Ponencia Formacion Agendas

f a c t o r i ad ei d e a s
C e n t r od eE s t u d i o s A n d a l u c e s
SEMINARIO LA FORMACIN DE LAS AGENDAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR
Beln Morata de la Puerta Polticas de inclusin social en Andaluca

agenda gubernamental contempornea: una aproximacin terica
Susana Ruiz Seisdedos Actores y factores determinantes en la Quim Brugu Polticas para la cohesin social: nuevos contenidos y
nuevas formas

BELN MORATA DE LA PUERTA UNIVERSIDAD DE GRANADA
PONENCIA:
Polticas de inclusin social en Andaluca
POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN ANDALUCA Beln Morata Garca de la Puerta Universidad de Granada Fundacin Centro de Estudios Andaluces, Sevilla, marzo 2007
I.- INTRODUCCION El desarrollo emergente de un nuevo modelo de sociedad y la exclusin social como un elemento inherente a este desarrollo, hace que continuamente aparezcan manifestaciones de procesos de exclusin social. El problema multifactorial de la exclusin corre el peligro de tomar slo alguna de las perspectivas como ncleo fundamental de su significado: la cuestin social, econmica, cultural o poltica. Sin embargo, s que parece claro que la respuesta a la pregunta la exclusin
de qu? hace referencia a la necesidad de comprender e interpretar las nuevas pautas de

divisin social, sobre todo cuando se producen cambios estructurales referidos al empleo, las prestaciones del Estado de bienestar, los movimientos demogrficos y los derechos que delimitan a los desposedos, a los marginados. Esto significa que el trmino exclusin social abarca diferentes significados y tiene distintos matices. No se trata slo de insuficiencia de ingresos, va ms all incluso de la insercin en el mercado; afecta a mbitos como la vivienda, la educacin, la salud y el acceso a los servicios. Afecta a grupos sociales completos, no slo a personas individualmente consideradas, ya residan en zonas rurales o urbanas que son objeto de discriminacin, segregacin o vctimas del proceso de debilitamiento de las tradicionales formas de relacin social (Comisin de las Comunidades Europeas: 1993). Desde luego, si yo fuera Ministra de Trabajo y Asuntos Sociales o Consejera para la Igualdad y Bienestar social estara feliz si algn investigador o analista competente me diera una respuesta clara a la pregunta esencial de cmo tienen que concebirse los programas y los proyectos de ayuda pblica, dirigidos a pobres e indigentes, para que sean eficaces, es decir, para que
ayuden eficazmente a erradicar o por lo menos- a reducir sustancialmente la pobreza? Dicho de otra manera De qu condiciones depende la ayuda pblica en la lucha contra la indigencia y la pobreza? (Bajoit, 2004). Facilitara mucho la cuestin si solo utilizando tcnicas economtricas pudiramos resolver la ecuacin caractersticas personales y la probabilidad de ser pobre; estrato socioeconmico y nivel educativo, ser saludable, acceso al sistema de salud, cualificacin profesional. Ojala slo fuera cuestin de nmeros, de cruzar variables (edad, estado civil, origen rural o urbano) y de encontrar en el laboratorio la frmula adecuada cuyo resultado erradicara la pobreza y la exclusin social. La prctica nos ha demostrado que no es exactamente as. Y digo esto porque los datos, a veces, pueden ser abrumadores. En los primeros meses de este ao el Instituto Nacional de Estadstica ha publicado la Encuesta de Condiciones de vida con datos del 20005. Segn ella, Andaluca sigue a la cabeza del ranking de personas pobres en Espaa, y datos similares se publican en los estudios del CIS, Caritas, FOESSA o BBV: Andaluca encabeza la lista de la incidencia del paro y de la precariedad en Espaa. El propio Consejero de Asuntos Sociales reconoca en el ao 2001 que en Andaluca existen 29.000 hogares en situacin de pobreza extrema1 -segn datos del IESA- lo que agrava la cuestin pues en los Anuarios de la Caixa, la renta media por persona en Andaluca gira en torno al 80-85% de la media nacional. A veces, nuestros gobernantes andaluces lanzan mensajes optimistas que afirman que somos pioneros en polticas progresistas, que en los ltimos aos hemos mantenido un ritmo de
crecimiento sostenido y esto ha hecho posible elevar los diferentes indicadores econmicos y, al mismo tiempo, incrementar las polticas de distribucin . Algunos estudios sobre la evolucin
2
del bienestar en Andaluca as lo ponen de manifiesto (Villar, 2006) y en esta aparente contradiccin lo que s prevalece sobre todo es que Andaluca sigue siendo una de las regiones europeas con menor desarrollo, en las que la incidencia de la pobreza es mayor y en las que existe menos bienestar per capita.
1 2
Pobreza severa: hogares con ingresos por debajo del 25% de la renta media andaluza Intervencin en el acto de firma en San Telmo del Pacto por el Bienestar Social desde Andaluca. Consejera de la Presidencia. Oficina del Portavoz del Gobierno. Pp. 4
El estudio de la pobreza y la exclusin social es un fenmeno relativamente nuevo en Andaluca desde la ptica de la actuacin pblica, es decir, en cuanto al tratamiento que la Junta de Andaluca viene dando desde el comienzo de la configuracin y puesta en marcha de polticas propias andaluzas. A lo largo de estas pginas tratar de describir los recursos y programas desarrollados para luchar contra la pobreza y la exclusin social programas especficos y medidas transversales- como respuestas articuladas en torno al problema, e introducir el debate sobre la suficiencia y oportunidad de las medidas legales establecidas, a la luz del nuevo marco estatutario. II.- LAS POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN ANDALUCIA 2.1 EL CONTEXTO DE LA EXCLUSIN
Desde hace tiempo la literatura especializada advierte que la exclusin es an peor que la pobreza y la marginacin, pues la vulnerabilidad econmica podra tratarse con polticas de rentas mnimas, pero a lo que nos enfrentamos es a la ruptura de vnculos con el ncleo mayoritario de la sociedad (Fundacin Encuentro, 2001). Las situaciones extremas de exclusin pueden llevar a la ruptura de relaciones y al aislamiento de personas. Y lo ms paradjico de todo es que la exclusin viene paralela al desarrollo y al crecimiento econmico, en un entorno de polticas de lucha contra la pobreza. En este sentido, para algunos la excusin social es la ausencia del conjunto de oportunidades vitales que otros s tienen y la dificultad o imposibilidad muy intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal e insercin sociocomunitaria, y a los sistemas preestablecidos de proteccin. Por ello la exclusin social equivale a la desafiliacin, es decir, aun desligamiento social de gran profundidad que, de hecho, produce la prdida de la ciudadana social, definida como un conjunto de derechos de carcter social, econmico, laboral y poltico en el individuo y en el grupo que sufre tal proceso (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales: 2001).
Quiz el problema de la sociedad actual no sea tanto la dimensin de la exclusin como la progresiva desestabilizacin de los colectivos estables. Hay diferentes situaciones que llevan a los individuos y grupos desde posiciones de menor y mayor integracin hacia zonas de vulnerabilidad y exclusin social. Robert Castel analiza esta idea y distingue las zonas que conforman la vida social, y que son (Castel, 1992): 1. Una zona de integracin, que se caracteriza por un trabajo estable y por una inscripcin relacional slida, familiar y de vecindad. En este grupo aunque existen grandes desigualdades sociales, stas no amenazan a la estabilidad social. 2. Una zona de vulnerabilidad que, por el contrario, es una zona inestable: precariedad laboral (pequeas chapuzas, trabajos intermitentes, desempleo) y fragilidad en los soportes familiares y sociales. 3. Una zona de marginalidad o exclusin social que se caracteriza por ausencia del trabajo, por el aislamiento social y la ausencia de proteccin social. Este grupo sufre las formas ms extremas de pobreza, no sabe acceder a las formas normalizadas de participacin social y es incapaz de salir de esta situacin por s solo. La zona de vulnerabilidad ocupa un lugar central y estratgico pues sta alimenta la zona de marginalidad o exclusin: los grupos de personas que viven en la precariedad tienen escasas posibilidades de participar as como insuficientes recursos y competencias para funcionar socialmente, en una sociedad en la que la pobreza, la soledad y el aislamiento se combinan en un crculo vicioso que conduce a la exclusin. Las rupturas son compensadas por redes como la familia, la solidaridad comunitaria y pblica. Sin embargo, paulatinamente las familias estn dejando de ser el paraguas contra la soledad y el aislamiento y, adems, cuando disminuyen las posibilidades de tomar parte en la vida de la comunidad, la exclusin social aumenta. Los autores consideran que tener o no tener trabajo y el tipo de trabajo que se tiene, constituye la principal barrera que delimita las tres zonas sealadas anteriormente. Sin embargo, la experiencia laboral no puede separarse de otras dimensiones del proceso de integracin social, como la familia, las redes sociales y de apoyo, las relaciones culturales, etc.
2.2 LA LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSION SOCIAL
Como ya se ha indicado, las polticas de inclusin social, como tales, son muy jvenes en Andaluca. Desde finales de los aos 80 el gobierno andaluz apost por la estructura de servicios sociales comunitarios como la plataforma que impulsara el pleno desarrollo de las personas y los grupos, siendo medio eficaz de prevencin, tratamiento y eliminacin de las causas que conducen a su marginacin. En un principio, los recursos, actividades y prestaciones que comprendan los servicios sociales eran limitados -en la mayora de los casos gestionaban los servicios traspasados por el Estado- aunque poco a poco fue crendose lo que se conoce como
servicios integrados, una vez que la Comunidad autnoma fue desarrollando y llenando de
contenido las reas de actuacin propias. La comunidad gitana, los grupos de conductas disociales (delincuentes y reclusos), los toxicmanos, la tercera edad, las personas con minusvala, la familia, infancia, adolescencia y juventud aparecen como colectivos diferenciados que necesitan atencin especfica por sus condiciones o circunstancias. Al mismo tiempo, la Junta de Andaluca inicia una serie de programas dirigidos a colectivos marginados, unidos a la convocatoria de subvenciones a entidades pblicas y organizaciones de accin social para el desarrollo de objetivos de los distintos planes que se ponen en marcha. De manera paralela, en estos primeros aos, el sistema nacional de proteccin social sigue teniendo carcter contributivo. La creacin de los complementos mnimos de pensiones de la Seguridad Social y el subsidio de desempleo asistencial del sistema de desempleo estn directamente condicionados a la pertenencia a la Seguridad Social: los primeros, para pensionistas de la Seguridad Social cuya pensin es inferior a la mnima (y carecen de recursos econmicos) y el segundo, para parados que agotaron la prestacin contributiva por desempleo o que tuvieron un periodo de cotizacin inferior al mnimo exigido para cobrarlo. A finales de los aos 80 la sanidad se universaliza y a partir de 1990 se crean las pensiones no contributivas de la Seguridad Social (para mayores de 65 aos y personas con una minusvala elevada) y las prestaciones familiares, dirigidas a familias con bajos ingresos y con unas cuantas econmicas que nos siguen situando a la cola de Europa.
Al margen de la Seguridad Social el sistema asistencial del Estado era muy limitado. En teora deba incluir prestaciones econmicas, asistencia sanitaria y servicios sociales para todos aquellos que estaban excluidos de la Seguridad Social y carecan de ingresos suficientes. En la prctica fue un sistema insuficiente a todas luces, muy restrictivo, con prestaciones econmicas muy escasas y servicios sociales muy poco desarrollados. Sirva este fugaz repaso para constatar que el sistema de proteccin social en Espaa no tiene carcter universal. Algunos de sus componentes s lo son, pero ni entonces ni ahora existe un mecanismo de proteccin universal contra la pobreza. Los autores han barajado distintas explicaciones a la falta de desarrollo adecuado del mandato constitucional: se argumenta, por ejemplo, que la pobreza extrema est mitigada en Espaa por una solidaridad familiar muy extendida y por formas de economa sumergida marginal y no marginal- muy amplias. Que los sectores de poca o nula capacidad de presin no suelen recibir nada. La visin malthusiana de la pobreza es otra de las razones que sigue estando fuertemente arraigada en Espaa, as como la ideologa modernizadora y su alergia a reconocer el problema de la pobreza y la exclusin social.(Aguilar, Laparra y Gaviria, 1995). A ello habra que aadir que cualquier intento de universalizar el derecho a un ingreso mnimo encuentra el gran obstculo de la limitacin de los recursos disponibles para el gasto social, as como el incremento permanente de las necesidades no satisfechas de la poblacin. Lo cierto es que las Comunidades Autnomas no tienen ms remedio que articular programas dirigidos a quienes no puedan acceder a las prestaciones econmicas normales (por no estar en la Seguridad Social o an estando, no cumplir algunos de los requisitos) pues los servicios sociales, como un tercer sector diferenciado y complementario de la Seguridad Social y del sistema asistencial del Estado, tambin tenan graves inconvenientes. Bsicamente tena que ver con la nueva inspiracin universalista y modernizadora de la que estaban imbuidos, que, queriendo romper con la visin caritativa y centralista de los servicios sociales de franquismo, han tenido una verdadera alergia a que deban afrontar el problema de la pobreza y la exclusin social, y una alergia mayor an a ofrecer prestaciones en dinero de asistencia social a los necesitados(Aguilar, Laparra, Gaviria 1995).
2.2.1 Los programas de insercin de la Junta de Andaluca Tras las primeras elecciones autonmicas en 1982 comienza el proceso formal de institucionalizacin de la Junta. En aquellos momentos se inicia un profundo debate poltico sobre la situacin de Andaluca y cul era el papel que deba asumir la nueva Administracin autonmica. Esto era enfrentarse a un autntico y originario conflicto fundacional: el de la dialctica del subdesarrollo y por consiguiente, la necesidad de acometer su propio desarrollo econmico. Se parta de la idea de que la Administracin deba ser el agente dinamizador capaz de crear un desarrollo endgeno andaluz frente al desarrollo exgeno franquista (Porras, 1990). Esta ideologa se materializaba en el intento de crear una red empresarial y social, llamando a la concertacin a todos los agentes implicados: empresarios, sindicatos, fuerzas sociales y polticas. Desde entonces, las actuaciones de la Junta de Andaluca han tenido el objetivo final de la superacin inmediata del subdesarrollo y el desempleo, pero ms especficamente a travs del establecimiento de las bases que garanticen la movilizacin de los recursos propios para ofrecer niveles de vida suficientes, debiendo atraer para ello a sectores tecnolgicamente avanzados. Se mantienen las reas tradicionales que han generado riqueza y desarrollo y en el plano social se sigue asegurando la cobertura de los costes sociales que originan el propio subdesarrollo que, adems, garantizan el establecimiento de relaciones clientelares y la consiguiente consolidacin electoral (Cazorla: 2000). En este contexto, los programas de asistencia social se han articulado en torno a la dependencia del modelo social de la competitividad y crecimiento econmico. El gobierno andaluz, en su lucha contra la pobreza y la exclusin social, ha apostado por el crecimiento econmico, esperando as generar empleo pues aqul era compatible con una redistribucin de los ingresos, manteniendo esta situacin durante muchos aos. Al mismo tiempo, se pens que la insercin deba realizarse a travs de la participacin en el empleo. La consideracin de que el trabajo es un elemento bsico de pertenencia a la sociedad y de integracin social dirigi la intervencin a la bsqueda de estructuras flexibles y protegidas para las personas excluidas.
Podran citarse muchos ejemplos pero me gustara destacar el Plan andaluz de barriadas de
actuacin preferente (1989), el Plan integral para la comunidad gitana andaluza (1994) y el Programa de Solidaridad (1990) como propuestas de desarrollo integral del territorio y de los
grupos seleccionados. El primero, orientado hacia el urbanismo y la vivienda con el objetivo de modificar el entorno y recuperar los espacios, adems de un conjunto de actividades de dinamizacin hacia el empleo, socio-econmicas, participacin ciudadana y salud medioambiental. Las actividades se centraron en mejorar las condiciones urbansticas de los barrios, as como proporcionarles mayor dotacin de servicios sociales y culturales. Fueron importantes las operaciones de regeneracin urbana que se realizaron contratando a los parados de la zona (iniciativas de ocupacin), de manera que los propios afectados trabajaron en tareas de inters colectivo, como la adecuacin y reparacin de viviendas, regeneracin de los barrios y mejora del medio y de sus equipamientos. En segundo lugar, desde el ao 1989 se realizan en Andaluca proyectos de intervencin a favor de la comunidad gitana, promovidos por la Junta, gestionados por los ayuntamientos y financiados por la Administracin del Estado. Ms tarde, se aprueba el Plan Integral para la Comunidad Gitana Andaluza, en la misma lnea marcada por el Plan de Desarrollo Gitano del Estado: promocin, integracin social y participacin y, en segundo lugar, fomento de la tolerancia de la diversidad sociocultural. Mediante la cofinanciacin de actuaciones a desarrollar con la comunidad gitana, se desarrollan polticas compensatorias que persiguen el desarrollo social y la mejora de la calidad de vida de la comunidad gitana, dentro del respeto a su diferencia cultural como pueblo. Las principales reas de actuacin son: educacin, vivienda, formacin-empleo, salud y accin social. Por ltimo, el Programa de Solidaridad de los Andaluces para la erradicacin de la marginacin y
de la desigualdad en Andaluca regula un ingreso mnimo de solidaridad, asociado a otras

