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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 1 CMARA PROCESSO TC N.

06492/07 Objeto: Prestao de Contas de Gestor de Convnio Relator: Auditor Renato Srgio Santiago Melo Responsvel: Antnio Jos de Sousa Interessados: Sonia Maria Germano de Figueiredo e outro EMENTA: PODER EXECUTIVO ESTADUAL ADMINISTRAO DIRETA CONVNIO AJUSTE FIRMADO COM ASSOCIAO COMUNITRIA MUNICIPAL MELHORIA DE ACESSO RURAL PRESTAO DE CONTAS APRECIAO DA MATRIA PARA FINS DE JULGAMENTO ATRIBUIO DEFINIDA NO ART. 71, INCISO II, DA CONSTITUIO DO ESTADO DA PARABA, E NO ART. 1, INCISO I, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N. 18/1993 Recursos provenientes de emprstimo internacional e de contrapartida estadual Insero no instrumento de convnio de clusula que estabelece apenas a consulta prvia de preos Diretiva consignada nas normas de operacionalizao do acordo estrangeiro Ausncia do devido procedimento de licitao Descumprimento de princpios insertos no art. 37 da Constituio Federal e de algumas regras estabelecidas na Lei Nacional n. 8.666/1993 Normalidade na aplicao dos recursos liberados. Regularidade com ressalvas. Determinao. Encaminhamento de cpia da deciso para outro feito. Arquivamento dos autos. ACRDO AC1 TC 00927/13 Vistos, relatados e discutidos os autos da prestao de contas do Sr. Antnio Jos de Sousa, gestor do Convnio n. 004/2007, celebrado em 06 de novembro de 2007 entre o Estado da Paraba, atravs do Projeto Cooperar, e a Associao de Desenvolvimento Comunitrio e Agropecurio da Comunidade Serra do Vital, localizada no Municpio de So Jos de Piranhas/PB, objetivando a melhoria de acesso rural na comunidade SERRA DO VITAL, acordam os Conselheiros integrantes da 1 CMARA do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARABA, por unanimidade, em sesso realizada nesta data, com a ausncia justificada do Conselheiro Umberto Silveira Porto e a convocao do Conselheiro Substituto Antnio Gomes Vieira Filho, na conformidade da proposta de deciso do relator a seguir, em: 1) JULGAR REGULARES COM RESSALVAS as referidas contas. 2) DETERMINAR ao Coordenador Geral do Projeto Cooperar, Dr. Roberto da Costa Vital, que se abstenha de afastar o dever constitucional e legal de licitar por meio da insero de clusulas nos termos dos convnios celebrados, realizando, portanto, as contrataes atravs dos devidos procedimentos licitatrios, sempre com base nos princpios insertos no art. 37 da Constituio Federal e em algumas regras estabelecidas na Lei Nacional n. 8.666/1993, sob pena de responsabilidade futura.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 1 CMARA PROCESSO TC N. 06492/07 3) ENCAMINHAR cpia desta deciso Diretoria de Auditoria e Fiscalizao DIAFI para subsidiar a anlise das contas do gestor do Projeto Cooperar, relativas ao exerccio financeiro de 2013, notadamente no tocante ao cumprimento do estabelecido no item 2 supra. 4) ORDENAR o arquivamento dos autos. Presente ao julgamento o Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas Publique-se, registre-se e intime-se. TCE Sala das Sesses da 1 Cmara, Mini-Plenrio Conselheiro Adailton Colho Costa Joo Pessoa, 18 de abril de 2013

