RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

DO MESMO AUTOR:

A Religio Cear1874.
A Meus Discipulos (Polemica religiosa). Cear1875. Livro Popular (Miscellanea de conhecimentos uteis), Cear1879 New York, 1881. Educao Elementar noa B. Unidos da N. America. Cear - 1881. Noticia Chronologica da Educao popular ao Brazil (incompleto). Cear1888. Ensino moral e religioso nas Escolas Publicas, Rio1888. Melo de desenvolver a instruco primaria aos municpios ruraes, Rio1884. The Brasilian Language aad its agglutination, Rio1884. Finances (du Brsl). Paris- 1889. Resenha Financeira do ex-lmperio. Rio -1890. Projecto de Constituio de um Estado (com varias notas e conceitos politicos; sob O pseudonymo de Agonates), Rio1890. A Reforma Monetaria, Rio 1891. Politica a Finanas. RIO1892. O Meio Circulante Nacional. Rio1898. A Situao Politica ou a interveno do Governo Federal nos Estados da Unio, Rio 1898. Elementos de Finanas, Rio1896. Tributao Constitucional. Rio-1896. Regimes Federativo. Rio 1900. Sobre a unidade do direito processual Relatorio ao Congresso Jurdico Americano, Riol900. Direito das obrigaes (Relatrio sobre os arts. 1011-1227 do Proj. do Cod. Brasileiro), Riol901. O Arbitramento (no direito internacional, Riol901. Taxas Protectoras nas tarifas aduaneiras, Riol902,

E diversos outros trabalhos, literarios, economicos, juridicos e polticos.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

POR

AMARO CAVALCANTI
f)o Instituto dos Advogados Brazleiros

RIO DE JANEIRO

LAEMMERT & C. RUA DO OUVIDOR. 66

CASA FILIAL EM 8 PAULO

1905

A Escola de Direito da Union Univerasity na Capital do Estado de New York.

Dedica o presente livro livro, como um tributo de amor e saudade

Amaro Cavalcanti.

"Dos 58 alumnos graduandos da turma de 1880-1881 era eu o unico estrangeiro; mas, isso no obstante, alm de generosamente distinguido na Class Organization, coube-me ainda a honra de ser o primeiro orador de acto solemne da collao dos gros. Apenas recebido o diploma academico, apresentado pelo Diretor da Escola Crte Supremo, a qual por sua vez me conferio o titulo de "Counsellor at law." Factos desta ordem, em vez de apagarem no esprito, mais se avivam, com o correr dos annos e a distancia dps logares... E, precisamente a sua grata recorda-o explica a dedicatoria escripta alto desta pagina.

AO LEITOR
" Qmi si #** cinta*, niti jttri* civitm".-Cie. De Rep. I, 93.

O titulo do livro indica claramente o objecto, que nos propulemot com a sua publicao. Todavia no ser, certamente, intil dizer ao leitor algumas palavras de previa informao sobre o modo particular, segundo o qual encaramos a matria da < Responsabilidade Civil do Estado. > No sendo mais possvel admittir, aem protesto, a velha doutrina da irresponsabilidade absoluta do Estado, pela sua repugnncia manifesta com o moderno conceito desta organisao essencial de direito, proourou-se muito naturalmente aventar e justificar nova theora que. mantendo embora todas as prerogativas do poder soberano, que o Estado symbolisa,comtudo,no sacrificasse os direitos individuaes, pelo menos, do modo illimitado ou incondicional, como outrora se pretendia.Dahi oa systemas diversos que, conforme o ponto de vista particular doa autores, ora ampliam, ora restringem, quasi sempre sem um critrio assas definido, a responsabilidade do Estado pelos actos dos seus representantes ou funecionarios. Oa systemas engendrados assentam, todos elles, em distineoes, maia ou menos subtis, que se devem guardar entre oa actos. Uaes e iUegaes, tteitar e iUicios, de imprio e de gesto, ou ainda, entra actos praticados. sem etdpm ou com ctpa ou dolo, por parte do respectivo agente ou funecionario. I

viu

Semelhantes systemas, de vr, no tem podido satisfazer, nem jamais sero capazes de satisfazer, ao postulado geral de direito e de justia, que a questo involve; desde que comeam por distinguir, em principio, o que, somente em dados casos particulares, seria licito fazer, e ainda assim, na oceorrencia de circumstancias espe-ciaes, segundo a razo e fim do prprio facto. Em principio, a nica these, possivel de ser affirmada, esta: dada a leso de um direito objectivo, effectivamente adquirido pelo individuo,do prprio acto lesivo resulta a obrigao de prestar ao lesado uma reparao equivalente. E' um dever imperativo da justia natural, e sabidamente consagrado na legislao positiva dos diversos Estados civilisados. Insiste-se, no obstante, em dizer, que o Estado, considerado no seu fim superior, ou na sua qualidade essencial de poder soberano, no se pde achar igualmente sujeito quelle grande principio; competindo-lhe, ao contrario, declarar elle prprio, quaes os actos lesivos, por que lhe apraz responder, quaes, no ; donde, conseguintemente, a impossibilidade de haver uma regra geral, positiva, para essa ordem de relaes... evidente, que o predominio desta doutrina importaria a negao, a mais formal, do prprio direito e justia,para cuja manteno e constante garantia, alis, , que o Estado existe, como a primeira e a mais poderosa das instituies sociaes. "Soberania" significa sem duvida poder supremo, isto , a func-o mais elevada e comprehensiva de todas as mais, que se manifestam na ordem jurdica; mas no, que ella seja absoluta, ou menos sujeita ao direito, do que qualquer outra forma de funco social. (*) , A soberania exprime as propriedades de uma dada forma de organisao social, a dizer, da sociedade-Estado; mas o direito o principio de ordem, necessrio s sociedades humanas em todas as suas formas, quaesquer que sejam. Ella significa somente, que o Estado (*) Folgamos de poder dizer, que as idas, ora sustentadas, quanto ao exerccio da soberania do Estado, nada diflrem das que havamos emittido em trabalho anterior (Regimen Federativo, p. f-10. Rio Janeiro, 1900).

IX

occupa o primeiro logar; mas sempre o direito, que lhe deve formar e assegurar o seu prprio fim, assim como o faz com relao s outras associaes diversas. O Estado , e tem por objecto dar garantia, a maior, e nunca denegada, da condio primordial da prpria vida e aco humana collectiva: o direito (die oberste und niemals versagende Burgschaft fiirjene Urbedingung alies menschlichen Zusammenlebens und Zusammenwirkens, die das Beckt ist). O que, por si s, basta, para se no poder jamais apresentar, como argumento, que, em virtude da sua soberania, lhe seja licito considerar-se, sujeito ou no, s relaes do direito (Haenel, Deutsches Staatsrecht, 15-16). Em menos palavras: poder soberano, quer dizer, aquelle, que no est sob s ordens ou fiscalisao de um outro; mas, no, poder juridicamente irresponsvel, isto , que no deva responder pelas leses do alheio direito: "Justa imperia sunto" (Cie. De leg. III). E' certo, que muito embora j consagrado o novo credo do Estado de direito (Rechtsstaat), no falta, todavia, quem ainda persista em sustentar, na pratica das leis e da jurisprudncia, que o Estado, ente politico ou soberano, age em esphera superior ao propiio direito, e que, consequentemente, irresponsvel, si, como tal, violar os direitos individuaes... Tanto pde, com effeito, a fora do dogma tradicional de Estao-creador do direito! De maneira que ainda agora, temos, bem ou mal, de escolher: ou a continuao da doutrina da irresponsabilidade, que se suppe justificada em vista da velha concepo do Estado antigo e medieval; jou abraar resolutamente a nova doutrina da sua responsabilidade geral conforme aos princpios, sobre os quaes assenta a moderna sciencia. Por nossa parte, no podemos deixar de preferir ultima destas doutrinas. No comprehendemos o Estado com direitos anteriores aos dos prprios indivduos, que o compem. A expresso mais elevada do seu poder, que se d o nome de soberania, uma consagrao do direito; queremos dizer, o direito, que reoonhece a necessidade do conjuncto das faculdades e isenes, que constituem tamanha attribuio do Estado, por ser, alis, indispensvel proteco dos prprios direitos individuaes.

Mesmo, sem nada objectar contra a extensfto dos poderes polticos ou soberanos do Estado,desde que , como pessoa jurdica, ou como sujeito de direitos, que elle chamado a responder pelas obrigaes resultantes dos seus actos, torna-se manifesto, que se no poder bipartil-o nesta sua qualidade essencial de sujeito de direitos; para declaral-o responsvel, ou no, pelos effeitos de ditos actos. No podendo elle inanifestar-se e agir, seno, pela figura jurdica da representao (hic, p. 270 sg.*), todo acto do representante deve ser considerado logicamente, como acto do representado, e, em consequncia, o ultimo ficando obrigado a responder pelos effeitos lesivos do acto do primeiro, si os houver, do mesmo modo que pelo seu intermdio, que aufere as prprias vantagens e proventos Qui facit per alium facit per se.-Qui sentit commodum, sentire dbet et nus. Ainda que a legislao dos diversos povos carea ainda de disposies de caracter geral, que assim o declarem, no menos verdade, que a responsabilidade do Estado j se acha reconhecida por disposies especiaes, relativas certos ramos do publico servio, e a conscincia jurdica moderna reclama, cada vez com maior insistncia, que dita responsabilidade seja consignada, como regra geral do direito positivo, por assim ser necessrio ao cumprimento da verdadeira justia. Embora institucionalmente privilegiada, como , a pessoaEstado, ella tem, como as demais pessoas jurdicas, a sua conduota * SIGLAS DIVERSAS: HG (ou Moneste livro; 1.livro; t. tomo (ou volume da obra citada); tit. titulo; p. pagina; sg. seguintes Cf.confere; ap.apud; Acc. Accordam; C. App.Corte ou Tribunal de Appellaao; C. C Corte de Cassao; C. E. Conselho de Estado; Const Fed. Constituio Federal; Consol. Consolidao das leis civis por Teixeira de Freitas: D. Ger. Directoria Geral; Gov. Prov. Governo Provisrio da Republica; P. C. C. Projecto do cdigo elvil brasileiro (pendente de deliberao do Senado); T. CTribunal dos contactos; S. T. F. Accordam do Supremo Tribunal Federal (do Brazll); Trib. Tribunal. As demais siglas empregadas sero explicadas em notas opportunamente. Nas citaes, referentes ao direito romano, seguimos a mesma norma que empregamos nas citaes de autores ou cdices modernos, isto , comeando por dizero livro, titulo, paragrapho, etc.,em vez do numero indicativo da lei ou fragmento^ como de regra mais usual.

XI

traada pelas regras do direito objectivo, resultante da natureza da sociedade humana. Alm disto, assim como a igualdade dos direitos, assim tambm a igualdade dos encargos, hoje fundamental no direito constitucional dos povos civilisados. Portanto, dado que um individuo seja lesado nos seus direitos, como condio ou necessidade do bem commura, segue-se, que os effeitos da leso, ou os encargos da sua reparao, devem ser igualmente repartidos por toda a conectividade, isto , satisfeitos pelo Estado,afim de que, por este modo, se restabelea o equilibrio da justia commutativa: Quod omnes tangit, ab omnibus ebet supportari. E porque preferir, nesta questo, as linhas curvas da hesitao ou incoherencia, em vez da recta, que a lgica jurdica nos offerece ? Segui dbet potentia justitiam, non prcecedere (Coke's Inst). Com effeito, no estado actual da razo scientifica o nico ponto de partida verdadeiro este: o direito a regra de conducta e proceder, tanto dos indivduos, como do Estado; consequentemente, assim como succede com os indivduos, assim tambm deve o Estado, em principio, responder pelos prprios actos, salvo si uma razo jurdica superior fizer cessar occasionalmente a sua responsabilidade. E isto uma vez admittido, j no seria mister tomar em considerao o exame das varias theoras que, como se disse, distinguem, por maneiras diversas, os actos do Estado, como condio ou critrio para a soluo do problema. Do nosso presente trabalho ver-se-ha, quanto so insufficientes umas, e improcedentes outras, das theoras alludidas... No entanto, por assim exprimir-nos, no se supponha que, tambm da nossa parte, obedecemos preoccupao de reunir documentos para comprovar exclusivamente a verdade da doutrina, que professamos. No. O nosso nico empenho foi fazer um livro de inteira ba f e imparcialidade, procurando desfarte, ainda que como pars minima, contribuir para o estudo das letras jurdicas em nosso paiz. Desta norma de imparcialidade no nos afastmos, nem mesmo quando,

XII

em capitulo prprio (p. 265 sg.), tivemos de enfeixar, mais accentuadamente, as nossas idas pessoaes sobre o assumpto. Pelo contrario, em cada um dos ttulos* indicao dos systemas , critica dos systemas , e pratica dos systemas, encontrar o leitor todas as opinies, pareceres, considerandos, e argumentos, que expem ou controvertem as theorias diversas, at agora aventadas, acerca da responsabilidade civil do Estado, negando-a, ou affirmando-a, segundo o critrio particular do respectivo preopinante. Ainda mais: raramente nos limitmos enunciar as simples opinies dos autores, conforme a nossa interpretao particular; em vez disso, servimo-nos, de preferencia, das suas prprias palavras em longas trans-cripes, no intuito declarado de habilitar o leitor a julgar, por si mesmo, da razo ou admissibilidade das conceitos emittidos. Igual procedimento guardmos na Seco preliminar, trabalho, que nos pareceu conveniente ajuntar; porque, tratando do Estado, como pessoa jurdica, cumpria, .antes de tudo, verificar quaes os princpios, que ora prevalecem sobre esse instituto, segundo s lies mais recentes da sciencia. Com estas ligeiras indicaes, entregamos o nosso modesto trabalho ao juizo competente dos que considerarm-no, porventura, digno da sua atteno e leitura. Rio 15-8-1904.

IZfcTZDIOE
SECO PRELIMINAR
NOES DA PESSOA JURDICA
Matrias Paginas (*

1. Pessoa physica e pessoa jurdica ............................................. 2.o A pessoa jaridica uma flxo ?............................................ 3. A pessoa jurdica no tem razo de ser ? ............................... Primeira theoria. ....................................................................... M Segunda theoria..................................................................... ,\ Critica das theorias........................ , ......................................... 4. o A pessoa jurdica um ente real ? .............. ,.......................... 5. Verdadeiro conceito da pessoa jaridica .................................. 6.o Espcies da pessoa jurdica...................................... *ij>.......... 7. Capacidade da pessoa jaridica .........................................................

1 8 20 20 27 32 39 57 66 74

TITULO PRIMEIRO
i INDICAO DOS SYSTEMAS
CAPITULO I Vista geral da questo I. A sua phase actual ...................................................................... II. Os systemas principaes............................................................... rgos e funccionarios....................................................................... Governo. Administrao ...................... ...................................... 91 99 101 102

---- -- * ----(*) Um n sobreposto ao numero indica nota da respectiva pagina.

XIV

CAPITULO II Theoria da irresponsabilidade

Matrias
p

Rg
*
ioas

Theoria da irresponsabilidade segundo Richelmann......................... > Bluntschli.......................... I Ronne ............................... Wohl, e von Stein ............
>

Lozzi ............................................. 110n Mantellini.... __________________ ........... 112 Saredo ............................................. 115 Argumentos particulares a respeito da irresponsabilidade ................ 117 CAPITULO III v

Gabba

.......................................... HO

106 108 109" 109"

Theoria da responsabilidade &ral O ponto oommum de convergncia da doutrina.......... ................... 121 , Fundamentos principaes delia...................................... i .................... 1221 segundo H. Zpfl........................... -----n ................. ?<i-123 B. von Kissling........................ \ .................... 125 Sundheim.................................^.................... 125 Dreyer ........................................%................ 126 E. Solomo Zachariee ................... 9................', 126tt Pfeiffer....,.'. .....................................,*,. ___ 127 Meisterlin e Heffter....................... -r^g^-127 F. Schwarze ................................... -w. .||L. 128 Schmittbenner.................................. rtte-ftSy 129 Strippelmanri ................................................. 129n H. A. Zacharise...................... &.................... 130 Gerber ........................................................... 132 n Marcad ......................................................... 135 F. Laurent ........................................ m.......... 135 M A. Batbie............... ........................... * .......... 136 Lorenzo Meucoi................................. 7 ........ 137 I Chironi ................................. ^, ...................... 142 CAPITULO IV Theoria ou systema mixto -\Ponto de partida do systema ................................... J\v| .............. MA Theoria ou systema mixto segundo Larombire___ .;..................... 147 Citao de De Luca por Mantellini.. . 147n

XV
Matrias Paginas

Theoria ou systema niixto segundo Sourdat..................................... 149 > > A. Bonasi ............................... 163 ' "'. E. Loening ............................. 158 Robert Piloty ......................:.' 168 A. Giron... P......... .'................ 177 Giorgio Qiorgi .......................................... 179 ! L. Michoud .......................................... 186 Rnne e Primker .................... 187n

Henri Bail|>y..................................... * 200

| TITULO SEGDNDO
CRITICA DOS SYSTEMAS CAPITULO I Da irresponsabilidade Argumentos principaes da doutrina....................... .. ...................... O Estado no tem actos seus prprios ...............JbiW....................... O Estado incapaz de culpa............................................................. O Estado no autorisa actos illicitos ou illegaes.. .7? ..................... O Estado rgo e tutor do direito.. ,?v............................... ____ O Estado no tem fins prprios ................................ f. .................... O Estado vr-se-hia embaraado na sua aco ................................ Concluso contra a irresponsabilidade absoluta................................ CAPITULO H Da responsabilidade g-eral I. A relao entre o funccionario e o Estado a do mandato ........... II. No servio publico se d a relao do dominus negotii para com o insttor ................................................................................... III. A responsabilidade consequncia do caracter representativo do ' funccionario.................................................... A.................... IV. A responsabilidade do Estado provm da culpa na nomeao ou I falta de fiscal isao do funccionario, ou-ainda do dever de obe dincia imposto aos particulares para com o funccionario*... 237 Opinio de Piloty a esse respeita.................................... .............. V. A responsabilidade do Estado provm do seu dever de proteco... 229 232 234 211 213 214 219 220 222 224 226

241" 242

XVI

CAPITULO III Da responsabilidade segundo o systema mixto

Matrias Paginas

Em que consiste o systema ..............................."............................... Quaes sejam os actos de imprio ....................................................... Opinio de Brmond a esse respeito.. .*.......................................... Contra os effeitos da lei no se pode pretender indemnisaor...... Os actos judicirios tambm no geram a responsabilidade do Bs

246 248 248 250

261

Opinio de Loening a esse respeito.................................................... Opinio de Piloty sobre a mesma matria ......................................... Consideraes sobre o critrio da distinco dos actos em geral ......... Opinio de Solari a respeito .......................................... .................. Opinio de Chiroui a respeito............................................................. rgos e funceionarios ou prepostos .................................................... Contradices de Gabba neste ponto.................................................. CAPITULO IV A doutrina preponderante
I. FUNDAMENTO JURDICO DA RESPONSABILIDADE ............................................

tado.............................. %............................................... .......................

253a 254 255 257 258 260 263

I
265

Apreciao do mandato, do institorio, e da representao ........... O que REPRESENTAO no seu sentido prprio......................... Opinio de Gierke a respeito................................... .* ............. Quaes so os representantes do Estado ?................................... Elemento objectivo da responsabilidade ..................................... Damno material e damno jurdico segundo Vacchelli............... A leso de direitos se pode dar por actos legaes ....................... Opinio de L. Duguit a respeito................................................. Na omisso a culpa elemento essencial da responsabilidade... Concluso sobre o fundamento jurdico da responsabilidade...
II. DIREITO REGULADOR DA MATRIA ...................................................................

26.9 * 272 273 273D 278 279 281 282 283 284
284

Insufflciencia das disposies do direito privado ........................ Exame das disposies do direito publico a respeito .................. As disposies do direito administrativo sero bastantes ?........ Qual a natureza do direito complementar de que se carece....
III. LIMITAO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE.......................................

288 292 297 298

302

No Estado Romano e medieval.........V... A................................. 303 O principio da responsabilidade apparece desde a idade media. 306 Opinio de diversos autores a respeito........................................ 306"

XVII
Matrias '4 Paginas

Tendncia irresistvel dos princpios modernos ............................ 311 Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado ................. 313 Quando e onde deve cessar ........................................................ 317 Primeira razo.......................................................... .* 317 Segunda razo .................................................................... 321 Terceira razo ....................................................................* 322 Regras conclusivas da matria ................................................... 326

TITULO TERCEIRO
PRATICA DOS SYSTEMAS .i CAPITULO I A jurisprudncia franceza
1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 333

Opinio de Lonn sobre os "actos de governo" ......................... A doutrina do Caso Blanco firmou a jurisprudncia em matria de competncia................................................................... Applicao da doutrina da "distinco dos actos"..................... Justificativa dano-applicabilidade do direito oommum aos actos da administrao ................................................................ Razes em contrario........................................ ....................... Distinco entre culpas do servio e culpas pessoaes ................ 2. CASOS E DECISES.................................................... ............... cicios legaes ou isentos de culpa........................................................... a) Actos legislativos .................................................................. 6) Actos judicirios.......,.-,.,. ........................................................ c) Actos de governo e de administrao.................................... d) Desapropriao o occupaao temporria da propriedade.... e) Actos de policia o segurana publica..................................... ") Medidas sanitrias ....................................................: ........... f) Actos de guerra..................................................................... g) Obras publicas em geral ..........................**** ................ Actos Ulicito8 ou iUegaes .. ,^ ..........................> -^^j* ............... I Casos provenientes de relaes contractuaes___ A.............. II Casos provenientes de relaes extracontractuaes.. ,*,......... Breve concluso sobre a jurisprudncia franceza........'.....

384" 337 339 342 343 346 349 349 349 351 351 352 353 357 360 365 371 372 377 382

xvm
CAPITULO n A jurisprudncia belga
Matrias Paginas $ 1. INDICAES PRELIMINARES ..................................................................... 885

Os actos de poder publico ................................................................... 386 I Actos em que o Estado apparece como pessoa civil..................... 387 Actos de responsabilidade pessoal dos funccionarios ................. 388
2. OASOS E DECISES ..................................................................................... 390

Actos legaes ou isentos de culpa,,. ........................................................ a) Actos de policia e segurana publica .............................. ----b) Actos de guerra.,....... .......................................................... c) Casos de desapropriao.......................................................... d) Obras publicas......................................................................... Actos illicitos em geral ................................................ ! ..................... I Provenientes de relaes contractuaes.................................... II Provenientes de relaes extracontractuaes............................ Casos de irresponsabilidade declarada........................................ Breve concluso sobre a jurisprudncia belga ........................... CAPITULO III A jurisprudncia alleman

390 391 391 392 393 396 396 397 398 400

1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 401

Responsabilidade dos funccionarios pblicos .............................. Como considerada a questo da responsabilidade civil do Estado ..................................................................................... Opinio de Oito Mayer a respeito............................................... Emendas ao projecto do cdigo civil e disposies, adoptadas neste ....................................................................................... Actos legaes ou isentos de culpa................... fl|.................................... Opinio de Gierke e jurisprudncia a respeito .......................... Em particular sobre a desapropriao e outros casos ................ Actos illicitos em geral .....................................................,................. Responsabilidade proveniente de infraces contractuaes.......... Responsabilidade proveniente de actos extracontractuaes......... Decises sobre alguns casos particulares................................... Decises sobre o caracter jurdico do Yunccionario................... Decises sobre a natureza da obrigao, solidaria ou subsi* diria, uo Estado ...........................................

405 407 409n 410 415 416 a 417 420 420 422 425 428 429

2.* CASOS E DECISES.................................... ^ ............................................. 416

XIX

CAPITULO IV
A jurisprudncia italiana
Matrias Paginas 1 i INDICAES PRELIMINARES.................................................................... 431

Theoria da distincao dos actos segundo as prprias decises. 438 Como se d a responsabilidade civil do funccionarlo ................ 436
2. CASOS E DECISES.................................................................................... 439

Actos legaes ou isentos de culpa......................................................... Desapropriaes por utilidade publica....................................... Actos de guerra ....................................................................... " , Actos de policia ou de segurana publica .................................. Restricao irresponsabilidade jure impem .............................. Actos de policia sanitria .......................................................... Obras publicas ........................................................................... Actos illicitos em geral....................................................................... I Damnos provenientes de relaes contractuaes .................... II Damnos provenientes de relaes extracontractuaes............ Abandono da theoria da distincao dos actos............................. Quando se da a responsabilidade do preponente ........................ Ainda sobre a doutrina da distincao dos actos.......................... CAPITULO V A jurisprudncia ingleza e norte-americana

439 440 442 444 447 449 451 455 455 457 459n 462 n 466

1. QUANTO INGLATERRA.......................................................................... 470

A doutrina "King can do no ivrong" ............................ #............ Competncia geral do judicirio sobre os actos adminis trativos................................................................................... Opinio de Dareste a esse respeito............................................ Irresponsabilidade dos juizes ou cortes judiciaes.....................

470 473 474 476*

2.0 QUANTO AOS ESTADOS-UNDDOS ................................................................ 477

Competncia judiciaria sobre os actos da administrao publica477 O Estado no pde ser chamado a juizo sem o seu assen timento ...................................................................................... 478 A "Court of claims" e a sua jurisdico..................................... 480 Resumo da doutrina dominante quanto a responsabilidade civil.........................................................................?: ........... 484 Irresponsabilidade dos juizes e cortes ....................................... 485 Quando se da a responsabilidade do funocionario administrativo. 486

XX
Matrias g 3.0 OBSERVAO COMPLEMENTAR................................................................. Pagina 487

A doutrina da irresponsabilidade menos jurdica e menos I garantidora dos direitos individuaee ....................................... 487 A sua explicao tirada do selfgovernment. . . .......................... 489 Exemplo de um caso importante, no qual foi reconhecido o principio da responsabilidade civil do Estado ......................... 491

CAPITULO V A jurisprudncia brazileira

1. INDICAES PRELIMINARES..................................................................... 493

Privilgios reconhecidos ao Estado pelo direito positivo ........... O Contencioso administrativo durante o Imprio ......................... I Que ha na Republica a esse respeito............................................ A irresponsabilidade do Estado nunca prevaleceu no Brazil... A responsabilidade dos funccionarios pblicos... ................... Disposies de leis particulares sobre a obrigao de satisfazer os damnos cansados................................................................ Disposies do Projecto do Cdigo Civil a respeito ................... 2. CASOS E DECISES ..........................'.......................................A. Damnos provenientes das leis e actos do governo ............................&. Damnos provenientes de medidas policiaes ................, ......................... I Medidas de segurana propriamente ditas .............................. II Medidas de policia sanitria ................................................... Demolio de prdios ................................................................ Damnos provenientes dos actos de guerra .................................... Damnos provenientes de relaes contractuaes.............................. Damnos provenientes de casos diversos ......................................... Intelligencia do disposto no art. 82 da Constituio Federal... 8. INTERVENO JUDICIARIA ............................................................ princpios geraes...................................... ...... ..................................... Espcies particulares............................................................................ I Direitos dos funccionarios pblicos .............................................. Inconvenientes que podem resultar da interveno judicial em dados casos., .................................................... ,.................... Modos de remediar taes inconvenientes ...................................... Que se entende por direitos adquiridos....................................... O emprego publico no um contracto propriamente dito......... Medidas de natureza policial....................................................... Medidas tomadas em estado de sitio. . fl^HI^Kfi^Hflt

493 496 499 499 501 502 506D 509 510 513 513 517 520 n 521 526 534 535 n 537 537 550 550 554 555 667 559 563 565

XXI Matrias Paginas

Actos concernentes s rendas publicas .......................................... Concesses e privilgios ................................................................ Qualidade do governo, como parte nos contractos ..................... Valor da clausula reslutiva, quando expressa nos contractos..
8 4. FORMAS DA INTERVENO JUDICIARIA..................................................

567 570 571 583

588

Aces'admittidas em direito .............................................................. Interdictos possessrios..................................................................... .' Casos particulares de sua concesso .......................................... Manuteno de lentes da Escola Polyteohnic ........................... .Leis recentes, que prohibem os interdictos possessrios .......... Cabe esse remdio em favor dos direitos pessoaes ?................... Decises contrarias dos Tribunaes a respeito ........................... Qual o pensamento da lei n. 221 ............................................... Explicao final do autor........................................................... NOTA ADDITIVA A' jurisprudncia estrangeira Breves consideraes em geral.................................................. USTRIA ..................................................................................... SUISSA ........................................................................................ HESPANHA................................................................................... PORTUGAL ................................................................................... CONCLUSO ............................................................................. , : " ,

588 '590 592 593 n 599 n 603 606 616 620

623 624 628 630 632 633

RESPONSABILIDADE CIVIL
DO

ESTADO

SECO PRELIMINAR
NOES DA PESSOA JURDICA

1. PESSOA PHYSICA B PESSOA JURDICA

1. Na presente Seco Preliminar no nos propomos fazer uma exposio da doutrina da pessoa jurdica, completa em todas as suas partes, mas, to somente, occupar-nos das questes concernentes, cujo exame e elucidao so necessrios ao objecto especial do presente estudo, que a responsabilidade civil do Estado na leso dos direitos individuaes por actos dos seus representantes. Na linguagem commum a palavra pessoa synonymo de homem, a dizer, o individuo dotado de intelligencia e vontade. Person nennt der rechtjuristische Sprachgebrauch das mit Selbstbewusstsein und WillensfhigJceit begabte Individuum. 1 Na linguagem jurdica, porm, pessoa, no somente o homem; alm delle, assim considerado igualmente todo ente capaz de
Windsoheid, Lehfbuch es Panktcnrchts, 1.1, 40, nota 6. 1 B. c.

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direitos e obrigaes.2 Dahi a diviso, que se faz, entre a pessoa physica ou natural (a creatura humana) e a pessoa jurdica, tambm chamada moral ou civil. Inde non raro duo personarum genera distinguunt, naturales nimirum pirsonas, i. e. singuos homines, et moralrs seu civiles. i. e. quce personarum loco habentur.
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2.As expresses, pessoa moral, civil ou jurdica, so de data relativamente moderna. Ainda que ao senso pratico dos jurisconsultos romanos no tivesse escapado que, ao lado dos indivduos (eorum causa omne jus constitutum) existiam ou podiam existir outros entes diversos, como sujeitos de direitos e obrigaes prprias, * e se encontre mesmo nos textos do direito escripto a expresso singularis persona, empregada para designar o homem, por opposio kpopulus, cria, collegium, corpus;6 no se pode, todavia, affirmar, que a palavra pessoa fosse j ento, applicada a qualquer outro sujeito de direitos, que no o homem. Os textos conhecidos continham to somente: Civitates enim privatorum loco hbentur ;6 Hosreditas personai vice fungitur, sicuti municipium, et decuria, et societas;7 Ho3reitas personam defuncti sustinet;8 etc, etc. E' como se dissessem: taes sujeitos de direitos, que no o homem, fazem apenas o papel, Warnknig, Inat. jris romani privati, 121; Coelho da Rocha, Imt. de dir. civ. port. 54 e 72 ; La Serna y Montalban, Dereclw Civil y Penal, 1.1, tit. I, Io; Ribas, Direito Civil Brasileiro, t. II, tit. IV, cap. 2. 3 Warnknig, loc. cit.\ Ortolan, Explication Hist. des Institus, prfc. I, tit. I. Diz-se pessoa moral ou abstracta (creada pela razo) por opposio pessoa physica; e pessoa civil, isto , creada pela loi, por opposio pessoa natural, (creaao da natureza). 4 ... Quod universitati ebetur, singulis non betur; quod bet universitas, singuli non debent. Dig. I. Ill, tit. 4, 7, 1. 5 Dig. I. IV, tit. 2, 9, l.o c Dig. Z. L. tit. 16, 16. 7 Dig. I. XLVI, tit. 1, 22. 8 Dig. .XLI, tit. 1,34.
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ou occupam o logar, da pessoa physica, e nada mais. E realmente, assim se entendeu sempre na linguagem jurdica, ainda durante longo espao de tempo posterior. I O insigne Pothier empregara a expresso des tres intl-lectuels, para designar os entes, aos quaes se d agora o qualificativo de pessoas juridicas, dizendo a esse respeito: Les corps et communauts tablis suivant les lois du royaume sont consideres ans VEtat comme TENANT LIEU DE PERSONNES, VELUTI PER-SONAM SUSTINENT; car ces corps peuvent, Vinstar des personnes, aliener, acquerir, posseder des biens, plaider, conttacter, s'bliger\ obliger les autres envers eux. Ces corps sont DES TRES INTELLE-CTDELS, ifferents et distincts de toutes les personnes qui les composent: UNIVERSITASDISTAT A SINGDLIS.9 E O jurisconsulto inglez Blackstone chegara mesmo a estabelecer uma diviso legal das pessoas, em pessoas naturaes e pessoas artificiaes: .10 Mas, nem os dois autores citados, nem outros contemporneos dos mesmos, foram alm ; queremos dizer, no cogitaram ainda, na sua poca, de fundar nenhuma theoria particular sobre os entes intellectuaes ou pessoas artificiaes, cuja existncia, alis, se alludia frequentemente nos factos da ordem jurdica.
OR ARTIFICIAL
PERSONS ARE D1VIDED BY THE LAW INTO NATDRAL PERSONS

3.Conforme se vae ver, mesmo presentemente, subsiste grande disparidade de vistas nos autores acerca do qualificativo, mais acertado, que deve ter ess'outro sujeito de direitos, que apparece ao lado das pessoas physicas, i. e. qual o qualificativo, que se ajuste ao definido e a lle somente, como se requer em boa lgica. Pessoa moral, ainda a expresso mais usada, sobretudo, na litteratura jurdica franceza, como contraposta
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Pothier, Traitdes personnes et des cJioses, tit. VII, n. 210, Blackstone, Commentaries, 1.1, oap. I, n. 123.

de pessoa physica. Entretanto no satisfaz: a palavra moral no abi tomada no seu sentido mais claro ou ordinrio, e nem to pouco, exprime a ida de fico, quando, no pensamento dos que a empregam, o caracter principal ou essencial que se quer dar pessoa moral, simplesmente o de um ser imaginrio ou fictcio. Pessoa collectiva, tambm expresso inexacta, visto como existem pessoas no-naturaes, sem serem entes collectivos. Pessoa civil, no serve igualmente : primeiro, porque as pessoas physicas ou naturaes so juntamente consideradas, como pessoas civis; depois, e isto o mais importante, porque com esta expresso se pretende indicar que se trata de pessoa, creada exclusivamente pela lei, o que no se pode admittir, por contrario verdade. Pessoa ficticia, no ainda; visto no se tratar de uma sim pies fico, como se ver da discusso em seguida sobre este ponto. Pessoa juriica, tal , finalmente, a expresso de data mais recente, mas, j agora, geralmente consagrada pelos diversos autores, sobretudo, na litteratura jurdica allem. Por ella se quer significar, que se trata de um ente organisado ou formado em vista da lei e para os fins da ordem jurdica somente ; e, segundo o que ficou dito, esta ultima expresso a que merece, sem duvida, ser preferida entre todas as outras.11 3 a. Dos differentes cdigos civis das naes modernas, a partir do Cdigo Napoleo, promulgados no correr do sculo passado, nenbum delles, antes do da Republica do Chile (publicado em 1855) consagrara ainda titulo ou capitulo especial, em que se tratasse das pessoas moraes ou jurdicas, de uma maneira particular.la
E' de ver a respeito : Windscheid, ob. cit., 49; De VareillesSommires, Les Personnes Morales, ns. 327 seg.; T. de Freitas, Esboo do Cdigo Civil, Parte Geral, 1.1, arts. 17 o 272 seg. e notas %bi. 13 O cdigo civil do Chile divide as pessoas era naturaes e jurdicas (art. 545); e tratando em particular das segundas (art. 545 e seg.) declara,
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5 Entretanto convm ajuntar, que essa omisso por parte dos legisladores nada obstara que a verdade do facto se realizasse no desenvolvimento normal da vida do direito. Com efeito, emquanto os commentadores do prprio Cdigo Napoleo na Frana, no obstante o silencio jleste, adoptaram desde logo nos seus trabalhos a distinco das pessoas, em pessoas natu-raes e pessoas ou entes moraes;13 os autores de outros paizes, notadamente os romanistas allemes,14 conseguiram, do seu lado, firmar, como doutrina clssica, a da diviso das pessoas, em naturaes ou physicas, e jurdicas; diviso, que como j se disse, se pode considerar admittida pela maioria dos autores, e, bem assim, na linguagem legislativa dos diversos Estados.15
que estas so de duas espcies corporaes e fundaes de beneficncia publica. Dito cdigo, porm, commette o equivoco de excluir, no todo, da esphera.do direita civil, segundo o disposto no seu art. 547, o Estado, o fisco, o municpio, as instituies religiosas, os estabelecimentos costeados pelo errio publico, e as sociedades industriaes,pelo motivo de se regerem por leis e regulamentos especiaes. Isto nao procede: regidos pelas disposies do cdigo civil ou por leis especiaes, taes institutos no podem deixar de, nas suas relaes patrimoniaes, ficarem sujeitos aos principios geraes do direito commum ou civil, como sujeitos de direito. 13 Toullier, (Le droit ci-il franais, Introd. I. l,n. 181 seg.): *sont det tres moraux et dbstraits; Troplong, (DM Contrat de Socit, t. I, n. 58 seg.): personne fictive e morle . Cf. Mass et Verg, Le droit, civil franais sur Zachariae Introd. 2. I, 40-42); Aubry et Bau, Couis de droit civil franais, 54: Une personne morle est un tre de raison, capdble de posseder un patrimoine, et de devenir le sujet des droits et des obli-gations relatifs aux biens ; etc. u Mackeldey. (Mim. de droit romain, 121 e 147): TOM ce gui, dam VEtat, outre Vhomme, est regard comme pouvant acoir des droits prp-\ prs, est, une personne juridique, morle ou fictive; Savigny, (Trait de droit romain, t. II, 85 seg.): On les appelle personnes juridiques, c'est--dire,| personnes qui n'existent que pour des fins juridiques, et ces personnes nous apparaissent cote de 1'individu, oomme sujets de droit; Cf. Pfeifer, Die Lehre von en juristischen Personen, apud Windscheid, ob. cit. 57. 15 Vide: Cod. Civil do Chile, art. 545; - Cod. Civil Argentino, art. 82 seg.; Cod. Civil da Hespanha, art. 35; Cod. Civil do Uruguay, art. 21; etc, oto.

Pelo que interessa, mais directamente, ao direito civil ptrio, de notar que as Ordenaes do Reino no qualificam de pessoas as entidades em questo; o termo mais geral, empregado para designalas, o de universidades (Ords. I. I, tit. 84, 3o e l. III, tit. 78, pr. e 1).Mello Freire, na sua obra, Inst. jur. civil is lusitani, s considera pessoa ao homem, dizendo expressamente: Personarum seu hominum jus, quod idem apud nos significai (1. II, 2o). Pereira e Souza, no seu Diccion. Juridico, tambm no julgou necessrio escrever nelle os vocbulos pessoa moral ou jurdica, o que deixa suppr o no conhecimento da existncia de semelhante ente, ao menos debaixo deste nome. No Repertrio das Ordenaes e Leis do Reino de Portugal, d-se a mesma omisso. S nos Tratados mais modernos do sculo passado, taes por exemplo, as Inst. de dir. civ. port. de Coelho da Rocha, o Direito Civil de Portugal de Borges Carneiro, as Inst. de dir. civ. brasileiro de Trigo de Loureiro, o Curso de dir. civ. brazileiro de Ribas, a Consolidao das leis civis de Texeira de Freitas, e trabalhos jurdicos posteriores, , que se encontra a diviso, ora clssica, das pessoas, entre pessoa physica ou natural, e pessoa moral ou jurdica ,16
T. de Freitas, na Consolidao supradita, havia adoptado, primeiro, a diviso de pessoas singulares ou collectivas; depois (em nota ao art. 40 da 3a edio) substituir o segundo vocbulo pelo de universaes, reprovando, por essa occasiao, a classificao adoptada pelo professor Ribas,- de pessoas natwaes e pessoas jurdicas. Entretanto, o mesmo T. de Freitas, no seu Esboo do Cdigo Civil, comeando por declarar inexacta a sua anterior diviso, estabelecera: que as pessoas ou so de existncia visvel ou de existncia to somente ideal, nica classificao verdadeira, accrescentra elle, (Esboo, cit, art. 17); o que, alias, no impedira que o mesmo, mais uma vez emendasse a mo, para dizer no seu Vocabulrio Juridico : As pessoas, ou so naturaes ou jurdicas. (Appendice n, arts. 2o e 258). Com esta ultima diviso conferem:F. dos Santos, Proj. de Cod. Civ. Brasileiro e Commentario, arts. 74 e 154; Coelho Rodrigues, Proj. de Cod. Civ. Brasileiro, art.18; Bevilqua, Proj. de Cod. Civ. art. 13 e seg.
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7 3 b. No entanto, embora j consagrada na escola, nas leis, e na pratica, a presena da pessoa jurdica, --o certo , que, no terreno dos princpios, continua ainda insistente discusso sobre os pontos fundamentaes da sua doutrina, isto , sobre a sua existncia e o seu caracter essencial, ou dizendo em termos mais precisos: como que se relisa a existncia da pessoa jurdica; em que , que ella consiste effectivmente, ou de maneira, que possa ser considerada pessoa distincta do ser humano, no uso e goso dos direitos que, alis, lhe so directamente attribuidos sem a menor contestao..." Ainda em recente trabalho escrevera, a esse respeito, autor M da maior competncia: Ma niuno pensi che ladottrina delle per-sone giuridicke, quale si trova esposta anche nelle opere migliori, soddiffi per ora a tutte queste isigeme. Non ve rha una, in cui la dottrina delle persone giuridicke si trovi svolta nella sua inte- grita e con la dovuta accompagnatura o necessria armonia delia theoria com la pratica.18
A palavra pessoa vem do vocbulo latino "persona," mascara, que indicava a figura ou personagem, que o individuo representava no palco; tinha, como se v, significao inteiramente analoua quella, que ora damos palavra papel, quando dizemos semelhantemente: o actor representa ou faz o papel de rei, de juiz, de soldado, etc., segundo o entrecho da respectiva pea theatral. Como ampliao talvez do seu sentido originrio, fora a mesma palavra igualmente empregada para designar uma qualidade, ou estado accidental, dos indivduos, tal por exemplo:personam induere = tomar a figura de...; personam alienam ferre = representar a pessoa ou fazer o papel de outrem, etc, etc. Foi certamente nesta significao, que Ccero dissera: Trs personas unus sustineo... meam, adversarii, judieis (De Oratore). 18 Giorgio Giorgi, Dottrina delle persone giuridiche, t. I, n. 4. Firenze. 1899, 2. edieione. O autor citado, tendo definido a pessoa jurdica queWunit giuridica, la quale risulta da una collectlivit wmana ordinata stbUmente a uno o piit scopi di privata o i pubblica utilit: in quanto distinta dai singoli individui che la compongono, e dotata delia capacita di posseere e di esercitare ADVEBSUS OMNES i diritti patrimoniali, compatibilmentealla sua natura, col sussiio e d'incremento dei diritto pubblico , eaddi17

I B justamente nisto, que vimos de dizer, tem tambm o leitor a razo porque, antes de entrar no objecto especial do presente estudo, sentimo-nos na necessidade de perlustrar, ainda que a passos largos somente, o campo das principaes theorias, que ainda agora se disputam a posse da verdade, acerca de to importante assumpto. No se ignora que o Estado, de cuja responsabilidade civil nos vamos occupar, , antes de tudo, uma pessoa jurdica; e que, conseguiutemente, as concluses a tirar sobre a alludida responsabilidade dependem em muito, seno essencialmente, do juizo ou intelligencia, que se tenha, sobre a natureza e capacidade desse sujeito particular de obrigaes e direitos.

2. A PESSOA JURDICA UMA FICO ? 4.A theoria que, antes de qualquer outra, se apresentara, bem definida e ensinada, para explicar as relaes e factos concernentes aos demais sujeitos de direitos, que, alem das pessoas physicas, concorrem, activa e passivamente, na ordem jurdica, foi, sabidamente, a da personalidade Jicticia. Como se vio, os textos romanos diziam apenas vicem personce sustinent... Era como, si os mesmos declarassem: taes sujeitos no so realmente pessoas (porque segundo o direito romano, pessoa, s era o homem livre, para excluir o prprio escravo, considerado como cousa); mas, por motivo ou razes de publica utilidade, so elles admittidos a fazer as vezes destas. tando logo em seguida, que ningum at agora havia dado uma definio exacta da pessoa jurdica; dera, como razo de semelhante falta, a giovenezza delia dottrina, que no havia ainda chegado sua madureza,no se encontrando, mesmo, phrase alguma, que exprimisse genericamente o conceito da personalidade jurdica, antes do sculo 18. (oh. cit., ns. 13,24 e 24 bis).

9 Ora, no difficil perceber que, dahi para chegar ida, alis, negativa da fico,19 no faltava, seno completar o pensamento e adoptar o vocbulo, que a devesse exprimir: foi o que fizeram os cultores do direito. A expresso empregada de pessoa fictcia, si no vem do direito cannico e dos glosadores da idade media, como se tem pretendido, ella j apparece, todavia, em documentos de datas assas remotas : Fidos personas dicuntur universitates, civitates, pagi, collegia, corpora, quce personas vice funguntur, dizia Lauterbach; * depois delle, diversos outros escriptores, nomeadamente, Miihlenbruch, se serviram de vocbulos idnticos ao occupar-se do assumpto.Metas personas eas appellamusquce, cum in culos non incurrant, tamen mente et cogitatione informantur, tamquam personce... 21. Coube, porm, mentalidade creadora de Savigny, no s, estabelecer a theoria da pessoa ficticia, mas tambm ainda, apresentando-a sob a apparencia de valor scientifico, conseguir que a mesma se tornasse a doutrina da escola, tanto na Allemanha, como nos outros paizes da Europa e da America.22 No ser mister entrar em longos arrazoados para expor os fundamentos desta theoria. Admittindo, que s o homem pessoa real, no se pode explicar, seno por simples fico, ess'outra personalidade sui generis, que a lei attribue a outros seres diFerentes. O legis-

Oiorgi, ob. cit., n. 18 eseg. Lauterbaeh, Collegium' theoreticwm-praticum a libros Pandectnrum, " De Legatis ", 7. Ttib. 1690-1711. 21 Mublenbrueh, Doctrina Pandect. 196. Hal. 1823-1825. 23 Nao preciso apoiar a proposio' supra em documentos. No Brazil, a doutrina da fico fora sempre a ensinada nas nossas Escolas Jnridicas. Vide: Ribas, C. de dir. civ. bras., t. II, p. 6 e 108, seg.
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 10 I lador suppe, apenas, em vista do interesse geral, a existncia de uma pessoa fictcia; mas a trata, como si fosse uma pessoa real. Aqui temos em breves palavras, o que , ou antes, em que consiste a doutrina da pessoa moral ou jurdica, definida por Savigny: um sujeito de direitos, creado artificialmente.2* 4 a. A pessoa jurdica, ensina Windscheid, no um ente real, mas apenas representada e tratada, como tal, por ser sujeito de obrigaes e direitos Eine juristische Person ist eine nicht wirklicU existirende, nur vorgestellte Person, tvelche ais Suhject von Rechten und Verbindlichkeiten behandelt wird .u Por sua vez, F. Laurent, accenta: Ce qui caract'ise les personnes dites civiles, c'est qiCelles sont des FICTIONS CREB PAR LA LOI, et que le legislateur a seul le roit de crer. II riy a pas dejiction sans loi; plus forte raison,pas d'trefictif, la plus impossible des fictions... La fiction sur laquelle reposent les personnes civiles consiste en ce que le legislateur donne des droits a certains corps ou tablissements, dans un intert social. Ces droits se confondent avec la charge que leur est impose, et endehors de\ laquelle ils n'existent pas. Donc les personnes dites CIVILES ne peuvent rclamer 'autres droits que ceux que la loi leur accorde. LES HOMMES SEOLS ONT DES DROITS .25
Savigny, Trait de droit rom., 85; Cf. Mackeldey, Man. de roit romain, 121 e 147 ; Maynz, Cours de droit tom., 96 e 107 ; Michoud, La notion de personlitmorle, p. 4 e seg. 24 Windscheid, Eanbuch des Pandektenrechts, 57. 25 P. Laurent, Cours Elem.de droit civil, J. 54.Aubry et Rau, Cours de droit civil f'ranais: Les personnes sont ou physiques ou nwrales, suivant que leur individualit est Vasuure de la nature ou ne repose que sur une abstraction juridique ( 62 in fine). B mais adiante: < Unepersonnemorle est un tre de raison capable de possler un patrimoine, et de devenir le sujet des droits
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 11 No preciso ajuntar mais citaes nem invocar outros autores, para ter-se um juizo claro acerca da theoria da fico (Fictionstheorie), tambm dita, tlieoria da personificao (Personificationstlieorie). Segundo mesma, a pessoa jurdica no tem, realmente, existncia; alei que cra uma,fico debaixo deste nome, para facilitar a execuo de certos actos e factos da ordem jurdica, e nada mais. E no entanto, a esse ente de pura fico, essa pessoa, que nada , se reconhecem na vida social, excepo apenas feita dos direitos de famlia, todos os demais, como si fora a pessoa natural, a dizer, o homem! 26 5. Ora, cousa evidente por si mesma, que o que no existe, ipso facto incapaz de ter direitos prprios, obrigaes prprias, exclusivas, ou de ser sujeito de qualquer outra relao aprecivel pela intelligencia humana. Procede, portanto, nesta parte a argumentao synthetica, formulada por De VareillesSommires, quando, referindo-se questo, disse peremptoriamente: E' de ver, que semelhante juizo contradictorio em seus termos. Pessoa fictcia no uma pessoa; uma vez que fictcia; o que fictcio, nada. O juizo se reduz a isto: a pessoa, que no , . A razo declara, que si a pessoa moral uma pessoa fictcia, no pde a mesma ser classificada entre as pessoas .27 E' certo que, diante de concluses, to dissatisfactorias aos olhos do simples bom senso, os partidrios da Fictionstheorie replicam logo indignados : Que, segundo sua doutrina, no se diz, que a pessoa jurdica seja um nada imaginrio

et fies bligatiom rlatifs aux biens. VEtat constitue, e piem roit, une\ personne moralt. Aucune autre personne morale nepeut se former ou s'tblir\ au sein de VEtat, sans la reconnaissanee formelle ou tacite e la puissancepublique (54). 20 Vide : Van-Wetter, Cours Elem, de roit rom. t.I, 54, V. 27 De Vareilles-Sommires, Les Perscnnes Morales, n. 15, e passim.

 12 (EIN EINGBBILDETES NICIITS); pelo contrario, ella reconhece que a corporao, assim como a fundao, alguma cousa efectivamente real; Que, de certo, no uma pessoa; mas uma personalidade figurada. Jede Corporation undjede Stiftung \ist ettvas sehr Wirkliches, ber keine Person. Fingirt wirnur die Personen qualitt.^ Comprehende-se bem a precauo de taes reservas era vista do absurdo, que, sem ellas, ficaria desde logo reduzida a chamada Fictionstheorie... A explicao, porm, no satisfaz; servindo, apenas, para tornar patente, que se gastam esforos baldados em favor de uma doutrina, que, nem siquer, pode ser entendida na accepo lgica dos prprios termos, por ella empregados, porque estes levariam, desde logo, simples contradico e ao absurdo I Si a fico, que se soccorrem, nada constroe ou explica, melhor fora abandonal-a no todo. Com effeito, reconhecer que as pessoas jurdicas de direito publico, taes como o Estado e o Municpio, assim como as de direito privado, taes como a associao e a fundao, legitimamente constitudas, so sujeitos de direitos e obrigaes per se, distinctas das pessoas naturaes que nellas concorrem ou so interessadas; podendo as primeiras levantar e sustentar os seus direitos prprios, mesmo em opposio aos das segundas; e ao mesmo tempo, declarar, que ditas pessoas jurdicas no passam de fico da lei, sem a menor realidade possvel, fazer simplesmente duas affirmaes inteis, que no precisam ser refutadas, porque ellas se repellem e se destroem por si mesmas. Por consequncia, foroso escolher entre os dous termos: ou a realidade, ou a fico, da pessoa jurdica.

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Windscheid, ob. cit., 49, nota 8. Cf. Glorgl, ob. cit., n. 15, p. 25-

 13 E como a ultima destas theorias a que tem subsistido, como doutrina, mais geral ou predominante, nosso dever insistir ainda, por um pouco, na demonstrao da sua sem-razo ou falsidade.20 6. A primeira objeco, que se lhe tem feito, e, sem du vida, de fora bastante para derrocar todo o seu prestigio, : que ella impotente ou inhtil para resolver o problema posto. Este consiste em saber, como definir ou qualificar devidamente a perteno positiva de bens que, no cabendo aos indivduos, tem, todavia, uma tal razo de ser, que jamais deixou de ser admittida em todas as pocas da historia. Dizer que esses bens . pertencem uma pessoa fictcia, o mesmo que dizer, embora em termos disfarados, queelles no pertencem a ningum. Si no se comprehende a existncia de. um direito, sem haver um su jeito que delle seja o titular; certo, no se explica esta existncia, attribuindo-se o direito a um sujeito fictcio ; pelo contrario, se confessa, por isto mesmo, que o direito no tem sujeito real... A fico pde servir em direito para simplificar ou facilitar a explicao de certas theorias juridicas; mas, por si mesma, nada resolve; conseguintemente, onde se d a falta de uma condio essencial, ella impotente para suppril-a.80a 7. A segunda objeco to fundamental, como a pri meira. No exacto, que a pessoa jurdica, (dita pessoa ficticia) seja creao da lei. As leis, si no so as relaes necessrias, Ainda que combatida, do certo tempo esta parte, a theoria da fico conta, no obstante, os mais distinctos nomes entre os seus partida- J rios; e por isto, que o seu predomnio continua, como alis reconhecem os prprios adversrios delia. Giorgi, ob. cit., t. I, p. 24. 30 Miohoud, loc. cit., p. 6. Este autor segue, de preferencia, as idas de Zitelmann (Begri/f wnd Wesen der sog. jur. Personen) sobre a questo. Ibidem.
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 14 que derivam da natureza das cousas, como ensina Montesquieu,81 ningum desconhece, que ellas tem por objecto, regular os factos e relaes da vida social, em vista do interesse commum, ou para os fins do bem publico e privado. No est, porm, no poder da lei ou do legislador crear ente algum, e muito menos, uma fico, porque seria praticar um acto vo ou intil. Legislar ordenar, perraittir, prohibir, dispor ou regular *, mas no , de forma alguma, crear, vontade, novos sujeitos de direitos para a vida social. A expresso crear, empregada nos actos legislativos, inteiramente metaphorica: as cousas ou relaes preexistem ao acto; o que este faz, dar-lhes um destino especial ou regulal-o de um modo, que, na occasio parece conveniente ou necessrio aos olhos do legislador... Diz-se pessoa jurdica, no por ser uma fico creada pela lei, mas porque existe para os fins jurdicos, que motivaram a sua instituio ou existncia. No ha duvida, que a lei pde e deve intervir para conhecer das qualidades necessrias existncia ou a certas funces da pessoa jurdica. E porque assim no fazel-o, si a lei intervm do mesmo modo com relao pessoa physica ou natural, dictando as condies, em que ella pode agir na ordem jurdica, e representar nella pessoas diversas ** (plures personas sustinet) ? Ora, supponha-se a associao. Esta pde ser instituda ou formada, usando os indivduos da sua faculdade natural de fazer convenes ou contractos.
L' Esprit es lois, l. I, cap. I. Mackeldey, ob. cit., 122; Maynz, ob. cit., 96. Diz este autor: Le nieme mot (persona) sert galement designer la capacite d'avoir des droits en general ou d'avoir et d'exercer tel droit determine. Cest dans ce dernier sens qu'on dit qu'un homme peut SUSTIKERE PLURES PERSONAS. Ainsi, dans le fonctionnaire de 1'Etat on peut distinguer la qualit de personne publique et celle du particulier ; un tuteur peut agir, soit pour luimrae, soit pour son pupille, etc, etc. B' o mesmo pensamento de Toul33 31

 15 Supponha-se do mesmo modo a fundao. Que impede que um ou mais indivduos, usando igualmente do seu direito incon-traetavel de dispor de seus bens, pela doao ou por outro meio, dem a estes um fim determinado de beneficncia ou utilidade publica ?33 O que a lei ou o legislador faz, e com a competncia que lhe prpria, declarar os requisitos da existncia legal das pessoas jurdicas em geral, ou de certa classe destas pessoas em particular; isto succede, principalmente, com as sociedades anonymas e com as fundaes, j em vista da importncia de taes pessoas e dos fins, que se propem, j em vista das garantias de direito que cumpre assegurar aos terceiros, que se achem
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lier (Le Droit Civil Franais, Introd. 1.I, n. 181 seg ), considerando a pessoa, por assim dizer, como synonymo de status, e portanto, podendo existir diversas no individuo singular, assim como, vrios individuos podem constituir uma s pessoa: Le mnie indiviu peut reprsenter plusieurs personnes: il peut tre magistrat, pre, mari, et exercer tous les roils attachs a ce* trois personnes dam Vordre publique et ans Vordre prive. Au contraire plusieurs personnes peuvent ne constituer qu' une seule personne; teU sont les corps politiques appeUs en droit UNIVERSITATES, COLLEGIA, etc. Choque comtnune, par exemple, forme un corps politique qui n' est considere'que comme une teule personne (loo. cit., n. 128). I 33 Deixamos de reforir-nos neste particular s pessoas jurdicas de direito publico, notadamente ao Estado, porque a discusso sobre a creao ou formao especial das mesmas nos levaria muito longe ; apenas observaremos, que no a lei, que crea o Estado, de maneira alguma. A lei uma consequncia da existncia do Estado. Seja elle uma associao NECESSRIA, ou no, alei a- suppe preexistente, e no faz, seno, regulamentada ou Hmital-a. Facto idntico se nota com as outras aggremiaes que tem personalidade prpria, algumas das quaes so historicamente anteriores ao Estado, e a raorparte tem uma formao anloga. Constitudas pela fora das cousas, ou pela vontade de seus membros, a lei no intervm ahi, seno, para regular, em dados casos, as relaes jurdicas, que lhes deram nascimento, e depois, as relaes jurdicas da aggremiao j constituda. Ella as encara, como as demais relaes humanas, e se limita a dar-lhes a formula legal, que parece mais apropriada sua destinao. Vide: Michourt, loc%_cit., p. 11 o seg.

 16 em relaes jurdicas com esses institutos. Essa interveno do legislador no a de creadoT, mas a de regulador ou legalisaor, em atteno ao interesse geral da sociedade. E no se pense que, mesmo no desempenho desta attribuio, caiba ao legislador um poder arbitrrio. Em boa razo elle no deve, nem pode, negar o seu reconhecimento de legalidade, seno, ao que for illicito ou incapaz de satisfazer aos seus fins, de accordo com o interesse geral ou da ordem jurdica. Tratando-se, por exemplo, da associao, diz Michoud, a lei seria infiel sua misso, si recusasse, arbitrariamente, ou por falta de sympatuia para com o objecto, alis licito, que se propem os associados, a considerar a aggremiao, como sujeito de direitos, desde que, no pensamento dos seus membros, tivesse ella um patrimnio prprio e interesses distinctos dos interesses individuaes.84 A lei pode prohibir, j se disse, o que for illicito; pode ainda, muito embora como medida de excepo, vedar a formao de tal ou tal instituto, o desenvolvimento ou a execuo de actos e factos, dos quaes se receie um mal de caracter geral ou um perigo para a ordem publica; mas, passar alem, seria deixar de ser a lei, para tornar-se a violncia e o arbtrio.35 Em uma palavra, qualquer que seja a interveno que ao legislador deva em boa razo competir, no se pode, por isso, admittir a proposio,de que a pessoa jurdica seja uma simples creao da lei; porque isto levaria consequncias manifestamente tyranicas. Desde que no se trata de um direito a exercer, mas de um favor ou graa, do poder publico, nada impede que este o faa, recuse, ou annulle-o, depois de feito, ao seu livre arbtrio.36
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Michoud, loc. cit., p. 13-16. Ibidem. 36 Com toda a razo diz Vareilles-Sommiros : O prncipe, que pode, por seu capricho, crear, ou no, a pessoa fictcia real, pode do mesmo modomantel-a ou supprirail-a; e supprimindo-a, pode apoderar-se dos seus
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 17 No ; esta no pode ser a verdade do facto. O poder publico desempenha, no caso, um papel anlogo ao que lhe compete, como regulador do exerccio e goso dos direitos das pessoas physicas, taes como, do menor, do inter dieta, do cnjuge, do pae, do patro, do proprietrio ou possuidor, etc, etc, ou em outras palavras : o que a lei faz, relativamente pessoa jurdica, assim como relativamente pessoa physica (o homem) , constatada a existncia de certas relaes,declarar quaes as condies ou normas exigveis, pelas quaes, determinado sujeito possa agir ou gosar de taes e taes direitos na ordem social. Mesmo no que respeita aos estabelecimentos de caracter publico, revestidos de personalidade jurdica, esta lhe resulta, antes de tudo, da organisao particular que recebem, e no da creao da lei. So, por assim dizer, pores da prpria organisao publica geral, j existente, do Estado, que agora se destacam o todo, e seespecialisam ou se constituem em corpos distinctos, com um patrimnio prprio e interesses separados; e dahi o fundamento real da nova personalidade jurdica. Pelo facto de o poder publico intervir, declarando que tal instituto se acha dotado de personalidade jurdica, e tal outro, no, no se pode, sem mais exame, inferir que o dito poder que crea essa personalidade. O que se d realmente, o reconhecimento legal da pessoa jurdica, em vista de concorrerem nella os requisitos da lei. Fallando desta sorte, no se pretende negar que os estabelecimentos pblicos e instituies anlogas no devam, em regra, a sua formao, ou creao, si o quizerem, deliberao do poder publico. ttenda-se, porm, que, poder publico aqui synonimo de Estado, e este , antes de tudo, a pessoa jurdica bens, e, conseguintemente, extinguir a pessoa. "Les Personnes Morales" n, 107 sg. O autor citado se referira especialmente, neste trecho, pessoa jurdica da fundao.

 18 "por excellencia";87 e, nesta qualidade, principalmente, no seria licito negar lhe o direito de fundar, por si s, institutos dotados de personalidade jurdica, ou de concorrer, para a for mao dos mesmos, em unio com as pessoas puysicas ou com outras pessoas jurdicas j existentes.38 f1 8.Existe, finalmente, maisnma considerao importante, que no devemos omittir, em desabono da theoria da fico.
Bluntschli, Le droit intemational codifi, l. II, n. 17, 1. Michoud, loc. cit., p. 16. Coraprehende-se bem, que no ha da nossa parte o intuito de examinar, como e at onde, se deva dar a inter veno da lei ou do poder publico, como elemento extrnseco ou formal da pessoa jurdica. Esta interveno, no se ignora, se d boje geralmente, e, segundo a legislao dos differentes povos, por modos diversos. EUa j apparecia no direito romano, como condio, para que a universitas ou cor pus tivesse existncia legal, ao tempo do Imprio (.. .paucis admodum in \casis concessa sunt hujusmodi corpora... Dig. I. IQ, tit. 4); e nos tempos modernos, escriptores dos mais disti netos a recommendara, como necessria; assim suecede realmente na pratica dos Estados da mais adiantada cultura jurdica, taes como, a Frana, a Blgica, a Itlia, a llemanha, etc., etc. Domat ensinava: H n'y a que le souverain qui puisse donner ces permsions et approuver les corps et communauts (Droit Public, 1.1, tit. 2, sect. 2); Laurent o afflrma igualmente no trecho, de que j se fez meno, (n. 4 a) e, em outra parte, repete emphaticamente : JLe legislateur seul peut crer les personnes cioiles... A la voiac du legislatew un tr sort du nant, et figure sur un certain pied oVegalit cote des tres rels cres par Dieu * \ \(Principes, I, 288). De maneira idntica tambm se exprimem: Frre-Orban (La mainmorte et la chaHt, part. I, IV);Vauthier (Etude sur les personnes morales dam le droit romain et dam le droit franai, p. 286); Mass et Verg sur Zacharise {Le droit civil franais, 40 e 260); Planiol (Trait Elem. de droit civil, n. 1994 seg.), e muitos outros. A despeito, porm, de tamanhas autoridades, persistimos em no admittir, como correcta e verdadeira, a opinio, de que a lei ou o poder publico, que crea a pessoa juridica. Pelo menos, seria foroso abrir uma excepo para a pessoa juridica Estado; porquanto, sabidamente, o Estado no uma creao da lei, como j se observou em outro logar (nota 33).
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 19 J se sabe que, segando essa theoria, a pessoa jurdica carece de realidade na ordem social; mas, isto no obstante, se lhe attribue a propriedade exclusiva de cousas ou bens e direitos, e bem assim, & responsabilidade, no s, resultante de obrigaes convencionaes, como ainda, a proveniente de actos illicitos. Mas, como , que um ente fictcio pode exercer, effectivamente, os direitos da posse e domnio, digamos, de bens immo-veis, contrapondo-os, as vezes, aos prprios indivduos, que so coparticipautes ou componentes delle, ou a terceiros? Como obrigar uma entidade meramente supposta a responder por obrigaes, j no dizemos, as contractnaes, mas as resultantes dos actos illicitos, que ella seria incapaz de praticar ? Diro: pelo meio, alis, fcil e conhecido, da representao, consagrada nas leis em beneficio das pessoas incapazes em geral. Sim ; no se ignora o meio indicado. Mas a representao suppe necessariamente uma pessoa representada ; e no seria preciso accrescentar, que -' representar uma fico ", agir em nome do nada, ao qual, impossvel, seno, manifesto contrasenso, reconhecer direitos e obrigaes.. .39

T. de Freitas, combatendo a expresso de pessoas fictcias, disse : por que faiso que haja fico alguma, e nem em outro qualquer caso o direito carece de fices... O mesmo Savigny, e quasi todos os eseriptores reputam essas pessoas como fictcias; mas esta qualificao devo ser rejeitada, e de que admira que a sciencia j no esteja expurgada. Ha nisto uma preoccupao ; para alguns, porque suppem que no ha realidade, seno na matria, ou s naquillo que se mostra acoessivel aco dos sentidos; para outros, por causa das fices do direito romano, com as quaes o pretor ia reformando o direito existente e attendendo as necessidades novas, simulando, porm, que o no alterava. O Estado a primeira das pessoas de existncia ideal, a pessoa fundamental do direito publico, sombra da qual existem todas as outras ; e quem ousar dizer que o Estado uma fico?. Esboo do cod. civil, notas aos artigos 17 e 273. Rio, 1865.

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Diante desta incongruncia, para no dizer, absurdo patente, da theoria da fico, fora impossvel no cogitar de outras que offerecessem soluo mais acceitavel do problema. Dahi, as duas novas concepes, de que em seguida nos vamos occupar, e que, no entender de alguns autores, * tiram, alis, origem, ao menos occasional, da prpria theoria da fico. Por uma se pretende, que no ha outros sujeitos de direito, alm das pessoas physicas, a dizer, o homem; por outra, dispensada a interveno dessa pessoa fictcia, por intil, se pretende, que as prprias cousas, em dadas condies, podem ser verdadeiros sujeitos de direitos e obrigaes.*1 3. A PESSOA JURDICA NO TEM RAZO DE SER? 9. PRIMEIRA THEORIA : s chamadas pessoas jurdicas, nem existem, nem ha razo para a sua existncia; so apenas aspectos ou modalidades apparentes das pessoas physicas (quorum grati jus constitutum est). Ouamos a respeito, antes de qualquer outro, a um escriptor, guasi'patrio, o autor do Projecto do Cdigo Civil Portuguez: O direito, diz elle, uma relao ideal, que tem por principio e fim, e por agente, unicamente o homem. As cousas em
Michoud, loc. cit., p. 6 seg.; De Vareilles-Sommires. loc. cit.,| n. 137 seg. 41 No empenho de explicar a doutrina da fico tem alguns autores recorrido a modos, mais ou menos engenhosos, formando, conseguinte mente, espcies theoricas., hoje conhecidas debaixo de denominaes diver sas, taes como:"Personenrolle" (Bhlau, Rechtssubject und PersonenroUe, Weimar 1871; Randa, Der Besitz mit Einschhiss der BesitzTagen\ 1879);" Personifikation des Zweckes " (Windscheid, Pandekten. 49 e 57; Baron, Pandekten, 29-30). Examinando-se, porm, de perto, veriflca-se que estas e outras theorias anlogas so, no fundo, tuna s cousa, muito embora sob nomes differentes. Vide: Giorgi, ob. cit, n. 16.
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 21 si podem ser objecto de direitos, mas no sujeitos de direitos. No desenvolvimento de sua vida jurdica, o homem apresenta-se debaixo de differentes aspectos : primeiramente como individuo isolado, em segundo logar como individuo unido com outros, ou associado; em terceiro logar como individuo, perpetuando o imprio da sua vontade no tempo e no espao a favor da garantia da lei, representativamente na pessoa doutros indivduos. Mas sempre e em todo o caso o homem, e s elle, que na realidade apparece como sujeito de direitos. Percorramos agora cada uma das chamadas pessoas moraes... O Estado: Que , seno a reunio de indivduos, a sociedade representada nos seus agentes ? As corporaes e associaes: Que so, seno os mesmos indivduos, unidos por certo interesse? Os estabelecimentos de caridade e instruco ? Que ha ahi que possa dizer-se sujeito de direitos, seno os mesmos interessados na fundao, representados pelos gerentes dos mesmos estabelecimentos ?... 42 E proseguindo no desenvolvimento destes conceitos, o citado autor no duvidou affirmar, que nohospital, por exemplo, os sujeitos dos direitos so os doentes,nicos a quem os bens verdadeiramente pertencem, mediante a administrao e applicao estabelecidas.43 10.Em accordo com estas idas, sustentadas por Seabra, ha perto de cincoenta annos, se mostram tambm agora, entre outros, dous escriptores, dos mais distinctos da actualidade, Van den Heuvel, ** e De Vareilles - Sommires.45 O primeiro, partindo da convico, de que todas as pessoas jurdicas se podem reduzir sociedades ou associaes, procura
Seabra, Novmima Apostilla, p. 128-131. Coimbra, 1859. Ob. cit.,p. 130. 44 "De la situation ljale es assoialions sans but lucratif en France et en Belgique". Bruxelles, 1884. 45 "Le8 Personnes Morales". Pariz, 1902.
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demonstrador faz a seu modo, que a pess<riBpe taes^pres no passa de simples apparencia ou de um simples artificio, inventado pelos juristas; podendo, no entanto, ser a cousa explicada, diversamente, pelas regras especiaes do contracto da respectiva associao.46 Antes de tudo, um defeito se manifesta na theoria de Van den Heuvel, e : que a mesma incompleta, no podendo ser applicavel todas as pessoas jurdicas. Ella se applica facilmente, diz Michoud, s que tem por base uma associao, pura e simples ; mas j no seria possvel acceital-a para as associaes politicas, taes como, a Commuua e o Estado.47 O autor, (continua Michoud) levanta-se, com toda a razo, contra a ida de considerar o Estado, uma fico. Mas, que dizer de uma theoria, que o considera, como um contracto gigantesco, no qual os particulares collocaram certos bens em commum, ficando estes sujeitos a um regimen especial, que os subtrahe aco de seus credores? E' apoucar singularmente a questo do patrimnio do Estado, e esquecer inteiramente as condies de facto, nas quaes elle se apresenta aos nossos olhos. Emfim, admittido, que no caso ainda se podesse conceber uma sorte de sociedade,como, porm, applicar a theoria s pessoas jurdicas, que no tem por base nenhuma associao visivel, taes como, os estabelecimentos pblicos e as fundaes de beneficncia ? 48 10 a.Partidrio, muito mais decidido, da theoria da noexistencia da pessoa jurdica na ordem social, De VareillesSommires, o qual se propz mesmo a tarefa particular de demonstrar, por todos os argumentos, que "a diviso de pessoas physicas e pessoasmoraes totalmente viciosa"; porque se reduz,
Van den Heuvel, ob. cifc., p. 85-38. Michoud, ia Notion de personnalitmorale, p. 23-25. 48 Michoud, loc. cit., p. 26. J
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queiram ou no queiram, saiba-se ou no se saiba. a oppr s pessoas physicas outras tantas pessoas physicas, embora encaradas em uma situao particular e designadas por uma imagem.49 No nos permittido dar aqui um resumo completo das idas e argumentos diversos, com que o autor sustenta a sua these; limitaino-nos a transcrever as suas deduces conclusivas principaes contra a realidade ou supposta existncia da pessoa jurdica. Eis, como o mesmo se exprime na matria: Mais il est possible de faire d'un coup table rase de toutes ces constructions et de couper court toute nouvlle tentative e\ mme genre, en faisant evanouir Vide, Villusion qui est leur commun et fragile fondement. Cette ide, cette illusion, c'est que Vassociation est quelque chose d'autre et de plus que les associes. Toutes les thories sur la personnalit morale naturelle prennent l, forcment, leur raison d'tre ou plutt leur pretexte. De mme qu'un tableau, dit Bluntschli, n'estpas la simple somme es gouttes de peinture et d'huile qui ont servi le composer, de mme Vassociation n'est pas la simple somme des individus qui Vont constitue (Theorie gnrale de VEtat, l. I, eh. I, 5). II y a, dit M. Terratf dans Vassociation quelque chose de plus que les associes', il y a un prncipe d'unit et d'organisation, par lequel les memores de Vassociation, dissemines dans Vespace et dans le temps, sont namoins unis et groups de faon former un tout. Ils rptent tous Venvi que le tout forme par les associes est quelque chose d'autre que les associes, quelque chose de distinct d'eux. Et de ce tout ils font une personne... Eemarquons tout 'abord que, s'il tait vrai que Vassociation ft quelque chose cVautre que ses memores t s'il tait vrai que le tout ft quelque chose de plus que les associes, il ne s'en suivrait nllement que cette chose, ce tout, ft une personne. Ou est le lien entre ces deux
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De Vareilles-Sommires, ob. cit., n. 21.

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ides: les associes forment un tout; ce tout est une personne ?\ II y aun ablme entre elles. L'espritde systmepeut le franchir\ \'un bon, mais la logique n'a pas cette agilit. Pour le combler il faudrait yjeter cette majeure avec ses preuves: un tout compos de diffrents individus d'un certain ordre est toujours lui-mme un inividu u mme ordre... Si Von ne per d pas de vue que la personne, quoi qu'on isel et quoi qu'on fosse, est Vtre raisonnable et libre, le seul qui pvAsse avoir des biens, des obligations et des intrts dignes de ce nom, est-il possible de ne pas taxer de divagations les affirmations suivantes: un bataillon est une personne, le groupe de troisl partners quijouent au whist est une personne,le couple conjugal est une personne,les convives assisautour d'une table constituent une personne ? Les soldats, les joueurs, les poux, les convives, sont en e/f et des associes, des individus reunis en un tout par un principe d'unit et d'organisation, et on nous dit que toute association est une personne. Utranget de Vide n'apparait que onfusement dans la proposition abstraite et gnrle; dans les applications concretes elle saute aux yeux et evient intolrble. Si Vassociation tait quelque chose d'autre et de plus que les associes, il est clatr qu'elle serait une chose, une chose soiGENERIS et non pas une personne. Cette chose n'aurait aucun roit, neseraitpa8sujet.de droit, mais les personnes que comprenrait cette chose, les associes, n'en seraient pas moins pourvus de tous les droits et de toutes les capacites voulus pour constituir u/n, avoir commun obligatoirement affect la poursuite u but commun. Eux seuls pourraient tre sujets de droit et le seraient. Mais Va88ociation, le groupe, n'est absolument rien d'autre et de plus que les associes; elle n'est pas plus une chose distincte d'eux qu'une personne distincte d'eux; elle est eux-mmes, rien de plus, rien de moins. Sans doute, pour leur union et la coorenation de leur8 activits les associes forment un tout; mais ce tut, c'est eux-mmes et rien q'eux; ils sont tout dans ce tout^^

 25 II n'y a dans Vassociation aucune autre sbstance, aucun autre tre qulconque, physique ou spirituel, que les associes. II suffit d'ouvrir les yeuxpour sen convaincre. Regardes Vassociation avec les yeux du corps et avec ceux de Vesprit: qu'y voyez vous en dehors des associes ? Rien. Supprimez les associes ; que rest-il? Rien. M. Terrat dit qu'il y a dans Vassociation en plus que les associes un prncipe de unit et d'organisation. II prend la cause de Vassociation pour un de ses lements. Ce qiVil appelle \le prncipe d'unit, c'est le contrat ou la loi qui a forme Vassociation: ce contrat ou cette loi esl la source de Vassociation, mais n'est pas Vassociation.B0 V-se dos trechos transcriptos, que o autor ahi se refere, de preferencia, pessoa jurdica da associao; cumpre, porm, accrescentar, que elle affirma a mesma procedncia dos seus argumentos, ou talvez melhor dizendo, das suas asseres vigorosas, no s, a respeito de qualquer espcie de associao, seja esta de existncia convencional, seja de existncia necessria, como tambm, a respeito dos demais institutos, a que se costuma reconhecer a qualidade de pessoa jurdica.l A pessoa moral ou jurdica, aqui como em qualquer parte, insiste De Varelles-Sommires, ao encerrar o seu importante livro, no , nem pde ser, a causa de cousa alguma; o que no existe no pde produzir nenhum effeito. E' uma fabula engenhosa, empregada pela mais austera das sciencias. E' uma mentira, que no pde enganar a ningum, mas que agrada, e ajuda a memoria. . .52 Concluso to clara e decisiva, como esta, dispensa, certamente, toda explicao ou commentario da nossa parte. Ob. cit., ns. 230-32,234-36 e 238. Vide: Ob. cit.. ns. 1049, 1058 seg., ns. 1136 seg., ns. 1169 seg., ns. 1453, 1463 seg., e 1554 seg. 52 Ibidem, n. 1556.
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10 b. Antes dos doas autores, cujos couceitos acabmos de citar, tambm Jhering, considerando a pessoa jurdica, como uma fico, uma mascara, j havia ensinado, que os verdadeiros sujeitos de direitos so: na associao, os indivduos associados; e nas fundaes, os seus destinatrios, a dizer os enfermos, os pobres, os orphos, etc. 68 So as palavras de Jhering: Ds que Von perd de vue cette ide fondamen-tale du droit, que Vhomme seul est le destinataire des droits, Von ne s'arrete plus dans la voie de la pcrsonnification. La personne juridique comme tlle est incapable. de jouir-, elle n'a NI INTKRT, Ni BUT; elle ne peut onc avoir de droits que l o ils atteignent leur estination, est--dire, L O ILS PEU-VENT TRE UTILES LEURS AYANTS DROIT. Un droit qui ne peut jamais attendre ce but est une chimre inconciliable avec Vide fondamentale du prncipe du droit. Pareille anomalie ne peut exister qu'en apparence: le sujet appartnt du droit cache LE VERITABLE. Non ; les veritables sujets du droit, ce ne sontpointlespersonnesjuridiqu.es, comme telles, ce sont leurs membres isoles. Celles-l ne sont autre chose que la forme spciale dans laquelle ceux-ci manifestent leurs rapports juriiques avec le monde exterieur .54 Isto, quanto s associaes; quanto s fundaes, o citado autor observa igualmente: Elles (as pessoas jurdicas) non plus, ne sont pas elles-mmes le but et le centre de gravite de tous les rouages juriiques, qu'llesJont mouvoir, le pivot de tout leur mcanisme... Ce sont les personnes naturlles qui doivent en profiter. La personnification des fonations n'est donc que la

"L'ESPBIT DU DROIT BOMAIN ", /. IV, p. 326-341. Cf. Michoud, La notion de personnalit morle, p. 27; Ngulesco, Le Problme Jwidique de la personnalit morale, p. 38 seg. 54 Jhering, ob. ct., 71, p. 341 seg.

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forme de Vapropriation 'un patrimoine aux interts et aux buts de personnes inetermines... 5B As citaes feitas bastaro, sem duvida, para dar inteiro conhecimento da doutrina, que confunde ou identifica a pessoa jurdica com a pessoa physica ou natural. O que importaria agora, era demonstrar as razes, porventura, existentes contra a verdade de semelhante doutrina. No intuito, porm, de evitar a repetio de argumentos, igualmente applicaveis uma outra theoria da no-existncia da pessoa jurdica, e da qual temos tambm de occupar-nos; deixaremos, para mais adiante, a apreciao ou critica das idas, de que vimos de fazer meno. 11. SEGUNDA THEORIA. Aventada por Brinz,66 e logo applaudida por Bekker,57 na Allemanha, e depois seguida por outros escriptores de merecimento, a theoria de que vamos tratar ensina: que no ha mister de inventar a chamada pessoa jurdica para bem explicar as relaes de direito que lhe so attribuidas; uma vez que os direitos e as obrigaes concernentes podem existir sem a necessidade de terem um sujeito... Ao encetar a publicao da sua obra "Pandekten" em 1857, Brinz lanara no Prefacio (Vorrede) o ousado conceito, desde logo tornado celebre, de que a pessoa imaginaria pertencia tanto doutrina das pessoas, quanto o espantalho doutrina dos

Ibidem, p. 346.-Entretanto, ser talvez opportuno dizer, que o prprio Jhering no deixara de reconhecer a necessidade da pessoa jurdica, muito embora como simples fico, para o fira de acautelar, principalmente, os direitos de terceiros, que tivessem de tratar cora as associaes ou commun idades... Loc. cit. 65 p. 215.. M Brinz, Pandekten, (1857-1871). 57 Bekker Zur Lehre von Eechtssubject (no Jahrbttcher fur die Dogmatik, XII, 1873); Idem, System des heut. Pandktmr. (1886-1889).

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homens. * Die geachte Person ebensowenig in die Lehre von en Personen gehore, wie die Vogelscheuche in die Lehre von en Menschen. E mais tarde, (na segunda edio da referida obra), apresentando de modo claro e preciso as razes em que apoiara o seu pensamento sobre a matria, no s, sustentou, tirando argumento dos textos romanos, que a pessoa imaginaria (geachte Person) no passava, effectivmente,! de um patrimnio sem sujeito (in Wirhlichkeit, ein personen-loses Vermbgen vorlianden sei), mas ainda,que era patente a necessidade de distinguir os dous patrimnios : o que tem um sujeito determinado "Personen-Vermogen", e o que, em vez de um sujeito, tem apenas um fim determinado "Zweck-Vermogen''. ^ Em outros termos, quer isto dizer: que uma preoccupao intil, descabida, a que pretende distinguir as pessoas em naturaes e jurdicas, quando, alias, o que realmente existe : ou indivduos, sujeitos de direitos ou bens, que lhes pertencera; ou cousas, isto , patrimnios, que pertencem a um fim especial, e, por isto, capazes de direitos por si mesmos, independentemente da condio de haver uma pessoa, real ou fictcia, que lhes sirva de sujeito. Les biens qui ont une affectation determine, un but special, (Zweekvermgen) peuvent se suffire juridiquement eux-mmes et jouer le role d'une personne. lis sont propritaires d'eux-mmes, SUIMET IPSIDS ; Us peuvent tre cranciers, dbiteurs; ils peuvent tre acqureurs, alienateurs... 50 Convm assignalar, que os partidrios desta theoria, pretendendo que as pessoas jurdicas, como o Estado, a Communa, Brinz, Pandekten (1868), I, 59, III. 432 seg. Cf. Windscheid, ob.cit.,49,nota5;Michond,ob.cit.,p. 19 seg.;De Vareilles-Somraies,] ob. cit-, n. 262 seg.;Giorgi, ob. cit., ns, 19; etc. 69 Vide: De Vareilles-Sommires, ob. cit., n. 263.
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. 29 as corporaes, as fundaes ou estabelecimentos de caridade, nada mais so do que patrimnios affectos a um fim determinado, acreditam fazer um servio & seiencia jurdica, substituindo wm&phantasia, at agora admittida,pela verdade das cousas, como ellas o so realmente.60 Nada de personificao de entes abstractos. Ou o prprio bem destinado a um fim especial, ou o simples fim especial do bem, bastam, por si ss, como sujeitos dos direitos que lhes pertencem, activa ou passivamente... Sobre o que, observa muito bem De Vareilles-Sommires : E' claro que no custa mais, dar capacidade jurdica a um, do que ao outro; pois tanto extraordinrio attribuir direito uma cousa, como a um fim, ou tanto a um fim, quanto uma cousa; havendo contra ambos os casos objeces de igual fora.61 Em resumo, tal a theoria, mais geralmente dita '' dos direitos sem sujeito ", e qual Bekker procurou dar um novo subsidio, fazendo uma distineo particular entre a disposio (Yerfgung) e o goso (Oenuss) dos respectivos direitos. A primeira faculdade, pensa elle, no pde pertencer, seno a um ente dotado de vontade prpria; a segunda, pelo contrario, pde pertencer, tanto a um menor, um mentecapto, ou mesmo a um animal, bem como, a um fim ou cousa inanimada.62 Consequentemente, nada impede o dispor em favor de um animal ou de uma cousa, desde que se providencie juntamente acerca da administrao do patrimnio destinado (ZwecJcvermogen); sabido, como , que o animal ou a cousa no podem ter, seno o goso, e jamais a disposio do referido patrimnio.68 Em uma
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Vide: Miohoud, loc. oit.; Windscheid, loc. cit., p. 190, nota ibi. 01 Ob. cit.,n. 264. r*. 6a vide: Negulesco, Le Problme Juriique de la persotmalit morle, p. 46 ; Miohoud, loc. cit. 63 Auts. e Ies. citados.

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palavra, aos olhos de Bekker, destituida de importncia a questo de saber, si o animal ou a cousa tem um sujeito de direito : elles podem gosar de direitos; quanto basta.64 I lia. De data mais recente um escriptor francez, M. Planiol, abraando a theoria dos direitos sem sujeito, a expe, todavia, de maneira differente,quanto ao modo de encarar os bens ou o patrimnio em questo. Diz elle: L'ide de la per-\
A theoria dos direitos sem sujeito tem sido adoptada ou sustentada na Aliem anha, alm de Bekker, pelos seguintes: Demelius, Die Mechtsfihtion, p. 79, 82 e 85 (1858), e no Jahrbucher fur die DogmatUc, (1860); Kppen, Lehrbuch des Erbrechts, p. 45; Hellmann, Das gemeine Erbrecht der Religiosen, p. 87; Windscheid, Pandeckten, 49 e nota 3, 57, (Achte Auflage). Na Itlia: por Forlani, SulU persone artificioM o giuridiche, (Archivo Giuridico, VII); Bonelli, Di una nuova teoria delia personalit giuridica (Revista Italiana per la scienga giuridica, IX). NaJ Frana, o autor geralmente apontado, como partidrio da theoria referida, Planiol, (Trait Elementaire de droit civil), cnjas idas damos no texto. Talvez fosse de razo incluir, igualmente nesta nota, a Leon Duguit, (VEtat, le droit objectif et la loi positive, Paris, 1901), o qual nega systematicamente a existncia das pessoas jurdicas, isto , de todo e qualquer sujeito de direito. Diz elle: Hs ne voient ans le droit que le rapport de, deux sujets de droit, de deux personnes. U faut one crer ces sujeis de droit,
QTJAND DANS LE FAIT ILS N'EXISTENT (OD. Clt. t. I, p. 8). En fttisantl
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du droit un pouvoir subjectif appartenant un sujet de droit, on est for-\ cment amen voir partout des rapports entre sujets de droit, et on fait de VEtat un sujet de droit, en personnifiant arbitravrement la collectivit; on difie ces theories artificieUes et caduques qui provoquent juste titre les railleries des sociologiques et des philosophes (Ibidem, p. 13)... *Des hommes qui ont eonscience deux-mmes, qui pensent, qui veulent, qui agissent en vue d'un lut conscient, voil les seules realites du monde social (Ibidem, p. 29). E mais adiante: *Avec notre point de dpart, tout s'explique sans postulat priori, sans hypothese, sans fiction. Nous croyons avoir tabli que toutes les fois quHUy-a un acte de volante individuelle determinei par un but de solidarit sociale, il nit pour une certaine vlont le pouvoir d?as-surer la rlisation de ce resultai, il nat pour une certaine autre vlont le eroir de ne rien faire s^opposant la rlisation de ce rsultat, et, si cela se peut, d'y travailler activement; il nat pour le gouvernement, 'i eriste, le

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sonnalit Jictive est une eonception simple, mais superficielle et fausse, qui cache aux yeux la persistance jusqu' nos jours de la propriet coUective cote de la propriet individuelle. Elle mrite \'tre abandonne. Sous le nom de personnes civiles il faut donc entenre Vexistence de BIENS COLLECTIFS Vtat de masses istinctes, soustraites au regime de la propriet individuelle. Par consequent, CES PRTENDUES PERSONNES n'en sont pas mme

evoir (Temployer la force Vobtention u bui qui a dtermine Vacte de volont. Voil tout, voil le fait, tout le reste n'est que fiction,.. Mais o trouvons nous ce prtenu rapport de droit ? Pourquoi vouloir dterminer les sujets,\ termes de ce rapport, lesquels rexistent pas ? (Ibidem, p. 179-180)... On discute depuis es sicles et on discutira encore longtemps sans s'en\tendre, la personnalitcdes collectivits, parce que cette per sonnalit n'exit te que ans Vesprit de ceux qui discutent: controvertes verbales vaines et sans profit. (Ibidem, p. 193). Mas, precisamos dizer, o importante trabalho de Duguit no tem por objecto o estudo da pessoa jurdica; uma obra de esforo intellectaal sobre questo muito mais vasta, na qual o autor, afirmando o facto da solidariedade social ou humana, procura fundar um systema completo do Estado, do direito objectivo e da lei positiva , comeando por declarar, que o seu intento , antes de tudo, fazer uma obra negativa, (nous voulons faire \en avant tout une ceuvre negative...) Para elle: o Estado no essa pessoa collectiva ou politica, investida de um poder soberano; o direito individual pura hypothose ; o direito social, exclusivamente social, mas sem ser um poder da conectividade, assim como, no um poder do individuo. .. E possudo destas e outras idas e princpios anlogos, aos quaes Duguit d o mais largo desenvolvimento, pretende assentar as bases de uma nova doutrina, segundo a qual, todo o acto da vontade individual consciente, conforme ao fim da solidariedade, deve ser recebido, como creador de uma situao de direito; por consequancia, o individual e o collectivo no se distinguem... Comprehende-se, que a apreciao de pensamento to vasto no poderia caber nos estreitos limites do nosso presente trabalho, e, menos ainda, nos de uma simples nota. Si nos referimos ao illustre autor, porque elle, ao afirmar a no-existncia das pessoas jurdicas, se declarara feliz por poder invocar, a respeito, a autoridade de M. Planiol, a quem tambm por nossa vez mencionamos, como um dos partidrios da theoria " dos direitos sem sujeito ". Vide: Duguit, ob. cit., t. I, caps. I, II, III.

