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AFINAL, PARA QUEM VO OS ROYALTIES DE PETRLEO SOB O REGIME DE PARTILHA DE PRODUO?

Hirdan Katarina Medeiros Costa Edmilson Moutinho dos Santos

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Resumo:

Os royalties correspondem participao no resultado da explorao de petrleo e gs natural regulamentados pelas Leis nos 9.784/97 e 7.990/89. Ocorre que recentemente foi promulgada a Lei n 12.351/2010, que introduz o regime de partilha de produo em reas do Pr-Sal e em reas consideradas de interesse estratgico, bem como cria o Fundo Social. Assim, em razo desse novo diploma legal, indaga-se se ocorreram alteraes em relao ao regime jurdico da distribuio de royalties ou se prevaleceu o sistema das Leis nos 9.784/97 e 7.990/89. A partir desse objetivo, mostrase a sistemtica de distribuio desses diplomas para, em seguida, descrever o processo de tramitao do Projeto de Lei n 5.940/2009, que resultou na promulgao da Lei n 12.351/2010. Com essa anlise, chega-se constatao de que, apesar de um amplo debate nas casas legislativas, o veto presidencial ocasionou uma lacuna no regime jurdico de distribuio de royalties sob o regime de partilha de produo, que objeto do Projeto de Lei n 8.051/2010.

1. Introduo

A partir de 1995, com a edio da Emenda Constitucional n. 09, a legislao da indstria de petrleo e gs natural (hidrocarbonetos) no Brasil sofreu uma srie de modificaes. Foi promulgada a Lei n. 9.784/97, conhecida como a Lei do Petrleo, posteriormente, diversas normas alteraram-lhe o texto original, porm sem mudanas significativas nas bases contratuais do regime de concesso e de remunerao do poder concedente. Ocorre que transcorrida mais de uma dcada, o governo brasileiro em relao s novas e relevantes descobertas da regio conhecida como "Pr-Sal" anunciou a reviso do modelo de 1997, respeitando-o, mas no o adotando como nico padro para a explorao e produo dessa rea. E, nesse instante, retomou a discusso do papel do Estado na indstria de petrleo e gs brasileira, reforando o sentido de setor estratgico e com importncia singular para o desenvolvimento do pas, o que culminou na promulgao da Lei n. 12.351, de 22 de dezembro de 2010, que dentre
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Advogada, bolsista do CNPq e doutoranda no PPGE/USP, hirdanmedeiros@iee.usp.br Professor Doutor do Programa de Ps-Graduao em Energia da Universidade de So Paulo, edsantos@iee.usp.br

outras matrias, trata do regime de partilha de produo em reas do Pr-Sal e em reas consideradas de interesse estratgico, bem como institui o Fundo Social, dispondo de sua estrutura e fontes de recurso. Assim, o presente artigo objetiva responder a seguinte pergunta: em razo das diversas discusses acerca das alteraes remuneratrias consistentes em royalties de petrleo e gs, qual foi a sistemtica de distribuio dado pela Lei n. 12.351/2010? Para tanto, no item 2 so abordadas as formas de distribuio dos royalties de petrleo e gs natural dentro do sistema da Lei do Petrleo e da Lei n. 7.990/89. No tpico 3, abordam-se as discusses empreendidas pela proposta legislativa do governo, que aps os trmites legislativos resultou na Lei n. 12.351/2010. nesse tpico que se pretende averiguar qual foi o resultado final da discusso firmada no Congresso Nacional acerca de: para quem vo os royalties de petrleo? Finalmente, no ponto 5, o artigo traz consideraes finais sobre o tema apresentado.

2. Da distribuio dos royalties de petrleo e gs na Lei do Petrleo e na Lei n. 7.990

O modelo de distribuio de royalties de petrleo e gs, aqui examinado, tratado na Lei do Petrleo e na Lei n. 7.990. O art. 47 da Lei do Petrleo define o montante de 10% da produo de petrleo e gs natural como valor a ser pago a ttulo de royalties. Quanto aos valores excedentes a 5% da produo, as regras de distribuio que incidiro sero as do art. 49 dessa lei. No que tange parcela de at 5% da produo, as regras de distribuio sero as constantes da Lei n 7.990, de 1989. Registre-se, portanto, a existncia de dois diferentes sistemas de distribuio dos recursos provenientes dos royalties de petrleo e gs natural sob o contrato de concesso. Em geral, os beneficirios do art. 49 da Lei do Petrleo, ou seja, aqueles que recebem valores acima da parcela de 5% da produo sero divididos entre os entes onde a produo ocorre em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres, bem como na plataforma continental. A tabela 1, a seguir, mostra os entes beneficirios e respectivas parcelas de royalties.

