Ttulo: A importncia do Princpio da Subsidiariedade na Unio Europia. Autor: Pedro de Abreu e Lima Florncio.

Referncias do autor: O autor Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e atualmente ocupa o cargo de Coordenador de Polticas Comerciais na Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda. J trabalhou tambm na Secretaria de Acompanhamento Econmico do mesmo ministrio com defesa da concorrncia. Ele formado em economia, pela Universidade de So Paulo, em direito pelo Centro Universitrio de Braslia e mestre em direito econmico internacional pela Universidade de Warwick no Reino Unido. Resumo: O presente artigo analisa a importncia do Princpio da Subsidiariedade na Unio Europia no contexto de incorporao de novos membros e reforma de suas instituies. Para tanto, utiliza essencialmente uma abordagem multidisciplinar, com incurses nos domnios da poltica, economia, direito e administrao pblica. Demonstra-se que o Princpio da Subsidiariedade desempenhou papel fundamental para contemporizao de interesses divergentes em momentos cruciais do processo de integrao europeu. A despeito de sua importncia, o entendimento a respeito do conceito vive atualmente um dilema. Alguns pensadores defendem que deve haver maior delimitao de competncias entre a Comunidade e os Estados-Membros. J outros, preconizam as vantagens de uma delimitao de atribuies mais imprecisa e verstil. O presente artigo toma partido da segunda corrente, advogando os benefcios de uma maior flexibilidade interpretativa do conceito em um mundo sujeito a constantes transformaes inusitadas. Palavras-chave: principio da subsidiariedade, incorporao de novos membros e reforma institucional.

ndice 1 INTRODUO...................................................................................................... 3

2 O PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE SIGNIFICADO E OBJETIVOS......4 2.1 Artigo 5 do Tratado da Comunidade Europia.......................................4 2.1.1 O Princpio da Atribuio de Poderes.......................................5 2.1.2 O Princpio da Subsidiariedade per se......................................6 2.1.3 O Princpio da Proporcionalidade.............................................7 2.2 Artigo 1 do Tratado da Unio Europia...................................................9 3 EVOLUO DO PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NO CONTEXTO DE REFORMA INSTITUCIONAL.............................................................................11 4 SIGNIFICADO DO PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NO CONTEXTO DE INCLUSO DE NOVOS MEMBROS.................................................................13 5 CONCLUSO.......................................................................................................15 6 BIBLIOGRAFIA...................................................................................................16

1) INTRODUO O presente artigo tem duas pretenses. A primeira a de analisar a relevncia, o significado e os principais objetivos implcitos no Princpio da Subsidiariedade, delineado em diversos dispositivos do arcabouo normativo europeu. A segunda a de prover um exame conceitual do princpio no recente contexto de incorporao de novos Estados-Membros e de reforma das instituies europias, demonstrando a importncia que o conceito pode desempenhar. O artigo est subdividido em cinco sees. Aps a introduo, a segunda seo apresenta explicao a respeito do conceito de subsidiariedade e as principais razes para sua insero como um preceito normativo fundamental da Comunidade Europia. Esse esforo revela-se importante em virtude da relevncia que o Princpio da Subsidiariedade assumiu nos ltimos anos na discusso a respeito do futuro da Europa. Declaraes como subsidiariedade a palavra que pode salvar Maastricht 1 tornaramse usuais no seio da comunidade intelectual europia durante os debates que precederam a incorporao dos dez novos membros. A terceira seo do texto busca empreender um exame da evoluo do Princpio da Subsidiariedade no contexto das recentes reformas institucionais europias, especialmente aps os tratados de Nice e de Amsterdam. No escopo dos futuros desafios da Unio Europia, a seo seguinte do artigo objetiva tecer consideraes a respeito das possveis abordagens do tema em um cenrio europeu com dez novos membros, com possibilidades de futuras incluses. A quinta seo conclui o texto. A anlise do Princpio da Subsidiariedade engloba, essencialmente, trs diferentes dimenses inter-relacionadas, que sero constantemente abordadas ao longo do artigo: a poltica, a scio-econmica, e a de administrao pblica. O Princpio da Subsidiariedade encerra aspectos de ordem poltica, pois lida com a distribuio de competncias dentre as diversas esferas de poder. O tema igualmente demanda uma abordagem econmica, em funo de levar em considerao a relao de custo e benefcio da ao nacional vis a vis a da Comunidade Europia, antes de submeter determinado assunto s respectivas esferas de competncia. Por fim, consideraes de administrao pblica tambm se revelam importantes na anlise do
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Slogan na capa do European Independent de acordo com Harold G. Jeffcoat no texto The Subsidiarity Principle in European Community Law disponvel em http://www.txwes.edu/president/subsidiarity.htm, acessado em 15 de dezembro de 2004.

