Tpicos Complementares 08 Maro 2013

A incerteza europeia: algumas conjecturas

LUS LOBO-FERNANDES
1

1. Supranacionalismo imperfeito Antes do despoletar da presente crise na Europa, uma das interrogaes recorrentes de um nmero alargado de estudiosos dos assuntos europeus prendia-se com a questo de saber at que ponto seria possvel sustentar um patamar elevado de integrao monetria (decorrente da introduo do euro), existindo graves assimetrias entre os planos econmico (nomeadamente fiscal) e poltico (insuficincia institucional ou seja, fraco nvel de coordenao poltica). Sendo patente que os mecanismos polticos de suporte ao euro eram - e so - manifestamente insuficientes, podemos dizer que partimos para a moeda nica com disfuncionalidades considerveis na arquitectura institucional da Unio Europeia. Amitai Etzioni, no prefcio sua obra Political Unification Revisited: On Building Supranational Communities , publicada em 2001, designou este problema de
2

halfway

supranationality,

ou

seja,

supranacionalidade imperfeita. Esta incongruncia, detectada a partir dos modelos tericos da integrao, apontava para riscos considerveis. Ora, a
1

Lus Lobo-Fernandes professor catedrtico de Cincia Poltica e Relaes Internacionais e titular da ctedra Jean Monnet de Integrao Poltica Europeia na Universidade do Minho, e Non-Resident Fellow no CTR-SAIS, Johns Hopkins University, Washington, D.C. 2 Cf. Etzioni, Amitai. 2001. Political Unification Revisited: On Building Supranational Communities . Lanham, MD: Lexington Books, pp. xxiv-xxxi.

crise econmica europeia, mas tambm poltica e institucional, dela testemunho. Noutro plano, a regra dos estritos interesses nacionais reemergiu de forma mais vincada nos ltimos anos dentro da Unio Europeia (UE), com expresses, de alguma forma inesperadas, de competio aberta entre os grandes - um claro eufemismo para a noo mais crua de um quadro de nova competio entre as potncias europeias. Perante este cenrio, as questes mais prementes que se colocam, na nossa ptica, so: Que instrumentos e procedimentos de deciso devem ser empregues? Que autoridade deve ser atribuda s instituies comuns? Quanta integrao necessria e onde deve parar? Enfim, por que desenho de integrao optar? 2. O tratado de Lisboa: o paradoxo comunitrio adensa-se No se descortinam respostas fceis para todo este amplo espectro de problemticas. Partindo do tratado de Lisboa duas dimenses contraditrias emergiam de imediato: por um lado, o contedo na sua maior parte fiel aos desenhos anteriores ao preservar as linhas divisrias existentes entre a UE e os seus Estados-membros; por outro, parece sinalizar uma nova ordem legal, reduzindo os trs pilares a dois, e criando uma Unio Europeia robustecida. Ao conceder personalidade legal UE o tratado oferece-nos uma entidade com estatura acrescida. Ademais, a eliminao do terceiro pilar alimenta o carcter mais supranacional da Unio. perceptvel que o tratado de Lisboa prope um importante aumento da autoridade legislativa do Parlamento Europeu (PE). A extenso do processo de co-deciso - doravante a regra geral no processo legislativo - a mais de cinquenta domnios, coloca o PE mais prximo do Conselho relativamente grande maioria da legislao da UE. O tratado de Lisboa tambm adopta a Carta Europeia dos Direitos Fundamentais como um documento com o mesmo valor legal dos tratados.

Pode-se, no obstante, argumentar que tais desenvolvimentos representam mais estilo do que substncia. que o tratado de Lisboa enfatiza de forma bastante visvel tanto os limites da aco da UE como as prerrogativas soberanas dos Estados-membros. Por exemplo, a impossibilidade do Parlamento Europeu em desalojar o Conselho Europeu e o Conselho de Ministros dos centros crticos da deciso demonstra a ausncia de um sistema completo de checks and balances a nvel da UE, bem como a continuidade da afirmao do poder dos executivos nacionais. Segundo Stephen C. Sieberson, tal como acontece com os arranjos anteriores, o tratado de Lisboa est permeado de linguagem que sublinha a proeminncia e integridade dos Estadosmembros e das suas competncias dentro do sistema comunitrio; em particular, de acordo com o chamado principle of conferral (princpio da conferncia dos poderes dos Estados) que est agora mais claramente articulado s ser permitido Unio actuar dentro dos limites da autoridade outorgada pelos Estados-membros. O tratado inclui, assim,
3

