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ATUAL POLTICA NACIONAL DE HABITAO: Garantia de direito Mauricleia Soares dos Santos*

RESUMO
Este trabalho tem como objetivo refletir sobre alguns pontos da atual Poltica Nacional de Habitao, aprovada por ocasio da reunio do Conselho Nacional das Cidades em Braslia, em dezembro de 2004.

Palavras-chave:

ABSTRACT

This Work boards the National Political of Habitation/2004, it hs the objector the habitations subssystem profit benefit of social. Keywords:

-Pai, por que a gente veio morar aqui no mangue?. Mas, por que aqui no mangue, por que no fomos morar na cidade, do outro lado do mangue? L to bonito, to diferente, como fosse um outro mundo." Josu de Castro. Homens e caranguejos.

1 INTRODUO

O Ministrio das Cidades, atravs da Secretaria Nacional de Habitao, publicizou um documento em que constam os princpios, diretrizes, objetivos da Poltica Nacional de Habitao, do qual utilizam-se alguns elementos para esta reflexo. Considerando a importncia da elaborao dessa poltica para todos os sujeitos envolvidos na discusso da reforma urbana, ela dever ser objeto de vrios debates. O documento da Poltica Nacional de Habitao encontra-se estruturado da seguinte maneira: inicialmente faz um diagnstico da questo habitacional no pas, apontando os principais problemas e as distores do modelo institucional e financeiro, em vigncia; em seguida apresentada as estratgias para alterar o diagnostico apresentado e os resultados esperados para os prximos anos de governo, que consistem em ter uma poltica urbana com a implantao de um Sistema Nacional de Habitao, o que exige uma poltica fundiria, que crie condies

Assistente Social, mestranda da Ps-Graduao de Servio Social PUC/SP


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de

ampliao

de

oferta

de

terra

urbanizada,

barateamento

dos

imveis

e,

conseqentemente, facilitar a produo de novas moradias (BRASIL, 2004, p. 86). A Poltica Nacional de Habitao proposta pelo governo e aprovada pelo Conselho das Cidades, para ser alcanada tem necessariamente que romper com o modelo neoliberal que foi implantado no pas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) essa poltica segundo Soares, consiste na liberalizao comercial e financeira, que na pratica se reduz a implantao de polticas macroeconmicas que tem o objetivo de restabelecer o equilibro da balana de pagamentos e controle inflao atravs de medidas recessiva. (SOARES, 2001, p. 19). O Ministrio das Cidades uma das pastas que tem sido mais afetada pelo cortes oramentrios, para que o governo cumpra o supervit fiscal imposto pelo FMI. Nesse sentido,o que se observa como resultado dessa, poltica econmica no pas e na Amrica Latina foi o crescente aumento do desemprego, e a retirada de recursos das

polticas sociais .Marcio Pochman (2005, p. 5), recentemente no Jornal Brasil de Fato diz que entre 1980 e 2000 as famlias ricas no Brasil aumentaram de 10 para 14 vezes a sua renda mdia, que o emprego aumentou, mas o salrio recebido pelos trabalhadores no ultrapassa 1,5 salrios mnimos.. Como se v a desigualdade e a concentrao de

riquezas so duas conseqncias diretas da poltica neoliberal. Soares (2001, p. 65) escreve que o perfil da distribuio de renda no Brasil em 1990 , em termos comparativos, um dos mais perversos, com os 10% mais ricos se aproximando de quase a metade (48%) do total de rendimentos dos ocupados.Em decorrncia dessa poltica existe um crescimento cada vez maior de uma camada da populao fora do mercado de trabalho, que no tem acesso aos bens e servios produzidos na sociedade capitalista. Cabe ressaltar que a moradia uma necessidade bsica e fundamental para produo e reproduo da fora de trabalho. que o direito moradia digna envolve, alm da oferta de unidades habitacionais, um conjunto de fatores urbanizao, regularizao, infra-estrutura, qualidade de vida, transporte - toda uma articulao das polticas sociais no cumprimento da superao da desigualdade gerada na sociedade.