Princpio da Subsidiariedade, pois uma correta, legtima e justificvel delimitao de competncias entre a Comunidade e os Estados-Membros pressupe adequada definio dos objetivos e das metas das polticas pblicas envolvidas, bem como um exame da efetividade dos seus resultados. Por fim, o estudo do princpio tambm pode revelar-se til para o contexto brasileiro de integrao regional no Mercosul, uma vez que esse processo integracionista atualmente vive um dilema entre a manuteno de sua estrutura essencialmente inter-governamental e um avano mais significativo rumo a eventuais composies supranacionais, em que os Estados-Membros no seriam as ltimas ou nicas instncias deliberativas. Conforme se ver adiante, o Princpio da Subsidiariedade foi de grande valia Unio Europia em situaes semelhantes. 2) O PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE SIGNIFICADO E OBJETIVOS O Princpio da Subsidiariedade est essencialmente contido em dois diferentes dispositivos: o artigo 5 do tratado da Comunidade Europia e o artigo 1 do Tratado da Unio Europia. O principal objetivo desta seo o de examinar o conceito no mbito dos dispositivos da primeira norma. No obstante, para desempenhar essa tarefa de maneira mais proveitosa, abordar-se-, a ttulo comparativo, o conceito luz do artigo 1 do Tratado da Unio Europia, meramente para demonstrar as diferentes possveis acepes do termo. 2.1) Artigo 5 do Tratado da Comunidade Europia. 2 Os dispositivos constantes no artigo 5 do Tratado da Comunidade Europia podem ser subdivididos em trs partes distintas que, de fato, delineiam trs princpios interdependentes e complementares: o da atribuio de poderes, o Princpio da Subsidiariedade per se e o da proporcionalidade3. Esses princpios devem ser
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Artigo 5 do Tratado da Comunidade Europia, in verbis: A Comunidade actua nos limites das atribuies que lhe so conferidas e dos objectivos que lhe so cometidos pelo presente Tratado. Nos domnios que no sejam das suas atribuies exclusivas, a Comunidade intervm apenas, de acordo com o Princpio da Subsidiariedade, se e na medida em que os objectivos da aco prevista no possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido dimenso ou aos efeitos da aco prevista, ser melhor alcanados ao nvel comunitrio. A aco da Comunidade no deve exceder o necessrio para atingir os objectivos do presente Tratado.
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Para anlise mais aprofundada ver: DASHWOOD, Alan. The Limits of the European Community Powers. In: European Law Review n. 21, p.113-128, 1996.

