
6. Los datos deben ser almacenados de modo que permitan el ejercicio del
derecho de acceso de su titular.
7. Los datos deben ser destruidos cuando hayan dejado de ser necesarios
o pertinentes a los fines para los cuales hubiesen sido recolectados.
Artculo 5 - Consentimiento.
1. El tratamiento de datos personales es ilcito cuando el titular no hubie-
re prestado su consentimiento libre, expreso e informado, el que deber cons-
tar por escrito, o por otro medio que permita se le equipare, de acuerdo a las
circunstancias.
El referido consentimiento prestado con otras declaraciones, deber figu-
rar en forma expresa y destacada, previa notificacin al requerido de datos, de
la informacin descripta en el arto SO de la presente ley.
2. No ser necesario el consentimiento cuando:
a. Los datos se obtengan de fuentes de acceso pblico irrestricto;
b. Se recaben para el ejercicio de funciones propias de los poderes del Es-
tado o en virtud de una obligacin legal;
c. Se trate de listados cuyos datos se limiten a nombre, documento nacio-
nal de identidad, identificacin tributaria o previsional, ocupacin, fecha de
nacimiento y domicilio;
d. Deriven de una relacin contractual, cientfica o profesional del titular
de los datos, y resulten necesarios para su desarrollo o cumplimiento;
e. Se trate de las operaciones que realicen las entidades financieras y de
las informaciones que reciban de sus clientes conforme las disposiciones del
artculo 39 de la ley 21.526.
Artculo 6 - Informacin. Cuando se recaben datos personales se deber
informar previamente a sus titulares en forma expresa y clara:
a. La finalidad para la que sern tratados y quines pueden ser sus desti-
natarios o clase de destinatarios;
b. La existencia del archivo, registro, banco de datos, electrnico o de cual-
quier otro tipo, de que se trate y la identidad y domicilio de su responsable;
c. El carcter obligatorio o facultativo de las respuestas al cuestionario que
se le proponga, en especial en cuanto a los datos referidos en el artculo si-
guiente;
d. Las consecuencias de proporcionar los datos, de la negativa a hacerlo o
de la inexactitud de los mismos;
e. La posibilidad del interesado de ejercer los derechos de acceso, rectifi-
cacin y supresin de los datos.
Artculo 7 - Categora de datos.
1. Ninguna persona puede ser obligada a proporcionar datos sensibles.
2. Los datos sensibles slo pueden ser recolectados y objeto de tratamien-
to cuando medien razones de inters general autorizadas por ley. Tambin
s
394 ANEXO LEGISLATIVO
podrn ser tratados con finalidades estadsticas o cientficas cuando no pue-
dan ser identificados sus titulares.
3. Queda prohibida la formacin de archivos, bancos o registros que alma-
cenen informacin que directa o indirectamente revele datos sensibles. Sin
peIjuicio de ello, la Iglesia Catlica, las asociaciones religiosas y las organiza-
ciones polticas y sindicales podrn llevar un registro de sus miembros.
4. Los datos relativos a antecedentes penales o contravencionales slo
pueden ser objeto de tratamiento por parte de las autoridades pblicas com-
petentes, en el marco de las leyes y reglamentaciones respectivas.
Artculo 8 - Datos relativos a las salud. Los establecimientos sanitarios
pblicos o privados y los profesionales vinculados a las ciencias de la salud
pueden recolectar y tratar los datos personales relativos a la salud fsica o
mental de los pacientes que acudan a los mismos o que estn o hubieren esta-
do bajo tratamiento de aqullos, respetando los principios del secreto profe-
sional.
Artculo 9 - Seguridad de los datos.
1. El responsable o usuario del archivo de datos debe adoptar las medidas
tcnicas y organiza tivas que resulten necesarias para garantizar la seguridad
y confidencialidad de los datos personales, de modo de evitar su adulteracin,
prdida, consulta o tratamiento no autorizado y que permitan detectar desvia-
ciones, intencionales o no, de informacin, ya sea que los riesgos provengan de
la accin humana o del medio tcnico utilizado.