 ^ ***** '.** ^ 'jt3 d'ime manire fictive*; ce sont djsschosespossedes par deshommes. rGette verit a def t aperue pav -ffiffrents auteurs .-.*.Mais ils ne Vont vue que d'une manire incomplete- ils se sont tous bornes mettre une negation, sans se preoccuper de rien mettre la\ place; U est cependant ncessaire de remplacer le mythe de la per-\ sonnalit par une notion positive, et celle-ci ne peut tre que la propriet collective, c'est--dire, le bin 'un groupe d'hommes.65 Como se v, aquillo que, para Brinz e outros, se chama ' bem ou patrimnio com um fim especial", capaz de direitos, independentemente de um sujeito, , para Planiol, a propriedade collectiva, a qual no deve, alis, ser confundida com & propriedade indivisa, conforme observara desde logo o citado autor.66 12. CRITICA DAS THEORIAS. Brevemente expostas, como foram, as duas theorias, que se propem demonstrar, ou a noexistencia da pessoa jurdica, ou a desnecessidade, a inutili-1 dade, dessa existncia ; cumpre agora apreciar o valor ou procedncia das principaes razes, em que as referidas theorias se apoiam. Antes de tudo se poderia dizer: si, para resolver sobre a questo, bastasse attender verdade dos factos, que se desdobram aos olhos de todos, a refutao de taes theorias estaria feita de modo cabal e completo; porquanto a pessoa jurdica existe e age por toda a parte, como ente distincto, assim reconhecido na ordem jurdica, na qual a sua existncia reputada necessria aos fins e interesses diversos da collectividade social. Comeando pela theoria, que supprime a pessoa jurdica em proveito exclusivo das pessoas physicas ou naturaes,nopre*

[-fr -------------- i ---M. Planiol, Trait Elem. de droit civil, n. 1967 (edi. de 1901). Ob. cit., n. 1953. A Propriedade Collectiva, de que trata o autor, um estado particular da propriedade, tendo em si mesma o seu fim e a sua razo de ser; uma espcie de entidade jurdica, proprietria de si mesm/t, capaz de contractar, adquirir bens, crditos, obrigaes, te.
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f? " 33 ., .
cisamos mais, do que fazer, uma simples'considerao, para derrocai-a: que, nas associaes dotadas de personalidade, sejam ellas necessrias, como o Municpio e o Estado, sejam convencionaes, como so as sociedades particulares de fim econmico ou ideal, existe sempre prevalece inevitavelmente, como condio da prpria associao, um interesse collectivo, sabitamente diverso dos interesses individuaes das pessoas pbysicas (s vezes concurrentemente com pessoas jurdicas) que as compem.67 , Com relao s pessoas jurdicas do direito publico, o Estado ou o Municpio, manifestamente descabido afirmar que, carecendo ellas de existncia distincta das pessoas pbysicas singulares, so estas, e somente estas, os proprietrios nicos de todos os direitos pertencentes quellas; podendo, conseguintemente, usar e dispor, individualmente, de taes direitos (nos quaes se inclue o patrimnio do Estado ou a fazenda publica), como bem lhes parea! Qui suo jure utitur, neminem lasdit... Com relao associaes particulares ou pessoas jurdicas do direito privado, efiectivmente revestidas de personalidade prpria, subsiste a mesma difficuldade. O que se v dos factos, das disposies das leis, ou dos estatutos das mesmas : que nellas no se d igualmente essa supposta identidade ou con? fuso dos direitos e interesses collectivos com os individuaes; e para convencel-o, seria bastante attender que, no raro, a pessoa-associao apparece contraposta pessoa-individuo, sustentando, cada uma delias, pretenes ou aces, em juizo e fora deste, por leses de direitos, no todo exclusivos a cada um dos litigantes, os quaes so considerados em situaes oppostas sob o ponto de vista do direito e dos interesses em conflicto. Pelo que respeita s fundaes e outros estabelecimentos pios causas, seria no menos descabida a identificao das pessoas Miohoad, ob. cit., p. 27.
3 R. c.

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individuaes com as desses institutos: 1) com a dos fundadores ou instituidores, no: porque, no s na maioria dos casos j no existiriam, como ainda, porque so sempre elles os prprios a se despojarem do patrimnio, que instituem, se considerando na posio de terceiros a respeito do mesmo; 2) com a dos be nefieiarios, tambm no ; porque a estes no seria licito arrogasse a qualidade de proprietrios ou sujeitos de direitos sobre cousa, que no teve semelhante destinao na mente dos seus ex-proprietarios, os fundadores ou doadores. Neste ponto, no se pde deixar de notar o equivoco de Jhering, dizendo que, nas fundaes, so os beneficirios, presentes e futuros, os sujeitos reaes das mesmas.68 Fcil ser a demonstrao: quanto aos beneficirios presentes, seria confundir a instituio que presta o beneficio, com a pessoa que o recebe, erro manifesto; quanto aos futuros, no poderiam elles ser considerados sujeitos de direitos, pela simples razo de no terem ainda existncia na ordem jurdica. Alm disto, observa Michoud, no preciso insistir, para ver que essa theoria, que considera os indivduos isolados, como nicos e verdadeiros proprietrios dos bens das instituies (pessoas jurdicas) levaria consequncia, s vezes, da mxima injustia, seno, rapinagem, de poderem elles dividir os mesmos bens entre si, destruda, ou no, a respectiva instituio. 9 No so, talvez, muito differentes os resultados, a que pretendem chegar certos socialistas exaltados, considerando o Estado ou a Nao, como uma simples massa commum de interesses individuaes justapostos, sem guardar nenhuma distinco entre os direitos da pessoa publica e os direitos das

Jhering, L'E*prit du droit romain, f 71, p. 345. Como se disse anteriormente, (n. 10)o jurisconsulto Seabra tambm sustentara igual opinio. * Michoud, oh. cit, p. 38.

 35 pessoas privadas, que no mesmo coexistem e se manifestam, conjuncta on simultaneamente, aos olhos do direito...70 No mister proseguir na critica de semelhante theoria. 13. Passando theoria "dos direitos sem sujeito"', a semrazo delia to evidente, que poucas palavras bastam para o demonstrar. Conforme as idas, se pde dizer, universalmente recebidas, o que se entende por direito um poder ou faculdade (subjectivamente considerado) pertencente a um individuo ou pessoa, de fazer ou de exigir que se faa determinado acto, ou que se execute a prestao de uma cousa, certa, conhecida. E', como se v, uma relao entre um sujeito e um objecto. Supprimir o sujeito, diz-se com toda razo, destruir a relao jurdica, isto , o prprio direito.71 Comprehende-se, bem ou mal, a doutrina dos que, negando a existncia da pessoa jurdica, encabeam, no entanto, os direitos ou relaes jurdicas da mesma nas pessoas naturaes somente; muito embora dita doutrina seja insufficiente para explicar a verdade real dos actos e factos, que se passam quotidianamente na vida jurdica. Mas uma doutrina, que ensina a existncia do direito sem a dependncia de uma pessoa, que seja sujeito do mesmo,
Giorgi, na sua definio da pessoa jurdica inclue :*in quanto dis tinta dai singoli individui che la compogono; e dotata delia capacita depossedere, edi esercitare ADVERSUS OMNES i dirittipatrimoniali. Pela primeira propo sio quiz accentuar a autonomia jurdica da conectividade, como pessoa distincta dos indivduos, conceito este, que o direito romano j havia expri mido com grande preciso, dizendo: "universitas distat singulis". Pela segunda proposio, insistira nas consequncias dessa distincao entre as duas pessoas,citando tambm a respeito a linguagem do mesmo direito romano: quod universitati betur, singulis non debetur; quod universitas debet, singidi non debent (Ob. cit., n. 24, p.Gl). 71 Ngulesco, loc. cit. Cf. Jhering, ob. cit., 70, e nota 486, p. 317.
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 36 apenas enunciada,no pde deixar de ser desde logo repeli ida, visto envolver uma simples contradico nos prprios termos... "Sbjecflose Rechte sind ein Widerspruch in sich selbst." n A pessoa ou sujeito de direito uma necessidade lgica da prpria concepo ou ida fundamental do direito. n Baudry-Lacantinerie, referindo-se esta questo, escre.vera: Brim ientifie la personne morale avec le patrimoine. La personne morale est une chose, une masse des bie-ns affecte un but... H nous semble impossible de concevoir un roit sans sujet actif ou pa8sif, et nous comprenons difficilement Vutilit de la substitution de la fiction du patrimoine, entit juriique, la fiction de la personnalit juridique...'* Com eteito, ajuntaremos de nossa parte : a theoria da fico da pessoa jurdica e a da cousa personificada, si assim podemos dizei-o, se valem igualmente; no duvidando, todavia, confessar, que a primeira soa melhor; porque, em todo caso, suppe a existncia de um sujeito, ao qual a cousa ou o direito pertence. E esta s considerao de tal fora, que Planiol, no obstante a sua franca adheso doutrina ensinada por
Gierke, Dasdeusche Genossenuchaftsrecht, 29 (1868-1881). " Salkowski, Bemerkungai zur Lehre von deu juristischen Personen (1863); Ci*. Bohlau, RechtMubject und Pereonenrollc (1871): Zitelmann, Begriffund Wesen der fsogenannten jur. Perwnen (1873);~Bolze, Begriff der jur. Per** (1879); Jhering, E$prit du droit romain, t. II, 160-01, e no Jahrbfcher fiir die Dogmatik, X, p. 399 e 408 seg. leurer acconta: Die Theorie der mbjeHloscn Rechte ist falseh; *ie i$i, ire Eieete (Ueber das Reehtsverhltniss der retpabllcfe In publico UM>, p. 23) einmal trcffend sagt eme CONTRADICTIO IN ACIBCTO"Der Begriff und \die EigenthUmer der heWgen Sachen zuglich eme Revieion der Lehre von dm Ijurigtmhm Pasonen", | . 1885. -Cf. Wndacheid, ob. cit., p. 188-891 e notas Ibl. "* O. Baudry-Lacantinerie, Prck de droit civil, nr. 104-107 (* edie. 1901).
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Brinz, como decorre inevitavelmente das suas prprias palavras, apressou-se, comtudo, em negar75 que elle houvesse jamais admittido a existncia de patrimnios sem dono ; quando, alias, outra cousa no , nem pode ser, a consequncia legitima do que elle prprio ensina na sua citada obra... 13 a. Occorre ainda, que a theoria dos direitos sem sujeito , ou antes, dos bens e cousas sem um dono , torna, como intuitivo, por demais precria a sorte das associaes e fundaes particulares, qualquer que seja a utilidade do seu objecto e fins. Desde que se trata de direitos e de bens, que no tm pessoa que os represente, possua e defendajure prprio, a consequncia inevitvel seria ficarem sujeitos a ser consideVide: Planiol, loc. cit., ns. 1966,1967 e 1992.Em nota ao n. 1955 (edic. de 1901) o mesmo autor observa:Onm'a enrole sous la bannire de Brinz et on m'a fait ire que j'amettais Vexistence de patrimoine sans vnaitre (Ngulesoo, these, p. 13 et 146). Rien n'cst plus loign de ma pense. Propriet collective signifie poxw moi propriet soumie un regime autre que clui de la propriet individuelle, mais non pau propriet sans maitre, formule qui m'a toujours paru un non-sens applique des choses qui ne sont plus disposition du premier occupant. Ce serait bien plutt la octrine traitionelh qui amettait des patrimolnes sans maxtre, puisqu'elle les attribue a un tre qui ri existe pas. Pour moi la personnalit fictive n'est pas une addition la classe des personnes; c'est une manire de posseer les biens en commum, dest UNE FORME DE PROPRIET. Por nossa parte confessamos ingenuamente, ou no termos entendido a explicao de Planiol, ou ento, que a mesma serve, apenas, para confirmar que elle adraitte a existncia de uma propriedade sem dono, a despeito da sua replica em contrario. Que forma de propriedade, que maneira de possuir bens em commum, esta? Bi pro-indiviso, certo, os donos so os indivduos da communho existente, a qual se far propriedade individual pela acocommuni dividundo; mas, si assim no ,oomo explicar o dono &propriedidecollectiva? Demais, o autor citado disse textualmente: < Sob o nome de pessoas civis se deve entender a existncia de bens collectivos... Semelhante contradico j havia sido apontada porL.-Duguit, cujas idas na matria no so, alis, essencialmente differentes das de Planiol. Duguit, loc. cit.,p. 193, nota; Hic, nota 64 retro.
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rados res nullius; cabendo, portanto, ao Estado dispor a respeito deiles, como melhor entendesse, em vista do interesse publico eu privado.76 I Apreciando a tbeoria por este lado, escreve Micboud: &U riy a pas de sujei, D'AYANT DROIT, qui VEtat trouverat-il en face de lui, pour les defendre ? J'entens bien qu'il y ale but, et que VEtat ne pourra s'emparer des biens qu' la condition de conserver leur affectation. Mais du moment qu'aucune personne, autre que lui-meme, ne tend a atteindre le but, qui VempcJiera 'y renoncer et cVemployer les biens tout autre object ? Gest lui dans ce systme, qui reste le matre souverain de Vaffectation; les personnes physiques qui ont cr le patrimoine de la personne mor ale, qui Vont dvelopp, qui ont propos ce but son activit, sont purement et simplement vinces, mises de cote comme si elles \rio,rista'mitpas. Le lien entre le droit et les personnes t trouve rompu. II y a 'un ct des droits sans sujei, un patrimoine sans maitre, dont VEtat pourra s'emparer sans que personne puisse dever une contradiction legitime; de l'autre, une Corporation sans patrimoine, un ensemble de personnes dont Vimmixtion dans Vadministration des biens ne ser tolre par VEtat, gu'au-tant qu'il la jugera utUe. Cest la main-mise de VEtat sur touts les patrimoines ayant une destination superieure Vutilit particiire de Vindividu; c'est le monopole de VEtat pour tout object cVutUit gnrale, ou mme collective. " Ontra no a linguagem de Vautbier na sua importante obra sobre as pessoas moraes: Nous disons que ces theories ont leurs cotes inquietants, parce que elles reclent aprs tout des

" Semelhante doutrina, applicada porventura s orna rdigionan no Brasil, depois do decreto de 7 do janeiro de 1890, farto entrar, talvez, ama omrua assas considervel para os cofres do Thewouro Nacional!... Felizmente, porm, esta n&o , nem a lei, nem a jurisprudncia do paiz. n Michoud, toe. cit.

 39 consquences plus graves que ne le paraissent suponner leurs auteurs. S"il est de Vessence d'un bien d'appartenir un but, la propriet individulle et les droits qui en erivent, et le fameux \jus utendi et buteni accord au propritaire, tout cela aura qulque peine se justifier. N'est ce pas l, au fona, ce que soutient Xe socialisme! 78 Estamos certos, de que no preciso dizer mais, em desabono de tkeorias, que, embora expostas sob a apparencia de razes scientificas, se mostram, todavia, em contradico evidente com o prprio objecto da sua applicao immediata. Concluindo, pois, nosso pensamento, o resumiremos nesta simples formula: emquanto o direito fr a faculdade de agir, elle requer inexoravelmente um sujeito distincto, ao qual pertena semelhante faculdade.70 4. A PESSOA JURDICA UM ENTE REAL? 14.Uma doutrina importante, diz De Vareilles-Sommires, pelo numero e valor dos seus adherentes, ensina abertamente que a pessoa moral um ente real, e no somente real, mas natural, no devendo lei, nem a sua capacidade nem a sua vida. lei pode moderar esta capacidade, mas no a d.80 Esta doutrina (continua o autor citado) differe profundamente da precedente, a qual apresenta, principio, a pessoa moral como uma pessoa fictcia, depois faz delia subrepticiamente um ser real, mas um ser real artificial, de creao legal, ou, pelo menos, um ser natural de capacidade artificial.n Vauthler, ob. olt.. p. 273. -a Vide:80 Qiorgi, ob. cit., n. 19, p. 82. De VareiIles-Soramirea, ob. cit., n. 146. n Ibidem, ns. 126, seg.; signanter, n. 187 seg. O autor refere-se, no trecho supra, theoria da fico, ensinada pela escola.
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O que diz De Vareilles-Sommires indica apenas a doutrina em sua afirmao dogmtica. Na demonstrao, porm, dos seus fundamentos, on fallando mais positivo, do substractum da pessoa jurdica, real, natural,divergem grandemente os prprios partidrios, mais notveis delia. Primeiramente applicada na Allemanha por Bluntschli82 e Schaeffle83 pessoa publica do Estado, a nova doutrina fora depois exposta, sustentada e ampliada igualmente s pessoas jurdicas do direito privado, notadamente, s associaes on corporaes.84 Muito embora a traos largos, damos em seguida uma breve noticia acerca dos seus principaes aspectos e argumentos.

Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht, Munchen, 1851. Schaeffle, Bau und Leben des Socialen Krpers,Tubingen, 1875-76. 84 Os autores mais conhecidos, que tem adoptado e ensinado a theoria da pessoa jurdica, real, natural, so: Beseler, Volksrecht und Juristenrecht. 1848 ; Idem, System des deutschen Privatrechts, 1878; Zitelmann, Begriff und Wesen der sogenannten juristischen Pernonen, 1878; Meurer, Der Be-\ griff und Eigenthumer der heiligen Sachen, zuyleich eine Bevision der Lehre von den juristischen Personen, 1885; Gierke, Die Oenossenschaftstheorie und die Rechtsspreckung, 1887; Regelsberger, Pandekten, 1893: Fisichella, Sulla realit delia persona giuridica, 1885; Fadda e B. Bensa, Diritto delle Pandette, 1887; Espinas, Les societs animales, 1877; Fouille, La Science Sociale contemporaine, 1886; Terrat, De la personnalit morale, (Rapport presenteau Congrs intern. des savants catholupies, Pribourg, 1897); Saleilles, De la amoation dons le nouveau droit alUmand, 1899;Epinay. De la capacite' des associalions formes sane but lucratif, 1899; Hauriou, De la personnalit comine lment de la ralit sociale, 1898;Idem, Leons |nr le mouvement social, 1899; L. Michoud, La notion de personnalit morale, 1899. Pode-se tambm ver a este respeito: Windscheid, oh. ct. 8 4V seg. e notas; -Saleilles, T. de lObligalion, p. 395; lflchoudpDe la rewponeabitit de VElat, (Becue u droit pubHc, t, 3. p. 414 e g . ) ; ~ l ) a Vareilles-Sommires. ob. cit. ns. 146 sg.; Bernatzik, Archiv filr ffml. lickes Becht, t. v, 1890;JelUnek, System der /fentlichen subjectwen Bechte. 1892, - BlimeUn, Methodisekm Ur juristiche Ptrsonen, 1891; - Idem, ZteerlcvetmSaen und Gewmenscliaft, 1892; etc, etc.
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 41 15. Dado o grande desenvolvimento, parallelo ou simultneo, das sciencias natnraes e sociaes no ultimo sculo, a preteno de generalisar e applicar as leis peculiares das primeiras dessas sciencias s segundas tornou-se a preoccupao de certos espritos, alis, de superioridade irrecusvel. Comeou-se a doutrinar, que a sociedade geral, assim como as associaes particulares, formadas no seio delia, eram verdadeiros corpos orgnicos, cheios de vida prpria, e to reaes, como os outros seres vivos, que se encontram individualisados na natureza physica do Universo. Ora, no preciso dizer que, fazendo-se a applicao de taes princpios poro da vida social, que constitue a ordem jurdica, ama consequncia lgica levaria a considerar igualmente as chamadas pessoas, moraes ou jurdicas, no mesmo p de existncia real, que se reconhecia s pessoas physicas, a dizer, os entes humanos: foi o que se deu efiectivmente. Os partidrios da theoria do organismo social viram, e desde logo affirmaram, que na sociedade geral, e em cada associao particular, ha com effeito uma personalidade collectiva, formada dos indivduos, unidos entre si de maneira anloga, seno, idntica das cellulas num corpo vivo.85 A sociedade tem tecidos, rgos, um crebro, e um systema nervoso, como qualquer outro organismo vivo; conseguintemente, ella pde inanifestar-se,e realmente se manifesta, por actos da prpria vontade, como qualquer individuo.h(i Os autores, segundo dissemos no texto, estendera a sua preteno scientifloa, tanto sociedade era geral, como s de fins especiaes, notadamente, o Estado, como pessoa collectiva real. "Vide:Negulesco, ob. cit,, p. 31. Cf. J. J. Rousseau,Encychpsdie, verbum Economiepolitique; Id. Contra Social, 1.1, chap. 6o, e l. XI, ohap. 3; Pouille, Science Sociale Contemporaine; Ren Worms, Organistne et Socit; Noviow, Conscience et volont sociale; todos os quaes procuram demonstrar, como verdade phllosophica, que a sociedade, geral ou particular, constitue verdadeiros organismo* de vida prpria.
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A nao (Votie), diz Bluntsehli, uma communidade de homens, unidos e organisados em Estado... Sem Estado, no ha nao, e sem nao, no ha Estado... O espirito e a vontade da nao no se confundem, por forma alguma, com a somma das vontades individuaes; so por seu objecto e por seus rgos, o espirito e a vontade do Estado... As naes, seres orgnicos, so sujeitas, como taes, s leis naturaes da vida. A sua historia offerece as mesmas idades, como a vida dos indivduos. As foras naturaes, as faculdades, a imaginao, as necessidades de uma nao so umas na sua infncia, outras na sua velhice. . .87 I E, possudo de taes idas, o illustre autor, depois de haver affirmado, que no Estado ha um corpo, um espirito, uma vontade, e rgos, necessariamente ligados numa mesma vida 88, no duvidou ir alm,... chegando mesmo a declarar que o Estado de natureza masculina, como o homem, e que a Igreja o de natureza feminina !80 15 a.Entretanto, por mais valiosa que seja a autoridade daquelles, a cujos conceitos vimos de alludir, relativamente ao organismo das associaes humanas, sejam de caracter publico ou privado,em nosso ponto de vista actual entendemos, que no ha necessidade de oppr-lhes ama refutao directa, fazendo a analyse detalhada dos fundamentos, em que taes conceitos se apoiam. A inadmissibilidade da theoriase patenta dos prprios factos, que caem debaixo da simples observao commum.w
Bluntsehli, Thcorie Gn/rale de VEtat, l. 11; p. 76. w Ibidem, l. I, p. 15. Ibidem, p. 19. Oiorgi, (ob. oit , nota p. 41), procurafMo de fender a Bluntsehli, adverte, nao sabemos si com razo, que o referido autor falia de MIM organinmo ethico ou jurdico, e nfto de um organumo phytico, como pretende a escola de Bhaefflo. * Vide: Michoad. ob. eit.. p. 80 seg. Este autor foz uma analyse rpida, mas clara e bastante, da theoria do oryanimo metal.
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Que importa si, procurando cotejar certas semelhanas de phenomenos, vemos afflrmar que os homens, cellulas dos organismos sociaes fazem no mecanismo da volio social o mesmo papel, que as cellulas do corpo humano no mecanismo da volio individual;9l quando alis, ningum ignora que, desse jogo de-palavras, no resulta cousa alguma de real ou positivo, que corresponda to ousada affirmao? No basta, que se diga ou se pretenda, que toda sociedade humana um ente orgnico, como so os seres vivos da natureza; preciso demonstrar que, efectivamente, assim o ; e com certeza, uma tal demonstrao no foi, nem ser jamais feita. No se nega, diz o professor Michoud, que possa talvez haver alguma utilidade, a titulo de methodo scientifico, em adoptar um systema de comparao entre as sociedades e os organismos biolgicos, e o mais, 'que se pede conceder semelhante theoria; mas, fazer delia uma doutrina capaz de explicar os problemas da vida jurdica, no, nunca. E para que isto prevalea, no ha mister insistir, por meio de argumentos particulares, contra os pontos fracos da doutrina naturalista; porquanto, muito embora os seus partidrios se proponham fazer da associao uma pessoa to real, ou natural, como o ser humano, a verdade que se verifica : que os mesmos, mutato nomine, nada mais nos oferecem, do que uma nova espcie de fico, no todo semelhante quella, que j tivemos occasio de combater, por contraria verdade das prprias cousas, quaes se passam na ordem jurdica.02 Ser conveniente dizer aqui, que essa doutrina do organismo social foi fortemente combatida no Congrs de Vlmtitut International de Soologi (Annales de 1'Inst. Int. de Bociologie, 1896 e 1897), e que entre os seus adversrios mais distinctos se contam no momento:Starke, autor de La Ifamille primitive; Stein, director do Archiv fUr Geschichte der Philosophie; Boistel, autor da importante obra Philosophie du Droit, recentemente publicada, e o grande socilogo Tarde, o qual demonstrou, de maneira irrespondivel, a inutilidade da mesma doutrina. Vide: Negulesco, ob. cit.
91 Ibidem. 93

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16.Doutrina, tambm relativamente moderna, e sem duvida, mais merecedora de toda atteno e exame, a que, a farinando a realidade a pessoa jurdica, procura demonstrar, que ella tem igualmente uma vontade prpria, distincta, como a das pessoas physicas; donde a sua denominao particular de "theoria da vontade" (Willensiheorie), pela qual geralmente indicada. Esta doutrina no vae, como a precedente, at o ponto de pretender que a corporao ou sociedade seja um organismo idntico aos dos seres naturaes; contenta-se em ensinar, que um conjunto de indivduos, unidos organicamente, torna-se um novo ente real, distincto dos indivduos que o compem, mas tendo em si a qualidade commum a todos esses indivduos. Tal o seu principio fundamental, formulado seientificainente deste modo: Si duas grandezas A e B se reunirem pura e simplesmente, ellas no formaro por isto uma individualidade nova, e a sua reunio daria simplesmente A+B. Mas, si reunio das duas grandezas se juntar uma fora de unidade orgnica, A e B formaro uma terceira grandeza C, di Aferente de uma e de outra, mas com as qualidades communs A e B. Esta terceira grandeza no tem uma existncia fictcia, mas to real, como a das suas partes componentes. A formula do princpio ser pois: A -f B = C, por opposio a: A -f- B = = (. -f- B). m Este C synthetico, ainda que igual a A + li analytico, con-stite, no entanto, uma quantidade inteiramente nova; representa, para usar da linguagem consagrada, o momento da unidade na pluralidade M.Surge daqui um ente, que se distingue pela faculdade prpria de querer, consequentemente, capaz do
Tal a maneira de que se serve Michoud para exprimir, em poucas palavras, a ida fundamental de Zitelmann e Meurtr: um, considerado como o primeiro expositor da nova doutrina; e o outro, como qnem Ibe dera, depois, novos e mais precisos desenvolvimentos. Michoud, ob. cit., p. 86. M Giorgi, ob. cit, t. L n. 20.
68

 45 direito subjectivo, e o qual, pretende-se, nada mais , do que uma modalidade da vontade... Diz Meurer: Juridicamente fallando, o homem , de facto, sujeito? No-, o direito a faculdade (ou possibilidade) de querer... Sujeito de direito no o homem, mas a vontade humana. Conseguintemente, s resta uma questo,a de saber, st as associaes.e fundaes tem uma tal vontade capaz de direito. E neste ponto, accrescenta Meurer, fazemos inteiramente nosso, o modo de vr de Zitelmann. Juristiscli gesproehen, ist der Mensch loirjclich Sbjeet ? Nein; das Becht ist Wollendurfen... RechUsubject ist nicht der Mensch, sondem der menschliche Wille. Es ist also nur die Frage haben die Corporationen und Stiftungen einen solchen rechtstragenden Willen ? Und hier. sind wir auf den Purikt angelangt, wo wir die Zitlmnnisclie Auffassung ganz zu der unserigen machen hnnen.9b Agora, qual seja esse modo de vr de Zitelmann, alludido por Meurer, j no se ignora: para elle. assim como para os partidrios da sua doutrina em geral, "o direito subjectivo a prpria faculdade de querer, reconhecida pelo direito."95* Disso, que uca dito, se v que no ha muita clareza nas razes expositivas da Willenstheorie. E contra ella, alem de outras objeces se tem observado : 1. que no se pode conceber um ente, que nada mais , do que uma vontade, a dizer, constituindo esta, por si s, o prprio ente; 2. que, admittir a vontade como faculdade independente dos indivduos, que a tem sentido e externado, affirmar uma espcie nova de vontade, sem substancia, isto , sem um sujeito que a exercite; etc, etc.96
Meurer, ob. eit., p. 73 seg. Cf. Giorgi, loc. cit. * Vide: Negulesco ob. cit., p. 30. D 96 Vide: Michond, loc. cit., p. 39 seg. Cf. Negulesco, loc. cit.; De Va-| reilles-Sommires, ob. cit., ns. 163-173; Giorgi, loc. cit.; Duguit, loc. oit., p. 154-165, etc.
96 95

 46 -*l

A. procedncia destas objeces , por si, manifesta. Relativamente ao ente-fundao em particular, no qual, segando Zitelmann, a vontade, sujeito de direito, a do pro-prio fundador, qne subsiste objectivada ou crystallisada em uma obrigao permanente, se offerece ainda ama outra objeco peculiar, cuja fora nos parece irresistvel. Objecta-se, com effeito: que uma vontade separada do homem no pode ser um sujeito de direito; ella no tem fora, seno, como faculdade de querer; como " serie de volies successivas", no a tem. r' La volont staccata dalVuomo, insiste por sua vezGiorgi, una astrazione che non si trova ai mondo; mentre la volont effectiva st sempre unita e ahituata agli organi corprea, perche Vuomo... Queste stravaganze sono il frutto di teoriche faobricate nl morto silenzio dclle biblioteche, o nelle discussioni accademiche delVaule scolastiche, sema guardare dl teatro reale e animato delia vita civile... Sono sogni, enienfaltro che sogni; perdonabili, $e\ chi gli insegna, non facesse poi la voc grosso contro U systema de la personificazione, colpevolo non pi dei censori di prendere le mosse da una finzione 98 Certo, a pessoa jurdica no um simples Jlatus voeis, sem realidade no mundo social : sendo, portanto, de admittir, como verdadeiro, o conceito de Zitelmann e dos da sua escola, de que o ente collectivo. universitas, constitue um sujeito de direito a par do individuo. M Mas, por se sustentar a razo de semelhante conceito, no se deve esquecer a verdade das cousas, e ir at ao ponto de dizer, que o ente physico , mesmo, cousa mpcrfiua, para que se possa realisar a existncia da pessoa jurdica... Der juristische Pcrsonenbegriff erschupft

\*~- Michoud, Ob. cit.. p. 37. Giorgi, loc. dt., o. 21. Ibidem, 00. 20 23.

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sich im WUlen, und die sogenannten physischen Personen sind fur das Becht nur juristisehe Personen MIT BINEM PHYSISCHEN
SUPBB.KI.U0M.100

17. E' tempo, porm, de dizer que a doutrina da pessoa jurdica real no tem a sua razo de ser, o seu fundamento, nas duas theorias mencionadas, a do organismo social e a da Willenstheorie; ella assenta em elementos mais slidos, discutidos e adoptados por antores de toda competncia.101 Seria impossvel dar, nos estreitos limites de que dispomos, ama noticia satisfactora de todos elles. Mas, como no poderamos, d'outra sorte, dizer por ultimo, qual a doutrina que nos parece prefervel, ou a mais consentnea com a verdade dos princpios e dos factos, sem referir-nos igualmente, ao menos per summa capita, a certas opinies e conceitos, ainda no indicados; faremos, em seguida, breve resenha a esse respeito, preferindo, dentre os autores, aquelles, que se mostram mais recommendaveis ao nosso particular intuito. 17 a. Um dos partidrios mais distinctos e decididos da doutrina da pessoa juridica real o professor Otto Gierke, .o qual, explicando a natureza da associao, como sujeito de direito, se exprime nos seguintes termos : Die Moglichkeit einer solchen Zeugung beruht auf der socialen Anlage des Menschen. Inem der Mensch von Hause aus sein Dasein zugleich ais Einzelleben und ah Oemeinleben fhrt und empfindet, verMetirer, loo. cit. Alm dos nomes j indicados nota 84, so partidrios da theoria da pessoa juridica real ou natural:Hensler, Inst.des deutschen Privatrechts (1885-86) ; Rosin, Das Becht der ffentlichen GenossenseMft (1886); W. Wundt, Bthik (1886);Klppel, Staat und Gesllschaft (1887); Schuppe, Der Bergriff des snbjectiven RecJits (1887). Vide mais: Gierke, ob. cit. ,1 notas s paginas 5-8, 606 segs. e 906-908.
101 100

 48 mag er seinen Willen zu spalten und dem Bereich ds FHrsich-\ seins der EinzelwiUen ein Oebiet ihrer Verbundenkeit mm Qe-meinwillen gegeniiber zu stellen. So producirt er gesellschafttiche Krper, die ein den Indiviualwitten der Olieder gegenuber] selbstndiger Wille des Oanzen durchherrscht und zu einheit-lichen Leben befhigt.102 So de assignalar doas typos de unies (Verbandseinheiten) segundo ellas se constituem, por forma social, ou por forma institucional (ais genossenschaftliche und anstalUiche)... D-se o primeiro typo, quando uma pluralidade de vontades crea de si uma vontade central (einen einheittichen Willen), a dizer, as vontades individuaes, que entram na unio, se fundem em uma nova unidade volitiva. Com o segundo typo succede, justamente, O inverso: uma vontade central, (einheiUicher Wille) que institue uma parte de si mesma em uma pluralidade unificada (in eine hierdurch geeinte Vielheit pfianzi). Alli effec-tua-se o nascimento regular de uma associao ; aqui o de um instituto ou fundao. Entretanto observa o autor, tambm possvel formar uma fundao por intermdio de uma associao (Vereinigung), assim como, uma associao por meio de uma instituio (Vera nstltung).,.103 Mas, formadas de um ou doutro modo, a associao e a fundao so, para Gierke, pessoas jurdicas reaes, embora

Gierke, Die Qenoescnschafttheorie, p. 24 seg. Talvez nenhum outro autor tenha combatido com tanta deciso e abundncia do argumentos a clssica theoria da juo da pessoa jurdica, como Gierke o faz na obra citada. Bile comea por accentuar: *Den Kern der Genouerachaftthvmh bildet die von ihr dem PIIANTOM DER PERSOXA FICTA entgegengcstellte Auffasmng der Krptrschnlt, ais RBALER GESAMMTFERSOV; e, conseguintendente, sustenta qne a associao nina pessoa eoUeetwa real, o como tal, capaz de direitos, de vontade, e aco prpria (Willetu und Handlungsfhigu Loccit.. p. 5, e 603 seg. Gierke, loc. dt.. p. 2:>-26. w

102

 49 de natureza collectiva (reale Gesammtperson); e, tratando particularmente da associao (que o objecto especial do seu livro), o illustre professor, no s, lhe reconhece a qualidade de pessoa real, capaz de direitos, mas ainda, declara que ella capaz de vontade e aco, como qualquer pessoa individual. " Die Krperschaft ist ais reale Gesammtperson nicht bios reclitsfahig, sondem auch willens-und hanlungs-fhig".109* Para o desenvolvimento externo da sua vontade e aco, tem a pessoa jurdica-associao rgos, individuaes ou collectivos, que no so de confundir com os mandatrios e prepostos em geral; porque aquelles, ao contrario do que se d com estes, resultam, como elementos activos, indispensveis, do prprio acto constitutivo da associao, isto : o rgo da pessoa jurdica (associao ou fundao) creado, conjuncta e institucionalmente, na prpria formao ou organisao da mesma. E dahi tambm a razo fundamental, porque a vontade e os actos do rgo da pessoa jurdica, como tal, devem ser tidos e considerados, como sendo a vontade e os actos delia prpria.108b O rgo um- pedao da prpria pessoa jurdica (einStiick seiner selbst.); elle forma e executa a vontade da pessoa jurdica, como funccionario do ente collectivo, e no como individuo (nicht ais Individuum filr sich, sondem ais Funktionr des Gemeinlebens filr die Gesammtperson einen Willen bilden und ausfiihren).103

ifer.

Gierk, ob. cit., p. 603 sg. Ob. cit., p. 614 seg. e 629, 680 seg. 103 Loo. cit., p. 624-625, 676-677, etc. Glerke reconhece no orgo da pessoa jjjridica a mesma qualidade jri dica, que ns reconhecemos no represent&ffte, como eni outra parte
103 b
KJ__

103

Ir

 50 17 b. Um outro professor allemo, no menos distincto, Otto Mayer, declarando seguir na matria a opinio de G.Rumelin, se exprime do seguinte modo: A ordem jurdica existe por causa dos homens (um dir Menschen willen...) O homem a -perna natural; ainda que a sua qualidade de pessoa no lhe venha da natureza. A personalidade s se da mediante a ordem jurdica; muito embora seja conforme natureza, que o homem a tenha. Der Mensch ist die natilrliche Person. Nicht ais ob er von Natur Person wre. Persnlichkeit entsteht immer erst durch die Rechtsordnung; aber es \ist naturgetnss, dass sie bei ciem Menschen entsteht... Mas essa pessoa natural tem em si alguma cousa, de cujas manifestaes se forma todo systema da ordem jurdica, determinando-lhe os effeitos e fins: a vontade. O homem no , todavia, pessoa, por ser capaz de querer, mas porque vive (nicht toiit er willensfhig ist, ist der Mensch Person, sondem weil er lebtj... O homem, entretanto, tem interesses e fins, cuja realisao no se circumscreve simples vida do individuo ; passam alm, e so communs cora os seus semelhantes, mesmo com aquelles, que s ho de existir para o futuro; e a ordem jurdica, que garante formas diversas, para serem effectuados taes interesses communs pela pessoa natural (taes so a associao, o direito hereditrio, etc.)... A pessoa jurdica ESSENCIALMENTE IOUAL A PESSOA NATURAL (Die juristische Person ht der natUr-liehen Person vollkommen wesensgleich). Aquella , como esta, um producto da ordem jurdica, e nem mais jurdica ou moral, nem mais fictcia ou imaginaria, do que esta. (Sie ist, wie diese, ein Erzeugnis der Rechtsordnung und nicht juristischer odir moralischir ais sie, noch fiktiver odcr rdichkter). A distinco entre ambas consiste apenas nisto: alli um individuo determinado, ao qual a pessoa serve, em dada estenso de seus interesses; aqui uma pluralidade de indivduos, aos quaes ella serve, numa poro determinada de interesses, que lhes so

 51 communs. Consequentemente,emquanto a pessoa natural se exteriorisa num ser vivo, que lhe serve de substratum; a pessoa jurdica, pelo contrario, s pode apparecer debaixo de uma determinada figura, que resulta essencialmente da sua constituio. A pessoa natural sustm a sua individualidade pelo ser humano, a cujos fins eUa serve; a pessoa jurdica, pela designao do seu objecto, isto , da poro de fins communs de um dado numero de homens, para os quaes eUa deve existir. A pessoa natural exercita a vontade do prprio Homem, efficiente por si mesma, para o qual ella existe; e quando, excepcionalmente, lhe falta a capacidade para fazel-o, a sua vontade deve ser exercitada por meio de representao, a qual tem ainda logar por intermdio do homem. A pessoa jurdica s tem vontade, e s a pode ter, por meio de representao, e esta no se pode dar, incertamente, por meio de quaesquer indivduos, cujos interesses ella sirva; depende de disposies particulares. Conseguintemente, a designao do seu fim ou objecto e da sua maneira de representao so partes essenciaes da prpria constituio da pessoa jurdica.104 17 c. No entender de Terrat, a associao um todo indivisvel, formado pelos associados, um corpo (un ensemble) organizado de modo a attingir a um fim ou desempenhar uma funco, na qual o sujeito de direito : le faisceau e toutes les volonts des associes, reunies en un tout harmonique et dirigee vers le mme but.105 E esse corpo ou todo indivisvel, nascido immediatamente dessa unio de vontades (le faisceau de toutes les volonts), que o citado autor declara ser, uma pessoa real, sujeito necessrio e verdadeiro do patrimnio collectivo. . .106 Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, p. 866-68. Leipzig, 1896. Cf. G. Riimelin, Mtthodischei iV.er diejuristkhen Personen.(Freiburger Programm, 1801). 105 Terrat, De la personalitcivil (Rapport citado). tos D Vareilles-Somraires, loc. oit., ns. 179-80.
101

 52 17 d.Para Hauriou o fundamento da theoria consiste na realidade do plienomeno da representao, a dizer numa fuso da vontade do representante com a do representado. Desta fuso resulta uma vontade humana, distincta, capaz de impr-se s outras vontades ; mas, como no no todo perfeita, precisa que o Direito lhe d ou reconhea uma continuidade e importncia, que ella no tem na realidade. O que, alis, , segundo Hauriou, um processo familiar ao Direito, e que se pratica igualmente em relao pessoa individual.;. Or, dans la ralit des choses, les volitions des hommes sont intermittentes, changean-tes, contradictoires; non seulement elles ne persistent pas dans le mme objet, mais elles y varient constamment. Sur cettephysionomie agite, tumultueuse, bouleverse par tom les caprices et toutes les passions, qu'est la face volontaire de 1'homme, le Droit a appliqu un masque immodile...107 No so diAferentes as volies da pessoa jurdica; mas, desde que se manifestam, o Direito se apodera delias, para fazer a base da pessoa jurdica collectiva. Entretanto, no se queira concluir dessa necessidade de interveno do Direito na base da pessoa jurdica, que o autor citado reconhea ao Estado o poder de conferir ou recusar personalidade s associaes e estabelecimentos ; ao contrario, no seu entender, o exerccio de semelhante poder deve cessar. Trata-se de uma aco do Direito, que no maior em relao pessoa collectiva, do que em relao pessoa jurdica individual: porquanto esta ultima no o homem propriamente, e, sim, uma construco artificial. Muito embora composta de elementos subjectivos reaes, as volies ; , todavia, o Direito que as reduz uma unidade e uma continuidade, como acima ficou dito. Em resumo, a doutrina do autor consiste era partir
W Hauriou. Lton kur le mouvemcut social.Cf. Michoud, 6b. cit p. 38 s.; Negulwco, ob. cit, p. 84 f.

 53 da fuso das vontades individuaes, para dahi affirmar a existncia distincta de uma unidade representativa, a qual torna-se & pessoa real da associao aos olhos do Direito. E dito isto, no precisa accrescentar, que semelhante doutrina no passa de uma forma da Willenstheorie, ainda que modelada por um processo mais engenhoso.108 18 . O notvel professor L. Michoud no admitte que a base da pessoa jurdica consista somente, ou mesmo principalmente, no elementovontade, como outros tem pretendido. Por isso, procurando dar-lhe uma outra base mais acceita-vel, entende que, como ponto de partida, se dever bem definir "o que direito subjectivo". Este, diz o autor, no a vontade protegida pelo Direito, mas o contedo delia, ao qual o direito d, ou recusa, a sua sanco, segundo aquelle fr o bem ou o mal. On ne peut vouloir sans vouloir QUELQUE CHOSE ; c'est ce quelque chose qui est Vobjet de la protection legale, non pas uniquement parce qu'il est voulu, mais parce qu'U est conforme Videal, quel qu'il soit, que le lgislateur s'est forme de Vordre et de la justice. La loi protege, non la volont, mais Vintrt que

tos vide: Michoud, loc. oit.; Negulesco, loc. cit. De%Vareilles-Somraires, ob. cit., ns. 190 sg. Regelsberger formula assim a sua opinio: o fim do direito a garantia dos interesses humanos ; mas muitos desses interesses no podem ser, no todo ou em parte, realisados de outro modo, a no ser, pelas foras reunidas de vrios individuos. Daqui a razo da existncia de outros sujeitos de direito, que no os individuos : so as pessoas moraes ou jurdicas. E si bem que no possuam individualidade corprea, so sujeitos reaes, e oonstituem organismos sociaes. O elemento vivificante, que possuem, lhes vem do homem; mas, como membros do organismo, agindo de conformidade com o seu flm, os individuos do nascimento a uma unio vital particular (Verbandslben) e uma vontade collectiva, distincta da vontade individual dos mesmos.Vide: N. M. Korkounov, Cour8 de theorie gnrale u droit, trad. por M* J. Tchernoff, p. 221-24. Paris, 1903.Cf. Regelsberger, Pandekten, 1.1, 65 e 75 sg. Leipzig, 1893.

 54 cette vlont represente.*109 O que importa o mesmo, que dizer, que o interesse o elemento fundamental do direito; sendo titular delle o ente, individual ou collectivo, cujo interesse fr reconhecido pelo direito. No se deve, porm, logo daqui concluir, que a vontade deixe de ser tambm elemento indispensvel no direito; no por certo: ella no pode ser completamente ausente, ainda que se reduza a um elemento secundrio, isto , ella nem a causa do direito, nem reside necessariamente no titular do direito.110 De* accrdo com taes postulados Michoud define o direito subjectivo "Vintrt d'un homme ou d'un groupe dlwmmes, juridiquement protege au moyen de la puissance reconnue une vlont de le reprsenter et de le defendre''; in ajuntando logo em seguida: que o titular do direito o ser (collectivo ou individual), cujo interesse assim garantido, ainda mesmo que a vontade, que o representa, no lhe pertena, como prpria, no sentido metaphysico da palavra; basta que essa vontade lhe seja socialmente attribuida, para que a lei, sem sahir do seu papel de interprete dos factos sociaes, a deva considerar, como sua, a dizer, do titular do direito ou interesse garantido por este. 1,2| Este modo de dizer do autor, que coincide, alis, at certo ponto, com a opinio de Jhering,m levaria a entender,
* Michoud, ob. cit., p. 46-47. 1,0 Ibidem. Referindo-se a WiUeiwtheorie, diz Michoud: IZ e$t faux que le droit e considere en Vkomme que ta tolont; ce qu'il a en vue, c'ett bien Vhomme tout entier, avec ses besoins, te aspiratims, et duir, attc ton corps et ton me; le droit n'e$t pae fait pour une entit abstracte et metaphysique, U e&t pour Vhomme rel, " Ibidem, p. 48. ttt Ibidem, p. 49. "* Segando Jhering, o direito a vontade geral; ao os interesses juridicamente protegidos.- on a segurana jurdica de dispor ou gosar de| determinado objecto. LEtjrrit du droit ronmin, 4 70*71, o nota 486 p. 817.

 55 que no possvel a existncia de direitos, fora de uma garantia jurdica adquirida; e como esta s dada pelo Estado, se poderia talvez querer concluir, que o prprio Estado, quem crea o direito... Hichoud, porm, se esfora, desde logo, em combater semelhante concluso, affirmando, ao contrario, que o Estado , sim, o interprete, mas no, o creador do direito.
lu

No acompanharemos ao autor nos argumentos e consideraes diversas que faz, no intuito de comprovar a verdade da definio que da ao direito subjectivo ; apenas diremos, em poucas palavras, o modo, pelo qual elle expe a sua doutrina da pessoa jurdica, guardando accrdo com a definio referida. 18 a.Si o direito, ensina Michoud, quer corresponder as exigncias da humanidade, estabelecer a formula, que exprima, to exactamente quanto possvel, as relaes existentes na sociedade humana, elle no deve somente proteger o interessei do individuo, deve garantir tambm, e elevar a dignidade de direitos subjectivos, os interesses collectivos e permanentes dos grupos humanos. Elle deve permittir a estes grupos, serem representados por vontadesagindo em seu nome, ou em outros termos, tratal-os, como pessoas moraes. Reconhecer o grupo, como licito, , ipso facto, reconhecer o interesse, que o mesmo prosegue, como digno de ser protegido-, reconhecer implicitamente a sua personalidade jurdica.115 Com effeito, para que este ultimo facto se realise, duas so as condies necessrias, condies, que, como ficou dito, correspondem aos dous elementos, j assignalados, no direito subjectivo: um interesse distincto dos interesses individuaes, e uma organisao capaz de manifestar (degager) uma vontade
114 115

Michoud, too. cit, p. 49-50.] Ob. cit., p. 52 seg.

 56 collectiva, e de representar e defender esse interesse.116 Ora, innegavel, como , que ha interesses coUectivs, distinctos, permanentes, tanto de natureza publica, como de natureza privada; e demonstrado, d'outra sorte, que se d, ou se pode dar, a um grupo de indivduos uma organisao capaz de manifestar (degager) uma vontade collectiva, e de representar taes interesses nas relaes da ordem jurdica; nada mais se requer, para que se effectue o nascimento da pessoa moral ou jurdica... Em resumo, tal 6 o pensamento do autor, quanto s condies suficientes para dar nascimento personalidade moral; ajuntando, no entanto, a observao, de que semelhante nascimento se realisa, passando por duas phases sabidas: o ente collectivo apto para ser personificado, desde que rena s condies allndidas; mas elle s se tornar pessoa moral ou jurdica, quando fr reconhecido pela lei positiva. A lei, fazendo este reconhecimento, no faz operao differente da que ella faz, reconhecendo a personalidade humana; muito embora, pela fora das cousas, lhe caiba ai li um poder mais lato de apreciao.117 O autor tambm no desconhece que essa vontade do grupo mais ou menos artificial; que ella lhe vem de fora, isto , no nasce no prprio grupo; e que, em summa, o que ha, uma vontade legal do grupo, em vez de uma vontade natural. D-se uma representao do grupo por meio de certas pessoas, sem que esta representao se explique pela vontade manifestada dos membros do grupo.. .11B

" Ibidem "7 Miehoud, loc. cit.. p. I, nota. U* Ibidem,ks Ideas principaea de Miehoud foram, nomeadamente. aBaJysadas e combatidas por De VarelUet-Soromieres, o qual, como se Fabe.j no v na pessoa jurdica nada roais, do que uma fico doutrinal, nada mais que isto. Vide: "Lt Pirswtww iiorale$" cit.. as. 206 seg.

 57 De resto, sem a necessidade de proseguir nas formulas expositivas do autor, a esta entidade, distincta das pessoas individuaes, dotada de vontade legal, em vez de vontade pro-ypria ou natural, que Michoud qualifica de pessoa jurdica real, e de maneira alguma fictcia, como pretende a escola dominante. Deste ponto ainda teremos de dizer em outro logar.119

5. VERDADEIRO CONCEITO DA PESSOA JURDICA 19. No nos propomos fazer a critica particular de cada uma das opinies ou theorias, de que temos feito meno, acerca da pessoa jurdica, considerada como entidade real ou natural, trabalho, alias, no muito difficil, em vista dos argumentos contrrios e objeces, que j lhes tm sido contrapostos pelos seus adversrios.130 Ao nosso propsito satisfaz saber que, embora divergentes, nos modos de dizer, ou mesmo, em certos pontos de importncia relativa, os partidrios da nova doutrina se mostram, no obstante, todos elles. de perfeito accordo na ida fundamental, de que toda associao ou fundao um ser novo, real, formado, sem duvida, pelos indivduos associados, mas, delles distincto, e provido dos caracteres essenciaes de pessoa, isto , possuindo, como o prprio homem, a capacidade jurdica.121
Os conceitos expedidos por Giorgio Giorgi na sua importante obra Li dottrina ellepersonc giuridiche deveriam talvez levar-nos a classiflcal-o, sem injustia, entre os que admittem a realidade das pessoas jurdicas; preferimos, todavia, deixar o caso ao critrio do leitor competente, o qual, si no for melhor informado, poder firmar juizo a esse respeito, attendendo para os trechos, que mais adiante sero transeriptos, contendo as idas do illustre autor (n. 19o). 120 Sobresahe entre elles De Vareilles-Sommires no seu importante trabalho Lespersonnes morles , e que j temos citado numerosas vezes. 121 Vide: De Vareilles-Sommires, ob. oit., ns. 149 e 230.
110

58 Isto posto, o que temos accrescentar para -encerrar a controvrsia, dizer agora, segundo o nosso juizo particular, qual seja o verdadeiro conceito da pessoa jurdica. E' o que esperamos fazer de modo breve e em linguagem, a mais clara possvel : comeando desde logo, por advertir, sobre a significao prpria, em que os vocbulos natural e real devem ser tomados, quando applicados pessoa jurdica. Si por natural, se pretende indicaram ente errado ou saindo PERFEITO do seio da natureza, desnecessrio declarar, que semelhante vocbulo no pode convir pessoa jurdica, a qual, sabidamente, de formao ou organisao humana.122 Do mesmo modo, si pelo vocbulo real, se pretende significar um ente material ou physico yisto , accessivel aos sentidos: escusado seria tambm dizer,que a sua applicao repugna dita pessoa. Mas, si pelo vocbulo real, se quer apenas significar que se trata de um ente, que tem existncia eerta, verdadeira, effectiva, na ordem social, ento no pomos duvida em affrmar, que o vocbulo pode com razo ser-lhe applicavel; porquanto a existncia da pessoa jurdica, assim entendida, , com effeito. uma realidade. Certo, existncia effectiva ou real, no somente aqnella que cae debaixo da percepo dos sentidos ; ha alguma cousa mais de verdade irrecusvel, que escapa esta percepo. O prprio homem, no precisaramos lembrar, no a matria visvel somente; ha nelle uma outra parte componente ou integrante. Chamem-na espirito, mente, intellecto, funco psychica, pouco importa o nome; seja ella de natureza differente, ou no, da matria; a verdade : que no homem existe alguma cousa mais, alm da pura matria visvel... ** O facto do ser de crrado humana nada Impede ter anu realidade utincta. Todo quanto o homem produz 6, em ultima analyse, uma ereacao 4a soa vontade; roa.*, nem por isto, subsiste na mnmn e idntica unidade com o individuo; desliga-se, e constituo um ente oo objecto parte.

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As manifestaes constantes, effectivas, da mente ou do intellecto, a dizer, as funcoes psychicas, os phenomenos da intelligencia e vontade humana, singular ou collectiva, se impem, sem admittir contestao possivel sobre a verdade da sua existncia. E pois, desde que assim , e nem seria licito] contestal-o seriamente, porque negar o facto da pessoa jurdica, sob o pretexto ou razo nica, de que a sua realidade escapa aco dos sentidos? A objeco no tem a fora, que se suppe. A affirmao de que s ha, s existe, na vida humana, e em particular na vida social, o que percebido pelos sentidos, nunca foi demonstrada, nem poder jamais ser admittida em absoluto. Confessando muito embora que, em sua razo primeira e fim ultimo, o direito s existe em vista das pessoas physi-1 cas ou os indivduos humanos (quorum jus constitutum), porque, supposta a sua ausncia, j no haveria a chamada ordem jurdica ; comtudo verdade, tambm no menos patente, que, na ordem juriica ou social, no so as pessoas physicas os nicos sujeitos de direitos que nella se apresentam. Ainda que tirando a sua origem ou formao das prprias pessoas physicas, que so os elementos primordiacs da mesma ordem jurdica ou social, no se pode negar, que, ao lado delias, figuram e agem outras pessoas, cujos direitos lhes so prprios e, conseguin temente, to respeitveis, como os das primeiras. Como negar factos, que se realisam e se passam cada dia aos olhos de todos ? Ente formado pela intelligencia e vontade dos indivduos humauos, para existir e agir como sujeito distincto de direitos e obrigaes, de par com os seus prprios organisadores ou instituidores, a pessoa jurdica, embora no visvel, como os seres materiaes, tem, no obstante, uma realidade, que se manifesta, activa e passivamente, num tempo e espao determinados, de maneira inequvoca, irrecusvel.

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19 a. Objectaro talvez, que ella carece de uma qualidade essencial pessoa: uma vontade, prpria, distincta, e expressa por um rgo prprio. Responde-se: ningum pretendeu jamais, que na pessoa jurdica se encontrem, de modo idntico, todos os attributos da pessoa natural ou physica (porque, ento, seria uma s e a mesma entidade); mas, pela forma que lhe peculiar, no se pode-deixar de convir que a pessoa jurdica tem e. exercita uma vontade prpria, distincta da dos indivduos. A. sua vontade aqnella que as intelligencias e vontades indi-viduaes lhe transmittem, como qualidade permanente, no acto da sua constituio ou organisao; vontade essa, que se converte desde logo na capacidade immanente de querer tudo quanto for necessrio aos seus fins; exprimirei e exequvel pelos seus rgos ou representantes legtimos,conjunctamente previstos e creados, como partes integrantes da sua formao em entidade distincta. Sem duvida, no se cotnprehende a existncia de uma pessoa, si ella faltar em absoluto um rgo que lhe manifeste a vontade; e tanto assim entendemos, que consideraramos, como simples cousa, qualquer que seja a somma de direitos que envolva,todo ser ou organisaao, que no tiver um rgo da prpria vontade. Isto, porm, no se d com a pessoa jurdica; porquanto, seja ella pessoa publica, como o Estado ou o Municpio, seja pessoa privada, como a associao particular ou a fundao, ningum contesta, que na sua constituio entra, como pane essencial, a dos seus rgos (indivduos humanos) para represental-as, activa e passivamente, nas diversas relaes que lhes concernem. E' por isto que Pothier, qualifican-do-as de pessoas intellectuaes, no esquecera, j ento, de ajuntar a seguinte advertncia: /> ce quun corps est une personne inteJUctuelle, il tfensuit qtiil ne peut pas faire par luimme tout ce que naus avons dt que 1e$ corps taient capahles I de fairet comme euntracter, plaider, etc, etc. II ett tVabord M DB LA MATOBK DE CUAQOE CORPS <fatw un ou pluMeurs pro-

 61 cureurs, par Vorgane desqueU il puisse faire ces choses: Proprium est universitatis hbere procuratorem seu syndicum.128 E' o que se chama representao jurdica.; a qual para. esta espcie de pessoa, como se disse, uma necessidade ou condio institucional da prpria personalidade; necessidade, de que a pessoa physica tambm no se dispensa no todo, querendo e agindo, muitas vezes, por meio de representantes, como, sabidamente, succede com o menor, o louco, o demente incurvel, etc, etc. O facto da representao, entendida na sua verdadeira accepo, em nada destre ou diminue a pessoa do representado m; pelo contrario, o que est consagrado no instituto da representao : que o acto do representante acto do prprio representado. E' assaz conhecida a regra do direito romano : Quo quis per lium fecit, ipse facere videtur (Dig. I. XXVI, tit. 7, 5, Io). A vontade e aco collectiva, diz Gierke, apparecem como affirmao da vida da personalidade immanente no ser collectivo (der einem Gememwesen immanenten PersnlichJceit), o qual s se torna agente na esphera jurdica, quando ahi se apresenta por seu rgo externo, consagrado pelo direito... E', porm, ajunta o autor, a prpria pessoa coUectiva, quem quer e age pelo seu rgo referido (ist es ie Qesammtperson selbst, welche dureh ihr Organ will und hanlt).125
123

Pothier, ob. cit., n. 212.Em outra parto deste trabalho se dir acerca da distinco que alguns fazem entre rgos, representantes, e funccionarios, sob o ponto de vista da responsabilidade da pessoa jurdica Es tado, e bem assim, o que se deve entender pelo instituto da representao em seu sentido stricto, como figura distincta da procurao, mandato, gesto de negcios ou relao institoria, etc. 124 Hic, Titulo Primeiro, Cap. III, e Tit. Segundo, Cap. IV. 125 Ob. cit., p. 624 sg. O autor citado menciona em notas varias de cises judiciaes, confirmativas da sua opinio.

 62 Parece-nos mesmo que, vista dos factos da vida social, no seria licito contestar semelhante verdade.186 19 b. Igualmente no podemos admiti ir que a pessoa jurdica seja mera creao da lei, outra forma de theoria da fico; ainda que no se recuse, que a lei lhe possa restringir determinadas faculdades ou exigir mesmo o preenchimento de dadas condies legaes, segundo o objecto ou fins particulares da pessoa jurdica. Deste ponto j se disse anteriormente, (n. 8) e delle ainda teremos occasio de tratar mais adiante. E porque considerar, de preferencia, a pessoa jurdica, como simples fico legal, quando esta nada explica, e para nada serve ? Ou, para que identificada com a prpria cousa de um fim determinado, (Zweckwermogen), em contradico palmar com a regra fundamental do direito, segundo a qual, a cousa, ou um objecto sem dono (res nuUius), ou um direito pertencente a um sujeito, isto , uma pessoa ?... O prprio De Vareilles-Sommires, adversrio decidido da existncia da pessoa moral ou jurdica, no ponde deixar de confessar que a doutrina da pessoa jurdica, real, natural, " boa nos seus intuitos e concluses: 1. porque nascera de uma justa reaco contra as consequncias intolerveis da doutrina da * Albert Haenel DcuUchcs Staatirccht, 13 tg.) disse que a analyse dos factos mostra que nao ha, nem ser nem pa$oa na corporao (associao em geral), o apenas uma relao de vontades humanas lndi-| viduaes agindo em oommum statmmemcirkender mnmhlkfur und indir-\ dmtler WillmJ; que, realldadt, ao ha s pode haver nos individuo*. Entretanto, tal a fora da verdade das cousas, que o mesmo autor, logo nao muito depois desta objeco,advirtira: . Mio se poe, porm, em duvida nem a unidade m/ da corporao nem que o ar da mesma seja um tod> rmt ou wjanumo rml... h( BchUcMerdmg afcft* 4k rmh KutmU m korformtmm VmhmJm, tt mkkt dm Wmm tm*U*n ah iwt nalm Qm \stm, mU tme vtahn Orjemmtu n F%age gttielU... Loc. cit., f. 10!.

 63 escola em matria de associao'; 2. porque ella tem o sentimento ntido desta verdade,que associao cabe o direito natural de possuir e adquirir da maneira que lhe aprouver; 3." porque ella desfechou os primeiros golpes no castello de cartas, onde essa verdade se achava prisioneira, castello, que s era forte, porque todo o mundo acreditava na sua solidez.'"127 19 o.Tambm Giorgio Giorgi, no obstante a prudncia e imparcialidade, com que se propoz analysar as differentes theorias da pessoa jurdica, no poude deixar de externar-se| por este modo: Del resto credo anch' io, che lapersonalitgiuridicnon sia un vcuo nomen jris; e la confcrma di questa convingione la trovo esaminando Vultimo epi vero sistema inuiato daipu-\ blicisti. Non so se recordando el Baron (Die Gesammtrechts-Verhltnisse im rm. Recht, 1), il Besler (Volksrecht und Juristenrecht, p. 173; System des deutschen Privatr., p. 236), il Salkowsky (Bemerkungen zur Lehre von den juristischen
127

De Vareilles-Sommires, ob. cit.,ns. 148,252 e 256. J se sabe, que esse autor combate, como n&o verdadeiras, tanto a theoria da fico legal, como a da realidade das pessoas jurdicas. Para elle nao ha pessoas jurdicas, distinctas das pessoas physicas on associadas (loc. cit. nmeros, 230 sg.); e, porisso, tendo de dar uma definio da pessoa jurdica, disse : Cest une personne fictive d'origine purement doctrinale, et qui, pour les seuls besoins de la pense et u langage, cst cense Utulaire de droits et d'obligations qui appartiennent en realit des personnes verita-\bles. (Ibidem, n. 319). Para tornar o seu pensamento mais claro ou mais completo, ainda insistira: La personne morale est une personne fictive, d'07-igine purement doctrinale, qui, dam les associations soumises un certain regime, et pour les seuls besoins de la pensee et du langage est cense unique proprietaire, crancire, dbitrice des biens, des crnces, des deites, dont les associes, comme tels, sont en realit copropritaires, cocianciers, code\bitew8.O citado autor tratou juntamente de demonstrar, ao seu modo, as diferenas, pelas quaes esta sua definio se distingue das theorias correntes. (Loc. cit., ns. 825 sg.)

 64 Personen, p. 4), tZ Lassou (Princip and Zakunft desVolksrechts, p. 122-140) tra i maestri di sifatto sistema, io, mt apporei ai vero \ quatunque non manehino coloro che gli battettano ptr tali. Non v' dubbio: Vuniversitas personarum, guardatel-a corne subietto di diritti publici, guardatel-a come subietto di diritti privati, uri ente cllectivo umanamente composto e ordinato; 6 un ente morale, perche avendo per base la natura humana ha, come Vuo~ mo individuo, dei diritti... Unione di elementi o forte morali, cio di uomini diretti dali a inteUigenta e da lia volont ; e quindi unione munita di diritti. Ordinamento di queeti elementi in modo da costituire un SOLO TUTTO, che sodisfi a un scopo comune conforme alia legge medesima, e distrihuisca fra i vari elementi dei corpo sociale faclt e fumioni svariat, ma conspiranti a il bisogno dei tutto. L'UNIVERSITAS DUNQUE UNA RBAI.IT, quando si prenda la parola non come sinonimo di cosa che cada sotto % sensi, ma come il contraposto di un mero parto dcWimaginazione. Tanto lungi che Vassociazione umana presa come unit ordinata sia una mera astratione, che la modtrna sociologia istruita alia scuola de Spencer ne fa un corpo vivente, ai quale, come agli esser fsici, adatta le leggi delia biologia. Io non vado dawero fino a quetto punto. Mi basta, ehe rente cllectivo, te non un organismo fsico, come il corpo animale e le piante. sia pro un organismo tico, un ente morale NON MBNO VERO E SUBSISTENTE, degli organismi cor porei. Sia Vopera parte delia nu tura e parte deQ'uomo c trovindla natura umana, non gi fsica benzi morale, le conditioni di nascimento, di vita e di progretto. Date a qu+sto ente cllectivo Veiercizio dei diritti privati, ed avrete la persana giuridica *.18*

(iiio do ia*fi.

* CJitrfw Oionji.loc rlt, *. 22. Bato autor confeaaa, que o a*u modo do fd MU do aecordo com Dcrnbarg na tua obra Pamdcktm, f MO

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 65 Como se v, a theoria de Giorgi no diverge em muito do conceito particniar da pessoa jurdica real, segundo a melhor dontrina professada a esse respeito. 19 d. Concluindo, portanto, a nossa exposio, no duvidamos lanar a seguinte these: a pessoa jurdica um ente Icreao, ou dizendo talvez melhor, formado pela vontade de pessoas physicas, e cuja existncia se manifesta na ordem social: 1) por um facto visvel, consistente na unio institucional de pessoas physicas, ou numa massa determinada de bens, ou, ainda mais commummente, no concurso de ambos estes elementos; 2) pelos actos e factos reaes que constituem a esphera de actividade do ente formado no proseguimento ou realisao do seu objecto e fim; 3) pela applicao ou cumprimento das disposies da lei, segundo s quaes, se verifica legitimidade da sua existncia e de seus actos, como sujeito de direitos e obrigaes, isto , como pessoa jurdica, propriamente dita. Ora uma entidade, dotada de taes caracteres externos, existindo em relao immediata com os demais sujeitos de direitos que apparecem na ordem social, no seria licito qualificar e tratar de simples fico, ou de cousa com um fim; porque ella se apresenta, realmente, como um sujeito istmcto, e no como objecto pertencente a um sujeito. Si no de considerada, em tudo igual pessoa physica, nada repugna que ella seja tida igualmente, como pessoa, embora de natureza e denominao differente; e como a sua razo de ser ou fim o de figurar na ordem do direito, lhe cabe, sem duvida, melhor do que nenhum outro, o titulo de pessoa jurdica, que presentemente se lhe d. Finalmente, no ignorada a accepo technica (nota 17) ou peculiar, que os jurisconsultos do palavrapessoa, isto , synonimo de qualidade, em virtude da qual se tem certos direitos e obrigaes, ou no dizer de Ribas, um attributo sempre
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R. c.

 66 immaterial, mas que, ou pela natureza ou pela lei, est ligado um ente existente no mondo physieo, on por elle se manifesta,129 dizendo-se por isso, que um s homem, on ama s pessoa pbysica pode reunir em si moitas pessoas (a de pae, de filho, de marido, tutor, etc, etc.180); no todo manifesto que, assim entendida, o status ou a qualidade-pessoa no 4 exclusiva do homem. E' igualmente applicavel a todo ente que figura na ordem jurdica, como titular distincto de direitos; queremos dizer: tanto se pode applicar ao ente collectivo associao, formada por diversos indivduos num fim licito, e dotada de interesses distinctos dos seus membros, tomados singularmente, como, instituio permanente de bens para um fim til (fundao), feita pela vontade de um ou mais indivduos. Em uma palavra, a pessoa jurdica resulta da vontade das pessoas physicas, operando sobre determinadas cousas era vista de um fim racional e til; manifesta-se na Tida social por actos e factos prprios, que a individualisam ou caracterimm de modo particular e distincto, e, conseguintemente, constituindo : ura sujeito de direitos, real, efectivo, e no imaginrio ou fictcio, nas relaes que desenvolve 6 mantm na ordem jurdica com os demais sujeitos de direito, sejam estes de idntica natureza ou de natureza diferente. 6. ESPCIES DA PESSOA JURDICA 20. Considerando-se a origem, o fim, e as modalidades diversssimas, com as qoaes ella se apresenta no scenario da
Rita, ok. dt, t II. p. 7 Mg. ** Ibidem. E" o meomo conceito de Wolff, quando disse: Homo peraona nioralb eet, qmatem* pectatur law/uam njectum rerfamm Migatiomm at*i*ejuri*M cerforum (laat. Jttr. KaL f 00. Cf. Toolliar, IA ruit etofi fnmam, u. 1S2.- Bntxellee, lSt.-Maynz, ob. cit.. | f*.

 67 vida social, a pessoa juridica reveste formas e espcies, por assim dizer, infinitas. No temos, porm, que tratar no momento das varias qualidades accessorias, que distinguem as pessoas jurdicas, umas das outras, nas breves indicaes que ora nos propomos fazer ; apenas procuraremos attender aos seus caracteres essenciais, que possam levar uma classificao genrica das referidas pessoas, e nada mais do que isto. Particularisado deste modo o nosso pensamento, e tendo, sobretudo, em vista a importncia de seus fins, e as faculdades de que dispem ou os direitos que podem exercitar, as pessoas jurdicas se dividem: em pessoas do direito publico e pessoas do direito privado, sejam nacionaes, sejam estrangeiras. s primeiras so: o Estado, e as suas divises politicoadministrativas mais communs, a Provncia, e o Municpio, bem como, qualquer outra instituio do direito publico, revestida de personalidade juridica. As segundas, tomada a matria em seus caracteres especficos mais geraes, so: as associaes (alguns preferem dizer corporaes) e as fundaes. Esta diviso est hoje consagrada na litteratura juridica por escriptores dos mais eminentes, e admittida nos textos do direito positivo.m Por isto, nos dispensando de entrar no exame das suas razes justificativas, nos limitaremos, nesta parte do presente estudo, uma breve resenha das espcies da pessoa juridica, que so reconhecidas no paiz, nos termos da lei brazileira. Pela legislao anterior do Imprio eram consideradas pessoas jurdicas do direito publico: Estado, a Provncia e o
Vide: Georgi, ob. cit., 1.1, n. 185, p. 447: Co. Oiv. Argentino, art. 83 seg.; Cod. Civ. do Uruguai/, art. 21; P. C. C, art. 13 seg. etc
181

r- 68 Municpio.182 No regimen actual da Federao, no qual o paiz se acha constitudo, as pessoas jurdicas do direito publico so nomeadamente: 1) a Unio,183 isto , a Nao constituda sob a forma de Estados Unidos do Brazil; 2) cada um dos Estadosfederados;15* 8) o Districto Federal;185 4) cada um dos municpios legalmente constitudos110 nos Estados da Federao; 5) as pessoas estrangeiras m do direito publico (Estados, naes, etc.) Na sua representao em actos contenciosos, ou mesmo na pratica administrativa ordinria, se costuma designar a Unio pelo titulo de Fazenda Federal ou Nacional; o Estado-federado pelo de Fazenda Estadoal, e o Municpio (inclusive o Districto Federal) pelo de Fazenda Municipal.137*
COM*/, do Imprio, art*. 1, 2,167,168 e 160; Lei de 12 de Agosto de 1884; Av. de 6 de Abril de 1885; Ciro. de 13 de Outubro do 1888 ; Lei n. 514 de 24 de Outubro de 1848, art. 16; Lei D. 601 de 18 de Setembro de 1850, art. 8., 1.; Cowolidao da leis civis, arts. 62 a 61; Lei de 1. do*Ootubro de 1828, et?., etc. Cohst. Federal, arts. 1, 8, 7,16, etc. " Consi. Federal, arts. 2, 4, 6, 9, 63 a 65, etc.: Doer. do Gov. Pro-| visorio n. 1 de 15 de Novembro de 18*9 ;- Id. id. B. 860 Ae 26 de Abril de 1890, etc. m Const. Federal, art. 67; Decr. do Gov. Provisrio n. 1, art. 10; Id. id. o. 50a de7 de Dezembro de 1888; Id. id. D. 198 te 6 de Fevereiro de 1880; Id. id. n. 218 do 25 de Fevereiro do 1890; Lei n. 85 de 26 de Setembro de 1892, etc .1* Const. Federal, art. 68; Decr. do Gov. Provisrio, ett.. n. 360 do 26 de Abril de 1890, etc. J,: Qmtt. Federal, arts. 59, I. d), art. 80, t). C.: T. do Freitas, Mos ao C. GrU, art. 378 seg.; C. de Carvalho, Direito Ciiil Brasileiro, art. 116 seg.; -- /'. C. Cr, arts. 18. 17 e 18, etc Eesa designao tom assento em leis positivas. Xao se Ignora, qoe, eoBlorme ao direito romano, o Estado era tambm tratado de aranmm on jkem nas suas relaes de direito patrimonial. ~- Savigny, Tr. sV drttU romma, | 88.
,M m

 69 21. Conforme ao nosso direito civil vigente, as pessoas jurdicas do direito privado, so: 1) as sociedades civis (lato sensu); 2) as associaes (sociedades civis especificadas) de fins religiosos, moraes, scientificos, artsticos, polticos ou de simples recreio; 3) as sociedades mercantis ou commerciaes; 4) as companhias ou sociedades anonymas; 5) os syndicatos agricolas; 6) as instituies pias (fundaes) ;188 sobre todas as quaes, cumpre ajuntar os seguintes esclarecimentos. A distinco das sociedades civis em duas categorias particulares resulta dos prprios textos da lei: uma regnlada pelas disposies do direito commum, ou, como se disse expressamente, pelas regras geraes de direito ; e outra regulada, de maneira especial, pelo decreto legislativo n. 173 de 10 de Setembro de 1893 (art. 15), de que adiante se far meno. O nosso direito commum ou civil, propriamente dito, carece de disposies completas, explicitas, que regulem de modo satisfactorio os differentes actos e factos relativos s sociedades civis da primeira categoria. Entretanto, sendo ditas sociedades civis, s de fins econmicos, na sua estructura e forma, anlogas s sociedades mercantis, se podem considerar, como igualmente applicaveis quellas, os princpios ou regras geraes, que regem estas ultimas. Como as sociedades mercantis, tem ellas, efectivamente, a sua origem em um contracto, e, uma vez celebrado este na devida forma, adquirem personalidade jurdica, distincta dos indivduos, que as constituem; tal a lei e a nossa jurisprudncia (Cod. Com. art. 287 e seg.; Consol. das leis civis, art. 742-766 ; P- C. C. arts. 16, e 1366 e seg.)

C. de Carvalho (ob. cit.. art. 152) faz ama resenha mais detalhada acerca das pessoas jurdicas do direito privado, segando a legislao brazileira.Cf. P. C. C, art. 16.

188

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Como sociedades civis da segunda categoria, acima dita, so de contemplar aquellas que a lei denomina " associaes para fins religiosos, moraes, scientificos, artsticos, polticos, ou de simples recreio". So as sociedades, tambm qualifi cadas na linguagem dos autores, de sociedades de fins ideaes; e entre ellas se acham agora comprehendidas as que, segundo a nossa legislao anterior, se denominavam corporaes ou cor pos de mo morta. Corporaes, define Ribas, so as pessoas jurdicas, encarnadas em collectividades de pessoas naturaes, que alias se podem substituir por outras, sem que aquellas se alterem (Dir. Civil Brasileiro, t. II, p. 125).w Desapparecido do direito ptrio, como ora succede, o instituto da mo-morta, todas ellas, uma vez organisadas de accordo com a nova lei, gosam de personalidade jurdica, distincta da dos respectivos membros; podendo exercer todos os direitos civil concernentes aos fins de cada uma delias (Const. Fed., ar-1 tigo 72. 3o; Decr. n. 178 cit., art. 5o; Hic, p. 72). As sociedades mercantis ou commerciaes, com personalidade distincta dos indivduos, que as compem, esto expressamente autorisadas e definidas no nosso direito commercial vigente (Cod. Com., art. 287-294), quer de modo geral, quer de modo particular, relativamente as formas especiaes differentes, de que se revestem. (Cod. Com., art. 295-358). A todas ellas jamais se deixou de reconhecer nma personalidade jurdica, capaz de exercitar os seus direitos, activa e passivamente. As sociedades anonymas, tambm chamadas companhias, no so entre ns, exclusivamente, de natureza e fins commerciaes ou industriaes. como, primeira vista, se podia 84o sociedades, s instituMa, para fiou de utilldad publica, corou ammwndade* religieHU, ordena terceira, nnfrara, irmandade, eU?., nU\, eomtanto que ejam legalmente autorizada* teahua patrimnio cu. T. de Freitas, Vossk Jwrii., Appeodice I!; C. de Carvalho, ob. eh.,
1.V2 *MT

 71 suppor. Muito embora sejam ellas, em regra, organisadas em vista de exploraes ou operaes importantes do commercio e da industria, nada impede, que tenham tambm outro objecto ou fim diferente,e as nossas leis assim o autorisam expressamente (Dec. n. 434 de 6 de Julho de 1891, arts. 2o e 3o; Decr. cit., n. 173 de 1893, art. 16). Nos termos da lei brazileira se pde dizer, que a organisao das sociedades anonymas livre; dependendo, to somente, de autorisao do governo a organisao de algumas delias, que, pelo seu objecto e fins especiaes, no devem escapar fiscalisao immediata do poder publico. Mas quer umas, quer outras, gosam de personalidade jurdica na verdadeira significao deste vocbulo (Lei n. 3150 de 1882; Decr. n. 8821 de 1882 ; Decr. do Gov. Prov., n. 164 de 1890 Decr. cit., n. 434 de 1891). As sociedades anonymas estrangeiras tambm gosam no Brazil de personalidade jurdica, desde que forem devidamente autorisadas a funocionar no territrio nacional (Decr. n. 2711 de 1860, art. 46; Dec. cit., n. 434 de 1891, art. 47 seg; P. C. C, art 17-18). A organisao dos syndicatos agrcolas foi autorisada por lei de data recente, no intuito declarado de favorecer os interesses da agricultura e industrias ruraes; sendo-lhes reconhecida, expressamente, a qualidade de pessoas jurdicas. (Dec. legislativo n. 979 de 6 de Janeiro de 1903). Debaixo do titulo de instituies pias ou fundaes se comprehendem as pessoas jurdicas, que, embora se manifestem por certos homens e se liguem a certas cousas, podem subsistir sem elles, de sorte que, quando estes desappaream, podem ellas servir-se de outros meios de manifestao.140 " Ribas, loc. cit., p. 135.

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E' diffieil dizer com segurana, qual o direito, que regula presentemente as fundaes no Brazil. Pretende-se, que a respeito das mesmas cessaram igualmente as restrices postas pelas leis de mo-morta, em virtude do art. 72, 3o da Constituio Federal. Mas, talvez, no se tenha bem attendido, que o disposto nesse texto se refere expressamente " aos indivduos e confisses religiosas que se associarem para exercer o seu coito, adquirindo bens".etc.; queremos dizer, as palavras finaes do texto observados as disposies do direito commum parecem ter applicao manifesta s pessoas juridicas-associaes, e no, as pessoas juridicas-/wn?ares; a menos que no se lhes queira dar uma interpretao livremente ampliativa, segundo a regra " benigna amplianda "... No se ignora que o Decr. n. 119 A de 7 de Janeiro de 1890, que extinguio o padroado com todas as suas instituies, recursos e prerogativas, reconheceu expressamente a personalidade juridica.de todas as igrejas em confisses religiosas, para adquirirem e administrarem bens; mas, importa tambm no esquecer, que, essa capacidade reconhecida de adquirir bens e administral-os, se addicionara logo a condio sob os limites postos pelas leis concernentes propriedade de mo-morta (Decr. cit., art. 5o). Quanto ao decreto posterior, n. 173 de 1893, no nos parece, que em nada viesse modificar o estado de cousas , pelo contrario, tendo sido votado pelo Congresso Nacional para dar cumprimento ao disposto no art. 72, 3 da Constituio Federal, o mesmo s se occupara das MIO. daes, como querendo, deste modo, significar, que o texto alludido no se refere, seno a estas... Segando ai tew do Importo na palavra - Igreja, M compreendia, tanto a Igreja Cathoiu-a, como o bispado. minar**, a capcla, etc, O bispado, na aaa qualidade de pvseoa jurdica, se chama Afife*, a capelia. fbrica*
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O que concluir, pois, sobre a situao jurdica actual das fundaes ? Ao nosso ver, no havendo ainda na Republica lei, que regule a sua organisao fora das restrices outr'ora im-i postas pelas leis de mo-morta, duvidoso dizer, si ellas podem ser agora institudas LIVREMENTE, tendo personalidade jurdica per se, como o decreto de 7 de Janeiro de 1890 o reconhecera em favor das ento existentes.142 21 a. Deixmos de incluir entre as pessoas jurdicas do direito privado a herana jacente, no obstante saber, que j o direito romano lhe Jiavia reconhecido a capacidade de figurar, como si fora pessoa (nam hereditatem in quibus&am vice personm fungi receptum cst. (Dig. I. XLI, t. 3, 15). Mas assim o fizemos, por no consideral-a susceptvel de personalidade jurdica, em vista dos princpios por ns adoptados sobre a natureza ou caracter essencial desta. A herana jacente, diz Seabra, si no representa a pessoa do defunto ou do herdeiro, para quem passa no momento da sua morte, no representa cousa alguma; uma massa de bens sem dono, que seria primi capientis, si a lei no lhe desse applicao. Entre os romanos foi, na verdade, considerada como pessoa, mas, somente a certos respeitos, privativos das suas instituies, como a escravatura e a usucapio .u3 1*2 A duvida sobre o reconhecimento legal das pessoas jurth-Qs-fundaoes, de que acima falamos, apresenta-se, sobretudo, com relao aos bispados e parochias, creados exclusivamente pela autoridade eclesistica, depois da separao da Igreja, do Estado, no novo regimen da Republica. A lei eclosiastica, por si s, basta para que se apresentem, como taes, perante os poderes civis ? Certo, que no. Sobre o que se entendia por corpos de mo morta na legislao do Imprio e restrices desta, de ver: Ribas, ob. oit., p. 144-147 ; Consol. das leis civis, art. 09 e notas ibi.; Ferreira Alves, Juzo da Provedoria, 466 sg. e notas. (8. Paulo, 1897, 3a edio). 143 Seabra. Novssima Apostilla, p. 130. ~ Ribas (loc. oit., p. 121 seg.) explica quaes foram os motivos especia.es, que levaram os jurisconsultos

 74 Tal , com effeito, a verdade histrica. Alm disto, collocando-nos somente no ponto de vista do direito ptrio, licito affirmar, qae o mesmo desconhece, praticamente, as chamadas heranas jacentes, no sentido restricto de cousa sem sujeito; porquanto, pela morte do defunto, passa LOOO a herana para os herdeiros, testamentrios on legtimos, ainda que ausentes estejam; o, na falta destes e de cnjuges, se devolve a Fazenda Nacional, considerada, como bens tocantes.1M Tem, portanto, sempre um sujeito, presente ou no, ao qual a mesma pertence.146

7. CAPACIDADE DA PESSOA JURDICA 82. - K' pouco o que pretendemos dizer debaixo deste titulo: nada mais, do que ligeiras indicaes, que nos parecem indispensveis s consideraes, que ho de vir ulteriormente, ao correr do nosso principal assumpto. Antes de tudo, compre no confundir a capacidade jurdica com a personalidade jurdica, como alguns tem pretendido: esta o status persona}, o sujeito de direitos: aquella a medida romanos a considerar a herana jacente, coroo pemoa, para fins determinados. Se podo vf-r tara bem a esse respeito:T. de Freitas, Esboo cit, nota ao art. 278. u * Vide: Ribas, loc cit.. p. 123-126 e notas ibi. "' De VareHIes-Soram^res (ob. cit.. n. 1667)i Ot direitos qae se attribuem a pessoa fleticia pertencem, neste caso, ainda necessariamente, uma ou mais pessoas ratas. Nio o defunto, que nlo mais anu pessoa real, e nem pode mais ter direitos oo interesses. Evidentemente ao os qae tem direito A suecossao. qosesqoer qae sejam. S&o ainda desconhecido*; BuuMrto. qae os ha. E'a *Uat> qoem a lei cogita. A inwi Mfto, si ainda nao deites, para elles... * Giorgto Olorgt sutenta Msaties opinio, de modo verdadeiramente concludente, qaer em relao A herana jacente, qsar em retaeao massa faJHd*. - Oh.aM.lL. lOSaac.

 75 ou cotnprehenso dos direitos e obrigaes, que, activa e passivamente, competem ao sujeito, seja elle de natureza pkysica, ou no. Assim como succede com as pessoas physieas, as quaes nem todas tem igual capacidade, segundo se trata do individuo, maior ou menor, so, ou mentecapto ; assim tambm, se d| com a capacidade das pessoas jurdicas, a dizer: ella pode comprehender mais ou menos direitos, segando a sua natureza especifica e a diversidade do seu objecto ou fim particular. Ainda que no seja licito affirmar, que a grande discusso, ainda agora persistente, acerca do conceito fundamental da pes* soa jurdica, deixe de influir na determinao da capacidade desta; , todavia, certo que, tanto os partidrios da simples fico (Fiktionsfheorie), como os da cousa com um fim determinado (Zwcch- Vermgen) so accordes em admittir, que ess'outro sujeito de direitos, que no o homem,ficticio ou real, deve ter a precisa capacidade para os actos ou factos que concernem ao seus escopo e fins. E foi por isto, que Mommsen no duvidara fazer a esse respeito, a seguinte observao: que a discusso sobre o conceito da pessoa jurdica carecia de toda a importncia para o direito pratico; porquanto, ou se diga que as pessoas jurdicas so pessoas, ou que o direito as trata to somente como toes, isso importa a mesma cousa, pelo que respeita s suas relaes jurdicas (Kommt fur die Regelung der Bechtsverhltnisse genau auf dasselbe hinaus). ue 22 a. Examinando-se, entretanto, a questo no terreno das theorias, notam-se ahi dous modos de ver, assaz discordantes, acerca da capacidade da pessoa jurdica. No entender de uns, esta capacidade sempre marcada na lei* e restricta ao fim da respectiva pessoa; no entender de outros, razo no
Mommsen, Abriss es rm Staatsrechts, p. 81.

da pessoa jurdica pode ser tio plena, quanto a das pessoas pbysicas, menos, to somente, quanto a direitos, que seriam incompatveis com a sua natureza, a dizer, os direitos de famlia propriamente ditos No ponto de vista, em que se collocam os partidrios da w trico, os direitos, que a pessoa jurdica pode exercer, aso unicamente os direitos patrimoniaes (jura inre) e os direitos corr$*\ lata das obrigaes resultantes; porque, segundo se pensa, os fins da pessoa jurdica, quaesquer que sejam as suas modalidades, ou so cousas, ou se referem directamente a estas. - Scstano, dopo la propriet. la obligationi. che es$*ndo dirUH patrimonial* tono coprcsc nel eido i capacita dcllt pcrotmc giuridicht... Lapimeita dunque delta pertoiutlitgiuridicaposta in tatreitio vien: a resultar* dalla capacita di qodcrc qualunqm diritto patrimoniais neWambito delia propritt tltll? obtiigattont.

K' a capacidade de possuir, diz Giorgi. ou. usando da linguagem clssica. - MWI V9 communii. Una arca communu, eneo "tu atto, almeno 1/1 / t> ,t:a". #m lorno da qual M pousam agrupar as acqnuioas futuras.u* O texto romano di/Ja: Qaibui aulcm permitiam a ror pus kahsre collegH, foci*'tati*t sim cujusqm altcrma rum nomine, proprium e*4, ad escemptum \rap*Niem%hatxra rm emmum . arcam eomwimem, ai actor*,,, - - ' I -, per quem Unquam in republica, quod communh > tjmopertaai. acatar, fiai. Dig. /-3, t. 4, I Sta leito traU-se, segundo se t, de entidades reeultentes da unio de pessoa* plirscas amhartmn mwmm*rnm, taes come, collema, m rim, ' *'-*, m4*l*\ ele. -, no se ignora, por, qu reconhecia capais, ea,e me-io 90$.

 77 cidade jurdica a certos estabelecimentos de utilidade publica, e at, a determinado conjuncto de bens ou interesses, qual succedia com a herana jacente, de que j se disse.14ft E no ha negar. Assim como a theoria, que s v na pessoa juridica uma simples fico legal, logrou tornar-se a doutrina da escola, assim tambm, a theoria, que restringe a capacidade da pessoa juridica aos direitos patrimoniaes e relaes correlatas, tem sido, e continua a ser, a lio corrente da maioria dos autores. Savigny definira, mesmo, a pessoa juridica: um sujeito do direito dos bens, creado artificialmente, querendo com isto dizer, que a sua capacidade era restrieta, isto , s podia estender-se ao direito dos bens.150 Maynz, referindo-se ao assumpto, disse igualmente: Ce qui caracterise onc essencielle-ment la personne civile% c'est qu'nn tre, qui n'est pas individu kumain, a reu la capacite d'acquerir et d'avoir des droits. Cette capacite ne se rapporte qu'aux droits patrimoniaux: aucune loi ria jamais attribu des droits personnels aux tres que nous de-signons par le nom de personnes doiJ.es.161 E Laurent, depois de affirmar que as pessoas moraes ou civis no podem ter, seno, uma capacidade restrieta em vista de preencher a fmico, que

Debaixo do titulo de univereitas o direito romano eomprehendia igualmente: o Estado, as provncias, os municpios, as communas, (vici) e as colnias. Considerado como pessoa de direito civil, o Estado era denominado cerarium ou fiscus. Os estabelecimentos de utilidade publica ou beneficncia eram diversos, taes como: hospitaes (noaocomia), asylos de velhos, de recem-nascidos, de orphos e pobres (gerontocomia, brephotrophia, orphanotropia, ptochotrophia), etc, etc. Van-Wetter, Droit romain, t. Io, 54-57. Quanto herana jacente, so vrios os textos,, que a reconhecem sujeito do d:reitos. Hereditcu persorue vice fungitur, sicuti municipium et decuria et societas. (Dig., I. 46, t. 1, 22-, Ibidem, l. 41, t. 3,15; l, 43. t. 24, 13 ; I. 11, t. 1, 15: l. 41, t. 1, 34 e 61; Instit. I 3,1.17 , Ibidem, /. 2, t. 14). o Savigny, Traitde droit rom., 85.Cf. Ribas, ob.cit., p. 108 sg. M Maynz, ob. cit., 107.

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lhes cabe na ordem social, conclue por estas palavras incisivas: "Aort de ees limitei eles sont frappee* d1une incapacite radi-\ cale; cor ettes rfexktent pas, c'e$t U ncant, et le nant, certa% ne\ peut eontracter." 1W No preciso dizer mais, sobre a doutrina da capacidade restricta da pessoa jurdica. 22 b. Mas, em contrario do que acabamos de mencionar, sustentam os partidrios da capacidade plena da pessoa jurdica,que o erro da theoria da rt$triea tio evidente, como o daquella que declara, que nm* fico, um nado, sujeito de direitos e obrigaes... Certo, a es tenso dos direitos ou a medida da capacidade das pessoas jurdicas pode variar immensamente, segundo as faculdades prprias de cada uma, o seu caracter, publim ou privado, os seus fios diversos, e outras qualidades e condies intrnsecas ou extrnsecas, que concorram na sua existncia; e nem isto de estranhar, orna vex que se observa facto anlogo com relao s pessoas physicas, si forem diferentes os tlatus das mesmas. Mas o que tambm no menos certo, e se affirma, : que, abstrabindo de taes particularidades, e encarando-se as petma jurdica* sob o ponto de vista gerai dos Cactos, das leis positivas e, mesmo, da melhor doutrina, ellas tem. ou podem ter, uma capacidade jurdica plena; e esta plenitude se lhes deve sempre presumir,ao menos que haja texto de lei expressa que a restrinja m Pelo menos, outra no pode
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I
79 ser a opinio dos que consideram a pessoa juridica, nm ente real, e no, um simples nomen jris, como erradamente se tem ensinado. Seria desnecessrio declarar, que os direitos de patrimnio e das obrigaes constituem o elemento essencial da capacidade juridica das pessoas de que se trata, desde que no poderiam ellas ter existncia effectiva sem o uso, ao menos potencial, de taes direitos. Mas de lembrar que,de condio semelhante, tambm no podem prescindir as prprias pessoas physicas, desde o momento, em que se apresentam, como sujeitos de direito, na ordem social. Isso, porm, no repugna, que as primeiras possam exercer, com igual plenitude das segundas, os direitos das cousas e das obrigaes, segundo for mister ou conveniente, eno somente, da maneira restricta, que se tem pretendido. Refutando, a este propsito, a opinio de Laurent, de que os limites da capacidade de uma pessoa, creada para conseguir dado fim, so os consignados no prprio fim proposto, ~ replica Heisser com toda procedncia: que no basta conhecer o fim de um ente collectivo para medir a estenso da sua capacidade juridica, porque as necessidades variam, e a satisfao delias, nos negcios da vida civil, ora mais, ora menos evidente e immediata.104 De facto, salvas as restrices, que nos casos particulares so estabelecidas e devem ser guardadas, em atteno razes, e motivos, que agora no temos que examinar, a capacidade

Heisser, Btude t>ur les personnes morales, p. 157. Cf. Oiorgi, loc. cit., p. 266: Per me, la condizione elle persone giuridiche in tema di diritti patrimoniali non pu essere diversa da quella elle persone fisiche. Mi pare cosa chiarissima... Lo ice Varfcolo 2 dei cdice civile, quando attribuische ai corpi morali legalmente rieonosciuti IL GODIMENTO DEI DIRITTI eivai, SECONDO LE LEQQI E ou usi OSSERVASI come diritto pubblico.

