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A Reforma da Administrao Pblica em Portugal

Manuel Vieira Mendes

Secretrio da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, mestre em Administrao Pblica

A Reforma da Administrao Pblica em Portugal

O contexto internacional a padronizao das polticas Nas polticas da Reforma da Administrao Pblica, a nvel mundial, tem-se verificado, por sistema, o ditame das principais instituies internacionais que, independentemente das realidades sociais, econmicas e culturais, impem modelos idnticos para todos os pases. Esses organismos o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial e a Organizao Mundial do Comrcio a par da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, definem orientaes polticas que passam por trs vectores: Fortes restries oramentais; Total liberalizao dos mercados; Privatizao dos servios pblicos. O que temos diante de ns um dos fenmenos da globalizao, que transporta para a generalidade dos pases as orientaes que, inicialmente, foram estruturadas para aplicar nos pases da Amrica Latina, e depois em frica, sempre numa perspectiva de instrumentos para o desenvolvimento e o progresso. Adoptando o modelo do capitalismo americano, promete-se tornar esses pases mais ricos e menos distantes dos pases desenvolvidos, atravs da total liberalizao mundial do comrcio. Embora inicialmente as polticas defendidas, designadamente pelo FMI, fossem de carcter expansionista, vieram progressivamente a ser restritivas e de austeridade oramental. Por isso, as vantagens prometidas com as medidas impostas no apareceram; o que se passou foi exactamente o contrrio aumentou o fosso entre os pases ricos e os pases pobres, bem como o nmero de pobres (com menos de 1 dlar por dia) em todo o mundo (mais 100 milhes na ltima dcada do sculo passado, em que se verificou um aumento mdio do rendimento mundial anual de 2.5%). Estas medidas, como meios para o desenvolvimento, transformaram-se em fins polticos e passaram a constar do chamado Consenso de Washington (estabelecido entre o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial e o Tesouro dos Estados Unidos da Amrica) e da Organizao Mundial do Comrcio. Quem comanda estas organizaes, com destaque para os Estados Unidos da Amrica, baseia-se no princpio rudimentar do bom funcionamento do mercado e do mau funcionamento do Estado. Tornaram-se em fundamentalistas nesta viso, defendendo, com mais fora e velocidade, a eliminao progressiva do papel do Estado. O que se pretende pr em causa a interveno pblica, mesmo nas reas sociais, e beneficiar tudo o que privado, seja entregando servios, ou adoptando modelos de gesto privada, ou entregue a privados, ou adoptando parcerias pblico-privado. As solues padronizadas tm ultimamente vindo a ser postas em causa, o que pode tornar caduco o Consenso de Washington. As concluses do ltimo 2