Conselheiro Arthur Paredes Cunha Lima


PRESIDENTE

Auditor Renato Srgio Santiago Melo


RELATOR

Presente:
Representante do Ministrio Pblico Especial

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 1 CMARA PROCESSO TC N. 06492/07 RELATRIO AUDITOR RENATO SRGIO SANTIAGO MELO (Relator): Cuidam os presentes autos da anlise da prestao de contas do Sr. Antnio Jos de Sousa, gestor do Convnio n. 004/2007, celebrado em 06 de novembro de 2007 entre o Estado da Paraba, atravs do Projeto Cooperar, e a Associao de Desenvolvimento Comunitrio e Agropecurio da Comunidade Serra do Vital, localizada no Municpio de So Jos de Piranhas/PB, objetivando a melhoria de acesso rural na comunidade SERRA DO VITAL. Os peritos da Diviso de Controle de Obras Pblicas DICOP, com base nos documentos encartados aos autos, emitiram relatrio inicial, fls. 126/128, evidenciando, sumariamente, que: a) a vigncia do convnio foi 180 (cento e oitenta) dias contados da assinatura do acordo, isto , de 06 de novembro de 2007 a 06 de maio de 2008; b) o montante conveniado foi de R$ 202.017,05, sendo R$ 171.714,49 oriundos do Projeto Cooperar e R$ 30.302,56 relativos contrapartida da associao; c) os recursos provenientes do Projeto Cooperar tiveram como origem a devoluo de recursos da fonte 48 (emprstimo do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BIRD); d) as liberaes dos valores originrios do Projeto Cooperar somaram R$ 171.714,49; e e) a CONSTRUTORA DOROTEU LTDA. foi contratada para a execuo dos servios. Alm disso, os tcnicos da Corte destacaram a presena de indcios de irregularidade na pesquisa de preos, pois o engenheiro responsvel pelo projeto bsico da obra, Sr. HORLEY FERNANDES, tambm era scio e pertencia ao quadro tcnico da PERSONAL CONSTRUES E SERVIOS LTDA, uma das empresas convidadas, como tambm era pai do Sr. FRANCISCO HARLEY BRAGA FERNANDES, scio e responsvel tcnico pela empresa contratada (CONSTRUTORA DOROTEU LTDA.). Em seguida, os inspetores da unidade de instruo apontaram as mculas constatadas, quais sejam: a) ausncia da publicao do extrato do convnio; b) carncia dos documentos de habilitao jurdica, regularidade fiscal e qualificao tcnica das 03 (trs) empresas convidadas na pesquisa de preos; c) falta da ata elaborada pelos membros da comisso da associao comunitria e do ato de julgamento por tcnico do Projeto Cooperar; d) inexistncia da demonstrao da aplicao da contrapartida do ajuste por parte da associao; e e) no apresentao da Certido Negativa de Dbito CND da obra. Aps a emisso de parecer da lavra do Ministrio Pblico de Contas, fls. 131/137, destacando a necessidade da realizao de licitao nos convnios firmados com recursos oriundos de emprstimos internacionais, foram processadas as citaes da ento Coordenadora do Projeto Cooperar, Dra. Sonia Maria Germano de Figueiredo, fl. 139, bem como do Presidente da Associao de Desenvolvimento Comunitrio e Agropecurio da Comunidade Serra do Vital, Sr. Antnio Jos de Sousa, fl. 140, e ambos encaminharam contestaes.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO 1 CMARA PROCESSO TC N. 06492/07 A Dra. Sonia Maria Germano de Figueiredo alegou, resumidamente, fls. 141/258, que: a) os documentos relacionados publicao do extrato do convnio, CND da obra e ao procedimento adotado pela associao foram encartados ao feito; b) os recursos envolvidos foram oriundos de saldos de devolues da fonte 48, regidos, portanto, pelas normas do Acordo de Emprstimo n. 4251-BR; c) a contribuio da associao foi suprida com o emprego de mo de obra no especializada, com a capacitao e com a gesto; d) as certides anexadas demonstram a idoneidade da empresa contratada; e) o projeto foi doado pelo Sr. HORLEY FERNANDES, no ocorrendo qualquer vnculo de contratao com a entidade rural; e f) o aludido profissional somente possua 5% do total de aes da PERSONAL CONSTRUO E SERVIOS LTDA., inexistindo, portanto, objeo na participao da citada sociedade na pesquisa de preos implementada pela associao, concorde art. 9, incisos I e II, da Lei Nacional n. 8.666/1993. J o Sr. Antnio Jos de Sousa mencionou, em sntese, fls. 259/267, que o Sr. HORLEY FERNANDES era um profissional amigo da associao h bastante tempo, que no foi despendido qualquer recurso para a elaborao do projeto tcnico, que a associao seguiu todas as orientaes repassadas pelo Projeto Cooperar e que os servios executados ultrapassaram a metragem pactuada, beneficiando mais de 60 (sessenta) famlias. Remetido o feito aos especialistas da DICOP, estes, com base nas mencionadas peas contestatrias e em inspeo in loco ocorrida no dia 29 de novembro de 2011, elaboraram relatrio, fls. 270/273, onde mencionaram que o objeto do convnio foi alcanado, estando seus custos compatveis com os praticados pelo mercado poca. Contudo, enfatizaram que a mcula concernente ao procedimento utilizado para a contratao da empresa executora dos servios, diante da falta de evidncia de competitividade entre os participantes da pesquisa de preos, remanescia. O Ministrio Pblico junto ao Tribunal, ao se pronunciar conclusivamente acerca da matria, fls. 275/278, destacando a inexistncia de elementos concretos capazes de configurar a inconformidade relacionada competitividade entre as empresas participantes da pesquisa de preos, pugnou, resumidamente, pela regularidade das contas em apreo. Solicitao de pauta, conforme fls. 279/280 dos autos. o relatrio. PROPOSTA DE DECISO AUDITOR RENATO SRGIO SANTIAGO MELO (Relator): Inicialmente, importante destacar que os convnios so modos de descentralizao administrativa e so firmados para a implementao de objetivos de interesse comum dos participantes, consoante nos ensina o mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 28 ed, So Paulo: Malheiros, 2003, p. 386, ipsis litteris:

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Convnios administrativos so acordos firmados por entidades pblicas de


qualquer espcie, ou entre estas e organizaes particulares, para realizao de objetivos de interesse comum dos partcipes.

Assim sendo, para consecuo dos fins almejados, necessrio atentar para as normas estabelecidas no reverenciado Estatuto das Licitaes e dos Contratos Administrativos (Lei Nacional n. 8.666, de 21 de junho de 1993), haja vista o disposto no seu art. 116, seno vejamos:

Art. 116. Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres celebrados por rgos e entidades da Administrao.

Logo, cabe repisar que licitao o meio formalmente vinculado que proporciona Administrao Pblica melhores vantagens nos contratos, oferece aos administrados a oportunidade de participar dos negcios pblicos e promove o desenvolvimento nacional sustentado (art. 3 da Lei Nacional n. 8.666/1993). Quando no realizada, representa sria ameaa aos princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, bem como da prpria probidade administrativa. Nesse diapaso, traz-se baila pronunciamento da ilustre representante do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas do Estado da Paraba, Dra. Sheyla Barreto Braga de Queiroz, nos autos do Processo TC n. 04981/00, in verbis:

A licitao , antes de tudo, um escudo da moralidade e da tica administrativa, pois, como certame promovido pelas entidades governamentais a fim de escolher a proposta mais vantajosa s convenincias pblicas, procura proteger o Tesouro, evitando favorecimentos condenveis, combatendo o jogo de interesses escusos, impedindo o enriquecimento ilcito custeado com o dinheiro do errio, repelindo a promiscuidade administrativa e racionalizando os gastos e investimentos dos recursos do Poder Pblico.

Com efeito, deve ser enfatizado que a no realizao dos procedimentos licitatrios exigveis vai, desde a origem, de encontro ao preconizado na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, especialmente o disciplinado no art. 37, inciso XXI, verbatim:

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Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: I (...) XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigao de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (grifo inexistente no original)

importante salientar que as hipteses infraconstitucionais de dispensa e de inexigibilidade de licitao so taxativas e esto disciplinadas na Lei Nacional n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Neste contexto, deve ser destacado que a no realizao do certame, exceto nos restritos casos prenunciados na reverenciada norma, algo que, de to grave, consiste em crime previsto no art. 89 do prprio Estatuto das Licitaes e dos Contratos Administrativos, verbo ad verbum:

Art. 89 Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade: Pena deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa. Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico.

Alm disso, consoante previsto no art. 10, inciso VIII, da lei que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional (Lei Nacional n. 8.429, de 02 de junho de 1992), a dispensa indevida do procedimento de licitao consiste em ato de improbidade administrativa que causa prejuzo ao errio, verbum pro verbo:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda

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patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: I (...) VIII frustrar a licitude indevidamente; (grifamos) de processo licitatrio ou dispens-lo

Comungando com o supracitado entendimento, reportamo-nos, desta feita, manifestao do eminente representante do Parquet especializado, Dr. Marclio Toscano Franca Filho, nos autos do Processo TC n. 04588/97, ad literam:

Cumpre recordar que a licitao procedimento vinculado, formalmente ligado lei (Lei 8.666/93), no comportando discricionariedades em sua realizao ou dispensa. A no realizao de procedimento licitatrio, fora das hipteses legalmente previstas, constitui grave infrao norma legal, podendo dar ensejo at mesmo conduta tipificada como crime. (grifo nosso)