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das pessoas jurdicas, qaanto aos direitos patrimoniaes e s obrigaes, deve coraprebender: a) a propriedade e todas as suas modificaes ou relaes, ou em outros termos, os direita reaes com os seus modos de acqutsiao, alienao, transmisso, posse, uso, etc.; b) a acquisiio de bens por successo testamentria, ou em virtude da lei, ou por actos de terceiros; e) o contrabimento de obrigaes, activas e passivas, nas suas modalidades diversas, convencionar ou no-conveneionae*^ sem outras reservas, senfto squellas, que forem probibidas pela lei, como succede igualmente com as pessoas pbysicas.,5I! No mister fazer orna demonstrao documentada destas proposies; porque ellaa synthetisam factos, que se verificam, cada dia, na ordem social e jurdica por toda a parte. 22 c No pensar d alguns, ainda no est dito tudo; porquanto nem sempre uma verdade diser, que a capacidade da pessoa jmridita, quer considerada como individualidade dietincta, quer como um lodo ewt, m etgota com o goso dos direitos patrimoniaes. {Unrektia aher tsf di immer wiedrrhh rende Behauptuny, dam h IndividuairtekbfUhiylceit drr Kor-i
rtchaft irh m ihrtr VsRMOOBlIsrHIOBtlT RasciiPfB).u>

Pelo contrario. Temos nas suas espcies diversas, desde a | mais importante delias t comprebensira de todas, o Ettad, at VMe: CHavsjl, ISS. **., . 1I0-1II. a. -- <->>rk. / Ou mm
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 81 a menos importante, como seria talvez de considerar a associao privada de simples recreio, que as pessoas jurdicas exercitam realmente direitos que so por natureza, no s, individuaes, mas pessoaes, isto , direitos prprios da pessoa, no strictamente reaes, na significao technica deste ultimo vocbulo. Deixando de fallar oEstado, em favor do qual se podem ailegar razes, que talvez no podessem caber sua qualidade de pessoa jurdica somente, impossvel negar, que muitas outras pessoas jurdicas, de caracter collectivo, se apresentam na ordem social, ao lado das pessoas physicas, ou ao lado de outras pessoas jurdicas, revestidas de direitos pessoaes (Eeehte an der eignen Person), taes como: direitos de estado ou posio, domicilio, nacionalidade, nome, firma, sello, armas, di&tinctivos ou marcas (exclusivas de commercio e industria), privilgios, etc.; direitos, todos elles reconhecidos e garantidos pelas leis, do mesmo modo, que se d com as pessoas physicas em casos anlogos. At os direitos ou privilgios de inveno lhes tem sido reconhecidos pelas leis.157 De facto, no se ignora que, conforme o direito vigente nos diversos paizes, as pessoas jurdicas tem capacidade reconhecida: 1) para se apresentar, em seu prprio nome, aos poderes pblicos, requerendo e sustentando quaesquer direitos ou pretenes legitimas, como fazem os indivduos particulares ; 2) para crear ou organisar, por si ss, ou associadas com outras pessoas physicas ou jurdicas, instituies de beneficncia, caridade, instruco e semelhantes, exercendo sobre ellas a precisa fiscalisao; 3) para confeccionar e promulgar p. 54; Mantellini, Lo Stato e il Cdice Civile, I, p. 45-46, (apud Giorgi, too. cif., n. 109). 2 Gomo partidrios, de que dita capacidade se esgota com os direitos patrimoniaes, oitam-se especialmente: Unger, Amdts, Scheurl, Vering, Gen-\ \gler, Koth, Stobbe, e Lband; apud Gierke, ob. cit., p. 145, nota 1. 187 Gierke, ob. cit., p. 146. 6 R. c.

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regulamentos dos seus servios, impondo nelles obrigaes e penas aos seus subordinados; 4) para exercer mandatos por conta de terceiros; 5) on bem assim, para acceitar e desempenhar outras funces anlogas de caracter manifestamente pe$8lt como as de sono, liquidante, syndico, arbitro, e gestor de negcios alheios; 6) para deliberar e usar do direito de voto ao lado dos indivduos nos negcios que lhes so concernentes; etc., etc. Algumas pessoas jurdicas, alias, do direito privado, ha, que gosam mesmo de regalias que entram na esphera do direito publico, como por exemplo: arrecadar taxai e tributos, ja em beneficio prprio, j por conta dos poderes pblicos, ou at emittir ttulos, que circulam, como moeda, etc. *" Por outro lado, inclue-se igualmente na sua capacidade jurdica, no ao, o dever de sujeitar-se e satisfazer nominalmente aos diversos impostos pblicos, como at, o de soffrer penalidades, taes como multas, suspenses, e outras. prpria capacidade de delicto (MilhfHUigkeit i lhe teu sido reconhecida. Si a ida de pena corporal repugna com a natureza da pessoa jurdica, o mesmo no succede com a da satisfao do damno, causado pelo delicto. B como o acto do orgo ou representante da pessoa jurdica considerado, acto delia prpria; segue-se, e com razo, que a pessoa jurdica pode, cimlm#nit ter inculpada, como autora de delictos.m Om, nao preciso acerescentar que, seno todos, certamente, a mor-parte dos direitos oa faculdades, acima enumerados, e outros semelhantes que se omittem no momento, sAo

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por demais distinctos, para caberem na espliera, nica e restricta, dos direitos patrimoniaes somente (wlhe einerseits Indi-l vidulrechte, anderseits, entiveder Uberhaupt nicht oder doch nicht ausschliesslich Vermgensrechte sind).ieo Insistindo sobre este ponto, Gierke observa: Apegar-se fico, de qne, fora do direito da famlia, todo o direito se reduz ao direito das cousas (Yermgensrecht sei), seria desconhecer, no s, os direitos pessoaes (die Persnliclikeitsrechte), mas tambm os direitos intrnsecos da associao (dieinnerenKrperschaftsrechte). E no entanto os ltimos tambm lhes pertencem, como direitos manifestamente perfeitos (voll ausgbildete Rechte), sem terem, alis, no todo ou, ao menos, exclusivamente, um contedo de direito real (entweder iiberhaupt nicht oder doch nicht ausschliesslich VermogensrechUichen Inhalt haben)... 161 Em verdade, como sustentar, que a pessoa jurdica s capaz dos direitos reaes e relaes resultantes destes, quando no se ignora, que as pessoas juridicas-associaes, de fins moraes, religiosos, artsticos, litterarios, scientificos e semelhantes, apenas de modo secundrio, cogitam de direitos ou relaes patrimoniaes, sendo institucionalmente, como so, de natureza diversa, tanto o seu objecto como os resultados, que se propem conseguir?! No; a theoria, que restringe a capacidade da pessoa jurdica aos direitos patrimoniaes somente, no pode ser acceita, sem contradico flagrante dos factos.

Gierke, loo. cit., p. 146, e 162 sg. Gierke, ob. cit., p. 165, nota 2; signanter, p. 630-638 e sg. Negulesco (ob. cit., p. 176-79) cita, com approvao, a seguinte opinifto de Trarieux: *La capacite de la pcrsonne morale erribrasse tom les droiis civils que peut avoir dam notre sot la pcrsonne majeure et reconnue par la loi; invocando, em favor desta capacidade plena da pessoa jnridtca, nfto s, a opinio de Potbier {Trait des personnes, t. VII), como ainda, as decises dos tribunaes franoezes a esse respeito.
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22 d. Um doa direitos ndo-reeet, que se tem contestado, em particular, pessoa jurdica, o direito da honra; parque, diz-ae, sendo a honra um aitributo do homem, s a este, individualmente, poder attingir qualquer offensa feita 4 sua honra.11 E\ como se v, uma razo tirada da doutrina que, considerando a pessoa jurdica, uma simples fico, nfto pode, por isso mesmo, admittir que ella tenha honra, isto, que possa ser offendida nesta qualidade. Mas, semelhante razo carece de procedncia. Si os indivduos, tomados isoladamente, tem todo direito a ser tratados com respeito, no se lhes pode contestar, fundadamente, o mesmo direito, si. organizados em associao, tile* constituem agora uma pessoa collectiva, seja ella de caracter publico ou particular- Mwtchn, dk in ihrm sWieseWIrsj FUrtiektrin Anspnich auf Achiung ihrtr Eintrtpertlmlkltkt haf" n f "im> n, auek in Arras organitirUn Verbanddtben WWH ah '' ' - *' An*prmeh auf Afhtung <*r#r OepammtpfrtimhrhPor certo, a honra no aproveita somente ao Individuo isolado;ella lhe serve de escudo na vida collectiva j queremos dizer,d* considerao publica ou social, no vivem e prosperam os imdtrhim somente; ell afecta e interessa, do mesmo modo, a instituies ou associaes, inanindo a* vezes podersmente na prpria existncia e fins destas. Pelo que respeita ao direito positivo braxileire, ** pe rece -imptasmeete contradictorio oa injusto, que ee mesmo et acha c a poli essqaaate de um ledo, se ne$a que m
Sv II

11*

(* !

 85 associaes ou pessoas jurdicas do direito privado sejam susceptveis de offensa da injuria ou calumnia, pelo motivo acima alle-gado, de outro lado, se reconhece, no obstante, que a injuria e a calumnia se podem dar, e sero punveis, quando feitas corporaes que exeram autoridade pblica. lfl4 No ha duvida, achamos inteiramente justificvel, que o direito positivo no deixe ao desamparo a honra das corporaes publicas; o que, porm, estranhamos, a carncia de lgica

E' o que se acha disposto no Cod. Pen. Brasileiro, arts. 318, letra a, e 31 9 l. A este respeito se pode ver -. Acc. da Corte de Appel-lao do Distr. Federal de 28*de Out. de 1898; ld. da do Estado de S. Paulo, de 5 de Julho 1899. Quanto ao mais, de notar, que o teor da lei e jurisprudncia do Brazil tem sido sempre o de reconhecer inteira capacidade a pessoa jurdica para todos os actos e factos concernentes ao seu objecto e fins. E, sem duvida, por ser esta a doutrina dominante, , que o autor do Projecto do Cdigo Civil da Republica dos Estados Unidos do Brazil se exprime sobre a matria por estes termos: A capacidade das pessoas jurdicas a regra, e a sua incapacidade a excepo. E' assim, que* podem adquirir e possuir bens, por qualquer forma ; lhes permittido contractar e estar em juizo, defender seus direitos, etc. etc. Si a lei estabelece certas rostrices, a bem do interesse publico.Felcio dos Santos, Broj. do Cod. Civ. BrazVeiro e Commsntario, art. 156. Segundo nossa legislao vigente, so modos legaes de obter a capacidade jurdica: 1) As sociedades civis lato sens pela celebrao do contracto social, feito pelas partes componentes das mesmas (Consolidao das leis civis, art. 742 sg.) Discute-se sobre a necessidade de ter, ou no, forma escripta, o contracto da sociedade alludida; sendo de melhor parecer que a tenha. 2) As sociedades mercantis, que no revistam a forma anonyma ou de coramanditapor aces,comoarchivamento do contracto no registro do commercio-(Cod. do Com., art. 301). I 3) As associaes de fins religiosos, moraes, scientiflcos, artsticos, polticos, ou de simples recreio, (Const. Fed.,art. 72, 3) como archivamento no registro civil dos seus estatutos ou outro instrumento da sua fundao, devidamente aufihenticados (Lei n. 173 de 10 de Setembro de 1893).

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 86 jurdica, recoubecendo-se num caso, como applicavel natureza de um ente. a mesma disposio que num outro, 86 recusa ao ente de natureza idntica, por motivo desta natureza! ... 23.Ji tivemos occaaiio d alludir capacidade da pessoa jurdica em matria de delicio. Completando o mesmo pensamento, ajuntaremos agora ligeiras consideraes, no sentido de demonstrar a sua responsabilidade, pecuniria ou civil, pelos aeU$ tilicko* em geral.
Ij As eetkdede* aaoa> ata s as de coraraandita por aces, suar aeja civil, quer cummereiaJ. com o preenchimento ns condiOe* qtM a csa ieiftUSo particular prescreve a esse respeito: (Las. tlf At Vmst; Doer. a. 8flU Se MK; Doer. do Oov. Prov. u Mi ti.- 1M0; Decr. n. 431 s 1 de Julho s i*'i . *) O vadJeatos agrkoia*. revcetidot s eepaejdado jurMIsa. virtndp s M (Dsar. a. ST de S s Janeiro s ItQt) te a as ataaanK. fitrt aV fiMn-afir rMfrieito as eee (Dear. ri.. afl. 2*J. I At msfrtalcae* pisa <w randaeftee faatiadn o sss lastitaidor for. o Betado ss parttralaras) --ss selas dbpoalfes da tet lrsctajaeett, SB p*k- SUS s .3lSo eateftraste <W*Ua fora* QM n tf s StJS; Ma. teMffsM SsISOe*. !l :s%,*ls: aCarra- a*. ctt..| srte.lfl4iai) nonator*paclaedda certa*pessoasjaridk** d^m^mi.| sssnseoamr-'-;:- &i ~ MfSfaspfai aV tm^meH, dever o ases respHtoj ss fess ff. 72 anterior, s mais: Ctnst. **** art. H, 1S( Dssr. a. llt A |s PN; LsJ a. ITS s lt*S: A*, v, fai n a* IStJ Haaiada nas paswoa* )ardka*, aja rapa HaesAss vtss, os a firmes s abanes sai rtnsli asjialal s sedar pastas, Tass aSa i as Basco* s eaeeas os rtreatarAe, eae SafMwiam t aats mf>> teu**; fj sa Hma s ra4io lel SS SMaSSB ptoa, maalre s Samarra ss s s%sas,ss estias ecaaomlges asaariiAidass saswas BHrtess ss
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 87 Antes de tudo, importa lembrar que, como trao fundamental, que distingue as pessoas physicas, das pessoas jurdicas, sobresalie o seguinte: que as primeiras, sendo pela natureza dotadas de intelligencia e vontade prpria, querem, deliberam e agem por si mesmas, relativamente aos objectos ou fins que se propem,ao passo que as segundas, sendo creaes ou organi-saces das pessoas physicas, os actos tidos, como manifestaes do seu querer e deliberao, so necessariamente praticados pelos seus representantes, cujas espcies variam em origem e estenso de poderes. Quaesquer, porm, que estes sejam, ha um principio essencial predominante: que os mesmos agem, como e#e-cutores do objecto e fins da pessoa jurdica; e daqui o conside-rar-se, como delia, todo o acto praticado pelos seus rgos ou representantes, no exerccio das respectivas funces ou encargos Sie gewinnt Handlungsfhigkeit nur dadurch, ass das

arte. 8o e 45; Decr. n. 2979 de 1862; Decr. n. 493 de 1891; Decr. n. 727 de 1892; Lei n. 559 de 1898, art. 1, n. 26; Decr. n. 2769 de 1897.- Cf. C. de Carvalho, ob. cit., arts. 158-166). * No que diz respeito s relaes de hgar e de tempo, se observa: 1) o domicilio da pessoa jurdica a sede declarada em seus estatutos ou outro instrumento da sua instituio (Decr. n. 2711 de 1860; Id. n. 164 de 1890 ; Id. n. 919 de 1890; Lei u. 173 de 1893 j Id. n. 294 de 1895: Decr. n. 2153 de 1895 ; Id. n, 2304 de 1896; Lei n. 905 de 1896, etc.); 2) a durao e existncia da pessoa jurdica pde findar: a) nos casos previstos no acto da sua constituio; 6) cessando o seu fim ou se tor nando impossvel provel-o; c) pelo consenso de todos os seus membros, quando estes tenham o direito de fazel-o; d) pela perda de todos os seus membros, ou com a sua reduco a um numero tal, que, segundo a lei,no possa continuar; e) por disposio da lei, acto do governo ou sentena ju dicial. (Leia e Decs. citados-, e mais: Lein. 57 de 1835; Av. n. 324 de 1837 ; Id. n. 85 de 1854, etc). Incapacidade As associaes ou sociedades, cujos fins forem illicitos ou reprovados, no podem ter capacidade jurdica; sendo, desde logo, consideradas como taes, as sociedades secretas (Lei de 20 de Outubro de 1823; Consol. das leis civis, arts. 744; Cod. Penal, art. 882; etc.)

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flA I Contra MU principio goral. ofanoar, fjao jaaub foi kvaaudo obJMao algum A procedeato MM tosado oo entra no torreo do pratico, oai ao deoaaro&aai oo oeUo feto* difortM, Maoaraeato* pooooo jurdico, wrXm, aa vexa, difScaldodes boa MHOO, *ob o ponto do tuu do direito a 4a jaotia. Uao ai aaaoidVraa obrifo^feo da pMnoa jaridlko, m iMofrootea do artoo logitioiM, fOfo<wodii av toda *. WMOJ, asclaiodo. ntooooe. a obrifo5oo arovoaioav too 4a iaexe< u.-o do aetoo licito*. UM aooio, abrifaoo* rMalUaiM 4a iofraocfo* oa rftofeoM eootrocUMa* *. Outra, OM raatrietJvM. adMttoar**oaftobilld* da pMoajaridico aaa fofas oa cmi^s u i IBA***. a ;.-.. . -.- no IMM araTaatoatoo 4a aaa* tlntm; M aa aootio a aatotfdeo, doodo-M a ctrcaattiaaeio oaaaarraata. 4a a DOM Jaridka tor 4oai tirado MM*, a liai uto. a a taportaacia 4o lacro Uida. 0UM alada, aaoJawato, MM'tUa, a, alai da rido, MI org ummto. ai voitoMO, aao oJU MOM4O. M a Metoa^ao 4a rreMaaV *bil*d*da, to ti aoaaa, MM di*tioeaa HmHmtim aa aofaa, OMM M arotoaaa; #ao, aa aaatfarla, aoaaaa flartdioa doto rMfodM ojHf a* PMM ta priactoM. M* U4M a* n tof 4M aaao IOMMIOUSIM^ o>oaaa|aar aja rife - aaaa faa4***aul. aa sjaa m 4aaa afasto*" a ta> Mia, Urodo 4o pioprsa aoiarMo, a** aunboMj OMMB

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 89 conseguintemente, ella no poder jamais ter occasio de fazer o mal, isto , de tornar-se responsvel por actos illicitos. Como fico, que , ella seria incapaz de assim fazel-o por si mesma; e si os seus representantes tal o fizerem, sero elles, e no a pessoa jurdica, os responsveis do mal feito. Deixamos de discutir, no momento, o acerto ou desacerto que, porventura, exista nesta concluso ;16C apenas, diremos de passagem, que os partidrios da doutrina opposta, isto , da responsabilidade da pessoa jurdica, pelos actos illicitos praticados em seu nome, allegam tambm por sua vez: Que um principio de razo e justia, evidente por si mesmo, " que cada um deve responder, ou dar a devida satisfao pelo damno, que de seus actos resultar a outrem''; e que, como os actos dos representantes da pessoa jurdica so, irrecusavelmente, de considerar actos delia, isto , como si foram praticados por ella prpria; segue-se, que a mesma deve responder pelos damnos resultantes, sejam os actos, lcitos ou illicitos, indistinctamente, indifferentemente, em relao ao lesado por taes actos. 23 a. s theorias controversas, a que temos alludido, sobre a responsabilidade da pessoa jurdica, se referem ou se applicam, tanto s pessoas do direito privai-lo, como s do direito publico. No ignorada, porm, a diversidade de natureza, de poderes, de objecto, direitos, e fins, das differentes pessoas jurdicas, impossvel haver uma regra geral, ou um mesmo estalo, para, por elle, medir e resolver acerca das responsabilidades, que, accidentalmente, possam caber umas e outras.1OT
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Diz Giorgi (ob. cit., p. 311): Ma lasciando ai tcorici una ina-gine puramente dottrinale, egli certo che le obblijazioni per elitto o quasi\ elitto, civilmente intese, sono perfeitamente compatibili tanto in senso c.ttivo, quanto in senso passivo, con la personalit giuridica . 167 Vide: Windscheid, loc. cit., e notas p. 231 sg.

 90 Peto qm respeita s paisana jaridicas o direito pai sstadaatfate o Eatada, a reapoaaabtltdade desta, patos acua d >caa rspresaataatas os fanteioaariat, rgsaa aabidaateaU pai dtsftjeiAsa, aa reatei. aapectoliariaua,a qoe acoberta* ead regalia*, iaaatt a privilegies, aegando aa caaai a as arcamUscias Igselmeate.pelo aaa respeita a pessoas da direita privado ao ebsuaU lase tarem applicarei* aa rsarsa ferae* do direita eftrtl oa commereia), eommsm a Udaa alias; aia raro, um bem | ti eecsatraej preceitee psrtkslsres maa moditcam a isepooaet lidade daa me*mas. paios */4at 6* asse represe ataeua. Da ma lada, a prpria lai deixa, sempre em caaipo assas vasto de sr| Wtris aa esareoosa dos iedieideoa,aa tareai da ergaakar oa iaetitsJr ema pessoa jaridfca, as tosaste a reapoaaabiltdades faUraa dlla \ 4a ostro lado, o podar pebliee eosesde. m festa, eams taotss rsf lisa, measse pririlogios, s dounaiaadas asa soes jart4 asi rwu da esatefeas. fM etlsa desces tratar as iaur*aas psblfc* as Wm eommem 4a eaetodade, R Uai a #* eeassdmfte de saWfe ltirsts, as a***ciec4o da rsapectira aas* ptSinHl*i|. Escorramos asai qeasu tas pareas eeareaieaU dissr acarta das tseoria* ref*este* S sss*idofart p* - * psBasa|sfidirat a tasla aa eira acoita IWess aa natal ti ia Uca4adite*--.*.* t - * - - - - araaaeeaAauurtaprapfU fereaseafa ttstji, pess alada atitar csasfdetar aa raatas. aaafa I aa--------1 uiuml* **s wr Imf aa tmu 4a ng Isridlea

TITULO PRIMEIRO
INDICAO DOS SYSTEMAS CAPITULO I Vista geral da questo

I A SUAPHASB ACTUAL 24.Ha cerca de quarenta annos, que a importante questo da "responsabilidade civil do Estado" tem sido constantemente apreciada e debatida por escriptores eminentes,1 assim como, considerada nas decises dos tribunaes administrativos e judicirios das naes da mais adiantada cultura jurdica, sob 0 ponto de vista especial das razes e princpios, que devem regular a matria. Entende-se,que a personalidade politica do Estado moderno, livre, constitucional, pode ser considerada, como inteiramente caracterisadae definida em todas as suas modalidades diversas,
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1 Tomamos, para apoio do nosso asserto, o trabalho publicado por H. A. Zachariro, Ueber die Haftungsvtibindlichkeit cies Staats aus rechtswidrigcn Hanlimgen und Unterlassungen seiner Beamten, na "Ztschrifl fr die gesammte Staatsicmenschafi", p. 582-652. Ttibingen, 1868.

 92 com os seus direitos e obrigaes ou responsabilidades concernentes, desde a sua forma mais simples de Estado unitario,\ at a sua forma composta, e assas complicada da Federao: tudo esta previsto, analysado, e assentado, ao menos, nos domnios da tlieoria. No succede, porm, o mesmo com os factos diversos, que constituem ou se referem directamente pessoa jurdica do Estado. Entre esses factos, todos sabem, nenhum reclama certamente exame mais criterioso, do que o da responsabilidade i-\ recta ou indirecta, que deve caber pessoa jurdica Estado, pelos actos dos seus representantes, nos diversos casos e circumstancias, em que o alheio direito possa ser lesado.. .2 No basta que o direito civil moderno reconhea o Estado entre as pessoas jurdicas; mister saber, preciso declarar com razo fundada, quaes so os direitos e obrigaes de natureza civil, que podem ou devem caber ao Estado, encarado sob o seu aspecto particular de pessoa jurdica. Est elle sujeito, igualmente, como as pessoas particulares physicas ou jurdicas, s regras do direito privado, e obrigado, como estas, a responder perante as jurisdices ordinrias? Deve ser elle considerado fora do alcance do direito privado, pela sua qualidade essencial de-poderpublico, no obstante a pratica quotidiana dos actos e factos, que, por sua natureza e fins, cahem sob a sauco irrecusvel daqnelle direito, taes como: as relaes de propriedade, dos contractos, das obrigaes civis, contra hidas, activa e passivamente, com os indivduos particulares ? No licito desconhecer ou dissimular os grandes e legtimos interesses de justia, que estas questes envolvem. E no entanto se pde at agora affirmar ousadamente, que, a respeito Advertimos que as omisses do dever, susceptveis de lesar direitos individuaes, so consideradas, salvas as restriees necessrias, como si foram actos positivos, para o fim da responsabilidade civil do Estado.
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PI
93 das mesmas, nada ha ainda de satisfactorio ou definitivamente assentado, nem na theoria para, nem na pratica das leis e da jurisprudncia. Devido, talvez, em parte, aos elementos histricos, que entraram na formao politico-jurdica do Estado, elementos de facto, e razes predominantes de principio, diversas quasi I sempre em cada Estado; o certo , que no se tem podido estabelecer at agora um conjunto de regras geraes, que sirvam de normas certas, seguras, & sua aco e relaes de caracter puramente social ou privado, como pessoa jurdica. Entretanto, se torna manifesto que, dada a tendncia da legislao actual de collocar a pessoa do Estado, demais a mais, em condies de certa igualdade relativa com as outras pessoas da ordem jurdica,fora mister definir, desde logo, de maneira explicita, talvez no prprio direito constitucional, os direitos e as responsabilidades civis do Estado, do mesmo modo que se costuma | fazel-o, quanto aos seus direitos polticos. No preciso dizer, que a simples declarao, que naquelle direito se encontra acerca dos direitos individnaes, que o Estado se compromette a respeiI tar e garantir, no basta para, dahi, inferir-se com segurana, qual seja a capacidade da pessoa jurdica on civil do Estado nas suas diversas relaes. 25. Em busca de soluo, acceitavel para esta questo, a qual a todo o momento se impe administrao e justia publica, j se acham, certo, a caminho nas differentes naes cultas, no s, os prprios estadistas, como primeiros interessados, mas juntamente, os homens de sciencia ; tendo comeado o movimento, de modo mais accentuado, sobretudo na Allemanha, t e (1'alli, se communicando sem demora aos demais Estados da Europa. No Congresso Jurdico (dem VI Juristentag), reunido na Allemanha em 1867, a questo fora proposta nestes termos :

 94 Deve o Estado,assim como, respectivamente, o Municpio, responder, em geral, pelos damnos e prejuzos, que os seus funccionarios causam a terceiros por violao proposital ou culposa de seus deveres e, no caso affirmativo, de modo primrio, ou somente subsidirio? Soll der Staat, beziehungsweise die\ Gemeinde, fiir Scliaden und Nachtheile, wlche die von ihren\ angestellten Beamten durch vorstzliche oder Iculpose Verletzungl ilier Dienstpflichten einem Dritten zufUgen, uberhaupt hctftenl und, bejahenden Faltes, in erster Reihe unbedingt oder subsi-\ ir ? Sobre a questo apresentaram parecer Zacharice e Bluntschli: o primeiro reportou-se as ideas, j emittidas no seu trabalho de 1863 {nota 1 retro); o segundo, collocando-se exclusivamente no ponto de vista do direito privado, resumira a sua opinio dizendo: que, em principio, no se pde admittir a obrigao de indemnisar por parte do Estado (eine allgemeine Erzatzpflicht es Staates nicht anzunhmen sei); mas que, isto no obstante, se devia reconhecer excepcionalmente dita obrigao, na concurrencia de razes especiaes (ausnahmsweise aus besondern Grunden) ; devendo-se ento decidir, segundo o fundamento jurdico do caso,si se trata de uma obrigao primaria, ou somente subsidiaria.8 O relator vonStsser collocou-se ao lado da doutrina sustentada por Zacharice,* ao passo que Brinz e Mandry sustentaram que o Congresso devia adoptar as idas de Bluntschli. Por proposta, porm, de Gneist, a Assembla se manifestou afinal deste modo: Que, por certo, o Estado (assim como o Municpio) devia responder pelos damnos e prejuzos, causados a terceiro pelos seus empregados, com violao proposital ou culposa de seus deveres; mas que, " Verhandlungen es VI eutschen Jwistentags", I, 45-52. Em outra parte encontrar o leitor noticia desenvolvida das idas de Zacharice sobre a matria.
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 95 quanto s condies desta responsabilidade, havia a necessidade de discutir, mais uma vez, esta questo em particular, o que deveria ter logar no prximo Congresso Jurdico.B Em 1869 C. von Kissling apresentara um novo parecer sobre a questo, no qual procurou justificar a responsabilidade de Estado e do Municpio (Qemcinde), apoiando-se, principal mente, em razes de ordem politica (aus rechtspolitisclien Grtinden). E finalmente, em reunio posterior do Congresso (1871), a questo sendo trazida ao debate, o relator Primker (Justizrath), depois de uma exposio assas detalhada contra a res ponsabilidade do Estado, considerado como Governo, pelos actos de seus funceionarios, concluir opinando, que a alludida res ponsabilidade do Estado s seria justificvel: a) quando dahi proviesse lucro ao Estado; b) quando em outros casos o dever, violado pelo funccionario, tivesse fundamento no direito pri vado, a dizer, quando esse dever se referisse a administrao de dinheiros e cousas, incumbentes ao Estado (wenn diese PJlicht die dem Staate obliegene Verwaltung von Oelden und Sachen betreffe)1. I A discusso, havida no ultimo Congresso, no se cingiu s condies, sob as quaes entendeu o de 1867, que seria admissvel o principio da responsabilidade do Estado; pelo contrario, renovou-se a questo de principio, isto , si o Estado pode ser declarado, ou no, responsvel, como regra geral; chegandose, na concluso dos debates, quasi sem difierena, ao mesmo ponto, a que chegara o Congresso de 1867. Em vista do que, propusera Degerikolb, e, ao que parece, com fundamento, que a soluo devia ficar, inda uma vez, adiada. O Congresso, porm, adoptara a proposta de Zacharice, exprimindo-se desta forma:
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"Verhandlungen" oit., III, 55-80, 823 sg. "Verhandlungen des XIII Jwvtentaga", I, 388-411. "Verhandlungen des IX Juristentags"', III, 26-63, 340 sg.

 96 O Congresso Jurdico Aliem o manifesta a sua persuaso, de que o Estado deve estabelecer na sua legislao, relativamente ao damno cansado por seus funccionarios, o principio da responsabilidade directa do Estado. Der eutsche Juristentag spricht seine Ueberzeugung dahin aus, dass der Staat bei seiner Oesetzgebung in Betreff der Schaenzufigung seiner Beamten das Princip der direkten Haftungsverbindliehlceit des Staats zur Orundlagp zu nehmen habe.8 Este voto do Congresso, por forma to resumida, no podia satisfazer evidentemente aos pontos diversos, que se envolviam na questo. No se podia mesmo dizer, si, em vista delle, a responsabilidade reconhecida do Estado se dava em todos os casos, ou si a mesma admittia excepes, como, alis, entendiam os prprios partidrios da responsabilidade : tudo ficou carecendo de explicao. .. A esse respeito Loening faz ver,9 que Zacharia), o qual, tanto no seu trabalho especial (nota 1), como em discusso no Congresso, havia sustentado a responsabilidade subsidiaria, no admittindo excepo, seno, em favor do que elle chamava responsabilidade immediata, isso no obstante, formulara, elle prprio, a proposta, agora adoptada pelo Congresso, e na qual se estabeleceu, como regra (zur Grundlage), o principio da obrigao directa ou primaria do Estado. Epois, continua Loening, si to sabia corporao jurdica no poude chegar a concluses verdadeiramente explicitas sobre a matria, tambm no seria de admirar, que na pratica, quer das leis, quer da jurisprudncia, continuassem a reinar, como realmente succedera, a maior incerteza e contradiees frequentes nos diversos Estados da Allemanha. E, certo, accrescentamos ns, no fora, ento,
Ibidem. Edgard Loening, Die Haftwig des Staats aus rechtswidrigen Hand~ lungen seiner Beamten. Frankfurt a. m. 1879.
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 97 mais satisfactoria, a situao jurdica dos outros Estados da Europa, notadamente, da Itlia, Frana, e Blgica, sobre to importante questo... #Mas o conhecimento, cada vez mais ntido, da gravidade do mal, afectando, a um s tempo, a prpria vida do direito, publico e privado, no podia tambm deixar de tornar, de mais a mais, intensiva a convico dos competentes em toda parte, de que era mister reexaminar e resolver a questo posta em debate, encarando-a por todas as suas faces, aferindo-a com os bons princpios, e acompanhando-a em todos os seus efeitos e consequncias, para o fim de chegar verdade procurada. E se pde affirmar que, como resultado de to legitimo empenho, j agora assas valioso, quer pelo numero dos trabalhos, quer pela excellencia dos autores,10 o cabedal de saber e erudio, consistente em obras especiaes, ou mesmo, em tratados geraes do direito,com cujo emprego se tem procurado bem elucidar e decidir, nos diversos Estados (sobretudo na Allemanha, Itlia e Frana), o problema, realmente complexo e difficilimo, da responsabilidade civil da pessoa jurdica Estado. 25.No nos licito adiantar juizo a esse respeito; quando muito, se poderia dizer que, at ao presente, a doutrina, que tem conseguido maior entrada na litteratura jurdica e na jurisprudncia de vrios Estados, , a de que cumpre guardar uma distinco constante entre os actos de governo ou de soberania (jv/re imperii) e os actos, meramente administrativos ou de gesto (jure gestionis), como regra fundamental da matria; doutrina, contra a qual se comea, entretanto, a duvidar, por
Para evitar repeties escusadas, no faremos desde logo uma resenha dos autores prinoipaes, que tm estudado a questo, de que nos occupmos ; attenderemos, porm, a este dever, ao tratar dos systemas partictare.", que se apresentam na arena da controvrsia. R. c.
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 98 no offerecr, na pratica, critrio bastante para a soluo completa do magno problema. De um lado, falta um ponto de partida seguro para marear a distinco recommendada, e dahi a divergncia, a contradico, as vezes flagrante, qne se da na classificao e apreciao dos respectivos factos; de outro lado, tambm se carece ainda de disposio geral do direito positivo, que, definindo os caracteres da distinco referida, offerea Administrao e Justia os pontos de apoio, necessrios aos considerandos ou fundamentos das suas decises. Alm disto, seria de ajuntar, que ha Estados, nos quaes a irresponsabilidade ainda a regra predominante; assim como outros ha, em que se tem admittido, ao menos em principio, que a regra opposta deve ser adoptada, como lei positiva. Onde estar a razo jurdica ?... Examinaremos depois. Mas, si no de boa razo, procurar a verdade das cousas nos seus extremos, deve, com certeza, nesta, como em outras questes, haver um meio termo prefervel. O que no duvidaramos objectar desde j, : que seja de melhor aviso,deixar tudo ao arbtrio da jurisprudncia somente.No; o direito positivo deve traar as suas regras sobre a matria, pelo menos, de maneira geral. 26 a. Juntamente com o exame da responsabilidade civil do Estado pelos actos de seus representantes concorre uma outra questo especial, que no devemos omittir: a da aco e independncia mutua dos poderes pblicos, na apreciao e conhecimento dos respectivos actos. Cada poder tem uma esphera prpria de aco, por assim dizer, privilegiada, desde que no ultrapassa os limites delia ; sem o que, no seria licito fallar de poder independente, nem, to pouco, poderiam coexistir e agir de modo harmnico, como alis convm a poderes, sabidamente coordenados em vista do

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interesse publico. O exame desta parte especial da questo levaria necessidade de bem definir ou delimitar os actos de governo, propriamente taes, dos actos de pura gesto administrativa, e bem assim, os actos discricionrios da administrao publica, dos no-iscricionarios; afim de que a interveno da justia, em favor dos direitos individuaes, podesse sempre ser legitimamente exercida, mas, ao mesmo tempo, sem crear embarao serio aos misteres do publico servio... J existe, sem duvida, muita discusso luminosa, muito ensinamento proveitoso, acerca destes assumptos. Mas, foroso dizer, uma theoria geral, uniformemente observada, como regra de direito, revestida do caracter de universalidade que converia ter, . certamente cousa, de que se continua a carecer na pratica do direito. Ao legislador constitucional, mais do que a outro qualquer, parece-nos, deveria caber a realisao desta importante tarefa. S assim, de um lado, a Administrao Publica (lato sensu) poder agir, livre de tropeos, na sua misso tutelar dos direitos e interesses geraes do Estado e da nao; e de outro lado, os indivduos particularese as associaes privadas se consideraro, efiectivamente garantidos contra os excessos ou violncias da autoridade ou funccionario publico, que venham, por ventura, lesai-os na sua liberdade, na sua propriedade, ou n'outros direitos, que lhes pertenam.10a
II. OS SYSTBMAS PRINCIPABS

27. Semelhantemente ao que se d com a pessoa jurdica do direito privado, a pessoa jurdica do direito publico, seja o Estado, seja a Provncia, seja o Municpio (ou outra ins------------------------------- .

* Sobro a matria da interveno judiciaria, para conhecer dos actos do Govnrno ou Administrao Publica, se dir, encarada a matria sob o ponto de vista da legislao ptria, no Titulo Terceiro, parte final deste trabalho.

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 100 tituio publica revestida de personalidade jurdica11) pode causar damno aos indivduos ou s pessoas jurdicas particulares, j por deliberaes dos seus rgos, ou representantes immediatos do poder publico, ja era consequncia de actos dos seus representantes mediatos, a dizer, os funccionarios, agentes, empregados, ou propostos do publico servio. O presente trabalho s se refere responsabilidade por damnos, imputvel pessoa jurdica Estado.12 Estado um grupo numeroso de indivduos, existentes em dado territrio, unidos por instituies, e debaixo da autoridade de um mesmo soberano. Encarado na sua forma concreta, elle apresenta-nos: de um lado,umconjuncto de poderes pblicos, cujos rgos ou representantes immediatos exprimem a vontade, deliberaes e ordens do Estado, e um certo numero de indivduos, que, como representantes mediatos, ou subordinados dos primeiros, applicam e executam as deliberaes ou ordens referidas; de outro lado, uma communho de indivduos particulares, a collectividade social ou a nao inteira, qual interessa, de modo directo, essencial e positivo, a aco dos poderes pblicos; constituindo ella e estes os verdadeiros elementos, todos os elementos, do prprio Estado. Ou dizendo em termos mais precisos: os diversos elementos da multido, povo ou nao, uma vez organizados, unificados e dirigidos conforme aos princpios do direito, so o que constitue o ente ou a pessoa politicoNoBrazil no de regra revestir, de personalidade jurdica distinctaJ aos diversos estabelecimentos ou institutos pblicos. Quando se trata de factos que interessam as relaes jurdicas dos mesmos, so elles conside rados partes integrantes do Estado, provncia ou municpio, que perten cem, e como taes, representados por estas ultimas pessoas jurdicas, activa e passivamente. 12 No preciso dizer, que, princpios, seno idnticos, certamente, anlogos, devem regular a responsabilidade das outras pessoas do direito publico, como a provncia ou o municpio, guardadas as modificaes ou restricOes das leis peculiares cada uma delias.
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 101 juridica, chamada Estado. Mas, como este, muito embora su~ jeito real de direitos, no tem uma personalidade physica, como o homem, precisa necessariamente de rgos ou representantes, os quaes manifestem a sua vontade e a sua aco nas mltiplas relaes, activas e passivas, da sua existncia.13 Donde, no seria preciso declarar, que, tratando-se da responsabilidade civil do Estado, o que realmente importa ter em atteno, o exame dos actos dos differentes representantes do mesmo.
Em nosso entender, supposta a razo de distinguir entre rgos e funccionarios, seria adoptavel o seguinte critrio: rgos do Estado, so os indivduos ou corpos collectivos, que, no tendo superior hierarchico, os actos dos mesmos, praticados dentro da prpria competncia, no podem ser revistos por nenhum outro, visto serem elles os primeiros ou immeiatos representantes do poder e soberania do Estado. Taes so: o Congresso Legislativo, o Chefe de Estado (Rei ou Presidente de Republica) e o Supremo Tribunal de Justia, dos paizes om que, como o Brazil, o Poder Judicirio igualmente considerado independente, como um dos poderes polticos da Nao. Todos os demais representantes do Estado, ou melhor dizendo, dos poderes pblicos,por menor ou maior que seja a esphera de suas faculdades ou attribuies, so representantes mediatos, isto , funccionarios ou empregados pblicos; tendo respectivamente cada um d elles, ou a corporao respectiva, um superior hierarchico, cujas ordens e instraces devem guardar, e fazer guardar, como nellas se declara. Esta diviso nos parece acceitavel em geral, e pelo que diz respeito ao Brazil, se pde dizer que ella decorre da prpria Constituio Federal, a qual, declarando expressamente, quaes so os rgos da soberanii nacional, teve, sem duvida, em mente a representao delia em concreto, isto , quiz significar, pelas palavras empregadas, quaes eram os representantes immeiatos do Estado. Outros estendem o qualificativo de rgos*, no s, aos representantes immeiatos do Estado, mas tambm, aos funccionarios que tem o direito de deliberar, despachar ou ordenar, por disposies da lei, a dizer: os ministros de Estado e os directores geraes dos diversos ramos do servio publico. Mas, feita muito embora a distinco entre rgos e funccionarios; fique desde j advertido, que os ltimos no so simples instrumentos dos primeiros -, pelo contrario, sob o ponto de vista jurdico, so igualmente representantes do Estado, ainda que de competncia muito mais limitada, e como taes, capazes de obrigar civilmente o Estado pelas consequncias lesivas dos seus actos.
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 102 Com effeito: 1) O Legislador (poder legislativo) pode, sciente ou ioscientemente, adoptar resolues que violem direitos individua** adquiridos, ou de cuja execuo resulte leso liberdade ou propriedade, garantidas pelo direito fundamental da nao. 2) O Governo M pode expedir decreto?, proferir decises e despachos, ordenar a execuo de obras, a instailafto de servios, ou empregar medidas de sade ou de segurana publica, que acarretem damnos inevitveis As pessoas ou aos haveres dos particulares; 3)0 Juiz ou tribunal de justia, por culpa ou por simples erro de officio, pode ordenar medidas ou proferir sentenas contra a verdade dos factos e o direito expresso, consegnintemente, lesivas dos direitos das partes; 4) A Administrao Publica, finalmente, u a dizer, os vrios funccionarios administrativos do Estado podem, no exerA palavra Gotmnm, diz Brraoud. designa, as Vfies, eenjuncto do* podem* publico; neete sentido que ss dl* governo paria nwttar, governo menarchicj ou republicano, Is. Noutra acepo de uao corrente na linguagem politica, lia designa o poder sxcutivo por opposle&o ao poder legislativo, o ao judicirio, ajustamos nos; ostras vexes, a palavra Gorem, eaigaa o poder central por ospotlcao as admlnUtraoe* tosses < <t* drt.it puhtiqt*, t. V, p. 80). B' as safando desta* socopOss que ora s empregamos, querendo suHlflsx * pedal mn te: ss aetos do poder oseeottvo ass asas relaes com ss ostros poderes, nas asas relaes is ordem internacional, aas medidas s segurana interna o externa, nu exercido de soas ai trbJiko de nomear e jastitatr ss funoelosarles, ds asar do direito do graa, de teor a guerra o ajustar a paz* e s ordenar outros actos asm ! bentas de poder supremo. A aoMsis 1. tambm empregue* com eeosese* diffei ates. Marias vexe* tomada por syaoaimo do Om; ass, em jemj ssasjdo mais costumas, se saSeode por sUs a asfte snajuncfi das fisse skmsHos oa da* i*psx**ss fssftmm fSS saassum ss mmratss, regale* msaSas SJII las. art m do ITr nas B" s>e*ta asseaste uao era asmt*m>m. Imposta, porem, aio ooaUtir, soe, em ama sgatltoo mais M iimm. aasmirs i m i i i t ajas leni clHs am mriisatsra rVn-p
u

 103 cicio das prprias attribuies, ou no excesso delias, praticar actos e factos, que causem damnos aos terceiros, com ou sem culpa por parte dos respectivos agentes. Ora, em qualquer das hypotheses*figuradas, de necessi dade evidente, considerar a natureza e condies dos actos ar guidos, afim de que se possa conhecer e decidir, segundo o direito e a justia, si o Estado deve, ou no, responder pela satisfao dos damnos resultantes; e no caso affirmativo, si de modo ex clusivo, principal, solidrio, ou si, to somente, de modo par* ciai, subsidirio. I Se podem reduzir a trs os systemas principaes, at agora, aventados na discusso e soluo do problema. 1) Uns entendem que o Estado, ente abstracto, e como tal, incapaz de fazer o mal, e alm disto, sendo institudo com um caracter superior, em vista do interesse publico, no deve ser sujeito s mesmas obrigaes extracontractuaes, que se encontram no direito commura, certo, mas, expressamente consagradas para regular as mutuas relaes dos indivduos particulares, e no as destes para com o Estado, ou inversamente. 2) Collocando-se em posio, diametralmente opposta, pretendem outros, que a responsabilidade do Estado, juridicamente considerada, deve ser idntica das pessoas do direito privado. 3) Offerece-se, finalmente, entre os dous extremos indicados, um terceiro systema, que se pode chamar de systema mixto, e segundo o qual, os actos dos poderes pblicos ou representantes do Estado, ora devem acarretar, ora no, a responsabi---------------------------------------------------------------------------------------------------:----------------------------------------------------------------------------- -------------------------------------

Ipor exemplo, como opposta palavragesto: comprehendendo-se naquella os actos do poder publico (puissance publique) propriamente, e nesta os actos ou fnces de caracter patrimonial. Nos Estados, em que o Judicirio no reputado um poder publico distincto, igualmente soberano, a Administrao considerada ainda, como um dos dous ramos, em que se divide o poder executivo, em contraposio Autoridade Judiciaria. Vide: Bromou d, loc. cit., p. 30 e 37.

 104 lidade do mesmo,conforme uma classificao, toda especial, que os actos damnificantes devem, antes de tudo, ser submettidos.16 Mais adiante teremos occa&io de ver, que os systemas que vimos de alludir, so capazes de sub-distinces, e que dentro dos mesmos se apresentam divergncias, nem sempre susceptveis de conciliao, entre os seus prprios partidrios. A' estas breves indicaes, cumpre ajuntar um esclarecimento. Talvez parea menos correcto, termos includo os prprios actos do Legislador, do Governo, e do Juiz, entre os susceptveis de causar amno, reparavel pelo Estado, quando outros ensinam, que taes entidades, tomadas no seu caracter de poderes pblicos, ou no respondem absolutamente pelos seus actos, ou s o fazem em casos especialssimos, como suc-cede, por exemplo, no caso da accusao do Presidente da Republica 17 ... No ha duvida, que o Poder Legislativo, quando declara a lei, o Executivo, quando ordena a sua execuo, e o Judicirio, quando a applica aos casos sujeitos, praticam, todos elles, actos soberanos, theoricamente irresponsveis, talvez...18 Mas, duas consideraes occorrem no momento: primeira, que a irresponsabilidade, mesmo, a do Poder Legislativo, nem sempre importar do Estado, desde que, do acto desse poder, resultar efectivamente uma leso do direito privado; segunda, que, escrevendo ns no Brazil e para o Brazil, no devamos esquecer que a doutrina da infalibilidade do Estado, ou, o que o mesmo, da irresponsabilidade dos seus rgos ou poderes pblicos, jamais foi admittida na jurisprudncia ptria; e no faltando, alias, hoje quem a combata de modo geral, como sendo uma
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Vide: P. Mazzooi, Imt. di dir- civ. italiano, t. IV, p. 149, nota. 1 Const. Ped., art. 53-54; Leis, ns. 27 e 28 de 7 e 8 Janeiro de 1892. 18 Laferrire, La Jurisdictwn Aministrative, t. II, p. 12 sg., 184 sg.

 105 these feuda}, conseguintemente, sem mais razo de ser aos olhos do direito moderno.10 I No precisaramos lembrar que, segundo os princpios de direito publico, hoje adoptados em vrios Estados, a prpria lei, a mais elevada expresso da vontade soberana do Estado, pode ser atacada na sua prpria validade; e uma vez procedente a arguio, ella pode vir ser com certeza a causa de um damno, reparavel pelo Estado.20

10 20

Vide: Laferrire, loc. cit.,p. 184 -185, nota. No Titulo Terceiro se dir, com particularidade, sobre este ponto.

 106

CAPITULO II Theoria da irresponsabilidade 28. Partindo da segunda metade do sculo passado, um dos primeiros escriptores, que procurou sustentar com argumentos diversos a theoria da irresponsabilidade geral do Estado, foi Richelmann, afirmando, segundo o seu ponto de vista particular, as seguintes proposies: 21 1) Quando o Estado exige a obedincia de seus sbditos, no o faz para fins prprios, mas, justamente, para o bem dos mesmos; logo de semelhante acto no lhe pode vir responsabilidade alguma ulterior. I 2) No justificvel a fico, de que os funccionarios administrativos sejam rgos immediatos do Estado (Staatsgewalt) e que, em consequncia, os actos dos mesmos devam ser tidos, como actos do Estado. Este s representado pelo chefe do governo (den Regenten). Os funccionarios so meros servidores do Estado (Diener des Staats), e porisso os seus actos s so de considerar actos do Estado, quando o Estado os tiver ordenado ou reconhecido, como taes. 3) As relaes jurdicas do mandato no podem ser, por analogia, applicaveis aos servidores do. Estado, como se tem pretendido. 22
"Magazin fiir hannoverisches Recht" (1852), t. II, p. 343 sg. Neste ponto Richelmann seguira a opinio, j conhecida, de Gnner (Der Staatsdienst aus em Gesichtsjmnhte des Rechts und der National Oekonomie, 1808), e de Heffter (Beitrge zum eutscJien Staats-und Furstenrecht, 1829).
22 21

 107 4) Tambm no procede a opinio, de que o Estado deve responder pela culpa na escolha do fnnccionario, porque, no existindo nenhum dever jurdico do Estado quanto nomeao de funccionarios capazes, fallece a razo de responsabilidade do Estado, dada, porventura, a hypothese de ter havido menos cuidado a esse respeito. A escolha ou nomeao pertence, geral mente, ao funccionario supremo do Estado, isto , ao Chefe do Governo ; e pois, si culpa houver na nomeao, por ella deve responder o nomeante, e no o Estado, a quem no pode caber responsabilidade, pela negligencia ou infraco do dever por parte do funccionario. I Referindo-se ao caso particular da perda de depsitos confiados autoridade judiciaria, Richelmann era igualmente de parecer, que ao Estado no incumbia a obrigao de indemnisal-os: j porque o deposito judicial, obrigatrio, no era matria de direito privado; j porque, no havendo declarao expressa de garantia assumida pelo Estado, no se podia lanar sua conta nenhuma obrigao jurdica. Entendia, porm, que, na questo de responsabilidade, no era licito distinguir entre os funccionarios da Administrao e os da Justia, visto como ambos agem, como rgos do Estado, o qual, alis, to pouco podia impedir os damnos de uns, como os de outros. Finalmente, Richelmann, resumindo o seu pensamento na matria, dizia: que Estado, sendo simples pessoa moral, no podia jamais estar em culpa, e conseguintemeute, no lhe podia caber a obrigao de indemnisar os damnos dos seus funccionarios em caso algum.28 No que respeita s opinies sustentadas por autores alleniaes, convir, de preferencia, attender as informaes constantes dos trabalhos, at agora tidos, como mais valiosos a esse respeito, taes so:H. A. Zachariee, Uber die Haftungsverbmdlichkeit des Staats, ("Zciteckrift fiir die gesammte Staatsioissenscliaft", 1863); B. Loening, Die Maftung des Staats, (Frankfurt o. *. 1879); Robert Piloty, Die Haftung des Staats fiir
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 108 28 a.Outro autor allerao, e este, em data muito mais recente, o notvel Bluntschli, se manifestara tambm contra a obrigao geral do Estado ou Municpio, de indemnisar os damnos causados a terceiros por actos culposos dos sens funccionarios ; ainda que no deixasse de reconhecer, ao mesmo tempo, a possibilidade de ser prestada semelhante indemnisao, em alguns casos excepcionaes. Em trabalho especial, que teve de apresentar acerca do assumpto, Bluntschli estabelecera certas proposies principaes, j relativas aos casos de culpa incumbente ao Estado, j relativas irresponsabilidade do mesmo, declarando-a acceitavel, ao menos, em principio ; taes como: 2* 1) A obrigao de indemnisar tira, em regra, a sua razo de uma culpa; ainda que, por excepo, possa ella tambm resultar, ou de fundamentos especiaes, tal por exemplo, do compromisso contractual de prestar indemnisao, ou mesmo da natureza particular de dado negocio. 2) Da escolha do funccionario s pde caber culpa ao Estado, quaudo a pessoa nomeada fr, sabidamente, indigna ou incapaz. Semelhante'culpa no pde ser absolutamente derivada do caracter representativo, que tem o funccionario em relao ao Estado : Estado e funccionario so sujeitos differentes, e por isto, a culpa do funccionario no culpa do Estado. .. 3) Um fundamento particular de obrigao existe, sim, quanto aos depsitos judiciaes e sequestros ou apprehenses, ordenados pela autoridade publica (bei der gwangsweisen Beschlagnahme vonSachen); e bem assim, quanto aos negcios da
rcchtsirdrige Sanlungen und Unterlassungen der Beamten bei Ausiibung StaatslicJier Hoheitsrechte ( "Annalen des Deutsehen Beichs", 1888); e "Verhandlungen des deutsehen Juristentags':', VI, VIII, IX. 24 " G-utacliten in den Verhandlungen des seclisten deutsehen Juristentags", t. I, p. 45 sg.

I 109 esphera do direito privado, que o Estado exercitar por meio de estabelecimentos seus. A analogia das disposies deste direitoJ acerca da responsabilidade do dono pelo preposto (es dominus fiir dm institor) tem todo cabimento em taes casos; porque, aqui como alli, se da uma relao idntica de cousas e de confiana. 4) Quando, porm, o funccionario exerce funces do direito publico, e nellas causa damno, a responsabilidade proveniente toda delle, e no do Estado. Do seu caracter representativo, insiste o autor, no pde resultar a obrigao do Estado. O caracter representativo do cargo no altera, por forma alguma, o principio fundamental do direito: "que si algum commetter um delicto, seja delle pessoalmente responsvel o seu autor, e no nenhum outro por elle, ou conjunctamente com elle. e nem to pouco, a pessoa, que elle representa." 2r> 29. Fora da Allemanlia, o nome que devemos primeiro mencionar, como susteutador da irresponsabilidade do Estado,
BlutitsohU, loc. oit. Cf. Piloty. ob. cit., p. 257; Lceninr, ob. cit.,| p . 108, etc. Rinne (Staatsrecht der Prensa. Monarchie, t. IH, p. 583 sg., 4a edi.): < Der Staat ais solcher wird durch tmerlaubte Handlungen, welche die mit Megierwigsgeiealt bcauftragten Beantten bei AnsUbung ihres Amtes beght, NIEMALS YEUUUNDEN; Derni er ist in dieser (e-talt einem Unterthan gegeniilier gar nickt fhig, cine Yerbindliehkt auf sich tu nehmen; er kann iib 'rali nicht subjekt vou Privatrechten oder Verbindlichkeit sein ; Wohl ISt/stem der Prventivjmtiz oder Rechtspolizei, p. 555, 2a edi. 1845): < Ao Estado n&o pode caber culpa, porque elle n&o d autorisao para fazer actos oa omisses illcgaos, pelas quaes elle prprio . alis, prejudicado, material o moralmente. No ponto de vista deste ultimo autor, seria uma injustia, - exigir dos contribuintes do imposto a somma precisa para indemnizar damnos, que cada um deve snpportar, como sequencia necessria dos actos do Estado. L. von Stein [Lehre von der voUztehenler Gciralt, p. 369, 2* edl., 1869): * E* ist nicht einzusehen, leesJialb der Staat die Haftung fiir die Handlungen seiner Beamten ubemchmen slle, welche er nicht nur nicht befohlen oder veranlasst, sondem welche er direct verboten und strafbar erklrt hat. Cf: Leoning, ob. cit., p. 3, nota, e p. 108 <s; Piloty, ob oit., p. 257 - 58; Gierke, ob. cit., p. 794 e nota.
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 110 (em principio, bem entendido), o do illastre professor Gabba, o qual accenta o seu pensamento por consideraes diversas, e que se podem resumir nas seguintes : II funzionario, o agisca fuori de'limiti de'suoi poteri, o senza le forme legali imposte alia sua azione, o abusi di questa, non obliga col suo fatto lo Stato, perche nol representa. O s'invoca il principio dei mandato, e lo Stato prosciolto dall'art. 1752 (Cod. civ. ital.), perocch il mandante non obbligato per l'eccesso dei mandato. O s'invoca -il principio dei quasi-delitto, e si risponde che tra lo Stato e il funzionario non pu supporsi quella distinzione di persone che 1'art. 1153 suppone tra committente e commesso', essendoch non vi sono veramente due persone, ma una sola, quella dei funzionario che per mandato necessrio e per una funzione sociale agisce per l'interesse comune. Aggiungasi che non v' neppure una vera distinzione tra danneggiante e danneggiato, perche lo Stato la espressione delia vi ta collettiva, deli interesse di tutti, onde richiamarsi a lui, tanto vorrebbe quanto cbe i cittadini reclamassero a se stessi. Politicamente poi la responsabilit dello Stato sarebbe principio dannosissimo, perocch renderebbe 261'azione sua lenta e imbarazzata, e i funzionari stessi, per tema, titubanti e inoa7 perosi. *
Lozzi, Delia responsabilit civile dello Stato pe fatti colposi e delittuosi de'suoi rappresentanti ed ufficiali (Rivista Penale, t. XI) diz: "Lo Stato non risponde mai civilmente, ossia in veruna guisa, delle malefatte o de1 reati di qualsiasi genere esuoi offiziali, vuoi civili, vuoi mUitari, dei quali \si serve per Vesercizio delia sua autorit; altrimenti esso esercizio, anche nei cosi pi urgenti, nei quali vige sempre ilprecetto delgius latino: SALUS PUBLICA SUPREMA LEX ESTO, rimarrbbe grandemente intralciato; e il numero delle cause di liquidazioni di danni, attesa la tenenza e corrivit promuoverle, sarebbe infinito, ed enormi le spese, le quali in fine deconti ricaendo su tutta la societ verrebbero adaggravare la condizione di tutti gli associati. 27 Gabba, Questioni di diritto civile (ibi): "Delia responsabilit dello Stato per danno datto ingiustamente aiprivati dai publici funzionari", p. 109 sg., e 155 seg. Torino, 1885, 2* ed.Cf. Meuooi, Inst.di diritto amminiatrativb, p. 252-53. * As transcripes, mais ou menos longas, que fazemos, obedecem a este propsito: facilitar ao leitor o julgar desde logo, por si mesmo, das
26

111 Entretanto, no entender do prprio Gabba, no so de incluir na sua these, alem dos casos que se apoiam em obrigao contractual, os seguintes: a) quando a responsabilidade proveniente de emprezas privadas, exercitadas pelo Estado, como vias frreas, correios, telegraphos, transportes; 6) quando a responsabilidade por damnos, occasionados no interesse de uma propriedade do Estado; c) quando a responsabilidade por funces relativas misso aceessoria, e no, natural do Estado. Alem disto, ao principio geral da irresponsabilidade, elle ajuntara logo uma declarao e duas excepes, como bem observa Meneei: a declarao , que a questo se restringe a factos injustos e illicitos, e, no quelles factos, que apezar de justos e licitos, possam dar logar, no, & uma indemnizao propriamente dita, mas uma compensao ; e as duas excepes so estas : uma, relativa aos funecionarios directos (instrumentos, no rgos), que agem sob a vigilncia immediata e direco do Governo ou autoridade suprema, taes como a milicia, as guardas aduaneiras e florestaes e semelhantes; a outra, concernente "gesto interna de officio" dos interesses privados dos cidados, confiados s administraes publicas, taes como desvios de renda inscripta, depsitos aduaneiros de mercadorias, depsitos de valores, etc., etc. 28 Justificando estas duas excepes, diz o professor Gabba: quanto primeira, isto , relativa aos agentes militares e semelhantes, a responsabilidade do Estado procede, por no serem elles, verdadeiramente funecionarios, ou o serem de um caracter excepcional; dependem to immediatamente da autoridade governativa, que no so mais, do que o brao e instruopinies ou conceitos do respectivo autor, corrigindo, desta sorte, qualquer desvio de interpretao, eommottido da nossa parte. 88 Ibidem. Of. Giorgi, ob. clt., t. Ill, p. 170 sg.; Idem, Teoria delk Obbligazioni, t. V, n. 389 a (5 ed. 1900).

 112*mento delia, e, portanto, em tudo, comparveis aos prepostos ou creados... ; quanto segunda, procede igualmente, porque os actos relativos gesto interna de officio no so propriamente do funccionario, mas do prprio cargo, o qual tem a sua responsabilidade no Estado; no havendo ento, como talvez parea, duas pessoas, a do Estado e a do funccionario, mas to somente a pessoa do Estado ; o funccionario fica ignorado do publico ou desapparece aos olhos dos terceiros.29 dmittida, porm, muito embora, a possibilidade de casos, em que o Estado deva responder pelos actos lesivos de seus representantes, Gabba declara, todavia, terminantemente : que a irresponsabilidade a regra, e a responsabilidade a excepo , proposio que, ainda em recente trabalho, elle reaffirmara por este modo: Ho detto pacifica tesi quella delV irresponsabilit dello Stato pei malefatti dei funzionari adetti alV esercizio delia pbblica missione sua, e stimo suprfluo citare responsi di scrittori e di tribunli per convalidare codesta asserzione. Ed io, che, come tutti sanno i giuristi italiani, fui deipi operosi nello studio di questo argomento, mi sono adoperato bensi a sostencre in taluni casi la responsabilit dello Stato per malefatti dei suoi funzionari, MA SONO SEMPRE FEDELE ALIA MIA TESI FONDAMENTALE : "Z non responsabilit la regola, e la responsabilit Veccesione" (Quistioni di diritto civile, 2a ediz. Torino, 1885, p. 110 seg.; e Foro Italiano, 1881, I, 932).80 29 a. Ao lado de Gabba, de razo collocar Mantellini, cujas idas sobre a responsabilidade civil do Estado propendem,
. . --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- --------------------------------------

Vide: Meneei, loc. cit.; P. Mazzoni, loc. oit.; Giorgi, loes. cits. E' de ajuntar que, com relao aos damnos resultantes de actos de guerra, Gabba s admitte a obrigao do Estado, quando causados " in flagranza di combattitnento nella vera e prpria imminenza di im attaco dei nemico". Apnd Lomonaco, DeUe Obbligazioni, t. I, p. 290. ao Gabba, Quistioni di diritto civile, t. II: "Diritto JEreditario e Diritto deite Obbligazioni", p. 274-75. Torino, 1898.

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'-%.

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seno, para excluil-a totalmente, ao menos, para no admittil-a, como regra geral. Eis aqui, como este segundo autor se exprime: Lo Stato non puo prestare V autorit sua contro la sua prpria autorit; soggiacere alia prpria giurisizione per gli atti dei prprio impero, prestare forza clV impero a quanto si fosse giudicato contra V impero .81 E", como se v, o predomnio da velha concepo dos regalistas... Depois, referindo-se ao fim do Estado, accenta : 11 fine dello Stato la tutela dei diritto, il henessre soeiale, non quello i assicurare gli associati da ogni danno, che possa venw loro dal fattoprprio... Sia che lo Stato si assetti nel suo territrio, fondi le sueistituzioni, le reformi, o che sovlga ipropri organi,... paragonato aifiumi\ che a chi danno ed a chi tolgano: "qui censitorum vice funguntur ".82 E para explicar talvez melhor o seu pensamento, acerescentara: O funecionario, que, nem para o Estado, nem para si, contrahe obrigao resultante da funeo em si mesma, pde, no obstante, contrahil-a, e a contrahe para si, si no exerccio da funeo excede os limites desta, viola a lei, e se torna autor de dolo ou culpa com alheio damno (si renda bitore di dolo o di culpa inaltrui danno). Mas, desde que elle ultrapassa a sua funeo, no compromette o Estado, o qual no lhe commetteu, seno, aquella funeo (Ma se ecce e fourvia dlia funzione non compromette lo Stato che non gli commesse senon quella funzione); se viola a lei ou o regulamento, o acto do funecionario, e no do Estado, o qual o incumbio de agir prudentemente e conforme lei e o regulamento.88 Verso lo Stato... non pu trovare eccezione la regola: MEMO EX FACTO ALIENO TENETUR : IBI ESSE
Mantellini, Lo Stato ed il Cdice Civile, 1.1, p. 13. Firenze, 1883. Loo. cit., p. 60.Cf. P. Palazzo, Teoria delia responsabilit civile dello Stato, p. 33-34. Palermo, 1889. 88 Mantellini, ob. cit., p. 135.
32 8t

R. c.

'= 114 ^~ . U, tU. XIV, 27 ; Co. I. IX, Ht. 47,22). u Os empregados, continua Mantellini, quer civis, quer mJH litares, so todos servidores (servitori) do Estado no sentido de que, no servio que prestam, tem menos direitos a exercitar, que deveres a cumprir. Todos devem desempenharas suas func-es sem culpas nem excessos, e nos limites estabelecidos; se deixam de assim fazel-o, so obrigados a prestar rigorosa conta a Administrao, ao publico, ou ao terceiro, com quem ou por quem tenham tido de tratar. - Contra o terceiro, que se queixa ser lesado em seu direito civil, pode o empregado apresentar uma escusa tirada das circumstancias do cargo, ou oppr uma excepo causa, que lhe tenha sido proposta. Mas o individuo lesado no poder pretender a responsabilidade civil da Administrao, sem mostrar directamente, que o fundamento desta assenta na prpria relao institucional, no acto politico da nomeao e na attribuio definida por lei... O lesado recorre em vo s regras do mandato, as quaes de nenhum modo se podem applicar a quem nomeado para um cargo, isto , a quem designado para certas funces estatudas em lei. O mandatrio, cujas faculdades so conhecidas, no obrigado nenhuma garantia por aquillo que pratique alem dos limites do mandato; nem o mandante, to pouco, fica obrigado por aquillo que o mandatrio faa, fora ou alem do mandato.... A responsabilidade no poderia estender-se ao quasi-delicto; nem to pouco, licito recorrer aos princpios da aco institoria para supprir a deficincia do mandato. Si o empregado age nos limites da sua fmico, obriga o Estado, tornando-se o acto do empregado, acto do prprio Estado; visto aquelle tel-o praticado, em representao, nome e conta do Estado, que, para isto, o havia expressamente delegado (cl\e aci
Loo. oit., p. 148. PCENAM, UB1 ET NOXIA: PECCATA 8008 TBNEANT AOCTORES (Dig.{

 115 lo ha delegato espressamente). Mas, fora ou alem disto, ou quando no guardados os limites postos, tudo quanto o empregado fizer, no pode obrigar o Estado, nem pelo acto em si mesmo, nem pelas suas consequncias; porquanto o empregado deixara de representar o Estado, do qual certamente no recebera delegao para agir com abuso do seu nome, e de modo a obrigal-o (dllo Stato gh vien meno la delegazione ad agire per lui, a spenderne il nome, a obrigarlo).85 Em outra parte, ainda insistira o citado autor: * La equit verso il anneggiato deve colpire il danneggiatore, non lo Stato, non il sacro errio, non cio, la massa dei contribuenti, che in fondo sono loro che pagono sema averci nulla ehe fare.36 De resto, no devemos omittirque Mantellini, talvez, sem guardar muita coherencia com a generalidade dos seus prprios princpios, admitte igualmente a responsabilidade do Estado, relativa aos actos de direito privado, a dizer, quando elle se apresenta, como proprietrio, ou parte em algum contracto ou litigio (quando lo Stato possegga, contratti, o litighi) seguindo, a esse respeito, a distinco systematica, entre os actos de governo e os actos de gesto, matria, de que tambm se dir em capitulo posterior.37 29 b. Saredo tambm contrario ao principio de uma responsabilidade geral do Estado, seno, partidrio igualmente Loc. cit., p. 154-55. Mantellini, Sulla respomabilit civile dello Stato ei depositi fatti ai cancillieri, Roma, 1879. Cf. Lomonaco, Delle Obligazwni, 1.1, p. 286-89. 87 Mantellini, o Stato ed il Cdice civile, p. 41 sg., 54 e 117. Cumpre advertir que, n&o obstante o autor reconhecer a distinco entre os actos jure imperii, e os actos jurej/estionis, nem, por isto, considera a responsabilidade do Estado, inteira e completa, mesmo quanto aos actosl desta ultima classe. Vide: loo. cit., p. 89, 180-138,149 sg. e 189 sg.
88 85

^i116 decidido da irresponsabilidade do mesmo, pelas actos nitritos dos seus funccionarios. * Para elle o funccionario no . nem o representante, nem o mandatrio, nem o proposto do Estado; o prprio Estado em aco ( lo Stato medesimo in atione).** O acto do funccionario , sem duvida, acto do Estado; mas o funccionario s de considerar, como tal, emquanto age dentro das normas da lei... Quem contracta com o Estado, diz o autor, deve saber que este n&o viola a lei ou o direito... Logo, nem mesmo, no caso de ser subtrahido um deposito pelo funccionario inflei, o Estado obrigado a responder.40 11 dovere dei fimzionario, quando entra in uffizio, i ricordare che egli organo delia legge, che dei* applicarla strettamentet diligentemente: D1L1GENTER ORBKRE COMM1SSUM EST (L. 1. D. de officio

procur Cesaris. I, 19), e non gi di commettere abusi, illegalit, reati, e di recar danno ai privati. Sarebbe strano, invero, che lo Stato doresse risponderc delia colpa commessa dai funzionari in violazione appunto dei doveri chi, per le sue funzioni, questi erano obbligati di compiere I E gli a dire che lo Stato non assume mai responsabilit per fatto de' suoi funeionari ? Si: pu assumcrla, ma in uncaso solo: quando, cio, la legge lo statuisca conprecisa disposwne.*1 Si razes politicas e outras, acerescenta Saredo. induzem o legislador a derogar os princpios fundamentaes do direito publico, no ha, seno, que obedecer; mas a responsabilidade do Estado deve ser, claramente, taxativamente determinada. Na duvida, se deve entender que s o funccio nario responde pelo seu facto culposo ; o Estado, jamais. .. 42|
, -----------------------------------------------------i

Oiaseppo Saredo, La Nuova Legge sulla Amministrazione Comunale e Provinciale, t. II, ns. 14801507. Torino, 1892. 8 Loo. oit., n. 1493. o Ibidem, n. 1498 sg. Ibidem, n. 1606. a Ibidem.

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 117 30. No ha mister continuar com a citao de autores, que sustentam a doutrina da irresponsabilidade; no s, porque ja se fez meno dos priucipaes, como tambm, porque as razes, invocadas por elles, so quasi sempre as mesmas, e j por demais conhecidas. Todavia, antes de encerrar o presente capitulo, precisamos referir-nos ainda a determinados pontos, sobre os quaes mais se apoiam os fautores dessa doutrina. Um dos argumentos fundamentaes apresentados, pelos que negam a responsabilidade do Estado, tirado do prprio conceito da pessoa jurdica do mesmo, e se resume no seguinte: Partindo da noo errnea, de que o Estado, como toda pessoa jurdica, uma fico legal, e por isto, incapaz de ter vontade prpria, pretendem os partidrios da irresponsabilidade, que o Estado no pde jamais ser chamado a responder por acto algum lesivo do alheio direito, uma vez que a existncia effectiva da vontade, condio essencial da imputabilidade do acto, fallece sabidamente ao Estado.43 E proseguindo no desenvolvimento desta these, accrescentam: que a pessoa jurdica, como creao artificial da lei, no passa de um conjuncto de direitos e obrigaes, que so realmente exercitados pelos seus representantes legaes; mas no seria de razo suppor, que, nos poderes dessa representao, se inclua juntamente o de commetter actos illicitos, isto , offensivos do alheio direito; consequentemente, concluem,que, si os representantes da pessoa jurdica do Estado, assim o fizerem, elles, e somente elles, devem ser os responsveis do damno causado, excluda, por completo, a responsabilidade do Estado.**

Vide: R. Saleilles, Theorie Gn. dei'Obligation, n. 320. R. Saleilles, loo. oit.;Windscheid, Lehrbuch es Pandektenrechts, t. II, 470, nota 4 ; Michoud, De la responsabtlit de VEtat a raison es\ fautes de ses agents (REVUB DU DROIT PUBLIO, t. 3, p. 409. n. 7, etc).
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30 a.Tambm se tem invocado, em favor da irresponsabilidade do Estado, a autoridade do direito romano, por no se encontrar ahi texto expresso, que reconhea a obrigao do mesmo, pelos actos lesivos dos seus representantes. Com effeito, ainda que no faltem no direito romano disposies especiaes, pelas quaes as partes lesadas podiam fazer valer o seu direito contra os excessos ou abusos dos magistrados e outros funccionarios pblicos, mesmo sob o ponto de vista de lhes ser prestada _a indemnisao devida45; no se nega. todavis, que, disposio particular, impondo ao Estado ou Fisco o dever de reparar os damnos dos seus funccionarios, de maneira solidaria ou ao menos subsidiaria, no se encontra realmente no referido direito. * Allein von einer, sei cumulativen oder subsidiaren, Haftungspflicht des Staates selbst oder Fiscus aus rechtstviriger Schadenszufiigung der Beamten, dem Beschdigten gegenuber, finden wir im rbmischen Re chi durcJiaus Tctine befriedigende Spur. 4(f Entretanto, desta ausncia de textos no direito romano, em relao ao Estado, no licito inferir, que assim suecedia, ou porque, tratando-se de pessoa jurdica, o Estado ou a cidade no deviam responder por factos ou culpas alheias, ou porque, sendo o Estado apenas a cllectividade dos interesses e direitos de todos, no devia, jamais, indemnisar ao particular, que porventura se considerasse lesado pelos seus actos, alis, feitos em nome do bem commum... No, certamente, no. So numerosos os textos, em que se acha consagrada a obrigao expressa de responder por factos de outrem, no s, como consequncia natural das relaes contractuaes, como ainda, de relaes diversas, taes, as de mandato, as exercitorias, institorias, guasi institorias, assim como, as que se costumam ainda agora indicar
45 Dig, l XXVII, 8; Cod. I. V, 75; id. 7. X, 2 e 16; id. I. LXI, 80; Lex Calpumia, "juicium repet. pecuniarwn"; etc. vM Zacharise, ob. cit., p. 684-87.

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pelos ttulos de "quod metus causa, de dolo maio, noocales, furti, condictio furtiva, vi bonorum raptorum, condictio sine causa, actio de in rem verso, juicium repetundarum pecuniarum", etc.; todas as quaes, tanto podiam ter logar contra os indivduos, como contra as pessoas collectivas, a dizer, a universitas personarum. No mister citar aqui as fontes, que so por demais conhecidas... 46a Ora, sendo este o direito privado vigente, diz Zachariae, no se pode negar, que as suas disposies podiam por analogia (Rechtsanalogie) servir de fundamento racional responsabilidade do Estado em casos semelhantes. Alm disto, se encontram ainda no prprio direito romano certos textos que, em casos particulares, chegaram mesmo a reconhecer a obrigao de indemnisar aos indivduos por parte do Estado, como por exemplo, nos casos de desapropriao por utilidade publica, e de prejuzos occasionados na execuo de obras publicas. <6b R No fora, pois, pelo desconhecimento dos bons princpios da justia, que o Estado Romano deixara, porventura, de reparar os damnos causados pelos seus representantes. A explicao tinha outra causa conhecida: no se comprehendia ento,
Upianus: Aequum prcetori vvntm est, sicut com/moda senthnus ex actu institorum, ita etiam bligari nos ex contractitus ipsorum et conveniri. (Dig. I. 14, tit. 3, 1; Id. I. 14, tit. 1, 1 pr.)Si vi me dejecerit quis nomme municipii, in muncipes mini interdicturn reendum, Pomponius scribit, si quid ad eos pervenit (Dig. I. 43, tit. 16, 4.) Animadvertendum autem, quod prcetor hoc edicto generaliter et in rem loquitur, nec adjicit, A atro QESTUM ; et ieo sive singularis sit persona quce metum intulit, vel POPULUS, vel CRIA, vel COLLESIUM, vel CORPUS, huic edicto locus erit (Dig. I. 4, tit. 2, 9, 1). Vide mais : Dig. I. 4, tit. 3, de dol. maio; l. I. 15, tit. 1, 3 12, de pe clio; l. I. 19, tit. 1, 30 pr. e action. empti et ven.; l. 1.15, tit. 3, de in rem verso; l. I. 9, tit. 4, e noxalibus action.; l. I. 12, tit. 7, e conict. sine causa; l. h 13, tit. 1, conict. furtiva; l. I. 31 78, 2, e legatis et...; l. I. 39, tit. 2, 17, e amno infecto; et., etc. I 46b Vide: Palazzo Teoria ella responsabilit civile ello Stato, p. 9 ; Cf. Co. Theo. 1. 50-51; Co. Justin. 1. 18, e operibus publicis, etc.
46 tt

 120 no Estado antigo, que o individuo pudesse ter um direito definido contra o Estado; sendo este, por assim dizer, considerado como creador dos prprios direitos individuaes.47 30 b. Concluindo, pois, sobre este ponto diremos : A theoria da irresponsabilidade do Estado, incondicional, bso-\ luta, pelos actos dos seus representantes47a, embora lesivos dos direitos de outrem, no pode ser a regra do Estado, notada-mente do Estado moderno, dados os princpios sociolgicos e jurdicos, sobre os quaes assenta a sua construco. Por mais elevado que seja o conceito que se queira formar da soberania do Estado, "summum imperium, summa potestas", semelhante conceito no pode ir at ao ponto de excluir a ida da justia; porque o Estado , antes de tudo, a pessoa de direito por ex-cellencia. Os prprios partidrios da irresponsabilidade sustentam-na, principalmente, como um postulado dos princpios, que adoptam em relao pessoa do Estado; mas, nem por isto, deixam quasi todos elles de admittir, na pratica, a existncia de casos diffe-rentes, nos quaes seria impossvel negar a responsabilidade do Estado, como j tivemos occasio de verificar.

De accordo com os princpios do direito publico dominante o Estado no podia ser chamado a juizo; conseguintemente,, faltava ao individuo o meio legal ou coercitivo de se fazer indemnisar do damno soffrido. Demais, como se tem tambm advertido, no havia a separao dos poderes do Estado, qual hoje se entende e se pratica no Estado moderno. O Estado, sendo o legislador e o juiz ao mesmo tempo, no se comprehendia, que elle tomasse, accidentalmente, o papel de ro, respondendo, por assim dizer, perante si mesmo, nos casos em que, como tal, figurasse.Palazzo, loc. cit., p. 10 sg.; Zacharice, ob. cit., p. 584-87 sg. 47 * Empregaremos a palavra "representantes", para significar de modo geral todos os que agem ou funccionam em nome do Estado, ou executam obras e servios por conta do mesmo, sejam rgos, ou no (nota 13 retro deste Titulo).

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CAPITULO III Theoria da responsabilidade geral 31. 0 ponto commam de convergncia da doutrina, de que ora vamos tratar, a admisso de uma responsabilidade geral, em principio, por parte do Estado, pelos actos lesivos dos seus representantes. Mas, sobre as condies de applicabilidade da doutrina, a dizer: no que respeita verificao da responsabilidade e os fundamentos racionaes desta; quanto qualidade ou comprehenso da responsabilidade, isto , si directa, primaria e solidaria, ou, si indirecta, e simplesmente subsidiaria bem assim, quanto ao direito regulador da mesma, si o direito publico, ou o privado, ou si ambos juntamente; finalmente, quanto , outras questes incidentes no assumpto ; a respeito de tudo isso ainda se nota at boje a maior discordncia de vistas e pareceres, entre os mais distinctos autores que tem tratado da matria. Emquanto, de um lado, se entende e se sustenta, que a responsabilidade do Estado deve ser encarada e decidida pelos mesmos princpios e disposies do direito commum, como si se tratasse de simples pessoa do direito privado; de outro lado, se contende, que o direito commum ou privado seria, pela prpria natureza e fins, incapaz de dar por si s a razo ou o fundamento jurdico da responsabilidade, toda especial, que cabe ao Estado, pelos actos dos seus representantes ou funccionarios. Os que combatem a applicabilidade exclusiva do direito commum, tambm por sua vez se subdividem; resultando conseguintemente: que, segundo uns,, a verificao de semelhante responsabilidade matria privativa do direito publico; em

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quanto que, segundo outros, a mesma deve ser procurada, parte, nas disposies deste ultimo direito, e parte, nas do direito privado, ou na applicao dos princpios geraes da justia e equidade.48 Por nossa parte, sem desconhecer o interesse theorico e pratico que haja, em elucidar a questo particular de saber, si a responsabilidade do Estado deve ser fundada, exclusiva ou principalmente, no direito publico, ou no direito privado, ou ainda, em leis especiaes segundo os casos differentes; pensamos, todavia, que ao nosso actual intento, no imprescindvel a discusso preliminar deste ponto, para que, somente depois, se possa bem examinar e apreciar os fundamentos diversos, com que se tem procurado justificar a alludida responsabilidade. O que por ora nos preoccupa de preferencia, no averiguar, si o acto arguido cabe com maior justeza scientifica no escopo do direito publico, do que no do direito privado, e vice-versa, mas, si o acto susceptvel de gerar uma obrigao civil contra o Estado, conforme a ida da justia, fundamento essencial, idntico, desses dous ramos do direito. *9 31 a. Como fundamentos principaes da responsabilidade geral do Estado, se apontam commummente os seguintes: a) Entre o Estado e o funccionario d-se a mesma relao que ha entre mandante e mandatrio;
Sustentam que a questo pertence ao direito privado, alm de outros: F. Laurent, Coure de droit civil, e Prncipes de droit civil; Marcad, Explkation theor. et pratique du Code Napoleon; Sourdat, Trait Gn. de la responsbilit'; Meucci, Inst. i diritto Amministraiivo; Gierke, Die Genossenschaftstheorie. Entendem que ella s pde ser resolvida pelo direito publico, alm de outros: Pfeiffer, Schmitthenner, Zachariae, etc. Pretendem que a soluSo depende, parte do direito privado, e parte do direito publico, alm do outros: Heffter, Meisterlin, Schwarze, Bonasi, etc. 49 Hic, Titulo Segundo, cap. IV.
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 123 b) Ou a relao idntica do dominus negotii e o institor,\ ou a do preponente e do preposto ; c) A responsabilidade resulta da garantia, que o Estado assume, pelo acto da nomeao do funccionario, e o dever consequente de obedincia, que o Estado impe aos particulares para com o funccionario; d) Ella resulta do caracter representativo do funccionario, cujos actos devem ser considerados actos do representado; ou ainda, de no haver distinco entre o Estado e o funccionario, e, juridicamente faliando, s existir uma s pessoa ou um mesmo sujeito de obrigaes e direitos; e) A responsabilidade justifica-se, finalmente, pelo dever de proteco, que incumbe ao Estado, em relao aos indivduos em geral. 32. H. Zpfl.50 no admittindo, como queria Gnner81, que o cargo publico seja uma forma do mandato do direito privado, v nelle, todavia, uma relao de natureza instttoria, e por isto, apresenta, como fundamento da responsabilidade primaria que, segundo elle, incumbe ao Estado pelos actos illicitos de seus funccionarios, o principio anlogo, consagrado no direito romano, sobre a responsabilidade do dominus pelo institor. Justifica o emprego dessa analogia: em geral, porque na responsabili-l dade do Estado pelos actos referidos trata-se essencialmente de fazer valer uma preteno de direito privado (um die Oeltendmachung eines privatrechtlichen Anspruches) ; e em particular quanto Allemanha, porque nesta admissvel, seno obrigatrio, recorrer, na falta de disposio legal expressa, as regras do direito civil romano, por analogia, desde que se veri50

" Grunsutze cies gemeinen eutschen Staatsrechta", 520 (5a edic.

1863). Der Stoatsdienst MIS dem GeAchtsjnmkte des Rechts wnd der National Oeiconomie betrachtet. (1808).
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 124 fique, no caso, a mesma razo de direito (wo ieselbe ratio jris kervortrete).B2 Alem disto, acredita poder tambm explicar, como sendo de caracter stato-jurdico, o fundamento por elle adoptado; visto ser o mesmo resultante da moderna situao do funcconario, facto novo ou ainda desconhecido ao direito romano. Segundo diz Piloty, o referido autor attribue ao acto da nomeao do funcconario, em relao ao Pblicum, um effeito inteiramente igual ao que tinha o jussus da relao institoria no direito romano; considerando que este modo de ver, tanto mais justificvel, quando se sabe, que a relao institoria nem Sempre precisa fundar-se num mandato -, ella se pde fundar no encargo ou ordem recebida do titular de uma faculdade ou [direito (auf einem jussus es Inhabers einer potestas), sem que se d no caso relao alguma de mandato. Que o acto do funcconario seja da esphera do direito publico ou do direito privado, , no pensar de Zpfl, cousa inteiramente indiferente, quer em vista do servio publico, quer em vista da preteno de indem-nisao do lesado, contra o funcconario ou centra o Estado.M
No se ignora, que a applicao dos textos romanos, por analogia, tambm autorisada no Brazil, onde o direito romano continua a servir de legislao subsidiaria. (Lei de 18 de Agosto de 1769, e de 20 de Outubro de 1823). 53 Para corresponder technologia de certos escriptores allemes, que distinguem entre os vocbulos Staatsrechtliche e ffentlichrechtliche Verhltnisse, ns diremos respectivamente, relaes statojuridicas, e rela es de direito publico, muito embora certos, de que so cilas de natnreza idntica. 54 Piloty, ob. cit., p. 245 sg. Outros autores allemes, anteriores ou contemporneos de Zpfl, sustentam igualmente a analogia da aetio in stitoria do direito romano, como admissvel na matria; entre elles : Buddeus, no " Weiske'8 Rechtslexikori" II (1844); Reysoher, na " Zeitschrift\ fiir das deutsche Becht" (1839); Grundler, na ZwRheins Zeitschrift fur Theorie und Praxis des bayer. zivil-kriminal un ffentlichen J?cc/te" (1887); apud Piloty, loc. cit.
52

 125 33. C. von Kissling entende, que d-se uma responsabilidade primaria do Estado conforme ao direito commum, toda vez que os direitos particulares do cidado forem lesados por actos ou omisses illegaes dos funccionarios, no exerccio da publica autoridade. Essa responsabilidade cessa, todavia : si o lesado incorrer em culpa, por no se ter utilisado do remdio de direito que lhe era facultado, assim como, si elle ainda se puder apegar a um terceiro, para resarcir-se do damno soffrido (Diese Haftung ist jeoch ausgeschlossen, wenn den Beschdigten selbst einVerschul-l den trifft, insofern er ein Rechtsmittel, das ihm zu Oebote stan uribeniitzt Hess, sowie, dann, wenn er sich noch an einem Drit-\ ten Schadlos hlten hann). O fundamento da responsabilidade do Estado esta na garantia, que este assume pelos actos do funccionario. Diz elle: O Estado crea pela sua legislao, de um lado, uma relao de representao (ein Beprsentations-verhltniss) entre si e o funccionario, e de outro lado, uma relao de sujeio entre este e os seus sbditos; dahi a garantia assumida pelo Estado por todos os actos do funccionario, concernentes aos mesmos sbditos. Ao dever de obedincia, imposto ao sbdito, corresponde o dever do exerccio ou uso legal das attribuies e prerogativas do poder publico. A razo, porque ao Estado deve caber responsabilidade primaria', vm de que, na maioria das vezes, seria impossvel ao lesado descobrir o funccionario culpado...55 C. v. Kissling, Gutachten in den Verhandlwngen es achten eutschen iJuristentags, 1.1, p. 389 sg. Cf. Piloty; loo. oit.,p. 250. J Sunheim, em comeos do sculo passado, havia advertido que a obrigao de indomnisao do Estado, relativamente aos actos illicitos, commettidos por sens funccionarios no exerccio da publica autoridade (bei Ausiibung der Staatshoheitsreckte) no podia ser decidida em vista dos princpios do direito privado somente. Ainda que elle recorresse tambm s analogias deste direito, procurou, no obstante, deixar bem accentuado o seguinte funda55

 126 34. Dreyer ensina que, em virtude do principio da re-\ presentao, d-se irrefutavelmente a responsabilidade geral do Estado pelos actos dos seus funccionarios: estes no so simples mandatrios, so membros ou partes orgnicas do Estado (Die handlnde Olieder sind organische Theile des Ganzen; durch \sie handelt also in der That der Staat selbst). E partindo desta concepo, to nitida para elle, Dreyer no podia deixar de considerar dita responsabilidade, assas jus tificada, como fez ; e bem assim, que ella devia ser directa ou primaria, por parte do Estado.66 Entre os actos, que a podem occasionar, se devem indubitavelmente incluir os dos juizes, os quaes participam da mesma natureza dos demais funccionarios.Sobald man davon ausgeht, iass der Eichter, welcher in ivier-reclitlicher Weise einen AngeJclagten geschdigt hat, NICHT ALS BEVOLLMACHTIGTER DES STAATS, sondem ais organischer Theil desselben functionirt hat, s muss die Ersatzpfiicht des Staats ausser aliem Zweifel stehen.bl
mento: desde que o Estado colloca os funccionarios em posio, que os autorisa a usar das suas funces, bem ou mal, contra os sbditos, o mesmo se torna responsvel, (pelo facto dessa outorga de autoridade ao funccionario) da leso, que for feita aos seus sbditos pelos funccionarios, como representantes do Estado. Dass der Staat aurch, ass er die Beamten zu den Unterthanen in ein VerMltniss gesetzt hat, seinen Dienst zu Unrecht und Geivalt toier die letztern gebrauchen zu Teqnnen, dass der Staat aus dieser seiner Hanhmg der Uebertragung soleher Macht fiir das Unrecht und die Verletzung verantwortlich sei, welche seinen Unterthanen durch seine Beamten, ais Representanten von ihm, zugefiigt tceren ("Prktische Bechtafragen, I, Ueber Schadenstiftung durch Staatsbeamten und Haftverbind\Uchheit des Staats dafur," p. 4 sg. Giessen, 1827); apud. Zacha-riae, ob. cit., p. 601; Cf. Loening, ob. cit., p. 47. 56 "Verpflichtung des Staats aus den Sandlungen seiner Beamten (Zeitschrift fiir franzosisches Civtirecht", III e JV.Cf. Loening, loc. cit.; Plloty, loc. cit., p. 251. 57 Loening, ob. cit., p. 106, nota 1. Karl Salomo Zacharice justifica a responsabilidade geral, ptimaria, do Estado nestes termos: Ein Beamter ist mehr ais ein blosser Bevollmch-

 127 35. Pfeiffer reconhece uma responsabilidade primaria do Estado, com fundamento no direito publico, nos seguintes casos: i 1) O Estado responde primariamente pelo damno causado aos valores pecunirios, consignados judicialmente, desde que se d negligencia na guarda ou conservao dos mesmos ; I 2) Responde, do mesmo modo, pelos actos illicitos das autoridades ou funccionarios administrativos, si pelos mesmos fr lesada a liberdade ou a propriedade do cidado. No admissvel a distinco, entre actos do Governo e actos dos funccionarios, quando estes representam o Estado em suas relaes contractuaes. A responsabilidade do Estado, segundo Pfeiffer, assenta em consideraes stato-juridicas superiores, taes como: a) Os funccionarios administrativos representam o Estado na sua effeetividade (in seiner Wirhsamkeit); e por isso, os actos
tigter, er ist in Beziehung auf sein Amt schlechthin ala eine und diesselbc Person mit ciem Stoatsherrscher, oder ah dessen Vertreter zu betrachten. (Vierzig Biicher vom Staate, I, p. 99). Meisterlin funda a responsabilidade primaria do Estado, no s, na falta de boa nomeao e flscalisao do funecionario, mas tambm, na negligencia do Estado nos seguintes casos * em no adoptar as disposies mais convenientes ao servio; em no prover devidamente aos cargos; em no fornecer o pessoal e meios bastantes para os fins necessrios do servio; finalmente, era no haver delimitado, devidamente, o circulo de aco dos respectivos funccionarios. (Die Yerhaltnwe der Staatsdiener-, p. 99 sg.,1838). I Heffter entende que, na matria da responsabilidade do Estado, o principio do mandato s admissvel, quando o acto arguido corresponde realmente a um encargo ou commisso recebida do Estado; mas que se d, sem duvida, essa responsabilidade, desde que houver culpa na nomeao ou na flscalisao do funecionario, por parte do Estado. Quanto, porm, ao montante da responsabilidade, este no deve ser, seno, at quanto o Estado haja tirado lucro do acto ou facto em questo. Beitrage zum deutscJien 8taatund*Furatenrecht, p. 162 sg.; Archi des Criminalrechts, p. 446 e 458. (1851): apud Loening. loc. oit., p. 100; Piloty, loc. cit., p. 252.