Tabela 1 Distribuio de royalties da parcela excedente a 5% da produo de petrleo e gs Beneficirios Produo em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres Estados produtores Municpios produtores Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, na forma da regulao da ANP Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) (%) da produo 52,5 15 7,5

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Beneficirios Produo na plataforma continental

(%) da produo 22,5 22,5 7,5

Estados produtores confrontantes Municpios produtores confrontantes Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, na forma da regulao da ANP Fundo especial Comando da Marinha Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) Fonte: Elaborao prpria a partir da Lei do Petrleo.

7,5 15 25

Do que se observa da tabela 1, os estados e municpios produtores, bem como o MCT percebem significativas parcelas de royalties de petrleo e gs, comparativamente, aos demais beneficirios. No tocante distribuio da parcela de at 5% da produo, conforme orientado pelos incisos do art. 7 da Lei n. 7.990, os beneficirios de poos onshore e de poos na plataforma continental (offshore) podem ser visualizados na tabela 2.

Tabela 2 Distribuio de royalties da parcela no excedente a 5% da produo de petrleo e gs Beneficirios - Produo em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres Estados produtores Municpios produtores Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, nos termos do Decreto n 1 de 1991. Beneficirios Produo na plataforma continental Estados produtores confrontantes Municpios produtores confrontantes e respectivas reas geoeconmicas Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, na forma do Decreto n 1 de 1991. (%) da produo

70 20 10

(%) da produo 30 30

10

Fundo especial Comando da Marinha Fonte: Elaborao prpria a partir da Lei n 7990/89.

10 20

Alm da distribuio da parcela no excedente a 5% da produo descrita na tabela 2, o art. 9 da Lei n 7.990/89, ainda afirma que os Estados transferiro aos Municpios 25% dessa parcela de 5% de royalties de petrleo e gs, "mediante observncia dos mesmos critrios de distribuio de recursos, estabelecidos em decorrncia do disposto no art. 158, inciso IV e respectivo pargrafo nico da Constituio." Sendo assim, dos 70% (em terra) e dos 30% (em mar) pertencentes aos Estados, 25% sero distribudos aos Municpios, seguindo as regras de distribuio do ICMS. Outro conceito importante para efeito de distribuio de royalties de campos na plataforma continental, que encontra previso na Lei n. 7.990/89, o de reas geoeconmicas. O art. 7 desse diploma prev que da parcela de at 5% da produo devem ser destinados 30% aos municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas, conforme se visualiza na tabela 2. Sobre reas geoeconmicas, Gutman e Leite (2003, p. 138-139) dizem que:

"A rea geoeconmica identificada a partir de critrios referentes s atividades de produo de uma dada rea petrolfera martima e aos impactos destas atividades sobre as reas vizinhas. O IBGE adotou como critrio de identificao de rea geoeconmica a mesorregio homognea, que vigorou de agosto de 1986 at dezembro de 1989; e, a partir da, a mesorregio geogrfica dos municpios integrantes da zona de produo principal, resguardando os direitos das unidades territoriais beneficiadas com a aplicao do critrio anterior."

Nesse sentido, o art. 18 do Decreto n. 01/91, inciso II, prev que os municpios confrontantes e suas respectivas reas geoeconmicas sero beneficiados em 1,5% da parcela de at 5% da produo. Sendo que dessa diviso, 60% dos royalties sero destinados para os municpios confrontantes e integrantes da zona de produo principal, rateados segundo critrio populacional, assegurando-se ao municpio que concentrar as instalaes industriais para processamento, tratamento, armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural o valor de 1/3 da cota de 60% (pargrafo primeiro, inciso I). J os municpios integrantes da zona de produo secundria sero contemplados com 10% da cota de 1,5% da parcela de at 5% da produo, rateado tambm pelo critrio proporcional e considerando a populao dos distritos cortados por dutos (art. 18, pargrafo primeiro, inciso II). E, os municpios limtrofes da zona de produo principal sero beneficiados com 30% da cota de 1,5% da parcela de at 5% da produo, dividido tambm pelo critrio proporcional e excludos os municpios integrantes da zona de produo secundria (art. 18, pargrafo primeiro, inciso III).

