Termo de Referncia Rede IPEA-IPES

Erradicao da Pobreza Extrema no Brasil

Pesquisa em rede sobre os programas e aes que integram as estratgias estaduais e municipais de enfrentamento da pobreza extrema e sua articulao com o Plano Brasil Sem Misria do Governo Federal. CONTEXTO Em junho de 2011, o Governo Federal lanou o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) com o objetivo de superar a pobreza extrema em todo o territrio nacional. O PBSM define a pobreza extrema pela tica da insuficincia de renda e a delimitou por uma linha oficial de R$ 70 per capita mensais. No entanto, o reconhecimento da multidimensionalidade da pobreza extrema, e o desejo de promover sua erradicao de forma sustentvel fizeram o conjunto de programas e aes governamentais novos e pr-existentes do PBSM abranger outras dimenses alm da renda. A Garantia de Renda, portanto, apenas um dos eixos organizadores dos programas e aes do PBSM, no qual se alinham as transferncias focalizadas de renda do Programa Bolsa Famlia. Os outros dois eixos so o da Incluso Produtiva que visa superao da pobreza pela integrao das famlias ao mercado de trabalho, seja por meio do emprego, do empreendedorismo, ou pelo cooperativismo; e o da Garantia de Direitos e de Acesso a Servios. O PBSM uma prioridade de governo com grande relevncia poltica, no apenas pelo significado do desafio para o desenvolvimento nacional, mas tambm pela configurao da estratgia, que prev o envolvimento de diversas polticas setoriais e a mobilizao das trs esferas de governo. De fato, dada a execuo descentralizada de grande parte da poltica social, em particular dos programas e aes que integram o PBSM, dificilmente o plano ser exitoso sem a colaborao dos estados e municpios. Esta colaborao deve ocorrer no apenas sob a forma da gesto competente dos componentes locais dos programas e aes nacionais, mas tambm pela eventual criao de novos elementos de poltica pblica (ou adequao dos j existentes) que respondam s especificidades locais e regionais, sem sobreposio de esforos; e pelo aporte adicional de recursos prprios para o enfrentamento da extrema pobreza. Sabe-se que muitos estados e municpios j adotaram programas e aes prprios, e que a mobilizao desencadeada pelo PBSM levou alguns a os repensarem, para torn-los mais integradas ao PBSM. o caso dos programas estaduais de transferncia de renda que complementam as transferncias do Programa Bolsa Famlia. Entretanto, muito do que os estados e municpios j faziam, ou passaram a fazer, para enfrentar o problema da pobreza extrema, permanece desconhecido ou com pouca visibilidade nacional.

O IPEA, por ser um rgo do Governo Federal, tradicionalmente dedica-se mais anlise das polticas de responsabilidade dessa esfera da administrao, tendo dificuldades de vrias ordens das limitaes de pessoal falta de saber local para acompanhar os programas e aes que integram as estratgias das 27 unidades da federao e dos milhares de municpios. Reconhecendo suas limitaes e considerando os resultados de experincias anteriores, o IPEA resolveu, no ano de 2011, investir na construo de redes com instituies regionais de pesquisa, planejamento e estatstica doravante designadas IPES. As IPES so, principalmente, instituies ligadas aos governos estaduais e universidades que, baseadas em diagnsticos da situao social e das condies de vida, realizam a pesquisa aplicada s questes do desenho, da implantao, do monitoramento e da avaliao das polticas pblicas. Ou seja, instituies que, em suas regies, desempenham papel anlogo ao do IPEA no Governo Federal. Para ampliar o conhecimento acerca das aes locais de combate pobreza extrema, o IPEA fez, no final de 2011, uma chamada propondo a realizao conjunta com as IPES de uma pesquisa em rede para: empreender diagnsticos das condies de vida e das caractersticas das populaes locais que vivem em extrema pobreza; anlises da adequao dos programas e aes nacionais que integram o PBSM s realidades locais; levantamentos das estratgias locais e de seus elementos; e anlises sobre a adequao dessas estratgias locais, e de sua integrao com o PBSM. METODOLOGIA Realizar uma pesquisa em rede com 20 instituies o IPEA e as 19 IPES no simples. A