prestaciones de insercin. Dirigido a un sector heterogneo de la poblacin andaluza: personas que, segn la ley son capaces para trabajar aunque en la prctica no pueden (minusvlidos sociales) parados de exclusin, parados que no pueden acceder a las prestaciones de la Seguridad Social por no haber cumplido an los requisitos (normalmente cotizacin previa suficiente). En definitiva, toda la poblacin excluida de la Seguridad Social y de cualquier otro
programa asistencial y que no cuenta con recursos propios suficientes. Este programa se dirige a unidades familiares y comprende un ingreso mnimo de solidaridad, de carcter temporal, y la posibilidad de realizar una serie de itinerarios de insercin (profesionales, educativas y de acceso a la vivienda). Junto al mismo habra que mencionar al Subsidio por desempleo y la renta agraria, especficos para jornaleros andaluces subempleados en la agricultura, colectivo que ha ido disminuyendo en parte por las modificaciones que hizo el partido popular del Rgimen Especial Agrario a partir del ao 2006, dirigidas principalmente a impedir que los jornaleros pudieran entrar y salir fcilmente del rgimen especial agrario. 2.2.2 El Plan Andaluz para la Inclusin Social (2003-2006) La primera consideracin que habra que hacer es que la coincidencia sobre el mismo territorio de programas y equipos dirigidos a la intervencin social (servicios sociales comunitarios, Plan de Barriadas de Actuacin Preferente -hoy denominadas zonas con necesidades de transformacin social-, Programa de Solidaridad, Plan Andaluz sobre Drogas y Adiciones y otros) pone de manifiesto la existencia de un potencial importante, como instrumento de lucha contra la pobreza y la exclusin social que, quiz, no se haya aprovechado suficientemente. Era, pues, el momento de planificar y coordinar las polticas de inclusin social desde una perspectiva integral en un momento, adems, idneo desde que el Consejo Europeo impulsa la lucha contra la exclusin social a nivel comunitario, con la aprobacin de los Planes Nacionales y su progresiva acomodacin siguiendo el mtodo abierto de coordinacin con el que viene trabajando la Unin Europea. En definitiva, el I Plan de inclusin se aprueba en Andaluca en el ao 2003, como instrumento de planificacin que recoge los requerimientos establecidos en la Agenda Social Europea y concretados por las directrices del II Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social del Reino
de Espaa (2003-2005). En estos tres instrumentos de trabajo, el perfil integral de los mismos,
apunta a la condicin multifactorial de las situaciones de exclusin, trascendiendo el carcter sectorial de las polticas sociales que se han declarado impotentes ante el colapso de problemticas y circunstancias que presenta la exclusin.
A travs de este Plan el gobierno andaluz ha tratado de ajustar la intervencin global con respuestas individualizadas. El plan nace despus de un periodo de estudio y reflexin sobre cules son los factores que producen la exclusin a los individuos y a la comunidad y, una vez identificados, articular las respuestas necesarias. Al mismo tiempo, desarrolla las potencialidades del territorio conforme a una metodologa preestablecida. Desde el punto de vista territorial la dimensin urbana tiene carcter prioritario en el diseo de gran parte de los mecanismos que prev este plan pues, aunque existe tambin pobreza en el medio rural, los estudios sobre la pobreza y exclusin social realizados en Andaluca marcan la diferencia entre el medio rural, en el que puede existir pobreza en sentido estrictamente econmico, pero no exclusin y el mbito urbano en el que pueden confluir pobreza y exclusin3. En otro sentido, en el Plan prima un enfoque focalizado, que consiste bsicamente en tratar de llegar directamente a los segmentos especficos, dividiendo a la poblacin en grupos de poblacin beneficiaria, dependiendo de cules sean los objetivos a conseguir4. Los grupos sealados se han identificado como los grupos ms vulnerables y con mayor riesgo de exclusin social (jvenes menores de 30 aos procedentes de instituciones de proteccin de menores, mujeres vctimas de violencia domstica, personas con problemas de drogadiccin o alcoholismo que se encuentren en proceso de rehabilitacin o reinsercin social, perceptores del Programa de Solidaridad y de otras pensiones o ayudas asistenciales, Reclusos cuya situacin penitenciaria les permita acceder a un empleo, personas desempleadas residentes en Zonas con Necesidades de Transformacin Social y mujeres incluidas en el Programa de Promocin para mujeres trabajadoras). Con esta focalizacin lo que se ha pretendido ha sido aumentar el impacto de los programas sobre la poblacin objetivo a travs de la eficiencia: se mejora el diseo de los programas al facilitar la identificacin del problema, y al mismo tiempo precisar las acciones
Los estudios citados se refieren al Informe sobre la Pobreza y Exclusin Social en Andaluca, realizado por el Instituto de Estudios Sociales de Andaluca y publicado en 2002, as como el documento Estrategias y Propuestas para la II Modernizacin de Andaluca, que http://www.andaluciajunta.es/Modernizapuede consultarse en: Dos/archivos/Estrategias_y_Propuestas_para_la_Segunda_Modernizacion.pdf 4 La aplicacin de los recursos se rige por el principio de la focalizacin cuando: identificacin precisa de los beneficiarios, transferencia de los subsidios a las familias con el fin de incrementar el poder de compra (promocin de la demanda), evaluacin y medicin del impacto de las acciones desarrolladas y no del gasto, y otorgamiento de prioridad a los grupos sociales con niveles de ingresos y de consumo ms bajos. (Canda, 1998)
10
diferenciadas para su atencin, segn el perfil de la poblacin que resulta beneficiada o el tipo de demanda que se desea resolver. A travs de este Plan se pretenden integrar todas las actuaciones de otros Planes Sectoriales, ahora vinculados, de mbito autonmico, nacional o local. Quiz el principal inconveniente de este Plan sea que muchas de las actuaciones a desarrollar deban implantarse a travs de Planes Locales para la Inclusin Social que, en realidad, todava no existen. Se han definido como los instrumentos adecuados de los Ayuntamientos para realizar un diagnstico de cada zona y adaptar a cada caso las estrategias que en el mismo se contengan para dar una respuesta adecuada, sin que esta declaracin haya ido acompaada de las medidas necesarias para a asegurar la aprobacin de los planes locales. No dispongo en estos momentos de la informacin necesaria del grado de colaboracin y cumplimiento en los Ayuntamientos que no tienen an Planes locales de inclusin, pero esto podra llevar a la ejecucin de medidas previstas en el plan autonmico, sin ms; sin el necesario diagnstico de cada zona y la adaptacin de las estrategias para responder adecuadamente a los problemas y demandas planteadas. Esto sin duda restara eficiencia al Plan en su conjunto y al impacto perseguido. Es un Plan ambicioso (39 objetivos especficos y 12 reas de intervencin) que centra su mayor atencin en los proyectos para la insercin laboral de las personas con dificultades de acceso al mercado de trabajo. Destaca el conjunto de actividades a desarrollar en el mbito de la economa social, como el fomento de la actitud emprendedora y de economa social en la formacin profesional y en la enseanza secundaria obligatoria. A lo largo de sus 13 objetivos generales integra, coordina e impulsa los objetivos de los Planes sectoriales anteriormente sealados ms otros aprobados con posterioridad, a favor de las familias, personas con minusvalas y otros colectivos especficos, especialmente vulnerables5.
OBJETIVOS GENERALES DEL PLAN: (1) Potenciar el acceso al empleo entre las personas en situacin o en riesgo de exclusin. (2) Garantizar el acceso a todos los recursos sociales. (3). Garantizar unos recursos econmicos mnimos. (4). Acceso a la vivienda para personas en situacin o en riesgo de exclusin. (5). Mejorar el acceso y desarrollo de la educacin entre los grupos ms desfavorecidos. (6). Potenciar la coordinacin entre justicia y las reas de proteccin social que prevengan situaciones de indefensin y garanticen los procesos de incorporacin social de colectivos ms desfavorecidos. (7). Facilitar el acceso a la salud a las personas con especiales dificultades. (8). Intervenir en zonas con necesidades de transformacin social. (9) Desarrollo de polticas de solidaridad familiar. (10). Extender las nuevas tecnologas a colectivos en situacin de exclusin, previniendo la fractura digital como
5
11
III LA REFORMA DEL ESTATUTO DE ANDALUCIA UN NUEVO ESPACIO PARA LOS DERECHOS SOCIALES? El pasado 18 de febrero se ha aprobado por Referndum la reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca. Como novedad, se incluye un ttulo dedicado a los derechos sociales, a los deberes y a las polticas pblicas. Supone un importante avance el hecho de que el Estatuto persiga como objetivo bsico la cohesin social y que garantice ayudas, prestaciones y servicios de calidad para facilitar la integracin plena y superar la exclusin social. Todo esto es necesario para el desarrollo personal y social de los colectivos desfavorecidos social y econmicamente. Habra que recordar que hablamos del reconocimiento del derecho de la ciudadana plena, estructurado a partir de derechos subjetivos, universales y exigibles en va administrativa y judicial. Sera conveniente, por tanto, acabar con la posibilidad de limitar estos derechos esgrimiendo razones presupuestarias u otras prioridades de la agenda poltica. El marco estatutario ya lo recoge pero el desarrollo del sistema de garantas exige un paso ms pues cabe el riesgo de quedar en papel mojado la reciente reforma. En el ao 2003, en vsperas de las elecciones autonmicas, se aprueba el Plan Andaluz de Inclusin Social y se anuncia la inminente tramitacin de una Ley para la Inclusin Social en Andaluca, que dara rango normativo a esa poltica y a la vez posibilitara y ordenara su desarrollo por las distintas Administraciones responsables. Han pasado tres aos y estamos en vsperas de las siguientes elecciones autonmicas y seguimos sin noticia de la Ley. Es realmente tan importante la Ley? Si, sin lugar a dudas. Si efectivamente el Plan es instrumento de planificacin y desarrollo de la Ley, sta desarrollar algunos de los derechos sociales reconocidos en el Estatuto. As, por ejemplo, la garanta de unos recursos econmicos mnimos dejar de depender de las disponibilidades presupuestarias y, sobre todo, de esa aparente conmiseracin con los que no fueron capaces de salir adelante solos. En Andaluca siguen sin cumplirse las Recomendaciones que en 1992 dio el Consejo Europeo sobre recursos mnimos y
desencadenante de la exclusin social. (11). Apoyo a colectivos especficos especialmente vulnerables. (12). Movilizacin de los agentes sociales y sensibilizacin en valores.
12
ayudas sociales pues no es an un derecho subjetivo efectivo ni tiene carcter ilimitado (EAPN, 2005). La filosofa en la que se basan ste y otros muchos programas de insercin en Andaluca es la de ensear a pescar antes que dar pez para comer. Probablemente los responsables pblicos enfocan este problema como que hablamos de colectivos que estn transitoriamente excluidos o en desventaja material- pero todava con posibilidades ciertas de incorporarse a medio plazo a la sociedad. As las cosas, tiene pleno sentido la limitacin en el tiempo de las ayudas econmicas de insercin, solo necesarias temporalmente hasta restituir la situacin de desigualdad que origin la exclusin. Sera interesente poder medir esta penalizacin y el impacto que tiene sobre la pobreza. Teniendo en cuenta que las prestaciones econmicas no estn actualizadas con el coste real de la vida y de que apenas dan para cubrir los mnimos de subsistencia de un individuo6. La realidad, desde luego, ha demostrado ser ms compleja que este planteamiento que, en el fondo reaviva la lnea divisoria entre pobres dignos y pobres indignos: los programas sociales slo se dirigen a quienes carecen de una relacin estable con el empleo. Frente a ellos, pierden su derecho a recibir ayudas aquellos que parece que no realizan esfuerzos suficientes para insertarse laboralmente o que rechazan hacerlo y con aparentes capacidades para hacerlo. De esta manera los ingresos mnimos subsidiados no se consideran el reflejo del derecho a llevar una vida decente sino como un premio al buen comportamiento de quienes se afanan en el empleo. El refuerzo de esta tica del trabajo vuelve a estigmatizar a los pobres, sospechosos de ser los responsables de su situacin (Heisler, 1991). En consecuencia, no puedo por menos hacer una breve referencia final sobre la pobreza y exclusin, como problema central de la cuestin social y su vinculacin a un nuevo paradigma de bienestar popular. Los autores advierten del enfoque actual de las polticas sociales, un nuevo enfoque que enfatiza determinados postulados como el de la focalizacin de la demanda, la
6
Las cantidades del Salario Social en Andaluca para el 2007 son: 62% SMI, o lo que es igual: 353,77/mes, con un incremento por miembro de la unidad familiar diferente al solicitante de un 8% del SMI. As, por ejemplo, una familia de 6 ms miembros cobrara 570,60/mes.
13
diferenciacin del acceso mediante la incorporacin de agentes privados en la prestacin y que, para algunos, busca sustituir al ciudadano y sus derechos sociales por las lgicas de asignacin de recursos que rigen la operacin del mercado (Candia, 1998; Forest, 2005; Duhau, 1995). En esta nueva fase de acciones sectoriales dirigidas a erradicar la pobreza ms extrema -frente a la idea del acceso universal- cada vez ser ms difcil incorporar polticas con afanes universalistas, pues se encontrarn con la limitacin de los recursos disponibles para las inversiones de tipo social y por el incremento de las necesidades insatisfechas de la poblacin.
14
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS AGUILAR, M., LAPARRA, M., y GAVIRIA, M. (1995) La caa y el pez. Fundacin Foessa, Madrid, pp 35. BAJOIT, G. (2004) A propsito de las polticas sociales del Estado Poltica, 43: 85-104. CANDA, J.M. (1998) Exclusin y pobreza. La focalizacin de las polticas sociales. Nueva Sociedad, 156: 116-126. CASTEL, ROBERT (1992) La insercin y los nuevos retos de las intervenciones sociales. En Fernando lvarez Ura (Ed.) Marginacin e insercin, Madrid Endimin (pp 33-34). CAZORLA, J. (2000) Estructura social y poltica de Andaluca: lectural. Ed. J. C. Urbano Delgado, SL: Granada. COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (1993) El Libro Verde. Poltica Social
Europea. Opciones para la Unin. DG Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos

Sociales. Comunicacin del Sr. Flynn, 17 de noviembre. DIARIO OFICIAL CCEE (1992) Recomendacin 94/441/EEC. n L245: 46-48 DUHAU, E. (1995) Estado benefactor, poltica social y pobreza. Sociolgica, 9: 9-12 FOREST, V. (2005) EAPN. Boletn de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusin Social, 114. HEISLER, B.S. (1991) A comparative Perspective on the Underclass: Questions of Urban Poverty, Race and Citizenship. Theory and Society 20: 455-483
15
Informe Espaa 2001: Una interpretacin de su realidad social. Centro de Estudios del Cambio Social. Madrid: Fundacin Encuentro. MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES (2001). I Plan Nacional de Accin para la Inclusin Social (2001-2003) PORRAS, A. (1990) La institucionalizacin de la Junta de Andaluca. Revista andaluza de Administracin Pblica, 4: 35-59 VILLAR, A. (2006) La evolucin del bienestar en Andaluca. Actualidad, Centro de Estudios Andaluces, 12: 1-22
16

SUSANA RUIZ SEISDEDOS UNIVERSIDAD DE JAN
Actores y factores determinantes en la agenda gubernamental contempornea: Una aproximacin terica
PONENCIA:
Sevilla, 29 de marzo de 2007
Actores y factores determinantes en la agenda gubernamental contempornea: una aproximacin terica Susana Ruiz Seisdedos1 1. Introduccin La formacin de las agendas en los Estados de bienestar contemporneos viene marcada por una serie de actores y factores que han ido evolucionando a lo largo del tiempo y de espacio y que es necesario estudiar. El anlisis de dichos factores deber verse completado con las relaciones mantenidas entre dichos actores y entre los problemas que podemos denominar sociales y los polticos, dejando de manifiesto las relaciones entre las diferentes agendas. Partiendo de esta aproximacin, nos acercaremos al estudio de los principales actores y elementos que configuran las polticas pblicas actuales, lo cual supone una aproximacin terica e introductoria que nos sirva de marco para el anlisis de las polticas sociales como impulsoras de elementos de cohesin e inclusin de los grupos ms desfavorecidos que no encuentran cauces de insercin y presin adecuados y que ser objeto de estudio en las otras dos ponencias que completan este seminario. El incremento intervencionista estatal conlleva la necesidad de analizar las polticas sociales en el contexto de las polticas pblicas, considerando que los valores bsicos del Estado social contemporneo anan los principios del liberalismo con un contenido de carcter material y con las prestaciones sociales y de correccin de las desigualdades. 2. Formacin de la agenda en los Estados contemporneos El proceso para que un problema sea objeto de debate pblico arranca a partir de una situacin problemtica, que provoca cierto grado de controversia o tensin. Un problema, sera una situacin insatisfactoria para algn colectivo, para el cual se da un desfase entre la situacin percibida y la situacin deseada. Pero no todos perciben la situacin de la misma manera, en este sentido, los problemas no existen si no que son creados por los diversos grupos y
1
Profesora colaboradora. rea de Ciencia Poltica y de la Administracin. Universidad de Jan.
agentes, dndoles cada uno de ellos, unas caractersticas y definindolos de manera diversa. Por tanto, debe alcanzarse un acuerdo mnimo para obtener una definicin que sea aceptada por todas y que permita elaborar una adecuada respuesta. Aunque lo que definitivamente convierte una situacin en problema merecedor de atencin poltica y su inclusin en la agenda es la distancia ente lo percibido y lo esperado. Dicha situacin de distancia moviliza a quienes quieren acortarla y presionan para que se de una actuacin poltica. Es decir, una decisin que obliguen a toda la comunidad. Los problemas existentes en la sociedad son creados por los distintos grupos existentes, y configuran la denominada agenda social. No todos ellos, como es obvio, van a ser objeto de estudio por el gobierno, que slo atender los que formen parte de la agenda institucional, entendida, como el conjunto de los problemas que apelan a un debate pblico. Cuando hablamos de formacin de la agenda estamos haciendo hincapi en dos cuestiones: qu problemas van a ser designados por el gobierno para ser merecedores de una atencin especial, es decir, qu problemas van a ser designados como problemas pblicos, y cmo van a ser definidos tales problemas. Ambas cuestiones estn ntimamente interrelacionadas, hasta tal punto que no podemos establecer donde empieza y donde acaba una. En este sentido, no podemos delimitar dnde comienza la definicin de problemas y dnde el diseo de la agenda; estos dos momentos son interdependientes. Antes de seguir avanzando queremos dejar claro los conceptos fundamentales, esto es, qu significa formacin de la agenda o diseo de la agenda, agenda setters y pblicos y actores. Por formacin de la agenda debemos de entender el proceso a travs del cual problemas y
cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica . Este trnsito, de hecho problemtico a problema pblico, necesita de
2
actores que tienen un peso decisivo, son los denominados agenda setters. Es decir, aquellos
2
Aguilar Villanueva, L. F. Problemas pblicos y agenda de gobierno. Ed. Miguel ngel Porrua. Mxico. 1996, pg. 30.
grupos o individuos que poseen el suficiente poder como para influir en la configuracin de la agenda de los poderes pblicos. Estos actores y una serie de factores vienen a hacer de filtro, determinando la agenda gubernamental o institucional, de la que hablaremos a continuacin. Por ltimo, existen otros grupos que actan de distinta manera ante el problema. Los actores son los grupos que se movilizan frente a la cuestin problemtica y los pblicos son meros espectadores. 2.1. Los tipos de agenda: agenda sistmica y gubernamental En una sociedad determinada, las necesidades y las demandas de los ciudadanos van a ser muchas, pero no todas ellas sern estudiadas por el Gobierno. Las demandas de los ciudadanos individualmente considerados tienen en s un escaso poder, por tanto, para intentar que lo que preocupa a los ciudadanos sea odo por su gobierno y que las peticiones sean atendidas, las demandas se agregarn y articularn, generalmente, gracias a los grupos de inters o grupos de presin, es decir, se unirn a demandas iguales o parecidas de otros ciudadanos. Posteriormente, el gobierno har una seleccin. En el mundo actual los gobiernos son incapaces de responder a toda demanda planteada por sus ciudadanos y se ver obligado a decidir sobre qu problemas actuar y sobre cules no. El gobierno determinar su agenda poltica, es decir, aquellos problemas que considera prioritario dar una respuesta. Detengmonos aqu para hacer una primera distincin. No debemos confundir los problemas que preocupan a una sociedad en un momento determinado, que es lo que de ahora en adelante, denominaremos agenda sistmica, y los problemas que pasan a ser problemas pblicos, que conforman la agenda institucional. Estos ltimos sern los problemas que van a ser objeto de anlisis y toma de decisiones. Si hablamos de polticas pblicas, la agenda que requiere toda nuestra atencin en esta parte es la agenda institucional o poltica, que esta compuesta por problemas sobre los que la autoridad pblica tiene competencias, puede y quiere decidir, esto es, los que son objeto de una activa y seria consideracin por parte de la autoridad pblica3.
Jones, Ch. O. An introduction to the study of Public Policy. Ed. Brooks-Cole Publishing Company. California. 1984.
La cuestin de la entrada en la agenda (agenda setting) est en relacin con tres variables o corrientes que deben ser estudiadas y que segn Kingdon4 son los problemas, la poltica (politics) y los participantes. En primer lugar, nos encontramos con el reconocimiento de los problemas: varios problemas llegan a captar la atencin de las personas en y alrededor del gobierno por lo que resulta importante comprender cmo y por qu un conjunto de problemas adquieren visibilidad en vez de otro. En todo este proceso el gobierno debe de realiza una labor de seleccin; no toda la agenda sistmica es agenda poltica. No todos los problemas demandados por la sociedad y por los ciudadanos pasan a ser considerados por la administracin y el gobierno. El gobierno no puede, o no est interesado, en prestar atencin a todos los problemas que le son planteados, no puede hacer frente a un nmero de demandas cada vez ms crecientes tanto cuantitativa como cualitativamente, producto del Estado del Bienestar en el que vivimos hoy, el exceso de demandas que no pueden ser procesadas por el sistema poltico es una consecuencia de las limitaciones financieras de este Estado. Entre los dos tipos de agenda, agenda sistmica e institucional, se producen conexiones, relaciones, la una determina la otra, una (la gubernamental) es consecuencia de la otra (la sistmica). La agenda institucional se ocupa de problemas concretos y precisos, mientras que los problemas sistmicos suelen ser ms abstractos o generales. Sin embargo ello no quiere decir que problemas globales como la pobreza de los pases del tercer mundo no hayan dado lugar a polticas pblicas activas, como la de cooperacin al desarrollo. En general la agenda sistmica es ms imprecisa que la poltica, as la poblacin demanda ms ayuda al desarrollo y el gobierno elabora una poltica concreta de cooperacin. A todo ello debemos de unir la reflexin sobre la distincin de dos tipos de problemas dentro de la agenda gubernamental5, los nuevos y los que permanecen constantes a lo largo del tiempo. En general, podemos observar que la agenda institucional tiende a tratar temas persistentes y constantes, ya que los problemas novedosos son ms difciles de solucionar. La agenda
Kingdon, J. W. Agendas, alternatives and public policies. Ed. HarperCollins Collage Publishers. Nueva York. 1995. 5 Jones, Ch. O. An introduction to the study of Public Policy. Ed. Brooks-Cole Publishing Company. California. 1984.
4
gubernamental tiende a perpetuarse, mientras que en la agenda sistmica aparecen problemas ignorados hasta ese momento. Existe un abanico muy grande de interconexiones entre los dos tipos de agenda6. Cuanto ms diferentes sean la agenda sistmica y la gubernamental, ms conflictivas sern esas relaciones. Dentro de estas relaciones es posible encontrar estilos o modelos de comportamiento que determinan la existencia de tres patrones sobre cmo se estructuran dichas relaciones. En primer lugar, en el modelo de iniciativa externa, la cuestin problemtica aparecera en la agenda sistmica apoyada por varios grupos de inters, para pasar seguidamente a la agenda gubernamental, producto de la presin de dichos grupos o actores; lo que se denomina ascenso democrtico representativo7. En un segundo tipo de relacin, la situacin se invierte cuando es la autoridad pblica la que crea necesidades, estructura y condiciona las demandas de accin pblicas. En una versin extrema esta situacin desembocara en manipulacin. Es la llamada tirana de la oferta. Sirva como ejemplo, una modificacin de la ley de inmigracin encaminada a reducir el flujo de inmigrantes que venga precedida por un clima social, fomentado desde instancias gubernamentales, de amenaza y miedo con respecto a los contingentes de extranjeros que llegan a nuestro pas. Por ltimo, mencionaremos, el modelo de iniciativa interna, segn el cual la cuestin surge en el aparato gubernamental pero no se observa la necesidad de que tenga apoyos pblicos. Las polticas se crean a partir de otras existentes, por los efectos ligados de las polticas, es lo que se denomina la ilusin natalista. De esta manera habr varias maneras o pautas de formar la agenda. Sin embargo debemos tener claro que el hecho de que un problema pase a la agenda gubernamental no supone que finalmente se elabore una poltica pblica encaminada a solucionarlo. Los problemas pueden disiparse, es decir entran en la agenda pero acaban desapareciendo si se decide no actuar (polticas de no accin) o pueden no recibir la atencin adecuada y dejar que pase el tiempo (polticas de no decisin). Todo ello por la prdida de
Aguilar Villanueva, L. F. (Coord.) Problemas pblicos y agenda de gobierno. Ed. Miguel Angel Porrua, Mexico. 1996. 7 Meny, Y. y Thoenig, H. C. Las polticas pblicas. Ariel. Madrid. 1992. A este respecto los autores hablar de teoras del nacimiento de una poltica pblica.
inters del tema, la escasez de recursos de la administracin, la entrada de nuevas cuestiones prioritarias, etc...8 2.2. Grupos implicados: Agenda setters, actores y pblicos Los actores que intervienen en el proceso de formacin de la agenda (agenda setting) son varios. En ocasiones su peso ser decisivo, y entonces, podremos definirlos como agenda setters, en otras ocasiones su poder se ver ms relativizado. Para Kingdon9 son muy importante los participantes, tanto los visibles, que l identifica con aquellos que reciben la presin y la atencin pblica, como los cargos polticos y los partidos polticos, como los ocultos, es decir, los burcratas y los especialistas. Los segundos slo entraran en juego una vez que el problema ya ha entrado a ser discutido, esto es, una vez que la cuestin ya est en la agenda poltica, mientras que entre los primeros, la administracin se convierte en un potente agenda setters. Los actores, esto es, los grupos que participan en la formacin de la agenda, pueden ser los denominados grupos de identificacin o grupos de atencin, segn que su relacin con el problema y su capacidad de movilizacin frente al mismo sea ms o menos activa, respectivamente. Por otra parte existen los pblicos, considerados meros espectadores. Dentro de ellos se encuentran los ms implicados e informados, esto es, los pblicos interesados, y los ms alejados o extraos, que componen el pblico general10.
8 9
Starling, G. Strategy for policy making. The Dorsey Press. Chicago. 1988. Kingdon, J. W. Agendas, alternatives and public policies. Ed. HarperCollins Collage Publishers. Nueva York. 1995. Para ms informacin: Eyestone, R. From social issues to public policy. John Wiley and Sons. Minnesota. 1978; y Meny, Y. y Thoenig, H. C. Las polticas pblicas. Ariel. Madrid. 1992.
10
Los principales actores que aparecen, se relacionan e interactan entre ellos en el momento de formacin de la agenda, y vienen a presionar para que sus intereses, necesidades y problemas sean tratados por las autoridades, son los siguientes11: _ El Parlamento. Como escenario en los que los actores polticos o tcnicos ejercen o tratan de ejercer su influencia, o como actor propiamente dicho. Nuestro Parlamento no ha jugado un papel destacado en todas las ocasiones por un claro predominio del partidismo, por los acuerdos al margen del mismo entre lderes polticos y sociales y por ser su peso mayor en otras fases de las polticas. En este sentido, los gobiernos minoritarios de 1993 y 1996, del PSOE y del PP, respectivamente, le han devuelto algo de ese protagonismo perdido, aunque su papel central lo tuvo durante la transicin. _ El Gobierno. Es una de las piezas clave, puesto que l es el que define en ltima instancia los problemas que va a tratar. En torno al gobierno, por tanto, se dan toda clase de relaciones y presiones con el fin de influir en la determinacin y diseo de su agenda. En este sentido debemos pensar que el gobierno tambin incentiva o desincentiva determinados asuntos, tal y como ya hemos destacado en el ejemplo de la poltica migratoria. _ La Administracin y la burocracia. Aunque tradicionalmente se ha considerado a la burocracia como mera ejecutora de las decisiones adoptadas, lo cierto es que en ocasiones aparece como integradora de inters de distintos grupos y en otras puede ser calificada como un grupo con sus propios intereses. _ Los grupos de inters. Es decir, grupos con una estructura estable, slida y permanente que defiende especficos intereses particulares12. Los grupos van a ser muy diversos dependiendo de su grado de organizacin, miembros, problemas a tratar, etc Su poder vendr determinado por el nmero de miembros que posea, su organizacin y liderazgo, su vinculacin y relaciones con otros grupos organizados. Dentro de esta clasificacin tan genrica podemos encuadrar a asociaciones empresariales (CEOE), sindicatos (CCOO, UGT, CNT,), ONGs o movimientos sociales, la Iglesia, asociaciones de
Subirats, J. Un problema de estilo. La formacin de polticas pblicas en Espaa. Exploracin sobre los elementos distintivos de nuestro policy style. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid. 1992.
12 11
Valls, J. M. Ciencia Poltica: Una introduccin. Ariel. Madrid. 2000.
vecinos, Todos ellos defienden una serie de intereses particulares y presionarn a los gobiernos para que una determinada problemtica entre a formar parte de su agenda. Cada uno utilizar distintos medios de presin y/o relacin con las autoridades, segn el tipo de interacciones que hayan mantenido con el poder. As los empresarios acudirn preferentemente a las consultas con el gobierno exponindoles sus necesidades, mientras que los movimientos que poseen menos poder y tienen ms difcil tener relaciones directas con los responsables polticos intentarn hacerse or a travs de manifestaciones, huelgas de hambre, etc En este sentido, la participacin ciudadana aparece cada vez ms como una variable ms destacada. As, podemos decir que nos va a interesar observar cmo las distintas demandas de los ciudadanos son reagrupadas por los grupos de inters, o por los partidos polticos, para pasar a la agenda pblica. _ Los partidos polticos. Son un elemento fundamental en la determinacin de las polticas pblicas, ellos son los que en los programas electorales realizan una seleccin de los problemas que consideran ms necesario tratar, y darn consignas a sus diputados sobre la orientacin del voto en las elecciones en el Parlamento, siendo, por tanto, un vehculo privilegiado para acoger las demandas de los ciudadanos. Adems en nuestro pas el papel que juegan los partidos dentro del sistema poltico es particularmente destacado. _ Los asesores o grupos de expertos. Tienen un papel menor como actores que presionan a las autoridades para conseguir que un determinado problema entre en la agenda gubernamental, especialmente en un pas como Espaa, en el que hasta hace relativamente poco, apenas se daba entrada y participacin a la sociedad civil en las polticas pblicas. 2.3. Sesgos en la accesibilidad a la agenda institucional En toda la labor de seleccin de problemas, el gobierno no est libre de presiones sino ms bien al contrario. Se producen en esta etapa debates, interrelaciones e influencias entre los distintos actores. Por lo tanto, el acceso a la agenda poltica no es libre o neutral13. Pero una de las cuestiones clave en este capitulo es determinar qu elementos van a establecer que una
13
Meny, Y. y Thoenig, H. C. Las polticas pblicas. Ariel. Madrid. 1992.
determinada cuestin pase a ser problema pblico, es decir, qu factores hacen que el gobierno decida incluir en la agenda poltica una cuestin?qu caracteres poseen aquellos problemas que s consiguen ser debatidos por la autoridad pblica? No todos los problemas atraen la atencin del gobierno, no todo problema es problema pblico, ni es problema pblico que requiere una solucin urgente. Lo que nos interesa observar es cmo se determina la agenda poltica, cmo se elabora. Al fin y al cabo esa agenda es la que viene a marcar los intereses por los que se mueve el Estado, los objetivos que tiene el gobierno, sus principios, su ideologa, si hay dilogo y bsqueda de consenso ante los implicados, o se deja guiar siempre por un nmero predeterminado de organizaciones. La formacin de la agenda evidencia la salud o enfermedad de la vida pblica14, esto es, la realidad de nuestra democracia, de nuestro sistema democrtico. Prestar atencin a un problema porque as lo requieren muchos y variados grupos de intereses y, por tanto, atender a las peticiones de la calle, es muy diferente a prestar atencin a las demandas de grupos muy cuidadosamente seleccionados. As, en los regmenes no democrticos slo las demandas de los grupos de poder o cercanos al mismo tendr una respuesta pblica. En regmenes democrticos, el acceso al gobierno puede estar ms o menos abierto a todos los actores. Los gobiernos pueden ser ms sensibles a determinados grupos o temas, pueden estar ms dispuestos a acoger cualquier tipo de demanda o pueden por el contrario limitar ms su contacto con los diversos actores. El gobierno puede ser ms abierto al dilogo con ciertos actores ms tradicionales como los sindicatos o las asociaciones empresariales, tal y como ocurri durante la transicin espaola con los celebres Pactos de la Moncloa15, o puede mantenerse ms cercano a grupos ms afines a sus posiciones ideolgicas, ya sean ciertos movimientos sociales o la Iglesia, o por el contrario mantenerse ms alejado de las presiones de los distintos grupos de inters.
Aguilar Villanueva, L. F. (Coord.) Problemas pblicos y agenda de gobierno. Ed. Miguel ngel Porrua. Mxico. 1996. 15 Los pactos de la Moncloa son un acuerdo firmado entre los principales agentes econmicos y polticos en 1977 para hacer frente a la grave situacin econmica que viva Espaa.
14
16
La agenda gubernamental, en este sentido, es ms el resultado de la movilizacin de demandas
y presiones que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos .

La decisin de que un problema entre a formar parte de la agenda va a depender de muchos y variados fenmenos, muchos de ellos contingentes, es un proceso no estructurado, coyuntural, complejo y marcado por la inseguridad y la incertidumbre. En este sentido, Kingdon habla the
combination of national mood and election is a more potent agenda setter than organized interests , es decir, que la poltica se compone de elementos como las oscilaciones de nimo
17
nacional, los caprichos de la opinin pblica, los resultados electorales, los cambios de gobierno; los cambios en la mayora parlamentaria; o las campaas de los grupos de inters. Aunque ello no quiere decir que no podamos establecer una serie de factores que nos sirvan para observar qu elementos hacen que el acceso a la agenda de una determinada cuestin sea ms probable. Por tanto, podemos afirmar que existen ciertos elementos que favorecen o perjudican la entrada en la agenda poltica del problema. Estos elementos nos permiten hacer una seleccin de qu problemas atender, nos va a marcar una gua, que va a permitirnos establecer a priori las posibilidades de que la demanda sea aceptada por el gobierno. A partir de estas lneas vamos a analizar y estudiar detenidamente cada uno de dichos factores, que nos van a servir de filtro o si se prefiere de sesgos, tanto positivos como negativos. Esto es, elementos que van a servir tanto de potenciadores para que un problema sea atendido como de desincentivadores. Pero adems deben darse una serie de condiciones previas para que el problema pase a la agenda poltica. Estos elementos previos y necesarios son que la cuestin sea tratable pblicamente, que se d una situacin injusta, que el pblico considere que es necesaria alguna accin por parte de las autoridades y que el problema sea competencia de la autoridad gubernamental.
16
Pallars, F. Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos, N 62. 1988. 17 Op. Cit. Pp. 54.
10
Una vez que se han dado estas condiciones, pasamos a desarrollar los factores que influyen en la determinacin de la agenda gubernamental. El esquema que mostramos no est plenamente consensuado, pero nosotros consideramos este resumen el ms completo. 1. Situacin de alarma o emergencia. La emergencia imprevista, las crisis o las situaciones conflictivas despiertan el impacto emocional y movilizan a los medios de comunicacin, como resultado se ampliar el pblico que se sienta implicado y, por tanto, la presin sobre las autoridades gubernamentales. Ejemplos paradigmticos seran una catstrofe natural que asola un pas del tercer mundo y la poltica de accin de emergencia que se desarrolla por el gobierno a partir de esos instantes o el aumento de las cifras de mujeres maltratadas o asesinadas a manos de sus parejas que ha creado autentica alarma social ante el tema, de ah que en la actualidad son muchas y variadas las propuestas de las autoridades para intentar atajar esta lacra social. Sin embargo, no todo es tan sencillo, ya que ante una emergencia el poder pblico puede sentir rechazo a tratar la cuestin por ser especialmente difcil de solucionar. 2. Emotividad e impacto emocional. A travs de esta elemento lo que se pretende es despertar la sensibilidad del gran pblico, que se sientan conmovidos por dicha problemtica. Ello har que aumente el pblico comprometido. Situaciones, por ejemplo, que provocan hambre, enfermedades o desatencin de nios moviliza la conciencia del primer mundo, y reactiva las polticas humanitarias de un Estado. 3. Afecta a un gran pblico. La magnitud de la poblacin afectada es fundamental para hacer que un problema sea considerado por las autoridades. Para ello se puede establecer una estrategia de globalizacin dentro del proceso de redefinicin. Esa reformulacin puede hacerse en trminos de ambigedad en la definicin, la vaguedad permite que ms gente se sienta identificada, hacerlo ms simple, escoger problemas que persistan en el tiempo (duraderos), ... 4. El papel de los grupos de inters. Ya hemos destacado, en el apartado de los agenda
setters, cmo influyen los grupos de inters, cmo los individuos se organizan y crean
asociaciones para que sus demandas tengan mayor influencia. La presin que se logra ante los poderes pblicos es mucho ms efectiva si se est organizado, poco pueden
11
hacer por regularizar su situacin, por ejemplo, los inmigrantes individualmente considerados, pero su poder aumentar conforme se asocien. 5. El papel de los medios de comunicacin. Son actores muy importantes en orden a llamar la atencin del gobierno o de la sociedad misma. Ellos pueden hacer que un conflicto se atene o se acelere. En la actualidad, lo que no aparece en los medios de comunicacin, no existe. Una cuestin diferente (y que no vamos a tratar aqu) es qu es lo que determina el acceso a la agenda de los medios (Agenda building), es decir, qu es lo que hace que los medios presten atencin a un problema o demanda. Al margen de eso, lo cierto es que una portada o un artculo sobre un tema le hace tener visibilidad y reconocimiento, as si un grupo de vecinos decide movilizarse, el eco que puedan tener tales acciones se ver multiplicado si aparece en los medios. Otro ejemplo notorio de ello son las distintas catstrofes o guerras que en la actualidad existen en el mundo; los medios de masas solamente nos ofrecen informacin de algunas de ellas, hacen telemaratones a favor del Mitch pero no a favor de la guerra de los diamantes que desangra desde hace aos frica Central, y como consecuencia de ello los gobiernos enviarn ayuda de emergencia a las zonas que ms han aparecido en los medios. 6. Momento del ciclo poltico. En ciertos momentos el sistema poltico se encuentra ms proclive a aceptar demandas externas. Es lo que Kingdon denomina policy window, situaciones en que la arena poltica se encuentra ms abierta, ciclos de oportunidades favorables que no permanecen mucho tiempo18. Durante esta fase incluso grupos de actores pequeos y, en principio, con escaso poder de influencia, pueden conseguir que sus reivindicaciones accedan a la agenda. Se ha elaborado toda una teora acerca de esos momentos del ciclo, aunque en su caso aplicado a un fenmeno muy especifico como es el de los movimientos sociales19. 7. El papel de la tradicin y la cultura. Los valores de una sociedad en un momento concreto, tambin servirn como marco que nos permita determinar qu problemas tienen ms posibilidad de entrar en la agenda. Temas como el aborto, por ejemplo,
Kingdon, J. W. Agendas, alternatives and public policies. Ed. HarperCollins Collage Publishers. Nueva York. 1995. 19 Tarrow, S. El poder en movimiento: los movimientos sociales, la accin colectiva y la poltica. Alianza. Madrid. 1997.
18
12
tendrn menos posibilidades de convertirse en cuestin pblica en pases con una fuerte tradicin catlica. Al final, que un asunto pase a ser objeto de atencin pblica gubernamental, es cuestin de distintas y diferentes relaciones, combinaciones inestables y cambiantes, es algo contingente que difcilmente podemos establecer a priori. Podemos sealar que la llegada a la agenda se produce sin que podamos comprender completamente porqu, con un cierto grado de impredicibilidad. Aunque lo cierto es que hay determinados factores, actores y elementos que vienen a incidir de manera notoria en la agenda de los poderes pblicos20. Para Kingdon, el cambio en las polticas pblicas y en la agenda de las mismas, se produce por la unin de los problemas, la poltica y los participantes que se dan todas ellas en un momento determinado. En este mismo sentido, S. Tarrow21 considera que cuando se dan las circunstancias idneas, en un momento concreto, hasta el ms dbil movimiento tiene posibilidad de influir en la agenda pblica. Se da, por tanto, un proceso en el que una vez reconocido un problema, el clima poltico hace que sea un momento apropiada para realizar cambios y se abre una ventana que permite que durante ese periodo de tiempo haya una oportunidad para que tal cuestin entre en la agenda. A pesar de que un problema haya entrado a ser objeto de inters por los poderes pblicos, no significa necesariamente, tal y como ya hemos destacado, que se vaya a iniciar una poltica, puesto que atraer la atencin de las autoridades es slo el primer paso, necesario pero no suficiente para elaborar una poltica pblica. Al mismo tiempo conviene no perder de vista que el problema en todo este proceso y durante todo el ciclo estar en constante redefinicin. Por lo tanto, una vez que la cuestin problemtica pase a la agenda poltica, el problema ser definido de nuevo y constantemente, cada grupo intentar que el poder poltico haga una definicin ms acorde con sus intereses y presionar en ese sentido. Esas presiones y relaciones no acabarn en ningn momento.
20
Kingdon, J. W. Agendas, alternatives and public policies. Ed. HarperCollins Collage Publishers. Nueva York. 1995. 21 Tarrow, S. El poder en movimiento: los movimientos sociales, la accin colectiva y la poltica. Alianza. Madrid. 1997.
13
3. Conclusiones Todo lo dicho nos lleva a afirmar que los problemas no son realidades objetivables, son construcciones subjetivas realizadas por determinados actores con poder. Esa definicin que se haga del problema ser la que marque el abanico de soluciones que se considere. Una vez definido el problema, debemos ser conscientes que no todos los problemas pasan a formar parte de la agenda poltica, slo aquellos que llegan a llamar una atencin seria y activa del gobierno (problema pblico), que no siempre coincide con las preocupaciones eventuales sociales (agenda sistmica). La formacin de la agenda y lo que supone elevar demandas al gobierno depende de los agenda setters, actores con poder y capacidad de influencia en la formacin de la misma (agenda setting). Hemos analizado el juego de influencias, pactos, presiones, acuerdos y dilogo entre los distintos grupos sociales que, con intereses distintos y particulares, tratan de influir en lo que hace o quiere hacer la autoridad pblica. Estos grupos pueden ser llamados por los decisores para realizarles consultas o no y todas estas relaciones que mantienen entre s estn fuertemente influidas por el sistema poltico, aunque siempre hay elementos que son inestables, y contingentes. El estudio de las variables que confluyen en la formacin de las agendas en los Estados del Bienestar contemporneos nos muestra, adems, que al no poder ser cubiertas todas las demandas de la poblacin se pueden plantear cuestiones de gobernabilidad social. En primer lugar, la agenda sistmica puede ser mucho ms amplia que la institucional, pero adems la gubernamental puede verse an ms reducida en su capacidad de actuacin por limitaciones externas, como las financieras. En segundo lugar, los grupos sociales con capacidad de presin y con una organizacin estable ms o menos articulada pueden no querer aceptar las reglas del juego que les concede beneficios sociales slo en determinados momentos. En este contexto es fundamental, asimismo, incorporar a grupos que se encuentran excluidos del debate poltico y social. Desde esta perspectiva, por tanto, las polticas sociales cumplen un papel de logro de la gobernabilidad en la medida en que aseguran la cohesin social.
14
4. Bibliografa
Aguilar Villanueva, L. F. (1996.) Problemas pblicos y agenda de gobierno. Miguel Angel Porrua. Mexico. Brugu, Q. y Gallego, R. (2001) Una Administracin pblica democrtica?, en Font, J. coord., Ciudadanos y decisiones pblicas, Ariel Ciencia Poltica, Barcelona. Brugu, Q. y Gom, R. (coords.), (1998): Gobiernos locales y polticas pblicas.
Bienestar social, promocin econmica y territorio, Ariel, Barcelona.