simultaneamente analisados para adequada compreenso. Somente aps o exame dos trs conceitos de forma conjunta, poder-se- pretender entender o significado do Princpio da Subsidiariedade.4 2.1.1 O Princpio da Atribuio de Poderes O primeiro pargrafo do artigo 5 enuncia o princpio da atribuio de poderes, cujos dispositivos prevem ao Comunitria restrita s reas de competncia que lhe so autorizadas pelo Tratado da Comunidade Europia e aos objetivos ali estipulados. Em outras palavras, os dispositivos restringem os atos da Comunidade aos limites de sua competncia exclusiva. A despeito da aparente obviedade, esse conceito tem suscitado recorrentes debates e questionamentos por duas razes principais. Primeiramente, a delimitao de competncias da ao da Comunidade Europia no se sujeita nica e exclusivamente aos ditames legais, conforme poder-se-a pensar. Em ltima anlise, a deciso a respeito da adequada conformao das competncias comunitrias sua exclusiva esfera de atribuio cabe Corte Europia de Justia. Em suas recentes deliberaes, a Corte tem interpretado as fronteiras de competncia da Comunidade de maneira relativamente elstica,5 reconhecendo os preceitos da doutrina de poderes implcitos e a aplicabilidade do artigo 308.6 Em segundo lugar, existe um debate no seio da Comunidade Europia relacionado ao entendimento do conceito de competncia exclusiva, anteriormente citado. Por um lado, os defensores de uma interpretao mais legalista e literal do termo clamam que a competncia exclusiva da Comunidade no tem correlao alguma com o seu efetivo exerccio, existindo sempre que h transferncia de poderes dos EstadosMembros Comunidade por intermdio do arcabouo normativo europeu. Por outro
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Existe uma certa confuso a respeito da correta definio acerca do Princpio da Subsidiariedade, pois h o Princpio da Subsidiariedade per se e o Princpio da Subsidiariedade genrico, que engloba alm do Princpio da Subsidiariedade per se o princpio da atribuio de poderes e o da proporcionalidade. Quando a maior parte dos autores refere-se ao Princpio da Subsidiariedade eles remetem ao princpio em termos genricos, envolvendo tambm os outros dois mencionados princpios. Manter-se-, por enquanto, esta separao, conforme definido por A. Dashwood, op. cit. nota de rodap n 2. Em momento posterior, no entanto, a referncia ao Princpio da Subsidiariedade ser feita em termos genricos, juntando todos os supramencionados princpios. 5 Para uma anlise mais detalhada ver: CRAIG, Paul e De Burca, Grinne. EU Law Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press, 2003. 6 "Se uma aco da Comunidade for considerada necessria para atingir, no curso de funcionamento do mercado comum, um dos objectivos da Comunidade, sem que o presente Tratado tenha previsto os poderes de aco necessrios para o efeito, o Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comisso, e aps consulta do Parlamento Europeu, adoptar as disposies adequadas."

lado, outra corrente de entendimento limita as esferas de competncia exclusiva aos segmentos em que houve de fato ao da Comunidade. Essas duas vises tm cada uma suas vantagens e desvantagens. A primeira prioriza um mtodo de entendimento do conceito de competncia exclusiva prestabelecido e com base em preceitos legalmente estipulados de maneira a-priorstica. Favorece-se, consequentemente, a previsibilidade legal, caso vigore interpretao jurdica de cunho eminentemente literal. No entanto, esse entendimento do conceito pode representar um incentivo inrcia da ao comunitria, uma vez que suas competncias estariam previamente definidas, independentemente do seu efetivo exerccio. J o outro entendimento do conceito pode apresentar o inconveniente de induzir a situao de maior insegurana jurdica e imprevisibilidade legal, em funo de depender essencialmente de efetivo exerccio dos poderes da Comunidade para assegurar a existncia de competncia exclusiva. No obstante, essa interpretao contm a vantagem de impelir a Comunidade ao, de maneira a assegurar a consolidao de sua competncia em determinado assunto. Ou seja, diante de determinada situao problema que se apresente a um pblico-alvo especfico na Unio Europia, essa lgica hermenutica induziria a Comunidade a atuar, reduzindo, conseqentemente, o risco de omisso pblica. 2.1.2) O Princpio da Subsidiariedade per se O segundo pargrafo do o artigo 5 dispe acerca do Princpio da Subsidiariedade per se. De acordo com os preceitos legais do artigo, dois requisitos so necessrios para justificar a ao da Comunidade em determinado assunto, quais sejam: i) que os objetivos da ao prevista no possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e ii) que, em funo da escala e dos efeitos da ao pretendida, os objetivos possam ser mais efetivamente alcanados pela Comunidade. Portanto, levando-se em considerao que determinada ao no est inserida no domnio das competncias exclusivas da Comunidade ou dos Estados-Membros, a principal questo a pautar a aplicao do Princpio da Subsidiariedade per se a eficcia comparativa da ao institucional. Nesse contexto, um relevante dilema que se apresenta a adequada definio dos objetivos das diversas polticas pblicas a cargo dos Estados-Membros e da 6