2 AS CONDIES URBANAS E HABITACIONAIS NO BRASIL

Para compreender a questo da moradia, importante resgatar alguns aspectos referentes s cidades, pois as cidades devem ser apreendidas historicamente como o entrelaamento de vrios fatores - sociais, polticos, econmicos, culturais - refletindo a totalidade , o contesto em que a moradia est inserida..
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As cidades se constituem em importantes mecanismos de reproduo e acumulao do capital. Considerando que a forma de apropriao da cidade pelos seus moradores ocorre de maneira diferenciada, a cidade que deveria ser por excelncia o lugar de materializao de direitos coletivos v esses direitos transformarem-se em mercadorias, a que uma parcela considervel da populao no tem acesso: [...] a transformao dos servios sociais que eram direitos sociais e representavam e asseguravam as mnimas condies de vida para as pessoas. Tais direitos transformaram-se em mercadorias, em servios vendidos no mercado. (VIEIRA, 2004, p. 107). O processo de industrializao acelerou o crescimento das cidades ao mesmo tempo em que fez surgir problemas sociais vinculados questo habitacional, como crescimento de populaes nos centros urbanos, valorizao da terra - solo urbano, migraes, etc. Historicamente, questes relacionadas moradia, como dficit habitacional, condies de habitabilidade, segregao espacial, alto valor dos aluguis, esto relacionadas ao contexto social e refletem as determinaes econmicas, sociais e polticas inerentes a cada poca. As cidades brasileiras, atualmente de modo mais visvel, apresentam grandes desigualdades nos padres de qualidade de vida. Essa desigualdade est no desequilbrio existente nos centros regionais e metrpoles, que concentram as oportunidades

econmicas, e nos municpios principalmente de bases rurais que vivem processos de esvaziamento econmico e demogrfico. Como se mencionou anteriormente, nas

periferias das regies metropolitanas,nos centros regionais e nesses municpios que se encontra a maior precariedade urbana, isto , precariedade de prestao de servios e de equipamentos coletivos, de habitaes inadequadas. Uma poltica habitacional que se prope a enfrentar esses problemas diagnosticados h muito por vrios especialistas da rea, tem que abranger as diferentes faixas de renda que se encontram hoje sem acesso ao mercado formal de moradia, dando prioridade para a populao de baixa renda. Existe tambm a necessidade de articulao institucional para elaborao, gesto e financiamento das polticas urbanas. ocupaes em reas de encostas, de mananciais e de

3 A POLITICA URBANA E DE MORADIA NO BRASIL

A poltica habitacional no pas tem uma trajetria marcada por mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico, como se pode verificar. O modelo da poltica habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitao
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(BNH) baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepo da poltica. Durante sua existncia como rgo responsvel pela poltica, vrios problemas foram apontados e mudanas foram realizadas. Entretanto, esse orgo no conseguiu superar a crise do Sistema Financeiro

de Habitao- ( SFH,) que acabou extinto em 1986. A crise do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a extino do Banco Nacional de Habitao - BNH criaram um hiato com relao poltica habitacional no pas, com a desarticulao progressiva da instncia federal, ocorrendo a fragmentao institucional, perda da capacidade decisria e reduo significativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea. A poltica habitacional experimentou perodos de alta instabilidade, quando da mudana nos vrios Ministrios, desde 1985. Com a Constituio de 1988, ttulo VII,

capitulo II, artigo. 182 e 183, que trata da Poltica Urbana, essa questo foi reconhecida como tema de interesse nacional a partir de trs eixos: a funo social da propriedade e da cidade; a gesto democrtica da cidade; e o direito cidade e cidadania. Foi a partir da Constituio de 1988 que teve incio a regulamentao especfica da poltica urbana e habitacional, hoje expressa no Estatuto da Cidade - Lei n 10.257/2001, que traduz no seu contedo o reconhecimento funo social da cidade e da propriedade imobiliria, oferecendo oportunidades para que os governos locais possam combater a espoliao urbana atravs do reconhecimento das necessidades das camadas mais expropriadas da sociedade. No governo de Fernando Henrique Cardoso, a Secretaria Nacional de Habitao foi subordinada ao Ministrio de Planejamento e Oramento, logo instituda a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, vinculada Presidncia da Republica, que se
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responsabilizou pelas instituies ligadas poltica habitacional at 2003, quando da criao do Ministrio das Cidades, no qual se alocou a Secretaria Nacional de Habitao. A criao desse Ministrio foi uma reivindicao dos movimentos que lutam por um espao de interlocuo junto ao poder pblico com o objetivo de discutir e aprovar uma poltica de desenvolvimento urbano para o Brasil, incorporando e articulando as polticas de habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade. Em 2003, o Ministrio das Cidades convocou a I Conferncia Nacional das Cidades, antecedidas de conferncias municipais e estaduais. As aes, planos, projetos e programas habitacionais, que se apresentaram para enfrentar essa problemtica, em sua maioria so desenvolvidas de forma desarticuladas centralizada e descontnua,, apresentando incapacidade de atender a populao de baixa renda, sem contar a existncia de grande volume de recursos financeiros sem capacidade institucional de gesto por parte do governo federal.
A poltica social consiste em estratgia governamental e normalmente se exibe em forma de relaes jurdicas e polticas, no podendo se compreendida por si mesma. [...] a poltica social uma maneira de expressar as relaes sociais, cujas razes se localizam no mundo da produo. Portanto, os planos, os projetos, os programas, os documentos referentes em certo momento educao, habitao popular, s condies de trabalho e de lazer, sade pblica, Previdncia Social e at Assistncia Social no se colocam como totalidades absolutas. (VIEIRA, 2004, p. 142).