garantias considerveis para os governos nacionais na forma de interpretaes mais restritivas da aco das instituies comuns, no sentido de acautelar quaisquer incurses da Unio nas reas que so prerrogativas dos Estados-membros. Um trao distintivo e, por certo, fascinante da Unio europeia que o seu cunho fundacional tem sempre dois lados distintos. A clarificao das competncias do tratado de Lisboa revela novamente estes dois sentidos contrrios: confirma a propriedade de alguma aco prpria da Unio, mas simultaneamente define os limites dessa mesma aco dando maior nfase aos poderes dos Estados-membros. Neste sentido, o tratado de Lisboa vai efectivamente em direces opostas. Poderamos dizer que tal ambiguidade que se adensa com o novo enunciado - torna o paradoxo comunitrio
3

Ver Sieberson, Stephen C. 2008. Dividing Lines between the European Union and Its Member States: The Impact of the Treaty of Lisbon. The Hague, The Netherlands: T.M.C. Asser Press.

ainda mais acentuado. A soluo encontrada no tratado constituiu, porm, o compromisso possvel, segundo a esperada lgica do mnimo denominador comum. 3. Na busca de novas correlaes No plano das teorias da integrao europeia sugerimos a necessidade de ultrapassar alguma circularidade argumentativa, nomeadamente entre o neofuncionalismo e o intergovernamentalismo, concepes porventura demasiado estabelecidas, que tm marcado os estudos europeus, e perguntar se o mbito e a natureza do processo de integrao no tero sido excessivamente desfocados. que o sucesso poltico do projecto europeu depende em grande medida de uma clarificao do seu objecto e dos seus prprios limites.4 A incerteza, as preocupaes e mesmo a desiluso aparente de muitos cidados europeus perante os contornos da actual crise obriga a uma avaliao rigorosa da evidncia emprica disponvel. Como assinalou Suzanne Berger, o facto que a construo europeia privilegia mais a emergncia de um mercado concorrencial em detrimento de uma Europa social.5 Num esforo comparativo importante, Giandomenico Majone discrimina trs funes normalmente realizadas pelos estados da Europa ocidental no perodo ps-II Guerra: redistributiva (transferncia de recursos e garantia do bem estar), estabilizadora (uso de instrumentos fiscais e monetrios para assegurar o crescimento econmico, a estabilidade dos preos e nveis de emprego satisfatrios), e regulatria (medidas destinadas a resolver problemas de imperfeio ou de falha do mercado). Ora, das
6

Ver Lobo-Fernandes, Lus. 2012. O impacto da UE em Portugal: mito ou realidade? O caso da poltica de privatizao das telecomunicaes, in Guardia, Ricardo Martn de la, y Guillermo . Prez Snchz, dir., Espaa y Portugal: Veinticinco Aos en la Unin Europea (1986-2011). Valladolid: Instituto de Estudios Europeos, Universidad de Valladolid (Secretariado de Publicaciones e Intercambio Editorial). 5 Cf. Berger, Suzanne. 2004. Entretien avec Suzanne Berger, Sciences Humaines, N 46 SeptembreOctobre-Novembre, pp. 67-68. 6 Ver, Majone, Giandomenico, ed. 1996. Regulating Europe. London: Routledge, p. 54.