Comunidade. Paradoxalmente, essa aparentemente simples tarefa pode ensejar problemas dos mais diversos graus de complexidade. De fato, a adequada definio de metas em polticas pblicas um dos objetos de estudo mais desafiadores em administrao pblica. A depender do estabelecimento dos objetivos de maneira mais ampla ou especfica, as aes institucionais empreendidas sero significativamente afetadas e, como conseqncia, anlises de efetividade e eficincia das polticas pblicas alterar-se-o conformemente.7 Alm disso, conforme haja a estipulao de metas mais amplas ou restritas poder-se- justificar ao da Comunidade com base no Princpio da Subsidiariedade em funo da requerida escala da ao empreendida. De uma maneira geral, pode-se concluir que quanto mais os objetivos das polticas pblicas sejam definidos de forma mais abrangente, maior a probabilidade de sua consecuo demandar ao da Comunidade em funo da necessria escala envolvida. Percebe-se, portanto, que a definio dos objetivos das polticas pblicas pode ser uma varivel chave a definir e justificar a delimitao de competncias com base no princpio ora em estudo. Vale tambm ressaltar que s cabe aplicao do Princpio da Subsidiariedade per se nas esferas de competncias concorrentes da Comunidade Europia e dos Estados-Membros. Assim sendo, qualquer anlise a respeito da aplicabilidade desse princpio pressupe eliminao prvia das reas de competncias exclusivas nacionais e comunitrias. 2.1.3) O Princpio da Proporcionalidade O Princpio da Proporcionalidade est expresso no terceiro pargrafo do o artigo 5 da Comunidade Europia. Trata-se, em essncia, de um conceito de direito administrativo com origem na legislao alem. O princpio basicamente preceitua que, no exerccio de suas competncias, a Comunidade deve pautar-se pela estrita congruncia entre sua forma de ao e os objetivos pretendidos. Em outras palavras, a atuao comunitria no deve ser excessiva em relao s finalidades desejadas. A insero desse princpio conjuntamente com o conceito de subsidiariedade no ocorre por acaso. A inobservncia do princpio da proporcionalidade pode dar margem a
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De acordo com a teoria de administrao pblica tradicional, determinada poltica pblica considerada efetiva caso resolva o problema de determinado pblico-alvo. Para que isso ocorra, essencial a correta definio dos objetivos das aes das diferentes polticas. J o conceito de eficincia essencialmente econmico, e envolve anlise de maximizao dos resultados a um custo mnimo.

interferncias indevidas da Comunidade nas competncias dos Estados-Membros, distorcendo, por conseguinte, toda a lgica implcita ao conceito de subsidiariedade. por essa exata razo que o Princpio da Proporcionalidade deve ser analisado como uma componente fundamental do conceito de subsidiariedade. Portanto, por tudo que foi anteriormente exposto, pode-se inferir que o Princpio da Subsidiariedade representa um mecanismo assecuratrio dos Estados-Membros contra indevida e excessiva interferncia da Comunidade em assuntos considerados eminentemente nacionais. No momento da assinatura do Tratado da Comunidade Europia, trs diferentes correntes ideolgicas se distinguiam nitidamente: os conservadores britnicos, cuja principal preocupao era a manuteno da soberania dos Estados-Membros, os cristos democratas, essencialmente preocupados em assegurar canais de deciso adequados a demandas locais, e os polticos regionais alemes, com foco meramente direcionado para assegurar que suas competncias constitucionais seriam protegidas.8 A incluso do Princpio da Subsidiariedade nos tratados europeus representou uma maneira de contemporizar todos esses interesses antagnicos. Permitiu, em especial, que as divergncias e tenses polticas representadas pelo embate doutrinrio e ideolgico entre os defensores de uma futura centralizao europia e os cticos dessa iniciativa, notavelmente os britnicos, fossem relativamente acomodados. Conforme salientado por Craig e De Burca Para aqueles que temiam movimento posterior para uma espcie de Comunidade Federalista o conceito de subsidiariedade representou a panacia designada a frear tais iniciativas centralizadoras.9 Van Kersbergen e Verbeek igualmente asseveram que o princpio pode ter sido um mecanismo para facilitar a contemporizao em um difcil momento da Conferncia Intrergovernamental de Maastricht (IGC).10 Nesse sentido, a insero do conceito em pauta no arcabouo normativo europeu representou perspicaz iniciativa rumo ao arranjo de interesses dspares nas discusses da Comunidade Europia, propiciando, assim, empreendimentos supranacionais relativamente homogneos e uniformes com manuteno, todavia, de certo controle local.
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Para uma anlise mais detalhada ver: DE BURCA, Grinne. Reappraising Subsidiarity's Significance after Amsterdam. In: Jean Monnet Working Papers n.7 - Harvard Law School, 1999. 9 Traduo prpria, em CRAIG, Paul e De Burca, Grinne. EU Law Text, Cases and Materials . Oxford: Oxford University Press, 2003. pg. 132. 10 V. DE BURCA, Grinne. Reappraising Subsidiarity's Significance after Amsterdam. In: Jean Monnet Working Papers n.7 - Harvard Law School, 1999.