2. Queda prohibido registrar datos personales en archivos, registros o
bancos que no renan condiciones tcnicas de integridad y seguridad.
Artculo 10 - Deber de confidencialidad.
1. El responsable y las personas que intervengan en cualquier fase del tra-
tamiento de datos personales estn obligados al secreto profesional respecto
de los mismos. Tal obligacin subsistir aun despus de finalizada su relacin
con el titular del archivo de datos.
2. El obligado podr ser relevado del deber de secreto por resolucinjudi-
cial y cuando medien razones fundadas relativas a la seguridad pblica, la
defensa nacional o la salud pblica.
Artculo 11 - Cesin.
1. Los datos personales objeto de tratamiento slo pueden ser cedidos para
el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el inters legti-
mo del cedente y del cesionario y con el previo consentimiento del titular de
los datos, al que se le debe informar sobre la finalidad de la cesin e identifi-
car al cesionario o los elementos que permitan hacerlo.
2. El consentimiento para la cesin es revocable.
3. El consentimiento no es exigido cuando:
a. As lo disponga una ley;
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 395
b. En los supuestos previstos en el artculo 5, inciso 2;
c. Se realice entre dependencias de los rganos del Estado en forma direc-
ta, en la medida del cumplimiento de sus respectivas competencias;
d. Se trate de datos personales relativos a la salud, y sea necesario por
razones de salud pblica, de emergencia o para la realizacin de estudios
epidemiolgicos, en tanto se preserve la identidad de los titulares de los da-
tos mediante mecanismos de disociacin adecuados;
e. Se hubiera aplicado un procedimiento de disociacin de la informacin,
de modo que los titulares de los datos sean inidentificables.
4. El cesionario quedar sujeto a las mismas obligaciones legales y regla-
mentarias del cedente y ste responder solidaria y conjuntamente por la
observancia de las mismas ante el organismo de control y el titular de los datos
de que se trate.
Artculo 12 - Transferencia internacional.
1. Es prohibida la transferencia de datos personales de cualquier tipo con
pases u organismos internacionales o supranacionales, que no proporcionen
niveles de proteccin adecuados.
2. La prohibicin no regir en los siguientes supuestos:
a. Colaboracin judicial internacional;
b. Intercambio de datos de carcter mdico, cuando as lo exija el tratamien-
to del afectado, o una investigacin epidemiolgica, en tanto se realice en los
trminos del inciso e del artculo anterior;
c. Transferencias bancarias o burstiles, en lo relativo a las transacciones
respectivas y conforme la legislacin que les resulte aplicables;
d. Cuando la transferencia se hubiera acordado en el marco de tratados
internacionales en los cuales la Repblica Argentina sea parte;
e. Cuando la transferencia tenga por objeto la cooperacin internacional
entre organismos de inteligencia para la lucha contra el crimen organizado, el
terrorismo y el narcotrfico.
Captulo 111
DERECHOS DE LOS TITULARES DE DATOS
Artculo 13 - Derecho de informacin. Toda persona puede solicitar infor-
macin al organismo de control relativa a la existencia de archivos, registros,
bases o bancos de datos personales, sus finalidades y la identidad de sus res-
ponsables. El registro que se lleve al efecto ser de consulta pblica y gratui-
ta.
Artculo 14 - Derecho de acceso.
1. El titular de los datos, previa acreditacin de su identidad, tiene dere-
cho a solicitar y obtener informacin de sus datos personales incluidos en los
bancos de datos pblicos, o privados destinados a proveer informes.
396 ANEXO LEGISLATIVO
2. El responsable o usuario debe proporcionar la informacin solicitada
dentro de los diez das corridos de haber sido intimado fehacientemente.