taxonomias referidas a regulao que o autor considera mais presente na Unio Europeia, sobretudo em virtude da nfase colocada na harmonizao necessria ao funcionamento eficaz do mercado interno. O facto de a Unio Europeia ser bastante menos desenvolvida nas outras funes distingue-a, assim, do modelo do estado-providncia. A regulao configura-se como um mtodo de deciso poltica de mais baixos custos e visaria compensar crises de governabilidade a nvel interno dos Estados-membros. Com efeito, a delegao de poderes reguladores em instituies independentes surge em grande medida como uma soluo para resolver problemas de ingovernabilidade.7 A questo poltica mais difcil residir na forma de conciliar e tornar eficazes os aparentemente contraditrios - objectivos de independncia das agncias e de responsabilizao pblica. Tomando como exemplo o modelo norteamericano, Majone considerava que independncia e responsabilidade podem, no entanto, ser conciliadas atravs da combinao de mecanismos de controlo eficazes que garantam a necessria autonomia das agncias reguladoras.8 Na busca de novas correlaes torna-se, assim, imprescindvel abrir outras hipteses sobre o sistema de governao europeia, explorando porventura mais as efectivas dinmicas internas e menos as verses voluntaristas ou subjectivas sobre a integrao. Uma das ilustraes mais significativas precisamente a quase exclusiva concentrao do debate, no decurso de 2011 e 2012, nas questes do chamado governo econmico, e na correco das incongruncias nas polticas econmicas e fiscais que visariam responder s necessidades do mercado interno, claramente hoje o core central da Unio Europeia.

Para Majone, op. cit, (1996, 300), a raiz do problema da legitimidade reguladora na Europa no o excesso de independncia, mas, pelo contrrio, a constante ameaa de interferncia por razes polticas. 8 Majone, op. cit., p. 300.

4. Mais integrao? Por que via? Alguns afirmam que os desenvolvimentos - em parte inesperados, diga-se - que esto a processar-se sob a presso da crise financeira e econmica representam a consumao do intergovernamentalismo na Unio Europeia. Mas, numa anlise mais aprofundada, o que se passa diferente, e na verdade mais intrigante. Temos assistido a um processo em que mais
9

integrao em matria monetria e financeira parece substituir as estruturas anteriormente existentes de coordenao, mas com a particularidade de ser o prprio Conselho Europeu atravs da Alemanha em primeiro lugar e com o presidente do Conselho Europeu num papel supletivo, a promover essa transformao. Tudo isto adensa o paradoxo comunitrio. que, sendo
10

aparente que a Comisso Europeia afastada, numa medida no despicienda, do centro da matriz institucional, ainda assim, a resultante - que no contexto desta crise normalmente referida em termos de governo econmico - no tem um carcter intergovernamental stricto sensu. A soluo que parece ganhar nitidez na presente crise afasta-se, pois, da pura lgica intergovernamental ao comunitarizar a governao econmica, embora sob a direco nica da Alemanha. Ironicamente, este cenrio questiona mesmo a tese de um directrio europeu. A dimenso de centralizao no mbito dos estudos da integrao europeia sugere a existncia de um aparelho central supranacional - capaz de estabelecer e implementar polticas comuns e resolver disputas. Ora, o grau de centralizao existente na UE tem sido at agora algo fraco, a residindo parte do problema - o supranacionalismo imperfeito a que se refere Etzioni. Do mesmo modo, a profundidade que normalmente mede o nvel de coordenao ou harmonizao poltica num dado processo de integrao , tambm, no caso vertente manifestamente sofrvel, como se tem constatado.
9

Cf. Amato, Giuliano. 2011. A New Inter-Institutional Interplay after the Treaty of Lisbon?, The Brown Journal of World Affairs, Spring/Summer 2011, Vol. 17 (Issue 2): 139-147. 10 Num desenvolvimento algo surpreendente a Frana parece ter perdido alguma visibilidade no actual quadro de transio europeia.

5. Um momento hamiltoniano A Unio Europeia exige um momento hamiltoniano. Referimo-nos

11

viso de Alexander Hamilton, o mentor do sistema financeiro da nova Repblica Americana que, em 1787, assumiu as dvidas dos membros dos ex-Estados da Confederao, emitiu ttulos de dvida pblica suportados por impostos directos e imprimiu uma moeda prpria. O resultado prtico ajudou a transformar a jovem nao numa potncia econmica. Hamilton tinha a noo exacta de que a Confederao Americana (1776-1787) tinha um grau limitado de institucionalizao, o que tornava muito difcil tomar decises eficazes e accionar reformas para o conjunto, condio aquela agravada, ao tempo, por ressentimentos quer dentro dos Estados credores, quer dentro dos Estados devedores. Acontece que a actual construo europeia ainda mais imperfeita e desequilibrada, pois existe uma moeda nica em funcionamento sem os suportes institucionais adequados. Uma unio monetria robusta requer elementos vitais, tais como um banco emissor de ltima instncia, integrao econmica e bancria, e flexibilidade para lidar com os choques financeiros, transferncias fiscais e dvida colectiva. Em bom rigor, UE faltam praticamente todos estes atributos. 6. As virtualidades do neofederalismo internacional A linha de indagao que enunciamos conduz-nos em pleno para a discusso do federalismo na integrao europeia uma questo manifestamente difcil e impopular nos tempos que correm mas que constitui, algo inesperadamente, uma forma pragmtica de aproximar o problema, e que se reporta conceptualmente existncia de um modelo de foedus12 ou seja, de ligaes institucionais mais densas entre os Estados11 12