Frum Econmico Mundial de Davos vo nesse sentido, ao reconhecer que cada pas deve aplicar as polticas econmicas e sociais que considerar mais adequadas, sem ter de seguir as regras ortodoxas, com to maus resultados obtidos. Constata-se que certas reas tm estado mais ao sabor dos apetites que se desenvolvem. So os casos da sade e da educao, os dois sectores pblicos tradicionalmente mais fortes em termos mundiais. Por exemplo, fala-se no grande mercado que a educao e realiza-se anualmente um certame designado Mercado Mundial da Educao. Na verdade, em termos planetrios, um dos instrumentos em negociao na Organizao Mundial do Comrcio o designado Acordo Geral sobre Comrcio em Servios, que pretende levar ao mximo a liberalizao dos servios pblicos, quer os de tipo comercial, como as telecomunicaes, os transportes e a energia, quer os de carcter social, como a sade, a educao, a segurana social e a cultura. As negociaes, envolvendo os 144 pases aderentes, entre os quais os da Unio Europeia, decorrem de forma secreta, sendo difcil obter informaes rigorosas da situao do acordo. Mas, no restam dvidas que o que se pretende tratar os servios pblicos como se fossem um negcio; e, mesmo que se verifiquem posies proteccionistas iniciais em alguns campos, o Acordo Geral de Comrcio e Servios um processo em evoluo permanente, cuja filosofia levar at s ltimas consequncias a total liberalizao. No futuro ser impraticvel que qualquer pas detenha servios pblicos administrados sem fins lucrativos, em que no se verifique a interveno do sector privado, mundial e global, a concorrer nas mesmas condies. A interveno da Organizao Mundial do Comrcio imperativa, no sendo cuidados aspectos essenciais do nvel de desenvolvimento, das necessidades especficas ou, mesmo, das identidades culturais de cada um dos pases. A concorrncia que hoje j existe ser completa, quando eventualmente as condies de funcionamento forem as mesmas, como j vamos pressentindo, entre ns, com algumas ideias que atravessam o discurso poltico relativamente ao tratamento por igual do pblico e do privado, com uma relevncia dos factores econmicos em detrimento dos valores sociais. Por exemplo, no ensino superior, a oferta de pases desenvolvidos, como os Estados Unidos da Amrica, muito significativa, e com as propostas crescentes via Internet, aparece com toda a lgica a presso que se exerce sobre os outros pases no sentido da eliminao de barreiras no grande mercado do ensino superior e da liberalizao plena dos servios nessa rea. No auguraramos nada de bom se, em Portugal, deixssemos o cumprimento das misses da universidade iniciativa privada, cujos nveis de contributo para a educao, a formao e a investigao esto nos patamares mais baixos a nvel europeu e mundial. Dentro desta ptica, as principais medidas relativamente Reforma da Administrao Pblica comeam a desenhar-se nos finais dos anos 70, do sculo XX, ligadas crise econmica resultante do choque petrolfero e influncia ideolgica da designada Nova Direita, que adoptaram polticas neo-liberais nos pases de expresso anglo-saxnica, liderados por Reagan e Thachter. A partir dessa altura comea a aparecer um movimento de Reforma e Modernizao Administrativa que tem como objectivo tornar a Administrao Pblica mais eficiente e eficaz, centrada na proximidade dos cidados e na melhoria dos servios prestados. Com este movimento pretende-se equacionar as novas misses da Administrao Pblica, intervindo de forma articulada, a nvel da estrutura, do processo, do 3

ambiente e da tcnica. Um dos aspectos que marca as discusses da reforma o da dicotomia entre o sistema poltico e a gesto administrativa. Os pases da OCDE adoptam a terminologia de New Public Management e recomendam a todos os pases membros que adoptem os princpios fundamentais. Segundo Hood (1991), estes princpios so: A privatizao dos servios, com diminuio do peso do Estado; A adopo de mtodos de gesto empresarial, na base da supremacia desta em relao pblica; A desburocratizao e a descentralizao, com suporte num modelo que enfatiza os resultados, o servio, a participao e os sistemas abertos. Reforma e privatizao passam a andar de mos dadas. E esta associao fcil de germinar quando os impostos apertam e se v na privatizao a miragem para a diminuio dos preos dos servios e a melhoria da qualidade. A ideia de cliente do servio pblico passa a comandar todas as decises neste campo, esquecendo os diferentes papis dos utentes dos servios e, bem assim, os prestadores dos mesmos. As principais caractersticas da nova gesto pblica assentam na tnica da utilizao dos mtodos do sector privado, com a introduo de factores de concorrncia na Administrao Pblica, a nfase na racionalidade econmica e a valorizao dos resultados obtidos. A avaliao dos processos de reforma A questo central da poltica-espectculo, a falta de tempo para questes menores, como a avaliao das polticas, leva a que sistematicamente se v alterando alguns aspectos das polticas sem que seja feita uma avaliao sria anterior dos resultados obtidos. A mudana de governo implica quase sempre a mudana de algumas polticas, sem que na maior parte das vezes se compreenda o alcance das transformaes e a racionalidade das mesmas. De qualquer modo, alguns balanos e auditorias tm sido realizados. Estudos insuspeitos publicados recentemente, relativos a pases da OCDE (ver em www.oecd.org), tm vindo a concluir pelo erro estratgico nas opes adoptadas, de indiscriminada privatizao dos servios ou da sua gesto, sem ter em conta as realidades sociais e culturais de cada pas. Por exemplo, no relatrio sobre o Canad conclui-se que as polticas de austeridade oramental, de gesto de pessoal e de diminuio de efectivos conduziu a uma sangria dos melhores quadros e a uma baixa do moral do pessoal, com implicaes nos servios prestados aos cidados E isso repercutiu-se nos resultados que, em diversos casos, foram opostos ao que se prometia, em termos de qualidade de servios prestados; por vezes tm sido desastrosos, com graves implicaes na relao custo/benefcio do servio prestado. Veja-se o exemplo do Reino Unido. Em diversas reas atingiram-se situaes de grande retrocesso quer na qualidade, quer nos preos dos servios. Esto nesse caso os transportes ferrovirios, onde aumentaram os acidentes e os preos, com os horrios a serem menos cumpridos. O mesmo se passou com a poltica de parcerias pblico-privado no sector da sade. Numa auditoria a dez hospitais construdos em