proposta do projeto no a de usar as IPES como meras coletoras de dados, tampouco a de contrat-las para consultorias. Ao contrrio, o objetivo no apenas fazer a pesquisa, mas constru-la em rede. A viso a de que o trabalho de pesquisa em rede s render bons frutos, que permitam o avano do debate sobre o desenvolvimento e o enfrentamento da pobreza extrema, se conduzido de forma coletiva, com respeito s caractersticas de cada IPES, suas fortalezas, vocaes e cultura institucional. No entanto, para atingir os objetivos, preciso haver alguma uniformidade metodolgica, e um temrio bsico de assuntos a serem tratados. Na sua funo de instituio coordenadora da Rede, o IPEA elaborou a presente proposta metodolgica para a pesquisa, com a inteno de que seus produtos finais tenham a uniformidade mnima necessria para viabilizar anlises comparativas e potencializar seu aproveitamento pelos rgos e gestores responsveis pelas polticas de enfrentamento da pobreza extrema. Todavia, buscou-se evitar amarrar excessivamente os detalhes de forma que as IPES e o IPEA possam trabalhar em conjunto sem desconfortos e imposies. A metodologia da pesquisa parte do pressuposto de que todos os programas e aes componentes das estratgias nacionais e locais de enfrentamento pobreza se apoiam em diagnsticos das situaes que demandam intervenes. Tais diagnsticos, em geral, explcitos ou implcitos ao menos nas exposies de motivos que acompanham projetos de lei e propostas oramentrias relativas aos programas e aes. No entanto, nem sempre estes diagnsticos so adequados: podem ser meros frutos da percepo dos tomadores de deciso, envolvendo juzos formados sem considerar anlises de informaes e dados relevantes, muitas vezes, disponveis.

Assim, a pesquisa dever se desenrolar em etapas sucessivas, a saber: 1. Seu primeiro passo dever ser o levantamento dos programas e aes que estados e municpios consideram compor suas estratgias de enfrentamento da pobreza extrema. 2. O segundo dever ser o levantamento das exposies dos motivos que levaram criao ou alterao dos programas e aes identificados no primeiro passo. 3. O terceiro passo dever consistir na anlise da adequao desses diagnsticos aos indicadores sobre a situao social local, revelados pelos sistemas de informao (Censos, pesquisas domiciliares, registros administrativos, colees de indicadores). 4. O quarto passo ser a anlise sobre a adequao dos programas e aes realizados aos diagnsticos elaborados com base nos indicadores sociais. 5. O passo final consistir em uma apreciao, com base no diagnstico, do potencial dos programas e aes adotados por estados e municpios para a reduo da pobreza extrema, e do seu grau de articulao com o PBSM. Sintetizando a metodologia ora proposta em exemplos hipotticos, poder-se-ia imaginar um estado onde a pobreza essencialmente metropolitana, que, contudo, resolveu combater a pobreza rural, com base em indicadores muito simples (talvez percepo olho nu do prefeito, do governador ou de seus colaboradores). Neste caso, o diagnstico que motivou as estratgias seria inadequado face realidade local. Diversamente, o estado poderia ter resolvido enfrentar a pobreza metropolitana, mas adotando programas de qualificao profissional, planejados sem considerar a demanda local por mo de obra, ou desconsiderando que aqueles a quem estes programas se destinam sequer so alfabetizados, o que as impediria de acompanhar os cursos. Por outro lado, tambm possvel que o diagnstico, os programas e as aes adotados estejam em conformidade com dados e anlises. Entretanto, possvel que a escala da interveno seja insuficiente, face magnitude dos problemas, reduzindo sua efetividade potencial. Tambm possvel que mesmo com uma escala compatvel com a magnitude do problema, a articulao das intervenes locais com o PBSM seja fraca, ocasionando a duplicao de esforos e o desperdcio de recursos. Isto ocorreria, por exemplo, caso o estado tivesse um programa complementar de transferncia de renda operado com um cadastro prprio, ao invs de usar o Cadastro nico. Os dois levantamentos propostos o dos programas e aes; e o dos diagnsticos que motivaram sua criao; bem como as duas anlises de adequao a adequao do diagnstico