 128 daquelles devem ser considerados, como si fossem actos imme* diatos deste. 6) Os sbditos esto para com o Estado e para com os funccionarios (no exerccio das suas faculdades) em uma relao de 1 sujeio; e desde que o funccionario pde, usando da publica autoridade, que lhe foi conferida, empregar a coaco, se deve igualmente admittir o direito de pedir reparao em favor do individuo, que fr, por ventura, lesado pelo funccionario. c) Este direito subsiste o mesmo, quer se trate de funccionario administrativo, quer se trate de funccionario judicial. Mas, com relao aos juizes, Pfeiffer nega a responsabilidade do Estado, por motivo de suas sentenas no s, porque os mesmos decidem com inteira independncia do chefe de Estado (des Staatsoberhauptes), mas tambm, porque o direito de aco conferido ao cidado , simplesmente, um direito formal (und der Anspruch des Staatsbwrgers auf Rechtsprechung nur ein Anspruch auf formlles Recht ist). Cumpre, por fim, notar que a reponsabilidade do Estado pelos actos illicitos es tende-se, mesmo, aos no-funccionarios, desde que se tratar de indivduos que agirem em nome do Estado ou debaixo de suas vistas, para um fim publico determinado. E', porm, de advertir que, com relao a estes ltimos, o autor s reconhece, contra o Estado, uma responsabilidade subsidiaria, e esta, somente no caso de dar-se culpa na m escolha do individuo em questo.58 36. F. Schwarze no exclue, no todo, a analogia da adio institoria, como fundamento da responsabilidade primaria do Estado pelos actos ou omisses illegaes, commettidas pelos
58 Pfeiffer, Praktiscke Aiisfhrungm aus allen Thcilen der liechtswusenschaft, t. II, (1828) p. 361-384 ; t. III, (1881), p. 380-386 ; t. VDI, (1846) p. 545 seg. Cf. Loening, ob. cit., p. 48 seg., 97 seg.; Zacharia, loc. cit., p. 601, seg.

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juizes no exerccio dos cargos; mas no elemento da representao, que se encontra o melhor argumento da sua theoria. I O juiz, diz elle, abusa da sua autoridade, como representante do Estado, e o particular lesado, justamente, pela confiana, que deposita nessa representao. O individuo no lesado, por negligencia da sua parte, mas por abuso do representante do Estado, o funccionario, do qual o Estado, nomeando-o e revestindo-o da sua autoridade, se constituiu garante de sua recta conducta... O juiz deve applicar e executar a lei do Estado ; a lei viva (das lebenige Gesetz); o particular v nelle o representante da lei e do Estado, e porisso se conforma com as suas decises, como si fossem decises do Estado e da lei, proferidas por intermdio do juiz... E1 o prprio Estado, quem apresenta o juiz aos particulares, como sendo a mo e a boca do Estado; e esta a raso, porque se presta ao juiz a obedincia, que devida ao Estado. 50 Segundo o autor a responsabilidade do Estado se deve estender igualmente aos demais funccionarios, auxiliares dos juzos e tribunaes. Schwarze no se pronunciara sobre actos illicitos dos funccionarios administrativos mas, conhecidos os princpios, em que elle se apoia para affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos judiciaes, duvida no pode haver, que, aos seus olhos, os mesmos princpios deveriam ter igual applicao aos actos administrativos.w 37. Schmitthenner expe a sua doutrina em breves palavras:entende que o acto, pelo qual um funccionario faz, de
Schwarze, " Zeitschnft fir Bechtspflege und Verwaltwig, zunchst \fim- das Knigrekh Sachsm," (1854), p. 305 segs. Cf. Piloty, loc. cit. 60 Strippelraann tambm admitte uma responsabilidade primaria do Estado, fundando-a, principalmente, na unidade da pessoa Estado com a do funccionario {"Neue Sanxmlung bemerkenwerther Erkenntnisse"ies O. A.G.*8 zn Kassel, IV, p. 296 und VI, p. 248 segs.)
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R. C. 30

 130 propsito ou por negligencia, damno a outrem, um acto do poder publico (ein AM der ffentlichen Gewalt), e, conseguintemente, dever do Estado assumir a obrigao de garantia do mesmo, e prestar in subsiium a indemnisao devida. Isto decorre, pensa o autor, da prpria natureza do servio publico. 61 38. H. A. Zacharise, a quem se deve um estudo geral, methodico, da matria sob os seus diversos aspectos, e dos princpios que lhe so applicaveis, ensina que, na indagao da verdade, se devem admittir as seguintes proposies : a) A questo no pde ser resolvida pelas disposies do direito privado, e nem a analogia, fundada nesse direito, seria applicavel relaes do direito publico, por faltar a sua condio primeiraa partias rationis ; visto como entre o Estado e o funccionario d-se uma relao diversa da que existe entre o contractante, o mandante, ou o dono do negocio (dominus negotii).62 o) Tambm no se pde cogitar de culpa do Estado na nomeao do funccionario,porque a culpa presuppe sempre a existncia de uma pessoa natural; conseguintemente, si culpa se dr, ella deve recahir sobre o autor da nomeao, isto , o soberano ou o ministro responsvel, mas, no, sobre o Estado. E do que resulta juntamente, que a questo do direito publico (auf staatsrecMUchen Orunden) e no, do direito privado. c) Para que se possa fazer valer uma aco de indemnisao contra o Estado, precisa que se tenha dado a violao de um direito objectivo e a culpa subjectiva do funccionario, agindo dentro das prprias attribuies. d) Assim como os actos de indivduos no f unccionarios no podem crear obrigao alguma contra o Estado; assim tambm,
61 62

"Grunlinien es aUgenieinen oder dealen Staatsrecht", p. 513 (1845). "TJber ie Haftungwerbindlichkeit es Staats", p. 607, seg.

 131 os efeitos dos prprios actos do funccionario no a criam, desde que o mesmo agir fora das suas attribuies. e) Como actos illcitos do funccionario, s so de considerar os que se manifestam por um uso illegal do cargo ou da autoridade prpria (der Amtsgewalt).6* Os mesmos princpios so applicaveis s omisses de dever por parte do funccionario; observando-se, a esse respeito, a seguinte regra: Si ao funccionario incumbia a obrigao, pura e simples (iibedingte Verpflichtung) de, segundo o objecto, modo e qualidade, fazer determinado acto, e o damno proveio dal omisso desse acto, o Estado torna-se responsvel pelo mesmo; mas,. si o damno resultar de actos positivos de terceiros, capazes de responder por si mesmos "ex-dlicto suo'\ ou si ao funccionario era licito intervir ao seu livre critrio; ento, o Estado s ser responsvel, si o funccionario tambm o fr, em vista das circunstancias.64 Advertindo, que a representao do Estado no um acto de livre arbtrio, mas condio necessria da sua existncia, como organismo vivo, Zacharise firma tambm o principio geral, de que, assim como os actos dos seus rgos lhe podem trazer direitos e vantagens, do mesmo modo, lhe devem trazer igualmente obrigaes ou responsabilidades; e que, em consequncia se deve accentuar: Quando os funccionarios agem, como rgos do Estado, e fazem uso do poder que lhes fora outorgado para fins do Estado, os seus actos devem ser considerados juriZacharias, ob. cit.,p. 607 e 616 sg.; Idem, Deutsches Staatipund \Bundes Becht (3a edic);Idem, Verhnndlungen des VIdeutsclien Jwisteniags t. Ill, p. 323 sg, I I * Zacharise, Ueber die Haftwigsverbindlichkeit des Staats, p. 617 e 642 sg.Of. Piloty, ob. clt., p. 256. Zaoharise especifica vrios casos, nos quaes a responsabilidade do Estado resulta da omisso, por exemplo: a falta de garantia ou segurana individual, a negligencia pelos caminhos e pontes publicas, etc. eto.Ibidem, p. 642-645.
08

 132 dicamente, como actos do prprio Estado >>; regra, que prevalece, accrescenta elle, tanto em relao chamada garantia^ dos funccionaros pblicos nas suas funces, como no caso de leses illegaes commettidas pelos mesmos funccionaros contra os governados (Unterthanen). Deste modo, a responsabilidade do Estado pelo damno de seus funccionaros torna-se uma obrigao rigorosamente jurdica, fundada no direito publico (Auf iese Weise vir die Haftpfiicht es Staats fir Schadenszufgung seiner Beamten eine streng rechfliche auf staastrechtlicher Basis beruhende Forerung) ; e seria preciso desconhecer completamente a natureza da ordem estadoal (des Wesens der Staatsordnung), para suppor que, no caso, se trata de uma simples relao moral, e no, efectivamente jurdica.65 Preopinara, porm, o illustre autor que, em regra, a responsabilidade do Estado s devia ser subsidiaria, uma espcie de garantia ou fiana, pela conducta do seu representante, e, consequentemente, pelos effeitos dos actos deste, quando lesivos do alheio direito (... eine Burgsehaft, eine Oarantieleistung des Staats), por ser essa responsabilidade, a que mais se ajusta ao conceito do Estado, e bem assim, s relaes statojurdicas entre este e os funccionaros, e s relaes de sujeio entre os sbditos (governados) e o Estado.66
Zacharise, Loc. cit., p. 632. Zacharise, ob. cit., p. 619 sg. Cf. Loening, ob. cit., p. 101 sg.; Piloty, loc. cit., p. 255 sg.Vide: Hic, p. G6. Deste modo de ver de Zacharise quanto fiana ou garantia por parte do Estado, tambm Gerber, o qual assim se exprime : Si ao funccinario culposo faltarem meios pecunirios, cabe a aco contra o Fisco ; pois, na nomeao de um funccionario, isto , na sua investidura de autoridade publica, e na obrigao, creada para o Publico, de respeital-o, como representante do poder legal, se inclue o compromisso tcito de garantia subsidiaria pelas responsabilidades do mesmo, tanto as resultantes do uso indevido das attribuies que lhe foram conferidas, como as originadas da omisso dos deveres do cargo.Grunzuge eines Systems des eidschen Staatsrechts, p. 202 sg. (1865).
66 65

._

133 Tambm no deixou Zacharise de fazer distineo conveni ente entre os actos que pela sua natureza pertencem ao direito privado, e aquelles, em que se trata de executar ordens ou re solues do poder publico contra os que lhe so sujeitos; mas cumpre advertir, assim no o fizera, no intuito de declarar o Estado inteiramente irresponsvel pelas consequncias dos actos de poder pblico, como outros tem pretendido. Quanto aos pri meiros, desde que o Estado entra na esphera dos negcios ou emprezas de caracter privado, entendia de razo que o mesmo assumisse uma responsabilidade, to directa e completa, quanto resulta do direito commum ou civil para os prprios indivduos particulares (Es entscheiden hier ie geltenden OrundsUtze es gemeinen CivUrechts und es liegt durcliaus Icein Orund vor, den Staathier anders, in beschrnJcterer oderin weitergehender Weise, hafien zulassen, ais jeden andern Oeschftsherrn, es mag nun ein Individuum oder eine dem Staate untergeordnete Corporation oder juristische Persnlichkeit der Contrahent sem);*1 cabendo, no caso, alem das disposies das leis especiaes, os princpios da relao institoria.68 o Tratando-se por ventura de damnos causados aos bens ou valores em deposito ou sequestros judiciaes. era de parecer que a responsabilidade do Estado devia ser primaria, e no, simplesmente subsidiaria, como em geral.69 Quanto aos actos de poder publico, propriamente ditos, a dizer, aquelles, para cuja realizao ou execuo a autoridade pode empregar a coero legal, no deviam ser elles encarados sob o ponto de vista da responsabilidade do mandante pelos actos de seu mandatrio ou do dono do negocio pelos actos de seus prepostos (institores); seria desconhecer a posio do Estado
67

Ob. cit p. 620. 08 Ibidem, p. 623-625. 69 Ibidem, p. 626 sg.

134 para com os seus funccionarios e os seus sbditos... O poder do funccionario provm da autoridade suprema do Estado, e a sujeio do governado (Unterthan) consequncia necessria da ordem estadoal ("der Staatsordnung) ; mas, desde que o acto do funccionario, dentro das suas attribuies, de considerar acto do Estado, como j se disse, segue-se simplesmente dahi a responsabilidade do mesmo Estado pelas leses feitas aos governados, guardadas, muito embora, restrices diversas. E', sobretudo, acerca de taes actos, que o autor pretende, que a garantia do Estado deve ser meramente subsidiaria; porque, em relao aos mesmos, a cousa succede inteiramente diferente, do que se d com os actos de caracter privado.70 Finalmente, segundo Zacharise, no ha fundamento algum para distinguir entre funccionarios administrativos e judicirios, no tocante responsabilidade do Estado ; uma vez que os ltimos so igualmente de considerar, como rgos do poder publico, na esphera de suas attribuies.71 38. A litteratura jurdica dos outros Estados da Europa, excepo talvez feita da Itlia, no offerece muitos trabalhos lespeeiaes, consagrados ao estudo da importante questo da responsabilidade civil do Estado. Na Frana, por exemplo, e tambm na. Blgica, as opinies dos autores a esse respeito se encontram, em geral, nas prprias obras do direito civil (damnos do dlicto e do quasi-elieto), ou nas do direito administrativo; mas, nem sempre, enunciadas com o preciso desenvolvimento, que a matria requer.72
Loc. cit.,p. 633-34. Ibidem, p. 637-642. 72 " Os trabalhos especiaes ", publicados em Frana, que so mais conhecidos e, certamente, importantes, so: Sourdat, Trait gen. de la respombilit; Sanslaville, De la responscMlit de VJEtat en matire de postes et tlegraphes; Michoud, De la responsbilit de VEtat raison
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 135 38 a. Marcad, na sua obra sobre o Cdigo Napoleo, ensina, que as disposies deste, que regem as relaes entre o committente ou dono do negocio e o commissario ou preposto, so igualmente applicaveis ao Estado e os seus funccionarios; dizendo, consequentemente, a propsito do dispositivo do art. 1384 do referido cdigo, o seguinte: "X/es maitres et comtnettants sont tenus du ommage cause par leur domestiques et prposs". La rgie, bien entendu, s'applique VEtat et aux diverses administrations publiques par rapport leurs agents, prposs ou employs, comme aux commettants parUculiers.73 38 b. F. Laurent se mostra ainda mais positivo, dizendo sobre a matria: L'Etat c'est--dire, le gouvernement est aussi responsable en vertu des articles 1382 et 1383. Tout droit lese donne droit une rparation, moins que la partie lse ne se trouve en face d'un pouvoir irresponsable, tel que le pouvoir lgislatif. Or, le gouvernement est responsable quand il agit comme tel; ce qui est dcisif. Peu importe qu'il ait le droit et mme 1'obligation de faire ce qu'il afait; cela n'excuse pasles partieuliers qui lsent un droit, et cela n'excuse pas nonplus 1'Etat. II en est ainsi en matire de travaux publics : le gouvernement a le droit et le devoir de les faire, mais il ne peut pas lsr un droit en les faisant; des qu'il a lese un droit, il est responsable. Ce que nous disons de 1'Etat s'applique auxprovinces et aux com munes, qui sont une partie integrante de 1'Etat. 74 E ainda depois accrescenta : La responsabilit des commettants s'applique-t-elle 1'Etat ? L/affirmative est certaine, quant au prncipe, c'est--dire, que 1'Etat est responsable quand il est commettant. Mais la dificulte est de savoir quand on peut dire que 1'Etat est commettant et que le dommage est cause par un de ses prposs. II faut appliquer, par analogie, 1'Etat ce
des fautes de ses agents (Revue du droit public, t. III e IV, de 1895);Henri Bailby, De la responsabilit de 1'Etat envers les partieuliers, 1901. Dos trabalhos de Sourat, Michoud, e Bailby se dir no cap. IV seguinte. B 78 Marcad, Explicatm Theorique et Pratique du Code Napoleon, t. V, p.270(5 edic.). 74 F. Laurent, Cours Miem. de droit civil, t. III, n. 361; Prncipes de\ droit civil, t. XX, ns. 419, 420, 432, 489-442.

 136 que la loi dit des particuliers. Le maitre emploie ses domestiques un service qu'il ne veut ou ne peut faire lui-mme; la loi le declare responsable lorsquele domestique, dans Pexercice de ses fonctioos, cause un dommage par sa faute. Ainsi ce qui caractrise le commettant et le prpos, c'est un service que le prpos execute au nom et pour le compte du commettant. Ce prncipe s'applique PEtat quand il agit par Pinterm-diaire de ses agents. Tel est le transport de lettres et dpches ; c'est un service que PEtat remplit par Pntermdiare descour-riers ou de P Administration des chemins de fer. [^ A plus forte raison en est-il de mme, quand PEtat est industriei, et il est, quand il exploite voies ferres, car il est ehef d'industrie. commettant; il choisit ses agents ; s'il les choisit mal, il est responsable pour avoir fait un mauvais choix . O autor abre, todavia, uma larga excepo responsabilidade do Estado, desde que no se tratar de actos praticados pelos seus prepostos, propriamente ditos... Eis, como elle se exprime neste particular: L'Etat vest pas responsable quand ce n'est pas lui qui agit, quand il se borne organiser et diriger un service public. La justice et Penseignement sont des services, mais ce n'est pas PEtat qui juge et qui enseigne; les juges et les professeurs ne sont pas ses prposs; donc PEtat n'est pas commettant, et partant il n'est pas responsable. 75
75

D. 593.

" Cours Elem. de droit civiV, n. 372; " Prncipes", loc. cit.,

A. Batbie, Pres du Cours de droit public et administratif (p. 323. nota, Pariz, 1885): L'administration est-elle tenuo, envers les tiers leses, de reparei' le prejudiee qui Jeur a t cause par les delits ou quasi-delits des agents administratifs ?' L'art. 1384 da Code Civil declare les commettants responsables da dommage cause par leur prposs, dans les fonctions aux quelles ils sont employs; et s'il s'agit de savoir si le droit commum est applicable -1'Etat; IL DEVRAIT L'ETTRE, A PLUS FORTE RAISON, pusque les services administratifs sont monopoliss et que les particuliers ne sont pas libres d'employer d'autres agents. Mais la jurisprudence administrative tend ne reconnaltre cette responsabilit que dans le cas ou l'agent a cause le prejudico en agissant dans les limites de ses attribuitions; s*il en est sorti, les tiers n'ont de recours, que contre 1'auteur du fait dommageable .

%.*.4

337

I 39. Lorenzo Metteei um dos autores modernos, que sustenta o principio da responsabilidade geral do Estado, da maneira mais clara e decidida, e por isto convir lel-o, em parte ao menos, nas suas prprias palavras. Diz elle: II sosteuere in generale che lo Stato e le amministrazione pubbliche non debbano rispondere dei fatto de'loro funzionari vale quanto distruggere ogni obbligazione deli'Amministrazione, contro la essenza e lo scopo d'ogni istitnto pubblico, contro ogni principio di ragione e contro la legge positiva che fu dettata appositamente per dichiarare essa Amministrazione non solo obbligata, ma obbligata per diritto comune e nelle vie processuali ordinrio di rispondere ai privati d'ogni diritto civile o politico offeso (Legge sul contenzioso amministrativo 20 mamo 1S65, llegato ). Imperocch se 1'amministrazione pubblica contrae obblighi. non altrimenti pu contrali se non pei fatti dei suoi funzionari. La osservazione sarebbe inutile se non fosse necessria per correggere certe formule di cui si abusa, lasciando sottintendere quello che in ragionamenti scintifci non si deve altrimenti sottintendere, ma esattamente esprimere. La prima dichiarazione adunque, sia che la responsabilit dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni ammessa pei contratti di 'suoi funzionari. stipulati in loro nome e nel loro interesse. Questa responsabilit contrattuale e direita o si svolge per fatti leciti posti dai suoi funzionari in adem pimento delle assunte obbligazioni, come quando lo Stato restituisce un deposito ricevuto, o si commette per contravenzione colposa e dolosa <jhe si faceia ai patti contrattuali. come quando lo Stato sia chiamato a restituire un deposito sottratto per fatto dei suoi agenti. L' obbligazione, ossia la responsabilit, non mu ta nei due rcasi, essendoch nel secondo il fatto illecito dei funzionario affatto incidente ai contralto, di guisa che lo Stato non risponde solo perla colpa o pei delitto dei funzionario, cio pei mero rapporto institorio che lo lega ai funzionario, ma responde pei contratto stesso che ha col terzo depositante, cio pei principio che il depositrio tenuto per qualunque colpa e sempre, tranne solo il caso di forza maggiore (cdice civ.. art. 1848, 1865)... II smile da dire in tutti i casi di contratti. sia per imprese private, sia per opere pubbliche e forniture, di depositi e custodia di valori, dove il fatto d'un agente delVamministrazione fa si che 1'amministrazione stessa contraente e obbligata non possa soddisfare ai suoi obblighi, e quindi debba sottostare ai danni

138 deirinadenipimento. In tutti questi casi la questione di responsabilit contrattuale e non per qnasi-delitto. E tra le due responsabilit v', tra le altre, questa differenza. che la prima tretta anzi exclusiva delFamministrazione in nome delia quale il funzionario contrasse; mentre la seconda indiretta e dLriverbero per l'amministrazione e concorre sempre colla responsabilit diretta dei funzionario calpevole verso la parte lesa.76 39 a.Como acabamos de ver, o autor partidrio declarado da responsabilidade do Estado, quanto ao que elle chama responsabilidade directa; apoiando o seu juzo juntamente em varias decises judiciarias, que considera no todo correctas, e s quaes tambm teremos occasio de referir-nos em outro logar. Este ponto, portanto, para elle, fora de questo. Duvida s poder existir, segundo Meucci, acerca da responsabilidade que, independente de toda a declarao directa ou especifica de sua vontade, possa, no obstante, caber administrao pelos actos illicitos dos funccionarios, " por fora da prpria declarao genrica de vontade, manifestada na nomeao dos funccionarios pblicos" (nella assunzione de funzionari pblici); ou em outros termos, toda questo se restringe ao fundamento da responsabilidade indirecta ou ex quasidlicto... Para bem elucidai-a, o autor aprecia: primeiro, a natureza da obrigao indirecta no seu caracter de relao institoria ; depois, si ella convm natureza genrica de um ente moral; finalmente, si a mesma pde ajustar-se natureza especifica do Estado e das administraes publicas, e em que limites e effeitos. Da sua exposio a esse respeito, diremos aqui, to somente, o indispensvel ao nosso propsito. Meucci entende que, responsabilidade indirecta ou por quasi-delicio, se diz aquella que se contrahe por acto de pessoa em nossa dependncia ou por facto de cousa que nos pertena; e ' Meucci, Diritto Amministrativo, p. 260-62. Torino, 1898, 4* edc.

Ipu
139 tratando-se, em particular, da administrao publica, semelhante responsabilidade resulta das relaes juridicas, quaes se do entre o committ&nte e o preposto, a dizer, do vinculo institorio (rapporto institorio).'1'' Tirando argumento das espcies particulares, que caracterizam a relao institoria e outras anlogas no direito romano, Meucci declara que non soltanto contrabendo, ma ancora dlinquendo 1'institor obliga il padrone; 78| o que vale dizer, que a responsabilidade institoria dplice: contractual ou directa, resultante de contracto feito em nome e representao do dominus; e indirecta, proveniente da culpa ou acto illicito commettido, por motivo da funco institoria; concluindo de tudo, que o referido vinculo (institorio) consiste: inim mandato e in una rappresentama delia persona, e guasi in un'estensionedelianostraautorit efiduciapersonaleadun'altra, cosi laresponsbilit che ne nasce non solo si estende a tutte le conseguenze dei fatti leciti da essa persona in nostro nome operati, ma a tutte le altre ancora di fatti illecitti conunessi da essa coirabuso dei nostro nome, delia nostra fede ed autorit, e ci perun principio di equit e di diritto generle* razionaXe e\ positivo: esser giusto e naturale che ognuno risenta gl'incomodi di l onde ritrae i yantaggi, e che non sia impunemente per nostra causa e negligenza danneggiato chi tratt con noi o colle persone scelte da noi, collocate sotto la nostra autorit e agenti a nome e nell'interesse nostro. 79 39 b. Estabelecidos, por esta forma, os princpios da doutrina, applicaveis matria, Meucci responde questo especial de saber, si ao Estado deve caber a responsabilidade indirecta, resultante das relaes institorias, nos seguintes termos:
Meucci, loc. cit., p. 264 sg. Ibidem. "Inatitor ex to appellatw est, quod negotio gerendo instet" (L. 3 ff. Delnst. act.) I 70 Meucci, loc. cit., p. 270.
78 77

 140 Noi crediamo che la respomabilit indiretta si convena alio Stato, come ad ogni altro ente giuridico sema distinzione di rappresentanza, poste soltanto le condizioni che si referiseono aUa indole dd rapporto institorio, non alia qualit elle funzioni dello Stato; daUe qualipu accidentalmente ventre determinai a o escl usa VappUcazione delle condizioni, non mu tato il principio.90 O que, melhor explicado, significa: Muito embora o Estado,) sendo a vida collectiva da nao, ordenada e representada juridicamente para a tutela da ordem e da justia, e para fomentar o desenvolvimento moral, intellectual e econmico (in quanto possa castre vagai unto dalVazionc collectiva), tenha, por isto, regras especiaes e prprias, que constituam, para o mesmo, um direito distincto; comtudo, no deixa, de formar uma esphera jurdica, como a de qualquer outra liberdade privada; no podendo aquella ser transgredida, sem dar logar a reparao do direito offendido, pertena este uma outra pessoa publica ou pessoa privada.M O direito publico, acerescenta o autor citado, no uma esphera de iromunidade e inviolabilidade, uma antithese do direito privado; um ramo ou uma applicao do Direito s relaes do Estado, sujeito, como qualquer outro ente jurdico, condicionalidade da existncia e harmonia de todos os direitos. O principio- "que no ha direito contra direito", prevalece em todo o campo jurdico.S2 Conseguintemente, por mais lata que seja a legitima esphera de aco do Estado, desde que este a ultrapassa e offende o direito de outrem, deve reparal-o. Tal o grande principio da igualdade dos direitos, segundo o qual, no se admitte a distineo de pessoas, de funees ou de escopos. O principio da responsabilidade por leso de direito
80 81

Ibidem, p. 277. Ibidem. * Ibidem.

 141 absoluto. Qualquer restrico ou excepo, uma s que fosse, o destruiria...88 "Agisca pur lo Stato nelle sue funzioni de governo e dipolizia,agisca pei suoifini economia, agisca per un impreza privata,quella regola lo segue dappcrtutto. Potra in fatto de quelle sue prime funzioni aver maggior larghezza di movimento, maggior liberta de azione, si vuolsi, maggior previlegio; meno nelle seconde, meno ancora nelle terze funzioni, cia sara questione di fatto e di limiti, ma non di principio." s* No preciso proseguir na transcripo de novos trechos para, em vista delles, melhor conhecer a concluso geral de Meucci sobre a responsabilidade do Estado, pelos actos dos seus rgos, representantes, ou funccionarios. Esta concluso j est, sem duvida, prevista pelo leitor :*Lo Stato o qualunque ammnistrazione publica in qualunque modo eper qualunque fine operante, se leda i dintti altrui per opera di persone alie quali sono affidati gVincarichi che esso deve compiere per prprio interesse, trovasi sotto il principio dei rapporto institorio, e deve risponderne. Se tale possibilita de lesione di diritto e quindi responsabilit si verifichi in tutti i cosi, sara, questione speciale che si riferisce alia matria elle condizioni... 8B Quanto ao que se deve entender, na espcie, por condies e limites da responsabilidade indirecta do Estado, elle nos diz juntamente: so, em geral, os prprios elementos ou circumstancias especiaes, em que se pode dar ou se deve admittir o vonculo institorio na sua comprehenso e effeitos. Trata-se, pois, de relaes, inteiramente apreciveis segundo as regras expressas do direito commum, ou por analogias, tiradas dos textos deste mesmo direito.
88

Ibidem. Meneei, loc. eit., p. 278. 86 Ibidem, p. 379.

84

 142 O mais, que converia ainda mencionar das opinies emittidas por Meucci, sobre a questo, o leitor encontrar em outras partes deste trabalho. 40. Um outro autor, no menos illustre, que no devemos omittir neste capitulo, o professor Gr. P. Chironi.86 Em sua importante obra, "Colpa Contrattule", elle, depois de fazer um breve retrospecto das doutrinas principaes sobre a responsabilidade civil do Estado, expe, por sua vez, a theoria, que reputa capaz de servir de fundamento a esse instituto, emittindo entre outros os seguintes conceitos : A existncia do Estado no somente ideal, no uma simples abstraco, mas o resultado necessrio da vida dos povos, e esta existncia, como entidade perfeita, como pessoa, concebida e se revela pelo complexo dos poderes que concorrem na sua constituio.87 Real ou fictcia, a vida dessa pessoa se manifesta na aco dos funccionarios, os quaes, nem por isto, so o prprio Estado que opera e prov:o Estado, que nomeia os empregados e designa os limites das suas attribuies, no se pode confundir com estes, que agem na qualidade de representantes; e si bem que o representante, que se mantm dentro das faculdades recebidas, seja o prprio representado operando, com tudo, este no se considera bsente em relao aos terceiros (questo con cio non considerato rispetto ai terzi come non esistente ffatto). E' esta, uma consequncia peculiar da representao, e sobre a qual, principalmente, assenta Chironi a sua theoria da responsabilidade geral. 88
So igualmente de citar, como partidrios do principio da responsabilidade geral do Estado:Provenzano Palazzo, Teoria delia responsabilit civile dello Stato. Palermo, 1889;Domenico Solari, La responsabilit delia publica amministrazione. Napoli, 1902. 87 Chironi, Oolpa Contrattuale, n. 225. 88 Loc. cit.
88

 143 Dizer que o acto do funccionario acto do prprio Estado, , segundo elle, proferir uma affirmao inteiramente exacta, visto que o acto do representante acto do representado ; mas, partir dahi para confundir as vontades e as pessoas no pensamento de que s existe o representante, pretender um resultado excessivo, repugnante noo jurdica da representao. E isto se torna ainda mais grave na theoria que distingue a aco justa da injusta nos funceionarios-rgos do Estado : equivaleria dizer, que o representante, emquanto procede bem, . nas suas relaes com os terceiros, o prprio representado mas. quando commette damno. no mais intermedirio, e figura como sujeito nico das obrigaes resultantes...80 Mas, observa Chironi, si o funccionario representa o Estado, si o prprio Estado, quem age na aco do funccionario, porque no se ha de dar aco directa contra o Estado ? E como o funccionario agindo em nome do Estado, ha de pr a sua responsabilidade pessoal em tal relevo, de modo a impedir a possibilidade jurdica de aco contra o ente representado?... O Estado, pessoa independente, faz por intermdio de outrem o que, segundo a sua natureza, no podia fazei*o directamente; por isso, a relao, intercorrente entre elle e funccionario, como se disse a da representao, entendida em sentido genrico, ou comprehensivo tanto da representao in genere, como da representao prpria.90 Em qualquer hypothese, porm, desde que se trate da responsabilidade por culpas dos seus representantes, o Estado toma a figura jurdica de committente, e os seus funceionarios a de
Ibidem. Ob. oit.,n. 227. - Chironi explica o que elle entende pelos qualificativos de representao prpria (ob. ct., n. 177 seg.) e representao in genere ou imprpria (na. 200 seg.); considerando o mandato, como figura da "rappre8entanza vera ou prpria", e a locao de servios, como a da "rappresentanza in genere o imprpria ".
00 89

 144 commissarios (propostos), emquanto agem dentro dos limites das suas attribuies ; si sahem destes limites, a aco no mais t do funccionario, simples facto particular ou pessoa], ao qual, por isso mesmo, o Estado inteiramente extranbo... E deste modo, entende o illustre professor, as relaes] entre o Estado e o funccionario ficam nitidamente determinadas. Si no exerccio do cargo se d certa apparencia de confuso das duas pessoas, isto no contradiz theoria proposta: na aco do representante se empessolisa o representado (nelVazione dei rappresentante s'impersona il rappresentato) que o pz em seu logar, e de tal maneira, que se deve ter, como obra prpria, tudo quanto o primeiro fizer nos limites das suas incumbncias; podendo-se, portanto, instaurar directamente contra o segundo qualquer aco de responsabilidade pelos damnos provenientes da aco do primeiro.91 40 a. Referindo-se objeco, de que no licito applicar os dispositivos do direito privado relaes do direito publico, como so as dos funccionarios, ou que estes no devem ser considerados, como mandatrios ouprepostos do Estado, Chironi adverte, que o direito privado, como direito commum, a expresso mais directa e completa dos princpios da justia ; que o direito publico direito excepcional; e que, portanto, dada a carncia de leis especiaes, que regulem a matria de modo differente, porque o faz o direito commum, a questo pde e deve ser apreciada e decidida nos termos deste ultimo direito. O autor insiste em demonstrar, que a figura do Estado, nas suas relaes com os funccionarios, a de committente 2; e accrescenta : que, fixada assim a ndole jurdica destas relaes, se evita o desaccordo das theorias que. construdas sobre conceitos diferentes, distinguem a culpa coromettida na execuo
91 a

Ibidem. Ob. cit.. n. 228 sg.

r- 145 de um contrato, da qae occorre independentemente de um vin-l calo obrigatrio preexistente, - admittindo a responsabilidade no primeiro caso, e negando-a ou afhrmando-a no segando, absolutamente ou dentro do certos limites... No ha razo para distincao semelhante; na matria em exame, conclao Chironi. o que se pode artrmar. como theoria geral : nla rwpontabit dello Stato feimmittente) per finjuria recata da eolpa impulabile ai moi funrionari (commem) in que$ta qualit e neWeeereio delle foro funzioni, quando per Ugge non tia stabPiht la loro sola regponmhiUt penouale ".* Como elementos essenciaes. constitutivos da responsabilidade do Estado, devem, pois. concorrer: o elemento objectivo da violao de um direito, o elemento subjectivo da culpa do agente, o & condio, de que o acto arguido se d no exerccio e limites das attribnies conferidas ao respectivo agente .M Com estas indicaes, qne vimos de fazer, embora a traos largou somente, da doutrina professada por Chironi, damos por Anda a matria do presente capitulo sobre a "theoria da rwpimsahUidade geral" do Estado. I Quanto analyte ou critica de alguns dos fundamentos par* ticnlares, em que essa theoria se apoia, noa reservamos fazel-a ulteriormente em occasio maia apropriada.

** Ibidem, a. Stt. I * Oa. ., a. 231 sg. 10

a. c.1

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CAPITULO IV Theoria ou Systema Mixto 41. No presente capitulo nosso intuito dar em resumo as opinies ou conceitos dos vrios autores, que, admittindo em principio a responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes,na pratica, todavia, restringem dita responsabilidade somente aos actos, que pertenam uma determinada categoria, das duas, em que os mesmos devem ser, para esse fim, previamente classificados. O ponto de partida, no qual se renem os diferentes partidrios do systema, este: no Estado ha duas pessoas ou dous domnios distinctos, um de direito publico, e outro de direito privado. E, precisamente, nesta distinco, se contm o principio ou a razo fundamental do systema, que adoptam e sustentam. No modo de considerar, desenvolver e applicar esse principio geral, notam-se discordncias serias, as vezes, difficeis de harmonisar, entre os seus prprios adherentes. Parece, que taes discordncias vm, sobretudo, da falta de um critrio geral, seguro, para, conforme ao mesmo, se poder realisar a classificao dos actos nas duas categorias, que servem de base ao systema. Em todo o caso, a despeito de quaesquer divergncias, reaes ou apparentes, ha um facto, que subsiste e se patenteia distincto na controvrsia: , que todos os propugnadores da theoria mixta se mostram accordes no pensamento commum, de afnrmar a preeminncia do poder publico soberano, as vezes, de modo incondicional ou discricionrio, nas suas relaes com os diversos sujeitos de direito privado; mas no desconhecendo, ao mesmo

 147 tempo, a necessidade de serem respeitados os direitos e interesses destes ltimos, aomenos, nos limites da rigorosa justia. No seria faeil dizer, qual o autor que primeiro aventara a ida de distinguir os actos do Estado ou da publica administrao em duas classes, como condio de julgar da responsabilidade ou no-responsabilidade do Estado, pelos effeitos e consequncias dos mesmos.95 Ao nosso propsito, porm, basta ajuntar que, como doutrina, ella hoje, no s, professada por um grande ^numero de escriptores, dos mais competentes, entre os que se tem o ocupado do assumpto, mas tambm, invocada muitas vezes pelos tribunaes judicirios, como razo de decidir os casos que lhes so sujeitos. 42. Larombire se exprime na matria, desta sorte : Si nous soumettons 1'Etat, represente par les diffrentes rgies ou admioistrations publiques, la mme responsabilit qu'un simple- particulier, raison du dommage canse par ses agents et prposs dans 1'exercice de leurs fonctions, ce n'est
Mantellini, apoiando-so om trechos de escriptores antigos, procura demonstrar, que no nova a doutrina que distingue ontre os actos do Estado para, segundo a qualidade dos mesmos, affirmar, ou negar, a responsabilidade do Estado. Entre os esoriptores, a que se soccorre, oita Grotius (Le droit de la guerre et de lapaix, trad. por Barbeyrac, liv. II, cap. 4, 12; cap. 14, 2 seg.; cap. 20, 24, etc), Pufendorff, e De Luca,transcrevendo deste ultimo a seguinte passagem: Intrat reduplicatio personarum quce in Prncipe consideratur \ quod scilicet una est persona prvati contralientis, et altera est publici administratoris et rectoris prncipatus et reipublicce. Quod scilicet alia est persona JPrincipis tamquanx contrahentis, et alia est persona ejusem tamquam Ugislatoris, et providenHs super bono regimim reipublico et prncipatus, ex causa pblicos necessitatis et utilitatis... Ideoque id quod per istam posterwrem personam fit ex causa publica, fortuito casui potius referendum est, et assimilandum fulguri, vel tempestati, vel inundationi, aut incndio, aliisque similibus casibus, ad quos fidei violatio sequi non dicitur. > (De Luca, De officiis venlibus). E depois do que, observa o prprio Mantellini : Si assim ora, quando o Estado desapparecia no Prncipe, muito mais deve ser agora no Estado moderno, do qual o Prncipe apenas o primeiro magistrado. (Lo Stato ed il Cdice Cioile, p. 38-39).
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* 1

 148 pas que le prncipe general et de droit commun, pose dans l'article 1384, soit indistinctement applicable 1'Etat. Lors qu'il organise une administration publique, dans un intrt de monopole ou de spculation ordinaire, en vue d'une vritable exploitation industrielle, ou que, sous 1'autorit de la loi, il fonde 1'etablissement de services publics donfil rgle les conditions d'existence et les rapports reciproques envers les citoyens, qu'elles que soient les considrations d'ordre publie et (Vutilit gnrale qui s'y rattachent, il ne saurait, toute question de competence demeurant rserve, se faire une po-sition exceptionnelle et differente de celle d'un simples par-ticulier. II est cens exercer une industrie prive, et 1'exploitation l'aquelle il se livre tablit entre lui et les citoyens des rapports prives qui sont rgis par les mmes prncipes ordinaires du droit commun, du moins en ce qui concerne au fond la res-ponsabilit qui lui incombe. Ds lors, il est un simple COMMET-TANT ORDINAIRE, et soumis, ce ttre, la responsabilit civile tablie par 1'article 1384, sauf les modifications que cette responsabilit, qui, par rapport lui, n'est ni gnrale ni absolue, peut subir dans son tendue et ses effets, suivant la nature et les besoins de chaque service. Mais, quant aux actes de GOUVERNEMENT proprement dit, il n'est POINT RESPONSABLE DU OOMMAGE CADS par les dlits ou quasi-dlits de ses divers fonctionnaires, qui, dans 1'ordre de la hirarchie et dans les diffrentes branches de l'administration, sont dpositaires d'une part plus ou moins considrable d'autorit publique. Leurs actes, de quelque nature qu'ils soient, n'engagent point sa responsabilit. Autrement, la marche du gouvernement serait constamment entrave, et son action amoindrie. L'intrt publie souffrirait de tout ce quiserait concede des intrts individueis. D'ailleurs, le caractere mme des pouvoirs qui resument la sou-verainet, et en qui reside le gouvernement, la mission de pro-tection gnrale, dont ils sont investis, lahaute sphre, dans la-quelle ils se meuvent et de laquelle descendent tous les pouvoirs secondaires pour entrer plus imraediatement en rapports avec les intrts particuliers, empchent de faire remonter jusqu' 1'Etat, considere comme personne morale, les consquences des dlits et quasi-dlits, commis dans Texercice de leurs fonctions par les agents e fonctionnaires de tous ordres et de tous rangs. Les parties leses n'ont de recours que contre eux.96
Larombire, Theorie et Pratique des Obligations, t. VII, art. 1384, n. 15. Paris, 1885.
96

 149 Importa notar da transcripo feita, que o autor no tira argumento, em favor da irresponsabilidade do Estado, da natureza do acto somente, isto , de ser este, considerado um [ acto de go ver no ou de poder soberano; no, elle affirma igualmente a irresponsabilidade do Estado, em vista de sua qualidade de pessoa moral, e como tal, isenta de responder pelas consequncias dos actos illicitos dos seus representantes... 43. Sourdat, encarando a questo nos seus differentes aspectos, externa os seguintes conceitos: Todos os corpos e pessoas moraes, o Estado, os departamentos, as communas, os estabelecimentos pblicos, assim como, as sociedades civis ou commerciaes, so, em principio, sujeitas ao direito commum, no que concerne formao das obrigaes. Para aquellas, como, para os indivduos particulares, as obrigaes tiram a sua origem das disposies legaes, que regem o direito da propriedade, dos contractos, dos quasi-contractos, dos quasi-delictos, e, se deveria ajuntar, dos delictos; porquanto, si a natureza das cousas obsta, que as individualidades moraes sejam attingidas pelas penas physicamente afflictivas, estabelecidas nas leis de represso, nada impede, que ellas incorram nas obrigaes pecunirias, em razo dos delictos dos seus agentes. Estes ltimos, de certo, so os nicos, que podem ser attingidos pela F pena corporal. Mas as diversas administraes, s quaes elles pertencem, devem ser sujeitas s reparaes civis dos damnos causados pelo delicto.97 Quanto ao prprio Estado, a immunidade que lhe reconhecida, se estende somente s penas; mas a responsabilidade puramente civil existe indubitavelmente ao seu respeito, como a respeito de qualquer outro committente. O delicto, a culpa imputvel pessoalmente ao agente, , s vezes, o effeito de uma
Sourdat, Trait Qn. de la responsbilit, t. II, n. 1239. Paris, 1902, 5* edic.
87

 150 imprudncia, de uma negligencia da autoridade superior ; em todo o caso, a escolha do agente em si pode constituir uma culpa; e justo , que a presumpo legal estabelecida contra os committentes em gera), para obrigal-os a no empregar, seno, prepostos de idoneidade segura, se estenda igualmente ao Estado, representado pelas differentes administraes. O interesse publico assim o exige tanto mais fortemente, guando os poderes, de que so revestidos os agentes, em razo das suas funces, . podem tornar as suas culpas, mais prejudiciaes aos terceiros, do que a dos simples particulares. Objectaro talvez, prosegue Sourdat, que semelhante responsabilidade pode comprometter a fortuna publica? O perigo no real: alis, si as condemnaes pronunciadas contra o Estado se podessem tornar to frequentes, de modo a comprometter o patrimnio publico ; um facto desta ordem indicaria,, antes de tudo, desordens no corpo administrativo, e o nico remdio efficaz contra taes desordens seria, precisamente, forar o Estado, por uma applicao severa da regra da responsabilidade, a escolher agentes mais esclarecidos e mais devotados ao interesse publico. E pois, o disposto no paragrapho terceiro do art. 1384 do cod. civ. applicavel ao Estado, em razo do damno causado pelos agentes das diversas administraes, nas funces que lhes so conferidas.98 Todavia, adverte logo o autor, seria ir demasiado longe, si considerssemos o Estado, como responsvel pelos actos de todos os funccionarios, que elle nomeia ou emprega: -"Une distinction est ncssaire"; mais c'est un problme diff-cile que d'en dterminer les bases. Ni la loi ni la jurispru-dence n'ont encore formule un prncipe bien arrete. On peut dire cependant qu'en general les ACTES DE SOUVERAINET OU
DE PDISSANCE PUBLIQUE ET LEG1SLATIVE, Us fttlts de goUVer-

' Loe. cit.,n. 1302.

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n&mant proprement dits, ou d'administration gnrale, ne don-nent pas

lieu la responsabilit de 1'Etat.Tels sont les faits de guerre, les mesures gtirales et mme particulires, prises dans un intert (Vordre public, de salubrit, ou au point de vue economique, comme la prohibition d'exporter certames denres ou mercliandises, 1'tablissement ou la modification des tarifs de douanes, un changement aux limites de la frontire, par suite de conventions diplomatiques ou autres mesures de haute police prises par suite d'accords de eette nature, les aetes de tutelle administrative. II est remarquer, du reste, que ces dispositions d'ordre et de police ne portent pas gnralement atteinte des droits acquis, et e'est la raison fondamentale qui s'oppose ce qu'elles engendrent une action en responsabilit, qui de-vrait tre admise dans le cas contraire. " Elles sont aussi par-fois le rsultat de la force majeure, comme lorsqu'il s'agit de prevenir ou d'arrter une pidemie, une inondation. Alors mme qu'elles porteraient prjudice des intrts respectables, des attentes legitimes, elles pourraient n'tre de la part du Gouvernement, que Texercice d'un droit. Par exemple, lors-qu'une circonscription territoriale est modifie suivant les rgies lgales, les notaires ou officiers ministeriels, qui peuvent souffrir quelque prjudice, n'ont pas d'action en rparation; mais V Etat n'userait sans doute pas de cette faculte avec rigueur en supprimant une circonscription entire, ce qui quivaudrait peu prs la suppression des offices: il donnerait sans doute une indemnit.Les actes de cette nature sont donc regardes comme tenant un pouvoir discrtionnaire, dont l'Etat est in-| vesti dans Vintrt public, et ds lors, ils ne sont susceptibles (Vaucun recours par voie contentieuse devant les tribunaux, soit judiciaires, soit administratifs. Cest seulement par voix gracieuse qu'on10 peut en demander la modification ou rclamer une indemnit. 43 a.Entretanto, no se tratando de actos, como os que ficam indicados, o autor entende, como se vio, que o Estado deve
Ob. oit., ns. 1304-1305. O autor diz "des droits acquis", porque' si o acto arguido no ferir, seno, simples convenincias, esperanas nao realisadas, as quaes a lei no protege por uma sanao particular, no haver dam no de modo a constituir o seu autor em culpa, e obrigal-o reparao. O damno, na hypothese, no seria aprecivel. Loc. cit., 1.1, n. 444. 100 Ob. cit., n. 1805.
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 152 ser declarado sempre responsvel pelos actos dos seus representantes. Os servios que elle enumera de maneira especial, nos quaes semelhante responsabilidade de regra, so: 1) o dos bens do domnio do Estado; 2) o das reparties flscaes, isto , administraes, a que compete a arrecadao de rendas, inclusive os estabelecimentos de industria monopolisada, taes comoa'dos tabacos, a de vias-ferreas, etc.; 3) o das obras publicas, civis ou militares, assim como os que versam sobre a construco de navios, fabricao de plvora, armas e outros servios dos arsenaesou estaleiros da nao. O Estado, como gerente desses differentes ramos da fortuna publica, age nas mesmas condies, em que o faz um individuo particular, muito embora, as suas vistas sejam somente dirigidas pelo interesse publico.101 Segundo Sourdat. a responsabilidade do Estado directa, ou reflexa: directa, quando o damno resulta de factos ordenados e executados pelo prprio Governo, tendo ento applicao os arts. 1382 e 1383 do cod. civil;reflexa, quando os factos so imputveis pessoalmente a um funccionario. isto . quando se d a sanco do artigo 1384 do mesmo cdigo. No ultimo caso, a aco contra o Estado depende de duas condies essenciaes: Ia, que o acto damnificante seja commettido pelo agente no exerccio de suas funces ; 2a que dito acto constitua uma culpa caracterisada, quer dizer, que o Estado no poderia responder por um accidente sem causa reconhecida, ou cuja causa no podesse ser attribuida, com segurana, negligencia dos seus empregados. 102

u>i ibidem, n. I30ft. 102 Ob. cit., n. 1307. O autor funda a responsabilidade reflexa, alem do mais, na escolha ou nomeao feita pelo committente, o qual, si prepz ao seu servio um individuo menos capaz ou negligente, dever carregar com as consequncias dahi provenientes, como suas. (loc. cit., n. 884).

 153 43 b. Referindo-se aos que contestam a responsabilidade reflexa, desde que no haja disposio expressa de lei a respeito. o autor observa: "Ceei revient dire qu'au fond la responsahilit de VEtat ne existe pas; du moins qu'elle nc ser reconnue qu'au gr de V administration elle-mme, et sans aucune rgle qui la determine V avance. Or, un pareil arbitraire est essentieUement rigrettble.''108 De resto, tambm Sourdat de parecer, que as regras do mandato ordinrio ou civil no podem ser applicaveis s funcIes publicas por no haver analogia, dizendo, a esse respeito: Quando eu trato com o mandatrio de uma outra pessoa, sou livre de contractar ou no, e tenho o direito de verificar os poderes do mesmo. Mas, diante do funecionario publico, me acho desarmado. Elle no me permitte, em regra, discutir a sua autoridade ; e como os limites das suas attribuies no so exactamente conhecidos pela mrparte dos cidados, fcil lhe ser abusar delias... A responsabilidade do Estado a nica garantia efficaz (la seule garantie efficuce contre Varbttre et les obus) contra o arbtrio e os abusos. Ella se justifica, como a de todo comraittente, pela obrigao que lhe incumbe de bem escolher os seus propostos, fiscalisal-os. e dar-lhes as ordens e instruces convenientes.104 44. A. Bonasi foi, seno o primeiro, certamente, aquelle que expoz na Itlia, de modo particular, o systema da dishncao dos actos do funecionario, como critrio da responsabilidade ou no-responsabilidade civil do Estado, relativamente aos effeitos dos mesmos actos. Convir ouvil-o, de preferencia, na sua prpria linguagem. Si vuol sapere. . . si i rapporti che passono fra le publi-che amministrazioni e i funzionari che le rappresentano, sieno
1,8 104

Ibidem, n. 1308. Ibidem.

 154 delia stssa natura di quelli che intercedono fra i comittenti e i commessi di cui parla il cdice civile, per decidere se a quest'ordine particolare di relazioni possono darsi le medesime qualifiche alio scopo di dedurne ginridicamente conseguenze identiche.'.. In tesi generale sarebbe difncile il trovare un solo argomento plausibile in appoggio di una soluzione negativa. Logicamente lo Stato non potrebbe essere esonerato sempre ed in tutti i casi da ogni responsabilit verso i cittadini, che alia condizione di non riconoscergli nessun obbligo verso di loro ed a questi nessun diritto propriamente detto contro lo Stato;' sistema che toccherebbe 1'estremo limite dei dispotismo, che respinto da tutti i governi civili come un'odiosa calunnia, e che in Itlia, dopo la sua gloriosa rivoluzione, nessuno pensa pidi mettere innanzi. Ma se 1'equit e la ragione vietano de sottarre intieramente lo Stato dalle disposizioni scrite nell' articolo 1151 e seguenti dei cdice civile, non si pu neppure ammettere che la sua responsabilit si trovi sempre impegnata pel fatto de'suoi agenti.105 Si, pois, prosegue Bonasi, a verdade no se acha nos estremos, preciso procural-a em um justo meio, isto , procedendo a distinces, que ponham os princpios da sciencia e os sagrados direitos do individuo em accrdo com a necessidade de no tolher inteiramente a aco do Estado e das administraes menores, que ao mesmo servem de auxiliar ou de complemento. 44 a.Examinado o Estado na sua origem, na sua natureza, no seu fim e meios para chegar realisao deste, diz o autor, facilmente se lhe descobre um duplo caracter, do qual deriva uma ordem dplice de funces e attribuies perfeitamente distinctas. Por umas, elle se apresenta, como investido do poder soberano de dictar as leis, de tomar todas as disposies necessrias execuo delias, de distribuir a justia, de manter a ordem e a segurana entre os cidados, protegendo os seus interesses moraes, intellectuaes e materiaes, e no caso
A. Bonasi, Responsabilit Penale e Civile dei Ministri e degli altri ufflciali puUici, n. 262, p. 446 sg. Bologna, 1874.
105

 155 de conflicto entre os interesses privados e os do publico,fazer prevalecer a causa publica sobre a privada dentro dos limites da verdadeira necessidade, isto , fazer prevalecer a primeira sobre a segunda com o menor sacrifcio possvel da liberdade e propriedade privada.106 Por outras, o Estado se manifesta, como uma grande pessoa moral, uma pessoa jurdica ou civil, possuindo bens, propriedades, interesses,crditos e dbitos, que no se confundem, nem com os bens, nem com as propriedades, nem com os interesses, crditos, e dbitos, dos indivduos que compem o Estado : podendo este comprar, vender, obrigar-se, estar em juizo, em uma palavra, fazer todos os actos da vida civil que so compatveis com a sua natureza de pessoa jurdica, e dos quaes nascem as relaes de direitos e obrigaes, regidas pelo cdigo civil.107 Considerado o Estado sob o primeiro aspecto, a dizer, '' come un' incarnazione delia sovranit e nlla suapersonalit politica", evidente, que o art. 1153 do cdigo civil no pode ser-lhe applicavel; assim como, manifesto que dito cdigo, s regulando os interesses da ordem privada, ou as relaes de pessoa pessoa,os seus qualificativos de committente e commissario tambm s devem ter applicao aos casos, em que se do commisses de interesse privado, e no aos cargos ou funces publicas, institudas pelas leis que interessam ordem publica e administrao do Estado, e que, como taes, no podem ser reguladas, seno, pelo direito publico. Consequentemente, accrescenta Bonasi, no silencio deste direito, a responsabilidade pelos factos illicitos e lesivos, praticados pelos funccionarios pblicos no exerccio de funces soberanas, a elles delegadas pelo Estado, puramente pessoal (resta puramente personale); no cabendo ao individuo, que por
Ob. oit., n. 264, p. 448. Cf. Romagnossi, Principi fonamentali dei diritto amministrativo, l. 1. 107 Ibidem.
106

 156 elles fr lesado nos seus direitos, outro recurso contra o Governo, seno o da via graciosa, para pedir a revogao ou reforma dos actos que lhe causarem damno.108 Emquanto que, considerado o Estado sob o outro aspecto, a dizer, como pessoa civil, no ha duvida, que em relao aos cidados lesados nas suas pessoas ou nos seus bens, deve elle ser encarado, como committente dos funccionarios ou agentes que institue e fiscalisa; porquanto, com a mudana da extenso, no se opera a mudana de natureza, ou em outros termos, por mais vasta e gigantesca que seja a personalidade jurdica do Estado, esta no deixa de achar-se sujeita s regras que so prprias e communs s pessoas em geral: In consegitenza, V azione i risarcimento pei fatti dannosi compiuti dai publici uffiziali, netta loro qualit di commessi applicati alia gestione dei privati interessi dello Stato, potra esercitarsi indifferentemente, e come ogni altra azione solidale, o contro lo stesso autorc dei fatto, o contro Vamministrazione, o contro tutti e due comulativamente.109 A apreciao, pois, da matria e a deciso dos casos depende, parte, das disposies do direito publico, parte, das regras do direito privado. O autor, porm, reconhece e confessa que, no obstante os princpios geraes, por elle enunciados, grande dificuldade continua a subsistir no firmar a distinco dos actos do Estado, quando elle age, num, ou noutro, dos dous aspectos, pelos quaes deve ser considerado, afim de julgar-se da sua responsabilidade : lo Stato persona civile, e lo Stato governo, per ci stesso che Vuno accessorio e instrumento elValtro, si toccano frequentemente per tutti punti, e s'intersecano e si complicam di guisa, che spesso Vordinria attenzione non basta pi a distinguere i rispettivi confini e qual titulo siu compiuto un eterminato atto. E' allora che V applicazione dei principialle fat108

Ibidem, n. 265. 'Ibidem, p. 450.

 157 tispede diventa somtnamente ifficile.no E prova desta diffieuldade sobre a distinco recommendada nos offerecem os annaes da jurisprudncia nas incertezas das decises judiciaes e nos pareceres dos jurisconsultos, que tem tido occasio de pronunciar-se sobre os casos particulares occorrentes.m 44 b. De resto, Bonasi preceitua, como regra geral, que no soffre excepo, a no ser que a lei o declare expressamente,que a applicabilidade do art. 1153 do cdigo civil s administraes publicas depende sempre da condio, de que os respectivos factos sejam praticados no exerccio das prprias funces, ou que, ao menos, se liguem de modo inherente aos fins das mesmas administraes.112 O autor estuda ainda a matria, debaixo de outros pontos de vista, que lhe so peculiares, mas de que no ha mister fazer especial meno neste lugar, para, depois de tudo, chegar estas concluses : 1. Que as administraes publicas no respondem pelo acto de seus representantes, quando estes agem no caracter de delegados investidos das funces soberanas do Estado, e que por isto, em tal caso, a responsabilidade do damno causado por actos illicitos recae somente sobre a pessoa do funccionario, que os pratica, e no cabendo aco alguma, seno, contra este pessoalmente. 2. Que, ao envez, a responsabilidade dos factos lesivos e illicitos dos funccionarios attinge s administraes, de que Ibidem, p. 462 sg. Bonasi entra no exame de vrios actos e factos praticados pelos funccionarios de diversos ramos da administrao publica, no intuito de bom esclarecer os fundamentos da theoria que adoptara, citando a propsito numerosas decises das cortes de justia, belgas, francezas e italianas, proferidas, segando elle, d'accrdo com a theoria referida.Loc. cit,, ns. 269 a 283, p. 461-526. 112 Ob. oit., n. 284, p. 526.
1 1 , 110

 158 dependem, quando, no exerccio das suas funces, elles praticam actos que se incluem na esphera dos interesses privados das mesmas, consideradas estas, como personalidades jurdicas ; e por isto, em hypotheses semelhantes, as aces de indemnisao podem ser propostas livremente, ou contra as administraes, ou contra os funccionarios; mas, adverte Bonasi, ser contra estes somente, desde que tenham agido fora dos limites do seu mandato. 3. Que, finalmente, nos casos, em que tem lugar a responsabilidade das administraes, a ellas so applicaveis, activa e passivamente, as regras do direito commum.118 45.E. Loening, cuja importante monographia 1U j temo-nos referido tantas vezes no presente trabalho, entende que, no estudo da responsabilidade civil do Estado, cumpre dividir a matria em duas partes distinctas: uma, relativa aos actos ou omisses illegaes, praticados pelos funccionarios, como representantes do Fisco;11& outra, relativa aos actos e omisses illegaes dos funccionarios, como representantes do poder publico ou da soberania do Estado: aquella, regida pelas disposies e princpios do direito commum ou privado, e esta, regida pelo direito publico ou direito do Estado. Partindo deste pensamento, Loening estuda, em particular, os factos de uma e outra ordem, para, segundo a sua natureza e effeitos diversos, verificar os casos, em que o Estado
Ibidem, n. 295, p. 539.Em trabalho posterior sob o titulo "La responsbilit dello Statoper gliatti dei suoi funzionari", Bonasi sustenta as mesmas idas, de que vimos de dar ligeira noticia.Vide: Revista Italiana per le scienze giuridiche, vol. I, fase. I. Roma, 1886. 114 Die Saftung es Staats aus rechtsvrigen Handlungen seiner Beamten naeh deutschen PHvaUund^StaatsrecM. Frankfurt a/M. 1879. u Fisco , na linguagem official e na litteratura jurdica allem, o Estado nas suas relaes de ordem civil ou de direito privado. Equivale expresso "Fazenda Publica", usada semelhantemente no Brazil.
118

 159 deve, ou no, responder pelos damnos, que dos mesmos provm aos direitos individuaes; dizendo a esse propsito : Emquanto o Estado se mantm nas relaes puramente de direito privado, ou quando de relaes, embora pertencentes ao direito publico, resultam reclamaes 116 e obrigaes contra o Estado, que devam ser attendidas segundo disposies particulares do direito privado, o Estado ou o Fisco (como chamado neste caracter) sujeito s normas do referido direito: tal o principio consagrado no direito commum e em todas as leis particulares. No obstante a serie de privilgios, que porventura lhe caibam, o Estado, como Fisco, uma pessoa jurdica do domnio do direito privado (der Staat ais Fiscus ist eine juristische Person auf dem Gebiel des Privatrechts).117 Portanto,- accrescenta o autor: a questo de saber, si, e at onde, o Estado obrigado a responder pela conducta illegal dos seus funccionarios, nas relaes de direito privado, resolve-se, antes de tudo, na questo mais geral de saber, si, e at onde, as pessoas jurdicas do domnio do direito privado podem ser declaradas responsveis pela conducta illegal dos seus representantes . U8 No exame desta these, douta e longamente feito, Loening, depois de bem apreciar os actos e condies differentes, pelas quaes os funccionarios podem lezar ao alheio direito em vista dos princpios do direito privado (na celebrao e execuo de contractos, no quasi contracto, no delido, e no quasi-delict) chega concluses particulares, que convm mencionar separadamente. 45 a.Quanto aos damnos provenientes das relaes contractuaes, entende o autor, que toda pessoa jurdica, e o Fisco O autor emprega a palavra "Anspruche", que significa, verdadei ramente, reclamaes jurdicas, isto , aces ou direitos de aco, 117 Loening, loo. cii, p. 58-54 e 93. 118 Ibidem.
116

160 em particular, deve responder pela culpa dos seus representantes, prestando justa indemnisao aos indivduos lesados.110; Tratando-se, porm, de actos extracontractuaes, a responsabilidade das pessoas jurdicas por culpa verificada de seus representantes no se pde fundar, nem directa, nem analogicamente, na obrigao do dominus pelos delictos, que o institor, o exercitar, ou outros prepostos semelhantes, commettam no desempenho de um negocio ou encargo. Os representantes das pessoas jurdicas no se acham precisamente, para com estas, na relao institoria, e nem, segundo o direito romano, o dominus respondia pelos actos lesivos, que o institor, ou outro preposto qualquer, coramettia independentemente de contracto, ainda mesmo, quando fosse a relao institoria, que desse occasio ao facto arguido: sendo, portanto, em vista da theoria e pratica, allera,120 de apresentar ou afirmar, sobre este ponto, as seguintes proposies: 1) Uma responsabilidade da pessoa jurdica em geral, assim como, do Fisco em particular, pelas culpas extra-contractuaes dos seus rgos e funccionarios, no pode ser derivada, nem da natureza da cousa, isto , da ida da pessoa jurdica em si, (por no ser capaz do mal), nem da relao jurdica, em que esto os rgos e funccionarios para com ella. Assim j succedia no direito romano, no qual assenta a theoria hodierna da pessoa jurdica, visto como essa responsabilidade fora desconhecida do mesmo. E nem se pde dizer, que dita responsabilidade era uma necessidade lgica da pessoa jurdica. 2) A responsabilidade das corporaes pelos actos de seus rgos e funccionarios, caracterstica prpria do direito medieval, no foi recebida no direito eommum. lis Loc. clt., p. 64, ngnanter, p. 71. ia o autor examina e aprecia a matria, principalmente, em vista do direito e jurisprudncia da Allemanha.

 161 3) Tambm no est demonstrada a existncia de um direito usual, por meio do qual essa responsabilidade tenha entrado no direito commum. A diversidade de pareceres, sustentados na litteratura e na pratica, assim como, a vacillao da linguagem das prprias cortes judiciaes, que tem as vezes admittido a responsabilidade das pessoas jurdicas, como fundada em direito, mostram claro a falta de convico geral acerca do assumpto. 4) A moderna legislao allem no contm disposio expressa sobre a questo m e dos seus princpios geraes estabelecidos, concernentes s pessoas jurdicas, no licito derivar a responsabilidade destas por culpas extra-contractuaes. I 5) Como se disse, um direito usual, relativo a este ponto em particular, no foi, pelo menos, at agora demonstrado. E emquanto a existncia deste direito no for comprovada, a regra a prevalecer, tanto segundo o direito commum, como segundo a moderna legislao, esta: As pessoas jurdicas em geral, assim como o Fisco em especial, no respondem pelas culpas extra-contractuaes de seus rgos e funceionarios, a menos que hajam assumido, convencionalmente, a obrigao de fazei-o, ou que esta obrigao lhes incumba, excepcionalmente, em dadas relaes, por fora de disposies positivas. Die juristischen Personen tiberhaupt, wie er Fiscus insbesondere, haften nicht fitr die aussercontractlichen Verschuldungen ihrer Organe und Beamte, sofern sie nicht vertragsmassig eme Haftung iibernomrnen hbcn oder sofern ihnen nicht durch positiven Rechtssatz fiir besondere Verhltnisse ausnhmsweise eme solche Verbindlichkeit aufgelegt tvoren ist. 6) Entretanto no se desconhece, que, conforme uma comprehenso mais lata, a responsabilidade da pessoa jurdica, pela culpa extracontr actual dos seus representantes, consideO autor escrevera antes de promulgado o actual cdigo eivil allemao.
11 R- c. .
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 162 rada, uma obrigao de justia (ais eine Forderung der Oerechtiglceit), e que, segundo este pensamento, as cortes judiciarias, assim como, escriptores notveis tem, no raro, admittido que a sobredita responsabilidade pode encontrar o seu fundamento no prprio direito vigente.. .m Quanto esta ultima proposio, Loening procura, mais uma vez, revistar os factos e argumentos, em que a mesma se baseia, concluindo, porm, de modo insistente : Io que, da chamada '' culpa in eligendo sive custodiendo '', no se pde derivar uma tal responsabilidade da pessoa jurdica; visto, si culpa houver no caso, pertencer ella aos rgos ou funccionarios, e no pessoa jurdica;123 2o que, consequentemente, s poder caber responsabilidade ao Fisco, ou pessoa jurdica em geral, por amno extracontractual, quando a questo da culpa fr irrelevante, a dizer, quando, por exemplo, o Fisco se faz empresrio de certos ramos da industria ou commercio, cuja explorao involve perigos para os operrios e os terceiros; perigos, que. tanto podem occorrer por negligencia na fiscalisao, como, por se no poderem evitar, ainda com a maior precauo. Quem explora empresas dessa ordem, mesmo sem incorrer em culpa, pode occasionar daninos e desastres; e como a obrigao de indemnisal-os no assenta aqui na culpa, porque a explorao um acto licito, e sim, no perigo que ella acarreta; lgico e justo, que o empresrio carregue com as consequncias desse perigo, prestando a reparao devida.m Loc. cit., p. 83-85. Loc. cit., p. 86 seg. 184 Loc. cit., p. 87-91. Segundo Loening, o Estado, como explorador de vias-f erreas, e d'outras empresas do commercio ou Industria, est sujeito ao cod. do commercio e as leis especiaes. Quanto aos fundamentos particulares, era que elle se apoia para chegar s concluses, de que acima se fez meno, so elles idnticos aos de que se soccorre igualmente, para combater a responsabilidade pelos actos do governo (hic, p. 164-65, sg.).
123 122

I
I 163 I
45 b.Passando , outra ordem de factos, Loening comea por accentuar, que os princpios do direito privado no podem ser applicaveis ao Estado, quando este, em vez de Fisco ou sujeito de direitos e obrigaes privadas, se apresenta, ao contrario, no exerccio do poder publico, isto , como autoridade suprema, a cuja vontade todos os indivduos devem obedecer, no lhes sendo licito obstal-a, em nome dos seus direitos particulares. O Estado pode, por meio da sua legislao, modificar ou abolir os direitos privados existentes; assim como, autorisar, em dadas circumstancias, aos seus rgos violar os mesmos direitos. Pode igualmente conferir-lhes a faculdade de decidir, segundo o prprio critrio e dentro de certos limites, si tal ou tal medida, alis infringente dos direitos particulares, se faz necessria, e bem assim, deixar ao arbtrio dos ditos rgos o decidir, em dados casos, si devem, ou no, usar dos meios do cargo, elementos de fora, etc, para obstar um perigo, que ameace os direitos privados dos indivduos. Em todos esses casos e outros semelhantes, os actos ou omisses dos rgos do Estado nada tem de illegal, desde que se conservem nos limites postos pela lei, ainda mesmo, que o seu procedimento no corresponda ao fim, ou que a sua interferncia seja desnecessria. Emquanto no se provar, que se procedeu com dolo ou negligencia, no se pode fallar de damno causado illegalmente: suppondo mesmo, que o funccionario haja intervindo por erro ou zelo* demasiado, o seu acto no illegal, desde que se tenha conservado dentro dos limites da lei. m Adverte, porm, Loening, que a sua indagao, no momento, no se refere aos actos desta espcie, mas, somente, s leses porventura causadas a terceiros pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios. m
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Loe. oit., j. 93-94. 121 Loc. oit., p. 95.

 164 Pelo que, entrando no exame particular dos fundamentos diversos, que tem sido apresentados para justificar a responsabilidade do Estado, taes como, o dever de obedincia aos funccionarios, a culpa do Estado na nomeao ou fiscalisao destes, o dever de proteco ou garantia dos direitos individuaes, ou mesmo, o de assegurar o bem estar dos indivduos (Wohlfhrt seiner Angehorigen) por parte do Estado, e o caracter representativo do funccionario, cujos actos, segundo se tem entendido, devem ser considerados, actos do prprio Estado127 ; depois de confutar a semrazo de uns, e a improcedncia de outros, concluir com as seguintes consideraes : a) Para saber, si, e at onde, seja admissvel a responsabilidade do Estado, precisa examinar os seus fundamentos especiaes, os quaes no se encontram, nem no caracter representativo do cargo publico, nem em uma culpa do Estado. E uma vez acceito, como correcto, que o caracter representativo do cargo, somente, no obriga ao Estado pelos actos illegaes dos funccionarios, disto resulta igualmente, que no existe uma soluo geral da questo. No ha fundamento jurdico algum, segundo o qual, o Estado deva ser declarado responsvel por todos os actos ou omisses illegaes, de que os seus funccionarios se mostrem culpados no exerccio dos cargos; assim como, verdade, no haver tambm fundamento jurdico, que exclua, por completo, a responsabilidade do Estado, acerca de determinadas espcies de actos e omisses illegaes dos referidos funccionarios. A razo jurdica desta responsabilidade limitada no est na relao do cargo publico, como tal, mas na natureza jurdica de certas funces, que os funccionarios exercem em nome do Estado. b) Do mesmo modo, no se pode admittir a culpa do Estado na nomeao ou fiscalisao do funccionario.. .Dado que um funccionario superior nomeie, por culpa ou dolo, a um individuo
7 Loc. cit., p. 97-109.

 165 incapaz... e que, da aco ou omisso illegal do mesmo, resulte um damno, a culpabilidade deve recahir sobre dito funccionaIrio superior, assim como, a obrigao consequente de reparar o damno; o Estado, porm, nunca estaria por isso em culpa ou na obrigao de indemnisar cousa alguma................ '' Wenn und soweit also eine Uaftpflicht des Staats anzunehmen sein wird, wird dieselbe auf besondern Reelitsgrlinden zu ruhen kaben, die weder in dem reprsentativen Charakter des Amtes noch in einer Yerschuldung des Staats enthalten sein knnen. Ist das erstere richtig, dass der reprsentative Chararakter des Amtes allein den Staat nicht verpflicbtet, fur die rechtswidrigen Handlungen der Beamten einzustehen, so wird daraus auch gefolgert werden miissen, dass es berhaupt eine keinen Rechtsgrund nach welchem der Staat haftbar zu erklren wre fur ALLE rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassungen, deren sicli seine Beamte in Ausubung ihrer amtlichen Functionen schuldig maclien. Aber es gibt auch keinen Rechtsgrund, welcher allgemein die Haftpflicht des Staats fur einzelne Kategorien von rechtswidrigen Handlungen oder Unterlassangen seiner Beamten AUSSCHLSSE. Der Rechtsgrund der Haftpflicht des Staats, soweit eine solene anzunehmen ist, liegt NICHT IN DEM VERHLTNISS DES STAATSAMTS ais solchem, sondem IN DER RECHTLICHEN NATUR EINZELNER FUNCTIONEN, wel-che die Staatsbeamten im Namen des Staats auszuuhren haben. Ferner aber kann eine VERSCHOLDUNG des Staats bei Anstel-lnng und Beaufsichtigung der Beamten ebensowenig angenom-men werden, wie eine Verschuldung einer juristischen Person tiberhaupt. Hat aus dolus oder culpa ein liherer Beamter einen untuchtigen Menschen zu einem Amte befbrdert und ist der durch die rechtswidrige Handhing oder Unterlassung des Letztern entstandene Schaden auf die Verschuldung des hhern Beamten zuriickzufuhren, so kann auch dieser hhere Beamte schadensersatzpflichtig erklart werden; niemals aber ist der Staat ais solcher iu einer Yerschuldung aus der eine rechtliche Schadensersatzpflicht entspringen knnte".128 Continuando, Loening faz juntamente meno do que se encontra na legislao e jurisprudncia dos Estados allemes
1W

ALLGEME1NE BEANTWORTUNG DER FRAGE NICHT QIBT. Es gibt

Ob. cit., p. 109-110.

 166 acerca da matria* accrescentando, neste particular, que si, com efeito, a responsabilidade do Estado tem sido admittida, relativamente a alguns ramos da administrao publica; nem por isso, menos verdade, que no direito commum, bem como, na maioria da legislao particular dos Estados, no existem textos jurdicos expressos, que estabeleam a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios, occorridas no exerccio das suas funces politicas (der staatlicJien Functionen) ,129 E revendo os differentes actos ou funces deste ultimo caracter, das quaes podia resultar semelhante responsabilidade, o autor s descobre dous casos, nos quaes ella admissvel : 1) quando o Estado haja obtido lucro do acto illegal, at a importncia do lucro; 1S0 2) quando a obrigao provenha de contractos de direito publico, (sendo de incluir nos contractos da espcie os depsitos pblicos recebidos).1S1 Tale o transumpto das idas principaes de Loening, que ficaro melhor conhecidas, em vista da sua concluso final, pela maneira seguinte: Temos chegado ao teimo das nossas indagaes, esperando haver demonstrado que, segundo o direito positivo da Allemanha, no existe a responsabilidade geral do Estado pelos actos illegaes dos seus funccionarios, e que uma tal responsabilidade no resulta, como necessidade lgica, nem da ida do Estado e dos funccionarios, nem da relao dos sbditos para com o poder publico. Tambm a justia no exige nenhuma responsabilidade geral do Estado. No ha mesmo um principio geral, decisivo da questo. Pelo contrario, preciso conhecer das relaes particulares, em que o Estado entra com os seus sbditos, para, segundo a natureza jurdica delias, decidir, si , ou no, justificvel, a responsabilidade do Estado pelos actos Loc. cit,, p. 96 sg., no sg.
i3o Loc. clt., p. 116. isi Loc. cit., p. 181. Cf.-Piloty, DU Haftung des Staati, p. 259.

 167 illegaes dos funccionarios. Wir sind hiermit zum Schlusse unaerer Untersuchungen gelangt. Wir hoffen den Nachweis! geliefert zu haben, dass nach positiven Recht in Deutschland ieine allgemeine Haftung des Staats aus den rechtswidrigen Handlungen seiner Beamten nicht existirt, und dass eine solene mit logischer Nothwendigkeit sich weder aus den Begriffen des Staats und der Beamten noch aus dem Verhltniss der Unter-thanen zu der Staatsgewalt ergibt. Auch die Gerechtigkeit for-rlert keine allgemeine Haftung des Staats. Es gibt iiberhaupt kein allgemeines Prinzip, das die Frage entscheidet. Viel-mehr bedarf es einer Untersuchung der eiuzelnen Verbaltnisse, in welche der Staat mit seineu Uutertbanen tritt, um nach deren rechtlicher Natur zu entseheiden, ob eine Haftung des Staats fiir die rechtswidrigen Handlungen der Beamten ge-rechtfertigt ist oder nicht.132 Nada mais precisamos dizer, para que se infira, que, conforme as suas prprias palavras, o autor devera figurar, de preferencia, entre os que sustentam no haver uma razo jurdica, que justifique a responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, isto , que o mesmo propende manifestamente para a theoria da prpria irresponsabilidade do Estado.
Ob. cit., p. 134-135.Collocando E. Loening entre os partidrios do systema mirto, AQ que nos estamos occupando, flzemol-o principalmente, para no discordar de autores mais competentes, que assim o tem reputado.Vide : Giorgio Qlorgi, Teoria dlle Obbligaziom, t. V, p. 515, nota 2, 5a edizione, 1900; Idem, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, it. III, p. 153 sg., 2a ediz. 1900; Michoud, obs. oitadas; eto. Pois, em nosso modo de ver particular, muito embora Loening, assim como outros esoriptores allemaes, faa distincao entre os actos de natureza privada do Estado (Fisco) e os de poder publico, propriamente dito, (Handlungen der Staatsgetoalt, Regierungshandlungen), , comtudo, certo que, assim fazendo, no teve em mente obedecer aos princpios de um dado systema ou doutrina particular sobre a responsabilidade do Estado. Longe de admittir neste uma dupla personalidade, revestida de caracteres differentes, a dizer, uma, considerada representante da pessoa jurdica (Stdlvertreter einer jvruttischcn Person), e a outra, rgo do Estado (Organ des Staats),\ Loening declara, ao contrario, que "esta distincao insustentvel, e to errada, accrescenta ainda, como aquella que procura descobrir no Fisco uma
133

 168 46. Robert Piloty tambm considerado, como partidrio da doutrina que destingue os actos do Estado, entre actos de gesto e actos de imprio, para o fim de s admittir a responsabilidade do Estado pelos dam nos provenientes dos primeiros, negando-a, quanto aos segundos. No trabalho especial, publicado pelo autor, o que elle se propoz, foi fazer o estudo e critica da matria, somente no que respeita aos actos ou omisses illegaes dos funccionarios, no ezercicio dos direitos de poder publico; IM mas, na exposio e discusso das diversas questes concernentes, no lhe faltou tambm azado ensejo pare enunciar-se igualmente acerca dos actos do Estado, relativos sua gesto administrativa* ou talvez melhor dizendo, sobre os actos pertencentes aos Interesses privados do Estado.134
"

pessoa diferente do Estado, como titular do poder publico (al$ dem Inhnbct- der Staatmjeioalt) : o funceionario, que representa o Pisco, est, para cora o listado, na meami*sima relao, que o funceionario, a quem incumbe exercer os direitos de poder supremo (der Hoheitsrechte ausznUben hat). Em ambos os casos tem de desempenhar funeoes publicas (Anitafunctio-] nen) o estas, no raro, pertencem a ambos os domnios... Semilhante dis-1 tineo assenta, pois, em uma simples fico, desprovida de todo o fundamento " (Loc. cit., p. 106). Guardada, sem duvida, diremos ns, a distincfto entre os actos patrimoniae, e os actos de poder publico, do Estado, o que Loening e outros tem em vista, estudar, separadamente, os factos, que so do dominio do direito privado, e os que sfto do domnio do direito publico, para melhor verificar os casos, em que porventura se de, ou no, a responsabilidade do Estado, sob a saneo de ura ou de outro de taes direitos; mas, que o faam no Intuito de obedecer a um determinado systema dessa responsabilidade, repetimos, o que no nos parece ter estado no pensamento dos autores alludidos. 183 ''Die Haftung des Staats fUr rechtswidrige Handlungem uvd JJnterlassnngen der Beamten bei Ausiibung staatlicher Hoheitsrechte" [Annalen de deuUehen Reichs, n. 4, de 1888). IM Tem igual applicao ao presente autor o que foi observado a nota 132 retro.

 169 Antes de tudo, Biloty comea por significar, que o preenchimento dos diversos fins do Estado requer um systema complexamente organizado de funcconarios. O funccionario age no interesse do Estado, pelo Estado; e esse facto de agir pelo Estado pode, mas no precisa ser, necessariamente, uma representao segundo o direito privado. O interesse commum, por cujo motivo existe o Estado, requer sem duvida uma aco de rgos estadoaes (pblicos) no circulo do direito privado, e essa necessidade corresponde a fico do Estado, como personalidade jurdica do direito privado (Fiscus). Quando o funccionario chamado a agir em nome deste sujeito de direito, elle um representante (Stellvertreter)no sentido do direito civil; tratando-se, porm, de actos do domnio do direito publico, o Estado no , por forma alguma, sujeito de direito, quer opere directamente por si, quer por meio de representantes. O Estado deixa apenas ver o factode um certo numero de homens reunidos em um paiz debaixo de uma vontade suprema, ou de um s governo.135 O sujeito do direito publico, no qual o interesse estadoal se manifesta, no fictcio: o titular ou portador da soberania (der Trager der Soitveranitcit). O funccionario, chamado a agir em nome deste sujeito do direito publico, considerado seu representante, visto derivar delle a autoridade que exerce, e, nas suas funces jurisdiccionaes, fazer as vezes do soberano. Isto quer dizer, que o funccionario, tanto pode representar o Fisco, como o chefe do poder publico (den Herrscher) segundo se achar disposto na lei. Agindo contra as faculdades desta, elle, no s, fere o dever do cargo, como tambm, pode lesar os direitos de terceiros; e emquanto, de um lado, fica sujeito a responder disciplinarmente perante o seu superior, o dono do servio (dem Dienstherm)t de outro lado, obrigado a reparar pessoalmente o damno, que por culpa ou negligencia haja cau185

Loc. cit., p. 246.

I
170 sado a esses terceiros. Pode succeder, entretanto, que o patrimnio do funccionario seja insuficiente para satisfazer o damno causado. E quem neste caso deve carregar com o mal, o lesado, ou o Estado? A questo, accrescenta Piloty, no offerece nenhuma dificuldade, em se tratando de actos, nos quaes o funccionario representa o Estado, como pessoa jurdica do direito privado; porquanto, com relao aos effeitos jurdicos, que as aces ou omisses illegaes dos funccionarios acarretam ao Estado, como tal, tm applicao os mesmos princpios, que se encontram no direito privado sobre as pessoas jurdicas em geral. No se pode, porm, admittir sem mais exame, que o mesmo se d, quando o funccionario, em vez de representar a pessoa do Estados/isco, exerce a sua actividade, como rgo do soberano, por no se mostrar com a mesma evidencia, que o Fisco deva responder igualmente pelo damno, que o funccionario causar illegalmente a um terceiro, no exerccio das suas funces de autoridade (in Ausilbung obrigkeitlicher Furiktionen).136 46 a. Faz o autor breve resenha das theorias conhecidas, que sustentam a razo ou justia da responsabilidade, primaria ou subsidiaria, do Estado, e bem assim, das que negam que haja fundamento jurdico para mesma; e, entrando na critica das diversas opinies e pareceres a esse respeito, manifesta-se nos seguintes termos:A questo da responsabilidade do Estado 138 Loc. cit., p. 246. Neste ponto o autor declara, que muito embora seja possvel, que a lex ferenda venha reconhecer, por principio de equidade, a responsabilidade do Estado; , comtudo, certo, que nem no direito commum ou usual vigente na Allemanha, nem no de outros paizes (Frana e Itlia) existem ainda disposies expressas de lei positiva, estabelecendo essa responsabilidade, como regra geral. No desconhece, porm, e antes confessa, que varias leis j existem, reconhecendo-a em relao certas espcies de casos e em circumstaneias diversas. Ibidem, e notas a p. 246-247.

 171 pelos delictos (fr Beamtendelikte) dos funecionarios tem sido tratada, tanto sob o ponto de vista do direito publico (des offentlichen Reehts) como do direito privado. Dado, porm, que assista ao individuo, lesado pelo delicto do funccionario, um direito de aco contra o Estado, esse direito s se poder tornar effectivo no direito privado, a dizer, segundo as disposies deste direito, relativas indemnisao do damno em casos anlogos. Certo, o facto de um damno ser causado illegalmente no basta para autorizar a aco de indemnisao contra o Estado; porque o damno no , effectivamente, obra do Estado, mas do funccionario; e, conseguintemente, dada a possibilidade de aco, esta s devia ter cabimento contra o ultimo. Precisa, pois, chegar-se a um momento mais extensivo, para que se possa, ento, justificar a responsabilidade do Estado. O fundamento desta s pode ser achado, ou na relao do servio entre o Estado e o funccionario, ou na relao de sbdito, que se d entre o Estado e o individuo lesado, ou em ambas estas relaes juntamente; e como as sobreditas re laes pertencem ao direito publico, a questo da sua determinao jurdica toca esphera deste direito. Subsiste, todavia, como problema do direito privado, firmar, ao seu turno, si as relaes alludidas do direito publico so capazes de servir de fundamento uma aco de indemnisao contra o Estado: a circumstancia de o direito publico reger, no caso, a relao dominante entre o funccionario e o Estado serve, apenas, para facilitar ao diraito privado o problema, que lhe incumbe... Portanto a questo , em parte, directamente do direito publico, e em parte, exclusivamente do direito privado.187 I 46b.Admittida a responsabilidade do Estado, por este ou aquelle fundamento jurdico, cumpre verificar: 1) as condies
187

Piloty, loe. cit., p. 260-61.

 172 da sua extenso e qualidade; 2) as razes apresentadas, pro ou contra, semelhante responsabilidade. No que respeita s " condies " (Voraussetzungen) da responsabilidade do Estado, s licito cogitar delia em geral, quando a leso causada de tal ordem, que o prprio funccionario pode ser chamado a responder por ella. Muito embora no seja impossvel, que a legislao declare o Estado o responsvel exclusivopara com o lesado, conservando aco regressiva contra o funccionario, A facto , que, quando nas leis, na doutrina, e na pratica se trata da responsabilidade do Estado, sempre se tem entendido, ou uma responsabilidade "primaria " do Estado, conjuncta-mente com a do funccionario, ou uma responsabilidade "subsidiaria" do Estado 138, no caso de insolvabilidade do funccionario. Quer dizer, a responsabilidade ' primaria ' deste ultimo deve ser sempre presupposta ou subentendida... O que seria discutvel, a extenso desta responsabilidade; visto no haver accrdo de vistas, quanto ao gro de cuidado, exigido do funccionario pelo direito privado, e cuja inobservncia constitua uma violao do dever official. o nosso propsito, continua Piloty, satisfaz, todavia, ficar estabelecido, que a responsabilidade do funccionario pela violao de seus deveres deve ser reconhecida no direito com mura, como condio fundamental da responsabilidade do Estado. Mas esta condio, embora fundamental, no a nica condio da responsabilidade do Estado... Condio, para que haja a responsabilidade do Estado, tambm a de que o lesado no se ache em culpa, por exemplo, tendo deixado de fazer valer o remdio legal; preciso, alm disto, que no lhe reste mais nenhum reis Ibidem. O autor faz meno de uma lei da cidade de Hamburgo, consagrando a responsabilidade exclusiva do Estado; mas observa, que tal | a confuso dos dispositivos especiaes da mesma lei a esse respeito, que no so pode afflrmar, si, com effeito, esteve no pensamento delia estabelecer uma responsabilidade primaria on exclusiva Estado...

 173 mdio legal ao seu dispor. Entretanto , por outro lado, supr fluo exigir, como fundamento da aco de indei contra o Estado, o concurso da violao " objectiva" do direito pelo acto lesivo e da culpa " subjectiva'' do funccionario, como pre tendera Zacharice; visto como ambas estas exigncias j se contm na condio geral, de que o funccionario seja decla rado responsvel.189 46 c. Alm disto, uma vez supposta a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos de seus funccionarios, no se com prebende porque certas espcies delles, ou certas fun-ces de alguns funccionarios do Estado, devam justificar uma excepo a dita responsabilidade, como, notadamente, se tem pretendido acerca dos magistrados ou dos actos judicirios. ..140 A. nica distinco, accenta Piloty, das funces publicas (AmtsJumhmgen) que pode influir na questo da responsabilidade, a" distinco dos actos: uns, em que o Estado apparece, activa e passivamente, como sujeito do direito privado ; e outros, em que os funccionarios desempenham funces de governo. Esta distinco de importncia, porque a questo da responsabilidade nos dous casos tem de ser decidida, de pontos de vista differentes". O caracterstico dos actos de governo a autoridade (Amtsgewalt). Em certos casos, parece difficil afirmar, si o acto , ou no, um acto de governo; tal o que succede com relao aos depsitos, cuja responsabilidade, no entender de Pfeiffer, H. A. Zacharice, Bluntschli e Laming, deve ser verificada segundo os princpios do direito publico, todas as vezes, que os funccionarios se acbarem em culpa a esse respeito. Entretanto, continua Piloty, esta questo fcil: nos depsitos voluntrios ha um simples contracto de direito pri13n

Loc. cit., p. 262. "o Vide: Hic, p. 128.

 174 vado, o qual, si no o epositum do direito romano, deve ser, eomtudo, julgado segundo os princpios do direito privado. O Fisco obriga-se, por esse contracto, a guardar o deposito e a restituil-o no tempo marcado; porisso, no caso de damno, causado por culpa ou negligenciados seus empregados, aquelle deve responder, como qualquer dono do negocio, (ais Oesehftsherr) nos termos do direito privado. No deposito obrigatrio, isto , naquelle, que feito por mandado do juiz ou disposio da lei, a relao dominante em nada diversifica: uma vez que tambm aqui o Fisco assume a obrigao de conservar e restituir o deposito, deve responder igualmente, segundo o direito privado, pelos delictos dos seus empregados. No deposito, ordenado judicialmente, occorre, certo, a considerao de que 0 acto judicial que o ordena, um acto de poder (Regierungsverhandlung). Mas, a menos que o juiz, ao dar a respectiva or dem, commetta uma illegalidade, a questo da responsabilidade do Estado, pelo damno resultante, no poder ser encarada e resolvida, do ponto de vista do direito publico. E ainda assim, como na guarda e restituio do deposito o Fisco age pelos seus empregados, dentro do terreno das obrigaes do direito pri vado, o mesmo deve ser declarado responsvel, como si fora um dono do negocio (ais Gesehftsherr), pela damnificao do deposito. Ligao semelhante e, certamente, mais estreita, dos actos de governo com as matrias do direito privado, a que se d nas apprehenses e sequestros judiciaes. Aqui existe igualmente para o Fisco a obrigao privato-jurdica de guar dar as cousas apprehendidas, e, satisfeito o fim da apprehenso, restituil-as a quem de direito. A questo de saber, si o acto illegal do funccionario deve ser tomado, como exerccio de um acto do governo, ou como representao do Fisco, (dono obrigado do negocio) ser illustrada pelos seguintes exemplos: 1 a) Um empregado de policia fez a apprelienso de gneros alimentcios em casa de A, sem haver observado as disposies

 175 legaes a respeito, e os gneros, durante a sua apprelienso, se deterioraram. Esse acto illegal um acto de governo, e portanto, a responsabilidade do Estado deve ser apreciada, do ponto de vista do direito publico. P, b) Um empregado de policia foi encarregado da diligencia judicial de apprehender gneros alimentcios em casa de A, e levai-os em seguida ao Deposito Publico. Fez a apprehenso na forma da lei; mas, em vez de leval-os a deposito, os consumio. Nem o acto de conduzir os gneros ao deposito, nem o consumo dos mesmos foram actos de governo. O juiz, ordenando a conduco dos gneros, assim como, o empregado policial extraviando-os, procederam, como representantes do dono do negocio, o Fisco, ao qual cabe a obrigao de guardar os gneros apprehendidos nos termos do direito privado; por consequncia, a responsabilidade do Estado, no caso, seria julgada pelos princpios deste direito, relativos responsabilidade das pessoas jurdicas pelos deiictos dos seus representantes.141 Quanto a extenso da responsabilidade do Estado, pensa Piloty, que ella se devia determinar pela prpria responsabilidade do funccionario, ambos solidrios por todo o damno causado. Quanto sua qualidade, a responsabilidade deveria ser primaria, opinio, alias, sustentada pela maioria dos autores, e no, simplesmente subsidiaria; a menos que, em relaes anlogas da fiana do direito privado, o Estado s tenha, porventura, assumido uma responsabilidade desta ultima espcie.