No obstante, alguns autores advogam que a delimitao de competncias no princpio de subsidiariedade dos tratados europeus excessivamente vaga e imprecisa. Essa caracterstica ainda permitiria, portanto, significativa interferncia da Comunidade em atributos essencialmente nacionais. Outros pensadores como A. Dashwood, por exemplo, argumentam que a atual delimitao de competncias entre Estados-membros e Comunidade suficientemente discernvel, a despeito de posterior esforo de elucidao demarcatria ainda ser necessrio. De acordo com as prprias palavras do mencionado autor: da essncia de tal ordem que os poderes no centro estejam claramente demarcados e que somente seja possvel extenso posterior desses poderes mediante explcito consentimento dos Estados-Membros, alcanados em conformidade com os imperativos constitucionais de cada pas.11 Por fim, alguns autores como G. De Burca reconhecem a impreciso delimitadora de competncias entre Comunidade e Estados-Membros, mas a vislumbram como uma vantagem. Para De Burca, o atual contexto poltico-econmico mundial de crescente fluidez, complexidade e interdependncia requer maior versatilidade e eficiente relacionamento entre os diferentes nveis de poder e esferas decisrias. O autor julga que essa lgica de atuao flexvel e eficaz possibilitada por intermdio do Princpio da Subsidiariedade. De fato, em um mundo em constante mutao, com progressiva interdependncia e conexo no seio das estruturas administrativas e nos diferentes nveis de poder, o desenvolvimento de mecanismos de governana mais maleveis e versteis entre esses arranjos representativos no somente uma arguta deciso, mas tambm um imperativo contextual. Atuaes efetivas e eficazes dos entes estatais em diferentes ocasies demandam respostas rpidas e geis a problemas das mais variadas nuances. Para que isso seja possvel, necessrio contar com uma organizao institucional flexvel das estruturas de poder e das esferas decisrias de maneira a permitir atuao particularizada e eficaz nas diferentes situaes. Iniciativas rumo a maior preciso delimitadora e rigidez no estabelecimento de competncias entre Estados-Membros e a Comunidade parecem ir de encontro a essa lgica.

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Traduo prpria em DASHWOOD, Alan. The Limits of the European Community Powers . In: European Law Review n. 21, p.113-128, 1996.

2.2) Artigo 1 do Tratado da Unio Europia O o artigo 1 do Tratado da Unio Europia dispe, in verbis: O presente Tratado assinala uma nova etapa no processo de criao de uma Unio cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decises sero tomadas de uma forma to aberta quanto possvel e ao nvel mais prximo possvel dos cidados. (grifos nossos) O artigo acima, portanto, difere significativamente do o artigo 5 da Comunidade Europia, anteriormente analisado. O dispositivo ora em questo objetivou, primordialmente, contemplar os interesses dos retromencionados Democratas Cristos nas discusses do Tratado da Unio Europia, em suas preocupaes em zelar por adequada aproximao dos nveis decisrios s comunidades locais. De Burca considerou essa preocupao expressa nos dispositivos legais do Tratado de Maastricht como uma viso democrtica do conceito de subsidiariedade. A semelhana entre essa perspectiva do conceito de Subsidiariedade e a anterior reside no fato de ambas privilegiarem aes pblicas resultantes da maior aproximao possvel com os cidados. No obstante, enquanto a tica anterior s vislumbrava duas esferas de ao institucional, a comunitria e a nacional, a presente perspectiva queda-se silente com relao a esse aspecto, deixando espao, portanto, para maior discricionariedade com relao atuao pblica. A presente tica do conceito de subsidiariedade considerada democrtica porque pressupe decises e atuaes institucionais pautadas ao mximo por demandas das populaes locais, estimulando aes descentralizadas e representaes polticas sensveis a particularidades locais. Quanto mais distante for determinada deciso com relao ao pblico-alvo, maior a probabilidade de ser desvirtuada, incompreendida e efetiva, bem como menores as chances de ser adequadamente monitorada. No mais, processos decisrios mais prximos dos beneficirios das polticas pblicas estimulam mecanismos de retroalimentao informativa cleres e dotados de maior acurcia, significativamente melhorando a qualidade de atuao dos entes pblicos. 3) EVOLUO DO PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NO CONTEXTO DE REFORMA INSTITUCIONAL Conforme anteriormente mencionado, durante as discusses do Tratado da Unio Europia, trs grupos com posies divergentes a respeito da distribuio de 10