Vencido el plazo sin que se satisfaga el pedido, o si evacuado el informe, ste
se estimara insuficiente, quedar expedita la accin de proteccin de los da-
tos personales o de hbeas data prevista en esta ley.
3. El derecho de acceso a que se refiere este artculo slo puede ser ejerci-
do en forma gratuita a intervalos no inferiores a seis meses, salvo que se acre-
dite un inters legtimo al efecto.
4. El ejercicio del derecho al cual se refiere este artculo en el caso de da-
tos de personas fallecidas le corresponder a sus sucesores universales.
Artculo 15 - Contenido de la informacin.
1. La informacin debe ser suministrada en forma clara, exenta de codifi-
caciones yen su caso acompaada de una explicacin, en lenguaje accesible al
conocimiento medio de la poblacin, de los trminos que se utilicen.
2. La informacin debe ser amplia y versar sobre la totalidad del registro
perteneciente al titular, aun cuando el requerimiento slo comprenda un
aspecto de los dato personales. En ningn caso el informe podr revelar datos
pertenecientes a terceros, aun cuando se vinculen con el interesado.
3. La informacin, a opcin del titular, podr suministrarse por escrito, por
medios electrnicos, telefnicos, de imagen u otro idneo a tal fin.
Artculo 16 - Derecho de rectificacin, actualizacin o supresin.
1. Toda persona tiene derecho a que sea rectificados, actualizados y, cuando
corresponda, suprimidos o sometidos a confidencialidad los datos personales
de los que sea titular, que estn incluidos en un banco de datos.
2. El responsable o usuario de un banco de datos, debe proceder a la recti-
ficacin, supresin o actualizacin de los datos personales del afectado, rea-
lizando las operaciones necesarias a tal fin en el plazo mximo de cinco das
hbiles de haber recibido el reclamo del titular de los datos o advertido el error
o falsedad.
3. El incumplimiento de esta obligacin dentro del trmino acordado en el
inciso precedente, habilitar al interesado a promover sin ms la accin de
proteccin de los datos personales o de hbeas data prevista en la presente ley.
4. En el supuesto de cesin, o transferencia de datos, el responsable ousua-
rio del banco de datos debe notificar la rectificacin o supresin al cesionario
dentro del quinto da hbil de efectuado el tratamiento del dato.
5. La supresin no procede cuando pudiese causar perjuicios a derechos o
intereses legtimos de terceros, o cuando existiera una obligacin legal de
conservar los datos.
6. Durante el proceso de verificacin y rectificacin del error o falsedad de
la informacin que se trate, el responsable o usuario del banco de datos debe-
r o bien bloquear el archivo, o consignar al proveer informacin relativa al
mismo la circunstancia de que se encuentra sometida a revisin.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 397
7. Los datos personales deben ser conservados durante los plazos previs-
tos en las disposiciones aplicables o en su caso, en las contractuales entre el
responsable o usuario del banco de datos y el titular de los datos.
Artculo 17 - Excepciones.
1. Los responsables o usuarios de bancos de datos pblicos pueden, median-
te decisin fundada, denegar el acceso, rectificacin o la supresin en funcin
de la proteccin de la defensa de la Nacin, del orden y la seguridad pblicos,
o de la proteccin de los derechos e intereses de terceros.
2. La informacin sobre datos personales tambin puede ser denegada por
los responsables o usuarios de bancos de datos pblicos, cuando de tal modo
se pudieran obstaculizar actuaciones judiciales o administrativas en curso
vinculadas a la investigacin sobre el cumplimiento de obligaciones tributa-
rias o previsionales, el desarrollo de funciones de control de la salud y del
medio ambiente, la investigacin de delitos penales y la verificacin de infrac-
ciones administrativas. La resolucin que as lo disponga debe ser fundada y
notificada al afectado.
3. Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, se deber brin-
dar acceso a los registros en cuestin en la oportunidad en que el afectado tenga
que ejercer su derecho de defensa.