Loo. cit., p. 264. Piloty entende que o mesmo critrio deve ser empregado, quando, se tratando de casos sobre hypothecas, herana, e tutoria, se quizer saber si, no caso particular, o acto do funccionario , ou n&o, um acto de governo ; porquanto, em taes funces, o funccionario une frequentemente aos seus actos de governo a aco de agente estadoal ou representante do Fisco, conforme ao direito privado. Isto se d, sobretudo, em relao ao tutor, como guarda dos dinheiros do pupiilo.

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 176 46 d.Entretanto, tudo isto, que vimos de dizer, conta do illustre autor, assenta na hypothese de ser acceito,como verdadeiro, o principio da responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos funccionarios no exerccio do poder publico. U2 Porque, conforme o seu modo de vr pessoal, e o direito positivo, Piloty, passando em revista os diversos fundamentos theoricos apresentados, uns baseados no direito privado (na relao do mandato ou na relao institoria), e outros no direito publico (Subjelitionsverhltniss, Reprsentationsverhaltniss, Garantieverhltniss), para o fim de verificar o valor ou applicao de todos elles, cada um, segundo o seu contedo particular,148 no duvidara affirmar, como cousa demonstrada: que todas as tentativas de fundar a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos dos funccionarios, j do ponto de vista do direito privado, j do ponto de vista do direito publico, careciam de procedncia. No existe, realmente, nenhum fundamento verdadeiro para semelhante responsabilidade, insiste elle; pelo contrario, o que subsiste, como direito commum, a these : " O Estado no responde pelo damno, que aos terceiros fr causado com os actos ou omisses illegaes dos funccionarios no exerccio dos direitos de poder publico". Es ist, wieich glaube, durch diese Ausfuhrungen der Nachweis geliefert, ass alie Versuche, eine Haftung des Staats fur BeamtendeliJcte vom Stunpunkte es Privatrechts wie des offentlichen Rechts zu begriinden, misslungen sind. JEin wahrer Grund fur solche Haftung besteht nicht. Es gilt vielmehr fiir dasgemeine Becht der Satz: "Der Staat haftet

"2 Loc. citp. 265. Para evitar repeties, chamamos a attenao do leitor para os argumentos com os quaes Piloty combate as diversas theorias da responsabilidade do Estado pelos actos de governo, e que se encontram no Titulo Segando, cap. II, signanter, nota p. 241 deste trabalho.
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 177 nicht fii/r den Schaen welcher Dritten urch rechtswidrige Hand\lungen und Unterlassungen der Beamien bei Aasubung Staatlicher Hoheitsrechte zugefugt ivird".14A I 47. A. Giron, apoiando-se em razes de principio e em argumentos tirados da jurisprudncia, encara a questo da responsabilidade civil do Estado, da maneira mais simples e precisa. O Estado, diz elle, representa a sociedade debaixo de um duplo ponto de vista, como pessoa civil vis--vis das outras pessoas, e como poder publico (puissance publique) vis--vis dos administrados. Quando age, como pessoa civil, tem interesses e direitos da mesma natureza que os dos simples cidados, com os quaes trata de igual a igual, se obrigando, e obrigando-os, reciprocamente: neste caracter elle sujeito applicao do artigo 1384 do cdigo civil, desde que a lei no estipula nenhuma excepo em seu favor. Mas a disposio desse artigo lhe deve ser applicada restrictamente, uma vez que ella derroga ao principio da responsabilidade pela culpa pessoal. A sua influencia no sahe da esphera das pessoas privadas e dos interesses privados, a dizer: o Estado no lhe sujeito, quando age, como poder publico, em desempenho da sua misso governamental. Os qualificativos de committente e preposto se devem restringir aos casos, em que se do commisses num interesse privado e para actos da vida civil, e, por isto, inapplicaveis aos cargos e funces publicas, nascidas das leis e regulamentos que interessam ordem publica e boa administrao do Estado.145

Ob. cit., p. 271. Compre, talvez, nfto omittir, que o autor che gara a concluso supra, tendo principalmente em vista o direito at ento vigente na Allomanha. 145 A. Giron, Le /roit admimstratif de la Blgiqne, 1.1, n. 230 sg. Bruxelles, 1885, 2. edic. 1 3 R. c,

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178 Isto posto, pensa o autor, que o que preciso, fazer na matria a seguinte distinco: Toutes les fois que 1'Etat execute lui-mme, par l'intermediaire de ses ouvriers, preposs ou commis, des travaux ou des oprations qui ne constituent pas 1'exercice de la puissance publique, et dont il serait possible de deleguer 1'entreprise des particulires, lorsqu'il batit, par exemple, un edifice, lorsqu'il pave une chausse, lorsqu'il se charge de transporter des voyageurs ou de marcliandises, lorsqu'il fabrique des armes, etc, il est responsable des dlits et des quasi-dlits, commis par ces preposs, au mme titre et dans la mme mesure que les particuliers.146 Mas, em contrario, accrescenta elle: Lorsque les fonctionaires ou employs qui reprsentent 1'E'tat dans Taccomplissement de sa mission governamentale se rendent coupables d'un delit ou d'un acte arbitraire, la responsabilit qu'il encourent leur est personelle et ne rejaillit pas sur Finstitution gnrale, provinciale ou communale. Todavia, segundo reconhece juntamente A. Griron, esta irresponsabilidade do Estado, acerca dos actos de poder publico, no deixa de admittir certas excepes... Por exemplo, si do delicto ou quasi-delicto do funccionario provier um lucro para o Estado, aprecivel em dinheiro, o Estado deve ficar responsvel pela indemnisao at a importncia do mesmo lucro. Do mesmo modo, a lei pode estabelecer, e j o tem feito, excepes convenientes, quer admittindo a responsabilidade do Estado por actos, que tem innegavelmente o caracter de poder publico, quer isentando-o delia em casos, nos quaes o Estado se apresenta nas relaes jurdicas da ordem civil.147 Em resumo, taes so as idas de Giron. que interessam ao assumpto, no ponto de vista particular, de que agora nos estamos occupando.
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Ob. cit., 11. 231. Loc. cit., ns. 233-31.

 179 48. Giorgio Giorgi, partidrio decidido da doutrina da distinco dos actos do Estado,148 como critrio ou condio da responsabilidade, resultante dos mesmos actos. Qualifica mesmo esta doutrina de "systema dominante", querendo, deste modo, significar, que ella deve ser tida, como verdade j alcanada na discusso do assumpto. Pelo muito, que esse distincto autor vale aos olhos dos que se occupam de estudos desta natureza, vamos transcrever para aqui uma parte dos conceitos, razes e argumentos, com os quaes elle exprime o seu juizo. II collocare nella distinzione fraatto compiuto jure imperii, o jure gestionis il critrio per risolvere, se lo Stato ne sia responsabile, quando fu cotnmesso per un abuso dei pubblico ufficiale, sinomizza con la distinzione fra Statopersona giuridica, e Stato persona politica: corrisponde ai distinguere due ordini di relazioni diverse fra lo Stato e gli individui, e due facce distinte delia personalit dello Stato. Relazioni di diritto pubblico, o personalit politica, quando 1'atto compiuto dallo Stato mediante l'interposta persona dei pubblico ufficiale sia 1'esercizio dei potere pubblico: relazioni di diritto priv ato, o persona giuridica, quando 1'atto non sia punto 1'emanazione dei pubblico potere. Corrisponde ai cnone scientifico, che le guarentigie concesse ai cittadino contro gli abusi dei pubblico potere appartengano ai diritto pubblico interno e derivano dalla Constituzione politica, communis reipublicce sponsio: la quale determina le prerogative delPautorit imperante, ei mezzi conceduti ai cittadini per contenerla nei limiti delle sue attribuzioni, e per ottenere la riparazione degli abusi; n quelle guarentigie possono chiedersi ai cdice civile, corpo delle leggi destinate a
Io pur fui tra coloro, che prestarono adesione ai sistema, che distingue 1'atto d'impero dall'atto di gestiono. Seoza pentrmene oggi: per ch la discretiva avendo il suo addentellato nelle tradizioni, il suo riscontro nella dottrina pi seria e nella giurisprudenza dei paesi che hanno leggi analoghealle nostre, il suo fondamento inunconcetto emientemente razionale, mi pare il solo che possa, quando venga inteso e applicato rettameute, conjurei alia solluzione delVarduo poblema. La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, t. IH, n. 81, p. 171. Pirenze, 1900, 2 ediz. O autor j se havia declarado partidrio do referido systema em sua obra anterior - Teoria delle Obbligazioni, t. V, p. 501, da 5a edio, 1900.
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 180 regolare le relazioui fra individuo e individuo, e non applicabili alio Stato, se non quando, lasciata la veste di potere imperante, svolge la sua operosit nel campo delle relazioni individuali, e utitnr jure privatorum.U9 Neste trecho nos d o illustre autor uma synthese do seu pensamento com relao ao systema, que adopta. No lhe parecem, talvez, de escolha muito feliz as expresses de actos de imyerio, e actos de gesto, como correspondentes s de personalidade politica e personalidade jurdica-, mas observa, si, desgraadamente, a linguagem se presta a equvocos e favorece a critica, "a distinco, intrinsecamente considerada, verdadeira". 1B0 Ningum pode negar, que o Estado investido de poder soberano, e o exercita pelos trs ramos legislativo, judicirio e executivo, mediante actos de autoridade, executados por funccionarios pblicos; e como estes so susceptveis de prevaricao e erros, no ha duvida, que os cidados podem ser victinias de abusos, que lhes causem damno, merecedor de reparao pecuniria, segundo justia natural... 48 a. " Por acto de imprio se deve entender o que nasce, se desenvolve, e se realisa no campo do direito publico"; elle tem a sua raiz na soberania ou supereminencia do poder publico sobre os indivduos, e resulta da necessidade fatal, de no poder haver communidade social, sem autoridade de uma parte, e sujeio de outra.1B1 Na esphera dos actos de imprio se comprehendem os actos do poder legislativo e do poder judicirio; advertindo, todavia, que em relao ao ultimo poder, s so de considerar, como taes, os actos dos magistrados investidos do imprio ou jurisdico, e no os dos outros funccionarios judiciaes.
"9 Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 83, p. 179 sg. 15 Ibidem, p. 180. Ob. cit., n. 96, p. 201 sg.

 181 Sabidamente, so tambm de incluir nos actos de imprio os do poder executivo *, mas, justamente, com relao variedade dos actos deste poder, que se do, ora funces de imprio, e ora funces de gesto. Segnndo os princpios estabelecidos pelo autor, so de considerar actos de imprio, no s, os decretos, instruces e regulamentos, mas tambm, os actos positivos on negativos, executados em qualquer ramo do publico servio, diverso da administrao patrimonial, comtanto que no tenham o caracter contractual. Particularisando, indica, como principaes, os seguintes, que mencionaremos nos prprios termos : Gli atti e i provvedimenti di sicurezza o di sanita pubblica, ovvero diritti alia protezione delle indnstrie e dei commerci: gli ordini delPautorit militare per attnare le leggi dei reclutamento dei esercito di terra e delVarmata di mar; gli atti tutti che banno per obietto la istruzione pubblica, e la sorveglianza sull'istruzione privata-, quelli che riguardano 1'accertamento dello Stato civile delle persone, la conservazione dei libri fondiari e ipotecari, ossia la pubblicit delia proprieta fondiaria, ferma rimanendo la responsabilit personale dei conservatori; gli atti di tutela e d'ingerenza governativa sulle provinze, sui communi, sugli istituti pubblici di beneficenza, e generalmente sui corpi morali di ogni specie, sottoposti alia sorveglianza governativa; le operazioni dei debito pubblico, fatta eccezione di quelle che assumono figure contrattuali; Vaccertamento e la riscossione delle imposte, delle tasse e gabelle, salve le conseguenze dei solve et repete nella esazione indbita; i provvedimenti che concernono le amministrazioni dei Demanio Pubblico iNazionale, voglio dire, delle strade nazionali, dei fiumi e torrenti, delle spiagge e dei fortilizi, purch non offendano la proprieta privata, o i diritti individual! di uso garantiti dali a legge: perche allora pu nascere un obbligo d'indennit, fondato sulla gnarentigia delia proprieta privata ; le concessioni governativo di ogni specie, che s'intendono fatte senzo pregiudizio dei terzo-, e finalmente, le espropriazioni per causa di utilit pubblica, concesse ai privati a loro rischio e pericolo, salvo ci che riguarda la revocabilit delle concessioni-contratti, quando la revoca costitnisca, atteso il carattere contrattuale, nna specie di espropriazione a danno dei concessionrio; finalmente, gli atti delia forza militare in tempo di pace o di guerra, purch

 182 non siano invasioni di propriet private decretate in quelle forme o circostanze, che secondo legge danno diritto a indennit.153 Mas, prosgue Giorgi, o Estado, alem de depositrio do poder publico, tem uma capacidade civil, assim como, as provncias, as com munas e os corpos moraes, nos termos do art. 2| do cdigo civil; e quando desenvolve essa capacidade, sem fazer uso do poder, fica sujeito s obrigaes civis, do mesmo modo, que gosa dos direitos civis... Se neWesercizio dei suo possesso, o nello svolgimento dei suo diritto contrattuale, reca o ffesa a um terzo, mediante gli atti dei quei pubblici ufficiali che sono preposti alVazienda patrimoniale o contrattuale, ecco il suo obbligo indiscutibile de risarcirne il danno, a norma dlVarti-colo 1153 dei cdice civile.1B8 48b. " Por acto de gesto, no seu sentido prprio e restricto, se entende o acto de economia patrimonial, praticado pelos funccionarios pblicos, no interesse da communidade'', ou oomo administradores dos bona quos sunt in patrimnio populi , ou como partes contractantes autorisadas a exigir, ou a satisfazer, em forma contractual, algum servio de utilidade publica.l* No se trata de opera do poder legislativo ou judicirio, mas sempre do poder executivo, o qual pode despojar-se das suas prerogativas autoritrias, e agir moreprivato. Presuppone la capacita giuridico-privata dello Stato e ne constituisce Fesplicazione, versandosi nel ricambio delle cose e dei servigi sotto 1'egida delia giustizia commutativa, estranea ai rapporti di diritto pubblico interno. Perci soggiace ai cdice civile : e come dal cdice civile 1'atto di gestione 2 Loc. oit., n. 99, p. 205-206. la Loc. eit., n. 84, p. 181. i4 Ibidem, n. 88, p. 187.

 183 prende norma nel suo svolgimento legitimo, cosi ai cdice rimane sottoposto, qnando trasmoda o prevarica, e si converte in nn abuso de commissione o de omissione, cle lede qual eh e diritto individuale. Se 1'offeso colai che aveva contrattato colV amministrazione, ecco una colpa contrattuale e un obbligo di risarcimento, in corrispondenza deli'entit di quella colpa: se Voffeso non un contraente, ecco invece una colpa Aqniiiana e un danno risarcibile a norma degli articoli 1151 e seguenti dei cdice civile.155 Isto dito, no seria, talvez, preciso acerescentar da nossa parte, que, como actos de gesto, so, conseguintemente, de) considerar: a) todos os que se referem ao dominio privado do Estado (excludos, todavia, os do dominio publico, que, tendo seu fundamento no direito publico, no pertencem personalidade jurdica, e, sim, a personalidade politica do Estado); b) todos os que se referem as administraes de caracter industrial, ou empresas dirigidas por fuuccionarios do Estado, taes como: correios, telegraphos, laboratrios e oficinas civis ou militares, quaesquer que sejam, e outros servios semelhantes 156 ; c) os coutractos de obras publicas, fornecimentos, e outros de igual natureza;em tudo o que, predomina principalmente o regimen contractual. 48 cNo que respeita responsabilidade pecuniria ou indemnisao por parte do Estado, Georgi adduz tambm certas Idistinces, quanto aos actos de imprio, taes como : 1) Que dos actos legislativos, isto , da lei, " la madre dei diritto " no pde jamais nascer uma responsabilidade civil do poder publico. A nica questo discutvel seria a de saber, si uma lei, que altera ou destroe direitos individuaes, deve ser justa, estatuindo juntamente uma compensao adequada...

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Ob. oit., n. 88, p. 187 seg. Ibidem, n. 94, p. 195.

 184 E pois, si a lei parecer dura a algum, este poder valer-se do direito de petio, pedindo a sua reforma, mas, no, pretender uma compensao pecuniria pelo damno soffrido ; salvo si a prpria lei lhe tiver reconhecido semelhante faculdade ...167 2) Que o mesmo se deve dizer dos actos do poder judicirio ; no, porque os magistrados no sejam capazes de culpas, estando, pelo contrario, previstos os casos de culpas ou crimes dos mesmos, assim como, a sua responsabilidade pessoal de reparar o damno civil ao lesado; mas, porque impossvel reduzir o magistrado simples condio de um preposto do Estado, por cujos actos este deva responder... 158 No ignora o autor, que ha uma escola nascente 159 de criminalistas, que ffirmam a obrigao do Estado pelos erros ou injustias do poder judicirio; mas, no seu entender, as garantias protectoras contra a aco do poder judicirio se devem buscar, antes nos systemas preventivos, do que nas reparaes, isto , na elaborao de leis claras e precisas, as quaes, bem regulando a aco desse poder, a tornem mais fcil, e menos perigosos, os erros dahi provenientes. 16 3) Que dos actos do poder executivo, ou antes dos erros dos funccionarios desse poder, provm, certamente, damnos aos particulares; mas, a sua reparao, ou fique a cargo do funccionario ou do Estado, no se poder conseguir, sem haver um corpo de leis especiaes, ou, ao menos, uma tal estructura

Ob. cit., n. 98 a o n. 113, pag. 235 sg. Ibidem, pag. 204. 158 Bernard, De la reparation des erreurs judiciaires ; Pascaud, De Vinemnite allouer aux inivius conamns; Gregoraci, Delia tiparazione dlle errori giudiciari. Cf. Bonasi, La responsbilit cllo Stato per gli atti dei suoi funzionari. Roma, 1886. 160 Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 112, pag. 234.
158

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 185

e equilbrio de leis positivas, de que lhes resulte completa ga rantia. .. Os agentes do poder tem, em matria de segurana publica, de sade e hygiene publica, para no fatiar do mais, tamanha latitude de faculdades, que, no uso delias, podem facilmente lesar os direitos individuaes da liberdade e pro priedade patrimonial... I Neste estado de cousas, continua Giorgi, a responsabilidade pecuniria do Estado, admittida de maneira illimitada, seria, por certo, a mais plena garantia dada ao cidado. Mas, examinada a questo por outra face, essa responsabilidade pecuniria do Estado por todos os actos do governo, no temperada de restrices opportunas, traria, por sua vez, gravssimos inconvenientes: no s, tornaria lenta e embaraosa a aco governativa, como ainda, fomentaria cubicas e litgios, que, por fim, redundariam em damnos aos contribuintes, isto , aos cidados, os quaes, em concluso, que teriam de pagar semelhantes damnos.161 Em vista do que, pensa o citado autor, que o partido mais pratico seria talvez, estender o systema das cau-| es (fianas), ao menos, para todos os empregos pblicos, que acarretam o manejo de valores ou de objectos patrimoniaes pertencentes aos particulares; e pelo excedente, quando a fiana no bastasse, estabelecer a responsabilidade limitada do Estado de satisfazel-o com os prprios emolumentos dos servios, a que se referissem os actos lesivos; exceptuados aquelles de caracter strictamente politico, nos quaes dever bastar, alm da responsabilidade politica, a responsabilidade pessoal do ministro ou de quem o represente...162 No preciso lembrar que, neste ponto, o autor se refere aos actos de imprio somente- Quanto aos actos de gesto, a responsabilidade do Estado, , como j dissera, to completa,
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Loc. oit., n. 100, pag. 201. " Loc. cit.

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quanto couber nas disposies do direito prirado. porTeatara, appikaTeis is espcies partkalares. E a. este respeite, esmpre-sos aiada dizer, qse Giorgio Giori so tio restrictro. COSM ostros, sobre a eoadico de qae, para ser repaarmS o dasiso, dere ser ele cassado ao exercido das fesees oa faculdades ossadas ao faaccioaario neW -^rdzia effle imeombenze. a em, * jmMim mffintie erm faputim): estende qae, geralmente, iallando, a arpotacse a mesma. qaer assado o fasceosario applica. su s lei. qaer i|sasdo sltrapasss os Imites postos s asas attrbsies. exerextaodo-as sem coapeteseia.1** Cosi relao satsreza da responsabilidade, o safar pessa, nlnente. qae se trata de ama obrigao, gUid4trim>prrHcipa?r como s do prprio fascciosario eslp&so.t4* 49.I*. Mkboad . destra os escriptores fraseezes de data mais recente, o primeira, qae se aropz tratar da Bateria da responsabilidade rfl do Estado, de asa maneira especial e metbodica, dando, por isso, ao ses trabalno o grande ralar, qae todos cosi razo lhe recosbecea. Fazeado aai retrospecto

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 187 analytico das theorias diversas, que se tem aventado, elle as aprecia e critica, j segando o valor de cada uma delias, j segundo a applicao que das mesmas se tem feito no dominio da jurisprudncia;procurando de tudo tirar razo e argumento para demonstrar, que a doutrina da distincao entre actos de gesto e actos de autoridade ou de poder pblico deve ser acceita, como base segura acerca da responsabilidade directa do Estado. Diz esse autor : Au jourd'hui nous concevons 1'Etat comme une person-nalit double face: il est certains gards une personne morale de droit prive accomplissant des actes de gestion sur son patrimoine, traitant avec les particuliers par des contrats, exerant certaines industries, possdant certains biens, et sou-mis, en prncipe, dans ses actes aux rgies du droit prive; il est d'autres gards untre juridique suprieur possdant des droits minents, auxquels aucun particulier ne peut prtendre et qui ont tous leur source dans le droit de souverainet, ou droit de commander aux particuliers et de s'en faire obeir... Remarquons bien du reste, quHlny a pas dansVEtat deux per-sonnes, distinctes et independantes 1'une de 1'autre, comme certains auteurs ont paru le soutenir160; c'est un seul et mme
O autor refere-se neste ponto a doas autores allemes: Ronne {Preuss'sches Staatsrecht, III, 267), que disse: Fiskiis und Staat seien zwei ganz verschieene Personen, von denen die leztere iberhaupt eine Verbindlichkeit gegen Unterthanen nicht ubernehmen hnne, whrend der Fiskus seincrseits fiir den Staat nicht hafte... ; e Primker, que por sua vez preopinara: A melhor orientao para resolver a questo se acha na theoria da dupla personalidade do Estado, isto : considerando-o, como fisco, a dizer, possuidor de bens, e por isto mesmo, um sujeito de relaes do direito privado; e considerando-o, como governo, isto , sujeito de direitos de poder publico. O Estado se apresenta como fisco: quando possuo propriedades immoveis, edifcios pblicos, terras, florestas, estradas, armazns de provises, armas, etc. ;quando emitte emprstimos, ou aufere rendimentos de outras fontes, taes por exemplo, exercendo o commercio do tabaco, do sal ou de loterias, fazendo-se emprezario de viasferreas, de telegraphos e outros servios industriaes, fazendo executar, pelos seus funocionarios, contractos e mais actos jurdicos, necessrios a administrao, ao desenvolvimento e aproveitamento dessas e outras ope188

 188 tre juridique qu'appartiennent et les droits que dpendent de la souverainet, et ces droits prives qui sont comme un acces-soire indispensable des premiers, ayant pour objet d'en rendre 1'exercice pratiquement possible. Les ageuts mmes chargs d'exercer ces divers droits ne sont pas toujours distincts, et beaucoup d'entre eux ont exercer en mme temps des actes d'autorit comme agents de 1'Etat-puissance publique, et des actes 167 de gestion, comme agents de la personne morale de droit prive. 49 a. Particularisando melhor o seu pensamento, o autor observa: que o Estado, como proprietrio, credor, devedor, contractante, regido pelas mesmas regras que um particular, salvos os casos em que a lei lhe tenha reservado uma situao privilegiada. No ha, por exemplo, uma theoria da propriedade que lhe seja peculiar; elle a adquire e a transfere, quasi da mesma maneira, que o faz o individuo particular, salvo as excepes contidas na lei. No ha do mesmo modo uma theoria de obrigaes, feita expressamente para elle; os contractos que celebra so sujeitos a um grande numero de disposies especiaes; mas a multiplicidade destas disposies no lhes tira o caracter de excepcionaes; e a respeito de todos os pontos que ellas no regulam, sempre ao direito commum das obrigaes que se deve recorrer. Isto que succede em relao s obrigaes contractuaes, tem logar igualmente em relao s raes. Por outro lado, os direitos de jnstia, de policia, a flscalisafto e soberania em matria financeira e militar, o direito de paz e de guerra, formam a noo do Estado no seu sentido restricto, como governo. Os funccionarios representam o Estado nestas duas ordens de funces, e si os mesmos causarem um damno a terceiro, o facto se ha de dar: ou agindo elles como representantes dos seus interesses econmicos e, por isso mesmo, infringindo uma obrigao fundada no direito privado; oo agindo como representantes do Estado-governo, e conseguintemente, infringindo, no ultimo caso, uma obrigao, cuja sanco pertence ao direito pnblico >. Verhandlungen <h< IXim Juristentags, t. III, p. 28 sg. ' Micboud, ob. cit., t. IV, p. 2 sg.

 189 obrigaes nascidas dos quasi contracto, do delicto on do quasi delicto. O principio deve ser, insiste Michoud, que o Estado, como pessoa moral do direito privado, sujeito, no que lhe concerne, s mesmas regras, que as outras pessoas moraes : s escapar dessas regras, si houver disposio expressa ou tacita da lei, que a ellas o subtraia.168 O facto gerador da responsabilidade, passando-se todo na gesto dos servios pblicos, no constitue o exercido de poder publico : o Estado no apparece ahi dando uma ordem, editando uma prohibio, expedindo uma autorisa num interesse geral, mas simplesmente, exercendo uma industria, oferecendo servios aos particulares que outros Ih'os poderiam prestar, explorando uma propriedade de natureza especial, como a propriedade territorial, ou emfim, fazendo circular cavallos e carros pela via publica, como o poderia fazer qualquer particular. Nestes casos diversos, si o Estado for responsvel, sel-o-ha em virtude das regras do direito privado, e debaixo deste ponto de vista, deve ficar sujeito na mesma medida, que qualquer outra pessoa moral, (muito embora em aco regida por leis especiaes) aos princpios postos pelos artigos 1382 a 1386 do cdigo civil.109 Entende, que os casos de desvio da jurisprudncia franceza a este respeito vm de se tomar em considerao o fim do acto ou servio instituido no interesse geral, em vez de se encarar a natureza dos mesmos; o primeiro desses critrios le varia a um resultado muito simples, mas inadmissvel: o de subtrahir ao direito privado todos os actos do Estado sem nenhuma excepo, inclusive os factos que se referem ao patrimnio privado do Estado, os quaes ningum contesta serem todos Loc oit. O autor afflrma que a jurisprudncia franceza admitte a distinco supra dita, ainda que nao se mostre sempre correcta ou coherente na verificao das espcies controversas. *" Loc. cit., p. 13.
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 190 elles, actos de pura gesto. E' preciso, pois, distinguir os actos do Estado, tendo cuidadosamente em vista a sua natureza, a dizer: considerar os actos de poder publico, i.., aquelles, em que o Estado invoca os direitos de soberania que lhe pertencem, como inteiramente fora da esphera do direito privado, e somente sujeitos aos princpios do direito publico; e pelo contrario, os simples actos de gesto, mesmo quando efectuados num fim de interesse geral, mas em que o Estado no invoca a sua soberania, devero ser considerados, em principio, do domnio exclusivo do direito privado.170 Especificando, a titulo de exemplo, esses diversos factos, o autor os explica da maneira seguinte: Quand 1'Etat exerce une industrie monopolise (postes, tlgraphes, tlphones, tabacs, allumettes, etc), les actes par lesquels il tablit et dfend son monopole sont des actes d'autorit ; il ne s'ensuit pas que les actes de fabrication, de trans-port ou de vente qui constituent 1'exercice mme de 1'industrie, prsentent lemme caractere. De mme 1'Etat fait au plus haut degr acte de puissance publique quand il recrute 1'arme pour la defense du pais, quand il 1'exerce, quand il conduit des operations de guerre; il ne resulte pas de l que tous les actes de i'administration militaire soient des actes de puissance publique. Un ordre donn par le ministre de la guerre n'a point le mme caractere juridique que Tacte du cavalier, qui, en transmettant cet ordre, renverse un passant sur la voie publique ; si 1'ordre donn a cause un prejudico, les consquences en doivent tre apprecies d'aprs le droit public, mais le cavalier ne circulait pas sur la voie publique en vertu d'un droit de souverainet qui appartient 1'Etat; il ycirculait comme aurait pu le faire n'importe quel particulier; son acte appartient au droit prive. Mme distinction pour toutes les autres administrations; 1'incorporation d'un marin dans la flotte n'a point le mme caractere que 1'acte du pilote, dont la ngligence occasione 1'abordage d'un btement par un navire de 1'Etat; la poursuite d'une contravention forestire n'a point le mme caractere que la marque des bois en vue d'une coupe efectuer. Quand 1'Etat organise Mo Loc. cit., p. 15.

 191 une exposition universelle, il fait acte d'autorit en expropriant, s'il y a liea, les terrains ncessaires, en distribuant des recompenses, en prenant des mesures de police ncessaires pour le maintien du bon ordre; mais il fait acte de gestion en recevant en dpot les marchandises exposes et en prncipe, il doit tre responsable de ce dpot com me un particalier.m 49 b. No ha duvida, reconhece Michoud. que as operaes da administrao so quasi sempre complexas, concorrendo s vezes, numa mesma operao, elementos de gesto e elementos de autoridade; mas pensa, que ser sempre relativamente fcil determinar qual categoria pertence o acto, que tenha occasionado o damno. Na verificao da responsabilidade importa tambm vr, si no caso se trata de um simples preposto ou de um dos rgos do Estado; sendo, segundo Michoud, de considerar, como revestidos desta ultima qualidade, todos os funccionarios investidos do direito de tomar decises em nome do mesmo, em outros termos, todos os agentes autorisados fazer em seu nome actos de administrao, propriamente ditos;172 ao passo que os simples auxiliares, que o Estado emprega na gesto dos seus servios, agentes de preparao ou execuo de suas ordens, empregados de repartio, operrios de manufacturas, agentes de correios e telegraphos, etc, etc. no so mais, do que propostos do Estado. Desta distinco decorre, que, com relao aos actos dos primeiros, o Estado deve responder, como si foram actos seus, directos ou prprios, conseguintemente, sujeitos ao artigo 1382 do cdigo civil (francez); emquanto que,
Loc. cit., n. 27, p. 15-16. Michoud diz, que o Estado tem por rgos, no s, as Camars Legislativas (que em certos casos tambm fazem actos de gesto) e o Chefe d'Estado, mas ainda, os ministros, prefeitos, sub-prefeitos, assim como todos os ftmccionarios investidos do poder de deciso prpria sobre matrias especiaes. Loc. cit., p. 18. Em outra parte se dir o que outros pretendem com essa distinco entre rgos e empregados on propostos do Estado.
17a m

 192 com relao aos dos segundos, a sua responsabilidade dever ser regulada nos termos do artigo 1384 do mesmo cdigo.178 Si porventura tratar-se. no, de um delido ou quasi delido, mas de culpa contractual, o Estado ser responsvel da referida culpa segundo as regras particulares do contracto, que ella tenha dado logar m; cumprindo ainda no omittir, neste ponto, que, em se tratando de acto praticado pelos rgos do Estado, no condio, quanto responsabilidade deste, que o funccionario tenha agido conforme sua funco (reste fidle a Vesprit de sa fondion); o Estado ser responsvel, como uma pessoa moral ordinria, mesmo pelas culpas graves, (des fautes lourdes), pelo dolo, ou delicto propriamente dito, desde que se tratar materialmente de actos que caibam no circulo da sua funco. E, ao contrario, em se tratando da culpa de prepostos do Estado, para que se verifique a responsabilidade do mesmo, ser preciso, que se tenha dado o concurso de todas as condies, que, em direito commum, so necessrias para fundar a responsabilidade do committente.176 49 c. Occupando-se, em particular, da responsabilidade do Estado em razo dos actos de autoridade, Michoud opina que se deve comear por distinguir o damno causado sem culpa, do damno resultante da culpa do agente. Os actos de autoridade tem, quasi sempre, como consequncia, impor aos particulares, em bem do interesse geral, certos bices, exigncias, restrices (des genes, des entraves, des restridions) sua liberdade de aco, e, muitas vezes, uma diminuio do producto til, que elles podiam auferir da sua propriedade; mas, nem por isto, devem elles (as desapropriaes e os damnos resultantes das obras
Conforme Michoud, so igualmente applicaveis ao Estado as dis posies do artigo 1385 - 86 do cdigo civil citado. 174 Michoud, loc. cit., p. 18. 175 Ibidem, e p. 22-23.
173

 193 publicas, por exemplo ) ser considerados, como includos na noo geral dos quasi-delictos. O Estado, como o individuo particular, mas, com frequncia maior do que este, por ter direitos mais extensos, pode causar um damno sem sahir do seu direito, e por conseguinte, sem commetter uma culpa: neminem laedit qui suo jure utitur. Como se sabe, lembra o autor, o legislador no commette culpa, no sentido jurdico da palavra, porque o seu direito sem limites na ordem constitucional ou legal; consequentemente, a sua responsabilidade permanece sempre de ordem puramente moral, isto , no pode jamais dar logar nenhuma condemnao pecuniria, nem contra o Estado, nem to pouco, contra os indivduos, que hajam participado da deliberao legislativa -, do modo que, em presena de uma lei, arbitrariamente violadora dos interesses privados, diante de uma lei vexatria, injusta (une loi tracassire, injuste), contraria aos princpios de nosso direito, a Justia no poder apoiar-se na ida de culpa do Estado para conceder uma indemnisao s victimas da leso. 17 A questo da indemnisao s pode ser levantada, ou como decorrente das prprias disposies da lei, ou, ao menos, como interpretao plausvel do pensamento do prprio legislador na medida legislativa adoptada.177 Do mesmo modo o acto de governo collocado numa regio superior, distincta daquella, onde se move a aco administrativa, e inaccessivel aos tribunaes da ordem administrativa ou judiciaria; elle no pode constituir uma culpa, empenhando, juridicamente, a responsabilidade pecuniria do Loc. oit., n. 37, p. 258 sg. O autor, neste particular, se pOe no ponto de vista de direito con stitucional da Frana; no desconhecendo, todavia, que ha Estados, como os Estados Unidos da America, em que se pode cogitar do damno prove* niente de uma lei inconstitucional perante os tribunaes judicirios. Loc. cit., n. 38, p. 254-255. Q I m Loc. oit., n. 39, p. 255.
13 R. c.
176

';

 194 Estado. O governo s ser responsvel perante as Camars, s quaes, somente, compete decidir das consequncias do acto, quer sob o ponto de vista da responsabilidade do Estado, quer sob outro qualquer. Si a indemnisao se dr, ser voluntria por parte do Estado; porquanto, dado que culpa houvesse, nenhum tribunal teria competncia para aprecial-a, e consequentemente, o resultado seria o mesmo, caso a culpa no existisse.. i78 Com relao autoridade administrativa, a questo da culpa, continua Michoud, s poder ser posta em dous casos: primeiro, quando o acto administrativo, de que provm o damno, illegal, seja por excesso de poder da parte do seu autor, seja por que o seu cumprimento se deu sem as formalidades legaes; segando, quando o autor do acto, sem sahir da legalidade, faz, por dolo ou negligencia, mo uso dos poderes que lhe foram confiados. O primeiro caso corresponde noo de culpa, tal como admittida no direito privado; do segundo caso, parece, primeira vista, que nada podia resultar, visto o autor no ultrapassar o seu direito. E', porm, de observar que, fora da culpa consistente no excesso de poder, ou na offensa consequente do alheio direito, a mesma se pde ainda dar, segundo o direito privado, no faltar uma obrigao convencional ou legal, a dizer: no s, ha culpa quando se sahe do seu direito, fazendo-se o que se no tinha direito de fazer, como tambm, quando se deixa de fazer o que se tinha a obrigao de fazer.179 Nos actos do poder judicirio, se pode igualmente dar damno ao alheio direito, com culpa ou sem ella; lhes sendo respectivamente applicaveis as mesmas consideraes precedentes. Ha, por exemplo, diz Michoud, culpa numa deteno illegal, assim como, pelo menos theoricamente, numa deteno legal,
Ibidem. M Loc. cit., n. 40, p. 257.
178

 195 maseita sem causa suficiente, ou prolongada sem necessidade. Todavia, com relao autoridade judiciaria, occorre uma diffculdade particular na admisso da responsabilidade efectiva do Estado, resultante do principio da cousa julgada. Este principio serve de obstculo a que, sob a forma de aco de responsabilidade, se ponha em questo um facto, que no se pode fazel-o directamente, pedindo a reforma ou annuUao da sentena. Existe, portanto, uma razo de inadmissibilidade (une fin de non recevoir) anloga que existe quanto aos actos do poder legislativo, e a qual tem sido tambm admittida pela jurisprudncia acerca do poder governamental. E' que,na sua esphera, o poder judicirio igualmente soberano e, conseguintemente., onde a sua soberania pode ser invocada, cessa toda a possibilidade de arguir uma culpa. A responsabilidade do Estado, pois, s seria comprehensivel, tratando-se de sentena, contra a qual fosse possvel a via de recurso ordinrio ou extraordinrio, e como um accessorio dessa via de recurso. m 49 d. As consideraes, que acabam de ser feitas, conta de L. Michoud, concernentes responsabilidade do Estado nos actos de autoridade, so apresentados por esse autor, collocando-se no ponto de vista do direito vigente da Frana, sob cuja sanco, ao menos em principio, se deve afnrmar a irresponsabilidade do Estado.181 Collocado, porm, no ponto de vista mais largo da "lex ferenda", Michoud admitte, que em certos casos, converia estabelecer, de maneira formal, a obrigao do Estado de "reparar as consequncias damnificantes das culpas dos seus agentes ". o Loe. cit.,n. 41, p. 258. Ibidem, n. 42, p. 259. O autor no desconhece, no entanto, e pelo contrario, menciona casos diversos, em que essa irresponsabilidade do Estado no se da, quer segando os julgados da jurisprudncia, e quer em virtude de leia expressas. Loo. cit., p. 259 seg., e 274 seg.
181 1f

 196 E examinando ento, j em vista da jurisprudncia, j da opinio dos principaes autores,quaes sejam os fundamentos allegados para constituir o Estado em responsabilidade pelos actos do poder ou autoridade publica, depois de aprecial-os ao sabor do seu critrio individual, concluir apresentando os seguintes postulados: 1) A melhor garantia a dar aos cidados reside numa ba organisao dos poderes pblicos. Toda a questo de responsabilidade em raso dos actos do Estado se reduz a fazer julgar por um funccionario os actos de um outro funccionario; e de nada vale proclamar o principio da responsabilidade, si os incumbidos de applical-a forem to suspeitos de abuso do poder, como aquelles, aos quaes tem de julgar. E' preciso no exagerar a ida e as consequncias da responsabilidade... Mesmo, onde de admittil-a, no se deve crer que o mais efficaz para a proteco dos direitos privados seja a responsabilidade do Estado. A do funccionario , por si mesma, importante, uma vez que no conduz somente reparao, mas tem ainda um effeito preventivo: sob as formas diversas que reveste, de responsabilidade hierarchica, responsabilidade civil, responsabilidade penal, ella constitue uma garantia de boa administrao, que fundamental, e que importa no deixar enfraquecer. Esta garantia se enervaria, entretanto, caso se substitusse, sem discernimento, a responsabilidade civil do funccionario pela do Estado... O meio de chegar ao resultado almejado seria, pois, declarar, como regra, que a responsabilidade do Estado, em matria de actos de poder publico, no ser jamais, seno subsidtaria, e que o funccionario ser sempre chamado a responder em primeiro logar.182 2) As culpas, consistentes apenas em imprudncias, negligencia ou omisses, que constituindo um uso inconsiderado do poder, todavia, no ultrapassam este poder, nem contm ama
1<B

Michoud, loc. cit., p. 260-279.

 197

illegalidade, por exemplo, a culpa de um prefeito, por no haver tomado medidas bastantes de precauo para proteger efficazmente a ordem publica, ou por ter imposto num regulamento aos particulares obrigaes inutilmente vexatrias, mas no illegaes, no do direito nenhuma indemnisao pecuniria, nem contra o Estado, nem contra o funccionario. Elias devem ficar apreciao exclusiva do superior hierarchico do funccionario. O principio contrario podia fazer multiplicar indefinidamente o numero de aces baseadas em motivos semelhantes, com prejuzo manifesto do prprio interesse geral, diminuindo o espirito de iniciativa do funccionario, e em muitos casos, tornando a aco administrativa incapaz de corresponder aos seus fins. Encarada a questo pelo lado dos poderes prprios da administrao, entregar, por ventura, ao poder judicirio o conhecimento e a apreciao de casos desta ordem, seria transformar o poder judicirio em' 'poder politico irresponsvel'', com grande detrimento da boa administrao da justia e da liberdade de aco, indispensvel boa mantenoda causa publica. S uma excepo ser. admissvel: para o caso, em que o funccionario, sob o pretexto do exerccio normal do seu poder, se tornar culpado de dolo.183 3) Mesmo dado, que o funccionario exceda o seu poder, tratando-se de culpas leves, excusaveis, no deve ter logar a responsabilidade. Aindaque aqui no se cogite de uma simples questo de prudncia ou de opportunidade, mas de uma questo de legalidade, as consideraes precedentes lhe podem ser applicaveia. No sempre fcil conhecer exactamente a es tenso dos direitos de poder publico que pertencem ao Estado , a administrao e a justia se podem mesmo enganar de inteira boa f sobre a matria; e si certo, que erro semelhante sempre uma culpa, cumpre tambm reconhecer, que no seria
183

Loc.cit.

 198 de equidade, nem conforme ao interesse geral, tratar essa culpa, como a do simples particular, que administra os prprios negcios. O juiz, cuja sentena susceptvel de ser annullada pela Corte de Cassao, o administrador, cujo acto pode ser objecto de um recurso, e por este meio ser provido pelo Conselho de Estado, no devem, s por isto, ser declarados pecuniariamente responsveis das consequncias damnificantes dos seus actos; e de interesse geral, que em casos taes, o Estado tambm no contraia obrigao alguma de reparao. So erros ou riscos inseparveis da organisao social. Apenas, nos casos excepcionaes de dolo ou culpa lata, deve o funccionario responder, e tambm o Estado, subsidiariamente. Esta responsabilidade subsidiaria do Estado no se funda em culpa do mesmo,o que parece pouco justificvel, mas na "razo da obedincia" que o Estado cra para os particulares em relao as ordens do funccionario: sem duvida de equidade, que aquelle responda pelos damnos, provenientes da prestao dessa obedincia. Si o interesse geral se oppe, que a responsabilidade do Estado se d em todos os casos, elle deve assumil-a, ao menos, nos mais graves. Com effeito, til que a autoridade seja obedecida sem resistncia, e esta obedincia ser tanto mais facilmente prestada, quanto os particulares souberem, que a mesma no lhes causar prejuzo maior, do que o permittido na lei; do contrario, seriam levados a resistir, pelo menos, nos casos, em que a sua resistncia lhes desse esperana de ser considerada legal. Na hypotbese, pois, o interesse social e a equidade se acham de accrdo, em admittir o principio da indemnisao; sendo esta prestada pelo funccionario, e dada a insolvabilidade deste, pelo prprio Estado. Esta doutrina ter a mesma applicao, quer se trate do poder judicirio, quer do poder administrativo. O Estado ordena obedincia, tanto aos funccionarios de um, como aos de
is* Ibidem.

h- 199

outro poder; no havendo razo de distinguir, desde que a responsabilidade no se funda, nem sobre aida toprepositura, nem de mandato dado ao funccionario.184 4) No que concerne s omisses, o principio no se applica em todos os casos, mas somente, s hypotheses, em que a omis so, constitutiva da culpa, equivale uma ordem tacita, que se deve obedecer; tal a hypothese de um encarceramento, illegalmente prolongado, e muitos outros semelhantes. Muitas vezes a execuo de um acto por um individuo particular subordinada certas formalidades, que exigem o concurso de um funccionario administrativo; a recusa desse concurso, por parte do funccionario, equivale uma prohibio ; si esta recusa illegai, a aco de responsabilidade ser tanto mais necessria, quanto o particular, que por ella prejudicado, no tem acto algum a combater, e, por conseguinte, s lhe restaria o recurso da aco referida. Supponha-se por exemplo que o Prefeito se recusa a mandar proceder a um alinhamento da viao publica ou a receber a declarao da abertura de uma escola... So recusas illegaes, tendo por effeito impedir, que se construa em determinado sitio, e que se abra uma escola livre ellas equivalem, embora no se apresentem sob a forma de actos positivos, mas na de simples omisses passivas, verdadeiras prohibies; conseguintemente, lhes inteiramente applicavel a theoria precedente. Em contrario, esta no deve serapplicada s simples negligencias dos funccionarios, quando d'ahi no resultar nenhuma prohibio ou obrigao aos particulares. O damno, porventura, causado por taes negligencias, no d logar indemnisao alguma.185 5) Alem da responsabilidade geral do Estado, qual fica declarada, se pode ainda admittil-a de modo excepcional, em certos casos particulares. Ella ter logar, quando, embora se
188

Ibidem, p. 284.

 200

trate de culpa leve do funccionario, o damno resultante fr de caracter vexatrio : por exemplo, no caso de uma deteno illegal, ou de um arresto sem causa fundada. Em casos taes, de admittir a responsabilidade do Estado, no pela gravidade da culpa, mas pela gravidade do prejuzo. Si bem que se possa considerar a culpa leve do funccionario, como risco social, , todavia, de ajuntar a condio : comtanto que esse risco no seja demasiado grave, ou que no tenha a consequncia de impor a um s individuo sacrifcios por demais directos e considerveis. A verificao da responsabilidade nestes casos devia ser regulada por princpios anlogos quelles, em que o Estado se declara responsvel por damnos causados sem culpa; mas sem perder o seu caracter de excepcional,por no haver vantagem em multiplicar as suas hypotheses.186 Tal , nas suas grandes linhas, como elle prprio o diz, a doutrina que Michoud desejaria ver consagrada no direito positivo. Declarou haver deixado fora do seu trabalho o estudo das indemnisaes, que podem ser devidas pelo Estado, em razo de damnos causados no '' exercido regular " do poder publico, sem que se possa imputar culpa aos seus agentes; porque semelhante responsabilidade, tendo um caracter distincto, deve ser regulada por princpios inteiramente diferentes.187 50. Ainda, como partidrio igualmente convencido da verdade da "theoria mixta", no devemos deixar de mencionar Henri Bailby, o qual, expondo-a e apreciando-a nos seus elementos conhecidos, no duvidara affirmar a seguinte concluso: En notre matire, la distinction entre les actes de gestion et les actes de puissance publique BST ET DOIT RESTER FONDAMENTALB : suivant que VEtat commande aux particuliers, ou se place avec
186 187

Ibidem. Ob. cit., t. Ill, n. 5, p. 407.

 201 eux sur un pied "galit juridique, Xe rapport de droit qui peut naitre entre VEtat et les particuUers, Voccasion oVun dommage1 eprouv par ces derniers, est d1 une NATURE ESSENTIELLEMENT differente.188 A responsabilidade incumbente ao Estado pode, segundo a sua origem ou causa, resultar: 1) de uma culpa imputvel ao Estado; 2) da obrigao do Estado de supportar um risco ; 3) de um facto lesivo, mas no culposo, do Estado (fait domma-geble nonfautifde V Etat).189 Para verificar, si a pessoa Estado capaz de culpa, o autor examina, em seus argumentos principaes, as differentes theorias da pessoa jurdica, e depois de tambm emittir a sua opinio individual sobre o valor relativo de cada uma delias, chegara concluso, de que o acto do rgo ou representante da pessoa moral, na esphera da sua competncia, acto delia prpria; despindo-se o individuoagente da sua personalidade, para deixar apparecer somente a do ente collectivo nas suas relaes cora os terceiros.190 Conseguintemente: Tant que la volont de Vtre moral, SPCIALEMENT L' ETAT, se determine en vue du but, des intrts pour lesquels il a t constitu, c'est'-a-dire tant que les organes ou representante agissent dans Vexercice de lleurs fonctions, c'est Vtre moral qui doit tre repute agir ET DOIT
TBE DECLARE RESPONSABLE, s'U y a UeU.191 Henri Bailby, De la Responmbilit de VEtat envers les particuliers, p. 205.Paris, 1901. Pretendendo encerrar o presente titulo com as opinies deste autor, cumpre indicar aqui, oomo trabalhos dignos de ser lidos, sobre a theoria da diinco dos actos do Estado, os seguintes: Luigi Beilavite, Delia risponsibit deito Stato, Verona-Padova, 1884; P. Orivell, De la distinction des antes d'autorit et dei actes degestion, Paris, 1901. 188 Ob. cit., p. 21 seg. O autor declara, fora do seu presente estado, a responsabilidade proveniente de contracto. wo Ibidem, p. 34. 191 Loc. cit., p. 35.
188

202

Explicando ou justificando a obrigao, que deve caber ao Estado, de supportar um risco, o citado autor lembra o principio de equidade, geralmente acceito como justo, que o Estado repare o damno soffrido por um particular, para o fim de manter entre os seus membros a igualdade na contribuio dos encargos da collectividade. Ora, diz elle, si o Estado tem por fun-co assegurar, na gesto dos interesses communs, a igualdade entre os indivduos, o mesmo satisfaz apenas uma das suas obrigaes, respondendo por certos riscos; por conseguinte, trata-se de uma responsabilidade, inherente ao prprio fim do Estado.192 E, em seguida, accrescenta: Et quelle que soit la conception juridique que Von fasse de ce dernier; qu'on voie dans VEtat une personne fictive, une personne purement rellc, ou une personne rsultant d'lements rels et organise par la loi, on qu'on rejette Vie de personnalit de VEtat, Von doit forcement, sous peine de nier la fonction mme de VEtat, admttre cette justificatioQi de prncipe de cette responsabilit fonde sur Vobligation de supporter un risque.193 Finalmente, a responsabilidade do Estado, por um facto lesivo, mas no culposo, do Estado se d, quando elle offende interesses individuaes, no intuito de satisfazer ao interesse collectivo. O Estado cumpre nisto a sua misso; no viola obrigao alguma, e, consequentemente, no se lhe pode imputar uma culpa. A justificao

Ibidem. O autor explica com certo desenvolvimento a sua theoria do ruo, classiflcando-o nas espcies, de riscos reaes (quando apparecem pela simples constatao dos factos, isto , resultantes do facto de um terctirc ou do facto de uma cousa) e de riscos de direito; subdividindo estes ltimos em risco industrial ou profissional, e em risco administrativo. Vide: loc. cit., ps. 106-126, 173-180. Tambm trata o autor da distinc&o conveniente dos representantes do Estado nas categorias de rgos e preposUs, ao que teremos occasiao de referir-nos em outras partes deste trabalho. Ibidem, p. 37-49.
15,3

193

*203

theorica desta responsabilidade assenta, como no caso do risco, no mesmo principio de igualdade dos particulares na contribui? o dos encargos communs: um damno soffrido por um particular, em vista de procurar uma vantagem collectividade, deve ser reparado por esta ultima, isto , pelo Estado.1M 50 a. Na classificao dos actos, entre actos de poder e actos de gesto, Bailby adopta o mesmo critrio, geralmente admittido pelos partidrios do systema, que a distinco pode ser feita, tomando por ponto de partida a natureza do poder ou direito, em virtude do qual o acto efectuado. I I/Etat, dans ses rapports, avec les individus qui le composent, apparait avec deux caracteres differentes. Pour remplir sa mission, il lui est parfois ncessaire d'avoir un pouvoir suprieur celui des individus, le droit de leur commander; de sorte que les droits individueis n'existent que sous la reserve du droit minent de 1'Etat qui vient les limiter. LEtat a donc sur les particuliers une puissance lgitime par son but qui est de sauvegarder 1'intrt collectif, et les actes qui en sont 1'exercice sont ceux de puissance publique. Mais, si pour l'accomplissement de sa foncton, 1'Etat n'a pas besoin de recourir ce pouvoir suprieur, il n'a plus qu'un pouvoir gal celui des particuliers, ses droits sont semblables ceux de ces derniers. II est alors assimile a une personne morale de droit prive ; on peut le considerei- comme une socit plus importante que toutes les autres, il est vrai, et qui, pour ce motif, bnficiera parfois de rgies spciales lui confrant des privilges; mais un privilge implique simpliment qu'un droit est prfrable un autre, et non qull lui est suprieur. En tant que personne morale de droit prive 1'Etat conserve, dimine ou augmente son patrimoine, il le gere; aussi les actes juridiques qu'il accomplit dans cebut sont-ils appells actes de gestion.195 O autor procura demonstrar, pela indicao dos factos, a razo procedente da sua doutrina; no negando, todavia, a grande
194

185

Loc. cit. Loc. cit., p. 51 seg.

 204*

difficuldade, que ha, "quando se trata de determinar, quaes sejam os actos de poder-publico, e quaes os de gesto..." 1W Quanto ao direito, que deve regular a responsabilidade proveniente dos actos de gesto, se offerecem trs theorias principaes: a primeira, sustentando que lhe so applicaveis, regras especiaes do direito publico; a segunda, que dita responsabilidade resulta dos princpios de justia e equidade, semelhantes aos em que se inspiraram os redactores do cdigo civil, notadamente, dos artigos de 1382 e seguintes ; a terceira, finalmente, sustentando que, no havendo na execuo dos actos de gesto, uma situao jurdica diferente das pessoas moraes do direito privado, a responsabilidade, porventura resultante, deve ser apurada segundo as regras deste ultimo direito. E' esta a theoria preferida pelo autor, o qual, porm, observa, que o Estado no pode ser obrigado a reparar um damno soffrido pelos indivduos, seno, em dous casos: ou, si causando o damno, commetteu uma culpa; ou si o damno sendo causado por uma cousa ou por um terceiro, isto , constituindo um risco, o Estado tinha entretanto a obrigao de supportal-o. Em outras palavras, tratando-se de actos de gesto, a culpa e a obrigao de supportar um risco so os dous fundamentos da responsabilidade do Estado. 197 50 b.Na analyse feita destes dous fundamentos, Bailby deixa vr claramente, que o fundamento da culpa, ainda que consagrado na tradio e no direito positivo, se mostra, cada dia, menos capaz de corresponder s exigncias da pratica; porisso pensa, que melhor fora preferir o fundamento do risco,

196 15,7

Ibidem, p. 50. Loc. cit., p. 85 Bg.

205 na accepo que se lhe deve dar, nos differentes casos. Eis como elle expressa as suas concluses neste particular :' Notre droit positif fonde la responsabilit de 1'Etat sur une faute subjective, tantot relle et trs souvent prsume; il est fait cependant exception, lorsque 1'Etat exploite une industrie e joue le role de patron; la loi du 9 avril 1898 le rend alors responsable du risque professionel. Le lgislateur devrait, il nous semble, admettre d'une faon gnraie la notion de risque. R D'abord, pour les domroages causes par le fait des choses que l'on a sous sa garde, il est inexact de dire qu'on a commis la faute de n'avoir pas apport une plus grande surveillance ou pris des prcautions plus minutieuses; cette faute subjective, il est vrai, n'a pas besoin d'tre dmontre, elle est prsume: tel est le sens de l'art. 1384-1 du code civil. Pourquoi recourir ainsi des prsomptions plus ou moins Actives? Peut-tre, dans une periode d'volution juridique o les vritables notions n'taient pas encore dgages, ces prsomptions ont-elles t utiles pour concilier les prncipes admis avec les exigences de la pratique; mais, ds que s'est rvle 1'ide nouvelle a consacrer, il faut se dbarrasser des prsomptions et des fictions. Or, pour la responsabilit resultant du fait des choses, il s' est produit une evolution remarquable dont les phases ont t marques parla jurisprudence. L'Etat a sous sa garde des machines, des armes, des substances explosibles, des ouvrages, des immeu-bles, etc.; ces choses ont les vices inherents leur nature. Par le fait seul qu'il a la maitrise de ces choses, qu'il les manoeuvre ou les surveille, s'en sert et en retire un profit, c'est lui de supporter les consquences des dommages qu'elles causent plutt qu'aux particuliers qui subissent ces dommages. Qui a le profit habituei d'une chose, doit rparer les accidents qu'elle cause parfois. Telle est Tquit; tel doit tre le droit. Quand les dommages causes aux particuliers sont dus, non plus au fait des choses, mais au fait de 1'Etat, faut-il aussi adopter la notion du risque?... Aqui o autor, antes de responder, lembra a distinco, que preciso guardar, nos actos da administrao publica, entre os factos de culpa grave (de une faute lourde), consequentemente, da responsabilidade pessoal exclusiva do agente, e os factos

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provenientes de culpas leves, isto , "factos do servio" e portanto, da responsabilidade do Estado; e feito o que, prosegue: Mais, ces imprudentes, ces ngligences, commises dans les actes de gestion sont-elles le rsultat d'une volont bien consciente? Constituent-elles rellement une faute subjective ? Au premier abord, on est porte a rpondre affirmativement, parce que c'estla notion traditionnelle; jusqu' ces dernires annes, en dehors des contrats, l'on ne voyait gure de fondement de la responsabilit que dans une faute subjective. Cependant le dveloppement des entreprises modernes. les conditions nouvelles delavie, la complexit croissante de Tadministration de 1'Etat ont montr 1'insuffisance de la notion de faute. Sans doute, en apparence, il y a bien fait de 1'Etat, faute lgre; mais le progrs a consiste pousser plus avant l'analyse, d-couvrir la realit: la cause vritable du dommage est dans les difficults, les necessites des services publics, dans les conditions forcment imparfaites de leur organisation et de leur fonction-nernent. Cest la notion plus large et plus pratique du risque administratiffqvCii faut substituer la responsabilit dlictuelle consacre par l'art. 1382 du code civil. Et il ser juste de faire supporter par l'Etat ce risque administratif, parce que les domraages ou accidents qui constituent ce dernier, sont la con-squence peu prs inevitable de la gestion des services publics. or ceux-ci sont tablis dans 1'intrt de tous les administres qui en ont le profit. N'est-il pas juste que les dommages soient sup-ports par la collectivit, c'est--dire par198 1'Etat, plutt que par les seuls particuliers qui en sont victimes? 50 c. Com relao aos actos de poder publico, o autor assignala igualmente que, segundo textos numerosos do direito publico, o Estado , em principio, irresponsvel pelos damnos causados aos particulares no exerccio desse poder; mas, isto no obstante, a responsabilidade do Estado tem sido, com toda razo, reconhecida em casos diversos; podendo a mesma ter origem, tanto na culpa e no risco, como em actos no culposos do Estado. O Estado, diz elle, no deve jamais perder de vista, que
w* Loc. cit., p. 205-208.

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elle no existe, seno, para proteger os direitos individuaes e satisfazer as necessidades communs a todos os membros da nao ; o poder publico no lhe fora dado, seno, como meio de realizar este seu fim. O Estado tem, pois, duas cousas a conciliar: de uma parte, a necessidade de manter a autoridade de suas ordens e de executar as suas funces; de outra parte, o respeito aos direitos dos particulares. No dever, portanto, sacrificar os interesses individuaes, seno, quando for necessrio salvaguarda da sua autoridade e realisao do interesse collectivo.199 Segundo parece ao autor, cabem, a esse respeito, as seguintes explicaes: Pour les dommages causes par 1'Etat aux particuliers et qni resultent de fautes lgeres ou faits de service commis par ses agents dans 1'xercice de la puissance publique, le prncipe de 1'irresponsabilit de 1'Etat n'a dans notre droit positif, que fort peu d'exceptions, car, dans ces eas, ce qui apparait surtout, c'est la necessite d'assurer le mantien de 1'autorit et sa libre intervention. Et nous pouvons rpter ce que nons disions au sujet des actes de gestion: 1'Etat n'a pas une volont bien consciente de commettre les imprudences ou les erreurs constitutives des fautes lgeres; elles resultent plutt des difficults de la fonction, des imperfections inhrentes au service public; voil la cause vritable de ces dommages qui, en realit, sont donc des accidents, des risques. Si ces accidents placent les particuliers qui en sont victimes dans une ingalit manifeste vis--vis des autres membres de 1'Etat, n'est-il pas possible, sans porter atteinte 1'autorit de 1'Etat, de rendre celui-ci responsable? Quand, dans 1'accomplissement de ses fonctions judiciaires, il lai arrive de commettre des erreurs d'une gravite parti-iculire, la loi du 8 juin 1895 1'oblige rparer le prejudico qu'elles ont cause, met sa charge ce risque judiciaire. Pour-quoi, lorsque 1'Etat exerce des fonctions administratives, ne serait-il pas de mme responsable des dommages que causent des administres des erreurs evidentes ou des faits qui denotent une dfectuosit grave du service public ? Comme le service de la justice, les ser vices administratifs ne fonctionnent-ils pas
i" Loo. cit., p. 209.

 208

dans Tintrt de tons ? S'ils occasionnent un prjudice spcialement important des particuliers, n' est-il pas juste que la collectivit le repare ? Nous le pensons; aussi mettons-nous le voeu que le legislateur mette la charge de 1'Etat un certain risque administratif, comme il l'a faitpour le risque judiciaire. Dans 1'exercice de la puissance publique. 1'Etat est surtout responsable raison de ses faits dommageables non fautifs; en effet, ici il lui ser possible la plupart du temps d'accomplir sa mission sans faire supporter aux particuliers dont il est oblig de lser les droits. un dommage definitif. Cest en verta d'une loi qu'en prncipe 1'Etat peut causer ces dommages aux particuliers, et c'est la loi qui determinera les cas dans lesquels Tindemnit ser due. LTEtat exerant le pouvoir legislatif cre 1'obligation laquelle il devra se soumettre quand il ser pouvoir excutif. Mais, noas le savons, 1'Etat, pouvoir legislatif. n'est pas omnipotent; le droit objectif resultant de la nature de la socit vient lui tracer sa rgle de conduite. Autrement dit, le legislateur a des obligations morales anxqaelles il doit se conformer ; il devra respecter autant que possible les droits individueis et, sauf le cas de necessite sociale ou de force ma-jeure, ne pas faire supporter, sans compensation, quelques-uns une charge destine profter tous. L'obligation morale de 1'Etat de rparer les dommages, qu'en vue de Tintrt colie-ctif il est oblig de causer aux particuliers, apparait dans cer-tains cas avec vidence. Cest un prncipe que 1'Etat n'a pas le droit de se faire ceder la proprit des particuliers, sans les indemniser : le respect du droit de proprit est essentiel au maintien de 1'ordre social; il s'impose 1'Etat lui-mme, qui ne peut s'en affranchir sans dpasser le but qui est la limite de son existence et de ses droits. L'article 545 du code civil, nous l'avons vu, consacre ce prncipe. Le motif de la responsabilit de 1'Etat pour ses faites dommageables non fautifs (expropriation, privation de jouissance des proprits, dommages causes celles-ci) est toujours dans la mme ide de justice; dommages qu'un particulier prouve dans Tintrt de tous doivent tre repares par la collectivit. EN SOMME, SOIT DANS LES ACTES DE GESTION, SOIT DANS LES
ACTES DE PD1SSANCE PUBLIQUE, NOUS VOYONS UN PRNCIPE DOMINANT JDSTIFICATIP DE LA RESPONSABILIT DE L'ETAT. DeS dom-

mages sont causes a des particuliers; ils sont peu prs invitables et pour ainsi dire, une condition sans laquelle 1'Etat ne peut parvenir proteger les droits individueis et grer les

 209 intrts collectifs. Ils constituent une charge qui doit passer, en quelque sorte, en frais gnraux de 1'entreprise administrative ; et cette charge doit tre supporte par ceux qui profitent de cette entreprise et contribuent ses dpenses gnrales, c'est-adire par tous les membres dela nation. Or ceux-ci sont representes par 1'Etat. Chaque citoyen a un droit gal ala protection de 1'Etat, aux avantages des services publics, comme une gale obligation de contribuer aux charges communes (galit de droit, mais en fait proportionelle la capacite, la situation et au patrimoine de chacun). Cette galit juridique est inherente la nature et a la constitution mmes de 1'Etat. II est conforme aux ides de justice et de solidarit sociales d'en assurer le maintien: c'est vers ce 20 but que tend la responsabilit de 1'Etat envers les particuliers. Nos trechos que ficam transcriptos, e aos quaes dmos, propositalmente, uma certa extenso, se contm em resumo as concluses da doutrina professada por Bailby, e dps mesmos se v que o autor, embora partidrio da theoria da "distinco dos actos", todavia, delimita portal modo o campo da irresponsabilidade do Estado pelos actos de poder publico, que, talvez, melhor lhe coubesse o qualificativo de partidrio da responsabilidade geral do Estado, ainda que admittidas excepes diversas, as quaes, no seria preciso dizer, so de rigor em qualquer systema, relativo pessoa privilegiada do Estado...

Loc. eit., p. 209-212.

K. 0.

11

TITDLO SEGUNDO;
CRITICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I Da Irresponsabilidade 51.No muita a matria que, em sustentao da tkeoria da irresponsabilidade do Estado, se nos offerece, como merecedora de uma critica mais demorada. Vrios dos seus argumentos tem apenas um caracter negativo, queremos dizer, consistem em negar a admissibilidade ou procedncia dos fundamentos jurdicos, em que mais geralmente se apoiam os que do lado opposto reconhecem a responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus funccionarios. Os principaes argumentos, adduzidos pelos fautores da irresponsabilidade (p. 106), se podem talvez resumir nos seguintes : 1) O Estado um ente abstracto, uma pessoa fictcia, e portanto, incapaz de ter actos seus, propriamente ditos; os actos so dos funccionarios, pessoas physicas, dotadas de intelligencia e vontade prpria; conseguintemente, si elles no exerccio de

 212 seus cargos praticam actos lesivos, aos mesmos, e no ao Estado, incumbe a responsabilidade de reparar o damno feito. 2) O Estado, sendo, como se disse, uma pessoa moral ou fictcia, e incapaz de vontade, no pde jamais incorrer em culpa, elemento essencial, para que se d a responsabilidade do damno contra o agente do mesmo. 3) O Estado no pde responder pelos actos, illegaes ou illicitos, dos funccionarios; porque, nomeando-os para os cargos, no os investiu do direito de agir contra o direito, e, pelo contrario, lhes impoz o dever de s agir na conformidade com as disposies da lei e do direito. 4) O Estado o rgo do direito da collectividade social ou nao; o poder tutelar, que obriga a todos os indivduos a guardar a lei e o direito nas suas mutuas relaes, quaesquer que sejam, como condio de justia e do bem estar geral. Gomo, pois, deveria elle prprio sujeitasse tutela jurdica de outro poder ?1 5) O Estado, considerado em sua analyse final, no tem, nem obrigaes, nem direitos, propriamente seus; mas, real e verdadeiramente, os que tem, so dos indivduos que compem a collectividade social ou nao; o que elle faz, por meio de seus funccionarios, para o bem ou utilidade geral dos indivduos; logo, se dahi lhes sobrevier damno ou mal, os indivduos devem supportal-o. como condio inherente organisao social ou politica, de que fazem parte; consequentemente, no se v porque teriam elles o direito de pedir uma reparao ao Estado. 6) Si fosse reconhecido ao individuo o direito de accionar o Estado pelos actos de seu governo ou da sua administrao,
1

Eon lo pu,senza contradire ai suo atesto principio: "Num punido et eooctio non pouunt procedert, niai a volwitatibus divertis ; ittque cogent et coactue requirunt distinctas personns, neque sufficiunt distincti respectVM. \ MantelltoJ, ob. cit., t. I, p. 34.

 213 isso tornaria a aco do Estado, no s, embaraosa, vacillante, menos enrgica, como tambm, accarretaria enorme encargo ao tliesouro publico: no justo exigir o imposto de todos os membros da conectividade, para applicar o seu producto em satisfazer os prejuzos particulares de alguns delles somente. So, no se nega, argumentos que involvem mais de uma parcella de verdade; mas, certamente, improcedentes quanto concluso geral, que pelos mesmos se pretende chegar. 51 a. O ESTADO NIO TEM ACTOS SEDS PRPRIOS. No exacto, que o Estado seja uma pessoa fictcia, uma simples abstraco,2 e, por isto, incapaz de ter actos prprios, pelos quaes deva responder. Elle uma pessoa jurdica distincta, de existncia real, a qual exercita direitos e obrigaes, activas e passivas, j em relao aos seus prprios funccionarios, j em relao quaesquer outras pessoas de direito publico ou privado. O facto de se fazer representar por rgos ou funccionarios nos differentes actos, que constituem a esphera da sua actividade, no importa ausncia de capacidade prpria. A pessoa physica tambm se faz representar, quando lhe convm, ou se torna necessrio, por outras pessoas, physicas ou jurdicas, na execuo de vrios actos ; mas, sem que por isto, a pessoa do representado desapparea totalmente na pessoa do representante, segundo os verdadeiros princpios da representao jurdica.8 O que realmente resulta da representao , que o representado tem de responder pelos actos do representante, ou conforme lei, ou em vista dos princpios de justia e equidade. E no differente a regra, que se applica pessoa jurdica do Estado.
2

Hie, p. 11 sg. Hic, p. 19 sg.

 214 : Si o argumento, que se invoca, prevalecesse, a consequncia no seria a iseno de responsabilidade por parte do Estado somente, mas a sua inutilidade manifesta, seno, a negao da prpria existncia do Estado; porque, em verdade, o que fictcio, nada, isto , carece de existncia aprecivel nas rela* es da vida real, commum ou social.4 51 b. O ESTADO INCAPAZ DE CULPA. O argumento tirado da falta de culpa tambm no tem procedncia. Antes de tudo, no de todo o ponto verdadeiro, dizer que o Estado, como qualquer outra pessoa jurdica, no susceptvel de ter culpa. Ha a culpa ou responsabilidade penal de um acto, e a culpa ou responsabilidade civil do mesmo. Si a primeira, com effeito, no pode caber ao Estado, segundo sua natureza especifica,nada repugna, entretanto, e antes a boa razo exige, que elle seja considerado, como sujeito activo da segunda. For isto mesmo que, em vista da sua natureza de pessoa jurdica, elle age sempre por meio dos seus rgos ou representantes (os funccionarios em geral) de razo, de irrecusvel justia, que os actos destes sejam tidos, como actos do Estado; e, conseguintemente, quando nelles se dr a culpa, esta lhe deve caber, como sujeito, que, efifectvamente, dos direitos e obrigaes, que se contm, ou resultam dos respectivos actos. A objeco, de que o Estado, como pessoa jurdica, no tem vontade ou aco prpria, no pode ser acceita, porque ella provaria demais. Si tiraes ao Estado a capacidade de querer e de fazer executar os actos da prpria vontade, que lhe deixaes, como essencial aos fins da sua instituio? E como , que se poderiam legitimar, ou considerar actos do Estado, as convenes ou obrigaes contractuaes, e as medidas de governo, si o ente, do qual emanam, carece absolutamente

Ibidem, p. 57 sg.

1 II

215 de vontade ? Por outro lado, como admittir que o Estado tenha uma vontade prpria, para praticar actos lcitos ou legaes, e, no entanto, seja incapaz delia, para praticar actos, illegaes ou illicitos, quando uns e outros, elle os pratica " sempre" por meio de funccionarios, seus representantes ?!... No; possvel que, por uma razo de ordem metaphysica, se chegue ao conceito, de que o Estado incapaz de toda culpa, mesmo a civil; mas na espbera real da ordem jurdica, que um todo de relaes sociaes positivas, desde que elle apparece ahi, como sujeito certo, distincto, de direitos e obrigaes, j no poder escapar s consequncias, que como tal, lhe incumbem. Assim como o Estado tem e exerce o poder, direitos, privilgios e vantagens, mediante a actividade de seus funccionarios, assim tambm, deve responder pela culpa e mais actos prejuiciaes destes, dentro de certas normas e limites, a menos que os seus effeitos ou consequncias repugnem com os prprios fins do Estado. A este respeito disse Michoud: preciso rejeitar sem hesitao o falso dogma, que serve de ponto de partida toda essa theoria da incapacidade das pessoas moraes para commetter uma culpa. A soluo a dar sobre este ponto depende em grande parte da maneira, pela qual se concebe a noo da personalidade moral.. . Semelhante theoria uma consequncia (alis perfeitamente evitvel) do systema, mais correntemente admittido, sobre a personalidade jurdica, considerando os seres moraes, como seres inteiramente artiflciaes ou de pura creao legal.5 No precisamos repetir, que semelhante concepo da pessoa jurdica no , nem pode ser acceita, por verdadeira; sendo, ao contrario, de consideral-a, um ente ou sujeito real de direitos,5
5 6

Michoud, Revue u droit pubMc, ci.t. t. Ill, p. 414 sg. Ibidem, p. 415 sg.; Hio, p. 11 sg. e 57 sg.

 216 e como tal, capaz de culpa civil, ou responsvel pelos actos lesivos dos seus representantes; queremos dizer: ou se lhe reconhea uma vontade natural, como entende Gierke,7 ou uma vontade legal, como pretende Michoud,8 a pessoa juridica-Estado tem, como as demais, uma vontade prpria, por cujos actos lcitos ou illicitos, contrahe a obrigao de responder. O representante, como muito bem disse este ultimo autor, se despe de uma parte da prpria personalidade em proveito do representado ; e portanto, , com effeito, este, e no aquelle, que, em virtude dos actos do primeiro, se torna proprietrio, credor, devedor, etc; a pessoa do representante, como que desapparece, para deixar somente figurar a do representado, nas suas relaes com os terceiros.' Depois,em se tratando da responsabilidade civil, no correcto suppor que esta s se pode dar, como resultante da culpa no agente do damno.10 Por muito respeitvel que seja a opinio
Gierke, Die Genossenschaftstheorie, p. 603 sg. Michoud, loc. oii, p. 414-419 sg. 0 Com effeito, os jurisconsultos do periodo clssico deixaram escripto ( Ulpianus):Neque enim debet noeere factum alterius ei qui nihil fecit; (Neratius): Neque alienas dolus noceri alteri debet; (Papmianw): Non debet alteri per alter um inqua conditio inferri. (Dig. liv. 39, tit. 1, 5, 5; liv. 44, tit. 4, 11: liv. 50, tit. 17, 74, etc). 10 E\ precisamente, na convico desta verdade jurdica, que dizemos no correr deste trabalho, pelos "actos lesivos dos seus representantes", e no, pelos actos illegaes ou illicitos. Wbidscheid, se referindo a questo, disse: Com relao pena, a responsabilidade da pessoa juridica absolutamente inadmissvel (tet unbedingt zu verneinen); contra a natureza da pena, que esta attinja a outrem que Do o delinquente, ainda que no faltem na historia exemplos em contrario... Quanto, porm, obrigao de satisfazer o damno dos delictos, no prevalece o mesmo principio; porquanto, considerado, que a pessoa jurdica, s por meio de representantes, tem a possibilidade de agir em busca de seus fins, no licito hesitar em reconhecer de justia, que a pessoa jurdica assuma as consequncias prejudiciaes dos seus actos, desde que ella tem igualmente os proventos dos mesmos (dais die juristische Person
8 7

217 do Jhering, o qual, com apoio nos textos do direito romano, no duvidara doutrinarJcein Uebel ohne Scliuld, o facto , que semelhante principio no poderia prevalecer, como regra da matria, sem o sacrifcio flagrante da justia em muitos casos. I Sustentamos, muito ao contrario, que a satisfao civil do damno se pode dar, mesmo quando se d ausncia completa da culpa. A responsabilidade do damno presuppe: um agente, um acto lesivo, imputvel ao agente, directa ou reflexivamente, e um sujeito passivo do acto. Si o sujeito activo do acto, praticando-o, se apartou da razo, ou do dever que lhe incumbia, concorre no acto a figura jurdica da culpa ou dolo, segundo as circum-stancias do caso; e ahi se tem, no s, a culpa subjectiva cara-cterisada, como juntamente com ella, uma responsabilidade da mesma natureza. Mas, como se disse, esta responsabilidade subjectiva nem sempre depende da presena da culpa, para que possa existir; no de certo: ella pode resultar, como alias se verifica frequentemente, de actos escoimados de toda culpa, tal por exemplo, quando o Estado ordena desapropriaes por utilidade publica, ou quando faz executar outras medidas legaes, (da sade publica, da segurana geral, etc.) que, embora lesivas do alheio direito, no involvem, todavia, culpa alguma da parte dos respectivos agentes. Logo no licito dizer, que s se d a responsabilidade do damno civil, havendo culpa no agente .. .
die naihthdligen Folgen dieser HandKtn/en aufsich nelime, wie sie den Vortheil von denselben hat). Em direito romano, diz ainda este autor: no ha disposio aflirmativa desta responsabilidade; mas, tambm no ha ahi disposio expressa negando-a; ao contrario, geralmente reconhecido, que a aetio quod metus causa (aetio in retn scripta) fora mesmo autorisada contra as municipalidades (Dig. I. IV, tit. IV, 9, 1); alem de que, essa ausncia, porventura, verificada do direito romano, em nada impedira que, na pratica, se tenha affirmado a responsabilidade civii, de maneira preponderante (es hat rich aber fiir ihre Bejahung ewie iiberwiegende Praxis aiisg?sprochen). Lehrbuch des Pandektenrechts cit., 59 e nota ibi.

 218 Alm disto, de considerar, que no ha somente a responsabilidade, dita subjectiva ; ha tambm a que se tem chamado responsabilidade objectiva, na qual indfferente ter, ou no ter havido, uma vontade do agente, ou ser ella conforme, ou no, a razo, ou ao dever do mesmo. O fundamento desta responsabilidade fcil de dizer. 0 patrimnio de cada um , em si e por si somente, um direito perfeito, e como tal, reconhecido na justia natural e no direito positivo. Portanto offendel-o, lesal-o de qualquer modo, violar um preceito da justia, um direito reconhecido; e como toda a violao de direito presuppe a necessidade de uma reparao, se chega logicamente concluso, que, do simples acto da leso patrimonial, resulta uma obrigao contra o seu agente, ou res ponsvel, a dizer, resulta a responsabilidade objectiva de indemnisal-a,independentemente da questo preliminar da cnlpa (in faciendo sive in omittendo), que outros reputam condio sempre essencial da responsabilidade subjectiva. No preciso accrescentar, que responsabilidade civil significa, to somente, a obrigao de prestar uma reparao pecuniria,11 que restabelea a situao patrimonial anterior do lesado, isto , faa desapparecer a leso sofrida por algum no seu direito patrimonial; e por isso insistimos: dada a leso, se deve suppor a obrigao consequente da sua indemnisao, salvo, si aquella se der por culpa do prprio lesado (sibi imputei). De modo que, sem contestar, que a culpa subjectiva seja razo jurdica determinante da obrigao de prestar indemnisao pelo damno causado; nem por isto, ser menos certo, que semelhante obrigao pde tambm existir, supposta inteira ausncia de culpa no facto damnificante. 1 " E', por a responsabilidade civil ter este caracter, que a pessoa ju rdica tambm considerada susceptvel de pena, quando esta se reduz, por exemplo, a multas ou outras imposies de natureza simplesmente pe cuniria.

 219 51 c. O ESTADO NO AOTORISA ACTOS ILLICITOS OU ILLEGAES. A objeco, de que o Estado no d poderes ou autorisao ao funccionario para agir de modo contrario ao direito, e, portanto, no deve responder por actos que sejam illegaes,I fora apresentada por Loening nestes termos: E' indiscutvel o principio jurdico, de que a vontade do Estado consiste no preceito de que todos os funccionarios devem exercer as suas attriIbuies dentro das normas do direito. Gomo pode, pois, um acto contrario ao direito e, por conseguinte, em opposio directa com a suprema vontade do Estado, ser considerado, como acto deste ? O Estado prohibe um acto, e no obstante, deve ser seu o acto prohibido! Admittindo mesmo, continua Loening, que os actos dos funccionarios sejam actos do Estado, ainda assim, s se poderiam comprehender, como taes, os actos dos funccionarios, conformes vontade do Estado, isto , conformes a direito, mas, no aquelles, precisamente prohibidos pelo Estado.. . A faculdade ou poder conferido pelo Estado no vae, nem pde ir, alm dos limites da legalidade.12 Esta argumentao tem mais valor apparente, do que real; ella s encara a questo por uma das suas faces, aquella, que lhe favorvel. Em resumo, o que nella se diz : que o Estado, em vez de attender ao elemento jurdico da leso de um direito, feita em seu nome ou no exerccio da sua autoridade, se limita a crear-se a situao privilegiada de declarar, elle prprio, quando quer, ou no, responder pelas consequncias dos seus differentes actos. presentando-se, forosamente, obrigadamente, na ordem social e jurdica, por meio dos seus funccionarios, pessoas physicas, e por isto mesmo, capazes de erros, faltas e culpas, mais ou menos graves, o Estado no pde distinguir, ao seu livre arbtrio, entre os actos ou funces pertencentes ao Loening, ob. oit., p. 106-107.

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servio publico,para, somente, considerar, como seus, os que lhe forem de agrado ou proveito, e repudiar os demais. No isto repugnaria aos princpios elementares da justia. Queremos dizerj no se compadece com o conceito fundamental da ordem jurdica, alis, guardada e garantida pelo Estado, que nella seja admittdo um sujeito de direito, o qual, nas suas relaes com os demais sujeitos, no responda, seno, pelos actos lcitos, isto , por aquelles, de que lhe advenham direitos ou vantagens. Soluo semelhante viria mutilar, de modo inteiramente arbitrrio, diz Michoud, a noo da personalidade moral; seria crear um privilegio, aoceitando os benefcios obtidos em seu nome, e recusando-se a supportar os encargos dahi resultantes 1S . .. 51 d. O ESTADO RGO E TUTOR DO DIREITO. A allegao de que haveria contradico ou a impossibilidade de o Estado, rgo tutelar do direito na sociedade, ser, elle prprio, responsabilisado, como violador do direito dos indivduos, que constituem a mesma sociedade, significa apenas uma recordao persistente da velha doutrina sobre o conceito do Estado em outras pocas. Com effeito, no se ignora que o Estado antigo ou melhor dizendo, o soberano, em quem o Estado outr'ora se personificava, era o definidor, seno, o creador o direito, e, conseguintemente, como tal, era irresponsvel.14 Mas, assim no , nem pde ser considerado, o moderno Estado de direito (der Bechtsstaat). Este se manifesta e age na ordem social, como um sujeito de direito, sem embargo dos grandes privilgios, de que gosa, por fora dos seus elevados fins; para conseguir taes fins. elle obrigado, como os outros sujeitos de direitos, a
Michoud, loc. eit., p. 419; Ibidem, t. IV, p. 267 sg. Cf. Meucci, ob. citada; etc. \~*& 14 Uipianus dizia: "Princips a legibus solutas esV (Dig. 1.1, tit. III, 81). " Quodprincipiplacuit, legis hbet vigorem." (Inst. 11, tit. D, 6).
18

 221 guardar as disposies das leis e os princpios da justia. Consequentemente, si prevalecesse a preteno inadmissvel de que o Estado, rgo tutelar dos direitos de todos, se reserva, no obstante, a faculdade suprema de violal-os de maneira irresponsvel ; desrespeitados estariam os prprios princpios do chamado Estado moderno. Alm de tudo isto, cumpre tambm lembrar que, com a diviso dos poderes pblicos, qual se observa na organisao do Estado constitucional, desapparecera a dificuldade, que se dava no Estado antigo, para apurar a responsabilidade do mesmo, a dizer,a carncia de um poder ou ramo de poder distincto, ao qual competisse o conhecimento e deciso dos casos, de que resultasse offensa ou leso aos direitos privados por actos do Estado. Referindo-se a este ponto especial da objeco, feita por Mantellini, disse Provenzano Palazzo: Para que o particular possa exercitar uma aco judiciaria contra o Estado, que o damnifica com os seus actos, precisa que exista um poder judicirio e um poder legislativo, distinctos e independentes do poder que age assim no sendo, o acto do Estado que lesa um direito privado e no presta indemnisaco, , ao mesmo tempo, um acto executivo, lei, e sentena; e dahi a impossibilidade de aco do particular, falta de possibilidade do juizo.15 Era o que succedia em Roma, assim como em todos os Estados antigos, tanto nos reinos despticos, como nos Estados regidos pela liberdade; uma vez que tambm nestes ltimos a liberdade consistia no facto de os governados serem ao mesmo tempo governantes, e no, na diviso dos poderes, base das constituies modernas.16 O conceito, ento formado do soberano, fosse elle um ente singular ou collectivo, era o de que a sua vontade expressa ou
15 16

Palazzo, loo, cit., p. 11, sg. Ibidem.

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os seus actos significavam a prpria lei, e, quando menos, que a lei no tinha fora ou efficaca, seno, pela interveno do soberano, o qual, logicamente, devia ser considerado irresponsvel.17 No preciso advertir, que muito outra e diversa, a ida da soberania, que ora alimenta o espirito das constituies dos povos modernos; bastaria notar com o citado Palazzo, que em todas ellas vem consagrada a regra fundamental da indemnisao da propriedade privada, quando a sua desapropriao se faz mister por motivos de utilidade publica, para, daqui, poder-se desde logo affirmar o reconhecimento do principio theorico, do qual se origina a prpria responsabilidade civil do Estado.1S Demais, resultando da diviso dos poderes, que as diversas funces do Estado no derivam de um mesmo poder soberano, e que, conseguintemente, um acto do Estado, porventura, lesivo de direitos privados, no a emanao do poder, que deve conhecer e julgar dos effeitos jurdicos do acto, nem do poder, que deve declarar o direito; patenteia-se, sem duvida, que, de taes circumstancias, nasce logo a possibilidade de, ao individuo lesado por um acto do Estado, caber o direito de aco contra este e de promovei-a perante a autoridade, segundo as formas, que a lei declarar legitimas ou competentes.19 51 e. O ESTADO NO TEM FINS PRPRIOS. Diz-se que o Estado, bem analysados os seus fins, no tem fins prprios, e sim, dos indivduos, que o constituem; e, portanto, si dos actos do
Donde o dizer de S. Thomaz: Princips dicitur esse solutus a lege quantwn ad vim coactivam legis... lex autem non habet vim coactivam nisi ex prinripis potestate. Sic igitw princips dicitur esse solutus a lege, quia nullus in ipsum potest judicium condemnationis ferre, si contra legetn agcvt. " Suntma ", questio XCVI, art. 5; ap. Mantellini, loc. cit., p. 34, nota 2. 1 8 Palazzo, loc. cit., p. 13. Ibidem, p. 33, sg.
17

 223

Estado lhes vier um mal, devem supportal-o, como condio dos bens, que tambm recebem e gosam; mas, sem direito nenhuma compensao ulterior.20 No procede o argumento. A responsabilidade, de que se trata, no vem tanto do fim, a que se prope o ente, mas, sobretudo, do modo porque age na realisao do fim. Concedido, que o Estado, como organisao necessria, no tem por fim, seno, o bem geral da collectividade, no se segue dahi, que o seu poder deva ir at o de lesar, irresponsavelmente, os direitos dos indivduos, que formam dita collectividade. Isto seria contradictorio com o prprio fim que se prope; uma vez que, despojar aos indivduos dos prprios direitos nunca fora meio, legitimo ou acceitavel, de felicitar a communho, da qual so os mesmos, partes integrantes. O exerccio e goso dos direitos individuaes podem ser regulados, limitados pelo Estado; mas desconhecel-os, violal-os sem reparao, no cousa admissvel: portanto, foroso haver um modus vivendi, em que o Estado e o individuo subsistam, operem, se encontrem, e at contendam, respeitando cada um delles os direitos recprocos de parte parte. E, alm do mais, cumpre attender, que a obrigao de indemnisar a leso do alheio direito no assenta neste ou naquelle fim, que se prope o individuo, como j se disse; mas tem a sua razo de ser no prprio conceito e aco do ente jurdico. Basta, diz Palazzo, que uma pessoa moral ou physica exista e opere, e que com a sua aco lese o direito de um particular, para que seja ella responsvel; prevalece o mesmo com E' o que disse Mantellini neste trecho : Contro il damno dei mal governo non si da riparo civiie, non potendosi mutare 1'assooiazione politica in associazione civiie degli associati. II fine dello Stato la tulela dei diritto, il benessere sooiale; non quello di assienrare gli associati da ogni danno che possa venir loro dal fatto prprio, o da tenere inconto di fatto prprio dello Statto o degli agenti di lui, neU'esercizio delle funzioni a essi attribute dalle leggi o dal regolamento . Ob. cit., p. 60.
20

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relao ao Estado, a dizer: para que este incorra em responsabilidade, no se exige que o seu fim seja o de assegurar os associados de qualquer danino; basta que o Estado exista, como pessoa jurdica, e que com o seu acto lese a um direito privado.-1 A verdade desta doutrina dispensa maior desenvolvimento; ella se impe pela sua simples enunciao. 51 f. O ESTADO VEB-SB-HIA EMBARAADO NA SUA ACO. Finalmente, tambm no procede o argumento, de que o direito de aco contra o Estado, exercido pelo particular, embaraaria o funccionamento da autoridade publica, alm de occasionar encargos enormes, e relativamente injustos, contra o Tliesouro Publico. Os direitos dos indivduos na sociedade, ou melhor dizendo, no Estado, que outra cousa no , seno, a prpria sociedade organisada sob a sanco immediata do direito, nada tem de incondcionaes ou illimitados ; pelo contrario, o seu uzo, goso e exerccio, e a extenso destes, so determinados ou regulados pelas normas jurdicas ou leis do prprio Estado ; conseguinteraente, este, que as estabelea da maneira mais conveniente, j no resalvar as exigncias supremas da sua instituio, e j no respeitar os direitos de cada um dos indivduos, com os quaes ter necessariamente de encontrar-se e de cooperar no desempenho de seus mltiplos fins. No Estado moderno, que Estado de direito, a lei serve de regra commum aco dos indivduos e do Estado, nas suas relaes de constante reciprocidade em todo o espao da vida social. E pois: si, estabelecidas as normas do direito pelo Estado, como reguladoras da sua aco ou necessrias aos seus grandes fins; si, em vista destes, delimitados os direitos dos indivduos segundo os casos previstos, o Estado agir, no obstante, de modo que lese os direitos dos indivduos,
21

Palazzo, loc. cit., p. 34.