pr-existente aos indicadores da realidade local, e a adequao dos programas e aes realidade local devem ser conduzidos observando um conjunto de diretrizes. As diretrizes fornecem uma orientao geral para o trabalho, e no poderia ser de outra forma, pois programas e aes diferentes exigem estratgias particulares de anlise. Um programa de transferncia complementar de renda, por exemplo, no pode ser tratado da mesma forma que um programa de qualificao profissional. Mas a observao de diretrizes comuns, e de um conjunto mnimo de descritores das caractersticas dos programas, necessria para a uniformidade dos produtos da pesquisa. Estas diretrizes para os levantamentos e as anlises so elencadas a seguir. 3

A) RELEVNCIA: a relevncia ou importncia da ao a principal diretriz a ser seguida no levantamento dos programas e aes de combate pobreza extrema. Somente os programas e aes relevantes devem ser includos no levantamento, que no deve contemplar tudo que feito pelos estados e municpios. Estados e municpios possuem um enorme conjunto de programas e aes, e em ltima instncia toda a interveno pblica pode, de alguma forma, ser relacionada pobreza extrema. Entretanto, os fatores que estabelecem a relevncia de uma interveno pblica so: i) o seu direcionamento explcito a situaes vinculadas pobreza extrema; ii) o nmero de beneficirios; iii) e o volume de recursos oramentrios destinado sua execuo. Assim, a construo de uma estrada que beneficie uma regio pobre de um estado, ainda que indiretamente possa vir a contribuir para a reduo da extrema pobreza, pelo aumento das oportunidades locais, no deve ser considerada, pois no foi construda tendo em vista apenas a supresso da pobreza extrema na regio. Se o fundo estadual de combate pobreza financia uma mirade de aes pulverizadas, cuja configurao no indique a existncia de uma estratgia consistente com os diversos indicadores sociais disponveis, permanece o interesse pela descrio da totalidade das aes, mas no pela caracterizao minuciosa de cada uma delas. Em um estado onde a pobreza extrema seja contada em milhes ou centenas de milhares, a construo de 100 casas de farinha, de 1000 cisternas, ou a distribuio de 150 kits para marisqueiros irrelevante no que toca ao seu efeito sobre o agregado. Finalmente, no interessam programas e aes que parecem adequados no papel, mas que pertencem ao terreno das intenes governamentais, no tendo beneficirios e nem oramento. B) ORIGEM: esta diretriz exige a classificao dos programas e aes por sua origem, se Federal, Estadual (ou Distrital), ou Municipal. Embora seja extremamente relevante para a pesquisa conhecer como os programas e aes federais do PBSM so operados na ponta, o objetivo principal da pesquisa saber o que estados e municpios fazem alm da execuo descentralizada da poltica social do Governo Federal. Observando a diretriz de relevncia, programas e aes federais de execuo descentralizada devem ser includos no levantamento e analisados seguindo os cinco passos da metodologia, pois perfeitamente possvel que no estejam adequados s realidades locais, seja por essa adequao no ter sido empreendida no mbito da margem de discrio dos operadores locais da poltica, ou pela adequao simplesmente no ser possvel. Mas fundamental que os programas e aes locais sejam levantados, e tenham seus oramentos comparados aos aportados pelo governo federal, para tornar possvel a resposta pergunta: estados e municpios fazem de fato algo para combater a pobreza extrema, ou se limitam a operar os programas e aes do Governo Federal? C) TEMPORALIDADE: considerar a temporalidade necessrio para distinguir programas e aes j existentes daqueles criados, ou alterados, para complementar localmente o PBSM. Obviamente, o PBSM no foi criado no vcuo, e a maior parte dos elementos dispostos ao longo dos seus trs eixos j existia, sendo bem provvel que o mesmo acontea com as estratgias de enfrentamento da pobreza de estados e municpios. De qualquer forma, para cada programa e ao listados no levantamento, salvo os de origem federal, preciso indicar se j existia ou se foi criado em funo do plano. Caso um programa ou ao seja anterior ao PBSM, cabe registrar se passou por alteraes para melhor se integrar ao PBSM. Entre as