parceria, os especialistas encontraram menos camas, problemas financeiros, falta de qualidade dos edifcios e uma diminuio na prestao dos cuidados. Numa reunio de Outubro de 2002 do Grupo de Trabalho de Gesto de Recursos Humanos da OCDE, foi referido que os problemas de pessoal foram completamente negligenciados, o que teve um efeito devastador no moral e na satisfao do pessoal no seu emprego. E sem pessoal motivado e interessado no h reforma que tenha sucesso e servio de qualidade que seja prestado, pois os funcionrios so os actores fundamentais nos processos de reformas. Na chamada Modernizao Administrativa tem sido sistematicamente desprezada a importncia da motivao dos funcionrios, bem como a satisfao das suas necessidades pessoais. Agora fala-se em medidas para corrigir os erros, com iniciativas que permitam elevar a motivao e a fidelizao do pessoal, tornando mais atraentes os postos de trabalho. Particularmente contundente Mintzberg (1996) ao afirmar que houve excessos e que se foi longe de mais na ideia de gerir o Estado maneira empresarial e que nos negcios privados nem tudo bom, como no sector pblico nem tudo mau; e que o sector privado deve aproveitar algumas das virtualidades da gesto pblica. Considera, ainda, que existem sectores que se justificam plenamente no domnio pblico e que no podem ser tratados como negcios, como o caso da investigao, da educao e dos cuidados de sade. E vai mais longe ao considerar que, na sociedade, no somos sempre consumidores ou clientes, mas temos mais dois chapus com que nos apresentamos nos servios pblicos - os de sbdito e de cidado. Apesar de nos crculos volta dos poderes polticos se constatar uma certa unanimidade relativa importao das regras da gesto privada para os servios pblicos, aparecem algumas teorias crticas que ganham fora face ao insucesso de muitos processos de reforma. Na linha de diversos autores, que consideram que o privado e o pblico s so idnticos nos aspectos secundrios e que as diferenas so mais importantes do que as semelhanas (Rocha, 1995), so acentuadas as diferenas mais significativas entre a gesto pblica e a gesto empresarial: Contradio entre o interesse pblico e o lucro como objectivos; Restries legais inerentes gesto pblica; Ambiente poltico na gesto pblica, com processos de eleio; Gesto pblica, mais preocupada em cumprir as normas e no cometer erros do que nos resultados; Critrios de eficincia postos em causa por razes de oportunidade poltica; Diferenas inultrapassveis nas relaes de poder; Padres organizacionais distintos; Origem dos fundos dos impostos e no dos consumidores; Concorrncia no sector privado e monoplio, em geral, no pblico, a no ser com a duplicao de actividades; Dificuldade em identificar os custos das actividades e portanto avaliar resultados com base em parmetros objectivos; 5