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a justia reclama que lhes preste a devida indemnisao, salvas embora as excepes, que sejam de admittir vista da especialidade dos actos. E esta obrigao, acrescentaremos desde j, tanto pode existir, em se tratando de actos illicitos ou praticados com culpas, como tambm, e com igual fundamento, em se tratando de actos revestidos de boa f ou de inteira legalidade. Deste ponto em particular se dir ainda em outros lugares do presente estudo. Quanto aos encargos, por ventura cadentes sobre o Thesouro, estes nada tem de injusto. Ao contrario, o que no se I coaduna com a ida da justia distributiva , que o Estado, agindo em nome da communho, possa exigir o sacrifcio de um ou de alguns indivduos, sem a menor reparao, afim de que todos os demais gosem dos servios ou benefcios realisados pelo I Estado por meio de semelhante sacrifcio. A enormidade do encargo tambm no objeco procedente. Em primeiro lugar, jamais se pretendeu que o Estado respondesse incondicionalmente por todos e quaesquer prejuzos, que, de seus actos, advenham aos indivduos; isto seria impossvel; trata-se somente da reparao de taes e taes leses, segundo as normas do direito. Depois, como observa notvel escriptor, si estas leses se multiplicassem at ao ponto de constituir um embarao funccional, ou encargo incomportvel economia ordinria do Estado, o facto denotava apenas, que este padecia de defeito orgnico ou administrativo, que cumpria [ remediar quanto antes, e, talvez, o caminho mais prompto de ahi chegar, fosse, precisamente, este, de chamar o Estado responsabilidade dos seus erros ou malversaes frequentes, continuas e successivas... 22
Sonrdat, TraiU Qnerale de la Besponsabilit, t. II, n. 1302.*Cf. A. Klewitz, Die EntscMdigivngsanspruclic aus rechtstoidrigen mtshandlungen, p. 78 Berilo, 1891. 15 R o.
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52.Agora, antes de encerrar o presente capitulo, importa repetir, que a irresponsabilidade, incondicional, absoluta, do Estado, a velha doutrina dos regalistas,2S no , nem poder ser, um preceito do moderno direito, e menos ainda, uma regra de verdadeira justia. Disto se mostram convencidos os prprios partidrios do systema, os quaes so os primeiros a abrir excepo para vrios casos, mesmo, provenientes de actos illicitos, como j tivemos occasio de dizer (p. 120). Alm disso, em se tratando, por exemplo, de damnos resultantes da inexecuo de obrigaes convencionaes, ou de quaesquer outros actos, dos quaes resulte lucro para o Estado, a responsabilidade de indemnisao por parte deste tida, no, como excepo, mas, como regra irrecusvel segundo os princpios geraes do direito. Com effeito, em relao aos casos, ditos de " enrichessement sans cause ", bastaria a simples ida da justia, para combater a irresponsabilidade do Estado.Lucrum ex delictis sperare, impium est (Cod. de reb. cred.); Ex qu person quis lucrum capit, ejus factum praestare ebet (Dig. liv. 50, tit. 17, 149); Non ebet quis lucrari ex alieno damno (Ibidem, liv. 4o, tit. 3o, 28). Em relao aos damnos provenientes da inexecuo das obrigaes contractuaes, muito embora no falte tambm, quem sustente ser direito do mandans ou ominus, no estar pelos actos do mandatrio ou preposto, que haja procedido com dolo ou culpa (Loening, ob. cit., p. 60 sg.), e que igual regra seja applicavel ao Estado, a verdade : que a opinio mais geral admitte a responsabilidade dos primeiros, como sequencia natural, a dizer, prevista nas relaes ou faculdades, conferidas Por mais elevadas que sejam as necessidades politicas do Estado, no podem ir at ao ponto de conculcar e ferir os direitos dos particulares; ao Estado incumbe o dever de escolher os seus funccionarios ; e si estes no exerccio de snas attribuioes excedem os limites postos pela lei, com damno para os particulares, a equidade e a razo mandam, que o Estado responda, reparando o injusto damno.P. Mazzoni, loc. cit.
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pelo mandante ou preponente ao seu rgo ou representante. A este respeito, o notvel professor G-ierke no hesitou em affirmar o principio da responsabilidade, nos termos mais peremptrios: "Quanto culpa contractual, hoje principio indis-cutivel: o Estado, assim como, as associaes diversas, devem indemnisar o damno resultante da culpa commettida pelos seus rgos na celebrao ou execuo dos contractos ; e isto est reconhecido, no s, na pratica e jurisprudncia, como tambm, em theoria, pelos prprios partidrios da doutrina da fico ' (Das8 der Staat und die Krperschaften aus eineni BEI ABSCHLUSS ODER ERFUELLUNG VON VBRTRAEGBN begangenen Verschulden ihrer Organe dem mitkontrahenten Ersatz zu leisten haben, ist nicht nur in der Praxis anerJcannt und namenUich bereits\ mehrfach vom Reichsgericht ausgesprochen, sondem wird auch in der Theorie sogar von den Anhaengern der Fihtionslehre urchweg zugestanden).24 Em uma palavra, ao Estado, cuja misso institucional declarar a lei, executal-a, e applical-a, pelos seus rgos distinctos, no seria licito pr-se fora do alcance dos princpios geraes do direito commum, alis, por elle prprio estabelecidos para o fim de regular os actos e factos da ordem jurdica, e como condio, para que nella predomine a regra de justia. Pois, manifesto, que si a elle prprio no pudessem ser igualmente applicaveis os princpios desse direito, tambm impossvel seria a effectividade constante da justia... Com esta concluso, est claro, no se procura, de maneira alguma, desconhecer as boas e no menos valiosas razes, em que se fundam as isenes, privilgios e regalias da pessoaEstado; pelo contrario, no s, reconhecemol-as, como ainda,
Die Genossenschaftstheorie, p. 764 sg. e 784-85; Cf. Saleilles, ob. cit., p. 891;Michoud, De la responsabilit de VEtat, p. 410 (na Revue dn droltpublic, 1895); etc. etc.
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consideramos tudo isso indispensvel s prprias garantias da efectividade do direito e da justia em toda a ordem social, notadamente, na ordem jurdica. O que ora se combate, a noresponsbiliade do Estado pelos actos lesivos do alheio direito, como pretensa regra geral, quer em vista da sua natureza particular, quer em vista dos privilgios, que lhe competem. Porquanto, semelhante doutrina no a verdadeira, como ficar, melhor demonstrado pela exposio e discusso da matria, feitas, mais desenvolvidamente, nos captulos seguintes.

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CAPITULO II Da Responsabilidade geral 53. Os principaes fundamentos, donde se infere ou se conclue o principio da responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, j foram indicados no Titulo anterior. Agora vamos individualisal-os em breve resenha para, servindo-nos dos elementos da critica,- verificar melhor, qual ou quaes dos fundamentos alludidos devem ser os preferidos, como capazes de bem justificar "nunc et sem,' per ", semelhante responsabilidade. 53a. I. ARELAOENTREO ESTADO E OFONCCIONARIO A DO MANDATO. Tirando argumento das disposies anlogas do direito privado, ou, positivamente, dos textos do direito romano, apparece-nos, em primeiro logar, a theoria do mandato, como capaz de explicar a responsabilidade do Estado, a qual, segundo o testemunho dos competentes,2r> chegara a tornar-se a doutrina dominante do sculo 18, e como tal, recebida nas decises judiciaes proferidas sobre a matria. Entretanto, contra semelhante theoria se tem objectado : 1) Que a relao do servio publico in concreto, pertencendo inteiramente ao direito publico, fica, " ipso facto " excluda a hypothese de um accordo livre das vontades de dous sujeitos, sobre determinados actos jurdicos, (ais willJciirlich Willenseinigung ziveier Sbjekte), como alis se requer, e d nos negcios da esphera do direito privado; Loening, ob. cit., p. 36-44; Zachariae, ob. oit., p. 591-601; R. Piloty, ob. oit., p. 265-269.
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2) Que o Estado estabelece o servio publico por um acto de vontade soberana, creando ao mesmo tempo o representante necessrio, (visto a sua incapacidade de agir por si mesmo), pelo qual exercida a autoridade publica e so firmados os direitos e obrigaes do Estado ; 3) Que o exerccio da autoridade publica no acto de arbtrio ; mas, conforme a ida do ser coUectivo, elle, antes de tudo, um dever ; e 4) Que, em geral, quando o Estado, (o qual, sabidamente, se pode achar tambm em puras relaes de direito privado com os outros sujeitos de direito), no uso da sua autoridade, se serve dos seus representantes, para obrigar cada um a fazer o que devido, no seria licito faliar da celebrao de um negocio (von einem Geschftsschluss zu reden), como succde, quando o mandante effecta dado negocio com terceiros, por intermdio de um seu mandatrio; 5) Que o dever do individuo de submetter-se aos actos da autoridade publica, ou a sua relao de sujeio para com o poder do Estado preexiste (ist scJion vorhanden), e no creada pelo exerccio da autoridade publica ; 6) Que s licito fallar da relao jurdica de um terceiro, contractando com o mandatrio em nome do "ominus negotii,,t quando aquelle, por sua livre vontade, contracta com o mandatrio, e em vista das faculdades deste; 7) Que, finalmente, dadas estas premissas, as regras do direito privado sobre o mandato no podem ser acceitas, como bastantes para explicar a responsabilidade do Estado, uma vez que delias resulta que o sbdito no se acha, para com o Estado ou seus funccionarios, em uma situao de livre arbtrio, como no caso seria mister.26
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Vide: Zachariae, ob. cit, 611-&12; A. Klewitz, ob. cit., p. 73 e gs.

 231 Ainda contra a theoria do mandato se tem insistido: Uma applicao directa dos princpios do mandato presuppe, que a relao jurdica do funccionario para com o seu patro existe de facto em um mandato. Mas, antes de tudo, seria erro encarar o Estado, como sendo esse patro (fur diesen Herrn). O Estado s apparece, como sujeito de direitos e obrigaes (Fiscus) no direito privado; no mais, elleno , de modo algum, sujeito de direito, nem mesmo de direito publico; no passando ento de uma mera concepo stato-jurdica (nur ein staatsrechtlicher Begriff). Em vista do que, no pode ser com o Estado pro priamente, que o funccionario se acha em relao de servio , esta relao se d, sim, entre o funccionario e o titular (Trager) do supremo poder no Estado, i. e. o Soberano, o qual, ou cele bre, elle prprio, o contracto de servios com o funccionario, ou faa celebrar por outrem, a elle, que o servio prestado pelo funccionario. Portanto, no em um mandato, que assenta aqui a relao do servio, existente entre o funccionario e o dono do servio (Dienstherr); pelo contrario, trata-se de uma relao de direito publico.27 |[ Fosse, comtudo, essa relao a do mandato, adverte Piloty, dahi no resultaria jamais, conforme o que fica dito, a obrigao do Estado pelos actos do funccionario, mas a do mandante ou dono do servio. Queremos dizer: quando o funccionario age em virtude de ordem illegal, recebida de um superior (von oben), esta ordem do dono do servio (o superior), mas, no do Estado; conseguintemente, a obrigao, reconhecida no direito privado," de responder pela ordem illegal" deve recair sobre o dono do servio, e no, sobre o Estado. Do mesmo modo que, na hypothese de ser arguida a nomeao de um indiPiloty, ob. oit., p. 266. Sobre este ponto tambm de ver: Laband, Staatsrecht es dcutschen Reichs, 1.1, p. 386 e sg.; Seydel, Baytmches Staatsrecht, t. III, p. 321 e sg.
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vido incapaz, ou a falta de fiscalisao dos actos do mesmo, a questo da negligencia deve ser encarada, em relao ao dono do servio, e no em relao ao Estado.28 I No nos demoraremos, por ora, em averiguar, si todas as razes allegadas contra a inapplicabilidade do mandato natureza da func"o publica tm, realmente, a fora e verdade, que se pretende; mas, com certeza, a simples theoria do mandato, qual resulta dos princpios consagrados pelo direito privado, no basta para justificar a responsabilidade do Estado, como regra geral da matria.
53 b. II. No SERVIO PUBLICO SE DA A RELAO DO DOMI-

o INSTITOR. A analogia dos institutos do direito romano, commummente designados pelos ttulos de "adio institoria ou exercitoria", tambm impugnada, como inapplicavel ao servio publico, ou incapaz de explicar a responsabilidade, dahi resultante, contra o Estado, pelos actos dos seus funccionarios. Ningum ignora, que taes aces, originariamente admittidas, a primeira contra o dono da estalagem pelos actos do institor o (preposto), e a segunda contra o armado?' (dono do navio) pelos actos do mestre do navio.29 foram depois ampliadas, por equidade, a outras relaes jurdicas de natureza idntica Aequm praetori visam est sicut commoa sentimus ex actu insti' torum, ita etiam obligari nos ex contractbus ipsorum, et conveniri. Mas nos prprios testos invocados se acha igualmente previsto: "Non tamen omne, quod cum institore geritur, bligat eum, qui praeposuit; sed ita, si ejus rei grati, cui praepo-\situs fuerit, contractnm est, id est, untaxat ad id, ad quod eum praeposuit".30 Donde, portanto, se deve concluir:a) que o institorio , antes de tudo, uma relao contractual, o que, seNDS NEGOTII PARA COM

28 Piloty, Loc. cit. 28 Dig. I. XIV, tit. I, 1, e 15: Ibidem, tit. IH, 5 e 18. ? o Dig. I. cit., tit. III, 5, 11.

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gundo o parecer de alguns, no se ajusta ao caracter do servio publico; b) e que, suppondo mesmo que, por analogia, fossem applicaveis a dito servio os principios ou regras da adio institoria, ainda assim, no se podia affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos dos funccionarios, desde que estes deixassem de agir dentro dos limites da sua incumbncia, a dizer, desde que os actos do funccionario se apartassem da stricta legalidade, a que so obrigados (duntaxat ad id ad quod eum praeposuit), visto a legalidade ser a regra institucional do prprio Estado. E por isso, que Mantellini sustenta que, a no ser no caso especial, em que o funccionario seja autorisado a contractar, no se pode faliar da lei da institoria, como applicavel aos servios da administrao publica, ou responsabilidade desta pelas obrigaes resultantes desses servios.31 A admisso, por analogia, da responsabilidade do ominus pelas culpas do imtitor, como igualmente applicavel ao Estado, , na opinio de Zpfl, por demais duvidosa; uma vez que, no prprio direito privado, ella assaz discutvel. Mas, dado mesmo, que esta responsabilidade tenha a sua sanco no direito commum, nem, por isto, a sua applicao ao Estado seria perfeitamente analgica; porquanto o dono do negocio (ominus negotii) no seria aqui o Estado, mas o dono do servio, (Dienstherr); e entre a relao jurdica do institor (preposto) para com o dominus, e a do funccionario para com o Dienstherr (dono do servio) ha uma tal differena, que no seria licito cogitar de uma paritas rationis na espcie. Em nada diminue essa differena o facto de se dar, muitas vezes, entre o dominus e o institor^ no, a relao do mandato, mas a de autoridade; pois esta relao de autoridade ou poder
Mantilleni, ob. cit., p. 148-150. Cf. Loening, ob. cit.; Bellavite. ob. cit., p. 49 sg. No se ignora, que o illustre professor Meneei, alem de outros, sustenta, justamente, o contrario, i. e. que a relao institoria a nica capaz de explicar a funeao publica. Hic, p. 139 sg.
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(Gewaltverhltniss) tambm, por sua natureza, de direito privado, isto , s reconhecida em direito, como fonte de obrigaes e direitos privados (tal a relao entre pai e filhos, entre patro e creados, etc.)32 Taes so as razes principaes, formuladas pela critica, contra os fundamentos da responsabilidade civil do Estado, tirados, por deduces analgicas, dos princpios do direito privado. Passamos em seguida a examinar os fundamentos baseados no direito publico. 53 C. III. A RESPONSABILIDADE CONSEQUNCIA DO CARACTER REPRESENTATIVO DO PDNCciONARio. Sendo o Estado pessoa jurdica, e como tal, s podendo manifestar-se e agir na ordem social, politica e jurdica, por meio de representantes, entende-se, que os actos destes so no todo actos do prprio Estado, e portanto, ao mesmo deve caber uma responsabilidade geral pelos damnos dahi resultantes.33 Muito legtima, seno, de inteira justia, se mostra esta doutrina; todavia, tambm contra ella se tem levantado varias consideraes ou argumentos, que no devemos deixar de mencionar. 1) Allega-se antes de tudo, que indiscutvel o principio, de que s pode ser acceita, como vontade do Estado, uma maniVide:Piloty, ob. cit., p. 267. Este autor accrescenta, a propsito, o seguinte: Assim como Zpfl, commettera Meisterlin o equivoco de tornar o Estado responsvel pela carncia de instituies e empregados (necessrios ao servio) segundo as disposies do direito privado. O caso nico, em que, do acto illegal do funccionaro pode resultar aco contra o Estado,ex-vi do direito privado, quando o Fisco tira um lucro do acto em questo. O Fisco fica, com certeza, obrigado a restituir o que houver adquirido do acto illicito do funccionaro; mas somente no facto do lucro injustificvel, que consiste o fundamento jurdico da aco contra o Fisco.Cf. Bellavite ob. cit., p. 6-7. 33 Tal o parecer de Seuffert, Windscheid, Roth, Stbbe, Chironi. e outros.Vide: Loening, ob. cit., p. 105.
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 235 festao legal, a dizer,a de que todos os funccionarios devem exercer as suas funces dentro das normas do direito. Donde resulta sem mais exame, que, mesmo convindo em que os actos do fnnccionario sejam actos do Estado, ainda assim, s seriam de receber, como taes, os actos do funccionario, feitos conforme vontade do Estado, isto , conformes ao direito, e no, os demais, por serem praticados contra a vontade do Estado. Em ba lgica, acerescenta-se, no se pde, com effeito, reputar acto do Estado, o que o mesmo no queria, ou prohibira que fosse praticado pelo seu representante... Diz Loening: Examinados os factos antes de qualquer deduco priori, desde que produzem effeitos jurdicos pro e contra o Estado, se poderia sustentar, por linguagum metaphorica, que os actos do funccionario so actos do Estado. Mas, isso concedido, importaria tambm no esquecer, que a faculdade do funccionario, estabelecida na lei, regulamento ou outra disposio, de agir em nome do Estado, assignla juntamente os limites, dentro dos quaes somente, o seu acto pde representar ou significar o acto do Estado; semelhante faculdade (Vollmacht) no vae at a pratica dos actos illegaes (rechtsividrig zu handeln); logo, todo o acto illegal do funccionario um acto contra a faculdade, que lhe foi conferida, e, conseguintemente, no pde ser considerado, como acto do Estado; do mesmo modo que, no direito privado, os actos do representante, praticados contra ou fora do mandato, no podem ser admittidos, como actos do mandante.M O funccionario, insiste Bellavite, s representante do Estado, emquanto se conserva nos limites do poder que lhe fora delegado; desde que o transgride, cessa de ser tal; no se podendo conceber, como o Estado deva responder pelas aces de seus funccionarios, Loening, ob. cit., p. 107-108; L. Bellavite, ob. cit., p. 42-43 A. Rlewitz, ob. cit., p. 73 sg, e 79.
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 236 as quaes, no s, elle no ordenara ou promovera, mas, ao con trario, prohibira, e as vezes, debaixo de sances disciplinares oupenaes.35 -. A esta objeco se.podia, certo, contrapor, e o prprio autor o reconhece,que justamente o Estado que, armando o funccionario do seu poder ou autoridade, faculta ao mesmo os meios de causar o damno em questo ; e que, portanto, assim como o committente ou flommus responde pelos damnos causados de seus prepostos ou com/missionados no desempenho dos "espectivos encargos, assim tambm, de justia que o Estado o faa, com relao aos damnos dos seus representantes, causados no exerccio de suas funces. Esta razo de toda a procedncia; ainda que no deva' mos omittir que, em replica, se tem igualmente allegado Q argumento j conhecido, de que as relaes do committente ou dominus no so idnticas s do servio publico (p. 229), sobretudo, pela razo sabida e incontestvel, de que o Estado no investe o seu representante de autoridade, em vista de um iuteresse seu prprio, como faz o individuo particular em relao ao seu preposto; mas, que assim o faz por uma necessidade suprema, qual a da tutela dos direitos e interesses geraes, fundamento jurdico essencial do Estado.36 Piloty nega tambm, que a relao da representao seja capaz de justificar a responsabilidade do Estado, mas partindo de fundamento differente. Ao seu modo de ver, o Estado, como poder publico, no sujeito de direito (p. .231), e os que assim o qualificam, se servem apenas de um& fico, no intuito de tornar o patrimnio do mesmo, responsvel pelos damnos dos funccionarios.87 Trata-se no entanto de uma fico intei35

Bellavite, loc. cit. Ibidem. " Die Haftung dos Staats ", p. 268.
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ramente desnecessria; os actos dos funccionarios no precisam desse sujeito fictcio de direito. Elles so auctorisados, em virtude do poder que lhes conferido, a praticar actos de governo ou de autoridade; e quem lhes confere semelhante poder , no Estado monarchico, o soberano, fonte da autoridade suprema no Estado. Portanto, os actos dos funccionarios se manifestara, como actos delles prprios, para cuja pratica se acham autorisados pelo soberano: si correspondem vontade deste, taes actos se podem considerar, como si fossem do prprio soberano, do qual os funccionarios derivam a sua autoridade; si no correspondem dita vontade, so actos da exclusiva responsabilidade do funccionario, e nada mais.38 Tal a critica principal dos diversos autores sobre este ponto. Mas, desde j antecipamos que, sobre estas objeces levantadas contra a obrigao particular do Estado, proveniente da sua representao jurdica pelos seus rgos ou funccionarios, se tratar mais adiante, e de modo a demonstrar, que o fundamento dessa obrigao, , no s, verdadeiro, mas ainda, impossvel de ser recusado (p. 269 sg.). 53 d.IV. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVM DA CULPANANOMEAOOUFALTADEFISCALISAODOFUNCCIONARIO (culpa in eligendo seu in inspiciendo), ou AINDA DO DEVER DE OBEDINCIAIMPOSTO AOS PARTICULARES PARA COM O FUNCCIONARIO. Entende-se que, sendo a nomeao e a conservao do funccionario exclusivamente dependentes da vontade do Estado, este deve carregar com as consequncias da culpa que porven tura se derem, quer imputveis incapacidade do funccionario, quer no devida fiscalisao do mesmo no desempenho das suas funces.
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Loc. cit., p. 269 sg.

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Os argumentos da critica contra este fundamento se resumem nos seguintes: a) Uns dizem que a nomeao e fiscalisao do funccionario, s ficticiamente, se dizem do Estado, porque, na verdade, ellas se effectuam por indivduos, tambm funccionarios, de categorias superiores; portanto, si culpa nisso houver, deve recahir nestes funccionarios, e no no Estado. b) Outros, sem se preoccupar de distinguir entre a pessoa do Estado e a de seus representantes superiores, se limitam a declarar que ao Estado, geralmente fallando, no pde caber culpa alguma, visto ser uma pessoa moral; e que, quando assim no se entenda, tambm no caso particular no se podia dar culpa, desde que na nomeao e iscalisao do funccionario se guardassem as normas estabelecidas na lei. Somente verificada a hypothese singular de dar-se a no meao de um individuo, sabidamente incapaz, para o emprego ou certas funces especiaes, , que alguns tem admittido que a culpa do Estado possa influir, como elemento a considerar, na questo da responsabilidade civil do mesmo. I Nur wenn ie Staatsgewalt selbt sich verschulet htte durch Anstellung einer offeribar unwiirdigen oder untauglichen JPerson, wenn lso die Wahl der Beamten slber ais eine Jculpose oder olose zu betracMen wre, wiirde dieHaftpflicht des Staats in dieser Verschulung einen Orun haben.39 I I 53 e. O fundamento tirado da obedincia, imposta para com os funccionarios, como representantes do Estado, tem sido formulado assim:Desde que o Estado exige de seus sbditos,
Vide: Loening, ob. oit., p. 56 sg.; A. Klewitz, ob. cit., p. 76. Piloty diz a respeito: A nomeao do foncoionario tem togar, mediata ou immediatamente, sempre pelo Soberano... Conseguintemente, si, pelo facto da nomeao, algum devesse responder, seria o Soberano, autor da nomeao. Ob. cit., p. 269.
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 239 (e pde e deve exigil-o), que elles reconheam nos funccionarios os seus delegados, submettendo-se autoridade dos mesmos, como sua prpria, sem discusso (ohne Wierrede) ; consequente, que elle responda pelo uso de semelhante autoridade, quando, por ventura, forem ultrapassados os limites delia, j por actos illegaes, e j por abusos do emprego; uma vez que o Estado no permitte, nem podia permittir, que cada individuo verifique, primeiro, a legalidade do uso da autoridade, para, somente depois, prestar-lhe a obedincia devida.40 Estas razes so de manifesta procedncia. No obstante, o professor Loening, discutindo o fundamento alludido, nos termos em que fora exposto por Zacharise, observara: Sabido que o direito reconhece ao individuo a faculdade de oppor effectiva resistncia, pelo menos, passiva, s ordens illegaes, dahi lhe resulta o consequente direito de examinar, si a ordem , ou no, legal. Consequentemente, pela s razo da subordinao dos indivduos ao poder publico ou do dever de obedincia s autoridades, o Estado no pde ser obrigado a indemnisar o damno, que os mesmos hajam soffrido, prestando, porventura, obedincia uma ordem illegal; "visto como no estavam obrigados a fazel-o" tt. Certo, continua Loening, se podem dar casos, nos quaes toda resistncia de facto seja impossvel, e o individuo se tenha de sujeitar ao imprio da fora superior; e no se desconhece que, nos casos presuppostos, o funccionario se prevalece dos meios, que a investidura do cargo lhe d; mas, somente por isto, no se gera uma razo obrigatria de responsabilidade do Estado pelo abuso de poder do funccionario t; pelo contrario, o que fica patente Pfeiffer, Praktiache Ausfiihningen, t. II, p. 369 sg.: Loening, ob. cit., p. 97 sg. I 41 Loc. eit.,p. 103. 42 Loening, ob. cit., p. 103 sg.
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, que a responsabilidade do acto pertence inteira e exclusiva ao funccionario. Porquanto a coero da obedincia, adverte Piloty juntamente, tem o seu fundamento na lei. Esta , que veda ao sbdito de se oppor aos actos do funccionario, e autoriza o ultimo a empregar contra o primeiro as medidas coercitivas necessrias. A lei a expresso da vontade, devidamente for* mulada, do titular (Tragar) do poder publico. A vontade do legislador no , pois, a vontade do sujeito de direito-Estado... E razo no ha, para pr umA fico em logar desta realidade.43 53 f.Tambm partindo do presupposto, de que os actos do funccionario so actos do Estado, e apreciando as consequncias do dever de obedincia, acima dito, outros tem sustentado a existncia de uma garantia tacita por parte do Estado, em relao aos referidos actos, sempre que elles lesam ao alheio direito. E' o principio, que von Gerber, se apropriando, alis, dos prprios argumentos de Zacharim. formulara do seguinte modo : "Na nomeao de um funccionario, revestido de publica autoridade, e na obrigao (necessidade) do publico de tratar com elle, como representante do poder, est o compromisso tcito de uma garantia subsidiaria das obrigaes resultantes do exerccio illegal das suas attribuies ou da negligencia no desempenho das suas funces. "In der AufsteUung eines mit ffent-licher Autoritat bekleieten Beamten un der Nthigung des Publicums mit ihm ais Vertreter der Obrigkeit zu verJcehren, liegt die stillschweigende Uebernahme einer subsidirischen Oarantie fwr die durch pflichtwidrige Ausubung der ihm anvertrauten Amtsbefugnis oder Vernachlssigung seiner amtlichen Pflichten ntstanenen Forderungen ".u Como se v, a supposta garantia assenta na obrigao que tem o Pblico de tratar com o funccionario do Estado, nesta
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Piloty; ob. cit., p, 269. Von Gerber : Grundziige, p. 207.Cf. Loening, loo. cit., p. 104.

 241 qualidade; , portanto, o mesmo argumento, tirado da obedien-l cia, apenas, sob nome diferente.. Por isso, contra a sua procedncia se tem feito igualmente a mesma objeco, j acima mencionada, a dizer: que essa obrigao ou necessidade do Publico, embora real, no exclue, todavia, a possibilidade de o individuo repellir as exigncias illegaes do funccionario, oppondo-lhe resistncia, activa ou passiva, segundo as circum-stancias do caso; alm de que, accrescenta-se ainda, quando mesmo no houvesse a possibilidade da resistncia, ainda assim, no seria admissvel a responsabilidade do Estado, em virtude de um simples postulado de justia, como o que respectivamente se allega. t
Loening, ob. cit. I Piloty, depois de apreciar luz da critica os trs fundamentos da o&ediencia, da representao, e da nomeao, como capazes de explicar a responsabilidade do Estado, concluir por estas consideraes -. " S dons fundamentos subsistem, como possveis, de semelhante responsabilidade: o compromisso contractual, e a culpa prpria do responsvel... O primeiro fundamento invocado' por aquelles escriptores que, partindo da relao da representao ou da nomeao, affirmam uma garantia tacita do Estado. E' de ver, que essa garantia seria do Soberano, e no do Estado (Fisco). Em todo caso, essa supposta garantia seria de applicar o mesmo principio que regula o contrahimento tcito das obrigaes -, e no se ignora que o principio alludido s pde ter cabimento, quando dos actos daquelle, cuja obrigao se trata, se deva tirar, forosamente, concluso sobre a sua vontade de obrigar-se. No basta, que um sentimento do justia reclame esse contrahimento de obrigao: preciso, que se possa concluir, com certeza, pela vontade do sujeito de responsabilisar-se. A relao, porm, creada da representao ou da nomeao no um facto de tal natureza, que leve concluso obrigada de semelhante vontade. O funccionario nomeado para proceder de accordo com as leis. E no se comprehende porque, quem noma um individuo para agir legalmente, alem desta vontade, assim determinada, deva alimentar juntamente a de responder pelo damno, que o nomeado tenha de causar pelo no-cumprimento do seu dever. Si podia ainda interrogar, si no seria possvel derivar uma respon sabilidade qualquer contra o Fisco, conformo ao direito privado,de uma culpa ou de um acto illegal do mesmo. Assim se tem, cora effeito, pensado;
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 242 Este ultimo argumento de Loening, para quem, j se sabe, ano se tratar de actos concernentes ao Fisco, todos os demais s sero susceptveis de crear uma obrigao para o Estado, havendo disposies expressas da lei, que assim estabeleam. 53 g. V. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVM DO SEU DEVER DE PROTECO. Este dever se caracterisa, como uma obrigao inherente ao Estado para com os seus sbditos, e corresponde aos deveres'especficos de obedincia e fidelidade, e aos nus ou encargos pblicos, aosquaesos sbditos se sujeitam para com o Estado. No se trata, diz Klewitz, de um simples dever moral ou de beneficncia (Libespflicht), mas de um dever jurdico, verdadeiramente tal, e com certeza, no de natureza privato-juridiea, e sim, de caracter rigorosamente pblicistieo. Em geral, todo individuo pode exigir do Estado o cumprimento desse dever, como uma parte essencial dos direitos que lhe competem na qualidade de cidado ou membro do Estado, mas sem fundamento. Mesmo quando se tivesse por acceitavel, & personificao do Estado, como se deprehende, alias, dos prprios autores que negam a responsabilidade do Estado (Laband, 1.1, p. 56 sg.); ainda assim, esse sujeito sendo apenas fictcio, nfto seria capaz de culpa. Seria, ento, mister proceder, como se d com as outras pessoas jurdicas: no fingir somente a pessoa, mas juntamente a culpa. Aqui, porm, re a construco. A coero da obedincia para com o funcoionario s podia ser matria de culpa, si ella fosse illegal; mas, sabe-so que a mesma assenta na lei. Nem mesmo se poderia fallar de illegalidade por parte do Estado, suppondo que semelhante coero, em consequncia de algum acto Illegal incidente do funcoionario. se tornasse causa concorrente-de um damno injusto. Illegal ou contra direito, s ficaria sendo o acto ou a omisso do funcoionario. Para fingir uma culpa do Estado tambm se tem dito, que o funcoionario e o Estado so uma e a mesma pessoa: o funcoionario a bocca e a mo do Estado; os funccionarios so os membros do Estado, dos quaes esto se serve, como instrumentos. ..; consequentemente, os actos desta parte orgnica nada mais so, do que actos do todo: a culpa da parte constituo por isto a culpa do todo, do mesmo modo que a offensa, feita pela mo, uma offensa do todo-homem. O facto natural repugna, porm, com esta

 243 muito embora no haja a possibilidade de uma coaco judicial a esse respeito. Em particular, cada individuo pode exigir igualmente que o Estado, na sua actividade administrativa e judiciaria, proceda conforme s normas do direito (Rechtsord\nunggemass), todas as vezes, que elle precise recorrer s suas autoridades, e bem assim, que o Estado faa, ao seu turno, observar as normas do direito, onde e quando o interesse da segurana ou o bem-estar commnm tornar legalmente necessria a interveno espontnea do funccionario (ein spontanes amtli-ches Eingreifen gesetzlich erforderlich ist). *6 Exemplo da omisso deste ultimo dever por parte do Estado se d, quando, por occasio de tumultos, no so empregados todos os meios necesflco: o funccionario no jamais simples instrumento de um outro individuo; mas, elle prprio, um individuo e sujeito independente de direito. A prevalecer o rigor de uma tal fico, o funccionario seria incapaz de vontade, isto , um instrumento, e, consequentemente, incapaz de responsabilidade. Entretanto, o que em verdade apparece, so duas personalidades distinctas, das quaes s uma, o funccionario, a que tem delinquido... No ha, portanto, nenhum fundamento real para admittir-se a culpa do Estado. A chamada garantia tacita tambm repousa, por igual, na fico da culpa. Mas, segundo ficou demonstrado, nem da representao, nem da nomeao, resulta o compromisso de responsabilidade ulterior; logo, essa garantia tacita , apenas, a mesma pretensa responsabilidade, proveniente da culpa, embora sob nome differente. Insistem, que o Estado deve ser responsavel por baver nomeado o funccionario, que, mais tarde, procedera illegalmente. Esta construcco assenta novamente na culpa, que, conforme o direito privado, se pode dar na nomeao do mandatrio, se distinguindo, to somente, nisto: que ella substituo a prova necessria da culpa conforme a theoria ao mandato, por uma simples presumpo de culpa." Piloty, Loc. cit., p. 270-71. Com esta nota pretendemos completar melhor as idas do autor, ao qual nos temos, tantas vezes, referido neste trabalho. 48 A. Klewitz, ob. cit., p. 100 sg. Cf. Kissling "Verhanlungen es\ VIII deutschen Juristentages ", t. I, p. 389-90 ; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Beichs, t. I, p. 146.

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sarios para garantir illesas, a vida e a fortuna dos cidados isentos de culpa por taes tumultos; sendo, por isto, justificadas as leis especiaes, j existentes, as quaes, efectivamente, reconhecem um direito de indemnisao s pessoas lesadas em taes circumstancias.47 Loening, referindo-se ao mesmo argumento, e tendo particularmente em vista uma deciso da Corte de Appllao de Cassei, fundada na obrigao, que incumbe ao Estado, de prestar proteco aos que lhe so dependentes ou sujeitos (Staatsangehrigen), se exprimira por esta forma: A linguagem da Corte que, M do dever do Estado de prestar proteco resulta aos indivduos o direito de pedir uma indemnisao dos damnos soffridos em consequncia do descuido illegal do mesmo dever." Mas, antes de tudo, no o Estado, e sim, o funccionario, quem falta ao cumprimento dos deveres do seu officio (urch rechtsividrige verabsumung dieser Pfiicht). Depois, semelhante theoria repousa sobre uma presumpo, parte no demonstrada, e parte de demonstrvel falsidade. Certamente, o Estado tem por misso, effectuar ou assegurar uma situao jurdica para todos : nisto est, embora no exclusivamente, o fim do Estado (der Staatszweclc). Mas o Estado, em se reconhecendo este fim, no se impe, todavia, para com todos os indivduos, a obrigao legal de, quanto ao seu preenchimento,responder pelo mesmo modo, por que o devedor obrigado a fazel-o para com o seu credor, relativamente prestaes contractuaes. a E, admittido mesmo que assim o fosse, restaria demonstrar que o Estado seja responsvel pelo damno resultante aos seus sbditos por culpa dos funccionarios. Pelo facto de serem estes tidos, como rgos do Estado, no fica demonstrada a responsabilidade, do Estado pelos actos dos mesmos... a Porquanto,
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Klewitz, loc. cit. Loening, ob. cit., p. 99-101.

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repete Loening mais uma vez: sendo o Estado, como poder publico, ou como fisco, (ais Irihber der Staatsgewalt, ou der Staat ais Fiscus), incapaz de culpa, sempre sobre as pessoas physicas, embora seus representantes, e jamais sobre o stado, que deve recair a obrigao de indemnisar o mal feito, em consequncia de culpa, qualquer que esta seja...

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CAPITULO III Da Responsabilidade segundo o systema mixto 54.J se sabe bastante, qual seja o fundamento do "systema mixto" : o Estado , ao mesmo tempo, pessoa civil e pessoa politica ou soberana. Responde pelos actos da primeira ; pelos da segunda, no porque isso repugna com a ida da soberania ou com os direitos essenciaes do poder publico. Entretanto esta doutrina, to simples e fcil de ser comprehendidae, porventura, acceitavel em principio, n&o se tem mostrado capaz de corresponder s exigncias da pratica. Com efeito, partir simplesmente da distinco dos actos, para affirmar a responsabilidade do Estado pelos actos de gesto, e a sua irresponsabilidade pelos de imprio, deixa, evidentemente, muito a desejar, como systema de justia distribuitiva.49 Antes de tudo, de saber, que emquanto uns querem a responsabilidade pelos actos de gesto, de maneira completa, como si se tratasse de um individuo particular,50 outros s admittem essa responsabilidade, alis j delimitada, a respeito das obrigaes contractuaes; negando-a em relao aos actos illicitos extracontractuaes, ainda mesmo na hypothese de ter havido culpa na nomeao do funccionario (nel caso delVintervento delia
Nos referimos distinco, que geralmente se faz entre actos de gesto e actos de imprio, segando a natureza especifica dos mesmos, e de que se tratou no Titulo Primeiro, cap. IV. Ha, todavia, uma outra distinco, tirada da qualidade dos representantes do Estado, a saber, si elles so seus rgos, ou meros empregados e prepostos. Das razes, com que se pretende fundar esta segunda theoria, diremos igualmente na ultima parte do presente capitulo. 50 Hic, Titulo Primeiro, cap. IV.
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 247 culpa in eligendo) pela razo muito repetida, de que uma semelhante culpa no pode recahir sobre o Estado, e sim, sobre o funccionario superior, verdadeiro autor da nomeao.51 Por outro lado, a irresponsabilidade pelos chamados actos de imprio, ainda que estabelecida, como regra de doutrina, mostra-se insustentvel em certos casos particulares, mesmo aos olhos daquelles, que se confessam adeptos mais decididos do systema.52 Seria, na verdade, flagrante injustia, admittir, como these indiscutvel, que todo acto do poder pblico, s por
Vide: L. Bellavite.ob. eit., p. 49. Cf. Loening,loc. cit.; Piloty. loe. cit. Referindo-se responsabilidade pela culpa in eligendo, disse o primeiro destes autores: Se non che questa distinzione, ch'era fondata sul supposto formate, che la risponsabilita pel fatto d'altri non potesse, per massima, originarsi che delia colpa prpria, di cui lo Stato, quale persona giuridica, era incapace, si potevano opporre ragioni materiali di gran momento. Lo Stato , inconformita delle sue leggi organiche e costituzionali, rappresentato nella sua gestione econmica dai suoi preposti ed impiegati, onde la nomina un surrogato delia procura. D ove pu rinvenirsi, all'infuori degli atti dei suoi rappresentanti, 1'azione dei fisco, cosi nei rapporti contrattuali, come nell'amministrazione in genere dei suoi averi ? Non egli equo che il terzo, il quale voluntariamente, e PI ANCORA SE COATTO, entra in rapporti giuridico-economici colVimpiegato, che agisce in nome dei fisco, faceia assegnamento, pella rifuzione dei danni, che gliene possono derivare, non sul patrimnio delHmpiegato, a lui sconosciuto, e sulla condotta dei quale egli non pu esercitare alcuna influenza autorevole, ma sui mezzi economici dello Stato, che tine sua dispozione le misure disciplinari per mantenere 1'impiegato nella via dei devore ?... Quei riflessi ebbero forza suffleiente da indurre ad abandonare il formalismo angusto, per cui, sulla base che lo Stato per s non capace di tolere, e quindi di colpa, escludevasi la responsabilit dei fisco per gli atti illeciti commessi dai suoi impiegat nella gestione econmica, alVinfuori dei rapporti contrattuali; quindi a far pareggiare, anche per tale rispetto, lo Stato, quale persona civile, ai priivati.Loc. cit., p. 49-60. Neste trecho o autor reconhece que tambm d-se a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos extracontractuaes; mas de attender, a responsabilidade alludida se refere aos actos do fisco ou da pessoa civil do Estado somente, e nao, aos demais actos do Estado. 62 Hio, Titnlo Primeiro, Cap. IV.
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ter este caracter, no obriga reparao das leses, sabidamente feitas ao alheio direito !... Entre os actos de imprio no podem, com certesa, deixar de ser includos: a) os chamados actos de guerra, os de necessidade publica, os relativos ordem, a segurana e sade publica ; 6) os que impem a obrigao das contribuies publicas; c) os que se referem creao, provimento, suppresso de cargos pblicos, e bem assim, nomeao e destituio dos funecionarios; d) finalmente, os despachos e decises judiciarias; porque todos esses so, incontestavelmente, tidos e considerados, como essenciaes prpria existncia, misso e funccionamento do Estado ou poder publico. Perguntasse, porm : mas, s porque actos taes pertencem, por sua natureza, classe dos actos de imprio, devem escapar todo exame ou jurisdico estranha, no intuito de se lhes apurar os abusos ou as leses do direito individual, porventura, commettidas pelos agentes ou representantes do Estado? Isto no pde ser; a affirmativa repugnaria prpria manuteno da ordem jurdica, que a misso natural ou a razo primeira do prprio Estado. Esta doutrina da immunidade dos actos de Governo seria, no dizer do professor Brraond, perigosa para os direitos dos particulares. A sua applicao acarretaria, de facto, a consequncia, de que o Governo, a pretexto de segurana, podia impunemente violar os direitos privados mais incontestveis, sem ter, por isto, de sujeitar-se ao exame de nenhuma outra jurisdico. .. Seria a justificao de todos os abusos do poder; seria at uma contradico formal do principio, geralmente admittido, de que o caracter governamental depende da natureza intima dos actos, e no do fim, que se tenbam proposto os seus autores, ou do movei, a que os mesmos tenham obedecido.53
Brraond, Des Actes de Gouvernement (B&oue u droit public, t. V, p. 23 sg.).
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 249 Para obviar consequncias to desastradas do systema. ou antes, para no deixar ver a insuficincia do mesmo, se tem recorrido a explicaes differentes : ora se diz, que a irresponsabilidade se refere aos actos do poder publico em si somente, mas, no, aos da sua execuo, onde, realmente, podem occorrer violaes de direito, susceptiveis de indemnisao ; ora, se alvitra que preciso fazer subdistinces nos prprios actos, como succede nos actos de guerra,sustentando-se a irresponsabilidade do poder publico naquelles, que se do por fora maior ou necessidade immediata da luta, e, ao contrario, reconhecendo-se a responsabilidade do mesmo poder com relao aos demais actos, taes como: operaes preparatrias, medidas preventivas de defesa,-requisies militares, e outros actos de natureza semelhante 5l. Ora, no seria mister demonstrar a inefficacia de uma doutrina, que, para amparar as suas incertezas, vae sempre de distinco em distinco em busca de um critrio, que lhe sirva de apoio ou razo de decidir, mas o qual geralmente lhe escapa, ou lhe pde falhar, ao aspecto de novas circumstancias... Com isto no se pretende contestar as razes procedentes, em que se procura assentar a irresponsabilidade do Estado no exerccio de um grande numero de suas funces politicas, como poder soberano; so princpios bsicos indiscutveis do direito publico universal, assas conhecidos, ensinados pela sciencia, e consagrados na jurisprudncia dos diversos povos. O que neste ponto, porm, no se pde deixar de igualmente affirmar, : que nos domnios da pratica, o simples qualificativo de acto de imprio no basta por si s, como razo ou argumento da irresponsabilidade civil do Estado. 54 a. Entre os actos polticos ou soberanos, cuja irresponsabilidade se proclama, para assim dizer, de maneira incon54

Ant. e loc. cit. Cf, Laferrire, ob. cit.

 250 dicional, figuram em primeira linha os actos legislativos (as leis) e os actos judiciaes (as decises ou sentenas). A lei, considerada como a declarao de um direito, dictada pelo poder competente do Estado, no deve conter, por certo, a violao de um direito individual: a cousa seria con tr adicto -ria por si mesma. A sua desconformidade com os dictamens da justia natural, diz notvel escriptor, pde, to somente, fazer nascer uma responsabilidade moral para aquelles que a adoptaram e sanccionaram ; mas, nunca, uma responsabilidade pecuniria ou civil do poder publico, aprecivel no foro externo.55 Dado, pois, que uma lei altere ou destrua direitos individuaes, continua o mesmo escriptor, ao lesado no cabe direito algum de indemnisao, a menos que a prpria lei no conceda, desde logo, semelhante indemnisao. A effcacia da lei no resulta da sua conformidade com os principios da razo, accrescenta-se ainda, mas de ser dictada pelo poder do legislador ( legem regulam essejustorum et injustorum, Dig. I. I, tit. III, 2). " dunque in ogni caso la- legge, quella che d regola ai eittadini su ci, che possono pretender o devono prestare; sugli aggravi, chepro bonopublico siano costretti a sopportare. Non c' leggepropizia a tutti, e poo monta sepregiudica a qualcuno, purch serva \alVinteresse publico: nulla lex satis cotnmoda omnibus est\ id imo quaeritur, si maiori parti et in summam prodest. Se a qualcuno la legge par dura, potra valer si dei diritto di peticione per domandarne la riforma, ma non pretendere giudicialmente un compenso pecunirio per il danno che reputa di risentime: salvoch, torno a ripetere, la legge medesima non gliene bbia compartita la f acoita". Giorgio Giorgi, Delle Persone Giuridiche, t. Ill, n. 08. Loc. cit, n. 113. Cf. Meucci, Diritto Amministrativo, p. 302; Mantellini, ob. di, p. 59 sg.

 251 Sem contestar, em principio, a lio doutrinaria que se contem no trecho ora transcripto, importa, todavia, observar que, segundo o direito constitucional de alguns Estados modernos, a prpria lei pde ser objecto de impugnao judiciaria, mesmo sob o ponto de vista da sua validade57; e uma vez apurado que, da execuo de uma lei, nulla, inconstitucional ou invalida, resultou leso ao direito individual, j no seria licito affirmar, ao menos de modo absoluto, que o Estado no deve indemnisao alguma pelo mal resultante de semelhante acto. E' certo, que o autor do referido trecho sustenta a irresponsabilidade, pela razo de no se dar, no acto legislativo, o que elle considera elemento da responsabilidade do Estado, " cio Villecito"IM', com o que alis confere a opinio doMeucci, dizendo por sua vez: Essi (gli atti legislativi) sono la legge, e come potrbbero essere fatti illeciti ? Se anche fossero contrarii alie propriet, ai diritto razionale, una volta devenuti legge, sarbbero per essenza legitimib9... E', como se v, um reconhecimento formal da omnipotncia e rectido da lei. Mas, o leitor tambm ter certamente notado, que o argumento assenta na presupposio, de que s pde haver a responsabilidade civil do Estado, em se tratando de actos illicitos, o que no verdade, e nem jamais poderia ser admittido, como regra. 54 b.Assim como succede com as leis, pensa Meucci, os actos da autoridade judiciaria tambm no geram a responsabilidade do Estado. Porquanto: 1) ou esses actos so strictamente inherentes s fmices judiciarias, (as decises e ordens) e so E' o que se d, notadamente, nos Bstados-Unidos da America e do Brazil. I 88 Giorgio, loc. cit., p. 203. 59 Meucci, loc. cit.
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actos de verdadeira soberania nacional, conseguintemente, insyndicaveis, irresponsveis, irrevogveis, a no ser por via de appellaes e outros remdios; e sendo, por presumpo de direito-, legtimos e lcitos, como a prpria lei, so por isto mesmo incapazes de produzir responsabilidade, seja directa dos funccionarios respectivos, seja indirecta do Estado; 2) ou esses actos so estranhos aos indicados, taes por exemplo, o recebimento de donativos ou de paga para fazer ou negar a justia, a dizer, prevaricaes e corrupes,e actos desta ordem, sendo no todo estranhos ao exerccio prprio das funces, portanto, inteiramente pessoaes aos seus autores, s daro logar responsabilidade penal e civil destes, e no do Estado.. .60 Perche il\ fatto illecito non ist nel giudizio suo che insensurabile, ma nel fatto estraneo dei premio e delia promessa ricevuta. E sebbene questo fatto alia avuto per oggetto una defezione d'ufficio, e una vilazione dei dovere d'imparzilit, tuttavia, essendo insensurbile il giudizio, manca ogni base e ogni mezzo di prova per accertare il pregiudizio o il anno che si dovrebbe risarcire . 61 Ora, no preciso dizer, que, s pelas razes adduzidas do illustre professor, no se pode affirmar, que o Estado no deva responder pelas leses dos direitos individuaes, provenientes dos actos judicirios; porque, manifestamente, ellas no podem ter a fora que o mesmo lhes empresta. Justificando essa irresponsabilidade, Pfeiffer se apoia em duas allegaes que reputa procedentes: primeira, a independncia do juiz em todos os seus actos, e conseguintemente, diz elle. no cabendo ao Chefe de Estado ou aos seus rgos immediatos nenhuma influencia nos actos desse funccionario, lgico, que tambm no lhe deve caber responsabilidade alguma pelas leses de direito commettidas; segunda, a circumstancia
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Meucci, ob. cit., p. 303. Ibidem, p. 312, sg.

 253 de haver remdios legaes, postos disposio do individuo lesado, para fazer cessar ou desviar o damno resultante. Si este deixa de usar do remdio legal, deve soffrer as consequncias da prpria culpa-, no tendo, portanto, direito a exigir a satisfao do mal soffrido.6"2 Evidentemente, estes dous argumentos invocados por Pfeiffer carecem de toda procedncia: o primeiro consiste apenas em confundir o Estado com o Chefe do Estado, e em pretender, alis contra o prprio principio geral professado por elle, retrotrahir a responsabilidade uma culpa, mediata ou immediata, do Chefe do Estado (es Begenten); o segundo, em esquecer, que ha actos prprios do juiz, a respeito dos quaes, nenhum remdio legal poderia mais desfazer o damno causado; e mesmo no sendo esta a hypothese, a aco de indemnisao no se podia dizer exclui da, desde que se tivessem esgotado os remdios legaes permittidos. Logo, conclue Loening a este propsito,si o principio da responsabilidade do Estado fosse verdadeiro, elle devia ser applicado, tanto aos actos dos funccionarios administrativos, como aos actos dos juizes. 63 No precisamos, porm, relembrar que, segundo este ultimo autor, o principio da responsabilidade geral do Estado no existe, ou, pelo menos, nunca foi demonstrado... 6* Pfeiffer, Praktische Auafuhrungen, t. II, p. 363 sg. Loening, ob. cit., p. 98. Cf. Zachariae, ob. cit., p. 637 sg. 04 Quanto aos actos lesivos dos juizes, Loening se exprime desta fornia: A deciso, seja ella sentena, seja um despacho, no pode em geral autorizar nenhuma aco de indemnisao contra o Estado, visto como por esses actos no se pode dar um damno. Este s pode resultar da respe ctiva execuo. Donde segue-se: que nenhuma preteno se justifica contra o Estado, emquanto a deciso no se tornar exequvel, ou quando o lesado haja, porventura, descurado de empregar o remdio legal, que podia obstar a exequibilidade da mesma. Descurado o remdio legal, que o Estado garante ao lesado, claro est, que no lhe pode caber nenhum direito de indemnisao contra o
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 254 Piloty tambm entende que, uma vez admittido que haja fundamento para a responsabilidade geral do Estado pelos actos illegaes dos funccionarios, no se comprehende, por que se deva excluir dessa responsabilidade os actos de certos funccionarios ou de certas funces; havendo, como ha, para com todos os funccionarios, as mesmas relaes de subordinao por parte dos sbditos, e de representao ou nomeao da parte do Estado. Si os actos de governo (Regierungshandlungen), praticados pelos funccionarios, devem ser considerados actos do Estado, o mesmo se deve dizer dos actos dos juizes; nada influindo a circumstancia, de que estes ltimos independem da vontade do Chefe de Estado (Herrschers) na deciso dos pleitos. Igualmente no se justifica, o partir da diversidade das funces publicas, para tirar argumento pr ou contra a responsabilidade do Estado.66
Estado. Uma sentena, revestida de fora jurdica, um direito formal; e pois, emquanto ella assim subsiste, a sua execuo tambm um acto legal. Somente quando uma sentena annullada por outra posterior, tambm revestida de fora jurdica (durch ein anderes rechtskrftiges Urtheil) , que a primeira perde o seu caracter de direito formal... O damno proveniente da execuo de uma sentena, posteriormente annullada, no justifica em todos os casos o direito de indemnisao contra o Estado; mas, somente, quando a annullao se funda numa violao de direito, commettida na deciso pela autoridade nomeada pelo Estado. Dada a annullao por motivo diverso, no se pode pretender semelhante indemnisao. Esta obrigao se justifica aqui, porque o Estado coage as pessoas, sujeitas ao seu poder, a requerer o direito perante as suas justias, declarando illegal, toda a resistncia feita execuo da sentena com fora jurdica das mesmas justias, ainda mesmo, quando o executado a repute uma sentena illegal. Ora, desde que o Estado declara, que uma sentena, revestida de fora jurdica, crea direito, de justia, que o mesmo preste indemnisao, dada mais tarde a sua annullao; porque fora, em consequncia da violao do direito commettida pelo funecionario, que a sentena creara uma injustia material {das Urtheil niaterieltes Unrecht geschaffen hat). Loc. cit., p. 124-126. 66 Piloty, ob. cit., p. 262-263.

 255 A verdade destes conceitos dispensa adduzir mais razes sobre este ponto em particular. 55.Encarando, agora, o systema da distinco entre actos de gesto e actos de imprio nos seus termos geraes, a dizer, como critrio, segundo o qual se possa affirmar ou negar, em principio, a responsabilidade do Estado,muitas so ainda as consideraes, que lhe podem ser realmente oppostas. Innegavel como , e alis, desde muito tempo sabido 66, que na actividade da pessoa-Estado se comprehendem actos e factos, uns de caracter anlogo ou mesmo idntico aos das pessoas privadas, e outros que s podem caber quella no seu caracter de poder publico; comtndo, esta s circumstancia no basta para servir de base a um systema, capaz de explicar o dever de justia, que ao Estado cumpre guardar com os indivduos em todas as suas relaes reciprocas da ordem social e jurdica. Para simplificar o systema em questo, ou melhor dizendo, para mais recommendar a sua plausibilidade, vimos que se tem doutrinado, que ha no Estado duas pessoas distinctas, agindo de per si, uma civil ou jurdica, e outra politica ou soberana, aquella sujeita s disposies do direito privado, como qualquer individuo particular, e esta somente regida pelo cnon do direito publico. 7 Entretanto, deixando-se de parte as pretenes do doutrinarismo theorico, para atteuder, de preferencia, ao ensinamento tirado dos prprios factos, no foi difficil verificar, que no possivel distinguir sempre por um critrio objectivo, no dizer de Palazzo, os actos do Estado poder soberano, dos actos do
w

nota 3.
07

Vide: Mantellini, ob. cit., p. 38-40; Giorgio Giorgi, ob. cit., D. 115, Vide : Solari, La BesponsaUlit delia pubblica ammmistrazione,\ p.18

8g.

^B

256 Estado *- pessoa civil; uma vez que os mesmos actos variam na historia com o simples caminhar da civilisao.68 Em nenhum perodo histrico determinado, seria licito manter praticamente esta distinco.; porquanto actos, que pareceriam prprios do Estado-pessoa publica, se mostram por tal modo ligados aos que se poderia considerar, como do Estadopessoa civil, que no fora possvel scindil-os, uns dos outros; e dahi a controvrsia e a confuso, em que se tem achado os sustentadores da dupla personalidade do Estado, quando procuram determinar as funces prprias de uma e de outra pessoa... Que o Estado seja uma pessoa civil (jurdica), ningum pde com razo duvidar, assim como, no se deve negar, que tambm o seja uma pessoa publica ou politica. O que cumpre, porm, attender : que isso significa, apenas, duas faces ou caracteres distinctos da sua actividade, e no a existncia de duas personalidades que, contemporaneamente, possam ser, e no ser, no Estado w. Capaz de apparecer no campo do direito civil e na esphera do direito publico, no a funco especial, que lhe d a personalidade, segundo a qual, tenha de agir; mas, o campo do direito, no qual contrahe relaes, que estabelece, si o Estado, em dado acto, deve ser encarado, como pessoa civil, ou como pessoa politica; em outros termos: a relao jurdica, que surge entre o Estado e os outros entes, que determina a personalidade, sob a qual o mesmo se nos apresenta: em uma relao do direito publico o Estado se mostra como pessoa publica, e em uma relao do direito privado, como pessoa civil ou privada. 70 Isto quer dizer que, numa mesma funco, o Estado pode figurar contemporaneamente (servindo-nos de alheia expresso)
68 p. palazzo, Teoria delia respomabilit civUe etto Stato, p. 42-43. 09 Palazzo, loc. cit, p. 44 70 Ibidem.

 257 de pessoa civil e de pessoa politica, segundo os elementos de direito publico e privado, que concorram nos respectivos actos. O Estado, porm, no se distingue em duas pessoas, como se tem pretendido; subsiste, ao contrario, sempre um ente orgnico, indivisivel, qual , e qual, logicamente, deve ser.71 Ibidem. Vide: Vacohelli, La Responsabilit Civile delia pubblxca amministrazione ed il diritto comune, p. 111 sg. Milano, 1892. Solar i. referindo-se essa doutrina, a qual, alias, o mesmo confessa ter at agora dominado de maneira absoluta na escola e na jurisprudncia ptria, se propz demonstrar:Que ella no corresponde, nem s exigncias rigorosas da sciencia, entendido o Estado segando a moderna concepo, nem s exigncias da pratica; Que nas mesmas obras e na mesma jurisprudncia, que a propugnam, se encontra a confutao de dita theoria, a qual, de resto, podia ser explicvel e justificvel no Estado antigo, mas, nao, no hodierno;- Que admittindo, muito embora, um poder discricionrio do Estado e da Administrao publica em geral, este deve ser todavia contido em limites legaes preestabelecidos, quer dizer, que " Vente pub-blico jnt respondere dei danni ehe ai privati apporta senza trincerarsi nella cmoda formola dei JUS IMPEKII ..," Para chegar ao fim proposto, o citado autor, depois de fazer breve indicao dos ensinamentos histricos sobre a concepo do Estado, e de resenhar os diversos pareceres dos escriptores, que se tem oocnpado particularmente da matria, bem como, dos vrios considerandos da jurisprudncia, se julgou autorisado a tirar concluses, que, a priori, no duvidara afflrmar, dizendo: Os actos das administraes publicas, pela sua prpria denominao, presuppem o interesse publico, e por isso, ditos actos jamais ad singularum til ita tem pertinent; tem por escopo non il privato \ ma il publico utile. De facto, continua elle, o seu caracter e a sua finalidade publica so indicados tanto pela jurisprudncia fautora da distinco, como pelos autores propugnadores dessa bipartio, taes por exemplo: Grozio, Wolf e Vatel, entre os antigos, e Giorgio e Bonasi, entre os modernos, os quaes reconhecem, que o Estado nunca opera jure privatorunt; ainda que nem sempre se mostrem ooherentes, ou accordes na prpria essncia da doutrina; pois, em quanto Mantellini sustenta, que o Estado sempre um ente publica, ou se trate de actos de governo ou de actos de gesto,Bonasi e Giorgio, pelo contrario, opinam que, debaixo do ultimo aspecto, o Estado, como que se despoja das suas funces soberanas, para tomar as vestes de ura particular. E' a mesma distinco pretendida por Santi Romano (Principii di diritto amministrativo italiano,), segundo o qual, os actos do Estado se dividem era actos administrativos e negcios de direito privado. Coroo
71

 258 56. Combatendo a doutrina, de que ora nos occupamos, o erudito Chironi fel o de modo to claro e preciso, que prestaremos, sem duvida, servio ao leitor trasladando para aqui os seus prprios conceitos: Due diffeti prineipali dnno dehleeza aUa costruzione or escritta. II primo 1'incertezza non vineibile di determinara con tratti netti, decisi, come si dovrebbe nelle costruzioni giuridiche la distinzione nella personalt e nella fun-zioni dello Stato, secondo lo si considera qual ente politico so-vrano, oppure qual ente giuridico; per qnali limite son separati i due ordini di funzioni? Dove termina il fine politico, comincia rammnistrativo o giuridico priva to? Lo Stato anche quando compie atti che paiono simplicemente giuridic, non perde la qualit a lui essenziale di ente politico: e pur quando assume intraprese non riferentisi per s in modo alcuno ai suo potere di sovranit, ci fa nell'interesse generale. perche i privati da tale esercizio abbiano, con la maggior garanzia di esatta sollecitu-dine e sicurezza dei servizio, un vantaggio nei prezzi, perche lo Stato non speculatore: cosi avviene neiramministrazione delle poste, dei telegrafi, dei transporti ferroviari e maritimi. Lo Stato agsce nell'interesse di tutti e quando il suo provedinegar, porm, que os negcios jurdicos do Estado no sojam tambm actos administrativos, sempre inspirados no bem publico? Porque modo distinguil-os dos verdadeiros actos administrativos? Com que critrio se devem differenar as duas categorias do actos? A autoridade no poder, porventura, cair em erro, desde que a interpretao dos actos no depende de uma norma fixa e determinada? Se tem dito, que o contracto qualifica o acto administrativo de gesto: mas o contracto tambm no estipulado no interesse publico ?... No se objecte, que si o fim que o Estado se prope alcanar, de interesse publico, taes no so os meios, a dizer, as relaes contactuaes directas para effectuar dito fim, porque isso constituiria uma contradico lgica e patente, sabido, que os meios devem ter, certamente, a mesma natureza do fim... Alem disto, ajunta ainda Solari, a difficuldade de restringir absolutamente todos os actos pblicos s duas categorias indicadas, augraenta, sobretudo, em vista do desenvolvimento incessante da actividade do Estado e do admirvel progresso das sciencias do direito publico... A esphera de| aco e as funees e encargos do Estado moderno crescem cada dia, de modo que, muitos dos seus actos no se podem dizer, nem exclusivamente econmicos, nem exclusivamente polticos. SOLARI, La responsbilit delia pubblica amministrazione. Napoli, 1902.

 259 mento ha tal carattere non si pu indagara s'egli abbia o pra to com'ente politica od en.texgiuVidico, senza venire in rizolazioni che "peccano non solo d'incerteza nei coneetti, ma son contrarie alPessenza medesima deli'ente, che in nessun atto perde la sua qualit di ente politico: lo Stato ente giuridico e non politico non pia lo Stato, perche gli mancherebbe la ragion di sua esistenza. Che in questa osservazione stia il maggior difetto delia teoria, lo si releva dallo stadio che si pone intorno la ricerca di una regola certa per cui rimangano esattamente difinite e circoscritte la fnnzione politica e la ginridica. Ma s'ottiene lo scopo col definire Tentit politica per quella che comprende tutti gli atti di governo propriamente detti, gli atti compiuti in virtu dei potere sovrano ? Riinan sempre a definire quali sono questi atti, e la difficult non soltanto non rimane vinta, ma neppure smossa. N per discernere con sicurezza 1'ndole delVatto vale il suggerimento di osservare qual sia, non il suo fine ultimo, ch' sempre 1'interesse publico, ma il finoprossimo, avvertendo cio. k 'se 1'atto in questione debba essenzialmente compiersi dallo Stato, ovvero se lo Stato potrebbe rilasciarne Tesecuzione a privati." Una tal ricerca esorbiterebbe assai dai limiti posti alie attribuzioni dei magistrato, il quale dovrebbe negli ordini politici constitaiti indagar sempre se il concetto ch'egli ha delia sovranit vi corresponda, e far cosi continuamente dei diritto costituzionale dove soltanto da applicare la legge; n il compito pi agevole riuscirebbe ali'interprete, che darebbe diverso giadizio secondo 1'idea ch.'egli ha delia maggiore o minor estensione delle attribnzioni inerenti ai fine dello Stato. D'altra parte, la ricerca nessuna utilit approderebbe: perche se lo Stato eseguisce un atto che potrebbe compiersi da un privato, ci non vuol dire che non lo abbia esegnito come Stato per considerazioni prevalenti di pubblico interesse; finalmente, distinguere un fine prossimo&vm fine remoto processo poo lgico, perche ritenere che in ogni atto dello Stato esista il fine remoto, ossia 1'interesse generale, gi ammettere la inscindibilit delPentit politica delia giuridica, contraddire alia base stessa delia costrazione. Che se anche fosse possibile la determinazione esatta, certa, delle due nnzioni, con ci non s'avrebbero ancora i termini necessari per la justificazione dei risnltato cai s'entende nell'argomento che s'esamina. Perche in matria di danno dato ingiustamente per colpa dei funzionario, basteia dire, a rendere non responsabile lo Stato, ch'esso avvenne neiresercizio di

 260 fnnzone politica? S'entende che questa funzione legitima finch sia esercitata entro i limiti consentiti dalle leggi, nel qual caso 1'azione giusta; ma se il fnnzionario , in eolpa nell'esecuzione, se infligge danno ai diritto dei privati, il atto riman sempre ingiusto, ancorch si tratti di eseguire atti giusti per s.72| Tndo isto to lgico, claro, e procedente, que nada mais ser preciso dizer sobre o ponto, que taes consideraes se referem. 57. RGOS E FUNCCIONARIOS OU PREPOSTOS. Parte integrante da theoria da distinco dos actos do Estado igualmente, a que procura distinguir os seus funccionarios ou representantes em classes diferentes, no mesmo intuito de restringir a responsabilidade civil do Estado. E' simples o enunciado desta nova theoria : " O Estado, como todo ente incorpreo, precisa, nas suas differentes manifestaes da vontade, ser representado por agentes; e assim sendo, -se levado pelos prprios factos a distinguir esses agentes em duas categorias, segundo elles representam o Estado poder, ou o Estado-pessoa", isto : precisa distinguir os funccionarios que gerem interesses, dos funccionarios que proferem resolues e do ordens aos particulares.73 Estes ltimos so os rgos do Estado, e como taes, investi* dos do poder de deciso e autorisados a fazer os actos de administrao, propriamente dita, em nome do Estado; os demais so simples auxiliares na gesto dos servios, agentes de preparao e execuo de todas as ordens; sendo, por isso, de con-sideral-os to somente, como verdadeiros propostos.74 No ha, de certo, inconveniente algum no distinguir os representantes do Estado em orgos e funccionarios, preChironi, Colpa Contrattiiale, n. 216 sg.Torino, 1897. P. Grivell, De la distinction es actes cVautorit et cies actes de gestion. Paris, 1901. <4 Ibidem, p. 73-105.
78 72

 261 postos, ete. Segundo Chironi, a distinco serve para designar, quaes os funccionarios que tem a direco geral da administra o publica, ou de uma parte especial delia, com discrio e in dependncia, e quaes os que se limitam ao simples encargo de executores de ordens recebidas.75 /;'.* Mas dar esta distinco o caracter de um systema, para, segundo a categoria do funccionario, declarar a responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado, pelos actos do mesmo, uma preteno, manifestamente descabida, e fatalmente susceptvel de erros e incongruncias jurdicas. 57 a. Antes de tudo, de notar a ausncia 'de um ponto: de intelligencia commum entre os fautores da doutrina, quanto aos prprios effeitos da distinco proposta. Querem uns que o Estado, como poder soberano, se consubstanciando, por assim dizer, nos prprios rgos, de seus actos no pode, pela sua natureza especifica, resultar nenhuma responsabilidade para o Estado ; emquanto que, dos actos dos funccionarios ou prepostos, pode resultar legitimamente dita responsabilidade, visto o Estado ter aqui a qualidade de verdadeiro committente.76 Pretendem outros, que os rgos, por isto mesmo que ordenam e decidem " ex prpria auctoritate ",, e tem, consequentemente, uma responsabilidade, ma prpria, no obrigam ao Estado pelos seus actos culposos; ao passo que, o Estado, se identificando ou se confundindo com demais funccionarios, como seus instrumentos, deve, necessariamente, responder pelos actos lesivos destes ltimos.77
75 76

Chironi, Colpa Contrattuale, n. 210 bis. Grivell, loc. oit. Cf. Chironi, loc. cit. n. 217. 77 Gabba, Delia responsabllit llo Stato per danno dato ingiustamente ai prwati da puhblici funzionari nello eserckio delle foro attribuzioni (Foro Italiano, de 1881, p. 932 sg. e 952 sg).

 262 Ora, a fraqueza destas construces theoricas se paten teia tamanha, que no vale a pena tomar o trabalho de com-batelas por uma argumentao directa e mais desenvolvida. J se disse, que a distinco dos representantes do Estado, entre rgos e funceionarios, empregados e prepostos, nada tem de inconveniente, e agora accrescentamos, que ella pode mesmo significar uma necessidade da boa organisao admuistrativa, I sobretudo, em vista da ordem hierarchica, que preciso guardar nas funces de caracter contencioso ; ella pode tambm ter a sua convenincia, ou uma razo aprecivel, no apurar o grau da responsabilidade do Estado, em vista da discrio ou autoridade, maior ou menor, do agente do acto arguido; ou ainda, com relao natureza do processo e condies differentes, pelas quaes se tenha de julgar da alludida responsabilidade e das suas consequncias, civis ou politicas.7S Mas, recorrer referida distinco, como critrio decisivo da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado, sobreleva repetir, cousa que, por forma alguma, se poderia admittir.79 Em primeiro logar, no se comprehende, porque razo ou fundamento jurdico, deva o Estado responder pelos actos dos funceionarios que representam apenas uma p areei la de poder ou uma funeo publica menos importante, e no dava fazer o mesmo pelos abusos daquelles, que agem immediatamente em seu nome, como verdadeiro poder publico, isto , como si fora o prprio Estado... E' evidente que, si as premissas de semelhante doutrina fossem aeceitaveis, a concluso lgica devia ser inversa, a dizer, devia levar, no, irresponsabilidade do Estado pelos seus rgos, mas a diminuir, seno, a fazer cessar,
H. Bailby, De la respomabilit de VEtat, p. 44 sg.: Qu'U sf agisse d'organe ou de prepos, VEtat peut tre DIEECTEMEXT ACTIONN ; on va droit la volotdorvjinaire dont Vacte emane ou est cerne emaner . ~> Chironi, loc. cit., n. 221 sg.
78

 263 de preferencia, a responsabilidade do mesmo pelos actos dos seus funccionarios-prepostos. I Depois, por mais respeitvel que seja o seu autor, no possvel conciliar incongruncias da ordem que se segue... Pretende-se que o Estado no se transforma de conceito abstracto em ente concreto, seno, per opera dei funzionari, e consequentemente, a responsabilidade, nica, racional e possvel, a dos funccionarios, a qual faz uma s cousa com a responsabilidade do Estado, (come e perche in concreto lo Stato fa una sola e indiscernibile cot funzionari);80 e, no entanto, ajunta-se logo em seguida, que preciso, no s, separar os funccionarios entre rgos e instrumentos, como ainda reconhecer nos primeiros personalidades distinctas, e, como taes, com responsabilidade sua prpria, e no do Estado !81 Ao que observara com razo o prof. Chironi: mas, si o Estado se confunde com os funccionarios, no se deveria declarar a sua responsabilidade pelos actos dos funccionarios-instrumentos, que com elle se identificam e se confundem, e sim, pelos abusos dos funccionarios-orgos, sujeitos capazes de uma personalidade prpria.82 No mister insistir sobre a inadmissibilidade de semelhantes doutrinas. - Simplesmente, para encerrar o presente capitulo, no podemos deixar de mais uma vez accentnar: quer a distinco, fundada na natureza especifica dos actos (imprio e gesto), quer Gabha, Abusi dei pubblici funzionari e respomabilit ello Stato ("Annuario Giuridico Sociale Politico", de 1882, p. 532). 81 Loo. cit. Cf. Chironi, loc. olt., ns. 217-224; Bonasi, La responsbilit ello Stato (Revista Italiana per le scienze giuridiche, vol. I, Roma, 1886). 82 Chironi, loo. cit. Este antor aprecia detalhadamente as contradicCes de Gabha, relativamente a theoria, de qne acima se fez menofto. Cf. Loening, oh. cit., p. 11 e 106; Miohond, Bevue u droit public, cit. t. Hl, p. 419, eto.
80

 264 a de funccionarios-orpos e funccionarios-prepos\ ou instrumentos, no servem para resolver, de modo satisfactorio, o problema da responsabilidade civil do Estado. Para isto, mau grado, embora, dos que sustentam principio contrario, no ha, seno, uma s regra de boa razo e justia, e : dada a leso de um direito individual pelos actos do representante do Estado, seja elle rgo ou outro qualquer funccionario, o Estado deve responder por ella; a menos que, uma razo legal ou um principio preponderante lhe reconheam, no caso, uma razo ou um direito superior de iseno. Eis aqui a ba doutrina, simples, verdadeira e justa, como esperamos melhor demonstrar no capitulo seguinte.

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CAPITULO IV A Doutrina preponderante 58. - - No material de informao, illustrao e critica, at aqui predisposto e coordenado, se encontra com certeza o que de mais importante se tem escripto acerca da questo da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes :a indicao das theorias ou systemas diversos, os fundamentos particulares, que os partidrios dos mesmos invocam, e os argumentos principaes de que se alimenta a controvrsia, a juizo dos autores mais competentes nos differentes paizes. Mas, tudo isto no obstante, pareceu-nos, que no devramos dar por encerrado o presente Titulo, sem fazer a recapitulao de certos pontos para, desfarte, deixar melhor assignalados, quaes os princpios que effectivamente se mostram preponderantes na grande controvrsia. No pretendemos rever ou examinar de novo todas as consideraes theoricas, todos os argumentos da critica ou factos concernentes, trazidos discusso. Tratando-se, todavia, no presente capitulo de recapitular argumentos e factos, no seria preciso advertir, que nos veremos na necessidade de fazer mais de uma repetio de razes e conceitos, que o leitor j conhece; mas estamos convencidos, de que, das repeties feitas advir tambm maior claresa da critica e das concluses controversas. De preferencia, vamos restringirnos trez questes principaes, de cuja soluo depende sem duvida a de todo o assumpto. As questes, a que alludimos, so: 1) Donde a razo determinante ou o principio fundamental da responsabilidade ?


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2) Qual o direito, que deve reger os casos dessa responsabilidade ? 3) Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado e os princpios, que a delimitam ou a fazem cessar, supposta mesmo uma leso dos direitos privados ?

I. FUNDAMENTO JURDICO DA RESPONSABILIDADE

58 a.A razo ou fundamento jurdico, capaz de crear para o Estado uma obrigao positiva de prestar indemnisaao ( o que se chama responsabilidade civil) pelos actos lesivos de seus representantes ou funccionarios, se deve achar essencialmente nestes dous elementos conjunctos: a) no caracter do Estado e relao consequente que o liga ao funccionario; b) na leso de um direito objectivo, aprecivel segundo sua natureza e condies. Comeamos por estabelecer, que o Estado . antes de tudo, um sujeito de direito, uma personalidade essencialmente jurdica. Os seus direitos podem ser de caracter civil e politico, ou de natureza privada e publica ; dalii a diversidade que se nota nas suas fnuces; mas o ente subsiste sempre uno e indivisvel na sua qualidade essencial de pessoa jurdica. J sabemos que, em geral, se costuma dizer, que o Estado pessoa jurdica e pessoa politica, dando ao ultimo qualificativo uma significao, seno opposta, certamente, differente da do primeiro. Isto vem de dous elementos tradicionaes, subsistentes no pensamento e na linguagem dos autores : 1" a presnpposio de que a ordem jurdica se reere somente s relaes e factos de natureza privada, isto , regidos pelo cnon do direito civil; 2 a fora de reminiscncia, ainda predominante nos espritos, da concepo antiga do Estado, que faz ver nelle um poder incondicional, irresponsvel... De maneira que, mesmo agora,

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depois de recebido e preconisado o novo dogma do Estado de direito (der Bechtsstaat), ainda assim, se procura manter para o mesmo, embora sombra de distinces, mais ou menos subtis, ao menos em parte, a sua antiga omnipotncia, a velha doutrina da sua irresponsabilidade. Diz-se: o Estado no pessoa jurdica somente, elle tambm um poder politico, soberano, fora ou acima da ordem jurdica. Mas como, perguntamos ns ? Pois num ente de direito, "Rechtsstaat", ha algum poder ou fora, que escape aos princpios ou s regras do direito? A ida moderna do direito, de certo, no se compadece com o imprio de taes anomalias. E alis, no prprio direito antigo j estavam consagrados os bons preceitos, que so a razo e vida do prprio direito : Honeste vivere, alterum non laidere, suum cuigue tribuere . Fazer o que licito ou legal, no offender a outrem, dar a cada um o que seu; eis ahi os preceitos do direito, que cumpre a todos observar, ou se trate de pessoa particular ou de pessoa publica. E nada obsta dizer: "qui suo jure utitur nemineni lasdit"; porque no uso do mais incontestvel direito, como , por exemplo, o direito de legitima defesa, se pode lesar o direito objectivo de outrem, e dahi a necessidade de prestarlhe uma reparao, ainda que, somente limitada... Esta preteno de subtrahir o Estado, pessoa jurdica e de creao humana, como as demais, responsabilidade relativa certa ordem de actos, obedece ainda, como dissemos, & con cepo histrica do Estado-pofcia ou Estado-autocrata da anti guidade ; mas semelhante concepo evidentemente incapaz de explicar o Estado democrtico moderno, o qual essencial mente um sujeito de direito. Elle hoje, como os indivduos, um ente responsvel dos prprios actos. I No se nega, qne assim como os indivduos, no uso de certos direitos, guardados os limites postos na lei positiva, se podem

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considerar irresponsveis erga omnes; assim tambm, o Estado, no uso de certos poderes ou direitos discricionrios, guardada a extenso que a sua lei fundamental lhe reconhece, pode ou deve ser tido igualmente, como irresponsvel. Fora disto, porm, a sua responsabilidade deve ser a regra, como se diria de qualquer outra pessoa, physica ou jurdica. Conforme aos princpios modernos, o direito , paia os povos civilisados, a regra geral de conducta de todas as pessoas singulares ou collectivas, publicas ou privadas, seja qual fr o aspecto de extenso e poder, pelo qual se manifestem na ordem social. O que, alis, diremos tambm desde j, no exclue, por modo algum, as regalias, isenes e privilgios, que devam, por ventura, pertencer ao Estado, em vista dos seus grandes fins, como poder supremo da collectvidade.83
Precisamos insistir neste ponto.B' descabida a preteno de que o Estado-ente-politico deixa de ser, ao mesmo tempo, ente-juridico ou sujeito de direito. No ha duas pessoas differentes no Estado, mas, to somente, duas iunces, que se consideram distinctas, numa s e mesma entidade. Si certo, que o representante do Estado-ente-politico pode ser irresponsvel pelos seus actos, isto , no sujeito coero de outro poder, como se d a respeito do corpo legislativo, isso no quer dizer, que o Estado tambm seja por isto sempre irresponsvel por semelhantes actos. Segundo j vimos, a prpria lei, dada a sua execuo, e provado, que ella envolve uma leso de direito, pode constituir uma obrigao contra o Estado de indemnizar a leso feita. Portanto, deste ou daquelle modo, qualquer que seja a funco do Estado, preciso ver sempre nelle um ente jurdico por ex-cellencia, o mais elevado rgo do direito da conectividade, a qual se corporifica no mesmo. Beferindo-se objeco dos que pretendem, que as obrigaes do Estado so de natureza simplesmente moral, por no poder haver contra o mesmo uma coero judicial, Zacharae faz ver que o conceito do direito no se contem somente nesta coero. Si assim fosse, tambm no haveria um direito de Estado (garhein Staatsrechi); mas, apenas, uma moral de Estado (Staatsmoral), no passando as saas "constituies" de catechisroos de deveres para com o prximo (von 8. g. Libespflichten). O autor, porm, sustenta ao contrario, que a relao entre o Estado e os seus membros, entrando no conceito do direito, e como tal se exteriorisando, envolve
8 1

 269 58 b.Como toda pessoa jurdica, o Estado precisa inevitavelmente de pessoas physicas que, como rgos, funcciona-Inos, ou debaixo de outro qualquer titulo, manifestem a sua vontade e os actos consequentes desta; e como o que se offerece observao commum, a direco ou execuo de servios por pessoas physicas em nome e por conta de outrem, no se pde desconhecer, que o vinculo existente entre o Estado e os seus funccionarios de natureza anloga aos institutos do mandato e do institorio,** consagrados no direito privado. Entretanto, a despeito dessa analogia, nem o mandato nem o institorio seriam capazes de explicar a relao, que se d entre o Estado e o fane-cionario; o instituto capaz de fazel-o o da representao, a qual se differencia dos dous primeiros por mais de uma razo. Em primeiro logar, o mandatum e o institorium se constituem pela vontade livre do mandans ou do dominus negotii, em contrario do que suecede com a representao, que resulta, como necessidade, da prpria natureza do representado, isto , da qualidade especifica da pessoa jurdica. Depois, o funecionario publico, sabidamente, no um procurador, commissario ou preposto de certo negocio ou operao, segundo os poderes particulares que lhe foram outorgados por outrem:os poderes que elle tem ou exerce, no obrigaes subtrahidas ao arbtrio ou boa vontade; e que supposto o sbdito nao possa, em muitos casos, proseguir nos seus direitos por maneira coercitiva em vista da natureza do Estado; oomtudo, isso nao dirime o seu direito de reclamao pecuniria (vermgensrechtlkhe Ansprikhe), a qual se pode. fundar nos simples preceitos do direito privado, quer tenha ella uma origem stato-juridien, quando resulta de um acto de poder publico, quer se baseie, por si mesma,num principio de idntica natureza. Ob. cit, ps. 614-616. 84 Para abreviar, diremos institorio, em vez de relao insiitoria. Nao mencionmos tambm a locao de servios, porque, segundo se tem entendido, ella nao mais, do que uma das formas do mandato remunerado, do mesmo modo. que a commwso uma espcie de institorio (Inst. Jusiin. L III, M. XXVI, 13).

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os recebera directamente do representado, embora deste recebesse o titulo (a. nomeao), e sim, da prpria lei, regra obrigatria de conducta para ambos. A representao tambm se particularisa pela maneira, porque se forma a vontade do representado, como mais adiante se ver. I Do facto, patente, indiscutvel, de que o Estado s se manifesta, quer, delibera, e funeciona, pelos actos de seus representantes ou funecionarios, tambm no licito affirmar, como fez Saredo, qu o funecionario no o representante, nem o mandatrio, nem o commissionado do Estado, mas o prprio Estado em aco, ou na sua prpria linguagem: o ministro o Estado que governa, o prefeito o Estado que administra ; o magistrado o Estado que exercita a jurisdico; o intendente de finana o Estado que arrecada e paga; o professor o Estado que ensina; em menos palavras, o funecionario no um individuo, uma funeo .84a M E' evidente, que si esta fosse a verdade, a nica consequncia lgica a tirar seria, irrecusavelmente, a de que o Estado o nico responsvel por todos os actos, legaes ou illegaes, lcitos ou illicitos, praticados pelo funecionario, cuja individualidade desapparece. No entanto, o iIlustre autor, apezar da sua concepo to radical acerca da relao existente entre o Estado e o funecionario, no duvidou, ao contrario, distinguir os actos deste, entre os jure et non jure , para, desfarte, declarar os primeiros, como actos do Estado, e os segundos, no; porque, adverte elle, nestes o individuo, e no mais o funecionario, que tem violado a lei, que lhe cumpria observar, e portanto, pelo mesmo deve responder somente, como por um facto seu prprio!M
M

Giuseppo Saredo, La nuova Legge mala Animitiitilrazione comunale ? provincial*, n. 1493. Torino, 1892. 88 Loe. cit., 11. 1494.

~ 271 Nem as premissas, nem a concluso do autor so verdadeiras, e, por isto, incapazes da menor procedncia. O Estado no se confunde com o individuo, que o representa, nem to pouco, uma simples abstraco. Gomo toda pessoa juridica, tem uma existncia real, (p. 59); uma organizao necessria a vida dos povos, que se revela pelo complexo dos poderes que o constituem, e pela aco e funces constantes desses poderes. Portanto, sem necessidade de nenhuma demonstrao especial acerca daquillo, que todos conhecem, sabem e sentem, se pode affirmar que o Estado uma entidade prpria, perfeita, distincta dos indivduos, por meio dos quaes delibera e age nas suas mltiplas relaes.86 Com effeito, o Estado, que dieta as leis, que nomeia os seus funecionarios, e lhes marca os limites das respectivas attribuies,no se pode, em verdade, confundir com os indivduos, que elle autoriza a agir na qualidade de seus representantes; e supposto que o acto do representante, como tal, deva ser considerado, como acto do representado, comtudo, este subsiste, como personalidade distincta, em relao aos terceiros. 37 E precisamente nisto, accenta Chironi, que consiste o instituto da representao, a qual, bem comprehendida na sua essncia, no seu alcance e effeitos, faz cessar todas as dificuldades, occorrentes na explicao da responsabilidade do Estado pelos actos dos seus funecionarios;dispensando, conseguintemente por inteis, os sy st emas das chamadas distinces, ora dos actos segundo sua natureza (p. 146), em actos de gesto e actos de imprio, ora dos agentes, em rgos e funecionarios ou instrumentos (p. 260). figura da representao nada ofierece de difficil, sendo, como , a simples explicao natural dos prprios factos, que todos reconhecem: a vontade do representante se compenetra da vontade do representado, e por
86 87

Vide: Chironi, Colpa kmtrattuale. n. 225 e sg. Loo. cit.

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isso, nas relaes que contrahe, nos actos que effectua, sempreeste ultimo, quem age; a vontade do representado apparece na vontade do intermedirio, e por isso, os terceiros, nas relaes com este, o obrigam, e se obrigam, directamente com aquelle. Pelo que, dizendo-se que o acto do funccionario acto do prprio Estado, affirma-se realmente, o que ha de mais exacto, considerando-se o acto do representante, como acto do representado. Mas inferir dahi a confuso das vontades e das pessoas, no intuito de significar que s existe o representante, " um resultado excessivo, e repugnante razo jurdica da representao" 88; alm de que, se cairia, desde logo, na contradico manifesta de suppor-se um representante, agindo em nome de outro, sem, entretanto, haver um representado!.. ,89 H J o declarmos, e ainda agora insistimos, que o instituto da representao deve aqui ser entendido na verdadeira significao, que lhe strictamente prpria e peculiar. 58 c. No se ignora que a palavra " representao' \ tomada na sua accepo commum, exprime a relao, em que um individuo age por outro, fazendo-lhe s vezes em dado fim ou mister; e neste sentido, tanto o mandatrio ou proposto, como o curador, o tutor, etc, so considerados representantes. Mas no desta accepo geral ou commum, de que ora se trata, porm, sim, da significao especial ou technica, que lhe deve caber, para o fim de particularisar um instituto jnridico, que no tem no direito positivo nenhum outro qualificativo, que seja capaz de exprimil-o. REPRESENTAO o modo no voluntrio, mas necessrio, de exprimir a vontade e de agir em nome de outro, que no pode ou incapaz de fazel-o por si mesmo. Tal o caracter da repre88 89

Chironi, loc. cit., p. 517. Vide-.Ibidem, p. 482-83.

 273 sentaro das pessoas jurdicas, sejam de caracter publico ou privado, E' uma necessidade, que entra na constituio da prpria pessoa; e alem disto, emquanto nas representaes comumns do mandato ou do institorio, o representante um rgo, por assim dizer, passivo, porque recebe a vontade expressa do representado, que lhe cumpre executar ; na representao especial da pessoa jurdica, pelo contrario, elle um rgo actwo, a quem compete formular e exprimir por si mesmo a prpria vontade do representado -, no sendo, por conseguinte, adstrido como o mandatrio e o preposto, a fazer, somente, certos negcios ou actos, nomeadamente designados, e sim, podendo agir igualmente em casos diversos, indeterminados, as vezes mesmo, no previstos, desde que occorram na esphera da sua competncia, directamente recebida da lei. Este modo de ver sobre a representao especial da pessoa jurdica confere com a lio seguida por Grierke a esse respeito.90 Pode-se sem duvida faliar tambm aqui, diz Grierke, de uma representao (Vertretung), visto como o rgo no a corporao (associao), e apenas, funcciona em determinada esphera, como instrumento da unidade essencial immanente no organismo social. Mas esta relao representativa especificaQuaes so os representantes do Estado? Todos aquelles que, em virtude de titulo legitimo, exercem um poder ou parcella de poder publico, ou desempenham uma funcao ou servio do Estado. Uns tem e exercem esse poder ou funcao em primeira linha sem dependncia hierarchica, e por isto, sao chamados rgos (nota 13, p. 101); outros tem e exercem o seu poder ou funcao, por nomeao ou investidura directa dos primeiros, ou j de outros, dependentes daquelles: so os diversos funocionarios, agentes e prepostos dos vrios servios nos seus differentes gros e hierarchias. Como se v, a questo de esphera ou de gr ao, maior ou menor, do respectivo poder ou funcao; mas, naanalyse do facto, todos elles representam o Estado, embora paroellarmente, nas attribuies ou servios que desempenham. E daqui tambm a razo, pela qual o Estado deve responder pelos actos de todos elles, os quaes sao, nada mais/nada menos, do que os elementos essenciaes da sua prpria existncia. 18 R. c.
9)

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mente differente de qualquer outra imaginvel entre as pessoas individuaes; quasi no tem modelo fora da esphera das pessoas colleetivas... Designando a representao de uma pessoa individual pela denominao de " Stellvertretung", e a da pessoa collectiva pela de " Organscliaft," Gierke assignala, que a vontade e a aco da sociedade se manifestam, como comprovao vivida (ais Lebensbethtigung) da personalidade immanente no ser collectivo, a qual s se torna effectiva na ordem jurdica, por meio do seu rgo externo, nomeado conforme o direito... Ao contrario do que succede nas demais representaes, o ser collectivo tem em cada rgo um pedao de si mesmo; como personalidade volente e agente, elle se involve inteiramente no seu prprio rgo: e como uwtodo, representado pela parte, do mesmo modo, que por ella, que se torna effectiva a vida unificada do todo. Das Gemeinivesen bezitzt vielmehr in jeden Organ ein StueJc semr selbst, es deckt sieh ais wollende un liandelnde Persriliehkeit vollJcommen mit dem dobei fungirendem Organ, es wir ah Games durch den Theil insoweit dargestellt, ais ben durch diesen Theil das einheitliche Lben des Games sich voUzieht.91 Donde resulta que, no circulo da actividade do rgo, que o prprio da pessoa jurdica, esta quem, pelo seu rgo, quer eage; assim como, consequentemente, o que antes de tudo, indispensvel pessoa jurdica, a coexistncia de um rgo legal da mesma. De facto, este creado, como parte integrante, na prpria constituio da pessoa jurdica; e, desde que uma modalidade permanente do prprio ser, deve ser considerado um instituto particular de toda associao juridicamente organisada (Jedes Organ ist ais stndige Daseinsmoalitt eines rechtlich normirten socialen Krpers ein besonderes Rechtsinstitut). Fora dahi se pde dar um contracto de commisso, de mandato ou de
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Gerke, Die Genossenschaftstheore, p. 623-625.