Canales, J. M Servicios Sociales y Administraciones Pblicas en AAVV (1985);
Sociologa y planificacin de los Servicios Sociales; Ilustre Colegio Nacional de Doctores

y Licenciados en CCPP y Sociologa; Madrid. Carey-Blanguer, E. (1999): Qu porvenir para la poltica social?; Revista de Servicios Sociales; Vol 1; N 2; Diciembre 1998-junio 1999; http://www.udec.cl Cobb, R. y Elder, Ch. Participation in american politics:The dynamics of agenda-building. The Hohns Hopkins University Press. Baltimore. 1972. De la Red Vega, N (1998): Poltica social y Trabajo Social en Alemn Bracho, Carmen y Garcs Ferrer, J.: Poltica Social; McGraw-Hill; Madrid; Pp 531-551 Dery, D. (1984): Problem definition in policy analysis. Ed. University Press of Kansas. Kansas. Dunn, W. N. (1991): Assessing the Impact of Policy Analysis: The Functions of Usable Ignorance, Knowledge and Policy, Vol. 4, No. 4. Pp. 3655. Eyestone, R. From social issues to public policy. John Wiley and Sons. Minnesota. 1978. Franco, R. y Gmez, A. (2004): Gobernabilidad, gobernabilidad democrtica y el papel de las polticas sociales, Anuario Social y Poltico de Amrica Latina y el Caribe, n 7, FLACSO-Unesco-Nueva Sociedad, Caracas. Pp. 93-101. Gaitn, L (1990): El Trabajo social como disciplina y como profesin en Documentacin Social n 79. Grau, M. (2003): Anlisis de polticas pblicas en Espaa: enfoques y casos. Tirant Lo Blanch, Valencia.
15
Jones, Ch. O. (1984): An introduction to the study of Public Policy. Ed. Brooks-Cole Publishing Company. California. Kingdon, J. W. (1995): Agendas, alternatives and public policies. Ed. HarperCollins Collage Publishers. Nueva York. Lindblom, C. E. (1998): The Policy-Making Process. Prentice-Hall, Inc., New Jersey. Meny, Y. y Thoenig, H. C. (1992): Las polticas pblicas. Ariel, Madrid. Pallars, F. (1988): Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin. Revista de
Estudios Polticos. N 62.

Prez Snchez, M. (1999): El anlisis de las polticas pblicas. Universidad de Granada. Granada. 1999. Snchez Rosado (compilador) (1999); Manual de Trabajo Social; P y V editores; Mxico. Subirats, J. (1992): Un problema de estilo. La formacin de polticas pblicas en
Espaa. Exploracin sobre los elementos distintivos de nuestro policy style. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid. Subirats, J. (1994): Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la Administracin. Ministerio de Administraciones Pblicas. Barcelona. Subirats, J. y Goma, R. (1997): Las polticas pblicas, en Alcntara, M. y Martnez, A. (Eds.): Poltica y Gobierno en Espaa. Tirant Lo Blanch. Valencia. 1997. Subirats, J. y Goma, R. (Coords.) (1998): Polticas pblicas en Espaa: contenido, redes
de actores y niveles de gobierno. Ariel. Barcelona.

Tamayo Sez, M. (1997): El anlisis de las polticas pblicas en Ban, R. y Carrillo, E. La nueva administracin pblica. Alianza. Madrid. Tarrow, S. (1997): El poder en movimiento: los movimientos sociales, la accin colectiva
y la poltica. Alianza. Madrid.

Theodoulou, S. Z., y Cahn, M.A. (1995): Public Policy: The Essential Readings. Prentice Hall. New Jersey. Valls, J. M. (2000): Ciencia Poltica: Una introduccin. Ariel. Madrid. Weimer, D., y Vining, A. (1999): Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice Hall. New Jersey.
16