In casu, constata-se que a Coordenadora Geral do Projeto Cooperar poca da celebrao do ajuste, Sra. Sonia Maria Germano de Figueiredo, repassou para a ASSOCIAO DE DESENVOLVIMENTO COMUNITRIO E AGROPECURIO DA COMUNIDADE SERRA DO VITAL, localizada no Municpio de So Jos de Piranhas/PB, a faculdade de realizar apenas consulta de preos com 03 (trs) firmas especializadas, haja vista que os recursos empregados foram provenientes do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento BIRD. Destarte, o procedimento implementado pela citada autoridade teve como base o disposto no art. 42, 5, da Lei Nacional n. 8.666/1993, ipsis litteris:
Art. 42. Nas concorrncias de mbito internacional, o edital dever ajustar-se s diretrizes da poltica monetria e do comrcio exterior e atender s exigncias dos rgos competentes. 1 (...) 5 Para a realizao de obras, prestao de servios ou aquisio de bens com recursos provenientes de financiamento ou doao oriundos de agncia oficial de cooperao estrangeira ou organismo financeiro multilateral de que o Brasil seja parte, podero ser admitidas, na respectiva licitao, as condies decorrentes de acordos, protocolos, convenes ou tratados internacionais aprovados pelo Congresso Nacional, bem com as normas e procedimentos daquelas entidades, inclusive quanto ao critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a administrao, o qual poder contemplar, alm do preo, outros fatores de avaliao, desde que por elas exigidos para

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a obteno do financiamento ou da doao, e que tambm no conflitem com o princpio do julgamento objetivo e sejam objeto de despacho motivado do rgo executor do contrato, despacho esse ratificado pela unidade imediatamente superior.

Entretanto, concorde nos ensina o eminente doutrinador Maral Justen Filho, em sua obra intitulada Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 9 ed., So Paulo: Dialtica, 2002, p. 392, a obteno de recursos internacionais para o financiamento de projetos de desenvolvimento no exclui a obrigatoriedade da observncia dos princpios fundamentais estabelecidos na Constituio Federal, verbatim:

Tenha-se em vista que a obteno dos recursos de origem estrangeira no autoriza ignorar a ordem jurdica interna, especialmente no tocante a princpios fundamentais consagrados na Constituio. Nem se pode suprimir a independncia nacional, a pretexto de captar recursos no estrangeiro, nem cabe imaginar que a origem dos recursos afastaria o princpio do Estado de Direito. Ou seja, a atividade administrativa do Estado continua a submeter-se a princpios fundamentais, mesmo quando envolver a aplicao de recursos provenientes do estrangeiro.

Neste diapaso, o Superior Tribunal de Justia STJ, ao apreciar a matria, assentou entendimento no sentido de que na utilizao de recursos provenientes de contrapartida estadual e de emprstimo internacional devem ser aplicados os princpios insertos no art. 37 da Constituio Federal, bem como algumas regras dispostas na Lei Nacional n. 8.666/1993, verbum pro verbo:

PROCESSO CIVIL AGRAVO DE INSTRUMENTO ADMISSIBILIDADE AO MOVIDA POR PESSOA JURDICA DOMICILIADA NO PAS CONTRA ORGANISMO INTERNACIONAL COMPETNCIA DO STJ PARA JULGAR AGRAVO DE INSTRUMENTO INTERPOSTO CONTRA DECISO INTERLOCUTRIA DA JUSTIA FEDERAL DE 1 INSTNCIA PROJETO DE COOPERAO ENTRE O ESTADO DO PARAN E A ORGANIZAO DAS NAOES UNIDAS LICITAO OBRIGATORIEDADE DE OBSERVNCIA DAS REGRAS DA LEI 8.666/93. 1. (...) 4. Tratando-se de recursos provenientes de contrapartida estadual e de emprstimo pelo qual se compromete tambm o Estado do Paran a restituir ao BID, em prazo determinado, mediante pagamento de juros, conclui-se que, seno em seu todo, a maior parte dos recursos de responsabilidade do Estado Brasileiro, no havendo como negar aplicao dos princpios insertos no art. 37 da Carta Poltica de 1988, relativos atuao da