 275 locao de servios, mas, nunca, a constituio de um rgo (niemls aber eine Organstellung).92 \] No mister insistir sobre este ponto; porque a verdade, qae nelle se contm, assenta em razes irrecusveis. Mas, precisamente, por assim pensar, no podemos deixar de fazer, ainda que de passagem, um breve reparo sobre certas afirmaes in-tercorrentes do prof. Cliironi, cuja autoridade, alis, j nos temos tantas vezes abrigado. De inteiro accrdo com as suas idas, afirmando que| ' nelVazione dei rappresentante s'impersona il rappresentato che lo HA POSTO IN SUA VECE E LOOGO, in modo da doversi ritenere opera prpria quanto quetto faceia nei limiti delle incumbenze ricevute, e dichiarate; e per nei rapporti costituti dal rappre\ sentante domina la sola persona dei rappresentato, contro il quale pu essere direitamente instituita ogni azione di responsabilit per danno''; todavia, no nos possvel acompanhal-o, quando elle, em vez de firmar-se, de preferencia, na representao, como instituto distincto per se, ao contrario, persiste em doutrinar que as figuras do mandato, do institorio ou da locao, sero capazes de explicar a relao entre o Estado e o funecionario nos
B' de advertir, que Gierke usa da palavra rgos, para designar os diversos representantes da pessoa jurdica em geral, eada um, segundo a sua competncia, e no, como uma espcie distincta de funecionarios da mesma. Ob. cit., p. 686 sg.; Hic, p. 49 nota. Michoud tambm entende, que se podem designar os representantes da pessoa juridica pelo nome de rgos, comtanto que se marque bem a differena entre estes rgos e os da pessoa pkysica. Nesta, diz elle, no o rgo, a prpria pessoa, que tem a vontade e a intelligeneia, o rgo apenas o seu instrumento passivo. Na pessoa moral (juridica) succede precisamente o inverso: no a pessoa, o rgo, quem qure age, e este rgo elle prprio uma pessoa. Donde esta consequncia: que, para attribuir-se a sua aco ao ente moral representado, e no a si prprio, precisa escolher, entre os seus actos, os que lhe cabem, como pessoaes, e os que devem ser attribuidos a outrem. Berne du Droit Public, 1.111, p. 416 sg,; Idem, La Notion depersonalitmorale, p. 62-63.
93

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diferentes casos. Com effeito, segando Chironi, quer o f unccionario se ache nas condies de " rappresentama vera o prpria " ; quer nas de simples "rappresentama in genere" 93, a sua relao , em certos casos, a do mandato, e em outros, a da locao de servios; mas, em qualquer kypothese, tratando-se de responsabilidade pelas culpas de seus representantes, o Estado tem a figura de committente, e os seus funccionarios a de prepostos (commessi), que agem dentro dos limites das attribuies que lhes foram conferidas.... 94 No obstante o valor da autoridade, que assim o affirma, e de outras no menos valiosas nos domnios da sciencia jurdica,' no nos podemos submetter; porque a lio da theoria no confere com a verdade do facto. As relaes do mandato e da locao de servios, consagrados no direito privado, no bastam, certamente, para explicar a relao jurdica especial que se d entre o Estado e o funccionario. E' uma relao sui generis; e por isto mesmo requer um instituto, que lhe seja peculiar; e este, segundo ficou demonstrado, o da representao. 58 d.A vantagem de particularisar a figura da representao, como instituto especial, manifesta. Cessariam no todo as incertezas, que a applicao analgica de outros institutos (mandato, commisso, etc.) acarreta inevitavelmente, no exame e soluo dos casos differentes; porquanto, uma vez bem definido e comprehendido o conceito da relao, que se d entre o representante e o representado-pessoa jurdica; isto , firmada a regra, de que todos os actos do primeiro so de considerar actos do segundo, desappareceria tambm a necessidade de Chironi, Colpa Contrattuale, ns. 210 sg. e 227. Hic, pagina 148, se disse, quando se d uma e outra dessas representaes. 94 Como se vio, Meucci professa ignal dootrina. - Diritto Atninistrativo, p. 264 sg.;-Hic, p. 189.
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indagao previa da culpa, fonte sabida das maiores dificuldades. Os factos lcitos ou illicitos dos representantes so actos do representado, eis a regra geral. Dir-se-ha, que ba nisto uma fico, mas, como bem se advertira, uma fico que est na representao ; e nem essa se d realmente, si se pensar que, o attribuir ao representado a aco do representante, como tal, a explicao do conceito jurdico, que se contm no instituto, affirmativo da possibilidade jurdica de querer, de modo, que a vontade prpria seja juridicamente a vontade de outrem.95 Trata-se de uma construco, alis admittida com relao & responsabilidade das pessoas jurdicas em geral; conseguintemente, tambm applicavel ao Estado, no caso, em que lhe deva caber a responsabilidade civil pelos actos de seus representantes. A circumstancia de os funccionarios terem funces e poderes differentes, nada impede que todos elles sejam representantes do Estado nos limites dos seus cargos ou attribuies.96 A representao, encabeada no funccionario, em tudo anloga, quasi idntica, que compete ao tutor, curador e outros representantes de caracter semelhante, ainda que differenavel nos modos de exerccio, ou nos poderes, faculdades e privilgios, maiores ou menores, segundo a qualidade do representante ; porquanto aquellas espcies de representao resultam, como a da pessoa jurdica, no da vontade exclusiva do representado, mas como necessidade, das condies particulares da pessoa deste, sob a sanco immediata da lei. Finalmente, desde que o acto do funccionario ou representante do Estado como si fora acto do prprio Estado, fica tambm assim determinado, de maneira concludente, o elemento subjectivo da responsabilidade do ultimo pelas leses resultantes dos actos do primeiro.
w

Chironi, Colpa Extracontrattule, n.236. Torino, 1903. 86 Chironi, loe. cit. Cf. Windscheid, ob. oit., 73-74.

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Resta-nos, agora, tratar do segundo elemento (demento objectivo) de dita responsabilidade. I 58 e. O objecto da leso deve ser um direito individual, na verdadeira significao desse vocbulo; um simples interesse, ou, mesmo, o chamado direito cm espectaiiva, embora realmente prejudicado por actos da administrao publica, no pode constituir o objecto em questo. Nem sempre ser fcil affirmar, que um acto do poder publico ou do funccionario seja uma violao indiscutvel do direito individual; mas o critrio no caso no deve ser outro, seno, o da existncia de um direito objectivo adquirido, e, como tal, reconhecido na lei vigente. Quer dizer, como direito adquirido s pode ser entendido aquelle, cujo sujeito possa fazel-o valer ou reparar por um remdio legal, tambm existente.97 Isto posto, entramos, desde j, no ponto principal da controvrsia, a saber: si, dada a violao de um direito individual, verdadeiramente assim considerado, este s facto basta para constituir o segundo elemento concorrente da responsabilidade civil, independentemente da condio de culpa, alis, declarada necessria, segundo os princpios do direito privado. Certo, o critrio determinante da responsabilidade em direito privado consiste na condio de o individuo haver agido fora da esphera do prprio direito: "qui suo jure utitur nemini injuriam facere videtur";donde a distinco conhecida entre damno jurdico e damno material. Semelhante critrio, porm, no duvidaramos antecipar, no pode ser applicavel aos actos da administrao publica; porque os motivos, que levam a indemnisar os damnos provenientes de taes actos, se derivam de outras fontes, como por exemplo, das razes de equilbrio social do bem estar commum, e que
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Chironi, ob. cit., n. 231.

 279 se. no podem, de modo algum, coordenar nessa distinco do direito civil entre damno material e damno jurdico.98 No que, considerando-se este, como damno resarcivel, e aquelle, como no-resarcivel, diz Vacchelli, tambm no possa haver, pelo que respeita aos actos da administrao, um damno jurdico e um damno material; mas uma tal separao se deveria fazer segundo critrios totalmente differentes. Desde que no damno, praticado pelo representante do Estado, no essencial verificar si aquelle agira, ou no, dentro da esphera do direito, para ento decidir da responsabilidade, por ventura, cadente sobre o Estado, deixam de ter applicao ao mesmo as disposies relativas culpa e ao dolo, e que formam, por assim dizer, o esqueleto da responsabilidade civil ordinria. De facto, accrescenta o citado autor, as indagaes sobre as condies da voluntariedade do facto e sobre a conformidade da vontade com a lei tornam-se accessorias, quando a razo da responsabilidade se origina de um principio objectivo, isto , da existncia do damno, o qual, por motivos de equilibrio e de justia distribuitiva, se mostre, realmente, digno de ser reparado." A voluntariedade, ou melhor dizendo, a relao de causalidade, que liga o acto da administrao consequncia determinante do damno, pde servir, talvez, para distinguir a responsabilidade prpria, da imprpria; mas no todo evidente, que o motivo especifico da indemnisao no reside nesta condio. Oonseguintemente, licito repetir que, emquanto a responsabilidade ordinria procede potencialmente das condies subjectivas do agente e estende-se depois, mais ou menos, s segundas das condies (objectivas) do damno, efectivamente causado; a responsabilidade civil da administrao publica ou Estado, pelo
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Vacchelli, La responsabilit civile delia pubblica amminitirazione, p. 150 seg. Milano, 1892. 99 Loo. eit., p. 152.

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contrario, parte das condies objectivas do damno, e chega indirectamente s condies subjectivas da responsabilidade o a imputabilidade. 10 De modo que, segundo as razes expostas, e pela analogia que se observa entre a responsabilidade administrativa e a funco reparatria, se podia dizer que a indemnisao, por parte da administrao pnblica, tambm se d, sem o concurso da voluntariedade, e pela s condio de haver um damno verificado ; ao passo que a vontade e a conscincia do facto so condies necessrias, para que se possa cogitar de indemnisao na responsabilidade de direito commum. Sendo, portanto, igualmente de concluir que, emquanto na responsabilidade civil ordinria a base, que prevalece, de fora subjectiva; ao envz, na responsabilidade civil especifica da administrao publica ou do Estado, o que prepondera, o caracter objectivo da mesma responsabilidade.101 Tal, o modo, claro, lgico, e preciso, pelo qual Vacchelli encara a questo da responsabilidade do Estado: o seu ponto de partida , como se deduz da sua exposio, a causalidade do acto, e no a culpabilidade, ainda que esta ultima possa concorrer com a primeira em differentes casos. Por nossa parte, acceitamos esta doutrina, como ensinamento de toda razo e justia na matria. 58 f. Nem de outro modo, ajuntmos ns, se poderia cogitar seriamente de uma responsabilidade civil do Estado, affirmada com o valor de um principio jurdico. Ningum ignora que o Estado pelos amplos poderes, de que institucionalmente revestido em atteno diversidade dos prprios fins, pde lesar os direitos dos indivduos, no s, por actos exorbitantes das normas legaes, mas ainda, sabidamente, se conservando dentro
io Loo. cit, p. 153. 101 Ibidem.

 281 delias, ou mesmo, procedendo rigorosamente de accordo ou em cumprimento das prprias leis... Mas, s porque as leses da segunda espcie so provenientes de actos legtimos ou praticados sem culpa, isto dever importar para o Estado a noobrigao absoluta de indemnisar taes leses? No pde ser; seria violar abertamente a regra fundamental da justia. E porque sustentar essa theoria em principio, como tantos outros tem feito, quando ella a todo momento repudiada, cada vez mais, pelos exemplos frequentes da pratica? O Estado, sejanos licito repetir, no lesa somente os direitos dos indivduos, por meio de actos illegaes ou illicites dos seus representantes ; elle os pde lesar igualmente no exerccio de inteira legalidade: a) quando pratica desapropriaes por utilidade publica; b) quando adopta e executa medidas, as mais legitimas, de segurana publica, defesa sanitria, e semelhantes; c) quando ordena a deteno de indivduos suspeitos de crimes; ) quando ordena a apprehenso ou sequestro de bens ou valores, e os faz guardar em depsitos pblicos ou particulares; e) quando faz executar obras publicas necessrias aos seus fins diversos ; etc, etc. Ora, no preciso insistir que, destes e de outros] actos semelhantes, se pde originar leses, as vezes gravssimas. dos direitos individuaes. Mas, si para que recaia sobre o Estado a obrigao de reparai-as, fosse sempre necessria a condio concorrente da illegalidade do acto ou de uma culpa subjectiva; melhor fora declarar, desde logo. a no-possibilidade dessa obrigao. .. Ainda que fundando-se em razo differente, a dizer, que o Estado, sendo uma pura abstraco, no pode estar em culpa, L. Duguit afflrma entretanto, que no direito moderno no ha correspondncia exacta entre a responsabilidade civil e a culpa, exprimindo-se, a esse propsito, pela maneira seguinte: I La theorie de la responsabUit ttmcl de plus en plus se resumer en cette proposition: lorsqu'un acte, accompli en vie du

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but auquel est affect nn certain patrimoine, produit une diminution de valenr dana nn antre patrimoine, 1'quilibre doit tre rtabli, le patrimoine affect au but en vue dnquel 1'acte tait accompli, doit snpporter une diminntion equivalente celle que 1'acte a occasione 1'autre patrimoine, et celui-ci doit recevoir le montant de cette diminntion. Ansi la notion\ de faute personnelle disparait peu peu du domaine de la re-sponsabilit civile, pour faire place aux notions du but e de risque... Nous n'avons point rechercher dans quel cas 1'Etat est responsable. Mais, snppos qu'il soit responsable, la cause de cette responsabilit ne peut' tre une faute. Toutes les contro-verses, que se sont leves sur le point de savoir si les fautes commises por les agents de l'Etat peuvent tre consideres comme fautes de 1'Etat, toutes les theories qni veulent distinguer suivant que la faute est commise parun organe ou prpos, et, | suivant les cas, parlent d'une responsabilit directe ou d'une responsabilit indirecte de 1'Etat, sont sans objet et sans por-te. II n'y a pas lieu non pias de distinguer, comme on le fait cependant peu prs unanimement, les cas ou, aucune faute n'tant commise, les agents del'Etat ont agit rgulirement dans les limites de leur comptence, et ceux o une faute a t commise par un agent. Si 1'Etat est responsable, le fondement de cette responsabilit doit tre toujours le mme; il ne peut tre que celui-ci: lorsqu' un acte, accompli en voe du but que poursuit 1'Etat et auquel sont aftects les biens composant ce qu'on appelle le patrimoine de 1'Etat, produit pour une cause quelconqne une diminution dans la valeur d'un patrimoine affect nn but individuei, il fant que cette diminntion soit rpare sur le patrimoine de 1'Etat. Cette ide gnrale recevra forcment, dans 1' application, une serie indefnie de va-riations; mais elle forme toujours le prncipe essentiel sur lequel doit rposer la responsabilit de 1'Etat. II serait facile de montrer que les dcisions de la loi et de lajurisprudence franaises se conforment de plns en plus cette conception.102 I 58 g.Nesta breve transcrpo se contm realmente toda verdade sobre a questo no seu actual momento. Delia se v
L. Dugn.it, L'Etat, les gouvernenants et les agents, p. 635.-36. Paris, 1903. Cf. Saleilles, Les accidents de travou, et la responsabilit civile. 1897 : Bonnier, ISevolutimi de Vide de responsabilit', 1898; Hauriou, Droit Administratif (edic. de 1900), etc, ete.
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que, em se tratando da responsabilidade civil do Estado ou de outra qualquer administrao publica, a leso do direito obje ctivo, devidamente verificada, pode ser admittida, como razo determinante de dita responsabilidade, sem indagar previamente da condio concorrente de illegalidade ou de culpa por parte do respectivo agente. I I Esta tkeoria, que cada dia mais prepondera, a nica capaz de offerecer razo ou argumento, sobre o qual se possa apoiar a aco extraordinariamente crescente do Estado moderno, sem, por isso, serem sacrificados os direitos dos indivduos particulares . No se nega, que a culpa do agente deva concorrer em de* terminadas espcies, como elemento indispensvel, para ter logar a responsabilidade civil. O que combatemos, e por certo no admittimos, , que a culpa seja sempre condio necessria, para que se possa cogitar da responsabilidade civil do Estado. No mais, somos dos primeiros a reconhecer, no s, que ha actos positivos dos funccionarios, que s sero susceptveis de responsabilidade, havendo culpa por parte dos mesmos, como notadamente, que, nos casos de omisso, si no se provar uma culpa concorrente do funccionario, semelhante responsabilidade devera ser totalmente excluda. Quando se tem entre os olhos um acto positivo, dos prprios e tf eitos deste se verifica, si houve realmente a violao de um direito individuai, e de nada mais ha mister, para examinar o caso e apurar de lie a responsabilidade do agente, que o praticou, directamente por si ou por intermdio de outrem. Na omisso, porm, a cousa sabidamente diversa. No ha uma violao positiva por meio de acto ou facto ; ao contrario, ha a ausncia destes- Daqui a necessidade de adoptar cri* terio differente na averiguao da responsabilidade, que porventura exista, quanto supposta ou allegada leso do alheio direito. E esse critrio, outro no poderia ser, seno, a prova

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de negligencia ou de culpa na omisso do acto, que devia ser praticado, isto , o Estado s deve responder pelo damno allegado em caso de omisso, quando se houver verificado que a omisso do seu representante fora proposital, culposa ou dolosa. Bem se com prebende, sem haver mister de dar a demonstrao, que, si assim no fora, o Estado ver-se-hia obrigado a responder por tudo quanto os seus representantes deixassem de attender na esphera das suas attribuioes, si cada individuo entendesse ou pretextasse, que dahi proviera uma leso ou damno aos seus direitos... Mas basta suppol-o, para regeitar, desde logo, como impraticvel ou absurdo! Concluindo, pois, aqui a primeira das questes que nos propuzemos (p. 266), podemos dizer: o fundamento jurdico da responsabilidade assenta: primeiro, na causalidade, e no, na culpabilidade; depo3, na leso effectiva de um direito, realmente adquirido. A causalidade tem a sua explicao natural e fcil no principio da representao, segundo a qual, o Estado a causa eficiente do acto lesivo, por tel-o querido e praticado pelo seu funccionario ou representante. Quanto ao direito lesado, cumpre apenas indagar, si, nas circumstancias do caso, o mesmo direito no se achava porventura sujeito ao precrio de poder ser desattendido ou violado, justificadamente, pelo representante do Estado. Em relao a este particular, teremos de dizer na ultima parte deste capitulo.

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II.DIREITO REGULADOR DA MATRIA

59. Longa e persistente tem sido, e continua a ser, a discusso entre os doutos sobre o ponto especial de saber, qual o direito que deve reger a matria da responsabilidade civil da

 285 administrao publica ou Estado, pelos actos lesivos dos seus funccionarios: si o direito privado ou commum, si o direito publico, cada um delles de maneira exclusiva; ou si ambos con-junctamente, e em que casos e condies determinantes. Procuraremos dizer, apenas, o indispensvel a esse respeito, evitando, o mais possivel, os numerosissimos meandros da controvrsia. Uma vez admittida, em principio, a responsabilidade civil pelos damnos resultantes das funces publicas, no direito privado ou commum, que se tem ido, de preferencia, buscar o texto expresso ou a sua applicao analgica, para servir de sanco a obrigao de indemnisar, recadente sobre o agente, directo ou indirecto, do acto damnificante. Trata-se de uma verdade de facto, attestada pela jurisprudncia dos diversos Estados, e que ser fcil de verificar da lio de autores da maior competncia. 108 59 a. Partindo da natureza exclusiva do facto, o damno (amnwm injuria datum ou damnum ahsque injuria datum), e sem cogitar da qualidade ou condies especiaes, que concorram no seu agente, como succede com o funccionario publico,
Bonasi, ob. cit., ns. 25 sg. Vacchelli, ob. cit., p. 96-99. Este ultimo autor faz uma indagao retrospectiva sobre o que se deve entender por direito commum; concluindo que o mesmo comprehende, tanto o direito publico, como o direito privado, e isto, diz elle, se da notadamente na legislao francesa, italiana, belga, sueca, hollandeza e ingleza. No omittira, porm, que, na pratica, na doutrina e na jurisprudncia hodierna, se da essa palavra um significado incerto e indefinido, alguns confundindo-o com o direito civil, outros com o complexo da legislao vigente, e ainda alguns com as normas geraes do direito e com os princpios da equidade. (Loc. cit., p. 57-72). No presente trabalho a expresso, direito commum, empregada na sua accep&o, mais usual, como synonymo de direito privado ou civil, incluindo neste, no s, a legislao codificada, como, a no codificada desta natureza.
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afirmam alguns, que a questo da responsabilidade civil no pode deixar de pertencer esphera do direito privado, ao qual compete, verdadeiramente, no s, definir odamno, mas ainda juntamente, regular-lhe os effetos, quaesquer que sejam os seus casos ou espcies differentes.10* No se pode dizer, que esta affirmao carea, no todo, de razo ou fundamento. I Mas, com o aprofundar os elementos, que caracterisam e determinam as funces publicas para, desfarte, melhor conhecer e julgar das relaes existentes entre o Estado e os seus funccionarios, e entre estes e os indivduos particulares, surgira muito naturalmente a duvida, si o direito privado , com effeito, prprio ou capaz de reger taes relaes, offereeendo, por si s, a sanco conveniente para todas as consequncias jurdicas, delias resultantes. os olhos da critica no podia, certamente, escapar que, na deciso da matria, no basta attender ao facto do damno em si, feito com ou sem culpa, segundo se observa nos actos de individuo individuo; mas que mister verificar ao mesmo tempo, si o acto arguido, tendo por agente o Estado ou um funccionario deste, deve ou pode ser legitimamente 'regulado pelas disposies exclusivas do direito privado, como succede com os actos dos demais sujeitos desse direito. A importncia da duvida se impe por si mesma; e dahi o interesse, com que os competentes se tem proposto elucidai-a. 11 Entre os que pretendem, que a questo pertence, por completo, ao domnio do direito privado, e os que consideram inadmissvel ou menos correcto, sujeitar o Estado ao domnio desse direito, apparecera nm grupo de*permeio, o qual, distinguindo os actos do Estado em duas categorias, actos susceptveis de responsabilidade, e actos no-susceptiveis de responVide: Bonasi, loc. eit., ns. 148 sg., 181 8g., 187 sg. Vacchelli, loc. cit., p. 98-99.
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sabilidade, se suppz na posse da verdadeira soluo, - - declarando os primeiros, inteiramente regulados pelo direito privado, e os segundos, pertencentes esphera exclusiva do direito publico. Esta tbeoria, ainda que ora considerada sob aspecto ou fim differente, a mesma, que distingue os actos pblicos, em actos de gesto e actos de imprio, e da qual j se fez a devida meno em outra parte. Subsistem, portanto, contra ella as mesmas objeces j adduzidas, sem a necessidade de as repetir neste lugar.106 Loening preopinando, como j vimos, que se deve distinguir, entre a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos seus funccionarios, como representantes do Fisco, commettidas nas relaes puramente de direito privado, e a responsabilidade do Estado pelos actos e omisses illegaes dos seus funccionarios, commettidas no exerccio do poder publico contra os sbditos do Estado (gegen die der Staatsgewlt TJnterworfenen), ajuntara, ao mesmo tempo: que o Estado, como Fisco, estando sujeito autoridade do direito privado, , segundo os princpios deste direito, que cumpre determinar, si, e at ondedeve aquelle responder pelos seus funccionarios ; e que do mesmo modo, nos princpios do direito publico (nach Orundstzen des Staatsrechts), que se deve indagar, si o Estado responde igualmente pelos seus funccionarios, quando estes lesam aos mesmos sbditos, usando ou excercendo, por modo illegal, os direitos de poder publico.106 Mas, si acompanharmos ao autor citado na prpria apreciao dos factos, que devem ser decididos segundo as regras de um ou outro desses direitos, chegaremos convico, de que Vide: Vacchelli, loc. oit., p. 111-112. Este autor indica os erros e| as consequncias desastrosas dessa doutrina na jurisprudncia italiana. 106 Loening, Die Haftung des Staats, p. 51-53 sg. e p. 93. Cf. Otto Mayer, ob. oit., 53.
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ambos elles carecem, ao menos por ora, de disposies, <$u|ivpossam ser applicadas, com preciso e convenincia, aos casos diversos de responsabilidade, porventura, proveniente doa refe-j ridos factos. Emquanto de um lado, o direito privado, pelo seu destino prprio e limitado, que o de reger as relaes dos ind di vi duos particulares, s por isso, no pode satisfazer, por completo, aos casos em que taes relaes se do entre elles e as pessoas do direito publico, como o Estado, mesmo sob o aspecto de Fisco, visto a no-identidade das condies; de outro lado, o direito publico, qual tem sido at agora comprehendido e formulado, 107 carece, sabidamente, de normas precisas, oapazes de resguardar os direitos dos particulares nos numerosos actos de poder publico, que os podem lesar, mas, sem ao mesmo tempo enfraquecerem ou prejudicarem a energia e extenso do mesmo poder, exigidas pelos interesses da causa publica nas variadssimas circumstancias da vida social. 59 b.Ainda, pelo que respeita, em particular, ao direito privado, mesmo suppondo que as suas disposies fossem bastantes e inteiramente applicaveis s responsabilidades diversas da administrao publica patrimonial (Fisco), e s relaes provenientes de contracto ou quasi contracto, ainda assim, no menos certo, que taes disposies seriam no todo insuficientes, em se tratando de actos extra-contractuaes, a dizer, dos actos illicitos dos funccionarios do Estado.108 Basta attender, que o fundamento da responsabilidade por direito commum, resultante do damno, um presupposto da igualdade do direito; partindo, conseguintemente, do principio, O direito publico, em grande parte, e considerado de origem recente, e ainda incerto em alguns dos seus pontos. Vacchelli, loc. cit., p. 98. 103 Como se ter notado, a mor parte dos autores, ao tratar da responsabilidade civil, se occupam, de preferencia ou exclusivamente, da responsabilidade proveniente dos actos illegaes ou illicitos.
107

ii

^:.vi 289 ~ que cada um obrigado a reparar quanto de prejuzo causar & outrem com o facto prprio. Donde os dons grandes postulados desta theoria: um relativa razo subjectiva de exigir a compensao do damno sofrido; o outro, determinante da origem do critrio na avaliao do damno de maneira correspondente. Ou enunciando o mesmo pensamento em termos mais claros: para que um damno possa constituir responsabilidade civil em direito commum, necessrio que concorram estes requisitos: 1) imputabilidade por dolo ou culpa no agente, isto , exerccio da actividade deste fora do circulo legal das suas funces ( o que se indica pela formula usual de acto illieito); 2) uma leso effectiva naquelle que pretende haver soffrido o damno. Dadas estas condies, se tem a verdadeira responsabilidade civil, segundo o direito commum; faltando, porm, uma delias, se ter, ao envz, uma responsabilidade civil anormal, isto , fundada em outros critrios.109 Ora, no preciso repetir ou demonstrar no momento, que nas relaes entre o Estado e os indivduos particulares, nem licito pretender, como condio sempre existente, a da igualdade do direito, nem to pouco, que o Estado ou os funccionarios deste, s por se conservarem no circulo legitimo das suas attribuies, no possam, por isto, causar leses positivas aos direitos individuaes. Os factos se encarregam de comprovar o contrario, mesmo deixando fora da nossa considerao actual o requisito da culpa, tido como essencial responsabilidade civil no direito commum ou privado. Alem disto, como se poderia suppor matria de direito privado, o verificar si os funccionarios, nos actos arguidos, procederam, ou no, dentro dos limites do seu poder, autoridade ou jurisdico, ou na forma declarada nas leis especiaes, ou

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Vacchelli, lc. oit., p. 100-102. 19

R. c.

 290 ainda, em obedincia s ordens ou instruces recebidas dos seus superiores hierarchicos ? Referindo-se deficincia manifesta do direito commum neste ponto em particular, Vacclielli insistira: Examinando o facto da administrao publica, quando esta opera nos limites das prprias attribuies, e confrontando-o com os requisitos da responsabilidade civil ordinria, no ser difficil evidenciar, que nelle falta absolutamente, no j, o principio da im-putabilidade ou do damno effectivo, pelo qual se do, todavia, exemplos de responsabilidades anormaes, mas tambm ainda, um outro e mais importante elemento, isto , o do facto Ulicito, queremos dizer, do acto effectuado fora do exerccio dos poderes prprios. A menos que o facto no seja assimilvel uma pura relao de direito privado, ha ausncia absoluta deste segundo requisito; podendo-se affirmar, como regra, que, sempre que a administrao usa de seus poderes discricionaes, deixa de existir a razo de responsabilidade segundo o direito commum.110 E dahi, os resultados dissatisfactorios, a que se tem chegado : ou a concluso lgica, mas injusta, da irresponsabilidade do Estado por taes actos, como pretendem fazer Gabba, Mantellini e outros; ou a animao theorica de dita responsabilidade, mas sem se poder precisar o cnon jurdico da sua sanco, como se apura das idas sustentadas por Bonasi, Meucci, Giorgio e outros m, relativamente aos actos alludidos. Por ultimo, no precisa relembrar que, para sujeitar a aco ou omisso do funccionario publico s regras do direito privado, seria mister vr nelle o mandatrio, o preposio (institor), ou o locador de servios, segundo os princpios que regulam taes institutos neste direito; cousa difficilima, seno, impossvel,

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Loe. cit. Loc. cit., p. 103.

 291 por no se verificarem, entre o Estado e o funccionario, as mesmas ou idnticas relaes que se do entre o mandante e o mandatrio, e entre o ominus negotii e o seu preposto, como tantas vezes se tem demonstrado. No desconhecemos com certeza a objeco de que, si ditas relaes no correspondem s dos institutos indicados do direito privado, ficaro,neste caso, sem assento em direito positivo... Mas a objeco no procede inteiramente. A relao especifica entre Estado e funccionario se explica, como j se disse, pela figura da representao, tomada no seu sentido prprio ou restricto (p. 272), e no se pde negar que esta, considerada como gnero, j um instituto consagrado no direito positivo, publico e privado. "Representar" a expresso jurdica, geralmente recebida para significar que algum age em nome de outrem. O que resta, pois, a fazer, no trabalho difficil. Seria simplesmente declarar, por disposies expressas, o caracter e a significao especial do instituto da representao, relativamente s pessoas jurdicas e outras, incapazes de manifestar, por si mesmas, a prpria vontade. No preciso lembrar, que a jurisprudncia j assim tem feito e continua a fazel-o nos considerandos de suas decises, isto , applicando aos casos sujeitos os princpios anlogos da representao, no seu sentido geral ou ordinrio; e quando estes no tem base apparente nos textos positivos, ella applica-os, mesmo, ev equo et bono, para o fim de amparar os direitos individuaes contra os actos arbitrrios e lesivos das autoridades do Estado.11'2
No se ignora, que a responsabilidade civil extra-contractual, proveniente dos actos de funceionarios, tem sido reconhecida pela jurisprudncia da Frana e Itlia, de accrdo com as disposies do direito privado (arts. 1384 do cdigo civil francez e 1151 do cdigo civil italiano); ainda que no precisamos aoorescentar, quanto incerta, inorgnica e duvidosa se tem mostrado essa jurisprudncia, simplesmente fundada por analogia nas disposies alludidas!...
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 292 60.Verificado, que nos princpios do direito privado somente, no se encontra sanco prpria, adequada, para resolver sobre os actos lesivos do Estado, mesmo quando fosse admissvel a distinco dos mesmos, em actos de natureza privada (de gesto) e actos de autoridade ou poder publico (de imprio); passemos a examinar do mesmo modo, si o direito publico actual seria capaz de fornecer normas mais certas ou mais ajustadas ao problema da responsabilidade civil do Estado sobre os actos, que se passam dentro da sua esphera em particular. Debaixo do ponto de vista, que nos occupa, direito publico synonymo de direito do Estado (direito publico, stricto senm).m Portanto, para bem elucidar a questo da responsabilidade civil do Estado, no ser descabido relembrar, muito embora por um simples lanar de vista, o que seja Estado. Grande associao natural, necessria, composta de innumeros indivduos, que formam igualmente mltiplas associaes menores ao seio delia, o Estado, no obstante servir-se dos indivduos ou dessas outras associaes, como seus membros, rgos ou representantes ; todavia, se manifesta, como entidade collectiva distincta, com autoridade sobre todos elles, e com fanco ou vida, sua prpria; ao mesmo tempo, que todos os indivduos ou associaes particulares, que o compem e lhe servem de membros ou representantes, subsistem junta e simultaneamente, como sujeitos de direitos prprios, independentes do Estado. Cumpre ao direito dar as normas, que devem reger o complexo de relaes dessas differentes entidades, constituindo um s todo, mas, realmente, diferenveis, umas das outras, e autnomas nas espheras jurdicas, que lhes so peculiares. Consagrando, como se sabe, a igualdade de direito dos indivduos particulares, o direito commum ou privado se prope
M. Hauriou, Precis de droit administratif, " Avertissement", XII Paris, 1893.
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 293 regular as relaes existentes entre os mesmos, e o faz sem duvida de maneira, que se considera satisfactoria, no estado actual da nossa evoluo jurdica. Ha, porm, a considerar os dous outros lados, que a associao-Estado nos revela, a dizer: o das relaes do Estado com os individuos, seus prprios representantes; e o das relaes do Estado com os individuos, sujeitos distinctos de direitos, em confronto com direitos ou poderes do prprio Estado. Pertence esta ordem dupla de relaes os actos do Estado, dos quaes lhe pode provir uma responsabilidade civil, quando forem, por ventura, lesivos de direitos individuaes. Mas, assim delimitado o terreno, dentro do qual se tem de dar a alludida responsabilidade, j no fora licito confundil-a na mesma categoria da responsabilidade civil ordinria do direito commum, como se disse; e nem to pouco, bastar consideral-a, como uma espcie anormal dessa responsabilidade, caracterizada, analogicamente, pelos princpios do referido direito, como se tem feito, ou insinuado frequentemente. No, por certo. Os phenomenos jurdicos e os factos constantes, que occorrem nas relaes indicadas so de natureza e ndole to especificas, que reclamam um critrio prprio, e organicamente coordenado de modo a poder dar origem institutos autnomos.114 Portanto, si debalde, se procura encontrar a satisfao desta necessidade jurdica no cnon do direito commum, diz Vacchelli, cumpre proseguir de indagao em indagao; porque a soluo do problema se ha de achar com certeza nos princpios ou disposies geraes, sobre as quaes assentam os dous ramos maiores do direito, a dizer, o direito publico e o direito privado. Fallando, no momento, do direito publico, a parte deste, que se refere, de maneira mais directa, s relaes do Estado com os individuos, , segundo as constituies dos Estados livres modernos, a que geralmente se intitula: "garantias consti114

Vacchelli, ob. oit., p. 128.

 294 tucionaes", ou " declarao de direitos ". So tkeses ou princpios geraes, muitas vezes, incompletos nos seus dizeres; mas, em cuja conformidade cabe ao poder publico agir, afim de que os seus actos, qualquer que seja a superioridade de intuito, resalvem sempre os direitos dos indivduos, a quem possam attingir ou interessar. A dificuldade est no harmonisar, em dados casos, o exerccio do poder publico ou a aco soberana do Estado, motivada pelo interesse geral collectivo, com a tutela igualmente devida ao direito individual, de modo que, nem aquella seja obstada, entorpecida na sua energia e efficcia, nem este, lesado ou sacrificado sem que, pelo menos, assista ao seu titular um remdio legal para obter a reparao devida. E no basta que esta segunda exigncia se limite a um simples postulado de justia; preciso haver uma sanco positiva de direito, que assim o declare e affirme, em relao aos casos occorrentes. Onde, porm, encontrai-a no corpo do direito publico vigente? 60 a. Os que admittem a responsabilidade civil, sem ir pedir argumentos, deste ou daquelle modo, ao prprio direito privado, procuram fundamental-a, de preferencia, na nomeao do fnnccionario pelo Estado, da qual si, de um lado. resulta o dever de obedincia ao mesmo por parte dos indivduos particulares, de justia que, do outro, resulte tambm para o Estado o dever de garantia aos direitos individuaes, indemnisando-os, na hypothese de serem lesados pelos actos do fnnccionario, seu representante. Igualmente se tem procurado fundar dita responsabilidade no fim principal, seno essencial, da existncia do Estado, a dizer, na sua qualidade de protector dos direitos de todos quantos pertencem collectividade. Mas a critica, por sua vez, se tem esforado para demonstrar que taes fundamentos so irrelevantes, e mais ainda:

 295 que, "nem da ida do Estado e dos funccionarios em si, nem da de sbditos para com o poder publico, nem finalmente, da prpria necessidade de justia, procede logicamente a responsabilidade geral do Estado pelos actos de seus funccionarios".116 J em outra parte tivemos ensejo de apreciar o valor destes e outros argumentos, relativos questo, e no precisamos mais insistir no que ento fora assentado, como de melhor acerto. O que importa agora saber, quaes seriara as disposies positivas, reguladoras da mencionada responsabilidade nos casos diversos, em que ella tivesse, por ventura, logar conforme os princpios do direito publico. No preciso relembrar que no corpo actual deste direito no se encontram disposies positivas, bastantes, ou capazes de regular to importante matria. E, por outro lado, pergunta-se: partindo mesmo dos prin~ cipios do direito publico, seria licito ir pedir igualmente s analogias do direito privado, declaradamente carecedoras da paritas raiionis, as razes de decidir sobre a responsabilidade civil do Estado, proveniente de actos, que so alis de considerar inteiramente fora da alada deste ultimo direito?... As lies da jurisprudncia acerca deste ponto fundamental deixam vr que esta, na mr-parte dos Estados, se tem baseado, conforme j ficou dito, ora nos simples princpios da justia natural e ora em argumentos tirados, por analogia, do direito commura, principalmente do direito romano, para, dest'arte. proteger os direitos dos indivduos contra os actos lesivos do Estado, sob o ponto de vista da indemnisao dos mesmos direitos.116 Mas manifesto, que nada disto satisfaz ao actual momento jurdico. Desde que existem direitos individuaes, certos, indis115 116

Loening, ob. oit,, p. 134-135 ; Htc, p. 165 sg. Solari, ob. oit., p. 93.

 296 outiveis, 09 quaes podem ser lesados pelos actos do Estado, isto , dos funccionarios, representantes do Estado, imprescindvel existir tambm um complexo de disposies de direito, certas, firmes, normaes, positivas, que regulem as relaes concernentes, do mesmo modo, que o direito civil o faz a respeito dos direitos e obrigaes dos indivduos particulares entre si. E para co,nseguil-o seria mister: ou integrar o cnon do direito privado, incluindo ahi os casos de responsabilidade civil das pessoas do direito publico, mas sob as condies especiaes desta responsabilidade, certamente distinctas, das condies da culpa subjectiva, exigidas no direito civil actual; ou ento, e talvez com maior convenincia e acerto, formular um novo ramo especial do direito, que viesse regular esta parte importantssima da ordem jurdica. R E porque no fazel-o? Matria de tamanha relevncia no pde, nem deve ficar, no todo, intelligencia, qnasi sempre varia, dos tribunaes de justia, queremos dizer, ao ageitamento, feito por analogia ou interpretao, mais ou menos feliz, das simples disposies geraes de direito, como em geral tem acontecido. Al certo sarbe desiderbbile che una legge venisse a regular e smile gravssima matria, la cui difficult non deve esimere il legislatore dallo affrontarla; allora avrbbero fine i vivaci ibatiti delia scienza e le sconfortanti incertezze delia giurisprudenza m. A este propsito disse Vacchelli : Si a necessidade de affirmar a preeminncia do interesse publico sobre o interesse privado deve, no obstante, ajustar-se ao fim, tambm prprio do Estado, de causar aos particulares o menor damno possvel ; lgico deduzir, que as funces publicas deveriam andar acompanhadas de disposies relativas responsabilidade pelos D. Solari, La responsabilit delia pubblica amministrotione, paginas, 107-118.Cf. Palazzo, ob. cit., p. 49 sg. e 58 sg.
117

 297 damnos e prejuizos, a que podessem dar logar ; razo porque sobreleva repetir, que, dado o systema do direito moderno, necessrio desenvolver um organismo de institutos que regulem a responsabilidade da administrao publica. Assim no se fazendo, ou continuar o estado actnal de cousas, a dizer, de uma jurisprudncia, que applica semelhante responsabilidade dentro de limites mal seguros e mal definidos, soccorrendo - se aos critrios do direito privado,ou ento, se negara toda responsabilidade por parte da administrao, no se podendo dar aco contra a mesma, falta do substracto indispensvel de um direito fundado era lei.118 Com effeito, em vista da experincia crescente dos factos, j no ha mais quem desconhea a necessidade de substituir to lato arbtrio, deixado jurisprudncia, pela affirmao positiva de disposies, que venham regular, de modo certo e explicito, a obrigao do Estado para com os indivduos, resultante dos actos lesivos dos seus funccionarios, quer ditos actos sejam le* gaes ou illegaes, quer lcitos ou illicitos, isto , feitos com culpa, ou isentos inteiramente delia. 60 b.No entender de alguns, o theor das disposies, que acabamos de declarar necessrias, j existe, ou deve existir no direito administrativo. Porque, si este , como se ensina, o complexo de regras que regem os direitos do Estado quanto organisao e funccionamento dos servios pblicos; e si os direitos do Estado, no seu exerccio, se tem de encontrar, cada momento, com os direitos pessoaes e reaes dos cidados; no seria possvel fixar o alcance do direito administrativo, sem, primeiro, conhecer os direitos dos cidados; do mesmo modo, que ser impossvel ter uma ida exacta dos direitos destes ltimos,
1 1 8

Vaceheli, ob. oit., p. 183-184.

 298 sem saber tambm quaes os limites, que podem ser legitimamente postos aco administrativa.119 De nossa parte, nada oppremos a este medo de vr sobre a comprehenso do direito administrativo. Observamos, porm, que o mais importante no verificar technicamente, qual deve caber, de preferencia, si ao direito administrativo, ou si ao direito civil, essa parte complementar do direito positivo, de que ora nos estamos occupando; o que cumpre, , antes de tudo, satisfazer devidamente ao que se impe, como uma necessidade ou razo institucional da prpria ordem jurdica, isto : desde que ha um direito lesado, o Estado, como rgo e tutor do direito, deve tambm ter uma sanco positiva, sob a qual se restabelea o direito offendido, ou, ao menos, se offerea ao seu titular a devida reparao. Esta sanco no se encontra, por certo, no actual direito administrativo, de maneira completa e satisfactoria.110a

Hauriou, loc. cit. Acceitando-se, porventura, o ensinamento de que no escopo do direito administrativo se coniprehendem todos os institutos jurdicos, por meio dos quaes, o Estado realisa o seu flui primrio, a dizer, a tutela do direito ; daquelle escopo dever fazer parte integrante o complexo de princpios e disposies que regulam a actividade do Estado, concernente s suas relaes, consideradas de ordem ou de direito commum, taes como:as que se referem propriedade e outros direitos reaes, s obrigaes, s successes, explorao de servios industriaes, etc, e bem assim, as que, muito embora no sendo de considerar da esphera do direito commum, (os actos de governo ou de autoridade publica) se mostram, todavia, capazes do lesar os direitos individuaes, "si et in quantum " incidam na hypothese cogitada. Dizendo mais claro, quanto a este ultimo ponto: os princpios ou disposies, relativas aos actos e funces publicas, quacsquer que sejam, susceptveis de fazer o Estado responsvel por obrigaes resultantes : 1) do contractos ou quasi contractos ; 2) de delictos ou quasi-delictos dos seus funccionarios, de maneira directa ou indirecta, solidaria ou subsidiaria, segundo os casos e oircumstancias. Vide : Orlando, PrincipH di diritto amministrat.vo, ns. 14, e 18-24. Pirenze, 1902.
119 a

1 1 9

 299 As disposies e princpios, que devem completar o direito positivo nesta parte, qualquer que seja o titulo, debaixo do qual appaream, ho de constituir, em nosso pensar, um ramo mixto do respectivo direito; porque mixta a natureza das relaes de que se trata: publicas, emquanto se referem ao Estado ou aos unccionarios, na qualidade de representantes do Estado ; privadas, emquanto se referem ao valor de damnos ou leses de direitos, pertencentes a indivduos privados. Nenhuma opposio radical lia, nem podia haver, entre o direito publico e o direito privado, que obste que princpios e disposies, explicitas ou implcitas, de um e de outro, se combinem, se harmonisem, ou se completem reciprocamente, constituindo um ramo especial do direito, que regule, dentro de domnio prprio, estas relaes jurdicas de natureza manifestamente mixta, que se do entre o Estado e os indivduos, quanto as leses causadas peio primeiro aos direitos dos segundos. Pelo contrario, a melhor presumpo , que semelhante direito especial j deve existir, muito embora ainda esparso-, nos textos do direito civil ou commum, nas garantias constitucionaes ou princpios do direito publico,em leis administrativas especiaes, ou mesmo, nos costumes, e nas mximas geraes, consagradas na pratica do direito e da justia. E , sem duvida, em virtude desta sua existncia, reconhecida na conscincia jurdica da communho social, que os lesados pelos representantes do Estado se tem apresentado aos tribunaes pedindo a justa reparao de seus direitos, e estes os attendem, fundando-se em disposies, expressas, ou no, do direito vigente. Suppor, doutro modo, a ausncia completa de direito positivo nos seus julgamentos, seria emprestar aos tribunaes a faculdade, discricionria e perigosa, de crear a lei para os casos sujeitos, usurpando as funces do legislador... Urge, porm, coordenal-o, corporifical-o de modo claro, nas suas normas e condies prprias.

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E si esta falta se torna sensvel nos Estados, nos quaes, como succedeno Brazil, os prprios tribunaes judicirios podem julgar das leses de direitos individuaes, invocando directamente os textos do direito publico, fcil suppor, que muito maior ser o seu inconveniente, em se tratando de Estados, nos quaes uma jurisdico contenciosa administrativa disputa, parallelamente ao judicirio, o direito de conhecer e decidir, de preferencia, sobre os actos diversos do Governo e da administrao publica. Na verdade, assim como o direito judicirio, se destacando do tronco commum, passou a constituir um ramo de direito independente, assim tambm se podia agora fazei-o, ou creando-se o direito administrativo civil (titulo j indicado por certos autores), ou completando nesta parte o campo de attribui-o do direito administrativo actual, para bem corresponder ao objecto e fim importantssimo que lhe assignalado, conforme os votos dos mais autorisados cultores da sciencia do direito. 12 Neste ramo ou parte especial do direito, cuja organizao se patenteia cada dia mais urgente, em vista da interferncia, sempre crescente, do Estado moderno na ordem social, no preciso dizer, se devera comear por bem definir, no s, o instituto especial da representao, que caracterisa a relao existente entre o Estado e os seus funccionarios, na sua natureza e effeitos jurdicos, mas juntamente, as condies normaes, segundo as quaes, uma leso objectiva dos direitos individuaes seja capaz de crear a responsabilidade civil do Estado; no, partindo-se da necessidade da culpa subjectiva somente, mas, preferentemente, da causalidade do acto, como melhor convm natureza especifica do servio publico e do respectivo agente. io Meueci chama-lhe direito civil especial (ob. cit., p. 185 sg); Pa-

lazzo,jus singulare (ob. cit., p. 74,76 sg); Ugo Porte,diritto civile amministrativo, "che attende ancora la sua codifloazione giusta i voti pia aotorevoli dei cultori delia scicnza" ; apud Solari, ob. cit., p. 128.

 301 60 G. Ao findar este ponto, seja-nos permittido fazer uma advertncia: no que ora vimos de dizer quanto ao direito administrativo em especial, prestamos, apenas, obedincia ao ensinamento da escola, consagrando distinco rigorosa entre os ramos do direito publico e do direito privado, para o fim de attribuir ao primeiro as matrias concernentes aos direitos ou interesses do Estado ; porquanto, ao nosso modo de ver particular, nenhuma objeco essencial existe, para que a responsabilidade civil do Estado no possa ser devidamente regulada pelas disposies do direito civil, como alis se verifica ser a tendncia dos cdigos modernos. No procede o argumento, tantas vezes, allegado, de que o Estado, ente pblico ou politico, no deve ser sujeito s disposies do direito privado: em primeiro logar, porque, no se ignora, que o direito privado, do mesmo modo, que o direito publico, so estatudos pelo prprio Estado; conseguintemente, em ambas as hypotheses, este respeitaria uma disposio legal, sua prpria; depois, desde que, na satisfao de um damno, a questo a ventilar e decidir , antes de tudo, de natureza jurdica, parece que a mesma teria assento mais consentneo com os princpios, si a responsabilidade do agente fosse apreciada aos olhos do direito civil, abstraco feita, si et in quantum, da maior ou menor importncia da pessoa jurdica do mesmo agente. Certo, dadas as disposies deficientes do direito civil actual, semelhante responsabilidade s pode ter ahi sanco, por meio das analogias do mandato ou da prepositra, as quaes, como j vimos, no correspondem verdade dos factos sujeitos ; mas, uma vez consagrada no corpo deste direito A REPRESENTAO, como instituto especial, regulador exclusivo dos actos, lcitos ou illicitos, da pessoa jurdica em geral, e das que lhe so semelhantes, isto , das pessoas que agem necessariamente por meio de representantes, "EX VI LEGIS ", e no por acto da vontade livre dos representados, com os e{feitos prprios desse

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instituto;desapparecida ficaria toda a necessidade de disposies do direito pblico ou administrativo, que outros consideram peculiares soluo do assumpto. E deste modo cessaria no todo a incerteza enorme, que reina em to importante matria, com grave desprestigio, no s, para aco do Estado, como tambm, para os interesses da justia; desprestigio, sobretudo, oriundo de tantas decises disparatadas, que a jurisprudncia dos diversos Estados offerece a esse respeito.121 Todos, quantos tem estudado este assumpto, reconhecem essa lacuna prejudicial do direito positivo, e lamentam deveras o triste descuido, que continua haver sobre a sua satisfao.m

III. LIMITAO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE 61. Para podermos apreciar devidamente a matria complexa deste ponto em particular, tirando depois as concluses parciaes ou geraes, que temos em mente, indispensvel comear por avivar, ainda que nas suas grandes linhas somente, os factos e argumentos principaes, relativos ao prprio conceito politico-juridico do Estado. Vide: Orlando, loc. oit., ns. 21 sg. e 631 sg. O que existe at agora no satisfaz de modo algum. A excepo dos damnos provenientes da desapropriao por utilidade publica, e de algumas disposies especiaes sobre a matria de obras publicas ou de certos servios industriaes do Estado, alis, incompletas e sem obedecerem a nenhum principio geral, se pode affirniar,. que nada mais ha, expressamente declarad \ sobre to importante ramo de direito. E dahi os critrios estranhos e incongruentes, ora adoptados, ora repellidos, pela jurisprudncia. Vide : Vaccheili, loc. cit., p. 96, e 104 sg. 122 Chironi, Colpa Contrattuale, n. 234 ; Vaccheili, loc. cit., p. 95 sg. 113 e 117 etc.;Orlando, loc. oit., n. 631 sg.; Solari, loc. cit., p. 107 sg.; Giorgio Giorgi, DelU Obbligazoni, t. V, n. 358.
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A concepo do Estado moderno sendo a de um ente de direito (Rechtsstaat), a dizer, de uma entidade que existe pelo direito e para os fins de direito, daqui resulta logicamente a responsabilidade geral do mesmo, ao menos em principio, pelos effeitos de seus actos, que, porventura, damnitiquem ao alheio direito. Com effeito, si a sua misso essencial , antes de tudo, a tutela e garantia dos direitos da collectiv idade e de cada um dos que entram nella, evidente que, dada a violao de taes direitos por actos do prprio Estado, a responsabilidade deste deve ser a regra; ainda que, em vista de motivos e consideraes concorrentes de igual fora, se devam conjunctamente admittir numerosos casos de excepo ao principio de semelhante responsabilidade. Este pensamento pode ser ainda expresso em termos mais breves: no Bcchtsstaat, como se qualifica o Estado constitucional moderno, toda a leso verificada de um direito objectivo deve ser reparada; eis o preceito geral; o qual, no obstante poder deixar de prevalecer: ou si a leso se dr por culpa do lesado (sibi imputei); ou si, por um principio superior inherente ao prprio fim do Estado e reconhecido, explicita ou implicitamente, pelo direito positivo, fr de admittir a discrio ou irresponsabilidade do Estado relativamente ao acto ou acto, de que se tratar. Ora, dever, que semelhante postulado jurdico no se podia outr'ora apresentar ao espirito do philosopho e do jurista, quando o Estado era considerado o simples patrimnio do prncipe, ou quando elle se confundia com a pessoa do monarcha, e os direitos dos indivduos eram tidos, como actos de graa ou concesses do rgio poder. 61 a.No Estado Romano, a despeito do aperfeioamento, a que attingiram as suas letras jurdicas, pareceria repugnante com os princpios do direito commum dominante, que ao individuo coubesse ''jure prprio'' o poder de accionar o Estado ou

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a administrao publica, em virtude da leso de um direito seu, prprio. Acceita a regra, quod principi placuit, legis lbet vigorem ,me sendo de considerar na pessoa do prncipe a pessoa do Estado ou o poder publico personificado, fora lgico admittir igualmente que, pelos actos do seu funccionario ou representante, jamais lhe podsse ser imputada injuria ou obrigao consequente. Eram, sob este aspecto, actos sempre legtimos, feitos na supposio do bem commum, no qual se inclua justamente o dos indivduos, a quem taes actos pudessem, porventura, parecer lesivos; dahi, como corollario: Qux jure :potestatis magistra tu fiunt ad injuriar um actionem nonpertinent... Is qui jure publico utitur, non vietur injuriai facience causa hoe facere; jris enim executio non habet iujuriam. m E' desnecessrio lembrar que, em direito romano, a palavra injuria (como synonimo de culpa) era essencial existncia jurdica do damno. No Estado medieval, no qual as noes dos direitos iudividuaes, como que desapparecidas ou apagadas, foram substitudas pelas idas feudaes de soberano e vassallo, seria impossvel cogitar igualmente da existncia de uma obrigao jurdica do Estado (ou do soberano) para com o individuo ; quando, ao Inst. Justin., I. I, tit. III, 5. Dig. I. XLVII, tit. X, 13, 1 e 6. A regra era, que o lesado s tinha aco de reparao contra o funccionario (o magistrado inclusive), cujo processo corria, alias, perante a autoridade civil ordinria. S mais tarde, nos tempos do Baixo-Imperio, tambm se entendeu de equidade que, quando a leso fosse feita por um funccionario subalterno, o qual ordinariamente no possua meios de reparar o damno, a respectiva responsabilidade se podesse tambm estender, no, contra o Estado, mas conjunctamente contra o funccionario superior, que houvesse nomeado o subalterno em questo. Para que o funccionario superior fosse, todavia, declarado co-responsavel, era mister que tivesse concorrido dolo ou negligencia na nomeao ou escolha do funccionario inferior. Cod. I. IX, tit. XXVII, 1; Nov. Just. 82, c. 7; Cf. Bellavite, loc. cit., p. 33, 35 e 53-61; Lcening, ob. cit., p. 24 sg. Sobre este ponto de lembrar o quese disse anteriormente (nio,p. 119-120).
134 123

 305 contrario, se sabe que a liberdade, os bens, e quaesquer outros interesses legtimos do mesmo, singularmente considerado, no passavam de cousas, das quaes o soberano do feudo podia dispor, como lhe aprouvesse, no s, em nome do bem commuin, mas ainda, em nome dos .interesses da sua famlia ou do simples capricho pessoal... E' certo, que mesmo na idade mdia j se encontra, com os visos de doutrina corrente, a de que a conectividade devia responder pelos damnos causados por alguns dos seus membros.125 Mas, alem de que semelhante doutrina era apenas uma consequncia do conceito errneo, que ento se fazia da associao, desconhecendo-se a distinco de personalidades entre ella e os indivduos que a compunham; accresce juntamente que, segundo os exemplos conhecidos, no licito affirmar, que a collectividade se reconhecesse, porventura, obrigada a indemnisar ao individuo, lesado pelos actos de seus representantes, obedecendo um principio de justia, como hoje se pretende, sob o titulo de responsabilidade civil das administraes publicas. Tal no era, por forma alguma, o que se continha na doutrina medieval; o que por ella se ensinava, era o seguinte: que, considerados os membros de uma collectividade, como pores inseparveis, integrantes delia, a reparao da leso causada pelos mesmos podia ser exigida da collectividade pelos estranhos prejudicados. De facto, em mais de um caso, ento, assim succedra, de commuuidade communidade, de uma cidade outra cidade, de municpio municpio, ou mesmo, dos membros individuaes de umas collectividades em relao aos de outras. Mas, relativamente s leses soffridas pelos prprios indivduos, componentes de uma mesma collectividade, no se conhecem exemplos, dos quaes se possa inferir, que esta se con126 vide: Loening, loc. oit., p. 28, 33 e notas ibi. Cf. Giorgi, Delle Persone Giuridiche, t. I, p. 309 sg.
20 C.

 306 siderasse obrigada a nenhuma reparao. Em verdade, a prpria ida da no-distinco, entre a pessoa do individuo particular a da collectividade, devia excluir a existncia de toda obrigao jurdica por parte desta ultima para com o primeiro. 61 b.Todavia, como os princpios do direito individual e da justia so immanentes vida social, qualquer que seja o governo dos povos em dada contingncia histrica, o facto : que, ou por uma applicao extensiva da referida doutrina medieval, muito embora subordinando dita applicao condio de se tratar de factos praticados pelos rgos da associao; ou por argumentos pedidos aos textos do prprio direito romano, qui susceptveis de ampliao analgica; a questo da responsabilidade civil da administrao publica, no s, comeara a chamar, desde ento, sobre si a atteno constante dos philosophos e juristas, como ainda, penetrando de mais a mais na conscincia publica, vemol-a realmente acceita, por assim dizer, vista do seu simples aspecto de ba razo e justia.186 Desde o sculo 14 apparecem documentos, dos quaes se verifica que a responsabilidade pelos actos lesivos do Soberano (o Estado existia ento, por assim dizer, na pessoa do Soberano) ou doutros orgos semelhantes, era ensinada, ainda que dependente de determinadas condies e circumstancias. I Oldradus (Comilia et Quaest. Com.): An ob delicta administra torum vel preesidentiuni puniatnr universitas?... licet ipsi prsesidentes puniantur, non tamen universitas,NISI MANDARET, VEL RATUM HABERET- .. Ergo oportet quod hoc delictum pnecedat uuitas consensuum eorum, quide universitate simul congregatorum tuba sonata vel campana sonata vel alio tali signo hoc facere deliberantium sunt... Non obstat si DICATUR TENERI
PROPTER FACTUM ADVOCATI ET CONSULUM, QUIA VERE N02T TENETDB OB DELICTUM EORUM .
126

I Bartolus {Ad leg. 15 D. de dolo maio; ad leg. 16 10 D. de pamis): Quero, an ex delcto offleialium teneatur universitas? verum quod non; quia universitas non verum mandasse officiali, quod delinquat... et ideo verum, quod ex facto offlcialis non teneatur, NISI SECDTA BATJHABITIONE

 307 Com effeito, snpposto no se chegasse, nessa poca, a adoptar nenhum preceito legislativo definido neste sentido-, e, pelo contrario, os prprios autores, que sustentavam a responsabilidade civil, no se mostrassem, as vezes, coherentes comsigo mesmos, ensinando ao mesmo tempo, ora a responsabilidade, ora a irresponsabilidade do poder publico;127 comtudo, no se pode contestar, que aos jurisconsultos mais distinctos da idade mdia cabe a gloria de haverem reconhecido, j ento,
VEL MANDATO PRECEDENTE... Illi (rectores, etc.) de universitate possunt

coadunato consilio et campana sonata et similibus dolum coraraittere. Prosper Farinadas {Praxis et Theor. Crim,): Qaod universitas delinquat per snos rectores et gubernatores, negari nonpotest... Et ex rationo BODIE universitates- propter eorum delicta scepenumero puniri ABSQUE CONTROVRSIA VIDEMUS OBSERVATUM ... Mynsinger (Sing. Observ. Cent. IV): Ergo enstat, quod-si onmes vel major pars civinmdelictum aliquid committaat, ipsa civitas sive universitas deiinqnisse dicatnr, cum civitas nih.il aliad sit quam homines universitatis ... A. Gail (De pace publica): Universitas onim nlhil alind est quam homines universitatis; quldquid igitur homines civltatis deliberato consilio faciunt, universitas fecisse censetar. Baldas {in Cod. de poena judicio): Qasero, nnmquid episcopus toneatur ds imperifcia vicarii? Resp. non; quia eum prseposuerit justltise faciendse, et episcopus dedit operam rei Hcitae et consuetse, dam viariam ceavit... O bispo s responderia, aocrescentra Baldus, si no fizesse justia no caso;quia dbet esse curiosus, ne cria sua injustitiam faciat... Queero, qaod in facfcis extra judiciam namqaid potestas teneatur do deli-ctis familiaris? Resp. non; NISI EATENCJS UT EXHIBEAT, st POTEST, VEL NISI . Das citaes feitas talvez se possa inferir, que nellas s se trata de eommunidades oa associaes particulares, ou de indivduos no funccknarios pblicos; sabo-se, todavia, que a mesma doutrina, {embora controversa) se applicava igualmente a administrao publica, notadamente, s cidades e communas, tirando-se principal argumento, na sustentao da responsabilidade contra as mesmas, da "culpa in eligendo". Vide: Loening, ob. cit., p. 34-88; Giorgio Gdorgi, DeUe Personc Qiuriiche, t. I, p. 309 eg.; t. III, p. 144 sg. (2.*.ed.). 137 Vide: Giorgio Giorgi, ob. cit., t. UI, p. 137-151.
MANDAVERIT VEL RATUH HABUERIT.

 308

os verdadeiros princpios da representao, sobre os quaes assenta a theoria hodierna do Estado, relativamente aos actos dos seus funccionarios e das obrigaes dahi resultantes. Paulus de Castro, distinguindo os actos praticados pelo funccionario no exerccio do cargo, dos actos praticados fora desse exerccio, declarara que a Corporao era responsvel pelos primeiros, mesmo sendo aquelles illicitos, semelhantemente ao que se observava no direito romano com o arrematante dos impostos pelos actos de seus propostos, ou o pater-famlias pelos actos do filho; no cabendo, porm,nenhnma responsabilidade Corporao, a respeito dos actos do funccionario, quando praticados extra officium.128 Ludovicns de Ponte (Pontanns) apoiando-se por analogia nas disposies relativas ao agrimensor (Dig. I. XI, tit. VI, 2, 1: Si mensor falsum modum dixerit), 129 o qual, como se sabe, respondia pelos actos dos seus propostos ou auxiliares de servio, fora ainda mais explicito, do que o autor precedente; no duvidando mesmo affirmar a responsabilidade da Corporao (ou administrao publica) pelos actos dos seus funccionarios em geral, quando praticados com dolo ou culpa... H Ora, aindaque sem verdadeiro apoio no texto do direito invocado,180 ahi temos, positivamente, reconhecido o principio da
P. de Castro, (Consilia, I): Nam ex malefcio offlclalium commsso super eo ad quod deputati sunt, seu iu offlcio ejus commsso, tonotur dominus suo prprio nomlne.... Sed in casu nostro extra officium, et oon sumpta occasione ofBcii, nec tamquam guberoator hoc focit, igitur cummunitas noa tenetnr.Apud Loening, loc. eit., p. 38-39; Giorgi, loc. <J!fc, p. 145. 129 L. Pontanus, (Consilia com. 338): Cfeterum dico ipsam civitatem seu communitatem obligatam fore, ei, cai neglectum est seu dencgatam justitiam fleri per ipsins civitatis offlciales... REGULA KT GENERALIB, qute volt, quod offlcialis constituens toneatur pro facto vel neglecto offlcialinm suorum, com DOLUS VEL XEGLIGENTA commissa sunt circa oa, quse pertnent ad officium sibi comniissuru. Apud Loening, loc. cit. 1W Vide: Bollavite, loc. oit p. 88.
128

 309 ' responsabilidade do Estado pela leso dos direitos individuaes. De facto, depois de Pontanus, j no faltam numerosos autores que, ou tirando argumento do direito romano nos casos anlogos, em que este consagrava a responsabilidade pelos actos de outrem (mandato, institorio, exercitorio, ete.), ou partindo do simples dever de equidade e justia natural, no s, se pronunciaram pela verdade desse principio, como ainda, reforaram-no com fundamentos novos e consideraes valiosas. De modo que, logo no perodo, que se seguira idade-mdia, o do jus receptum, os philosophos*juristas, emquanto de um lado, ensinavam que a summa potestas era um attributo inherente ao prprio soberano de um Estado, de outro lado, tambm no deixaram de affirmar, que o mesmo, no obstante as regalias prprias de tamanho poder, no devia, ou no podia, privar aos sbditos de qualquer direito adquirido, seno, quando o bem publico assim o exigisse, e ainda assim, sendo elles devidamente indemnisados pelo thesouro publico. Entre outros, se poderia citar Grotius, o qual ensinava: fl 11 faut savoir encore, que, Jors mme que hs mjets ont a quis un droit, le roi peut le ter en deux manires, ou en forme de p/m, ou en vertu de son domaine minent: oien entendu qu'U n'use du privilge de ce DOMAINE MINENT OU SOPERIEUR, QUE QUAND LE BIEN PUBLIC LE DEMANDE;et qu'alors mme celui qui a pirdu ce qui lui appartienait, EN SOIT DDOMM-AG, sHl se peutt du Fond Public. Si cela a lieu en matire des autres choses, il doit avoir lieu aussi Vgard du droit qrfon aquiert par un promesse ou par un contract.lu E', sobretudo, para o grande manancial do direito romano que se voltam, no momento, as vistas dos indagadores, pro-

Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, l. II, c. XIV, 7. Cf. Puffendorf, Droit de la natwe et des gens, l. XIII, o. V, 7.

13 1

 310 ourando cada um achar alli os fundamentos da sua doutrina particular, relativamente responsabilidade civil do Estado.18! No ha, porm, mister que faamos aqui meno especial das diversas opinies emittidas; j porque em parte teramos de repetir matria, anteriormente exposta; j porque isso em pouco podia concorrer para a soluo da questo particular que ora nos occupa. 61 c.Tendo alludido, per summa capita, a alguns dados histricos, quizemos sobretudo deixar ver, que no de inveno moderna a ida da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus funccionarios; pelo contrario, essa ida j vem de muito longe; muito embora no tenha ella conseguido
Myler von Ehrenbach, conhecido autor da "Hyparchologia 8. de officialibus, magistratibus et administris liber singularis (Stutgard, 1678), propondo a questo : an princips territorii de negligentia vel damno BU officialis, in functione offlcii commisso, damnitcantis quandoque teneatur?, respondera afirmativamente (Ac utique responsetur QUOD SIC) . E argugumentando analogicamente com a responsabilidade do arrematante dos impostos, ou do estalajadeiro pelos actos de seus propostos, accentuara : bonos servos ad suum ministeriam ELIGERE ac EXPLORARE, cnjus fldei et innocentiae sint, qnos operibus suis adhibent, aliqui MAI,A famulorum ELECTIO culpa3 et negligentise eorum adscribitur ; reconhecendo em consequncia, o direito do lesado de accionar, quer o funccionario, quer o prncipe, quer ambos juntamente... (an contra DOMINUM, artvero contra OFFICIALEM, vel contra UTRUMQUE SIMUL agere velit). p *, Samuel Strykius,autor da obra ''De obligationeprincpis ex facto ministri in genere, etc.", fazendo applicao ao caso da theoria do mandato e especialmente das relaes institoria e exercitoria, affirmara a responsabilidade do Estado quanto aos actos lcitos do funccionario, negandoa quanto aos illicitos, visto no ter elle recebido facultas delinquendi. Mas, occorrendo porventura a hypothese de culpa na nomeao, o Estado devia tambm responder: occurrit hic quod Principi IMPUTARI POSSIT, quod adeo GENERALI mandato llum ministrio suo pratposuerit, cujus fidem et industriam NOS EXACTE PBOBAVEBAT ANTEA ; debat enim BONOS ministros eligere. Vide; Zacharlse, ob.cit., p. 591-593; -Loening, loc. cit., p. 42 sg. Estes dons autores citam ainda diversos outros escriptores de pareceres anlogos.
183

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311
ser formulada na legislao dos diversos Estados, seno, em data relativamente recente, e isto mesmo, apenas de modo parcial. Mas, seja como for, desde que semelhante responsabilidade j se acha consagrada, como instituto jurdico, e sem duvida, geralmente acceita, ao menos em principio, pela conscincia jnridica dos povos civilisados, cumpre bem definil-a ou enquadral-a nos seus justos limites, afim de que cessem os males que a incerteza da sua applicao,em muitos casos, tem occasionado com detrimento do bem commum e dos preceitos da justia. Queiram, ou no, os que persistem em ver no Estado antigo o modelo da verdadeira organisao politica dos povos, a dizer, o creador do direito, o arbitro supremo da razo e da justia, e portanto, irresponsvel \ a verdade , que a conscincia juridica dos povos livres actuaes, em vez de admittil-o, como tal, vae, muito ao contrario, exigindo cada dia, que sejam coarctadas, restringidas, seno, suoprimidas algumas das prprias regalias e privilgios restantes, de que ainda se reveste o prprio Estado moderno. E' preciso ter coragem para reconhecer esta tendncia irresistvel da poca presente e dos princpios que a dominam. Puro individualismo, diro talvez.. . Mas, nem por isto, a tendncia alludida deixar de ser uma fora, que ora regula, de modo orgnico, todas as applicaes e movimentos do direito ao seio dos povos civilisados Dispensmo-nos de indagar, si na concepo theorica do Estado, considerado como associao necessria, se pode, ou no, cogitar da preexistncia de direitos pertencentes, em exclusivo, aos individues que o compem; mas o que innegavel, por ser facto histrico, , que os direitos individuaes no vem da organisao concreta do Estado... Praticamente encarado, este se nos apresenta, como uma unio ou composto de indivduos, cada um delles, dotado. &c natura, de direitos prprios, aos quaes procuram melhor prover por meio dessa unio, isto , attender

 312 aos interesses geraes ou ao bem estar commum, segundo regras fundamentaes, a dizer, o direito ou cnon constitucional da prpria associao. Logo, o que se pode evidentemente concluir, sem mais exame, , que, no objecto e fim da unio ou do ente collectvoEstado, se nclue institucionalmente: a) um poder superior, capaz de reger as relaes ou interesses communs: b) a obrigao desse poder de guardar e fazer guardar os direitos individuaes dos membros da associao, os quaes continuam a subsistir, de modo certo e definido, em todos os actos e factos constitutivos da vida commum ou associao. Conseguintemente, na boa e justa coordenao destes dous elementos jurdicos do Estado, que estar a sabedoria e a felicidade de todo governo ou administrao publica. Nem enfraquecer ou supprimir o primeiro, conforme preteno dos invidualistas exagerados, nem eliminar o segundo, como queriam os regalistas: m mdio tutissimus ibis. Ou ainda, servindo-nos de linguagem mais positiva: em vez de partir da supremacia dos direitos individuaes para annullar a aco do poder publico, alis, essencial prpria tutela e efectividade daquelles direitos; ou em vez de partir da omnipotncia ou irresponsabilidade do Estado para, em nome do bem publico, desconhecer ou supprimir os direitos individuaes ; o que realmente importa, procurar a verdadeira soluo do problema no principio geral, superior, que domina, tanto aos indivduos, como ao Estado: aida fundamental do direito, e que se resume na prpria justia: "Suum cuique tribitere, alterum non Iceere'' (Inst. Justin. 1. I, tit. I, 3). O Estado existe, em vista ou para o bem da coliectividade; consequentemente, deve ter faculdades e direitos preponderantes aos dos indivduos. Poristo mesmo, que tem direitos superiores, como condio de realizar o bem commum, o seu exerccio no pde ser obstado pelos indivduos, invocao de seus direitos individuaes somente ; succedendo, ao contrario, que a

 313 aco do Estado pde, sciente ou inscientemente, sacrificai-os, quando o bem da conectividade assim exigir.. Mas, como o bem collectivo , em ultima analyse, o bem dos prprios indivduos que compem o Estado, segue-se, que este tambm no poder ter ou exercer direitos ou faculdades, que importem, sempre irresponsavelmente, em um mal do individuo. Por conseguinte, os efeitos do mal, quando porventura commettidos pelo Estado, devem ser distribudos pela collectividade, do mesmo modo, que se d com os effeitos do bem commum; ou o que o mesmo, a obrigao lgica da collectividade de indemnisar o mal soffrido individualmente por um acto do Estado,repartida a sua quota pelos indivduos, como o exige a igualdade dos direitos e encargos, que cada um deve ter na collectividade-Estado. Por certo, o poder ou a prerogativa institucional do Estado sobre os direitos individuaes enorme: vae, como se disse, at ao ponto de violar conscientemente taes direitos, desde que se proponha aos seus fins do bem publico ou commum, razo fundamental do prprio Estado. Mas, nem por tudo isso, pde elle considerar-se estranho ao principio do direito; antes, o direito, que lhe reconhece tamanho poder em vista da sua grande misso; queremos dizer, o grande poder do Estado no vae at arrogar-se o privilegio da irresponsabilidade pelo damno dos direitos individuaes ; porque isso, alm de tudo, seria contrario igualdade dos encargos, que o Estado garante a todos e a cada um dos prprios cidados. 62. Precisados deste modo os termos geraes da questo, resta-nos agora particularisal-a nestes dous pontos: 1) Qual oj caracter ou grau da responsabilidade civil, cadente sobre o Estado, primaria ou subsidiaria, exclusiva ou solidaria; 2) At onde se pode estender, e onde deve cessar dita responsabilidade. Sobre o primeiro no ha necessidade de fazer grande, razoado, assentado, que os actos do funccionario, na suaquali-1

- 314 dade de representante do Estado, so actos deste, lgico inferir que, ao Estado cabe responsabilidade primaria nas leses do alheio direito, quer as leses provenham de actos contra-? ctuaes e lcitos, quer de actos extracontractuaes ou illicitos (delicto ou quasi-delicto). 62 a. Quanto ao saber, si ella deve ser exclusiva do Estado 011 solidaria com o funccionario, divergem os pareceres. No entraremos, por escusado, na sua controvrsia; citaremos, apenas, um dos mais recentes escriptores, o qual, tratando deste ponto, se exprimira deste modo: Si, en efet, le fonctionnaire a agi dans 1'esprit de sa fonction, e'est--dire en poursuivant effectivement le but qu'avait 1'Etat en tablissant cette fonction, il ne peut tre respousable ni vis--vis de VEtat, ni vis--vis es particuliers, alors mme qu'il ait commis une faute. II ne peut tre responsable vis--vis des particuliers. En efet, 1'acte tant accompli dans un but tatique, dans le but mme pour leqnel a t tablie la fonction publique considere, et auquel, par consequent, se trouvent affects les bens formant le patrimoine de 1'Etat, c'est ce patrimoine qui doit supporter tous les risques qui rsultent de l'accomplissement de cet acte; c'est sur lui que doit tre prise la rparation du prjudice cause d'autres patrimoines. Gomme, d'autre part, une double rparation ne peut tre accorde, le patrimoine du fonctionnaire ne devra supporter aucunement la rparation accorde au parti-culier. En outre, alors mme qu'une faute a t commise par le fonctionnaire, si celui-ci a ponrsuivi le but de sa fonction et, par consequent, un but tatique, le patrimoine de 1'Etat devra supporter dflnitivement le risque. 133 Pensa igualmente o citado autor que, imposta ao Estado a obrigao de reparar o damno, sofrido por um particular, elle no poder pretender uma compensao regressiva do patrimnio do funccionario..i**U n'aura aucun recours eontre le fonctionnaire en faute"; desde que o funccionario, embora tendo ws Duguit, ob. cit.. p. 638-89.

 815 eominettido uma culpa, se mantenha no espirito da sua funco, isto , tenha prosegnido o fim conforme regra de direito e cuja realisao o Estado quizera assegurar ao constituir semelhante funco.184 E observa ainda, que este seu modo de ver coincide com a distinco, agora amittia de maneira uniforme pela jurisprudncia e a mor-parte dos autores, entre a culpa de fuuco e a culpa pessoal (entre la faute de fonction et la faute personnelle); havendo, alem disto, uma dupla vantagem na maneira particular, pela qual elle encarara o assumpto. Primeiro, porque delia resulta logo a justificao da prpria distinco; pois se estabelece que, mesmo no caso de culpa do funccionario, si este conservar-se no espirito da sua fuuco, s o Estado pde ser definitivamente responsvel, e no o funccionario ; depois, porque se tem, ao mesmo tempo, o critrio para se conhecer a culpa pessoal e a culpa de funco, a dizer: fica-se sabendo que, o que caracterisa a culpa de funco, relativamente culpa pessoal (par rapport la faute personnelle)vnao a gravidade da culpa, mas o fim proseguido pelo funccionario no acto praticado. Si elle prosegue um fim funccional, insiste o autor, por mais grave que seja a culpa, uma culpa de funco, e no culpa pessoal; portanto, o funccionario no responsvel. . . culpa pessoal s se dar, quando o funccionario proseguir outro fim que no aquelle, em vista do qual, a lei lhe conferiu determinada competncia.18B Ce n'est donc pas vritblement le degr de la faute, qui est lefondement de la responsbilit du fonctionnaire ; c'est la nature, Vobject de la faute .m
184

Ibidem. Loo. cit., p. 640. 136 Loe. cit., p. 645.

135

 316 No concordamos certamente com o illustre professor Duguit neste modo de excluir por completo a co-responsabilidade do funccionario, desde que se conserve dentro dos fins, para os quaes fora nomeado; porquanto o funccionario, pessoa dotada de intelligencia e vontade prpria, pelo facto da representao, no desapparece totalmente na pessoa do representado. Elle subsiste, como pessoa distincta, com direitos e deveres definidos, seus prprios, j em relao ao Estado, que representa, j em relao ao publico ou aos terceiros, com quem se acha em contacto. Por isto, mesmo no exerccio de seus direi* tos peculiares de funccionario e no desempenho dos deveres correlatos, elle no pode deixar de tambm responder pelas leses, que porventura commtta contra o alheio direito: um principio ou obrigao elementar de justia. Dvida pode haver, sim, quando, dada uma responsabilidade particular nas funces do prprio cargo, si quizer determinar, si ella deva caber toda ao funccionario, toda ao Estado, ou a ambos solidariamente; mas excluir, desde logo, o funccionario, em principio, de toda responsabilidade, no erro menor, do que excluir, do mesmo modo, ao Estado, como outros tem pretendido. Segundo o nosso juzo, a regra a seguir na matria deveria ser esta: a) sempre que o funccionario agir, fora da sua qualidade prpria de representante, a responsabilidade do acto lesivo toda sua, exclusivamente delle; b) quando agindo, embora nessa qualidade, o fizer de modo illicito ou illegal, cabe-lhe responsabilidade solidaria com o Estado, podendo ser chamado a responder pelo damno, tanto pelo lesado, como pelo Estado; tendo este, alem do emprego das penas disciplinares, o direito de indemnisao regressiva, si tiver sido obrigado a reparar o mesmo damno; c) quando, porm, o acto do funccionario fr praticado, conforme as normas legaes estabelecidas, a reparao da leso, porventura, resultante, deve ser toda imputvel ao Estado somente, o qual, ainda que tenha de effecti vara ente indemnisal-a, no ter por

 317 isso aco regressiva contra o seu representante j porque elle nada mais fez, do que cumprir com o seu dever de funccionario nas circumstancias,1B7 62 b. questo especial de saber a t onde vae, e onde deve cessar, a responsabilidade do Estado, requer, sem duvida, um exame mais detido das razes apresentadas. E I PRIMEIRA RAZO. No entender de no poucos autores, e certamente, muito distinctos, semelhante responsabilidade se restringe aos actos praticados dentro dos limites legaes da aco do funcoionario, porque, fora de taes limites, j no mais representante do Estado.188 Si por esta proposio se quer significar, que o funccionario, fora da sua qualidade ou caracter publico, no representante do Estado, ella verdadeira; mas, si pela mesma, se pretende, que o acto illegal ou feito com excesso de oompetencia, s por isto, deixa de ser acto do representante do Estado, pela allegao sabida, de que o representante no recebera a faculdade de proceder fora da lei; ento, j no poder ser tida, por verdadeira, a alludida proposio... No de razo nem de justia admittir, que seja licito ao Estado considerar o funccionario, num mesmo tempo e fmices, como seno e no seno o seu representante, segundo os actos deste lhe meream approvao ou lhe tragam proveito ; quando, alias, impe aos indivduos o dever ininterrupto de sempre obedecei-o, como seu legitimo representante nos dtfferentes actos.
l^...i;.;.i,i t \j-. l fi.V,; ..',,..-> ... . 187 I

Ha ainda quem pretenda, que o funcoionario, em qualquer caso, s deveria responder ao Estado, e jamais aos indivduos lesados, por nao ter aquelle nenhuma dependonola ou obrigao, propriamente dita, para com estes. 188 Vide: Ghironi, Colpa Contrattuale, ns. 225 sg., aignanter, m. 282 e 233. Cf. Loening, ob. cit.; Piloty, ob. oit.

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Assim no pode ser. Seria o caso de invocar por analogia o texto consagrado pelo pretor romano, acerca da responsabilidade do ominus nos actos do institor: JSquum Prcetori visum est, sicut commoda sentwius ex actu institorum, ita etiam obligare nos ex contractibus ipsorum, et conveniri. (Dig. 1. XIV, tit. III). O j referido argumento de que o funccionario, agindo com culpa ou excesso de poder, deixa de ser representante do Estado, no tem fora para dirimir a responsabilidade civil deste ultimo. O individuo no livre de ackar-se, ou no, na relao de subordinao ou obedincia para com o funccionario, que lhe indicado ou imposto pelo Estado em dadas funces. Conseguintemente : desde que ao individuo no cabe a faculdade de verificar, primeiro, a verdadeira situao jurdica do funccionario no momento para, segundo for ella, prestar, ou no, depois, obedincia ao mesmo, com resalva dos seus direitos; desde que, ainda quando isso fosse licito ao individuo, este, em uns casos, no teria os elementos precisos para formar juzo seguro a respeito, e em outros, a sua desobedincia ou resistncia aos actos do funccionario ser-lbe-hia inteiramente impossvel, ou o exporia consequncias graves, seno, ao soffrimento de damnos ainda maiores; desde que, finalmente, o prprio Estado no pde deixar a efectividade e efficacia das funces publicas a semelhantes eventualidades; incontestvel, que ao Estado incumbe assumir a responsabilidade do damno resultante dessas funces, sem assistir-lhe o direito de distinguir nas hypotheses referidas de culpa ou excesso de poder por parte do funccionario. O exame destas condies ter a sua razo de ser, em vista das penas disciplinares, que o Estado deva in-flingir ao seu representante infiel, ou das penas criminaes, em que este possa incorrer; quanto, porm, reparao civil do damno, ellas no podem ser invocadas em favor do Estado : o representado responde pelos actos do seu representante,

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salvas apenas as vestrices da lei expressa ou d'outras razes consagradas de igual valor, relativamente ao facto sujeito. Isto posto, entendemos que o representante age nesta qualidade: 1 quando pi atia o acto no exerccio das suas funces e dentro dos limites da sua competncia; 2o quando pratica o acto, mesmo com excesso de poder, mas revestido da autoridade do cargo, ou servindo-se dos meios deste, isto , meios, de que no poderia dispor na occasio, si no se achasse na posse do cargo; 3o quando o cargo tenha infludo, como causa occasional do acto. Convm observar que, a no se tratar de casos de omisso, ou de certos actos especiaes130, a questo da culpa on dolo impertinente, desde que o acto do representante acto do representado, seja o acto licito ou illicito. 62 cAlem disso, a theoria em questo se mostra contradietoria na sua prpria applicao aos factos : nos actos illicitos extra-contractuaes, diz-se, que o Estado no deve responder, porque o funccionario age fora da lei, isto , com dolo ou culpa, que a lei veda; no entanto, nos actos illicitos contractuaes, no obstante o funccionario agir com igual dolo e culpa, se entende que o Estado deve responder : ou porque o acto reputado dentro da vontade deste, ou porque semelhante responsabilidade um preceito de justia.,. Daraus ergbe sich, dass der Wille und dessen Erklrung nach der Person des Stellvertreters eu beurtheilen seien und aus diesemPrinzip folge, dass der dolus des Stellvertreters heim Schluss des Vertrags seine rechtliche Wirkungen gegen dm Vertretnen ausube .................... War der Vertreter nur bevollmachtigt mm Abschluss eines derartigen Vertrags iiberhaupt, so erzeugt der Vertrag in der Gestalt, die er durch die Willenserklarung des Vertreters erhalten, seine rechtlichen Wirkungen fur und gegen
i Hic, p. 320, e 327 sg.

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en Vertretnen........ und ist hervorgegangen aus der Forderung der .Oerechtigkeit, dass derjenige, der sich zuni Abschluss von\ Vertragen eines Stellvertreters bedient, weil er will oder weil er muss, auch die Oefahr zu tragen hatt welchefiir den ritten Contrahenten darctus erwachsen Tcann, dass nicht der aus dem Vertrag Bcrechtigte und Verpfiichtete den Vertragsivitten erklrt, sondem dass seine Willenserklarung dar eh die WillenserMrung eines. Stellvertreters erzetzt wird.m I Segando Savigny, a responsabilidade pelo acto il liei to do representante, na espcie, se d, porque o dolo e a culpa so de considerar, como uma modificao inherente obrigao principal (ais eine von der Hauptobligation untrennbare Modification), e na qual o consentimento do representado (pessoa jurdica) cousa indifferente. M Mas, como justificar essa distineo incongruente ? Uns e outros actos no so, identicamente, praticados pelo funecionario, como representante do Estado, e em ambos elles, no concorre o elemento do dolo ou da culpa, que os torna illicitos, isto , praticados com a violao do direito ?!... 142 Si a theoria, que nega a responsabilidade do Estado pelos actos illegaes do funecionario, fosse admissvel, a sua consequncia no devia ser a de delimitar certos actos de responsabilidade, dos de no-responsabilidade do Estado; mas, positivamente, a de excluir toda e qualquer responsabilidade deste pelos actos lesivos da administrao publica, a menos que a lei expressa no houvesse ordenado o contrario. Loening, ob. cit., p. 60-61.Cf. Chironi, Colpa Contrattuale, n. 285; Meucci, Inst. di diritto amninistrativo, p. 260 Sg. 141 Vide: Loening, loc. cit., p. 59. M2 Meucci, ob. cit., p. 286 sg.: Se lo Stato pu volare nn diritto contrattuale coll'opera dei suoi agenti, non v' ragione percho non possa violare nn diritto extra-contrattuale col mezzo medsimo...
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"' .................

,vmn

v -w 32i
O exame do excesso de poder, da culpa ou dolo do funccionario serve, com certeza, para apurar a responsabilidade civil ou criminal do mesmo, quer para com o Estado, quer para com os indivduos interessados; mas, no da* culpa ou dolo, nem do excesso de poder, que se pde tirar argumento fundamental da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado. A primeira resulta do principio geral, de que a violao de um direito acarreta comsigo a obrigao de reparar, conceito essencial da justia; queremos dizer, semelhante obrigao perfeita em direito, mesmo sem cogitar do facto da culpa por parte do agente. Esta regra tem, e nem podia deixar de ter, excepes numerosas; no s, porque a obrigao de indemnisar pde cessar em vista de circumstancias justificativas do damno segundo os princpios geraes do direito (a necessidade ou fora maior, ou a culpa occasional por parte do lesado), mas tambm, porque os fins superiores do Estado podem as vezes exigir, que o sacrifcio de certo direito individual se d, sem que, por isto, lhe resulte um dever de reparao. Tambm casos ha, ainda que excepcionalmente, nos quaes preciso cogitar mesmo da culpa, como elemento concorrente para se poder affirmar, como j se disse, a responsabilidade do Estado, taes so: 1) quando a leso provier de uma omisso verificada do funccionario; 2) quando, tratando-se de acto que a lei autorizara, mesmo na previso de trazer um damno relativo ao individuo por assim exigir o bem publico,se demonstrar, todavia, que na sua execuo se procedeu com excesso de poder, culpa, ou dolo. Esta condio prevalece, nomeadamente, nos actos de policia de segurana ou sanitria, e em outros casos anlogos. 62 d. SEGUNDA RAZXO. Uma outra theoria, procurando distinguir os actos, praticados pelos funccionarios-preposos, dos praticados pelos funccionarios-or^os, admitte a responsa-)
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bilidade do Estado quanto aos primeiros, e a nega quanto aos segundos. To infundada , porm, essa theori, que no nos deteremos para demonstrai-o. J se disse em outro logar o bastante a esse respeito (p. 261 seg.). Chamem-se rgos, fimccio*] narios ou prepostos, todos elles dentro do circulo das prprias funces ou competncia legal representam a pessoa - Estado. E' certo, que ha funccionarios superiores, representando a vontade ou a funco central da vida collectiva,143 e funccionarios inferiores, de nomeao dos primeiros, desempenhando apenas funces restrictas sobre dado servio; mas uns e outros so igualmente representantes do Estado, e qualquer delles s o na esphera das suas attribuies peculiares. A prpria competncia dos rgos superiores, soberanos, limitada pelas competncias dos demais, embora seus inferiores ou subordinados.144 62 e.TERCEIRA RAZO. Temos ainda a theoria, ora dominante segundo alguns,145 e absurda segundo outros,146 a qual, dividindo, como se sabe, os actos do Estado em actos de gesto e actos do imprio, simplifica a soluo da controvrsia, declarando o Estado responsvel pelas consequncias dos primeiros, como qualquer outra pessoa jurdica do direito privado, e irresponsvel pelas dos segundos, por se tratar de actos da
So os rgos no sentido da nota 13 p. 101. Gierke, ob. cit. p. 686-691. B' da prpria natureza da cousa, que cada um seja representante da pessoa jurdica do Estado, no s porque, seria impossvel a um s funccionario desempenhar todos os fins e misteres, como ainda porque, segundo o direito positivo, o funccionario, por mais lata que seja a sua competncia e poder, no pde exercer as funces do alheia competncia, ainda que de categoria subordinada. Cada um s funcciona, legalmente, na esphera das attribuies prprias, e todos elles recebem a jurisdico ou competncia de uma mesma fonte, a lei. 145 Giorgio Georgi, Delle Persone Qiwridiche, t. III, p. 179, n. 83. 146 Solari, ob. cit., p. 125.
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sua pessoa politica ou soberana. J tivemos occasio dever que, no obstante a sua singeleza, a referida doutrina no se mostra capaz de firmar uma regra, geral, certa, segura, acerca de todos os casos, em que a responsabilidade civil do poder publico deva com razo cessar ou no ser admissvel.u7 Antes, porem, de proseguir sobre esta questo em particular, cumpre-nos deixar bem claro o nosso pensamento, quanto distinco, que se pretende, em si mesma. No se diz que esta distinco entre actos de gesto e actos do imprio seja descabida; ella tem sua razo de ser certamente porquanto, exemplificando, se v que os actos, nos quaes o Estado apparece, como empresrio de estradas de ferro ou de outros servios industriaes, no so idnticos quelles, nos quaes o mesmo se apresenta, providenciando, ordenando, com a autoridade ou caracter poder publico, taes como,nas medidas de ordem e segurana publica, nas decises judiciarias, nas operaes da fora militar e cousas semelhantes. Do mesmo modo, tambm no se contesta que os actos, em que o Estado se pe, por assim dizer, ao nivel dos indivduos particulares, entrando com elles em relaes de apparente igualdade, isto, fazendo de proprietrio, comprador, vendedor, locador, locatrio, credor, devedor, etc., possam ou devam ser apreciados e julgados segundo os princpios do direito privado, como alis, j se tem entendido e praticado pelos tribunaes nos diversos Estados. Desde que taes actos ou relaes se mostram anlogas ou idnticas s que se do entre os prprios indivduos particulares, nada repugna, que sejam sujeitas sanco de idntico direito. No sob este aspecto, que encaramos a distinco no momento. A impugnao que se lhe faz, consiste em affirmar, que, no sendo sempre possvel fazer a preconisada distinco entre os actos do Estado, ella no pode servir de base a um systema, nem to pouco, fornecer o critrio
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Hio,p.256 sg.