QUIM BRUGU UNIVERSIDAD AUTNOMAD E BARCELONA
PONENCIA:
Polticas para la cohesin social: Nuevos contenidos y nuevas formas
Sevilla, 29 de marzo de 2007
POLTICAS PARA LA COHESIN SOCIAL: NUEVOS CONTENIDOS Y NUEVAS FORMAS Quim Brugu Universitat Autnoma de Barcelona
A menudo se hace referencia a los dficits de cohesin social de nuestras sociedades, como si hubiramos perdido el bienestar de los viejos tiempos. Sera absurdo, sin embargo, idealizar el pasado y no reconocer los avances que hemos logrado en aspectos como la educacin, la salud o la atencin a los ms vulnerables (Fink, Lewis y Clarke, 2001; Gallego, Gom y Subirats, 2003; Navarro, 2003). No es cierto pues que el pasado siempre fue mejor, aunque las mejoras del presente no sirven tampoco para negar las tensiones y los desafos que hoy nos ocupan. Independientemente de cul fuera nuestro pasado, lo cierto es que el presente es lo suficientemente preocupante como para que nos centremos en sus realidades y en sus propias dinmicas de pobreza y exclusin social. Nuestro futuro aparece incierto y repleto de riesgos que debemos abordar. En las siguientes pginas presentaremos algunas reflexiones sobre el presente y el futuro de la cohesin social en nuestra sociedad. Para ello, en primer lugar, identificaremos aquellos retos que definen las peculiaridades del momento actual. En segundo lugar, discutiremos el tipo de respuestas de polticas pblicas- que deberamos articular para acercarnos al objetivo de una sociedad cohesionada. Finalmente, haciendo referencia al cmo de estas polticas, subrayaremos la importancia de ofrecer respuestas colectivas y participativas. 1. NUEVA SOCIEDAD, NUEVOS RETOS En los pases occidentales, aunque con diferencias notables, como la que representa el caso espaol, hemos atravesado una larga etapa de bienestar social y crecimiento econmico. El todava mitificado estado de bienestar se mostr como una receta de xito donde se combinaban las polticas econmicas keynesianas, los grandes servicios universales de bienestar, una potente administracin tecnoburocrtica y, como colchn donde todo descansaba con cierta placidez, el amplio consenso socialdemcrata (Martnez, 1998; Ginsburg, 1992; Ochando, 1999). El resultado fue un excepcional perodo de crecimiento y paz social, aunque manteniendo un eje de desigualdad entre los de arriba y los de abajo, entre las clases burguesas y las clases proletarias. Un eje de desigualdad claro pero pacificado: til para identificar a los unos y a los otros, pero incapaz de generar confrontaciones conflictivas. Durante esta etapa, en definitiva, las desigualdades persistieron, aunque la generalizacin de las expectativas de crecimiento y bienestar desactivaron su potencial conflictividad. Ninguna de estas premisas se sostienen hoy: nuestra sociedad se ha transformado, mientras que las tradicionales polticas ya no funcionan ni para cohesionarla ni para pacificar sus
tensiones. Tenemos una realidad diferente y deberemos proponer respuestas diferentes para hacerle frente (Offe, 1990; Adelantado, 2000). A continuacin vamos a repasar estas transformaciones y para ello nos centraremos en dos aspectos que, sin ser exhaustivos, resumen suficientemente los retos a los que debemos dar respuesta: 1.1. en trminos descriptivos, la aparicin de las nuevas clases medias y la emergencia del fenmeno de la exclusin social; y en trminos analticos, el colapso de los vnculos y de los proyectos comunes que caracterizaban al estado de bienestar. Se diluye el arriba-abajo, aparece el dentro-fuera
El eje tradicional de desigualdad social, como mencionbamos anteriormente, se sita en la dimensin arriba-abajo y es adecuado para diferenciar a las clases sociales en funcin de sus recursos materiales y de sus referentes identitarios. Siendo muy esquemticos, las clases bajas tendran menos recursos materiales, votaran a partidos de tradicin socialista y presentaran elevados ndices de afiliacin sindical; mientras las clases altas disfrutaran de mayor renda y se identificaran con partidos conservadores y organizaciones empresariales. Estas diferencias son importantes, aunque el estado de bienestar las amortiguaba ofreciendo un amplio abanico de bienes y servicios que permitan generalizar ciertas expectativas. Es decir, los de abajo seguiran teniendo menos que los de arriba, pero tendran ms que antes y, en todo caso, sera suficiente para garantizar su seguridad material (Moreno, 2000). Esta situacin de estabilidad y seguridad material generalizada desaparece junto a las transformaciones sociales que acompaan al propio desarrollo del estado de bienestar. Son mltiples los cambios que afectan a la estructura social, aunque aqu vamos a centrarnos en dos de ellas: las nuevas clases medias y las nuevas formas de exclusin social. En primer lugar, la consolidacin de las polticas redistributivas que definieron al estado de bienestar provoc la paulatina disolucin de las tradicionales segmentaciones de clase. La mayora de la poblacin deja de identificarse con las clases alta o baja, para definir su propia identidad en trminos de una nueva y borrosa clase media. Los tradicionales signos de identidad de clase (voto a un partido determinado o afiliacin sindical) tienden a debilitarse, al tiempo que aparecen nuevos signos identitarios ms ligados a preferencias individuales de consumo o a estilos y formas de comportamiento grupales que a proyectos colectivos. Tal como lo expone Inglehart (1991), aparece una nueva clase media que, una vez superadas sus necesidades materiales bsicas, concentra su atencin en demandas y expectativas posmaterialistas. Desde el punto de vista de la cohesin social y de las polticas de bienestar, la aparicin de estas nuevas clases medias posmaterialistas tiene, como mnimo, dos efectos destacables: Por un lado, estas nuevas clases medias asumen como un derecho los tradicionales servicios universales del estado de bienestar, al tiempo que reclaman nuevos servicios vinculados a sus expectativas posmaterialistas. Ya no se conforman con las clsicas polticas de lo mismo para todos, sino que articulan demandas fragmentadas y cambiantes, reclaman un trato personalizado y exigen a los servicios pblicos tanto
cantidad como calidad. Las nuevas clases medias, ms educadas y sofisticadas, ya no se conforman con el men de servicios que les ofrece el estado de bienestar clsico, sino que esperan poder relacionarse a la carta con un estado que adems de garantizar uno mnimos iguales para todos ha de ser tambin capaz de responder a los mximos de cada uno. No es ninguna sorpresa destacar como estas nuevas exigencias presionan a las estructuras prestacionales de los viejos estados de bienestar, obligndolas a realizar una tarea personalizada y fragmentada para la que no estn preparadas y forzndolas a desplegar un volumen creciente de actividades en un contexto de recursos cada vez ms escasos. Por otro lado, las nuevas clases medias no slo son ms sofisticadas sino tambin ms vulnerables. Ulrick Beck (1998) nos habla de la democratizacin del riesgo de exclusin para recordarnos que las viejas estabilidades han desaparecido y que, hoy por hoy, aunque todos somos nueva clase media, cualquiera puede verse envuelto en el espiral de la exclusin social. Todo lo que hemos conseguido colectiva e individualmente (trabajo, familia, vacaciones, comodidades) puede esfumarse de un da para otro en la nueva sociedad del riesgo. Una sociedad que hace correr en paralelo la sofisticacin con la fragilidad, la opulencia con la vulnerabilidad.
En segundo lugar, hay que reconocer que la paz social del estado de bienestar represent un logro sin precedente en trminos de extensin de unos mnimos de vida digna para el conjunto de la poblacin. Por eso sorprendi tanto, a finales de los setenta, el llamado redescubrimiento de la pobreza. Las ricas sociedades occidentales parecan haber alcanzado el cielo y encontraron el infierno en las calles y las plazas de sus principales ciudades, donde un nmero creciente de personas deambulaban sin casa, sin familia, sin recursos de ningn tipo. Los dficits materiales volvan a golpear a una sociedad que se crea instalada en las demandas posmaterialistas. Es probablemente la asimetra entre el discurso dominante (posmaterialismo y consumismo) y las situaciones personales (marginalidad y pobreza) el primer factor de exclusin, la primera razn de la incapacidad de nuestra sociedad ya no de abordar sino incluso de aceptar la situacin de estas personas. Los nuevos pobres no tienen espacio en la sociedad, ni arriba ni abajo ni muy abajo, y, por lo tanto, se les deja fuera, excluidos. Aparece as un nuevo y ms cruel eje de desigualdad: entre los de dentro y los de fuera, los que forman parte y los excluidos, los in y los out (Percy-Smith, 2000; Bauman, 2005). El fenmeno de la exclusin social es complejo y ha sido ampliamente discutido desde hace al menos dos dcadas. Sin embargo, an a riego de simplificacin, nos interesa ahora destacar la existencia de tres formas complementarias de acercarnos al trmino: como situacin, como riesgo y como proceso.
La exclusin como situacin. La exclusin, efectivamente, puede servir para definir la
situacin en la que se encuentra una persona o un colectivo. Desde esta ptica, la exclusin suele definirse como un estado de necesidad intensa provocado por mltiples factores (materiales, educativos, urbansticos, sanitarios, etc.). El carcter multifactorial de las situaciones de exclusin dificultan las respuestas polticas, ya que dotan a los excluidos de dos rasgos especialmente ajenos a las lgicas tradicionales de la
intervencin social: invisibilidad y transversalidad. La acumulacin de factores sita a las personas en situacin de exclusin en una marginaliad extrema y sin posibilidades de poder ser vistos desde las instancias normales de actuacin: han quedado fuera de circulacin. Al mismo tiempo, su situacin no responde ante las polticas sociales sectorializadas, pensadas para abordar un problema pero impotentes ante el cctel de problemas simultneos y solapados que presenta la situacin de exclusin.
La exclusin como riesgo. La exclusin no es nicamente una intensificacin y una
acumulacin de dficits personales, sino que tambin expresa la debilitacin de los recursos individuales y colectivos para hacerles frente. La exclusin no es nicamente una situacin, sino que tambin hace referencia al contexto de soledad que acrecienta el propio riesgo de caer en la exclusin. El excluido no es solo el ms pobre, sino el que vive su pobreza en soledad; sin relaciones y sin vnculos en los que apoyarse. Sin redes sociales, con un capital social muy debilitado, con estructuras familiares cada vez ms dbiles y sin valores comunitarios slidos, la exclusin define no nicamente una situacin de pobreza sino una extrema desconexin. El excluido est muy abajo, evidentemente, pero, sobre todo, est muy fuera. En nuestras sociedades proliferan las personas en situacin de exclusin, pero tambin se extiende un proceso individualizador que -despojndonos de redes relacionales, rompiendo nuestros vnculos sociales- nos hace cada vez ms vulnerables y generaliza el riesgo de la exclusin. Hay un grupo de excluidos, cierto, pero todos estamos bajo el riesgo de exclusin.
no como el resultado de un fracaso personal sino como el efecto de procesos sociales y econmicos generales. Frente a la tradicional culpabilizacin del pobre como alguien incapaz al que, sin embargo hay que ayudar, el excluido es un resultado inevitable del progreso (Bauman, 1999; Wacquant, 2006). Nuestro modelo de crecimiento los produce y, por lo tanto, tomarnos en serio el problema de la exclusin social supone no nicamente redisear las polticas sociales sino, sobre todo, replantear el modelo de desarrollo. Nadie lo dice con demasiada claridad, aunque parece muy claro que muy pocos de los que se benefician de este modelo parecen dispuestos a replantearlo. Parecen ms dispuestos a aceptar el precio que adems pagan otros, los invisibles de fuera- de una creciente y sangrantes exclusin social. Una sociedad sin vnculos ni proyectos comunes
La exclusin como proceso. Finalmente, es fundamental hacer mencin a la exclusin
1.2.
La aparicin de nuevas clases medias y de nuevas formas de exclusin social ilustra la emergencia de una nueva sociedad. Sin embargo, ms all de su visibilidad y notoriedad, ambos procesos son la manifestacin de cambios que afectan a la propia concepcin moral de esta sociedad. Una sociedad que ha roto con las dependencias mutuas y que, de esta manera, ha visto como se diluye el nervio que le proporcionaba un sistema de responsabilidades compartidas. Los unos ya no nos sentimos responsables de los otros y, de esta manera, como sugiere Levinas, estamos desmantelando los cimientos morales de nuestra vida en comn. El estado de bienestar ha sido a menudo definido como un triunfo de las voluntades ticas, ya que a travs del vnculo entre capital y trabajo mantuvo el ideal de un proyecto de
responsabilidad compartida. Se trataba, como hemos mencionado anteriormente, de una sociedad segmentada, pero tambin de una sociedad donde los unos dependan de los otros y donde, por lo tanto, exista una base para el reconocimiento y para el desarrollo de la confianza. Una sociedad de este tipo puede estar fuertemente segmentada, pero seguir manteniendo altos niveles de cohesin. Acepta las desigualdades, pero incorpora a todos en un espacio comn de relaciones y dependencias mutuas. La propia imagen de la fbrica industrial ilustra esta interdependencia, mostrando un espacio donde convivan empresarios y operarios, donde el compromiso entre el capital y el trabajo se fortaleca gracia a su complementariedad. En palabras de Bauman (1999):
los muros de la enorme fbrica encerraban a los dos socios en una prisin comn. Capital y trabajo se unieron, podramos decir, en la riqueza y en la pobreza, en la salud y en la enfermedad, y hasta que la muerte los separara. La fbrica fue su morada comn y, simultneamente, el campo de batalla para una guerra de trincheras y el hogar natural de esperanzas y sueos.
Estos lazos, adems, ofrecan perspectivas a largo plazo, un futuro por el que luchar y que, adems, se converta en un destino comn. Los vnculos no aparecan de manera ocasional, sino que a las relaciones entre unos y otros entre los distintos segmentos de la sociedad- se les daba tiempo para madurar y consolidarse. Al margen de la dimensin tica de este futuro compartido, la propia existencia del largo plazo permita planear, construir y desarrollar proyectos individuales y colectivos. La estabilidad proporciona un marco de referencia en el cual los ciudadanos encuentran las seguridades necesarias para construir sus vidas, al tiempo que permite el desarrollo de las relaciones que darn forma al enramado social. En un mundo dinmico y cambiante, la estabilidad es un valor a la baja. Sin embargo, frente a aquellos que la asimilan con estancamiento o inmovilismo, hay tambin quienes nos advierten del riesgo de no disponer de suficiente tiempo, de no lograr la suficiente estabilidad para poder construir una comunidad. Una estabilidad excesiva puede acabar pudriendo las aguas del estanque, aunque tambin una movilidad mal entendida puede desorientarnos y marearnos. Richard Sennett (2000) lo expresa con su habitual maestra:
La rutina puede degradar, pero tambin protege; la rutina puede descomponer el trabajo, pero tambin puede componer una vida.
Hoy, sin embargo, ninguna referencia al largo plazo o a dejar trabajar al tiempo parece tener demasiado sentido. Las dependencias se han roto, ya no necesitamos madurar las relaciones y, en definitiva, se impone con fuerza el corto plazo. Todo es rapidez, flexibilidad y cambio. Vivimos en una sociedad individualizada, donde no tenemos ni tiempo ni ganas de relacionarnos con los dems. Pretendemos haber superado las tradicionales segmentaciones sociales, aunque al hacerlo hemos roto tambin los vnculos entre nosotros y, de este modo, hemos puesto en entredicho los mecanismos de cohesin social. Con los muros de las fbricas derruidos y amparados en el discurso de la responsabilidad individual, se nos ha desalojado de nuestras viejas referencias sociales de clase, si se prefiere-
para dejarnos solos; para dejar que unos triunfen heroicamente mientras la mayora fracasa en soledad. Esta es la sociedad sin moral a la que se refera Levinas, aquella en la que no queremos saber nada de los dems, donde ni tan siquiera aceptamos preguntarnos por su bienestar. Es su problema, que espabilen!, podra ser el nuevo lema de la sociedad individualizada. En este contexto se multiplican las incertidumbres, las cules alcanzan una dimensin peculiarmente intensa precisamente por su imposibilidad de vivirlas y enfrentarlas colectivamente. Actualmente, a diferencia de los que suceda en el pasado, las incertidumbres se viven en solitario. Juntarse con los dems ya no sirve como forma de atenuar o enfrentar los retos. La incertidumbre se nos presenta como una poderosa fuerza individualizadora. Las dificultades no nos unen, nos dividen. La solidaridad no es racional, ha dejado de tener sentido y, por lo tanto, sufrimos en soledad nuestras dificultades. Como dira Ulrick Beck (1998), tratamos de dar respuestas biogrficas a problemas que son sistmicos. Y as nos va! La mayora somos demasiado dbiles para afrontar solos problemas que son de todos. As pues, la descripcin de las nuevas clases medias y la identificacin de nuevas formas de exclusin social son las dos caras de una misma moneda. Frente a la novedad de su manifestacin ms epidrmica, encontramos la definicin de un nuevo modelo de sociedad. En realidad un modelo de no-sociedad, una estructura social atomizada y sin vnculos que no logra representar ni un proyecto ni una oportunidad colectiva. Los marginados sociales estn solos, al igual que lo estn unas nuevas clases medias que parecen esconder su miedo en el consumo compulsivo y suicida. La exprimera Ministra britnica, Margaret Thatcher, sintetiz la nueva situacin al proclamar Sociedad? No existe tal cosa. Fue una expresin de alegra y de confianza en un nuevo y redentor individualismo. Dos dcadas ms tarde nos parece la expresin de nuestra incapacidad para vivir en una comunidad mnimamente cohesionada. Necesitamos sociedad para vivir juntos y ste es, precisamente, uno de los principales retos a los que debemos hacer frente; y no nicamente desde el esfuerzo individual sino sobre todos desde las polticas pblicas. Debemos trabajar para construir ciudadanos y para construir comunidad: otra vez, las dos caras de una misma moneda (Rodger, 2000). 2. POLTICAS PARA LA COHESIN SOCIAL El panorama esbozado en el apartado anterior es descorazonador, aunque no debera ser paralizador. Debera ser, en cambio, el punto de partida para impulsar polticas pblicas destinadas a construir ciudadana y comunidad, los dos ingredientes imprescindibles para la cohesin social. Durante los ltimos aos han proliferado los estudios dedicados a analizar y valorar las polticas pblicas en Espaa y, entre ellas, las de cohesin social (Grau y Mateos, 2002; Gom y Subirats, 2001; Gallego, Gom y Subirats, 2003). No podemos en este breve documento dar cuenta de la riqueza de este debate y, por lo tanto, vamos a enfocar nuestras aportaciones en algunas ideas clave. Para ello tomaremos prestada la metfora del tren de Mora y Cabezn (1999). En un interesante trabajo, estos autores comparan su comunidad de referencia (son profesionales de
los servicios sociales en el mbito municipal) con un tren en el cul identifican la mquina y los vagones de primera, segunda y tercera: La mquina -el motor que tira del tren en una determinada direccin- representa el modelo de desarrollo, la fuerza que arrastra nuestra sociedad y que nos marca el ritmo al que debemos avanzar. El vagn de primera, de ventanas opacas, acoge a una elite privilegiada que disfruta cmodamente de todas las ventajas de un tren que avanza imparable. Las nuevas clases medias se encuentran en el vagn de segunda, desde donde se esfuerzan aunque de manera poco confortable- por mantener el ritmo y continuar el viaje. Este vagn, por otra parte, est cada da ms lleno, rebosante; y, por lo tanto, muchas de las personas que lo ocupan lo hacen de una manera extremadamente frgil. Estamos, usando un lenguaje lo ms grfico posible, que nos salimos por las ventanas, que nos caemos al ms mnimo bache. Estamos, en definitiva, experimentando constantemente el riesgo de exclusin, de caernos del abarrotado y vulnerable vagn de segunda. Y cuando nos caemos vamos a parar al vagn de tercera; un vagn que ya no se define por su incomodidad o por su falta de espacio, sino por haber quedado desconectado de un tren que continua avanzando. El vagn de tercera est parado, abandonado en una va muerta, ya no forma parte del tren.
Se trata, desde nuestro punto de vista, de una buena metfora, ya que nos permite visualizar la exclusin como situacin (el vagn parado de tercera), como riesgo (el abarrotado vagn de segunda) y como proceso (la mquina que no espera a nadie). Tambin nos sirve para pensar en respuestas especficas para cada caso. A continuacin vamos a desgranar los contenidos de una poltica pblica para la cohesin social, y vamos a hacerlo pensando en la imagen de nuestro tren social: Polticas reactivas frente a las necesidades de aquellas personas o grupos en situacin de exclusin social. Polticas anticipativas para ayudar a aquellos que se encuentran en riesgo de exclusin social. Polticas estratgicas para hacer frente a los procesos que generan dinmicas de exclusin social.
2.1. Polticas reactivas para la exclusin como situacin A menudo se tilda de obsoletas a aquellas polticas sociales que, reaccionando frente a situaciones de necesidad, se limitan a paliarlas. Estas polticas, a menudo etiquetadas peyorativamente como asistenciales, formaran parte del acerbo profesional clsico, aunque seran incapaces de hacer frente a las actuales dificultades de cohesin social. Permitiran a aquellos con necesidades intensas disponer de las ayudas y los servicios que garantizaran su
supervivencia, pero difcilmente ayudaran a revertir su situacin y, por lo tanto, a (re)integrar a aquellos que padecen los efectos de la marginalidad. Podemos estar de acuerdo con que este tipo de intervenciones forman parte del arsenal de las polticas asistenciales clsicas, aunque esto no significa que su utilidad y/o necesidad haya desaparecido. Existe cierta tendencia a descartar estas polticas por anticuadas, pero sta podra ser una valoracin precipitada si, como creemos que es el caso, responden a una necesidad real. Si la exclusin es una situacin real para personas concretas, que lo es, entonces sta reclama actuaciones asistenciales para paliar sus dficits o necesidades. Existen personas sin techo, personas sin ingresos, personas con discapacidades o personas sin ninguna formacin; y todas ellas reclaman polticas que les permitan acceder a determinados mnimos de vida digna. Estas polticas, asistenciales y garantistas son imprescindibles para cualquier sociedad que pretenda asumir la responsabilidad respecto aquellos que ms lo necesitan. Cuando nos trasladamos a la prctica, el interrogante se centra en la intensidad y la extensin de las polticas: quin puede acceder a ellas y cuantos recursos podemos dedicar a cada persona. Para responder a estas preguntas, el asistencialismo clsico tenda a culpabilizar a los pobres de su situacin y, por lo tanto, aunque se solidarizaba con ellos, les exiga que demostraran su pobreza y les ofreca los servicios mnimos. Era importante evitar la posibilidad que se colar alguien con pocas ganas de trabajar y con intenciones de aprovecharse.