Diante disso, possvel dizer a partir da observao das tabelas 1 e 2, que o modelo da Lei do Petrleo e da Lei n. 7.990 privilegia o sentido de alienao de bem pblico e o aspecto geogrfico de localizao das atividades de explorao e produo como uma forma de listar as localidades beneficirias ao recebimento de royalties. Serra (2007, p. 80-81) o denomina como critrio de distribuio que impem um determinismo fsico sobre as regras de rateio, significando uma hiperconcentrao de receitas pblicas em alguns pontos do territrio e que somado a outras fragilidades do regime de distribuio dificulta a adoo de uma efetiva poltica de promoo da justia intergeracional nas regies que do suporte ao segmento de explorao e produo. Com tais ponderaes, no tpico a seguir o foco ser verificar qual a sistemtica de distribuio de royalties discutida durante a tramitao e qual a adotada no texto final promulgado em dezembro de 2010.

3. Royalties de petrleo e gs no Brasil modelo proposto para a explorao decorrente da regio do Pr-Sal e a Lei n. 12.351/2010

A discusso sobre para quem vo os royalties de petrleo e gs natural decorrentes da explorao do Pr-Sal repercutiu de forma calorosa aps a Emenda n 387 dos Deputados Humberto Souto (PPS/MG) e Ibsen Pinheiro (PMDB/RS) ao Projeto de Lei n 5938/2009, que dispunha "sobre a explorao e a produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo." A Emenda n 387, conhecida como Emenda Ibsen, previa que, ressalvada a participao da Unio, todos os valores recebidos a ttulo de royalties decorrentes da explorao offshore, tanto no regime de concesso, quanto partilha de produo, fossem divididos em 50% para a constituio de fundo especial, com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Estados (FPE); e, em 50% para a constituio de fundo especial, com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (Souto e Pinheiro, 2011). Aps a aprovao na Cmara dos Deputados, o PL em epgrafe seguiu para o Senado Federal. Nessa casa legislativa, o Projeto de Lei n 5940/2009, que propunha a criao do Fundo Social, incorporou o Projeto de Lei n 5938/2009 ao seu texto. Nesse sentido, segundo o parecer emitido pelo Relator Senador Romero Juc (PMDB/RR), em 08 de junho de 2010, diante da atual configurao poltica de dificuldade de conciliar interesses dos estados e municpios produtores, com os dos no-produtores, as alteraes nas participaes governamentais propostas pela Cmara dos Deputados no seriam adequadas. Com isso, o posicionamento do Senador Romero Juc foi pela supresso do texto correspondente Emenda Ibsen (Juca, 2011). Entretanto, quando foi para a aprovao em Plenrio, em 09 de junho de 2010, o teor da Emenda Ibsen foi mantido com o acrscimo de emendas que previam a obrigatoriedade da Unio compensar os estados e municpios que sofressem reduo de receita em virtude de futura lei.

O texto final do artigo 64 do Substitutivo do Senado, portanto, prescrevia que ressalvadas a participao da Unio, consistentes nos rgos da administrao direta vistos nas tabelas 1 e 2, bem como a destinao aos municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque da explorao na plataforma continental, a parcela restante dos royalties e participaes especiais oriunda dos contratos de partilha de produo ou de concesso tratados pela Lei do Petrleo quando a explorao se desse na plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva seria dividido da seguinte forma:

"I 50% para constituio de fundo especial a ser distribudo entre todos os Estados e Distrito Federal, de acordo com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Estados (FPE); II - 50% para constituio de fundo especial a ser distribudo entre todos os Municpios, de acordo com os critrios de repartio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); 1 A Unio compensar, com recursos oriundos de sua parcela em royalties e participaes especiais, bem como do que lhe couber em lucro em leo, tanto no regime de concesso quanto no regime de partilha de produo, os Estados e Municpios que sofrerem reduo de suas receitas em virtude desta lei, at que estas se recomponham, mediante o aumento de produo de petrleo no mar; 2 Os recursos da Unio destinados compensao de que trata o 1 devero ser repassados, aos Estados e Municpios que sofrerem reduo de suas receitas em virtude desta Lei, simultaneamente ao repasse efetuado pela Unio aos demais Estados e Municpios." (Brasil, 2011a).

Ocorre que, quando o Substitutivo do Senado Federal retornou Cmara, o relator Deputado Federal Antnio Palocci (PT/SP), em seu parecer prolatado em 1 de dezembro de 2010, posicionou-se no sentido de supresso do referido artigo, por entender que a compensao proposta inviabilizaria a constituio do Fundo Social. Alm desse texto no considerar impactos macroeconmicos decorrentes da explorao de petrleo e gs na rea do pr-sal (Palocci, 2011). Porm, o Dep. Palocci no conseguiu convencer seu pares e, em 02 de dezembro de 2010, o texto com a redao dada pela Emenda Ibsen e com a obrigatoriedade de compensao da Unio foi aprovado com 204 votos a favor, 66 contras e 2 abstenes. A histria, contudo, no parava por a, pois restava a sano presidencial. E, em simples "canetada", atravs da Mensagem 707/2010, o Presidente da Repblica decidiu vetar o citado artigo 64, por entender que a redao final contrariava o interesse pblico, em razo da indefinio de frmula ou de alquota para obteno do montante total dos recursos provenientes dos royalties, bem como da no determinao do percentual de participao correspondente para a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (Brasil, 2011b).