Deve-se compreender que a poltica urbana uma poltica social, e que o ncleo da poltica urbana est relacionada ao consumo de bens e servios coletivos, necessrios tanto ao processo produtivo como reproduo da fora de trabalho e da sociedade de classes. Convm ainda ressaltar que toda essa abordagem sobre a questo urbana, processo de urbanizao e modelo de desenvolvimento econmico, poltico e social do Brasil, torna-se fundamental para refletir sobre essa poltica. O documento que expe a Poltica Nacional de Habitao (PNH), descreve a concepo de desenvolvimento urbano integrado: "habitao no se restringe a casa, incorpora o direito infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais, buscando garantir o direito cidade" (BRASIL, 2004, p. p.12). No PNH fica evidente a defesa dessa concepo atravs do diagnstico da situao habitacional, dos princpios, diretrizes e objetivos gerais da poltica, que tem como base a Constituio Federal de 88, no projeto de Lei - PL.2.710 que desde 1992 tramita no Congresso e no Estatuto da Cidade. Essa compreenso da moradia e cidades integradas, do campo e cidade, importante para estabelecer uma relao entre as polticas sociais que propiciem uma efetiva descentralizao e democratizao da gesto, efetivando-se em uma

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verdadeira reforma urbana no pas. Nesse sentido, o direito cidade deve ser o eixo articulador fundamental de qualquer poltica na rea de habitao. Avanos so evidentes no que tange aos conceitos que norteiam essa poltica, como tambm proposta de construo do Sistema Nacional de Habitao, principal instrumento do PNH. Esse novo desenho organizacional cria o Ministrio e o Conselho das Cidades, visa suprir o vazio institucional e estabelecer as condies para enfrentar o dficit habitacional, por meio das aes integradas nos trs nveis de governo. H, no Sistema Nacional de Habitao dois componentes dessa poltica que merecem ateno: o Subsistema de Habitao de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que tem como objetivo principal "promover o acesso moradia digna para a populao de baixa renda." (BRASIL, 2004, p. 58). Afirma ainda, que "os planos, programas e projetos a serem executados, devem prioritariamente promover o acesso das famlias de baixa renda, de acordo com as especificidades regionais e perfil da demanda. (BRASIL, 2004, p. 58). Outro objetivo contido no Plano garantir que os recursos pblicos sejam destinados exclusivamente para subsdios populao de baixa renda, onde se concentra a maior parte do dficit habitacional brasileiro. O diagnstico da questo habitacional brasileira aponta para o problema do dficit habitacional quantitativo e qualitativo. Tendo como base os dados coletados pelo Instituto Brasileiro de Estatsticas e Geografia (IBGE) de 2000/2001,a necessidade qualitativa de moradia corresponde a 7,2 milhes de novas moradias, grande parte,5,5 milhes nas reas urbanas e 39,5 nos Estados do Sudeste, o que mostra que o no centro do problema urbano, j que o agravamento de um quadro de excluso socioeconmica, jurdico-poltica e cotidiano da maioria da populao, contribui decisivamente para o no acesso a moradias, e viabiliza outras formas de insero marginal na cidade. quantitativo tem se ampliado nas faixas de renda de at dois salrios mnimos, principalmente nas regies metropolitanas