alteraes relevantes figuram mudanas nos critrios de elegibilidade e aumento do volume de recursos. D) ARTICULAO: a articulao outra diretriz relevante, em vrias ordens. Interessa saber se os programas e aes locais so integrados ao PBSM por meio da utilizao do Cadastro nico para definir a elegibilidade, e tambm se os diagnsticos e o monitoramento fazem uso das ferramentas disponibilizadas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) ou outros rgos do Ministrio do Desenvolvimento Social, como o Sistema de Registro Mensal de Atendimentos dos CRAS e CREAS. Para determinar o grau de articulao da execuo local das polticas do Governo Federal, uma boa anlise dos IGDs (do Bolsa Famlia e do SUAS) imprescindvel. No que toca a articulao dos programas e aes genuinamente locais, sua anlise deve ser feita em funo da ausncia de sobreposies e do tanto que preenchem lacunas no contempladas pelo PBSM, por dizerem respeito a especificidades locais. E) FOCALIZAO: a ltima diretriz a focalizao dos programas e aes levantados, isto , se h direcionamento especfico para o pblico principal do PBSM, as pessoas em extrema pobreza. A diretriz de focalizao deve ser observada em particular se elementos de polticas de carter universal forem arrolados como parte da estratgia local de combate pobreza extrema. No caso das polticas de sade, por exemplo, importante distinguir se existe algum tipo de acompanhamento especfico dos extremamente pobres via Cadastro nico, na ateno bsica e preventiva, ou quando referenciados para tratamentos de mdia ou alta complexidade. Alm de os programas e aes deverem ser levantados e analisados segundo sua RELEVNCIA, ORIGEM, TEMPORALIDADE, ARTICULAO e FOCALIZAO, cada programa e ao mapeado dever ser contemplado com uma descrio que contenha, no mnimo, o seguinte conjunto de itens: i) histrico (quando foi criado e quais as principais alteraes por que passou); ii) critrio de elegibilidade (quem pode participar e como feita a seleo); iii) cobertura (quantas pessoas participam e qual a estimativa de potenciais beneficirios); iv) oramento e fontes de financiamento (valor e dimensionamento relativo ao oramento total e social, e descrio das fontes de recursos federais, estaduais ou distritais, e municipais); v) monitoramento (como o programa ou ao acompanhado, se existem indicadores quais e se h metas); vi) avaliao (caso o programa ou ao j exista, se foram feitas avaliaes, o que revelaram, e se foram feitos ajustes aps as avaliaes para a correo de erros de desenho ou de percurso). Embora o propsito da pesquisa tenha sido, at agora, descrito como verificar se e como estados e municpios participam do PBSM importante considerar que as IPES podero ter dificuldades para mapear iniciativas relevantes no mbito dos municpios. provvel que as

IPES enfrentem, com intensidades variadas, o mesmo problema que o IPEA, ao tentar ultrapassar a esfera federal. Embora este no seja o caso da CODEPLAN, j que o Distrito Federal possui apenas um municpio, a Fundao Joo Pinheiro se defrontar com a existncia de 853 municpios em Minas Gerais. Assim, na impossibilidade de cobrir todos os municpios, a IPES dever buscar a cobertura dos programas e aes da capital e dos municpios da regio metropolitana, assim como dos municpios mais relevantes em quantidade de populao, total e/ou extremamente pobre; e estar atenta aos eventuais casos exemplares, ou seja, municpios que possuam experincias de sucesso, com potencial de replicao. Tambm no possvel de antemo estabelecer a quantidade de programas e aes que devem ser levantados. Entretanto, os trs eixos do PBSM devem ser contemplados lembrando que a ausncia de programas e aes genuinamente locais um dado extremamente relevante. No que diz respeito ao eixo da incluso produtiva, em particular, importante considerar as diferenas das estratgias para erradicao da pobreza extrema nas zonas urbanas e nas rurais. A seguir so descritas, de forma no exaustiva, algumas questes relevantes para cada um dos eixos do PBSM. 1) GARANTIA DE RENDA: este eixo relativamente simples, pois dificilmente um estado ou municpio operar uma grande quantidade de programas de transferncia