poderes entre Estados-Membros e Comunidade Europia se delinearam. A incluso do Princpio da Subsidiariedade no Tratado representou clarividente iniciativa rumo ao entendimento entre essas correntes divergentes, propiciando o avano do processo de integrao europia. O carter relativamente vago e impreciso dos dispositivos do artigo 5 provavelmente revestiu-se de intencionalidade legislativa. Conforme mencionado por De Burca a legislao europia tem, como de conhecimento dos advogados europeus, frtil tradio de evoluo por meio do recurso a termos vagos, abertos e imprecisos, que so mesmo escolhidos por essa exata razo.12 Em 1993, um acordo entre as instituies europias propiciou desenvolvimento de detalhes procedimentais para aplicao mais eficaz do Princpio da Subsidiariedade.13 Essas mudanas foram posteriormente incorporadas ao Tratado de Amsterdam em 1997 juntamente com o conceito de Subsidiariedade Democrtica. A insero desses dispositivos parcialmente refletiu a caracterstica do Tratado de Amsterdam de priorizao promoo de iniciativas com o objetivo de dotar o processo de integrao de maior efetividade, em vez de zelar por maior demarcao de competncias. Duas outras importantes inovaes tambm foram inseridas no Tratado de Amsterdam: a obrigatoriedade de motivao das propostas legislativas da Comisso com base no Princpio da Subsidiariedade e o requerimento direcionado mesma instituio de submisso de relatrio anual a respeito da implementao do princpio. Essas decises objetivaram promover maior transparncia e adeso ao conceito de Subsidiariedade nos procedimentos legislativos, bem como dissemin-lo perante as instituies europias. Alguns anos mais tarde, o Tratado de Nice promoveu novas modificaes no conceito de Subsidiariedade no seio da Comunidade Europia. A maior realizao do Tratado de Nice foi a de propiciar a reforma institucional com vistas ao processo de incluso de novos membros. Nesse sentido, a diviso de votos no Conselho da Europa, o nmero de comissionrios e a quantidade de assentos no Parlamento alteraram-se. Alm disso, as mudanas legislativas ao Tratado aperfeioaram o mecanismo de co-deciso e o sistema de votao de maioria qualificada. A atuao da Corte de Primeira Instncia foi tambm substancialmente incrementada, por meio de extenso jurisdicional para quase todas as reas. Nos
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DE BURCA, Grinne. Reappraising Subsidiarity's Significance after Amsterdam . In: Jean Monnet Working Papers n.7 - Harvard Law School, 1999. 13 Protocolo Relativo Aplicao dos Princpios da Subsidiariedade e Proporcionalidade