Tambm, o Presidente, ainda, exps dois argumentos. O primeiro deles se refere ausncia de clareza quanto aplicao da nova regra aos contratos j em vigor. E, o segundo atinente ausncia de critrios para a compensao de receitas aos Estados e Municpios pela Unio. Com esses dois argumentos, o Presidente justificou que tais indefinies elevariam a possibilidade de litgios que tal artigo poderia criar entre os entes federativos. Com isso, a Presidncia da Repblica submeteu o Projeto de Lei n 8.051, de 31 de dezembro de 2010, aprovao do Congresso Nacional, justificando-se, sobretudo, pela lacuna oportunizada por meio de referido veto presidencial e pela inviabilizao de licitaes sob o regime de partilha sem as definies do percentual de royalties sobre a produo de petrleo e gs natural. Segundo o proposto, os royalties devero ser pagos mensalmente a partir da data de da produo comercial e o seu valor correspondente ser de 15% sobre a produo. A tabela 3 mostra a diviso dos royalties constante do PL n 8.051/2010.
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Tabela 3 Distribuio de royalties da parcela excedente a 5% da produo de petrleo e gs Beneficirios Produo em terra, rios, ilhas fluviais e lacustres Estados produtores Municpios produtores Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, na forma da regulao da ANP Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as regras do Fundo de Participao de Estados e do Distrito Federal Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municpios de acordo com as regras do Fundo de Participao dos Municpios Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos rgos da administrao direto da Unio, nos termos de regulamento do Poder Executivo Beneficirios Produo na plataforma continental (%) da produo 25 6 3 (%) da produo 20 10 5

25 25 15

Estados produtores confrontantes Municpios produtores confrontantes Municpios afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e gs, na forma da regulao da ANP Fundo Especial, a ser repartido por todos Estados e Distrito Federal de acordo com as regras do Fundo de Participao de Estados e do Distrito Federal

22 22

Fundo Especial, a ser repartido por todos os Municpios de acordo com as regras do Fundo de Participao dos Municpios Fundo Social, deduzidas parcelas destinadas aos rgos da administrao direto da Unio, nos termos de regulamento do Poder Executivo Fundo Especial, a ser criado por lei, para desenvolvimento de aes e programas para mitigao e adaptao s mudanas climticas, bem como para proteo ambiental Fonte: Elaborao prpria a partir do PL n 8.051/2010. 19

No caso do Fundo Especial, a ser constitudo entre Estados e repartidos conforme as regras do Fundo de Participao de Estados e do Distrito Federal (FPE), o PL prev o no recebimento pelos Estados produtores confrontantes de valores destinados a esse Fundo. Todavia, tal regra no aplicada ao Fundo Especial, a ser constitudo pelos Municpios brasileiros, o que implicar, caso o PL ser transformado em lei, um duplo recebimento para os Municpios produtores confrontantes. Conforme se observa, o que resta acompanhar os debates no Congresso Nacional e esperar para ver se o PL n 8.051/2010 ser transformado em lei.
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4. Consideraes finais

A resposta pergunta inicial proposta nesse artigo bem simples. A quem, afinal, vo os royalties de petrleo da produo sob o regime de partilha de produo? Ainda no possvel saber, pois aps o veto presidencial ao artigo 64 do Substitutivo do Senado ocasionou uma lacuna no regime de distribuio e destinao de royalties de petrleo. Assim, resta esperar a tramitao do Projeto de Lei n 8.051/2010 no Congresso Nacional. Todavia, um breve exame do Projeto de Lei n 8.051/2010 permite dizer que apesar da reduo de concentrao de riqueza nos atuais favorecidos, no possvel dizer que os futuros beneficirios utilizaro esses recursos de forma a garantir um desenvolvimento sustentvel e baseado na efetivao de direitos sociais, como sade, educao e saneamento para as populaes locais. Porm, esse assunto matria para outras pesquisas e para muitas cobranas da sociedade. O que se pretendeu, nesse artigo, foi somente contribuir com o debate e com a construo de uma participao democrtica ao disponibilizar para o leitor uma sistematizao das principais discusses empreendidas, recentemente, no cenrio poltico brasileiro no tocante configurao legal da distribuio dos royalties de petrleo.
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Referncias

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