Os novos modelos de gesto no so a soluo milagrosa para resolver os problemas da prestao de servios essenciais. No entanto, estas diferenas ntidas no significam que na gesto pblica no sejam adoptados paradigmas que so comuns em qualquer gesto. Hoje, os servios pblicos so geridos na base de um plano de actividades e de um relatrio de gesto, existem processos de avaliao e financiamentos em funo dos resultados. As polticas de Reforma em Portugal Um relatrio recente da OCDE dava algumas orientaes a Portugal sobre a problemtica da Reforma da Administrao Pblica, em que para alm da conhecida sugesto de cortes nas despesas, indicava a aposta nos contratos a prazo, o encorajamento da concorrncia entre prestadores pblicos e privados, a reduo do financiamento pblico do ensino superior e o aumento das propinas, a diminuio das comparticipaes nos medicamentos, entre outras propostas com o mesmo sentido. No nosso pas, as polticas da Reforma da Administrao Pblica, tm estado a ser discutidas no segredo dos deuses. Apesar disso, e por algumas medidas j tomadas no campo dos servios de sade e anunciadas para outros sectores, designadamente na educao e no ensino superior, no ser difcil descortinar o que est em preparao. A palavra de ordem continua a ser qualidade que, na Administrao Pblica portuguesa, tem sido propalada pelo poder poltico quase exclusivamente ligada ideia chave de Menos Estado, Melhor Estado. Ou seja, induz-se nos cidados que s possvel alcanar uma melhor qualidade do servio se houver diminuio do peso do Estado, o que abre caminho s ideias privatizadoras. Teremos, seguramente, mais do mesmo privatizaes de servios, entrega da gesto a interesses privados, introduo de mecanismos de contratao privada, quer de pessoas quer de bens e servios. o modelo da concorrncia crescente dos mercados importado para a coisa pblica e associado s ideias da Reforma da Administrao Pblica; at j se fala na gesto familiar na educao. Ser dada maior nfase aos aspectos da competitividade e da maximizao dos investimentos e dos recursos, em reas to sensveis de prestao de servios aos cidados, como o ensino e a sade. Tal como referimos atrs, as orientaes traadas para as reformas da Administrao Pblica, nas principais organizaes internacionais, so sempre as mesmas subordinao s regras do mercado, pois o privado faz sempre melhor que o pblico. Mas ser que s poderemos ter servios de qualidade numa situao de privatizao ou de gesto privada? E quando se refere a superioridade do privado do que estaremos a falar? Das empresas americanas que tm falido em catadupa devido a gesto danosa? Ou das portuguesas que encerram, ou se mantm s custa de apoios pblicos? Da gesto ruinosa e fraudulenta da Universidade Moderna, ou da gesto familiar do ministro Paulo Portas? Sim, do que estamos a falar quando, pelo contrrio, vemos servios de excelncia a funcionar na esfera pblica, com ndices de gesto de grande qualidade, apesar de no serem tomadas as polticas facilitadoras, adequadas a uma melhor gesto, com mais autonomia, mais responsabilidade e uma sria avaliao?