Artculo 18 - Comisiones legislativas. Las Comisiones de Defensa Nacio-
nal y la Comisin Bicameral de Fiscalizacin de los Organos y Actividades de
Seguridad Interior e Inteligencia del Congreso de la Nacin y la Comisin
de Seguridad Interior de la Cmara de Diputados de la Nacin, o las que las sus-
tituyan, tendrn acceso a los archivos o bancos de datos referidos en el artculo 23,
inciso 2, por razones fundadas yen aquellos aspectos que constituyan materia
de competencia de tales Comisiones.
Artculo 19 - Gratuidad. La rectificacin, actualizacin o supresin de datos
personales inexactos o incompletos que obren en registros pblicos o privados
se efectuar sin cargo alguno para el interesado.
Artculo 20 - Impugnacin de valoraciones personales.
1. Las decisiones judiciales o los actos administrativos que impliquen apre-
ciacin o valoracin de conductas humanas, no podrn tener como nico fun-
damento el resultado del tratamiento informatizado de datos personales que
suministren una definicin del perfilo personalidad del interesado.
2. Los actos que resulten contrarios a la disposicin precedente sern
insanablemente nulos.
Captulo IV
USUARIOS Y RESPONSABLES DE ARCHIVOS, REGISTROS Y
BANCOS DE DATOS
Artculo 21 - Registros de archivos de datos. Inscripcin.
398
ANEXO LEGISLATIVO
1. Todo archivo, registro, base o banco de datos pblico, y privado destinado
a proporcionar informes debe inscribirse en el Registro que al efecto habilite
el organismos de control.
2. El registro de archivos de datos debe comprender como mnimo la si-
guiente informacin:
a. Nombre y domicilio del responsable;
b. Caractersticas y finalidad del archivo;
c. Naturaleza de los datos personales contenidos en cada archivo;
d. Forma de recoleccin y actualizacin de datos;
e. Destino de los datos y personas fsicas o de existencia ideal a las que
pueden ser trasmitidos;
f. Modo de interrelacionar la informacin registrada;
g. Medios utilizados para garantizar la seguridad de los datos, debiendo
detallar la categora de personas con acceso al tratamiento de la informacin;
h. Tiempo de conservacin de los datos;
i. Forma y condiciones en que las personas pueden acceder a los datos re-
feridos a ellas y los procedimientos a realizar para la rectificacin o actualiza-
cin de los datos.
3. Ningn usuario de datos podr poseer datos personales de naturaleza
distinta a los declarados en el registro.
El incumplimiento de estos requisitos dar lugar a las sanciones adminis-
trativas previstas en el captulo VI de la presente ley.
Artculo 22 - Archivos, registros o bancos de datos pblicos.
1. Las normas sobre creacin, modificacin o supresin de archivos, regis-
tros o bancos de datos pertenecientes a organismos pblicos deben hacerse por
medio de disposicin general publicada en el Boletn oficial de la Nacin o
diario oficial.
2. Las disposiciones respectivas, deben indicar:
a. Caractersticas y finalidad del archivo;
b. Personas respecto de las cuales se pretenda obtener datos y el carcter
facultativo u obligatorio de su suministro por parte de aqullas;
c. Procedimiento de obtencin y actualizacin de los datos;
d. Estructura bsica del archivo, informatizado o no, y la descripcin de la
naturaleza de los datos personales que contendrn;
e. Las cesiones, transferencias o interconexiones previstas;
f. rganos responsables del archivo, precisando dependencia jerrquica
en su caso;
g. Las oficinas ante las que se pudiesen efectuar las reclamaciones en ejer-
cicio de los derechos de acceso, rectificacin o supresin.
3. En las disposiciones que se dicten para la supresin de los registros
informatizados se establecer el destino de los mismos o las medidas que se
adopten para su destruccin.
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 399
Artculo 23 - Supuestos especiales.