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segmentos cuja atuao requeria saber tcnico especializado, o Tratado criou instituies jurdicas especializadas. Por fim, dentro desse contexto de reforma, o Parlamento obteve legitimidade ativa para ingressar com aes na Corte de Justia. As modificaes do Tratado de Nice representaram, portanto, um avano institucional rumo ao desenvolvimento do processo decisrio da Comunidade Europia, principalmente em funo da extenso dada ao sistema de votao de maioria qualificada. Nesse contexto, os Estados-Membros tendem a progressivamente perder a capacidade de bloquear iniciativas da Comunidade e, portanto, detm menor aptido a deliberar a respeito do futuro da Unio Europia. O sistema de co-deciso, por outro lado, teve como principal objetivo o aperfeioamento do procedimento legislativo, aproximando as diferentes instituies europias nessa atividade. Caso essa mudana revele-se acertada, espera-se que a Comunidade aumente sua capacidade para legislar. Nesse contexto de desenvolvimento rumo a um maior federalismo europeu, um aspecto particularmente importante que merece ateno a oposio popular Unio Europia. Como o principal local de representao poltica popular ainda o Estado nacional, e em funo da progressiva mitigao de suas competncias no processo de integrao europeu, de certa forma natural e esperado que a Unio Europia seja recorrentemente apontada como a principal responsvel pela menor capacidade deliberativa de populaes locais. Esse cenrio tambm agravado pelo alegado dficit democrtico na Unio Europia, entendido como a carncia de representatividade dos cidados perante as principais instituies europias. O Princpio da Subsidiariedade pode exercer papel fundamental nesse contexto de forma a parcialmente remediar essa resistncia popular Unio Europia. Primeiramente, porque o conceito representa uma maneira de diminuir a probabilidade de interferncia da Comunidade em assuntos eminentemente nacionais. Segundo, a observncia dos preceitos expressos no princpio de subsidiariedade democrtica induz a Comunidade a empreender aes de maneira mais prxima possvel do cidado, reduzindo, de certa forma, os problemas democrticos anteriormente citados. Por ltimo, o Parlamento, como legtimo representante dos cidados europeus, adquiriu, aps o Tratado de Nice, legitimidade ativa para ajuizar aes perante a Corte de Justia por inobservncia do Princpio da Subsidiariedade. A despeito desses possveis efeitos benficos associados ao Princpio da Subsidiariedade, a resposta a respeito da medida em que o conceito revelar-se- adequado para impedir excessiva interferncia da Comunidade em assuntos locais 12

depender, em grande parte, da maneira como a Corte de Justia atuar quando provocada. Caso opte por manter um padro de anlise detalhista e minucioso do assunto, a instituio ver-se- obrigada a promover cuidadosos estudos de eficincia econmica e incurses no universo da efetividade comparada da ao institucional para resolver problemas pontuais. Por outro lado, na hiptese de optar por uma considerao mais superficial e rasteira do Princpio da Subsidiariedade, por meio de deliberaes somente em casos de erros crassos, sem levar em considerao esses aspectos, a Corte pode dar margem a questionamentos, crticas, e tornar o processo decisrio suscetvel a ingerncias polticas.14 Anlise preliminar a respeito da atuao da Corte de Justia nesse aspecto demonstram que a instituio no tem revelado inclinao a efetuar questionamentos de aes da Comunidade com base no Princpio da Subsidiariedade. Nesse sentido, as decises C-84/94 Reino Unido/Conselho e C-377/98 - Pases Baixos/Conselho so paradigmticas, comunitrias. 4) SIGNIFICADO DO PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE NO CONTEXTO DE INCLUSO DE NOVOS MEMBROS muito provvel que o Princpio da Subsidiariedade possa igualmente desempenhar um papel relevante no contexto de incluso de novos membros Unio Europia. Um dos principais objetivos do Tratado de Nice foi o de preparar as instituies europias para o alargamento. Desenvolveu-se, nesse sentido, processo decisrio com maior utilizao do sistema de votao por maioria qualificada, uma vez que mecanismos deliberativos unicamente dependentes de pleitos com base na unanimidade poderiam levar a Comunidade paralisia. Se por um lado esse movimento rumo a maior federalizao aumenta a capacidade de ao comunitria, por outro, os EstadosMembros vero suas possibilidades de determinar o futuro da Europa reduzidas. Em um contexto de alargamento, portanto, possvel que o grau de apoio de populaes locais acesso se veja diminudo em funo desse aspecto.
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pois demonstram

consideraes

superficiais

do conceito

de

subsidiariedade e uma postura recalcitrante da Corte na contestao de normas

Para uma anlise mais detalhada ver CRAIG, Paul e De Burca, Grinne. EU Law Text, Cases and Materials. Oxford: Oxford University Press, 2003. pgs. 136-138.