Estas consideraciones, y otras similares, deben haber sido importantes en las dcadas de 19820 y 1830, para los reformistas de la Ley de Pobres, que tras un debate largo y enconado llegaron a una decisin prcticamente unnime: haba que limitar la asistencia a los sectores indigentes de la sociedad al interior de los hospicios. () En primer lugar, separaba a los autnticos mendigos de quienes se sospechaba- slo se hacan pasar por tales para evitarse las molestias de un trabajo estable. Slo un mendigo autntico elegira vivir recluido en un asilo si se lograba que las condiciones fueran lo bastante horrendas () (Bauman, 1999: 27-28)
Estos planteamientos an impregnan buena parte de las polticas asistenciales y, efectivamente, deberan ser replanteados. Las personas o los grupos en situacin de exclusin no son los culpables de la situacin, sino quienes la padecen. Por otro lado, estamos ante una aproximacin que pierde todo el sentido en una sociedad, como la actual, donde el trabajo es un bien escaso. En consecuencia, las polticas reactivas frente a situaciones de exclusin no deberan desaparecer, aunque s redefinirse. Conceptualmente deben ser consideradas derechos de ciudadana, mientras que operativamente deben garantizar niveles suficientes de vida digna. Es cierto, sin embargo, que se debe buscar el equilibrio entre los recursos que se destinan a estas polticas y sus objetivos reales. No deberamos pensar que siempre va a ser posible revertir las situaciones de exclusin aumentando los recursos que se les destinan y, por lo tanto, deberemos decidir como distribuimos estos recursos, siempre escasos, entre estas polticas reactivas y las polticas anticipativas a las que ahora nos referiremos.
2.2. Polticas anticipativas para la exclusin como riesgo Ya hemos insistido en la importancia del riesgo de exclusin; un riesgo que se ha democratizado y que hoy por hoy afecta a la mayora de la ciudadana. Hasta hace unas pocas dcadas, las condiciones socio-econmicas de una persona presentaban pautas de estabilidad muy acentuadas. Era altamente improbable que alguien con un determinado estatus se viera apeada de su condicin. Pertenecer a una familia o disponer de un patrimonio supona una potente garanta de futuro. El riesgo, pues, era mnimo; la continuidad mxima. Hoy, en cambio, la continuidad es mnima y el riesgo mximo. Cualquiera, provenga de donde provenga, puede verse descabalgado de su situacin y padecer un proceso de exclusin. El pasado ni nos sirve para vivir el presente ni nos protege del futuro. Nadie puede sentirse protegido y todos experimentamos el vrtigo de la incertidumbre. En aquel repleto vagn de segunda todos respiramos el peligro de la cada, el riesgo de la exclusin. Ante esta situacin no sirven, efectivamente, las polticas reactivas y asistenciales a las que antes hemos hecho referencia. Tampoco sirve la inaccin, esperar la cada para poder aplicar el tratamiento paliativo. El riesgo de exclusin est tan generalizado y sus impactos son tan devastadores que es imprescindible trabajar para reducirlo. Necesitamos polticas pblicas que, anticipndose al proceso de exclusin, ofrezcan al los ciudadanos recursos para protegerse ante los riesgos del futuro. Todos los ciudadanos, o como mnimo la gran mayora, necesitamos de estas polticas para armarnos frente a las incertidumbres. No estamos pues hablando de bienes y servicios para atender sus necesidades materiales, sino de polticas que fomenten sus propios recursos y actitudes para enfrentar al futuro. Desde este punto de vista, las polticas anticipativas deberan, como mnimo, proponerse dos objetivos: fomentar el capital humano (construir ciudadana) y fomentar el capital social (construir comunidad). Son los ciudadanos, en comunidad, los que disponen de la fuerza necesaria para asumir los riesgos que hoy padecemos.
Fomentar el capital humano. El primer objetivo de una poltica anticipativa como la que estamos sugiriendo es muy claro: capacitar a los ciudadanos para que, mejor formados y preparados, dispongan de un capital personal que les permita asumir con xito los riesgos. Estas polticas que se materializan en programas educativos de diferente cuo, en cursos para emprendedores, en bancos de habilidades o en ofrecer recursos informticos- son hoy fundamentales, aunque tambin pueden profundizar en los procesos de individualizacin que definen nuestra sociedad. Debemos crear ciudadanos con recursos suficientes, pero deberamos tener cuidado de no convertir estas iniciativas en un llamamiento al que cada uno se espabile como pueda. El capital humano es un factor crucial para nuestro futuro, pero no deberamos convertirlo en un eslabn hacia la irresponsabilidad colectiva. Es necesario, por lo tanto, complementar el fomento del capital humano con el fomento del capital social. Necesitamos ciudadanos, pero tambin comunidad. Fomentar el capital social. Padecemos el riesgo de exclusin porque a menudo no
disponemos de suficientes recursos personales, pero tambin porque estamos solos.
Debemos reconocer que las incertidumbres y los riesgos del futuro son tan potentes que difcilmente son abordables de manera individual, por muy bien preparados que estemos o por muchos idiomas que hablemos. Es necesario, por lo tanto, construir capacidades sociales que nos permitan hacer efectivo aquel viejo aforismo de la unin hace la fuerza. Las polticas pblicas no tienen experiencia en este mbito, aunque en los ltimos aos han empezado a preocuparse por reforzar las entidades de la sociedad civil, por impulsar procesos participativos, por crear espacios donde recrear las relaciones o por promover programas que reconstruyan vnculos vecinales o generacionales. La relacin con el vecino o la pertenencia a determinados grupos, por citar nicamente dos ejemplos, nos hacen ms fuertes. No se trata nicamente de espabilarnos sino tambin de colaborar con los dems. nicamente as somos ciudadanos, nicamente as generamos comunidad y, en definitiva, nicamente as podemos construir una sociedad cohesionada. Las polticas anticipativas suponen un reto para los poderes pblicos, ya que les obligan a entrar en terrenos desconocidos. Estas polticas, sin embargo, son cruciales para hacer frente a la exclusin como riesgo y para, de esta manera, controlar los procesos que afectan a la cohesin de nuestras sociedades. Algunos trabajos y algunas experiencias nos permiten avanzar en este campo (Gorz, 1998; Gough, 2000), pero an tenemos mucho por aprender y mucho trabajo por realizar. 2.3. Polticas estratgicas para la exclusin como proceso Hasta el momento nos hemos referido a polticas que asisten a los que padecen necesidades en el presente y que proporcionan recursos individuales y colectivos a los que experimentan los riesgos del futuro. Sin embargo, deberamos recordar que tanto las necesidades del presente como los riesgos del futuro no aparecen espontneamente, sino que son inducidos por determinados modelos de desarrollo. Tanto las situaciones como los riesgos de exclusin son generados socialmente y pueden ser interpretados como las consecuencias de determinadas dinmicas de crecimiento y desarrollo. La gente se cae del tren y queda atrapada en una va muerta, pero el motor del tren continua avanzando, marcando el camino independientemente de que algunos no puedan aguantar el ritmo. Las polticas sociales no ha sido capaces de entrar en este debate y se han limitado a recibir los impactos negativos de determinados modelos de desarrollo, sin poder incidir en los mismos. Se recoge a los que caen y, ms recientemente, se pretende proteger a los que estn a punto de caer; pero nunca se puede hablar con el maquinista para pedirle que frene un poco, que espere un momento que hay gente incapaz de seguir. La propia ubicacin estructural de las polticas sociales es marginal, como suelen serlo los perfiles polticos de sus responsables. Las polticas sociales, en otros trminos, no pueden entrar en las dinmicas de exclusin y se limitan a tratar sus impactos. Mientras estos impactos sean gestionables, es probable que nada cambie demasiado. Sin embargo, en la medida que crezca la intensidad y la extensin de los problemas de cohesin social, la situacin se har menos sostenible. Los servicios sociales se vern progresivamente colapsados, mientras la presin y las demandas sociales no detendrn su escalada. Un tren
10
cada vez ms acelerado puede ser una buena imagen del progreso. Pero un progreso que siembra la va de residuos humanos que no han podido mantener la velocidad es tambin la metfora de un fracaso anunciado (Barman, 2005). Algunos creemos, por lo tanto, que las polticas de cohesin no deben ser perifricas sino centrales. No deben recoger los efectos perversos del desarrollo, sino (re)definir el ritmo y las dinmicas de este desarrollo. Las polticas sociales no deben circunscribirse a trabajar en los vagones de cola, sino que deben poder entrar en la mquina de cabeza. Las polticas sociales no deberan intervenir para paliar ex post los efectos de otras polticas consideradas centrales (como las econmicas y las urbansticas), sino para definir ex ante sus contenidos. Esta nueva centralidad conformara la dimensin estratgica de las polticas de cohesin. Una dimensin, desgraciadamente, an ausente en los planteamientos tanto de nuestros responsables gubernamentales como, quiz ms importante, de la mayora de unos ciudadanos ms interesados en disfrutar de los privilegios de un tren que avanza a toda velocidad que en echar alguna mirada por la ventana trasera para observar sus impactos. Los polticos son responsables de impulsar el giro estratgico que estamos reclamando, aunque difcilmente podrn efectuarlo con xito mientras el conjunto de la poblacin no est dispuesta a replantarse el modelo de desarrollo (Margalit, 1997). Antes, haciendo referencia a las polticas anticipativas, concluamos mencionando que tenamos mucho por aprender y mucho por hacer. Ahora, al hablar de la dimensin estratgica de las polticas de cohesin, continuamos teniendo muchsimo por aprender y muchsimo por hacer, pero tambin una ingente tarea de toma de consciencia colectiva. Podemos reclamar a nuestros responsables pblicos que atiendan mejor a aquellos que lo necesitan, pero no podemos pedirles que eviten los problemas de exclusin social si no les dejamos entrar en la sala de mquinas, sino no estamos dispuestos a renunciar a algunos de los beneficios que puede reportarnos un sistema de desarrollo que es potente pero excluyente. Podemos atender mejor o peor a la exclusin desde las administraciones pblicas, pero nicamente podremos construir una sociedad cohesionada si lo decidimos como sociedad. 3. NECESITAMOS JUNTARNOS, NECESITAMOS CONTAR CON TODOS En el apartado anterior nos hemos referido a los contenidos de las polticas para la cohesin social. Se trata de unos contenidos novedosos y que, en consecuencia, reclaman formas tambin novedosas de implementacin. Durante los ltimos aos han proliferado iniciativas de modernizacin administrativa que han apostado por la descentralizacin, la gestin desde la proximidad, la transversalidad, el uso de formas diversas de partenariado o la gestin de redes. Todas estas innovaciones han encontrado en las polticas sociales un espacio privilegiado para la experimentacin. Mientras otros mbitos mostraban mayores resistencias, las polticas sociales se han manifestado generalmente interesadas y abiertas a la hora de introducir la innovacin en la gestin de sus actividades. Probablemente, este comportamiento innovador deba vincularse a la necesidad. Es decir, la incorporacin de nuevas formas de trabajar se percibe ms imperiosa en aquellos mbitos
11
donde sus contenidos reciben ms presiones de cambio. Y este es el caso de las polticas para la cohesin; unas polticas que ven aumentar la complejidad de sus contenidos y que, en consecuencia, reclaman tambin una mayor complejidad en sus formas de aplicacin. Durante los ltimos aos, como ya hemos mencionado, las iniciativas de modernizacin administrativa han invadido nuestras experiencias prcticas y nuestros debates acadmicos con una amplia gama de etiquetas innovadoras (Osborne y Gaebler, 1994; Kettl, 2002; Lane, 2006). Nos gustara, sin embargo, centrarnos en una idea que nos parece crucial: la necesidad de superar formas de actuar estrictamente tecnocrticas y la voluntad de incorporar estilos ms relacionales. Es decir, la administracin tradicional ha trabajado siempre bajo los principios de la jerarqua y la segmentacin, suponiendo que las polticas pblicas pueden ser perfectamente desmontables y asignables a profesionales especializados en cada una de las partes. Esta perspectiva asume cierta simplicidad: la posibilidad de definir con claridad lo que hay que hacer y la certeza de contar con un experto en su ejecucin. Frente a la claridad y la racionalidad tradicional, hoy observamos como los problemas son cada vez ms complejos, ms integrales y ms difcilmente descomponibles. Consecuentemente, no es fcil ni distribuirlos orgnicamente ni asignarlos a profesionales de referencia que monopolicen su solucin. Por lo tanto, frente a formas jerrquicas y segmentadas, se proponen innovaciones destinadas a favorecer el dilogo, la relacin, la capacidad de abordar los problemas entre todos. De aqu la importancia de articular formas de trabajar que nos junten, que promuevan la colaboracin, que incorporen a los ciudadanos y sus organizaciones (participacin), que facilite las relaciones interorganizativas (transversalidad) o que aseguren una visin conjunta de los asuntos a tratar (integralidad) (Brugu, 1996; Agranoff y McGuire, 2003; Hajer y Wagenaar, 2003; Kooiman, 2003). Las polticas de cohesin reclaman esta complejidad en las formas porque deben afrontar una realidad tambin compleja. Nuestra sociedad es cada vez ms diversa, plural, cambiante, voltil y, en consecuencia, no podemos actuar sobre ella sin reconocerlo. Los tradicionales servicios de bienestar perciben a la sociedad como una foto fija, mientras que hoy necesitamos formas ms flexibles, ms adaptables y ms atentas a la riqueza de la propia realidad sobre la que se pretende actuar. nicamente desde la proximidad, la abertura y el dilogo podemos captar esta complejidad y actuar en consecuencia. La participacin de los ciudadanos y de sus organizaciones se ha convertido a menudo en bandera de esta nueva sensibilidad, de esta manera de hacer ms atenta a la complejidad y a la diversidad de nuestras sociedades. No podemos ahora detenernos en detalles, aunque s nos gustara destacar los objetivos y hacer explcitos los potenciales de esta nueva manera de hacer. Para ello, de manera muy sinttica, planteamos tres razones: El dilogo y la participacin mejoran los contenidos de las polticas. El dilogo y la participacin mejoran la eficiencia de las polticas. El dilogo y la participacin construyen ciudadana y comunidad.
12
3.1. El dilogo y la participacin mejoran los contenidos de las polticas Incorporar a la ciudadana y escuchar sus voces diversas es una forma de enriquecer el contenido y la creatividad de las polticas para la cohesin. Dada la ya mencionada complejidad de las decisiones que hoy debemos adoptar, se trata de una aportacin crucial. Usando otros trminos, frente a los polidricos retos que hoy enfrentamos -por ejemplo, la inmigracin tiene que ver con polticas de asistenciales, pero tambin educativas, laborales, de acogida, culturales o lingsticas- necesitamos respuestas tambin polidricas; respuestas que no se encuentran en un nico lugar (en las mesas de determinados profesionales) sino en la capacidad de establecer un dilogo constructivo entre las diferentes perspectivas, de encontrar un equilibrio entre las diversas facetas de un asunto que no se puede reducir a una nica dimensin. Este argumento es especialmente relevante para las polticas anticipativas. En este caso es fcil darse cuenta de las limitaciones del conocimiento experto y/o profesional, as como de la importancia de contar con las contribuciones de aquellos que se encuentran efectivamente frente al riesgo de exclusin. Desde la administracin podemos ayudar, pero se trata de sus recursos personales y relacionales. 3.2. El dilogo y la participacin mejoran la eficiencia de las polticas Operativamente, a pesar de algunas percepciones, estamos convencidos de que la participacin es til para mejorar la eficiencia de la actividad gubernamental y administrativa. Incorporar a los diversos actores sociales puede generar costos adicionales en los inicios del proceso, pero stos se recuperan en la medida que se ha trabajado para reducir resistencias y lograr colaboraciones. Pensemos, si no, en las dificultades para construir prisiones, vertederos o centros para drogodependientes desde la soledad de un despacho. No insinuamos que se deba delegar la responsabilidad a la hora de construir un centro de estas caractersticas, sino que afirmamos que su implementacin ser ms eficiente si, a travs del dilogo y la participacin, se han logrado ciertas complicidades. La participacin genera colaboracin, y la colaboracin es reconocida hoy como uno de los principales factores para promover la eficiencia administrativa. La participacin y el dilogo tambin son esenciales para promover la eficiencia en el caso de las polticas estratgicas para la cohesin. Sin las complicidades y las confianzas que pueden generar las relaciones interadministrativas y los puentes entre la administracin y la sociedad civil, difcilmente se podrn dar pasos significativos para proponer y ejecutar una eventual y novedosa centralidad para las polticas de cohesin. 3.3. El dilogo y la participacin construyen ciudadana y comunidad. Ya habamos mencionado el proceso de individualizacin que nos presiona y las dificultades que genera para construir una sociedad cohesionada. nicamente con individuos, sin ciudadanos ni comunidad, no lograremos el objetivo de la inclusin social. Y para dotarnos de ciudadanos y de comunidad, la participacin puede ser un instrumento adecuado.
13
El mundo, volvemos a insistir en ello, se nos ha vuelto ms complejo y exigente, aunque paradjicamente- en lugar de hacerle frente sumando esfuerzos nos cargamos de inasumibles responsabilidades individuales. nicamente contamos con nuestras fuerzas, pero stas suelen ser demasiado escasas y expresan la impotencia de colectivos enteros como la gene mayor, la mujeres con personas a cargo, los jvenes mileuristas o los inmigrantes. El problema del acceso a la vivienda, por poner un ejemplo, est claramente vinculado al modelo de desarrollo y debera, en consecuencia, ser un asunto de Estado, un problema de todos. Sin embargo, lo hemos individualizado, ha desaparecido de la agenda pblica y se ha convertido en un asunto privado (de prstamos e hipotecas). La participacin puede ayudar a revertir esta situacin en la medida que crea ciudadana y genera comunidad. La participacin nos hace miembros de una comunidad porque nos involucra en asuntos pblicos y nos permite dialogar con aquellos que tienen otros recursos, otras perspectivas u otros intereses. Es as como se crea comunidad, generando espacios de relacin y reconocindonos los unos a los otros. Comunidad no significa armona en la igualdad, sino diversidad y conflicto constructivo. La participacin crea comunidad porque nos junta, no porque nos iguala. Y slo as construiremos sociedades inclusivas. Al mismo tiempo, una vez juntos, la participacin nos permite construir respuestas colectivas a problemas colectivos. Construyendo comunidad y creando espacios de accin colectiva reforzamos nuestros recursos individuales y comunitarios, aumentando as nuestras capacidades para responder con xito a los problemas de la exclusin social. Si continuamos respondiendo a las dificultades del acceso a la vivienda como si fuera mi problema, muchos continuaremos viviendo con los abuelos o hipotecando el futuro de los hijos. No resolveremos el problema. Slo si miramos el fondo del problema, reconocemos que es un asunto de todos y juntamos nuestras fuerzas tendremos alguna oportunidad. Participando nos damos cuenta y, de este modo, nos hacemos fuertes colectivamente. Este es el primer paso, el ms importante, si de verdad pretendemos crear una sociedad cada vez ms cohesionada.
14
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Adelantado,J. (ed.)(2000) Cambios en el Estado de Bienestar. Barcelona: Icaria. Agranoff,R. i McGuire,M. (2003) Collaborative Public Management. Washington,DC: Georgetown University Press. Bauman,Z. (1999) Trabajo, Consumismo y Nuevos Pobres. Barcelona: Gedisa. Barman,Z. (2005) Vidas Desperdiciadas. Barcelona: Paids. Beck,U. (1998) La Sociedad del Riego. Barcelona: Paids.
de Polticas Pblicas, n 5-6.
Brugu,Q. (1996) La Dimensin Democrtica de la Nueva Gestin Pblica, Gestin y Anlisis
Fink,J., Lewis,G. y Clarke,J. (2001) Rethinking European Welfare. Londres: Sage. Gallego,R., Gom,R. y Subirats,J. (2003) Estado de Benestar y Comunidades Autnomas. Barceona: Tecnos. Gom,R. y Subirats,J. (eds.)(2001) Autonomia i Benestar. Barcelona: UB-UAB. Ginsburg,N. (1992) Divisions of Welfare. Londres: Sage. Gorz,A. (1998) Miserias del Presente, Riqueza de lo Posible. Barcelona: Paids. Gough,I. (2000) Global Capital, Human Needs and Social Policies. Londres: Palgrave. Grau,M. y Mateo,A. (eds.)(2002) Anlisis de Polticas Pblicas en Espaa. Valencia: Tirant lo Blanch. Hajer,M.A. i Wagenaar,H. (eds.)(2003) Deliverative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society. Cambridge: Cambridge University Press. Inglehart,R. (1991) El Cambio Cultural en las Sociedades Industriales Avanzadas. Madrid: Centro de Investigaciones Sociolgicas. Kettl,D.E. (2002) The Transformation of Governance. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. Kooiman,J. (2003) Governing as Governance. Londres: Sage. Lane,J.E. (ed.)(1996) Public Sector Reform. Londres: Sage. Margalit,A. (1997) La Sociedad Decente. Barcelona: Paids.
15
Martnez,J. (1998) Polticas de Bienestar. Madrid: Tecnos. Mora,R. y Cabezn,J. (1999) Els Serveis Personals Municipals: Una Proposta Metodolgica. Barcelona: Ediciones del Serbal. Moreno,L. (2000) Ciudadanos Precarios. Barcelona: Ariel. Navarro,V. (ed.)(2003) LEstat de Benestar a Catalunya. Barcelona: Diputaci de Barcelona. Ochando,C. (1999) El Estado de Bienestar. Barcelona: Ariel. Offe,K. (1990) Contradicciones en el Estado de Bienestar. Madrid: Alianza Osborne,D. i Gaebler,T. (1994) La Reinvencin del Gobierno. Barcelona: Paids. Percy-Smith,J. (eds.)(2000) Policy Responses to Social Exclusion. Buckingham: Open University Press. Rodger,J. (2000) From a Welfare State to a welfare Society. Londres: Macmillan Press. Sennett,R. (2000) La Corrosin del Carcter. Barcelona: Anagrama. Wacquant,L. (2006) Castigar els Pobres. Barcelona: Edicions de 1984.
16