1. Quedarn sujetos al rgimen de la presente ley, los datos personales que
por haberse almacenado para fines administrativos, deban ser objetos de re-
gistro permanente en los bancos de datos de las fuerzas armadas, fuerzas de
seguridad, organismos policiales o de inteligencia; y aqullos sobre anteceden-
tes personales que proporcionen dichos bancos de datos a las autoridades
administrativas o judiciales que los requieran en virtud de disposiciones le-
gales.
2. El tratamiento de datos personales con fines de defensa nacional o se-
guridad pblica por parte de las fuerzas armadas, fuerzas de seguridad, orga-
nismos policiales o inteligencia, sin consentimiento de los afectados, queda li-
mitado a aquellos supuestos y categora de datos que resulten necesarios para
el estricto cumplimiento de las misiones legalmente asignadas a aqullos para
la defensa nacional, la seguridad pblica o para la represin de los delitos. Los
archivos, en tales casos, debern ser especficos y establecidos al efecto, de-
biendo clasificarse por categoras, en funcin de su grado de fiabilidad.
3. Los datos personales registrados con fines policiales se cancelarn cuan-
do no sean necesarios para las averiguaciones que motivaron su almacena-
miento.
Artculo 24 - Archivos, registros o bancos de datos privados. Los particula-
res que formen archivos, registros o bancos de datos que no sean para un uso
exclusivamente personal debern registrarse conforme lo previsto en el arto 21.
Artculo 25 - Prestacin de servicios informatizados de datos personales.
1. Cuando por cuenta de terceros se presten servicios de tratamiento de
datos personales, stos no podrn aplicarse o utilizarse con un fin distinto al
que figure en el contrato de servicios, ni cederlos a otras personas, ni aun para
su conservacin.
2. Una vez cumplida la prestacin contractual los datos personales trata-
dos debern ser destruidos, salvo que medie autorizacin expresa de aqul por
cuenta de quien se prestan tales servicios cuando razonablemente se presu-
ma la posibilidad de ulteriores encargos, en cuyo caso se podr almacenar con
las debidas condiciones de seguridad por un perodo de hasta dos aos.
Artculo 26 - Prestacin de servicios de informacin crediticia.
1. En la prestacin de servicios de informacin crediticia slo pueden tra-
tarse datos personales de carcter patrimonial relativos a la solvencia econ-
mica y al crdito, obtenidos de fuentes accesibles al pblico o procedentes de
informaciones facilitadas por el interesado o con su consentimiento.
2. Pueden tratarse igualmente datos personales relativos al cumplimien-
to o incumplimiento de obligaciones de contenido patrimonial, facilitados por
el acreedor o por quien acte por su cuenta o inters.
3. A solicitud del titular de los datos, el responsable o usuario del banco de
datos, le comunicar las informaciones, evaluaciones y apreciaciones que sobre
400 ANEXO LEGISLATIVO
el mismo hayan sido comunicadas durante los ltimos seis meses y el nombre
y domicilio del cesionario en el supuesto de tratarse de datos obtenidos por
cesin.
4. Slo se podrn archivar, registrar o ceder los datos personales que sean
significativos para evaluar la solvencia econmico-financiera de los afectados
durante los ltimos cinco aos. Dicho plazo se reducir a dos aos cuando el
deudor cancele o de otro modo extinga la obligacin, debindose hacer cons-
tar dicho hecho.
5. La prestacin de servicios de informacin crediticia no requerir el pre-
vio consentimiento del titular de los datos a los efectos de su cesin, ni la ul-
terior comunicacin de sta, cuando estn relacionados con el giro de las ac-
tividades comerciales o crediticias de los cesionarios.
Artculo 27 - Archivos, registros o bancos de datos con fines de publicidad.
1. En la recopilacin de domicilios, reparto de documentos, publicidad o
venta directa y otras actividades anlogas, se podrn tratar datos que sean
aptos para establecer perfiles determinados con fines promocionales, comer-
ciales o publicitarios; o permitan establecer hbitos de consumo, cuando stos
figuren en documentos accesibles al pblico o hayan sido facilitados por los
propios titulares u obtenidos con su consentimiento.