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De acordo com o Princpio da Subsidiariedade, no entanto, as competncias exclusivas dos Estados-Membros no sero afetadas por iniciativas da Comunidade. Esse conceito ajuda a preservar, nesse sentido, o poder de atrao a futuras adeses Unio Europia. Outrossim, conforme expresso no Protocolo Relativo Aplicao dos Princpios da Subsidiariedade e Proporcionalidade, mesmo nas reas de competncia concorrente, existe orientao para atuao comunitria preferencialmente por intermdio de diretivas em vez de regulaes. Como as diretivas so instrues normativas que somente especificam o resultado a ser alcanado por determinada poltica pblica, deixando a consecuo dos meios para atingi-los a cargo dos EstadosMembros, mitiga-se o risco de excessiva centralizao deliberativa. A incluso de novos membros tornar inevitavelmente a Unio Europia menos homognea. Em funo dessa maior diversidade, surge um cenrio mais propcio a conflitos entre atuaes da Comunidade de acordo com uma lgica mais centralizadora, e deliberaes regionais com base em realidades especficas locais. Consequentemente, espera-se que surjam maiores questionamentos perante a Corte de Justia em funo da inobservncia do Princpio da Subsidiariedade. Um dos desafios dessa instituio, portanto, ser o de como fazer face a esse previsvel aumento da carga de trabalho em uma rea carente de previsibilidade legal, conforme anteriormente demonstrado. Surge, portanto, nesse cenrio, o seguinte questionamento: desejvel aumentar a delimitao de competncias para aumentar a segurana jurdica, a previsibilidade legal e a celeridade decisria em detrimento da flexibilidade para adaptar-se a situaes novas, ou, contrariamente, prefervel contar com menor grau de certeza jurdica, um processo deliberativo mais moroso para privilegiar a versatilidade e o poder de adaptao?

5) CONCLUSO O presente artigo concentrou-se no estudo dos principais objetivos implcitos ao Princpio da Subsidiariedade no arcabouo normativo europeu e na anlise do conceito em um contexto de incluso de novos membros e de reforma das instituies europias. Algumas concluses podem ser extradas desse estudo.

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Primeiramente, parece claro existir um dilema inerente ao Princpio da Subsidiariedade entre previsibilidade legal e maior delimitao de competncias, por um lado, e incerteza jurdica e demarcao de atribuies mais vagas, por outro. Segundo, a aplicao do Princpio da Subsidiariedade no significa necessariamente que as competncias da Comunidade sero reduzidas, conforme s vezes especulado. possvel, paradoxalmente, que haja inclusive espao para atuao comunitria mais abrangente caso aja de maneira pro ativa sem encontrar resistncia e questionamento judicial. Logo, o grau de ingerncia da Comunidade em assuntos nacionais depende fundamentalmente das deliberaes da Corte Europia de Justia. Por ltimo e mais importante, convm enfatizar que o Princpio da Subsidiariedade teve um papel fundamental no processo de integrao europeu para a concluso de importantes acordos. Esse aspecto positivo deriva, em grande medida, da impreciso e da fluidez do conceito. Alguns autores mencionam que j tempo de promover uma distino mais precisa entre as competncias da Comunidade e dos Estados-Membros em prol da previsibilidade legal e da celeridade decisria. No obstante, essa iniciativa pode revelar-se temerria. No atual contexto mundial de rpidas e imprevisveis mudanas, com progressiva interdependncia entre os mais diversos atores sociais e institucionais, dotar esse conceito fundamental de rigidez pode significativamente afetar a capacidade de resposta frente a novos desafios. Os defensores de maior delimitao de competncias entre as diferentes esferas de governo no deveriam encarar o processo de integrao europeu como um processo inexorvel de mitigao dos poderes locais, como inmeros fazem. Muito pelo contrrio, poderiam vislumbr-lo como uma iniciativa nica, propiciadora de atuao efetiva e eficaz nos distintos nveis de organizao governamental, conforme seja requerido pelas distintas situaes particulares.

BIBLIOGRAFIA CRAIG, Paul e De Burca, Grinne. EU Law Text, Cases and Materials . Oxford: Oxford University Press, 2003.

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