Ponencia Formacion Agendas

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Ponencia Formacion Agendas

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

f a c t o r i ad ei d e a s

SEMINARIO LA FORMACIN DE LAS AGENDAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR

Beln Morata de la Puerta Polticas de inclusin social en Andaluca

SEMINARIO LA FORMACIN DE LAS AGENDAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR

Polticas de inclusin social en Andaluca

de qu? hace referencia a la necesidad de comprender e interpretar las nuevas pautas de

de la desigualdad en Andaluca regula un ingreso mnimo de solidaridad, asociado a otras

Europea. Opciones para la Unin. DG Empleo, Relaciones Laborales y Asuntos

SEMINARIO LA FORMACIN DE LAS AGENDAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR

Actores y factores determinantes en la agenda gubernamental contempornea: Una aproximacin terica

Sevilla, 29 de marzo de 2007

Profesora colaboradora. rea de Ciencia Poltica y de la Administracin. Universidad de Jan.

Valls, J. M. Ciencia Poltica: Una introduccin. Ariel. Madrid. 2000.

Meny, Y. y Thoenig, H. C. Las polticas pblicas. Ariel. Madrid. 1992.

La agenda gubernamental, en este sentido, es ms el resultado de la movilizacin de demandas

y presiones que de un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos .

Bienestar social, promocin econmica y territorio, Ariel, Barcelona.

Sociologa y planificacin de los Servicios Sociales; Ilustre Colegio Nacional de Doctores

Estudios Polticos. N 62.

de actores y niveles de gobierno. Ariel. Barcelona.

y la poltica. Alianza. Madrid.

SEMINARIO LA FORMACIN DE LAS AGENDAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR

Polticas para la cohesin social: Nuevos contenidos y nuevas formas

Sevilla, 29 de marzo de 2007

La exclusin como situacin. La exclusin, efectivamente, puede servir para definir la

La exclusin como riesgo. La exclusin no es nicamente una intensificacin y una

La exclusin como proceso. Finalmente, es fundamental hacer mencin a la exclusin

de Polticas Pblicas, n 5-6.

Brugu,Q. (1996) La Dimensin Democrtica de la Nueva Gestin Pblica, Gestin y Anlisis

Você também pode gostar