As polticas relativas Reforma da Administrao Pblica no tm tido em conta os diferentes contextos polticos, sociais, econmicos e culturais dos diferentes pases. O desajustamento dessas polticas notrio. Como refere Stiglitz (2002), as polticas devem ser concebidas para ser aplicadas no pas real que temos e no num mundo virtual, sempre com o mesmo receiturio. Elas devem ter a origem nas pessoas do prprio pas, sensveis s necessidades e preocupaes das populaes. Para enformar estas polticas, leva-se a cabo uma intensa campanha de descrdito da Administrao Pblica e de mentiras sobre as condies remuneratrias do pessoal da funo pblica, que responsabilizado pelo mau funcionamento dos servios. Temos, assim, os ingredientes para a eterna dicotomia entre pblico e privado, associada a emprego pblico versus contrato individual de trabalho. No entanto, os erros crassos ao mais alto nvel do governo parecem passar em claro, sem que se apurem responsabilidades. o que se passa com os cartes de contribuinte e de utente do Servio Nacional de Sade. At agora, apesar de produzidos, 13 milhes de cartes no tm sido utilizados, por erro de concepo de projecto, e parecem estar destinados ao lixo com um prejuzo de milhes de euros. As transformaes que j foram concretizadas, designadamente nos servios de sade, tm sido levadas a cabo de forma precipitada e sem ter em conta a realidade das diferentes organizaes. o que se est a passar nos hospitaisempresas, que para alm da diferenciao significativa das remuneraes dos seus dirigentes, vm sido geridas casuisticamente, com regras pouco claras, o que tem conduzido a uma certa paralisao e a resultados mais que duvidosos. Ao mesmo tempo, como denunciou recentemente o Presidente da Repblica, est-se a criar um dualismo entre uma Administrao Pblica, dita moderna, sem limites de financiamento com o recurso a mecanismos do mercado, e uma Administrao Pblica que propositadamente se mantm inalterada, com pessoal desmotivado e resignado. A orientao para uma poltica de sucesso A tendncia, em Portugal, tem sido sempre para tornear as questes de fundo e tomar medidas supostas milagrosas, normalmente copiadas de outros pases, que pretendem atacar pela raiz, destruindo todo o edifcio e nada assegurando em relao ao futuro. sempre mais fcil rasgar o existente e construir de novo. O que difcil, e exige coragem e deciso poltica, transformar, inovar com a colaborao e a participao dos que esto interessados nas alteraes para prestar melhor servios. Numa sociedade to estratificada como a nossa, com enormes assimetrias sociais e regionais, o Estado no se pode demitir da sua funo essencial em determinadas reas, como a sade e a educao. E sabe-se, da teoria econmica, que o Estado tem de intervir nas reas sociais em que, pelas suas regras, se verifica uma imperfeio dos mercados; e que essa interveno pblica provoca importantes externalidades nesses campos, com um benefcio associado, que no s individual mas de toda a comunidade. por isso que difcil conceber alguns destes sectores entregues lgica do privado.

No queremos deixar de apresentar algumas linhas fundamentais de actuao com vista reforma da Administrao Pblica em Portugal: Considerar prioritria a descentralizao at ao nvel mais baixo, para a concretizao dos objectivos traados; Dar relevo ao papel insubstituvel que os dirigentes tm no xito das mudanas organizacionais, criando condies para que exeram a sua funo, com nfase na avaliao e na responsabilizao; Estimular a motivao do pessoal no desempenho profissional e o desenvolvimento da sua autonomia para as transformaes que se vo operando, com a determinao constante das necessidades de desenvolvimento; Aplicar uma gesto participada a todos os nveis da deciso, sejam estratgicas ou de polticas de pessoal, conseguindo a identificao dos funcionrios com os objectivos institucionais e funcionais; Manter uma preocupao permanente com o ambiente de trabalho, promovendo o dilogo e a cooperao entre dirigentes, chefias e todo o pessoal; Realizar a avaliao do desempenho na base de objectivos e de resultados obtidos, ligada com uma dignificao estimulante nas remuneraes e nos complementos, acompanhada da formao profissional adequada, que incentive a auto-formao e o desenvolvimento pessoal. Sendo certo que se torna necessrio produzir alteraes no sistema de promoo e de avaliao do desempenho, tornando-o mais equitativo na diferena e mais estimulante para o pessoal, dever manter-se um servio pblico de carreira, que d mais estabilidade e segurana, permitindo uma maior motivao para os desafios das organizaes, pois no est ao sabor das mudanas de cor de governo. Ao mesmo tempo, tal corresponde a um contributo importante para o reforo da sociedade democrtica e constitui um instrumento indispensvel ao bom funcionamento do Estado. Convm acrescentar que hoje j esto consagrados princpios de gesto na Administrao Pblica, que estabelecem os objectivos da eficincia, da eficcia e da economia. No necessrio privatizar nem entregar a gesto a privados, ou introduzir outros mecanismos de privatizao, para se conseguir um bom funcionamento dos servios pblicos. O que necessrio dar condies aos gestores dos servios (que, pelos vistos, podem existir para outros, desde que privatizados) e aplicar os sistemas de avaliao em vigor (no papel), mas que so totalmente ignorados. S depois poderamos tirar concluses srias!

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