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(IBGE 2000/2001). Esse cenrio possibilita dizer que as necessidades habitacionais concentram-se cada vez mais nas reas urbanas e nas faixas com rendimentos mais baixos da populao. Outro problema diagnosticado diz respeito qualidade das unidades habitacionais urbanas, como padro construtivo, situao fundiria, acesso a servios e equipamentos coletivos. A defesa de subsdios para o atendimento populao que ganha at trs salrios mnimos bandeira de luta dos movimentos de moradia, aprovada na I Conferncia das Cidades - 2003 e expressa no item do Plano que trata da gesto de subsdios "a transferncias de recursos no onerosos - na forma de transferncia de renda - para atender a parcela da populao sem capacidade de pagamento de moradia, identificada como pertencente faixa de populao abaixo da linha de pobreza. (BRASIL, 2004, p.25), diz ainda, "os subsdios dever esta vinculado condio socioeconmica do beneficirio e no ao valor do imvel ou do financiamento, possibilitando sua reviso peridica." (BRASIL, 2004, p.25). Eses itens expressam o atendimento a famlias que apresentam renda zero, totalmente margem da cidade. ( Dentro desse contexto, vale analisar um novo programa governamental, o Crdito Solidrio (PCS), criado aps demanda apresentada pelas entidades nacionais dos movimentos sociais - CONAM ( Confederao Nacional das Associaes de Moradores CMP ( Central de Movimentos Populares),( UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular), e pelo MNLM( Movimento Nacional de Luta por Moradia), frente ausncia de projetos habitacionais que atendessem famlias de baixa renda e de enfrentamento ao dficit habitacional. Trata-se de um programa que traz avanos, no sentido de ser voltado ao cooperativismo e associativismo, fortalecendo prtica de autogesto e de organizao popular, to presente nesses movimentos. No entanto, as regras construdas para acessar ao crdito de R$ 20 mil faz esse programa no se diferenciar dos demais se enquadrandose na lgica dos financiamentos tradicionais e no do atendimento a uma demanda social. So exigncias do programa que o dinheiro do crdito seja usado apenas em reas regularizadas, ou seja, com titulao de propriedade; que o usurio do crdito no tenha nome em nenhum cadastro de proteoao crdito (que haja; taxas bancrias altas para acessar o dinheiro do programa. Todas essas exigncias contribuem para o no-acesso dos usurios ao programa, pois exigir titulao de propriedade do terreno s famlias que tm no mximo renda de trs salrios mnimos, contraditrio. A consulta ao cadastro de devedores exclui do programa a maior parte das famlias a que ele se destina, pois so famlias de baixa renda que muitas vezes tem problemas com o sistema de crdito ou por esta com o nome na lista do Banco Central ou porque solicitou emprstimo na Caixa Econmica Federal, rgo responsvel pelo repasse do recurso. Em relao s taxas
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bancrias exigidas pelo Banco, exemplifica como programa estar sobre as regras do mercado financeiro. Este programa destina-se a moradias de interesse social e utilizara recurso do Fundo de Desenvolvimento Social - fundo formado por recursos no onerosos tem que ter regras diferenciadas do mercado. Outro ponto importante que o limite de 20 mil reais torna-se impossvel viabilizar projetos em cidades da regio metropolitana. As questes fundirias que aparecem neste programa, nos remetem a pontuar, que a regularizao do terreno/imvel um direito bsico para garantia de moradia com, dignidade e qualidade de vida, por isto a poltica fundiria deve estar articulada com a poltica habitacional. A poltica urbana e habitacional deve ser construda a partir dos planos diretores municipais participativos, este o principal instrumento da reforma urbana. Recentemente foi aprovado pelo Conselho das Cidades uma Campanha Nacional para que os municpios faam seus planos diretores at 2006, conforme Estatuto da Cidade, s que vrios so os interesses a serem debatidos pela populao no sentido de garantir um plano que possibilite aes concretas e que no seja uma carta de intenes. Para que ocorra realmente Plano Diretor participativo necessria uma mobilizao dos movimentos urbanos no sentido da garantia de uma poltica urbana voltada para funo da terra. No que se refere ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social este tem como principais fontes de recursos para atendimento poltica habitacional o FGTS - Fundo de Garantia por tempo de servio, Fundo Nacional Habitao de Interesse social - FNHIS, Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, Fundo de Arrendamento Residencial - PAR, Fundo de Desenvolvimento Social - FDS. Todos estes fundos so administrados pela caixa Econmica Federal, que impem as regras do mercado financeiro para o atendimento a demanda, adotando critrios de concesso de crditos absolutamente incompatveis com o perfil do dficit e com a origem dos recursos, posto que a massa de trabalhadores que contribuem para o FGTS no alcana os parmetros estabelecidos pelas regras do mercado financeiro, no acessando aos recursos do sistema, basta ver os programas Programa Arrendamento Residencial, Credito Solidrio e Programa de subsdio Habitao de Interesse Social - PSH, lanados pelo Ministrio das Cidades, com objetivo de atender camadas da populao de 0 a 6 salrios mnimos, em parceria poder pblico e movimento de moradia, mais uma srie de exigncias para liberao dos recursos, como exemplo a terra regularizada para o empreendimento, o perfil da demanda de acordo com os critrios j mencionados neste texto inviabilizou vrios atendimentos.Salientamos ainda que o Fundo Nacional Habitao Interesse Popular, projeto de iniciativa popular, desde 1992, encontra-se no senador para ser votado, com n PLC 00036/2004. O fundo prev a criao de fundos estaduais e municipais, a criao dos Conselhos da Cidade nos trs nveis de governo que seja um espao democrtico de discusso e proposio da poltica de habitao. Prever ainda a construo de planos de Habitao como forma de explicitar a poltica de habitao
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e de acessar os recursos dos fundos, como tambm as Conferncias da Cidade. Todos estes instrumentos apontam para construir uma articulao da poltica urbana com as polticas sociais, principalmente a poltica de habitao, que durante anos se apresenta de forma fragmentadas e descontinuas. A soluo para esta situao a articulao de todas as polticas. Considerando, o grave quadro que apresenta a poltica econmica do pas e os recentes cortes no oramento do Ministrio das Cidades, como tambm a inexistncia de polticas sociais para atendimento integral populao de baixa renda que possibilite modificar seu padro de vida, e a recuperao do quadro socioeconmico apresentado pelas famlias no momento de aquisio da moradia, verifica-se a incerteza quanto aos recursos no onerosos para atender esta demanda, o que dificulta a garantia do princpio da universalizao do acesso moradia pelas famlias de baixa renda.