de renda. O levantamento destes programas e aes dever seguir as diretrizes supracitadas, e a descrio de cada um deles precisa contemplar alguns pontos mnimos. Ou seja, interessa saber se o programa relevante (cobertura, valores transferidos), se local, h quanto tempo existe, se pactuado com o MDS (seleo pelo Cadastro nico, pagamentos dos benefcios pela Caixa Econmica, uso de apenas um carto), E sua focalizao (usa a mesma linha de pobreza extrema ou outros critrios, e.g., s paga a famlias com filhos, ou em setores especficos de atividade). A descrio destes programas, alm de incluir os elementos indicados nas diretrizes acima apresentadas (histrico, critrios de elegibilidade e cobertura); e de considerar o oramento, as fontes de financiamento, os mtodos de monitoramento adotados e a existncia prvia de avaliaes de impacto ou de processo; deve necessariamente tocar em questes especficas, como a presena, ou no, de condicionalidades adicionais para os participantes; alm de, eventuais questes relativas s articulaes destes programas com outras polticas, como as de qualificao de mo de obra para incluso produtiva. 2) INCLUSO PRODUTIVA: este eixo mais complexo, pois envolve a ampliao das oportunidades de emprego, o apoio ao empreendedorismo individual ou cooperativo. Pode compreender estratgias tanto para o meio urbano quanto para o meio rural. Assim, neste caso, a observao da diretriz de FOCALIZAO fundamental: no interessa, por exemplo, levantar a totalidade das aes do estado ou municpio destinadas qualificao profissional; mas identificar como e em que medida estas aes so direcionadas para os extremamente pobres. Dependendo das caractersticas do setor agrcola, uma diviso rigorosa entre o rural e o urbano pode no ser relevante, pois h contextos nos quais a industrializao de produtos agropecurios gera mercados de trabalho com caractersticas anlogas s do meio urbano. Alm disso, questes como a fiscalizao do trabalho e o incentivo formalizao transcendem a dicotomia urbano-rural. Outra questo transcendente em que medida as obras do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal, ou outros grandes empreendimentos, ou programas de incentivo ao desenvolvimento econmico, 6

tocados pelos estados e municpios, possuem provises especficas para canalizar as oportunidades de trabalho para o pblico do PBSM (so exigidas contrapartidas sociais na concesso de incentivos fiscais?). No obstante, programas e aes de qualificao profissional e de intermediao de emprego devem ser adequados ao meio, s caractersticas da mo de obra e oferta de empregos. Em se tratando de programas de microcrdito, importante considerar se os extremamente pobres renem as condies para a concesso dos emprstimos. No setor agrcola, questes especficas como o tamanho da terra, o acesso gua para a produo, a insumos, ao crdito e ao extensionismo rural so cruciais para entender as perspectivas de sucesso ou fracasso dos pequenos empreendimentos e da agricultura familiar. 3) GARANTIA DE DIREITOS E ACESSO A SERVIOS: este outro eixo complexo, por envolver programas e aes de vrios setores das polticas pblicas, como os de sade, educao, saneamento e habitao, no necessariamente focalizados. Tambm aqui crucial seguir rigidamente a diretriz de FOCALIZAO. No caso da Sade, por exemplo, que universal, interessa saber como os mais pobres fazem uso da ateno bsica, como funciona o encaminhamento para servios de mdia e alta complexidade, e se h vigilncia epidemiolgica dirigida s doenas evitveis, que acossam as camadas mais pobres da populao, e que frequentemente acabam funcionando como fatores de perpetuao da misria. Uma estratgia importante para este eixo a anlise da distribuio espacial dos equipamentos postos de sade, escolas, CRAS e CREAS , do acesso ao saneamento bsico, e do dficit habitacional, vis--vis a distribuio espacial da populao extremamente pobre. Outro aspecto importante em que medida as populaes rurais, ou isoladas, so servidas por equipamentos pblicos; e se os servios so adequados s suas necessidades. Onde haja presena significativa de comunidades indgenas ou tradicionais, tambm vale saber se suas necessidades so atendidas, respeitando-se suas especificidades.