2. En los supuestos contemplados en el presente artculo, el titular de los
datos podr ejercer el derecho de acceso sin cargo alguno.
3. El titular podr en cualquier momento solicitar el retiro o bloqueo de su
nombre de los bancos de datos a los que se refiere el presente artculo.
Artculo 28 - Archivos, registros o bancos de datos relativos a encuestas.
1. Las normas de la presente ley no se aplicarn a las encuestas de opinin,
mediciones y estadsticas relevadas conforme a la ley 17.622, trabajos de pros-
peccin de mercados, investigaciones cientficas o mdicas y actividades an-
logas, en la medida que los datos recogidos no puedan atribuirse a una perso-
na determinada o determinable.
2. Si en el proceso de recoleccin de datos no resultara posible mantener
el anonimato, se deber utilizar una tcnica de disociacin, de modo que no per-
mita identificar a persona alguna.
Captulo V
CONTROL
Artculo 29 - rgano de control.
1. El rgano de control deber realizar todas las acciones necesarias para
el cumplimiento de los objetivos y dems disposiciones de la presente ley. A
tales efectos tendr las siguientes funciones y atribuciones:
a. Asistir y asesorar a las personas que lo requieran acerca de los alcances
de la presente y de los medios legales de que disponen para la defensa de los
derechos que sta garantiza;
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 401
b. Dictar las normas y reglamentaciones que se deben observar en el desa-
rrollo de las actividades comprendidas por esta ley;
c. Realizar un censo de archivos, registros o bancos de datos alcanzados por
la ley y mantener el registro permanente de los mismos;
d. Controlar la observancia de las normas sobre integridad y seguridad de
datos por parte de los archivos, registros o bancos de datos. A tal efecto, podr
solicitar autorizacin judicial para acceder a locales, equipos o programas de
tratamiento de datos a fin de verificar infracciones al cumplimiento de la
presente ley;
e. Solicitar informacin a las entidades pblicas y privadas, las que debe-
rn proporcionar los antecedentes, documentos, programas u otros elemen-
tos relativos al tratamiento de los datos personales que se le requieran. En
estos casos, la autoridad deber garantizar la seguridad y confidencialidad de
la informacin y elementos suministrados;
f. Imponer las sanciones administrativas que en su caso correspondan por
violacin a las normas de la presente ley y de las reglamentaciones que se
dicten en su consecuencia;
g. Constituirse en querellante en las acciones penales que se promovieran
por violaciones a la presente ley;
h. Controlar el cumplimiento de los requisitos y garantas que deben reunir
los archivos o bancos de datos privados destinados a suministrar informes,
para obtener la correspondiente inscripcin en el Registro creado por esta ley.
1. El rgano de control gozar de autonoma funcional y actuar como r-
gano descentralizado en el mbito del Ministerio de Justicia de la N acin.
2. El rgano de control ser dirigido y administrado por un Director desig-
nado por el trmino de cuatro (4) aos, por el Poder Ejecutivo con acuerdo del
Senado de la Nacin, debiendo ser seleccionado entre personas con anteceden-
tes en la materia.
El Director tendr dedicacin exclusiva en su funcin, encontrndose
alcanzado por las incompatibilidades fijadas por ley para los funcionarios
pblicos y podr ser removido por el Poder Ejecutivo por mal desempeo de
sus funciones.
Artculo 30 - Cdigos de conducta.
1. Las asociaciones o entidades representativas de responsables o usuarios
de bancos de datos de titularidad privada podrn elaborar cdigos de conducta
de prctica profesional, que establezcan normas para el tratamiento de datos
personales que tiendan a asegurar y mejorar las condiciones de operacin de
los sistemas de informacin en funcin de los principios establecidos en la
presente ley.
2. Dichos cdigos debern ser inscriptos en el registro que al efecto lleve
el organismo de control, quien podr denegar la inscripcin cuando conside-
re que no se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias sobre la
materia.