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4 CONCLUSO

No Brasil, a luta atravs dos movimentos sociais, associaes e sindicatos de profissionais, organizaes no-governamentais pela reforma urbana iniciou a partir dos anos 80, com o objetivo de alterar a realidade de segregao espacial e social de uma grande parcela da populao. Estes movimentos unificaram-se no Frum Nacional pela Reforma Urbana, que tem como eixo articulador trs princpios que constam da Constituio de 88, do Estatuto da Cidade e do projeto de Lei - PLC 00036/2004, que so: Reconhecimento do direito a cidade: reconhecimento dos direitos das pessoas que vivem na cidade, como um direito fundamental; Aplicao dos princpios das funes sociais da cidade e da propriedade: condicionar as atividades econmicas e de desenvolvimento e o direito propriedade urbana, a uma poltica urbana que promova as funes sociais da cidade e da propriedade; Implementao da gesto democrtica da cidade: fortalecer o papel dos municpios para a promoo de polticas pblicas que assegurem os direitos dos habitantes das cidades mediante uma gesto democrtica das cidades, de modo a assegurar a participao popular dos segmentos em situao de desigualdade econmica e social. Estes princpios esto contidos no Plano que constru a Poltica Nacional de Habitao, mas para que seja efetivada esta poltica necessria aprovao do projeto de n PLC 00036/2004, que defina a estrutura institucional, Secretaria de Habitao, Conselhos e Fundos de habitao, nos trs nveis de governo. A realizaes de Conferncias, espaos de debate da poltica urbana e habitacional, e a construo de Planos Diretores que assegurem o principio do direito a cidade que inclui o direito terra, aos de subsistncia, moradia, ao saneamento, sade, educao, ao transporte pblico, alimentao, ao trabalho, ao lazer, informao. (SAULE JNIOR, 2005, p. p. 40). Compreende-se que o modelo institucional importante para construir as diretrizes da poltica, mais permanece, diante da poltica econmica do governo federal um quadro de incerteza quanto aos recursos para atendimento a demanda de baixa renda com recursos no onerosos. A poltica de habitao no tem um percentual de investimento pblico definido, diferente da poltica de educao e sade que tem. Isto resulta na no garantia por parte dos governos de recursos prprios para moradia popular nos oramentos pblicos. Entendemos que a maioria dos recursos continuara sendo do FGTS, recursos onerosos. Outra questo que merece um maior estudo sobre a concesso do subsdio, que anteriormente era sobre o financiamento do imvel, na proposta do plano ser uma analise socioeconmica da famlia

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- transferncia de renda-que devera ser revista periodicamente, esta proposta atende as famlias com renda zero, que no entrava como demanda em nenhum projeto habitacional. Mas, analisando o quadro econmico e poltico do pas, onde recentemente o governo anunciou que no assinara mais acordo com o FMI, mais continuar mantendo o supervit para honrar seus compromissos com os credores, a pergunta , quando ocorrer o investimento nas polticas sociais para atender uma grande parcela da populao brasileira?

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