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Administrao Pblica, ou tampouco de algumas das regras constantes da Lei de Licitaes, Lei 8.666/93. (STJ 2 Turma AGRAVO DE INSTRUMENTO n 627913/DF, Rel. Ministra Eliana Calmon, Dirio da Justia, 07 mar. 2005, p. 221)

Especificamente acerca da CLUSULA TERCEIRA, INCISO II, ALNEA B, do termo de convnio, importante realar o posicionamento emitido pelo ento representante do Parquet de Contas, Dr. Andr Carlo Torres Pontes, nos autos do Processo TC n. 04721/06, que analisou acordo com idntico dispositivo, verbo ad verbum:

De fato, o teor constante da clusula terceira, inciso II, alnea b, por meio do qual se atribui Associao a competncia para a realizao de uma simples consulta de preos junto a trs ou mais firmas especializadas, mostra-se como sendo uma forma de se burlar o comando normativo da Lei de Licitaes. Ora, no pode o Projeto Cooperar, a pretexto de transferir uma obrigao constitucionalmente imposta, eximir-se da realizao do procedimento licitatrio, sobretudo em razo de valores altos, como no caso ora analisado, para o qual caberia uma tomada de preos. (destaque existente no original)

No tocante contratao da CONSTRUTORA DOROTEU LTDA., que possua como scio e responsvel tcnico o Sr. FRANCISCO HARLEY BRAGA FERNANDES, filho do profissional que elaborou o projeto bsico, Sr. HORLEY FERNANDES, resta evidente que, caso o devido procedimento licitatrio tivesse sido realizado, como exposto alhures, o seu carter competitivo restaria comprometido, notadamente diante do vnculo familiar existente entre os mencionados indivduos. J no que concerne participao da empresa PERSONAL CONSTRUES E SERVIOS LTDA. em possvel e necessrio certame licitatrio, fica evidente a inexistncia de qualquer impedimento, conforme disposto no art. 9, inciso II, do Estatuto das Licitaes (Lei Nacional n. 8.666/1993), pois o Sr. HORLEY FERNANDES somente possua 5% do total de aes da mencionada construtora, concorde termo aditivo ao contrato, fl. 225. Finalmente, segundo realado pelos peritos do Tribunal, verifica-se que a obra foi efetivamente executada, ficando evidente que as irregularidades constatadas foram motivadas pelo erro na interpretao do disposto no art. 42, 5, da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, que cominou com a ausncia do devido certame licitatrio. Portanto, nos termos dos arts. 16, inciso II, e 18 da Lei Complementar Estadual n. 18/1993, cabe o julgamento regular com ressalvas das contas sub examine, bem como o envio de determinao ao atual gestor do Projeto Cooperar, Dr. Roberto da Costa Vital, verbum pro verbo:

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Art. 16. As contas sero julgadas: I (omissis) II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no resulte dano ao Errio; Art. 18 Quando julgar as contas regulares com ressalva, o Tribunal dar quitao ao responsvel e lhe determinar, ou a que lhe haja sucedido, a adoo de medidas necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrncia de outras semelhantes.

Ante o exposto, proponho que a 1 CMARA do TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA

PARABA:
1) JULGUE REGULARES COM RESSALVAS as contas do Sr. Antnio Jos de Sousa, gestor do Convnio n. 004/2007, celebrado em 06 de novembro de 2007 entre o Estado da Paraba, atravs do Projeto Cooperar, e a Associao de Desenvolvimento Comunitrio e Agropecurio da Comunidade Serra do Vital, localizada no Municpio de So Jos de Piranhas/PB, objetivando a melhoria de acesso rural na comunidade SERRA DO VITAL. 2) DETERMINE ao Coordenador Geral do Projeto Cooperar, Dr. Roberto da Costa Vital, que se abstenha de afastar o dever constitucional e legal de licitar por meio da insero de clusulas nos termos dos convnios celebrados, realizando, portanto, as contrataes atravs dos devidos procedimentos licitatrios, sempre com base nos princpios insertos no art. 37 da Constituio Federal e em algumas regras estabelecidas na Lei Nacional n. 8.666/1993, sob pena de responsabilidade futura. 3) ENCAMINHE cpia desta deciso Diretoria de Auditoria e Fiscalizao DIAFI para subsidiar a anlise das contas do gestor do Projeto Cooperar, relativas ao exerccio financeiro de 2013, notadamente no tocante ao cumprimento do estabelecido no item 2 supra. 4) ORDENE o arquivamento dos autos. a proposta.

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