Ver The Economist, February 11th, 2012, p. 30. Do latim foedus, que sugere ligao. O plural foedera traduz-se normalmente por federao.

membros. Em rigor, este o cenrio que j est em cima da mesa atravs do enunciado do governo econmico - para resolver o imbrglio a que fazemos face, mas que os actuais decisores europeus tm absoluta relutncia em sequer soletrar. O federalismo um conceito politicamente complexo. Para clarificar os mritos do federalismo talvez seja til pens-lo como um oximoro de centralizao descentralizada. Sempre nos pareceu que esta abordagem apreende melhor a riqueza de um sistema de ligaes virtuosas onde existe um nvel de centralizao necessrio e funcional, mas cujo carcter fundamental a sua prpria descentralizao. E, precisamente por isso que o federalismo internacional, ou seja o federalismo entre estados tal como definido por Paul Reuter e Jean Combacau que alertaram para uma
13

distino crtica com federalismo interno - poderia ser uma sada virtuosa para os actuais dilemas europeus. Segundo estes autores, ao contrrio dos modelos de federalismo interno onde existe uma entidade soberana nica, no caso do federalismo internacional esse cenrio no ocorre pois, apesar de se agruparem, os Estados mantm a sua autonomia relativa, traduzindo uma soluo de integrao pluralstica onde existe uma garantia real de que nenhum pas ou grupo de pases dominar os restantes. Nesta medida, o federalismo internacional pode optimizar o sistema de integrao, impedindo qualquer lgica de subordinao. Esta modalidade suscita de novo, na nossa ptica, a questo de um modelo bicamarrio para a UE, onde os Estadosmembros estariam representados paritariamente numa cmara alta e o actual Parlamento Europeu se transformaria numa cmara baixa. Tal cenrio ganha hoje nova acuidade. 7. Nota conclusiva
13
14

Cf. Reuter, Paul, et Jean Combacau. 1980. Institutions et Relations Internationales. Paris: P.U.F., p. 286. 14 Lobo-Fernandes, Lus. 2003. Por um Sistema Bicamarrio na UE, Expresso, 7 de Junho, p. 30

A proposio inicial que evidencimos sugere que o mencionado hiato (ou acentuado desequilbrio) entre o grau de integrao monetria j atingido e o fraco nvel de integrao poltica, era insustentvel a prazo e poderia levar ao colapso do projecto europeu. A evidncia emprica mostra que esta hiptese trgica est em aberto. Mas, as solues polticas e institucionais existem. Falta o "missing link" ou seja, a vontade poltica das elites europeias para ultrapassar de forma decisiva a loucura em que mergulhmos. certo que nos encontramos ainda no meio da tempestade, pelo que talvez seja cedo para estabilizar uma racionalizao mais consequente do conjunto dos dilemas a que fazemos face. A nossa viso a de que o euro e o projecto europeu so indivisveis. Houve j acordo embora atpico, por via de um tratado de cariz eminentemente clssico - para uma reviso indirecta do tratado de Lisboa no sentido do aprofundamento da governao econmica. A Unio Europeia um paradoxo empolgante. No um Estado, e nada leva a crer que se transforme em tal, mas os seus membros cometeramse ao longo do tempo a compartilhar as suas soberanias, algo sem paralelo e mesmo revolucionrio no seio do ciclo histrico vestefaliano. Mais centralizao ao nvel da zona euro afigura-se agora imperiosa para ultrapassar uma construo excessivamente assimtrica, marcada por grandes disparidades em matria macroeconmica e fiscal entre os Estadosmembros. Chegar a tempo para evitar o abismo e recolocar o projecto europeu nos carris?