402 ANEXO LEGISLATIVO
Captulo VI
SANCIONES
Artculo 31- Sanciones administrativas.
1. Sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que correspon-
dan en los casos de responsables o usuarios de bancos de datos pblicos; de la
responsabilidad por daos y perjuicios derivados de la inobservancia de la pre-
sente ley, y de las sanciones penales que correspondan, el organismo de con-
trol podr aplicar las sanciones de apercibimiento, suspensin, multa de mil
pesos ($1000) a cien mil pesos ($100.000), clausura o cancelacin del archivo,
registro o banco de datos.
2. La reglamentacin determinar las condiciones y procedimientos para
la aplicacin de las sanciones previstas, las que debern graduarse en relacin
a la gravedad y extensin de la violacin y de los perjuicios derivados de la
infraccin, garantizando el principio del debido proceso.
Artculo 32 - Sanciones penales.
1. Incorprase como artculo 117 bis del Cdigo Penal, el siguiente:
"1. Ser reprimido con la pena de prisin de un mes a dos aos el que inser-
tara o hiciera insertar a sabiendas datos falsos en un archivo de datos personales.
2. La pena ser de seis meses a tres aos, al que proporcionara a un terce-
ro a sabiendas informacin falsa contenida en un archivo de datos personales.
3. La escala penal se aumentar en la mitad del mnimo y del mximo,
cuando del hecho se derive perjuicio a alguna persona.
4. Cuando el autor o responsable del ilcito sea funcionario pblico en
ejercicio de sus funciones, se le aplicar la accesoria de inhabilitacin para el
desempeo de cargos pblicos por el doble del tiempo que el de la condena."
2. Incorprase como artculo 157 bis del Cdigo Penal el siguiente:
"Ser reprimido con la pena de prisin de un mes a dos aos el que:
1. A sabiendas e ilegtimamente, o violando sistemas de confidencialidad
y seguridad de datos, accediere, de cualquier forma, a un banco de datos per-
sonales;
2. Revelare a otro informacin registrada en un banco de datos persona-
les cuyo secreto estuviere obligado a preservar por disposicin de una ley.
Cuando el autor sea funcionario pblico sufrir, adems, pena de inhabi-
litacin especial de uno a cuatro aos."
Captulo VII
ACCIN DE PROTECCIN DE LOS DATOS PERSONALES
Artculo 33 - Procedencia. La accin de proteccin de los datos personales
o de hbeas data proceder:
a. Para tomar conocimiento de los datos personales almacenados en archi-
vos, registros o bancos de datos pblicos o privados destinados a proporcionar
informes, y de la finalidad de aqullos;
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO II 403
b. En los casos en que se presuma la falsedad, inexactitud, des actualizacin
de la informacin de que se trata, o el tratamiento de datos cuyo registro se
encuentra prohibido en la presente ley, para exigir su rectificacin, supresin,
confidencialidad o actualizacin.
Artculo 34 - Legitimacin activa. La accin de proteccin de los datos per-
sonales o de hbeas data podr ser ejercida por el afectado, sus tutores o
curadores y los sucesores de las personas fsicas, sean en lnea directa o cola-
teral hasta el segundo grado, por s o por intermedio de apoderado.
Cuando la accin sea ejercida por personas de existencia ideal, deber ser
interpuesta por sus representantes legales, o apoderados que stas designen
al efecto.
En el proceso podr intervenir en forma coadyuvante el Defensor del
Pueblo.
Artculo 35 - Legitimacin pasiva. La accin proceder respecto de los
responsables y usuarios de bancos de datos pblicos, y de los privados desti-
nados a proveer informes.
Artculo 36 - Competencia. Ser competente para entender en esta accin el
juez del domicilio del actor; el del domicilio del demandado; el del lugar en el que
el hecho o acto se exteriorice o pudiera tener efecto, a eleccin