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necessrio para, segundo o mesmo, se dizer, quaes os actos que so, e quaes os que no so, susceptveis de orear uma responsabilidade civil para o Estado. E' preciso insistir: no ha no Estado duas pessoas distinctas, como se tem dito, uma civil e outra politica. O Estado uno; exerce, apenas, como succede com os indivduos, funces de naturezas diversas. Quando exercita funces, cuja natureza idntica quellas, que exercitam os indivduos privados, de razo, que se lhe appliquem as mesmas regras, que regulam taes funces entre os particulares, "ubi eadem ratio, ibiiem jus" ; quando, ao contrario, exercita funces de natureza essencialmente differente, como so os actos de legislador, de governo e de juiz, de vr, que a taes actos j se no podem applicar regras idnticas, at mesmo porque no seu estado actual, o direito privado no os comprehende na sua esphera. I Ora, assim entendida, repetimos, nada ha que objectar contra a distinco dos actos de gesto e actos de imprio ou poder publico; comtanto que dahi no se conclua a responsabilidade pelos primeiros e a irresponsabilidade pelos segundos. Isto repugna ida da justia, segundo a qual, toda leso de um direito exige reparao, para restabelecer o equilbrio da ordem jurdica, isto , para manter a situao lgica e natural do "Estado de direito". O que, em verdade se d, e com todo fundamento, : certos actos, praticados em certos limites, no geram a responsabilidade do Estado, em vista da prpria natureza e fins especficos do prprio Estado; mas tudo, que fr alm, no passar de simples preteno theorica, incapaz de constituir um systema acceitavel para soluo procurada do problema. Si em outras pocas, nas quaes a vida do direito publico (direito do Estado) parecia normalisaa, no fora possvel procurar, na distinco dos actos somente, um critrio geral para todas as hypotheses, em que se pudesse proclamar a irrespon-

 325 sabilidade do Estado; muito menos, sel-o-hia no actual momento, quando a theoria do Estado, oa melhor dizendo, dos mltiplos problemas, que se pem sua conta, constituem, apenas, proposies importantissimas, mas a mr parte delias, ainda sob o martello incessante da discusso... No ha critrios, absolutos, assas definidos, que autorisem a delimitar com preciso a estenso da responsalidade do Estado em um futuro, mesmo prximo. Emquanto, de um lado, as tendensias individualistas do sculo querem cercear umas tantas attribuies e regalias, reputadas absorventes, do poder publico; de outro lado, os avanos socialistas, que o Estado moderno vae, cada dia, fazendo em nome do bem estar social, tornam por demais incerto, at onde se alargar a esphera de aco legitima dos Estados democrticos. Resultando de tudo isto a necessidade manifesta de rever e reconsiderar os principios do direito, afim de applical-os devidamente aos novos actos e factos, que, de dia a dia, surgem na ordem juridica, pedindo soluo. J no somente o dever de justia distribuitwa, que ora. se exige do Estado ; nos tempos modernos, este tambm reconhece aos individuos direitos de assistncia ou soccorros; e daqui juntamente, a obrigao de garantir, em dados casos, a justia reparativa em favor dos individuos, que se mostram nas condies de mereeel-a.. ."8 No se ignora, que o direito moderno impe ao Estado a obrigao de prestar soccorro em vrios casos; o no Brazil, esse direito, j garantido pela Constituio do Imprio (art. 179, n. 31), esta expressamente declarado no art. 5o da Constituio Federal. Nao se pretende afflrmar que o dever de assistncia pelo Estado importe para o individuo um direito accionarei, em vista de uma reparao jurdica individual. Mas, dada a tendncia socialista da legislao moderna, no se pde dizer, que assim no venha a ser, talvez em futuro pouco distante. Que o Estado j repara actualmente os prejuzos individuaes, provenientes de calamidades, naturaes ou sociaes (como exemplo das segundas, de lembrar os effeitos das guerras), facto sabido e acceito em boa conscincia juridica.
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I No ha mister, porm, de mais alongar-nos a respeito; destas e outras questes incidentes, para, por meio do seu estudo, chegarmos ao termo, a que nos dirigimos. Vamos, portanto, resumir o nosso modo de ver em poucas palavras. 62 f. Acceito o principio da responsabilidade geral do Estado pelos actos dos seus representantes, no ser impossvel, ainda que difficil, verificar tambm quaes sejam as condies principaeSy em que a mesma deve cessar ou se torna inadmissvel. Em muitos actos, a prpria lei, que expressamente reconhece a irresponsabilidade do Estado, e esses actos podem augmentar ou diminuir aos olhos do legislador, sem, por isto, serem violados os princpios fundamentaes do direito. Tambm outros actos existem, que, no s, direito, mas um dever imprescindvel do Estado, praticar, por serem sabidamente necessrios tutela e garantia dos prprios direitos individuaes e do bem estar commum, taes por exemplo, os actos .de segurana pblica em geral e os de justia; portanto, salvo as circumstancias especiaes de uma leso manifestamente grave do alheio direito, seria contradictorio, seno absurdo, tornar o Estado civilmente responsvel pelas consequncias dos referidos actos. Do mesmo modo, o indivduo pde concorrer, j de uma maneira positiva, j por omisso ou negligencia, para que se venha a dar o prprio damno, por elle soffrido; e nesta hypothese, tambm no seria justificvel, que recasse sobre o Estado a obrigao de indemnisal-o: "Qui datnnum sua culpa sentitt nec damnum sentire vietur. Qui occasionem amni dai, causam damni prwstitisse videtur." Em resumo, taes so os princpios geraes, que devem reger os casos da no-responsabilidade civil do Estado. Abstemo-nos de formulal-os em normas mais positivas; porque estas, para serem acceitas, deveriam ser ajustadas

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a espcies concretas,i49 e isto excede o objecto do presente Titulo. I testa-nos, todavia, antes de encerral-o, dizer mais algumas palavras sobre a responsabilidade civil do Estado, quando se tratar, no de damnos provenientes de actos positivos, mas de simples omisses do dever por parte do representante do Estado. 62 g. No ha o menor fundamento para negar a responsabilidade na espcie-, visto como, em todos os casos, em que a omisso illegal, esta equivale inteiramente a um acto positivo. Zur Vemeinung dieser Frage liegt nicht der mineste Orundvor, da in allen Fallen, wo die Unterlassung selbst eine rechtswidrige istl sie der positiven Uandlung ganz gleichsteht.160 O que precisa, provar, que a omisso ou a negligencia do dever fora realmente a causa efficiente do damno (ah selbst fortwirjcende Ursache).m I Falazzo affirma, que o individuo civilmente responsvel pelo damno succedido a um terceiro, quando o damno devia ser impedido ou afastado por elie, e deixou de sel-o por sua negligencia ou imprudncia; ainda que o admitta, com todos os civilistas, que, para haver responsabilidade no caso, necessrio que o individuo, chamado a responder pelo damno, tenha, no s, uma obrigao moral, mas tambm, uma obrigao jurdica, verdadeira e prpria, de impedil-o... Este prinSer a matria prpria do Titulo Terceiro, que se vae seguir. Zachariee, Deutsches 8taat8wBunde8recht, Theil. II, ', 146; Id. Ueber die Haftungaverbindlichkeit des Stmts, p. 642. 1 5 1 Ibidem, p. 643.Loening, partindo do principio que a responsabi lidade nao se deriva, nem da illegalidade do acto do funccionario, nem do dever de obedincia dos stditos ao mesmo, recusa a responsabilidade no caso de omisso; porque obedincia, se deve uma ordem ou preceito, mas nao, uma omisso. Ob. cit., pag. 104 e 126.
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cipio de direito privado, confessa o autor, se applica igualmente ao Estado; suppsto a sua applicao tenha dado logar controvrsia.. ,162 I Michoud entende que, em se tratando de omisses, o principio da responsabilidade civil s deve ser admittido na hypothese, de que ellas se dem com culpa e equivalham, por seus effeitos, uma ordem tacita, a qual se deva obedincia. Taes so os casos, figurados por esse autor, e dos quaes se fez a devida meno em outra parte. " 62 h. Resumindo, finalmente, esta questo, o que nos parece justo, o seguinte: uma vez sabido, que a negligencia, a culpa ou o dolo in omittendo so susceptveis da leso de direitos individuaes do mesmo modo, que os actos positivos (culpa in facieno), no se pode deixar de dizer, que ao Estado cabe igualmente, ao menos em principio, a responsabilidade civil
162 p# Palazzo, Besp. civile ello Stato, p. 65 sg. Este autor cita uma Ideciso do Conselho de Estado, (20 de novembro de 1875) recusando a responsabilidade do Estado na hypothese de damnos feitos propriedade individual, por occasio de motins ou perturbaes da ordem, sob o fundamento de a autoridade ter sido omissa em tomar as devidas precaues. H Zacharise cita, pelo contrario, uma deciso da Corte Sup. de Appella-o de Cassei reconhecendo a responsabilidade do Estado nestes termos peremptrios: Der Btaat sei fii/r den Schaen, wlaher in Folge von Handlungen oder Vhterlassungen der zu Aufrechthaltung der ffentliehen Sicherheit bes\tellten Beamten bei Glegenheit eines Volksauflaufs eugefiigt toorden, slat ohne vorgngige Ausklagung es unmttelbaren Urhbers es Schadens wid des Beamten zu haften verbunden. Loc. cit., p. 614. Lcening, que combate, alis, a responsabilidade do Estado pelos damnos provenientes da omisso, como se disse, tambm cita a lei de dous Estados Allemes, Grande Ducado de Hesse, e Sachen-Altemburgo, (do primeiro, de 3 de maro de 1859, e do segando, de 25 de maro de 1837), reconhecendo a responsabilidade das municipalidades pelos damnos resul tantes de tumultos e perturbaes da ordem, quando as respectivas auto ridades locaes no tenham feito todo o possvel para impedil-as. Loc. ct., p. 127, nota. I 168 Michoud, loc. ct. Hic, p. 198-199.

 329 da leso, quando resultante da omisso illegal ou culposa dos seus representantes. Mas, de outro lado, no recusando, e autes, reconhecendo a necessidade, de que o poder publico tenha, s vezes, faculdade discricionria, irresponsabilidade mesmo, em no agir em dadas circum st ancis, conforme ao seu critrio exclusivo ; pensmos juntamente, que a responsabilidade civil do Estado, nas condies alludidas, dever ser apreciada debaixo de dous aspectos differentes: 1) Quando se tratar de um dever geral de prestar certos servios, ou de tomar as medidas convenientes acerca de certos ramos da administrao, digamos, relativamente sade publica, segurana das pessoas ou da propriedade, conservao necessria das vias publicas, e cousas semelhantes, e da sua omisso, por inadvertncia ou simples negligencia da respectiva autoridade ou funccionario, resultar um damno a terceiros*, nem, por isto somente, se dever logo concluir, que ao Estado resulta uma obrigao de indemnisal-o. Seria tolher por demais administrao publica na liberdade de aco, que institucionalmente lhe compete; sendo, neste ponto, de manifesta procedncia a ponderao feita por Loening, de que o individuo no tem o direito de aco contra o Estado (heinen Rechisanspruch an den Staat), para obrigal-o cumprir os seus fins prprios, ou para que as leis e os regulamentos, promulgados no interesse geral do Estado, sejam desde logo executados. Assim como, acciescenta esse autor, no sendo a misso do Estado, o promover os interesses privados dos indivduos, e as leis no sendo essencialmente adoptadas pelo Estado no interesse privado dos mesmos ; segue-se que tambm no existe para o Estado a obrigao de indemuisar o damno, que, porventura, succeda aos individuos, pela no-execuo das mesmas leis e mais actos semelhantes, fallando-se de maneira geral.15
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Loening, ob. cit., p. 126-127.

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2) Quando, porm, se tratar de um dever, particulari-sado pela lei, ou pelas circumstancias especiaes do caso, por exemplo, o dever da autoridade publica competente de impedir que se relise um ataque propriedade, tendo sido avisada ou solicitada, em tempo, para impedil-o, e, no obstante, deixado 0 acto consummar-se por sua negligencia, culpa ou dolo; em caso tal, entendemos, que a responsabilidade civil do Estado de rigorosa justia; porque a omisso alludida a causa effir ciente do dainno, de maneira to manifesta e irrecusvel, como se elle proviesse de um acto, realmente positivo, illegal ou cul poso, do representante do Estado, em relao s garantias da segurana individual e da propriedade. Como casos anlogos da omisso de um dever legal particularisado, e, conseguintemente, devendo acarretar os mesmos efeitos jurdicos, poderamos ainda lembrar: a) o no despacho ao pedido de certido da nota da culpa ou de outros instrumentos da defesa, quando feita pelo preso ou detento; b) o no despacho de licena para a reconstruco de obras, que, pelas suas circumstancias, se tornam urgentes; c) o no despacho sobre a entrega ou restituio demorada de objectos apprehendidos ou depositados sob a guarda de reparties ou funceionarios pblicos; d) o no despacho sobre a permisso de expor venda gneros do commerco, sob o pretexto infundado de serem elles nocivos sade publica, etc, etc. Seria, comtudo, de advertir que, em todos esses casos, se presuppe que o dever de praticar o acto assenta em lei expressa, e que o no cumprimento desta se d por negligencia ou culpa do funccionario incumbido do servio em questo. 1 62 i. De quanto ficou dito, considermos revista toda matria do presente capitulo, pelo menos, nos seus aspectos principaes; e, como concluso final, relativa limitao do

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principio da responsabilidade do Estado, estamos convencidos, de que se pde, fundadamente, estabelecer o seguinte: I I EUa cessa, nos casos positivos: , a) quando se tratar de acto, declarado discricionrio ou isento de responsabilidade por disposies da lei; I b) quando o lesado dr causa directa ou occasional para que succeda o acto em questo ; i) quando o acto fr de considerar um caso de fora maior; d) quando o damno resultante de actos, reconhecidamente essenciaes vida collectiva ou ao bem commum, como os de segurana publica e outros anlogos, fr de efieitos relativamente pequenos, e no provenientes de culpa ou excesso de poder por parte do respectivo agente ; e) quando o acto fr praticado pelo agente, fora da sua qualidade de representante (Mc, p. 319). A responsabilidade cessa igualmente, quanto ao damno, proveniente da omisso, desde que se no provar que a omisso foi proposital, isto , motivada por culpa ou dolo do funccionario. Em boa razo, tudo quanto nos parece se poder affirmar a priori) sem desconhecer, todavia, que as hypotheses alludidas possam, talvez, ser susceptveis de ampliao, em vista das circumstancias do caso particular...

TITULO TERCEIRO
PRATICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I A Jurisprudncia Franceza

1. INDICAES PRELIMINARES 1

63. No exame da matria da responsabilidade civil do Estado, feito em vista do direito positivo e a jurisprudncia franceza, dous factos principaes desafiam "desde logo atteno particular: primeiro, a questo, por assim dizer, previa da competncia, isto , qual das duas jurisdices pertence o conhecimento do acto arguido, si ao contencioso administrativo, si aos tribunaes judicirios ; segundo, a classificao doutrinaria dos actos do Estado, em actos de governo ou de poder publico (aeies de gouvernement ou de puissance publique) e em actos de gesto (aeies de gestion). 1
Examinando os diversos autores, os princpios invocados do direito publico franoez, e os considerandos das decises administrativas e judiciaes, se v que na jurisprudncia se tem admittido as seguintes distinoes: 1) distraco entre os actos de governo e actos de administrao; 2) distraco dos actos da administrao em actos de imprio e actos de
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A questo da competncia constitue, quasi sempre, a parte mais importante dos considerandos das decises, quer proferidas pelos tribunaes judicirios, quer pelos tribunaes administrativos ; porque, segundo os princpios geralmente admittidos, ella interessa ao prprio fundo da aco ou preteno.
gesto (actos puissauce publique et actes de gestion); 3) distinco de actos do servio e actos pessoaes; para, depeis de tudo isso considerado, se poder extrahir o fundamento da responsabilidade civil do Estado. Uma jurisprudncia, baseada em taes elementos, uns apenas suppostos, outros demasiado subtis, no" podia deixai* de mostrar-se, em muitas casos, incoherente e contradctoria... Tal , realmente, o que tem sue cedido. Com relao primeira das distinees indicadas, a dizer, relativa aos actos de governo e actos de administrao, M. J. Lonn publicou, ha pouco tempo, um trabalho especial, tendo em vista demonstrar a sem-razo de semelhante distineo. Entende, ao contrario, que esta theoria que declara os actos de governo, sempre irresponsveis, ou no sujeitos nenhuma jurisdico, e um perigo permanente, e, alis, sem base jurdica ou fundamento expresso no direito positivo. E', diz elle, uma porta entreaberta s illegalidades, as mais apparentes e perigosas, porque o poder concedido ao governo incerto e mal definido... A nossa affirmao , que o pensamento exacto de nosso direito publico tem sido o de submetter todo acto de poder publico, mesmo os suppostos actos de governo, s regras ordinrias do contencioso administativo... Contra os abusos do poder ns protegemos o direito individual, declarando que todo governo, que se pe acima das leis, contrahe uma responsabilidade, e, no somente politica, mas tambm judiciaria. Lanando rpido olhar sobre a lei e a jurisprudncia estrangeira, Lonn acha que na Allemanha e na Itlia predominam theorias anlogas s da jurisprudncia franceza acerca dos actos de governo; e quanto aos outros paizes, acerescenta: na ustria e na Hespanha, on ne trouve plus ici Vacte de gouvernement;... en prncipe, 1'acte de puissance publique emanant du pouvoir central peut tre porte dovant une jurisdiction administrativo ; na Inglaterra e nos Estados Unidos, la theorie de acte de gouvernement, parfaitement inconnue, n'est snsceptible d'aucune application ; e mesmo na Blgica, no obstante a lei manter a separao entre a autoridade judiciaria e a administrao activa, le droit individuei est ici amirablement protege' contre Vacte de puissance publique... II appartient aux tribunaux, sinon d'arrter 1'execiition d'un acte admi-nistratif illogal, au moins d'en approier les consquences par rapport aux

 335 De modo geral se pde dizer: quando se trata de uma responsabilidade de direito commum (por actos de gesto), derivada dos arts. 1382, 1383 e 1384 do cod. civil, a competncia judiciaria deve prevalecer; quando, ao contrario, se trata de responsabilidade de natureza diversa, regida pelo direito administrativo, ou derivada de relaes especiaes entre o Estado e os seus funccionarios, e no das relaes ordinrias de um com-mittente com os seus prepostos, a competncia deve caber, ao menos em principio, jurisdico administrativa. 2 Os artigos citados e, porventura, applicaveis matria, dispem : Art. 1382. Tout fait quelconque de Vhomme, qui cause a autrui un dommage, oblige celui, par la faute uquel il est arriv, a le reparer. Art. 1383. Chacunest responsble du dommage qu'il a cause non milement par son fait, mais encore par sa negligence ou par son imprudence. M Art. 1384. On est responsble non seulement du dommage que Von carne par son propre fait, mais encore de celu i qui est cause par le fait des personnes dont on doit repondre, ou des choses que Von a sous sa garde. Mas admittindo, que essas disposies tenham igual applicao aos actos da administrao publica, observa-se, subsisti* intrts oivils de lapersonne lese ; no sendo, portanto, de admittir neste ponto a opinio de Laferrire, quando considerara o systema belga inferior ao systema francez... Basta attender, diz Lonn, que os tribunaes judicirios belgas podem conceder indemnisaco por um acto administrativo vexatrio, e que a victima de um acto illegal pode accionar o autor por damnos, fundando-se nos arts. 24,92 e 107 da Constituio. Lonu, Les Actes de gouvernement. Paris, 1898. Nos logares prprios se dir sobre as outras distinees de actos, que se aUudio, bem como, de maneira mais completa, sobre a jurisprudncia dos diversos paizes, a que o citado autor tambm se referira. 2 Laferrire, Trait de la Jurisdiction Admnistrative, t.1, p. 674.

 336 ria a difficnldade de saber, qnaes destes actos deveriam cair debaixo da soa sanco. I Conforme ao conceito, de qne o Estado, ora age. como pessoa politica on poder publico, propriamente dito, e ora como pessoa privada, entende Michoud qne, segundo as decises da jurisprudncia franceza, o Estado, nesta segunda qualidade, est sujeito s regras do cod. civil; advertindo, porm, juntamente : fora da matria de contractos, na qual o Estado obrigado a responder pela culpa nas mesmas condies de qualquer outra pessoa moral, a jurisprudncia s o considera pessoa privada em um caso nico, " o il a agi dons Vexploitation de son patrimoine prive ". - a Quer dizer, que no mais, on se tratando em geral dedamnos causados pelos fanceionarios e agentes dos servios pblicos, o que prevalece 6 a regra contraria, isto , a da competncia administrativa. Eis aqui as prprias palavras do Tribunal dos Confiietos sobre este ponto em particular, proferidas, alis, em um caso que, pela sua natureza, parecia competir autoridade judiciaria: Considerando que a aco intentada por Mr. Blanco tem por objecto fazer declarar o Estado civilmente responsvel, pela applicao dos artigos 1382, 1383 e 1384 do cdigo civil, do damno resultante do ferimento qne a sua filha soffrra por cnlpa dos operrios empregados na administrao dos tabacos; qne a responsabilidade, que*pde recahir sobre o Estado pelos damnos causados aos particulares em razo de factos das pessoas empregadas no servio publico, no pde ser regida pelos princpios qne so estabelecidos no cdigo civil para as relaes de particular particular que esta responsabilidade no , nem geral, nem absoluta; que ella tem as snas regras especiaes, que variam segundo as exigncias
s li. Michoud. De la rt*po*ml\li de VEtat (na R*vue du Drot Public, t. 4 p. 4).Cf. Laferrire, he. t, fc. I, p. 684. ed. de 1896).

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do servio e a necessidade de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados; que, isto posto, e nos termos das leis acima indicadas (leis de 16 e 24 de agosto de 1790 e 16 fructior anno III), a autoridade administrativa a nica compepetente para conhecer da espcie.Trib. dos Confl. 8 de fe vereiro 1873, "Caso-Blanco".8 I A doutrina do "Caso-Blanco" no era, alis, uma novidade; delia se encontrava exemplo em decises anteriores, mesmo de data relativamente remota (Caso-Rothschild de 1855)*; mas grande divergncia subsistira sempre entre a Corte de Cassao
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Tratava-se de ama creana, ferida por um wagonte, devido imprudncia de empregados da administrao dos tabacos, pertencente ao Estado. Vide: Michoud. loo. cit., p. 5. sg.; Laferrire, loe. cit., p. 681 sg. 4 Laferrire, loe. oit., p. 680 seg. "Bien que n'appliquant pas dans ce cas le droit prive, le Conseil d'Btat admit la responsabilit de 1'Etat absolument, comine s'il avait appliqu 1'art. 1384 ~ 3o du code civil. Le jugement du Tribunal des Conflits presente une importance particalire, car la theorie qu'il consacre a t suivie depuis par toutes jurisdictions. '' Bailby, loe. cit., p. 78. A razo determinante da no applicao do direito privado vem de que no se tem separado a questo da responsabilidade, da questo da competncia; entendendo-se que o meio de manter a competncia administrativa sobre os actos dos funecionarios subtranil-os a applicao do direito privado. O que, observa Bailby, assim no : nenhum principio se oppe a que os prprios tribunaes administrativos sejam competentes para applioar as regras do cdigo civil, as quaes elles invocam, alias, ao apreciar os contractos do Estado, que entram no circulo de sua competncia. Loe. oit. A distineo entre os actos de gesto e os actos de autoridade, que a jurisprudncia tambm tem recorrido, no satisfaz, por falta de critrio preciso para determinar, onde' cessa a interveno do poder publico. E de tudo isso, a dificuldade enorme para o particular, que tem de accionar o Estado por damnos causados, de saber qual a via legitima a seguir; no podendo, conseguintomente, evitar as declaraes de incompetncia e outros inconvenientes anlogos a esse respeito. Loo. cit. f p. 80-81.
32 U. C.

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e o Conselho de Estado: aquella, sustentando nas suas decises que o art. 1384 do cod. civil, que declara os patres e committentes responsveis pelo damno de seus empregados (domestiques) e propostos no exerccio das fnnces que lhes so confiadas, no comportava excepo em favor do Estado (C. C. 11 agosto 1848; 19 dezembro de 1854); este, ao contrario, repellindo sempre e energicamente a applicao do citado artigo aos actos da administrao publica, e affirmando ao mesmo tempo, no s, que o poder judicirio era incompetente para conhecer da responsabilidade do Estado na sua qualidade de poder publico, como tambm, que semelhante responsabilidade devia ser apreciada por outros princpios, que no os do cdigo civil.B Bem ou mal, a ultima doutrina, que hoje se tem por assentada, a saber: que o Estado, quando mesmo tenha de responder pelos actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, no est sujeito s disposies do direito commum, que rege as relaes jurdicas dos particulares; e. que, conseguintemente, a aco ou reclamao, apresentada por quem se diz lesado por taes actos, deve ser apreciada e decidida, ou segundo leis especiaes, porventura, reguladoras do caso, ou mesmo, segundo os princpios geraes de equidade e justia, mas, sem esquecer jamais a condio privilegiada da pessoa-Estado. A esse propsito disse o illustre Laferrire: Ce n'estdonc pas 1'article 1384 du code civil considere comme rgle de droit positif, qui impose 1'Etat, dans certains cas, le devoir d'indemniser ceux qui ont souffert de fautes commises por un fonctionnaire dans 1'exercice de ses fonctions. Ge devoir dcoule uniquement d?une prncipe de justice dont la loi civile s'est inspire pour rgler les rapports de particuliers particulers, dont la jurisprudence administrativo s'est inspire a son tour pour rgler les rapports de 1'Etat avec ses fonctionnaires et av.ec les
J. B. Simonet, TraitElem. de droit public et administratif, n. 536.j Este autor cita os considerandos de duas outras decises em tudo accrdes com os princpios do "Caso-Blanco ".
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 339 tiers, et que de lois spciales ont appliqu dans quelques cas partieuliers, par exemple, en matire de postes, de douanes, de contiibutions indirectes. II ne serait pas juste, en effet, que des partieuliers, lss par les erreurs ou les fautes de fonetionnaires, restent victimes d'accidents, dont un service pu-blic est la cause ou tout au moins 1'occasion, et il est conforme l'quit que la responsabilit de 1'Etat se substitue ou s'ajoute, dans certains cas, celle du fonctionnaire. Seu-1 lement, comme cette responsabilit ne resulte pas d'une rgie fixe de droit positif, comme elle doit varier d'aprs la natuie des fautes, d'aprs les ordres donns 1'agent, d'aprs l'indpendance plus ou moins grande de ses fonctions, il est naturel que l'appreciation de ces circonstances d'ordre administrativo releve de la jurisdiction administrative et non de 1' autorit judiciaire.6 63 a. Quanto doutrina da distineo dos actos do Estado, em actos de gesto e actos de imprio, ella em geral recommendada pelou autores francezes;7 e ainda que no se possa affirmar, que a jurisprudncia a tenha sempre tomado declara' amente para base das suas decises, o facto , que no haveria erro ou temeridade em dizer, que dita jurisprudncia a tem admittido em diversos casos, sobretudo, no intento manifesto de sustentar a irresponsabilidade do Estado pelos actos de soberania ou governo, propriamente ditos, quer praticados pelos seus representantes immediatos (Corpo legislativo, Chefe de Estado, Loc. oit., p. 679-680. No faltam, todavia, autores francezes, que combatam os fundamentos da alludida doutrina, Duguit, por exemplo, um dos mais recentes escriptores, assim se exprime: Theoricamente, no podemos admittil-a, pois a prpria distineo dos actos de autoridade, de actos que no tem este caracter, nos parece arbitraria. De outro lado, bem se v que o direito moderno tem uma tendncia marcada para estender a responsabilidade do Estado e reconhecel-a mesmo em casos onde, segundo a doutrina dominante, o "poder publico" se mauifesta muito claramente: a lei de 1895, reconhecendo o direito de reparao por motivo de sentenas injustas, nos fornece disso uma prova notvel.Ob. oit., p. 638.
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Ministros, Magistrados), quer pelos simples fanccionarios no exerccio das respectivas funces.8 E no obstante a dificuldade pratica de fazer ou de guardar, em muitos factos, a distinco referida, se pode igualmente ajuntar, que so considerados na jurisprudncia, como principaes actos de imprio, os seguintes: os actos legislativos, os decretos e regulamentos do poder executivo, e as medidas deste poder de caracter geral, ou mesmo particular, relativas polcia e sade publica, ou ordenadas nalgum outro interesse do bem publico, e bem assim, os actos praticados em virtude de convenes diplomticas, os actos directos da autoridade judiciaria, os factos de guerra, as ordens militares e mais servios das foras publicas; entendendo-se que, como em taes actos o Estado age, por assim dizer, discricionariamente no interesse exclusivo da ordem ou do bem commum, para o qual fora institudo, ou sendo elleS o exerccio de um direito positivo, no podem dar logar nenhuma aco de indemnisao, muito embora sejam lesivos de interesses individuaes, os mais legtimos e incontestveis. S por via graciosa se poder pedir qualquer modificao ou indemnizao, relativamente aos actos arguidos.9
Laferrire (Trait de la juri. administr.) parece distinguir os actos, em actos de soberania, de poder publico (puissance publique), e de gesto; negando a responsabilidade do Estado quanto aos primeiros; admittindo-a, em certos casos, quanto aos segundos; e deelarando-a de regra geral, quanto aos ltimos. Nos primeiros elle inclue os actos legislativos, os de governo, os factos de guerra, e o exerccio do poder judicirio; ob servando, porm, que, com relao aos actos deste ultimo poder, d-se. agora, a limitao feita pela lei de 8 de junho de 1895, dispondo que, si da reviso criminal resultar a innocenoia do condemnado, este tem direito a exigir uma indemnisao pecuniria do prprio Estado..Ob. it., t. II, p. 184-185. Cf. Sourdat, Trait On. de la responsabilit, t. II, p. 510; Hauriou, Les actions en indemnit contre VEtat (na REVUE DU DROIT PUBLIC, t. VI. p. 51-65). 9 Vide: Sourdat,ob. cit., t. II, ns. 1804-1306; Laferrire, locs. cits.
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 341 Esta a doutrina consagrada, no ha duvida, pela jurisprudncia franceza sobre a matria. Entretanto, da admisso destes dous princpios a) de que os actos do Estado no podem, em principio, ser submettidos s disposies do direito commum, 6) de que os actos de poder publico no so susceptveis de responsabilidade do Estado, no se queira logo inferir, que o individuo, lesado nos seus direitos, se ache incapacitado de defendei-os, por no haver remdio legal a esse respeito. De maneira nenhuma. Emquanto do seu lado, diz Sourdat, a Corte de Cassao tem proclamado em numerosos arestos,que as regras postas pelos arts. 1382, 1383, 1384 do cod. civ. so applicaveis, sem excepo, a todos os casos, em que um facto qualquer do homem causa a outrem um damno, produzido por culpa do seu autor; e que o Estado, representado pelos differentes ramos da administrao publica, passvel da condemnao, que o damno, causado pela culpa, negligencia ou imprudncia de seus agentes, possa dar logar o Conselho de Estado, por sua vez, a despeito do principio por elle prprio firmado da no-sujeio ao direito commum, tem, no obstante, apreciado e resolvido sobre as diversas leses dos direitos individuaes, submettidas ao seu conhecimento, apoiando-se igualmente em razes e argumentos, em tudo semelhantes, seno, idnticos aos que resultam dos textos supra-' indicados desse mesmo direito.10 Isto, que disemos, se patenteia, alis, das prprias palavras de Laferrire no seguinte trecho: Quanto aos servios pblicos, para os quaes a lei no edictou regras especiaes de responsabilidade, a jurisprudncia.do Conselho de Estado, se 'o Sourdat (loc. cit., nota ao n. 1303) cita decises numerosas neste sentido,Cf. Laferrire, ob. oit., t. U, p. 190.E* de saber, que no prprio Ciuo-Blanco, j referido, o Conselho de Estado admittlo a responsabilidade do Estado, a despeito do principio da nao applicabilidade do direito conimum aos actos da administrao publica.

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inspirando nos princpios geraes do direito, reconhece que o Estado pode ser pecuniariamente responsvel pelas culpas dos seus agentes; sem, todavia, admittir que o art. 1384 do cod. civ. lhe seja textualmente applicavel. u 63b. Em justificao desta doutrina, que nega a applicabilidade do direito commum aos actos da administrao publica, se costuma fazer duas allegaes principaes. Primeira: O committente ou o mandante noma prepostos ou mandatrios para a gerncia dos seus interesses prprios, mas o Estado ou o poder publico tem funccionarios, conforme ao disposto na lei, para a gesto dos interesses geraes ou communs; e emquanto as pessoas privadas escolhem livremente os seus auxiliares, o Estado no pde siquer conhecer a todos os seus, cuja nomeao e promoo dependem, as vezes, s do concurso ou da antiguidade; havendo, mesmo, auxiliares obrigados do Estado, taes por exemplo, os cidados sujeitos ao servio militar e os officiaes proprietrios de seus postos (proprietaires de leur grade); finalmente, os committentes ordinrios podem e devem fiscalisar todos os actos de seus prepostos e mandatrios," ao passo que o Estado obrigado a proceder por via de instruces e regulamentos geraes, sob a sanco de penas disciplinares ; no pde prepr fiscaes a todos servios, e quando o fizesse, por quem seriam os prprios fiscaes fiscalisados ? Quis custodiei custodes ?12 Segunda: Si se quizesse fazer entrar, nas previses do cdigo civil, as relaes do funccionario com o Estado, taes relaes no seriam as do preposto para com o committente ou as do creado para com o patro (de domestique maitre)t mas as
" Loc. cit., p. 189. C f Sourdat, loo. cit., ns. 1807, sg. 12 Laferrire, ob. cit., 1.1, p. 679. ,Cf. Sourdat, loe. cit., ns. 1348 sg. Estes autores citam decises, confirmativas dos pontos, acima alludidos.

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do mandatrio salariado para com o mandante. Ora, segundo o avt. 1998 do cdigo civil, o mandante obrigado a executar os compromissos tomados pelo mandatrio "na conformidade do poder que lhe fora dado". Aquelle no obrigado pelo que se tenha feito alm, seno, quando o haja ratificado, expressa lou tacitamente.A admisso da doutrina contraria levaria ao resultado de tornar o Estado responsvel por infraces, das quaes seria elle prprio queixar-se, isto , da violao do seu mandato, ou da desobedincia s regras por elle traadas aos seus agentes. Chegar-se-hia, mesmo, pretexto de applicar o direito commum ao Estado, derogao desse direito em prejuzo do Estado.13 63 c.No temos que entrar no exame da procedncia ou improcedncia das duas allegaes, que acabmos de mencionar; importa, todavia, no deixar de dizer, que essa doutrina, seguida pela jurisprudncia franceza,u tida por assaz defeituosa aos olhos dos prprios escriptores nacionaes, mais competentes. Referindo-se ella, escrevera Sourdat: "Ceei revient dire qu'au fond la responsabilit de 1'Etat n'existe pas; da moins, qu'elle ne ser reconnu qu'au gr de l'ad minis tration is Laferrire, loc. eit. w
Laferrire, (t. I, p. 648 sg.) cita decises diversas, que servem para Ulustrar a doutrina acima exposta. Esta preoceupaao de subtrdhir o Estado s disposies do direito commum e, em consequncia, jurisdicao dos tribunaes ordinrios, obedece uma regra tradicional e histrica da vida publica do paiz, prevalecendo na obra da jurisprudncia, ora mais, ora menos, segundo se verifica das decises proferidas em differentes pocas. Mais uma das razes, fortemente allegadas contra a interveno judiciaria nos actos administrativos, tambm a falta de elementos bastantes de informao ou mesmo de competncia dos tribunaes para interpretarem, oom a precisa convenincia, as leis, regulamentos e mais actos, peculiares a administrao publica. Vide: Laferrire, loc. cit., p, 10-11, 675-78, e 688; Sourdat, loc. oit., ns. 1348 sg., 13541356, etc.
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 344 ~ elle-mme, et sans aucune rgle qui la determine 1'avance. | Or, un pareil arbitraire est essentiellement regretable."16 Por sua vez o professor L. Michoud fisra, muito judiciosamente, notar sobre o mesmo propsito: Cest l un defaut grave, parce qu'il fait la part trop large 1'appreciation du juge et peut conduire a des solutions arbitraires. Puis, quine voit que, si 1'ide est vague, elle a surtout le dfaut de ne pas fournir une base solide la responsabilit de l'Etat? Les tribunaux (tribunaux administratifs, aussi bien que les tribunaux judiciaires) ne sont point des arbitres qui puis-sent prononcer une condemnation contre 1'Etat toutes les fois qu'ils la jugent quitable. Ils n'ont pas le droit de disposer des deniers publics, mme pour secourir un malheur quileur parait interessant. Ils ne peuvent faire autre chose que de recon-nitre a la charge de l'Etat une obligation preexistente, soit en vertu d'un texte, soit en vertu d'un prncipe juridique re-connu. Ils ne peuvent se baser sur la simple quit, sans s'ex-poser aux reproches de faire le droit au lieu de Pappliquer. I/aboutissant logique du systme, ce serait la transformation de la demande d'indemnit en reclamation purement gracieuse, adresse 1'dministration elle-mme, qui 1'examinerait, ex equo et oono, en tenant compte de la situation de la victime et de 1'tat des 16 crdits mis sa disposition par 1'autorit bud-gtaire. E fundado nestas consideraes, manifestamente valiosas, o citado autor no duvidara mesmo affirmar, que a alludida doutrina no podia chegar, seno, a resultados negativos; porquanto, " carter les articles 1382 1386 du code civil, c'est | en ralit renoncer au seul point 'appi solide que Von puisse trouver dons notre lgislation pour tablir la responsabilit de VEtatr 17 Infelizmente, essa incerteza ou carncia de base certa de direito positivo, que se nota nos julgados da jurisprudncia franSourdat, loe. cit., n. 1308, signantcr, n. 1856 bis. w Michoud, D la responsabilit de 1'Etat {Bevue du droit public, t. IH, p. 405). 17 Michoud, loo. cit., t. IV, p. 14.
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 345 ceza, ainda se encontra igualmente na morparte dos outros Estados... Sem embargo de que em todos elles o principio da responsabilidade civil abre, cada vez, mais larga entrada na conscincia jurdica; faltam, com tudo, disposies positivas completas, que o appliquem aos diversos casos, de modo justo e conveniente. De resto, cumpre no esquecer que a questo da no applicao do direito commum pessoa do Estado se refere somente aos actos de poder publico ou de governo; porquanto, das prprias decises do Tribunal dos Conflictos e do Conselho de Estado se verifica que, com relao aos actos de gesto, no s, se admitte a applicao desse direito, mas tambm ainda, que, por se tratar de actos sujeitos ao direito privado, ao poder judicirio que compete tomar delles conhecimento e julgal-os, segundo fr de justia.18
A. Batbie (Precis du Cours de droit public et administratif, p. 322; Paris, 1885) d;z a respeito : Cest une question trs controverse que celle de savoir s'il appartient aux tribunaux, ou 1'antorit administrativo de declarei- 1'Btat dbitear. La jurisprudenco du Conseil d'Btat decide qu'ii faut distinguer entre 1'Btat puismnce publique et l'Btat personne prive; dans le promier cas, c'est 1'antorit administrativo qui est competente; daus le second c'est 1'autorit judiciaire. Cette distinction resulte du prncipe de la separation des pouvoirs, et c'est en ce sns qu'il faut interpreter| Farrt directorial du 2 germinal an V. Dans plusieurs affaires, le Conseil d'Etat a consacr la comptenoe administrativo, meme quaud il 8'agissait de dclarer dbiteur VBtat pumance prive (ler mai 1822,4 fevrier 1824, 8 mai 1841); mais, dans d'autres affaires los plus nombreuses, il a renvoy aux tribunaux des demandes qui n'intressaient pas 1'Btat puwance publique (28 janvier 1814, lf> mars 1826, 28 mars 1838,16 raars 1839, 7 dcembre 1844, 10 dcembre 1843, 26 mai 1850, etc.). A plusieurs reprises, ia Coar de Cassation a decide que les tribunaux ordinaires sout comptents poar statuer sur des demandes formes contre 1'Btat, comine responsable du fait de ses agents (30 janvier 1833, 22 janvier 1835, 29 fevrier 1836, 30 janvier 1843, ler aVril 1845, 19 dcembre 1854); cependant la Cour de Cassation n'admet pas cette comptenoe lorsque pour juger la question, les tribunaux auraiont s'occuper d*un prejudico cause par 1'executiou de
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64.Tambm se tem procurado distinguir, no prprio acto li lesivo do funccionario, certos caracteres, segundo os quaes o acto deve, ou no, ser considerado um acto do Estado. Com relao ao modo de vr da jurisprudncia neste particular, dissera tambm Laferrire: Elle distingue entre les fautes de service et les fautes personnelles. Les premires rsultent d'un service mal fait, d'un ordre mal donn, mal compris, imprudemment execute, mais n'ayant cependant en vue que les fonctionnement du service; les secondes consistent dans des dlits, des malversations, des fautes lonrdes, oi apparaissent les passions personnlles de 1'agent plutt que les difficults et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas, 1'agent et personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est de prncipe, que 1'Etat ne repond pas pour lui. Au contraire, les fautes de service sont censes commises par 1'Etat lui-mme, comrae con-sequence d'une organisation defectueuse de ses ser vices, d'une insuffisance dans ses moyens (Vaction ou de surveillance. La responsabilit de 1'Etat n'est pas la responsabilit pour autrui prevue par 1'article 1384 du cod. civil, mais la responsabilit directe: le service public est cens 1'auteur de la faute ; c'est--dire, 1'Etat qui indemnise.19 mesures administra ti ves ou par 1'absenoe de mesures que 1'administration auraifc dl prendre (arr. du 3 juin 1840). La distinction entre 1'Etat puissance publique et 1'Etat personne prive a t admise par le Tribunal des Conflits dans les arrts : 8 fevrier 1873Bransiet, 8 fevrier 1873 Blavco c. VEtat, 25 fevrier 1873 Masson c. 1'Etat, et 17 janvier 1874 ParisLyon-Mitenane.D'prs un troisime systeme, cette distinction est d'nne apprciation fort difficile et aucun texte de loi n'en porte Ja moindre trace; il faudrait dcider que 1'autorit administrativo ser competente pour dclarer 1'Etat dbiteur, sauf le cas ou un texte attribuerait expressement la connaissance d'une catgorie d'affaires aux tribunaux.M. Th. Ducrocq, qui enseigne cette opinion, fait observer 1'appni la tendance du lgislateur introduire dans les lois nouvelles des dispositions expresses chaque fois qu'il veut investir l'autorit judiciaire da roit de declarer 1'Etat dbiteur. M. Daorocq oite en faveur de son opinion:C. d'Etat 20 fevrier
1858 Carcassone; 6 aout 1861 Dkeister; e 7 mai 1862 Vmcent. 19 Laferrire, los. cit, p. 189. A preferencia, que damos sempre autoridade deste autor, vem, no s, do seu saber jurdico incontestvel,

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Como se v, pretende-se faser uma distinco subtil, seno, arbitraria, segundo a qual o acto , ou no , um acto aminist* trativo, dizer, um acto pessoal, ou impessoal do funccionario. Perdido o sen caracter de acto administrativo, o acto torna-se um dolo ou uma culpa do individuo, e como tal, s sendo imputvel a este, ao Estado nada obriga; devendo, conseguintemente, a responsabilidade do mesmo acto ser apurada perante a justia ordinria.20 No ha raso para recusar a possibilidade de distinguir entre os actos pessoaes e os actos funceionaes do individuo-funccionario do Estado; mas affirmar, como regra ou critrio que, quando a culpa for de caracter grave (um furto, um roubo, um acto de paixo pessoal, como diz Laferrire), trata-se de simples culpa pessoal, (faute personnelle) e no de um acto administrativo, excluda, consequentemente, a responsabilidade do Estado-, cousa descabida e sem nenhuma razo legitima, que lhe sirva de fundamento. E' verdade que, segundo o testemunho de Michoud, no se conhece deciso alguma, na qual se tenha feito referencia clara distinco pretendida. jurisprudncia, diz este autor, estabelecera a distinco entre a culpa pessoal e o acto administrativo, apenas, no intuito de subtrahir o funccionario, no caso de acto administrativo, pesquizas ou demandas perante os tribunaes judicirios; mas no se conhece aresto, que haja declarado, em principio, que o Estado no fica sujeito ser demandado no caso de tratar-se de culpa pessoal.81 mas tambm, de oocupar elle o elevado posto de vlce-presidente do Conselho d'Estado.
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Michoud, loc. oit., p. 6-7. Vide : Hic, p. 815, a opinio de Dugait a respeito das culpas pesscaes e culpas da fwnco. 81 Michoud, loc. cit., e nota ibi. ~ Bailby, tratando deste ponto em particular, affirma que a distinco entre actos de servio e factos pessoaes do funccionario tem sido admittida pelos diversos autores, e, em contrario do que Michoud parece affirmar, elle

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Por allar, incidentemente, em subtrabir o funccionario' indagaes judiciaes, no se pense que o mesmo esteja exempto de responder no judicirio pelas culpas ou damnos commettidos contra terceiros, mesmo em razo do cargo. No, de certo. Ao contrario, revogada pelo decreto de 19 de setembro de 1870 a proliibio fundada na legislao anterior de processar os agentes do Governo sem prvia autorisao deste (sans autorisation pralable); tem-se agora como certa e reconhecida, a jurisdico dos tribunaes judicirios a esse respeito, nos limites de sua competncia.8S A questo nica, que subsiste, e com certeza subsistir, emquanto houver as duas jurisdices (Contencioso Administrativo e Autoridade Judiciaria), a de saber,quando os tribunaes de justia ordinria se devero abster de tomar

cita decises do Trib. dos Conflictos e do Conselho de Estado, consagrando o principio dessa distinco. No se conhece, porm, diz Bailby, nenhum critrio seguro, que se deva seguir a respeito; porque um mesmo facto poder, em certos casos, no ser, seno, uma culpa administrativa, e, no entanto, degenerar em culpa pessoal por motivos e ciroumstancias particulares. O autor lembra vrios casos e hypotheses, donde melhor se apura a dificuldade do critrio procurado.Vide:" D la responsalnlit de VEtat'', p.140-147. 22 Quanto aos juizes o cod. do processo (cod. de procedure) j continha disposio expressa consagrando a sua responsabilidade judicial: 1) nos casos de dolo, fraude ou concusso; 2) noutros casos declarados expressamente na lei; 3) quando a lei declara os juizes responsveis, sob a pena de perdas e damnos ( peine de dommages et intrts); 4) quando ha denegao de justia (Cod. cit., arts. 505 seg). Sobre este ponto em particular de vr: Ren Bellanger, Du Juge qui fait le procs sien. Paris, 1892. A responsabilidade do professor, que o art. 1884 lhe reconhecia, no caso do damnos causados pelos aluamos das escolas do Estado, foi substituda pela do Estado (lei de 20 de julho de 1899); visto como o professor publico no podendo escolher, nem o local, nem o pessoal, nem os seus aluranos, a sua responsabilidade exclusiva no facto seria injusta.

 349 conhecimento do feito ou demanda por se tratar, na e3pecie, de um acto, rigorosamente administrativo, e,por conseguinte, fora da sua jurisdico prpria.. -a2a 2. CASOS B DECISES 65.ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE CULPA. Debaixo deste titulo so de comprehender, principalmente, os chamados actos do imprio , a dizer, o exerccio immediato do poder publico, e bem assim, quaesquer outros actos, que o Estado ordena e pra tica, de animo deliberado, fora de toda culpa, sob as suas formas de governo, autoridade e administrao publica, muito embora certo ou consciente, de que taes actos sejam susceptveis de cau sar damno aos direitos individuaes. Entendesse, que so deli berados e executados em nome do bem publico, superior ao dos indivduos particulares, e mesmo s vezes, como necessrios prpria defesa e segurana do Estado. A julgar das espcies occorrentes, a jurisprudncia dominante acerca de taes actos a que vamos expor em seguida. I 65 a. Actos legislativos. A irresponsabilidade pelos actos legislativos affirmada de modo absoluto; estes actos no podem dar logar nenhuma aco nem contra o Estado nem
Vide: Laferrire, ob. cit., 1.1, p. 644 sg. A abrogao do art. 75 da Constituio do anno VIII pelo decreto de 19 de setembro de 1870, observa Bailby, deixou subsistir, o principio que veda aos tribunaes judicirios apreciar os actos administrativos; mas o dito decreto da exclusivamente a esses tribunaes o direito de conhecer das culpas pessoaes, separveis da funco e susceptveis de ser apreciadas, segundo os princpios do direito commnm. Loo. cit, p. 142. Sobre este ponto tambm de ver:E. H. Porreau, De la responsbilit envers les particuliers es fonctionnaires avninistratifs,\ Bordeaus, 1894; Gurin, La responsbilit civile es fonctionnaires pu-\ blics envers lei particuliers, Paris, 1895; Nsard, Theorie juridique de la fonction publique, Paris, 1901; A. Gr. Boulen, De la. reapombilitenvers les partkulier8 es fonctionnaires administratifs, Rennes, 1-902.
sa

 350 contra as pessoas dos legisladores, que hajam tomado parte na sua adopo. Si bem que o legislador deva proceder cora a mxima prudncia, evitando sempre offender aos interesses privados; todavia, si assim no fizer e ferir realmente esses interesses ou direitos, ao prprio legislador que cabe o livre arbitrio de conceder, ou no, a satisfao do damno, porventura, resultante das suas leis e resolues. Conseguintemente, desde que o acto legislativo em questo no consigna, de modo explicito ou implcito, o direito uma indemnisao, a jurisprudncia se tem recusado firmemente a admittir qualquer aco ou reclamao neste sentido.28 Quando o Estado desempenha a sua funco de fazer as leis, no pde incorrer em culpa civil, porque a culpa presuppe a violao de uma obrigao... Mas se o poder legislativo estabelece uma regra de direito, que esteja em contradico cora uma anterior, elle no viola esta ultima; a abroga ou a modifica, haja, ou no, assim declarado expressamente. Pde suc-ceder que, por uma lei ordinria, o legislador derogue s leis constitucionaes; neste caso, elle no as abroga nem as modifica, porque para tanto carece de direito; elle as viola, porque, theoricamente, ellas subsistem em vigor. Se pde dizer que o poder legislativo commettra uma culpa, lato sens. Mas no existe nenhum meio jurdico de fugir applicao de uma lei inconstitucional, e de declarar a fortiori o Estado civilmente responsvel por essa culpa; porquanto em Frana a prpria lei inconstitucional tem, pela fora das cousas e em vista dos meios de execuo que possue o Estado, um caracter imperativo; os nossos tribunaes judicirios ou administrativos, accrescenta-se, no tem o direito de apreciar a constitucionalidade das leis. 23*| 23 Vide: Laferrire, ob. cit., t. II, p. 4 e 13 sg. e decises citadas ibi; Michoud, loc. cit., p. 254-55, e deciso do C. E. 4 abril 1870, ibi citada.
23

Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 166.

 351 65 b.Actos judicirios. Igual irresponsabilidade, coberta pela gide da soberania, se reconhece ao Estado pelos actos dos juizes e tribunaes (despachos e sentenas), cuja legalidade sempre presumida. Mesmo em casos, nos quaes se d talvez um acto illicito da autoridade judicial, em regra, se tem decidido na mesma conformidade. No entanto, em virtude de lei recente (8 de junho de 1895) a irresponsabilidade judiciaria soffrra modificao importante; admittindo-se, agora, a aco de indemnisao contra o Estado em favor dos indivduos, que forem declarados innocentes pela reviso das sentenas criminaes, que os tenham condemnado.24 65c.Actos de governo. Os-actos de governo, propriamente ditos (hic, p. 102, nota 14), so tambm considerados, como pertencentes uma regio superior, distincta da administrao no sentido stricto desta palavra (hic, p. 102, nota 15), e conseguintemente, declarados isentos da obrigao de prestar uma indemnisao, salvo deliberao voluntria por parte do prprio Estado em favor dos interesses do lesado.z5 Quanto aos actos da administrao, propriamente, ainda que predomine tambm a seu respeito o principio da irresponsabilidade; todavia, no so poucas as modificaes ou excepes feitas ao dito principio, como melhor se ver das prprias espcies, de que teremos de fazer meno. Vide: Michou, loc. cit., p. 260 e 275 sg.; Laferrire, ob. cit., t. II, p. 184-85. I I 25 Laferrire, loc. cit., p. 12 e 32; Michoud, loc. cit., p. 256-59. Este ultimo autor cita numerosos julgados neste sentido. Lonn (Les Actes de Governement), depois de haver afflrmado que o individuo tem direitos superiores e anteriores aos do Estado, e qae o Estado os deve respeitar, accrescenta: H existe cepeitant une theorie dans le droitpiiblic franaisl qui peut servir de justificativa aux atteintes les plus graves aux droits indim* diiels; c'est la theorie dite des actes de governement. Loc. cit., p. 6.
24

 352 65 d. Desapropriao, e occupao temporria da propriedade por utilidade ou necessidade publica. Toda desapropriao, feita por causa de utilidade publica, d ao lesado o direito de uma indemnisao ; este direito est reconhecido em lei expressa ; conseguintemente, jamais fora elle recusado ou posto em duvida pela jurisprudncia.26 Um direito anlogo de indemnisao reconhecido, no caso de occupao temporria da propriedade alheia. Apenas, quanto occupao temporria, se admitte uma excepo em favor dos servios militares, notadamente em casos de guerra, si as necessidades da defesa exigirem semelhante medida. A prpria lei(dec. de 10 agosto de 1853, art. 39) o declara : "Qualquer construco, qualquer privao de goso, qualquer demolio, destruio ou outro damno resultante de um facto de guerra ou de uma medida tomada de defesa, seja pela autoridade militar durante o estado de sitio, seja por um corpo de exercito ou destacamento, em face do iniVide: Aubry et Rau, Cours de droit civd (ranais, t. II, 193, p. 297 sg., 5a edic. Paris, 1897. Neste logar se acha indicada a legislao francesa, tanto relativa propriedade imraovel em geral,como a certos casos especiaes, e bem assim, a citao de decises concernentes do Conselho de Estado. Talvez devido circiimstanci a de o direito de indemnisao no caso de desapropriao por utilidade publica se achar hoje declarado ou geralmente reconhecido em artigo do prprio direito constitucional, a mor-parte dos autores no se referem esta espcie de leso, quando se occupam do thema da responsabilidade civil do Estado. Entretanto no nos parece que essa omisso seja assaz justificvel; ao contrario, pensamos com P. Palazzo que, precisamente, neste reconhecimento de indemni-sar o damno, proveniente da desapropriao por utilidade publica, se offe-rece argumento irrecusvel, de que o Estado -poder publico, no obstante agir em vista dos fins ou da necessidade publica, 6 o primeiro a se confessar obrigado a reparar as leses do direito individual, e que, portanto, se mostram incoherentes os que, admittindo a responsabilidade de indomnisar no caso da desapropriao, negam-na, comtudo, nos outros casos de leso da propriedade privada, sob o pretexto, de que o Estado age na sua qualidade de poder publico ou soberano.Vide: Palazzo, ob. cit., p. 31-.32.
26

 353 migo, no d lugar nenhum direito de indemnisao." Entre tanto devemos ajuntar, que a despeito dos termos categricos da lei, que acabam de ser citados, mesmo se tratando de caso de guerra, a jurisprudncia tem, por diversas vezes, reconhecido o direito de indemnisao a favor dos indivduos lesados em dadas circumstancias do facto. n Quanto desapropriao, propriamente, o prejuzo resultante se pode estender um grande numero de pessoas, taes como: o proprietrio, o usofructuario, o usurio, o rendeiro, o locatrio, o sub-locatrio, etc.; a todas ellas se reconhece direito a uma indemnisao distincta, e esta deve ser arbitrada por um jury, segundo regras estabelecidas na lei.26* 65 e Actos de policia e segurana publica. Estes actos se distinguem principalmente em medidas de ordem publica, e medidas de policia sanitria ou sade publica. 1) Quer no uso das medidas expressamente declaradas nas leis, quer no emprego de outras excepcionaes, que o governo ou a autoridade publica ponha discricionariamente em pratica, para o fim de manter a ordem publica, se podem, sem duvida, dar frequentes leses dos direitos individuaes, no s, da liberdade, mas tambm, da propriedade privada; isso cousa sabida, e que ningum pensar em contestar. Todavia a regra geral da matria : o Estado no responde civilmente pelos damnos provenientes de semelhantes actos, muito embora, no caso de culpa dos respectivos agentes, possam estes, s vezes, ser chamados pessoalmente a responder pelos abusos commettidos.27
Estas regras se acham devidamente expostas por Siraonet (Droit Public et Adm., n. 961) e illustradas pelas decises da Corte de Cassao proferidas sobre os casos occorrentes, 27 Nos casos de omisso se sustenta tambm o principio da irresponsabilidade. Assim se deeidio, por exemplo, na omisso dos agentes da administrao em tomar as medidas precisas de segurana contra manifesta23 n. c.
28

 354 Um dos actos do poder publico, praticado no intuito de manter a ordem publica, e que assume, s por si, um caracter da maior gravidade, o Estado de sitio. Elle pode ter em vista, no s, a segurana interna, como, externa do paiz, em dado momento. Segundo a lei que regula a matria na Frana (lei de 9 agosto de 1849, e de 3 de abril de 1878), as medidas excepcionaes do estado de sitio consistem: em autorisar buscas, em afastar os indivduos suspeitos (les repris de justice) e as pessoas no domiciliadas, em apprehender armas e munies, e em prohibir as reunies e as publicaes, consideradas perigosas. Os cidados, diz a prpria lei, continuam, no obstante o estado de sitio, a exercer todos os direitos garantidos pela Constituio, cujo goso no se considera suspenso em virtude do dispositivo citado. E' pois natural, observa Laferrire, que, conservando os direitos deixados intactos pela declarao do estado de sitio, os cidados conservem igualmente os recursos e as aces de justia, que servem de sanco a esses direitos.28 No entanto, a julgar pelas decises at agora proferidas, j pelo Tribunal dos Conflictos, j pelo Conselho de Estado, relativamente a pedidos de indemnisao por damnos causados durante o estado de sitio, se chega convico de que semelhante indemnisao no admittida, sob o fundamento de se tratar de medidas tomadas no exercido e limites de poderes consagrados es popalares, que constrangiram a um individuo particular a deixar a cidade, onde exercia a sua profisso (C. E. 8 de janeiro de 1875). Do mesmo modo se decidio a respeito do accidente cansado por nm tiro dado por desconhecido, sendo a policia acousada da falta de devida vigilncia, que obrigada (C. B. 13 de janeiro de 1899). Na deciso o Conselho de Estado declarou positivamente: "E' de principio, que o Estado, como poder publico, e notadamente no que respeita s medidas de policia, no responde pela negligencia dos seus agentes."Esta ultima deciso fora, todavia, objecto de critica fundada. Vide : Bailby, ob. cit.,| p. 170-171. 28 Laferrire, loc. cit., p. 37.

 355 na lei.. ,29 A expresso limites parece indicar que, transpostos estes, a indemnisao pode ter logar. No ha, porm, decises explicitas, que autorizem a affirinar, ou a negar, o principio da responsabilidade civil do poder publico sobre este particular. 65 f. Fallando, em geral, das medidas policiaes sobre a ordem ou segurana publica, cumpre, entretanto, no omittir: a irresponsabilidade por taes medidas s se estende quellas, consideradas necessrias e prprias do fim indicado, manu\teno da ordem, e no, a todos e quaesquer actos, que se praticam a titulo de policia, porventura, lesivos dos direitos in-dividuaes da liberdade e propriedade. No, positivamente no: isto seria contradictorio ao principio geral, que reconhece ao Estado a obrigao essencial de defender e garantir esses mesmos direitos, e, alis, um dos fins immediatos das prprias medidas policiaes, cujo emprego o Estado autorisa aos seus func-cionarios.80
S&o de ver: T. 0. 26 julho de 1873, CasoPelletier; C. E. 5 julho de 1874, Caso Chron; 24 dezembro do 1875, Memorial des Yosges. Anteriormente : C. B. 5 janeiro de 1855, Caso Boul; 10 janeiro de 1855, Caso Dautreuille. Os ltimos arestos versaram sobre daranos causados a typographias, onde se publicavam jornaes interdlctos em virtude do estado de sitio. Laferrire, loc. oit. 8( > Tout (Vabord elle (1'irresponsabilit) n'existe que si 1'aote reproche au fonctionnaire a t fait rellement dans uu but de police, pour proteger les interts que la puissanoe publique a pour mission de dfendre. Elle cesse au contraire, lorsque le pouvoir confie au fonctionnaire a t dtourn de son but... Michoud, loc. oit., p. 260. Nos termos da lei de 5 de Abril de 1884 (art. 106), as oommunas so civilmente responsveis pelos estragos e damnos, resultantes de crimes e delictos commettidos, por fora ou violncia nos seus territrios, em consequncia de tumultos ou ajuntamentos armados ou no armados, seja contra as pessoas, seja contra as propriedades privadas. "E" ama excepo notvel, diz Journ, ao principio da separao dos poderes e a regra, que o Estado, o departamento e a communa no so jamais responsveis pelos seus actos de policia ou peta negligencia de no haverem tomado as ne29

 356 Assim , que se podem citar, como exemplos, alem de outros, os casos seguintes: No fechamento de uma fabrica de phosphoros, feita pretexto de medida policial, mas, em verdade, para assegurar o monoplio do Estado e evitar, por esse meio, a necessidade de sua desapropriao e consequente indemnisao, foi reconhecida a responsabilidade do Estado de pagar ao individuo lesado a indemnisao pedida.31
cessarias medidas a respeito ". M. Journ, Pres Elem. de droit administratif, pag. 131, Paris 1904. Ha nisto, sobretudo, uma condradico, diz outro autor, pois, emquanto se impe semelhante obrigao s communas, d-se o contrario com relao ao prefeito, isto : quando os actos de policia so exercidos por este em nome do Estado, elle irresponsvel pelas consequncias dos mesmos actos lH. Bailby, ob. ct., p. 171-72. 31 0. E. 4 dezembro de 1879. Esta doutrina tem sido igualmente applicada contra as communas, quando o maire nega o alinhamento de rua ao particular, com o propsito de impedil-o de construir, e evitar, desta sorte, uma desapropriao, que as vezes se afigura de necessidade prxima para a communa. (C. E. 18 julho de 1873; 11 julho de 1879; ap. Michoud, loc. cit). Sobre a matria especial de monoplios industriaes que o Estado se reserva, cumpre attender. Em uns casos a lei os tem estabelecido, guardando inteiro silencio quanto questo de indemnizao. Assim succedeu com relao fabricao do tabaco, segundo a lei de 12 de fevereiro de 1835, declarando, a esse respeito, o Conselho de Estado: que o Estado no podia ser responsvel pelas consequncias das leis que, num interesse geral, prohibem o exerccio especial da industria...; que a lei de 12 de fevereiro de 1835, interdictando a fabricao do tabaco, no havia aberto nenhum direito indemnizao em proveito dos individnos que anteriormente se entregavam essa fabricao (C. E. lide janeiro de 1838, Duchatelier; '28 de maio, Mathon). Do mesmo modo a lei de 2-6, maio de 1837 monopo-lisou era favor do Estado a industria ou explorao das linhas telegraphicas sem cogitar de indemnizao aos particulares, e o Conselho de Estado se recusou por isto a reconhecer semelhante direito s em prezas, que foram desapossadas desse ramo de industria (C. B. 6 agosto de 1852, Ferrier). Em outros casos, porm, a lei estabelece o monoplio e, ao mesmo tempo, o direito indemnizao respectiva. Foi o que fez realmente a lei de 2 do agosto de 1872, a qual attribuindo ao Estado o monoplio da fabricao e

 357 Na apprehenso de objectos, por mais legitimo que seja o acto da autoridade policial, o Estado se constituo responsvel pela sua restituio a quem de direito; e assim no o fazendo, rece sobre o mesmo a obrigao de indemnisar.sa Neste caso particular se tem entendido que o acto da autoridade publica, tomando, pela guarda dos objectos, o caracter de deposito, entra na categoria dos actos de gesto; razo, ento determinante da responsabilidade do Estado. 65 g. 2) Quanto s medidas, que a autoridade publica [pode tomar contra a invaso ou propagao das epidemias, epizootias, e a carestia de viveres ou gneros alimentcios, a doutrina applicavel espcie, segundo Laferrire, a seguinte: Em geral quanto policia sanitria, o Estado ou o governo autorisado por lei expressa (de 3 maro de 1822) a interdictar as fronteiras terrestres e martimas, por meio de quarentenas e cordes sanitrios, s pessoas, &s mercadorias, aos navios e a outros instrumentos de transporte que sejam susceptveis de transmittir o contagio. Pode igualmente adoptar medidas de proteco interna, declarando interdictas as localidades contaminadas. Taes medidas so verdadeiros actos de soberania, cuja sanco assegurada por penas severas, inclusive a pena de morte (lei cit., art. 7., sg); sobre ellas no se admitte revenda dos phosphoros chiiuicos, ajuntara logo, que os particulares nol podiam ser desapossados das suas fabricas o do direito de exercer a industria, seno, por via da desapropriao (Trib. de Marselha 25 de maro de 1874; Trib. de Dijon 24 de novembro de 1875; Trib. do Bourges 11 de dezembro de 1875). Diz-se que as razoas differentes das leis sobre a matria vm de qne, em uns casos, o Estado priva aos particulares da industria, nao em vista de um lucro, mas de um fi.ni de ordem, segurana ou sade publica; ao pa*so que, era outros, o Estado, visando um lucro, nao se deve enriquecer a custa dos particulares, aos quaes priva de sua explorao lucrativa. Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 187-88. 8 C. E. 2 maro de 1883; 20 janeiro de 1884; ete.

 358 urso algum contencioso no intuito de annullar as deliberaes tomadas ou de obter a reparao dos damnos causados na sua execuo (lei de 21 julho de 1881, art. 24, sg). Todavia, si, como medidas governamentaes, tem ellas este caracter de irresponsabilidade, comtudo, os actos da sua execuo pelos respectivos funccionarios so sujeitos a certas regras de fundo e de forma, e a no-observancia destas regras pode dar logar responsabilidades. Por exemplo, em um aresto de 26 fevereiro de 1863 (Caso Ouilbaud) o Conselho d'Estado, no obstante ter decidido "que os damnos, causados aos particulares na execuo de medidas sanitrias, no podem dar logar a nenhum recurso contra o Estado," examinara, entretanto, o fundo da questo para saber, si a ordem de pr a pique e fazer submergir um navio infectado de febre amarella, como meio de desinfectai-o, tinha sido regularmente dada e notificada, e si na sua execuo se haviam guardado todas as precaues que as circumstancias comportavam 83; donde licito inferir que, no caso dos actos alludidos no terem revestido todas as formas legaes, o pensamento do Conselho de Estado fora apparentemente, que a irresponsabilidade devia cessar... A matria da sade publica e das medidas ella concernentes agora regida na Frana pela recente lei de 15 de fevereiro de 1902, com algumas pequenas modificaes feitas pela de 7 Abril de 1903, e pelos vrios regulamentos expedidos neste ultimo anno. Segundo a nova legislao a autoridade sanitria se acha revestida de amplos, seno, discricionrios poderes em relao s medidas de policia sanitria. Mas, isto no obstante, o direito de indemnisao foi reconhecido, ao menos, em dous casos: 1) quando a autoridade {ordena a destruio de moveis, susceptveis de transmisso ou contagio da peste (lei de 1902, art. 26); 2) quando, em se tratando de prdios, for
33

Laferrire, loc. eit., p. 42.

 359 reconhecida a insalubridade dos mesmos por causas permanentes; devendo-se, neste ultimo caso, proceder a sua demolio, mas, mediante prvia desapropriao por utilidade publica feita nos termos da lei reguladora desta matria (lei cit., art. 18)-M Por emquanto, no se conhecem ainda decises judiciarias sobre leses dos direitos individuaes, porventura, resultantes das medidas autorisadas na recente legislao sanitria, de que vimos de faliar. Quanto policia sanitria de animaes, o governo pode igualmente vedar a entrada dos que forem susceptveis de communicar a sua doena contagiosa -, mandar matal-os nas fronteiras e tomar outras medidas prudentes contra a invaso da epizootia no paiz (lei cit. de 1822, art. 5); assim como, poder prohibir a exportao dos animaes afFectados de doenas contagiosas. Sobre todas estas medidas no se admitte nenhum recurso contencioso ou pedido de indemnisao (lei de 21 de julho de 1881, art. 18). Tratando-se, todavia, de medidas internas, diz Lafrrire, razes de equidade tem feito admittir a indemnisao em favor dos proprietrios dos animaes, mandados matar pela policia, guardadas certas condies impostas (Lei de 1881, arts. 14 a 22; 0. E. 16 maio de 1884, Caso Lafon). I Quanto s medidas contra a carestia, ellas podem notadamente consistir em vedar o consumo de determinados cereaes ou o emprego de certos gneros alimentcios para fins puramente industriaes. No ha lei expressa, que d semelhante faculdade ao governo; mas este tem usado delia, apoiando-se na tradio. E o facto , que o Conselho de Estado, tendo tomado conhecimento de um pedido de indemnisao, fundado no prejuzo causado aos industriaes pelo acto do governo (decreto de 26 de outubro de 1854) que vedara a "distillao dos cereaes e de qualquer outra substancia farincea prpria para alimenta8

* Vido*. Hio, oap. VI,medidas sanitrias, nota "demolio de prdios."

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o", decidira: que uma tal prohibio era uma medida de governo, tomada no interesse geral e da segurana publica, e que, conseguintemente, no cabia ao Estado a responsabilidade pelos prejuzos particulares dalii resultantes.86 65 h. Actos ou factos de guerra. Tratando-se de actos de guerra, quer osdamnos sejam occasionados pelos inimigos, quer pelas necessidades da defesa nacional, a regra : que elles no cream para o Estado a obrigao de indemnisar.36 No ha duvida, que, mais de uma vez, o Estado tem concedido reparao aos indivduos pelos (Jamnos resultantes da guerra87; mas, assim o tem feito, no, em reconhecimento de um direito dos mesmos, e sim, por consideral-o de equidade, ou um acto de boa politica para os interesses econmicos da collectividade. Cumpre, porm, observar que, nem todo facto, praticado na guerra ou em vista da guerra, deve ser considerado exempto
C. B. 26 fevereiro de 1857, Caso Cohen. Cf. H. Bailby, loc. cit.,p. 196-97. 36 Sourdat, loc. cit. ns. 1305 e 1331; Ibidem: C. B. 11 maio, 1854; 18 agosto, 1857; 9 maio, 6 junho, e 8 agosto, 1873, etc. 87 As leis de 6 setembro de 1871, de 7 abril de 1873 e 28 julho de 1874 autorisaram indemnisaces pelas perdas soffridas em consequncia da guerra estrangeira ou civil. Mas nos pareceres e noutras declaraes, feitas pelos legisladores, ficou accentuado, que, com isso, no se pretendia crear um direito indemnisao, nem consagrar uma divida do Bstado ;| tratava-se apenas de um acto de beneficncia ou generosidade nacional, segundo a expresso de Thiers. Vide: Laferrire, loc. oit., p. 54; Sourdat, loc. cit., n. 1331; Michoud, loc. cit.; H. Bailby, ob. cit., p. 174-75. Em todo caso, s o poder legislativo tem o direito de conceder, ou no, indemnisao por perdas semelhantes; o poder executivo carece deste direito, conforme se pronunciou o Conselho de Estado (18 maio de 1877) sobre uma reclamao do Banco de Frana, relativa somma de sete milhes de francos que lhe haviam sido extorquidos pela communa levantada em insurreio. No seria preciso accrescentar,que o conhecimento das reclamaes a respeito de actos de guerra pertence ao Contencioso Administrativo, com excluso dos tribnnaes judicirios.
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 361 de indemnisao. Quando as medidas so a consequncia do estado actual de guerra e immediatamente necessrias ao ataque ou defesa na luta com o inimigo, sem que, alis, importem uma posse permanente das cousas, no ha certamente direito indemnisao; mas quando se trata de actos livremente ordenados, como medidas de precauo, esse direito admissivel. Particularisando, pensa Sourdat, que a destruio de uma ponte para cobrir a retirada das tropas, e o incndio de habitaes, causado pelo ogo da artilheria, podem servir para illustrar o caso: na primeira hypothese, ha uma verdadeira desapropriao por causa de utilidade publica, e portanto, indemnisavel; na segunda, o damno deve ser considerado, como resultante da fora maior, e portanto, no indemnisavel.w Laferrire, enumerando os casos provenientes da guerra, nos quaes, segundo a jurisprudncia, se d, ou no, a obrigao de indemnisar os damnos, clasificra-os desta sorte: No so de comprehender entre os actos de guerra: Io as operaes preparatrias, taes como, o fornecimento dos exrcitos, a mobilisao, a concentrao, os transportes de tropas e de suas equipagens, as marchas e manobras dos exrcitos em caminho para o theatro das hostilidades; 2o as medidas preven-, Uvas de defesa, consistentes em trabalhos feitos nas praas de guerra ou seus arredores ou em pontos estratgicos, na previso de um sitio ou doutras eventualidades que se possam dar; 3o as requisies militares, quando feitas no territrio nacional para satisfazer s necessidades do exercito nacional. Sobre estas requisies em particular, a lei 3 julho 1877 reconhecera expressamente o direito de indemnisao. So, ao contrario, de considerar, como actos de guerra: o I todos os damnos provenientes de facto do inimigo, mesmo em
Sourdat, loo. olt. Cf. C. E. 13 maio e 6 junho, 1872 ; T. C. 11 o 25 janeiro, 15 maro, 1873; C. C. 27 janeiro, 1879.
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suas operaes preparatrias, porque tudo que vem do inimigo tem um caracter de coaco e fora maior para o paiz invadido, seus habitantes e seus haveres; 2o todos os damnos, qnaesquer que sejam os seus autores, que resultam dos encontros mo armada, de estragos causados pelos projectis e pelos combatentes, das occupaes, demolies, trincheiras, aterros, e outras obras feitas no campo da batalha, e nos seus arredores immediatos (ses bords); 3o todas as occupaes e destruies operadas para a defesa das praas de guerra durante o estado de sitio especial (previsto na lei 10 julho 1791 e decretos de 24 setembro 1811,10 agosto 1853 e 4 outubro 1891); 4o todos os actos em geral,, que se prendem s necessidades immeiatas da luta .89 Nenhuma dificuldade, acerescenta Laferrire, se levanta acerca dos dois primeiros pontos indicados (factos do inimigo e combates) ; mas os dois outros (estado de sitio das praas de guerra, e necessidades immediatas da luta ) tem dado logar a questes de direito e & decises controversas da jurisprudncia... Quanto ao estado de sitio, o qual no se deve confundir com o estado de sitio politico (previsto pelas leis 9 agosto 1849 e 3 abril 1878), preciso, que o mesmo seja effectivo, e declarado nos termos da lei. Durante o estado de sitio (por motivo de guerra) os poderes da autoridade civil e a sua jurisdico em matria de delictos so transferidos autoridade militar, a qual se considera investida de poderes discricionrios para os fins da sua investidura; e como os seus actos so considerados, verdadeiros actos de guerra, no se pode pedir, a respeito, nenhuma indemnsao por via contenciosa. Apenas, (conforme lei citada de 3 julho 1877), se admitte o direito de indemnsao, relativamente s requisies de gneros e ao uso ou gso de outros objectos moveis ou immoveis nas condies previstas.40
88 40

Loc. cit., p. 57-58. Vide: H. Bailby, loc. cit., p. 100-92.

 363 Mas pergunta o autor: fora deste estado de sitio da lei 1791, no ficam as pessoas e as propriedades particulares igualmente sujeitas s mesmas imposies da guerra? A jurisprudncia assim no tem admittido, ao menos, de um modo absoluto. Ella s tem reconhecido o caracter de actos de guerra s demolies, destruies de colheitas, damnosdetoda sorte, operados nos arredores de uma praa de guerra, no somente, durante o sitio effectivo, mas ainda no perodo anterior, em que o sitio se mostra imminente.41 Isto no quer dizer, que todas as obras feitas no intuito da defesa, mesmo depois de declarado o estado de sitio, mas no relativas praa ou pontos em sitio effectivo, tenham sido consideradas actos de guerra pelas diversas decises da jurisprudncia. *2 A regra, applicavel ao estado de sitio effectivo, o igualmente para os casos succedidos em perodo de combate. Fora do combate ou do sitio, o que prevalece em relao s praas de guerra, assim como, em relao aos exrcitos, :ou medidas preventivas, que do direito indemnisao;ou medidas impostas pelas necessidades immediatas da luta, pela imminencia do sitio ou do combate, que supprimem esse direito por serem actos de guerra, como j se disse. ** Vide: C. B. 23 maio 1873 (destruio de edifcios); 6 junho 1873 (incndio de colheitas para subtrahil-as ao inimigo);1 maio 1874(incndio do uma estancia de madeiras para evitar que servissem ao inimigo); apnd Laferrire, loc. cit., p. 63. *-| 43 Vide: Decises do C. B. 13 maio, 1872 e do T. C. 11 janeiro, 1878. Negon-se o caracter de actos de guerra: as obras executadas em Pariz antes do desastre de Sedan e da marcha do inimigo sobre esta Capital (C. E. 3 julho, 1894, Maurice); as executadas em Lyon no mez de setembro, quando anda nenhum estado de sitio ameaava a referida cidade (C. B. 13 maio, 1872,Brac de la Perrire); as executadas em Belfort, dous mezes antes da investida, poca, em que o estado de sitio nao parecia imminente (C B. 15 maro, 1878, Fkreck; 16 maio, 1874. De Riencourl); 13 fevereiro, 1874. Batteux)." 48 Laferrire, loc. oit., p. 66
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Sobre este ultimo ponto, " necessidades immediatas ", o aresto do Conselho de Estado de 9 maio 1873 (Pesty Remond) contm a doutrina corrente. Tratava-se da occupao de uma propriedade situada perto de Versailles por um corpo de tropas reunidas para o segundo sitio de Pariz; e sustentou-se que essa occupao no tinha o caracter de um acto de guerra, visto como a autoridade militara havia deliberado livremente, e que, alm disto, no se achava no theatro prprio das operaes do sitio. O Conselho de Estado, porm, respondera, que a occupao se havia imposto, como uma necessidade das operaes militares dirigidas contra Pariz e para o fim de fornecer um logar de acampamento uma parte das tropas destinadas a participar dessas operaes; que ella cessara, desde que as tropas se haviam ap-proximado de Pariz, e que, em taes circumstancias, devia ser considerada facto de guerra... Nos considerandos da deciso, se disse: A doutrina, que no v o acto de guerra, seno, no acto fatal, a aggresso brutal, subdivide arbitrariamente uma operao nica. Ella admitte o facto da guerra l onde se estabelece a bateria, l onde troa o canho, l onde se move a columna do assalto; mas no o admitte, onde acampam os homens promptos a formar a sua columna, onde esto as reservas das tropas, da artilharia, das munies, que permittem entreter o fogo e utili-zar-lhe os effeitos,como si um facto fosse possivel sem o outro, como si no fossem as faces diversas de um mesmo objecto, que o exercito sitiante ...4 De accordo com a doutrina mencionada, e, conseguintemente, no dando direito indemnisao, tem sido esta recusada igualmente nos seguintes casos:na tomada de moinhos e de forragens em terrenos occupados pelo exercito sitiante (C. E. 11 maio 1854, CiviU)\ no corte e devastao de plan44

Apud Laferrire, loc. oit., p. 58-59.

 365 taces para as necesidades das tropas dos postos avanados (0. E, 1 maio 1874,Defretne); na tomada de saecas de l para amortecer os projectis (C. E. 8 junho 1873,Faglim); etc. I No ha mister insistir, que se trata de factos que, bem ou mal, se consideram motivados pela necessidade actual imme-\ diata; desde que assim no sejam, devem entrar na categoria dos actos preparatrios ou preventivos, e como taes, susceptveis de indemnisao.45 Conforme ultima regra foi, por exemplo, recusado o caracter de actos de guerra s occupaes de terrenos e s obras de fortificao, feitas em dezembro de 1870 nas linhs de Carentan, para defender a pennsula de Contentin contra uma aggresso, que no estava imminente, e que no se deu jamais, e bem assim, as que foram feitas para fortificar os arredores do Havre em uma poca, em que o inimigo no mostrava ainda o designio de nenhum ataque (C. E. 28 junho 1873, Dumont \ T. C. Io fevereiro 1873, de Pomereu). 65i. Obras pblicas em geral. A regra desta matria : que o Estado toma sua conta todos os damnos resultantes da execuo, boa ou m (irrprochble ou defectueuse), das obras publicas que elle emprehende. Em certos casos dita regra pde soffrer restrices, tornando-se a responsabilidade do Estado, umas vezes, somente subsidiaria, e outras vezes, insubsistente mesmo; mas taes restrices, que se devem apoiar na legislao especial sobre a matria, no destroem o principio geral estabelecido.46 A. administrao, embora conservando-se no limite dos Laferrire, loc. oit., p. 60.Cf. Batbie, Prcis de droit public et! administratif, p. 323-24. Pariz, 1885. B Todas as reclamaes da espcie so do conhecimento do Contencioso Administrativo, salvo o caso de indemnisao por damnos em imraoveis, resultantes de obras executadas, distantes das praas de guerra, cujo o conhecimento pertence ento ao Judicirio. (T. C. I fevereiro 1873, de Pomereu). 48 Michoud*loc. cit., p. 274-75 ; Cf. H. BaUby, loc, cit., p. 199 sg.
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 366 seus direitos, ou mesmo, no desempenho das obrigaes que lhe so legalmente impostas, no fica por isto menos sujeita a reparar os damnos causados na execuo das obras publicas. . . Estas devendo aproveitar a collectividade, justo que os seus encargos sejam igualmente repartidos entre todos. A jurisprudncia admitte mesmo, que a responsabilidade de reparao possa subsistir nos prprios casos de fora maior distinguindo entre os effeitos, naturaes e directos, desta fora, e as aggravantes, que a obra publica possa occasionar. Por exemplo, d-se a supposta aggravante dos effeitos, quando a violncia ou durao de uma inundao augmentada, ou por trabalhos executados no curso das aguas e nas suas margens, ou por aterros de estradas de ferro, retardando, em consequncia, o escoamento da enchente e o enxugamento das terras.47 Alem disso, a regra comprehende, tanto as obras publicas,*9 mandadas executar directamente pelo Estado, como as que se fazem executar por adjudicao (concesso), e ella se refere, no s, aos damnos causados s pessoas, como tambm, s cousas. 9
Laferrre, loo.cit., p. 156-157.Segundo diz Sourdat, diariamente se concedem indemnisaes, por damno directo e material, aos proprie trios, cujos terrenos tenham sido inundados, quer em consequncia do obstculo posto pelas obras ao escoamento das aguas naturaes das suas propriedades ou de propriedades superiores, quer em consequncia do re fluir das aguas de uma ribeira, occasionado pela sabida insuficiente dei xada s mesmas (O. B. 3 setembro 1844; 9 janeiro 1849; 25 abril e 19 agosto 1855 ; 28 janeiro 1886. Sourdat, loc. cit, n. 434. 48 A expresso obras publicas tem na technica da administrao francesa uma significao assaz lata; nella se comprohendem, nao s, as obras, que se fazem geralmente sob a direco immediata da administrao, ou por empreitada, mas tambm, as que se fazem,mediante concesses, como as estradas de ferro, os trabalhos de canalisa&o, os abastecimentos dagua, o fornecimento de gaz e electricidade nas cidades, a construcao conservao de estradas ou vias publicas, etc, etc. 49 Sourdat. ob.cit., t. II, n. 1830 bis.
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 367 Mas, para que haja um damuo uo sentido jurdico da palavra, observa Laferrire, preciso, segundo a formula consagrada pela jurisprudncia, que o damuo seja directo e material: directo, isto , que a obra publica seja a sua causa immediata, e no simplesmente, a occasio; material, isto , que se prejudique physicamente propriedade, sua explorao, ou ao seu accesso. Importa ainda, que o damuo seja actual e certo e, no somente, eventual ou provvel; que, finalmente, no se trate de simples consequncias naturaes das obras feitas, as quaes, embora diminuam vantagens das propriedades contguas, nem, por isto, as damnificam de modo directo. Gomo exemplos relativos esta ultima condio, o citado autor declara, que a diminuio das vistas de uma propriedade por obras que a encobrem, o bruido que causa a passagem de trens sobre uma ponta metallica,os incommodos temporrios, occasionados com os servios da reparao de uma via publica, e outros taes, no podem obrigar a administrao publica prestar nenhuma ndemnisao.50 65 j.Agora, em contrario, como casos, que servem para melhor illustrar a applicao da regra geral da responsabili dade, bastara citar os seguintes : I Em consequncia do levantamento do nivel de uma rua, um estalajadeiro vio-se obrigado a modificar as disposies do seu estabelecimento; e por isto, pediu, uma ndemnisao pela interrupo da sua industria e deteriorao dos moveis e mais objectos. O damno foi considerado uma consequncia immediata das obras ordenadas; e portanto, um damuo directo (O. E. 6 julho 1858).B1 Mas, si a abertura de uma nova rua, mudando a corrente da circulao popular, acarretar uma diminuio nos
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Laferrire, loe. oit., p. 158.Cf. Sourdat, ob. cit., 1.1, n. 431. 61 Simonot, Dr<t public et administratif., n. 1039.

 368 lucros dos negociantes estabelecidos nas outras ruas visinhas; o danino aqui no , seno, uma consequncia remota da execuo das obras, isto , um damno apenas indirecto e, por- | tanto, no dar logar nenhuma indemnisao.52 Quando a construco de um caminho de ferro ou de um aterro altera as condies de salubridade e de habitao de uma casa, privando-a de luz e ar, ou tornando o seu accesso mais * difficil; ha nisto um damno material (C. E. 3 julho 1861). Mas si o aterro fosse feito uma grande distancia da casa, e somente lhe tirasse a vista de uma bella paysagem, semelhante prejuzo seria considerado de difficilima apreciao pecuniria, por no haver nisto um damno material... (C. E. 25 maro 1867).53 Commummente succede, que os moradores lateraes das vias publicas gosam de permisses diversas em vista desta si tuao; ess&s permisses no constituem, todavia, um direito para aquelles que as tem e, apenas, um goso precrio, visto tratar-se de cousa do domnio publico, que inalienvel e imprescriptivel. Si pois, uma obra publica nullificar algum goso da espcie, dahi no resultar direito indemnisao. M Do mesmo modo seria de decidir em todos os mais casos an logos. E' ainda de attender, qUe o damno resareivel deve resultar de um facto, que no se entenda comprehendido no legitimo H Ilidem.- Cf. Sourdat, loc. oit., n. 437. V| 3 Casos ha, em que o damno pde ser directo e material, sem que haja contacto physico immediato entre as obras e a propriedade lesada. Assim: a derivao de um rio acarreta o fechamento de usinas estabelecidas no seu percurso, e os mineiros, ainda que collocados a grande distancia da agua derivada, soffrendo por esse facto um damno, tm direito a ser indemnisados. Simonet, loc. oit.Cf. Sourdat, ob. cit.,t. I, ns. 431-32. Este ultimo autor cita outros exemplos importantes sobre casos de daninos directos e indirectos, etc. 61 Simonet, loc. cit.

 369 exercido do direito de proprietrio. Em principio, no se pde desconhecer que o proprietrio tem o direito de fazer no sen solo todas as construees ou escavaes que bem lhe paream; no devendo indemnisao alguma ao proprietrio visinuo, si usando strictamente do seu direito, as obras, por elle efectuadas, vierem causar algum prejuzo a este ultimo. administrao publica no deve ter a este respeito direitos menores, que o particular ; e por isso se tem decidido muitas vezes, fazendo-se applicao dos princpios do cdigo civil (art. 552), que nenhuma indemnisao devida aos proprietrios visinhos, pelo facto de as valias ou poos, feitos em execuo de obras nos terrenos do Estado, haverem feito estancar as fontes que regavam as suas terras (C. E. 14 dezembro 1877; 11 julho 1879.)55 Mas tambm se tem entendido que nem sempre se devera decidir de accordo com as regras invocadas do direito civil, que rege as relaes ordinrias de visinhana entre os proprietrios privados. Por exemplo, si em vez de uma simples valia, se tratasse da abertura de um tnel perfurado atravez de terrenos, cujo fundo fosse adquirido por via de desapropriao para esse fim; os damnos dahi resultantes j no seriam considerados, como consequentes do uso normal da propriedade, e, por

Loo. cit., n. 1041.Na derivao de uma ribeira para o fim de melhorar um porto, fora aberta uma grande valia nos terrenos adquiridos pelo Estado. O ex-proprietario fizera, depois da venda, construces no terreno visinho. Mas, desde os primeiros trabalhos da cavao da valia, as suas construces comearam a soffrer taes abalos e desordens, que a subsistncia das mesmas parecia ameaada. A causa era, sobretudo, attribuida mobilidade do solo. O prejudicado levantou, portanto, o seu pedido de indemnisao. A administrao, porm, tendo demonstrado haver procedido com todas as precaues para impedir o ma) arguido, o pedido do ex-proprietario foi rejeitado, visto a administrao no ter ultrapassado os limites, em que podia usar da sua propriedade. (C. E. 7 dezembro 1847 ; Cf. Bourdat, ob. cit., t. 1, n. 426.
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conseguinte, a quem os soffresse, caberia a aco de indemnisac.o (CE. 11 maio 1883). Questo, muitas vezes agitada, tem sido a de saber, si o abaixamento do solo das ruas ou caminhos pblicos, dimi nuindo, de modo sensivel, as facilidades de accesso s casas situadas aos lados, pode dar logar uma aco de indemnisao contra o Estado, ou contra a empreza concessionaria. Pela administrao se tem sempre sustentado a negativa, sob o fun damento de. que as vias publicas no so gravadas de servi do alguma em proveito dos proprietrios lateraes, aos quaes incumbe, alias, a obrigao de pr os seus prdios de accordo com as condies daquellas, quaesquer que sejam as alteraes feitas para melhor attender s necessidades da viao ; e que, conseguintemente, emquanto a administrao no sahir dos limites do domnio publico, no lhe poder caber nenhuma obri gao ou responsabilidade do facto. Entretanto pelos tribunaes judicirios, e notadamente pela Corte de Cassao, tem sido admittido o direito de indemnisao em favor dos proprietrios lesados; e o prprio Conselho de Estado no tem deixado, por sua vez, de reconhecer a applicao do mesmo principio, ainda que limitando-o a determinadas circumstancias somente..56 No ha mister proseguir na citao de outros casos. Sobre os chamados damnos indirectos notam-se frequen tes hesitaes e duvidas no reconhecer aos lesados um direito de indemnisao; se podendo inferir que, em geral, esse direito lhes negado; emquanto que, com relao aos damnos directos e materiaes, j vimos e podemos repetir que, em regra, a boa

se c. C. 18 janeiro 1826; 11 dezembro 1827; 30 .abril 1838 ; 11 dezembro 1843. C. B. 15 maro 1844; 28 agosto 1844; 19 maro 1846; 24 janeiro 1846; 18 junho 1846; B agosto 1865, Cf. Sourdat,loc. cit., jx, 429 sg. Pode-se ver neste autor, qnaes as razes que militam em favor do principio seguido pela jurisprudncia na-hypotnese das decises citadas.

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jurisprudncia tem reconhecida a obrigao do Estado de ptes tar aos lesados a devida indemnisao.M I No precisaramos lembrar que, nos casos indicados, temonos apenas referido aos damnos de obras publicas, resultantes dos actos lcitos. Dos provenientes de actos illicitos se dir; si houver casos dignos de meno, no seu logar conveniente. 66.ACTOS ILLICITOS OU ILLEGA.ES. Debaixo deste titulo comprehendem-se os actos lesivos, nos quaes concorrem, alm da leso de um direito objectivo, o elemento do dolo, culpa,
Tambm se comprehendem entre os damnos das obras puhlAcm'. os provenientes da occupao temporria de immoveis, .que a administrao ou os emprezavios, seus subrogados, fazem para deposito de materiaes e outros misteres, o bem assim, as cavaes feitas em terrenos de terceiros para extrahir materiaes necessrios s referidas obras. A lei e a jurisprudncia reconbecem a obrigao do Estado de prestar a devida indejnnisaao (C. E. 31 janeiro, 9 o 21 maio 1867; 4 janeiro 1863 ; 8 fevereiro 1868; 6 maro 1872; 8 janeiro 1875); e quando a occupao se torna prolongada indefinidamente, ella toma o caracter de verdadeira desapropriao, e como tal, o caso, em vez de ser da jris dico administrativa, fica 'sujeito ao conhecimento dos tribanaes ordinrios.Simonet, loc. cit., ns. 1046-1056; H. BaUby, ob. cit., p. 183 sg. Neste ultimo autor se encontra a indicao das leis, que regulam as differentes espcies de occupaao, sendo a mais recente delias a de 29 dezembro de 1892. (C.C. 16 maio 1877 ; 5 fevereiro 1879; 25 fevereiro 1880. T. C. 14 novembro. 1879; 26 junho 1880. C. B. 14 maro 1879; 21 abril 1830; 14 maro 1890; 22 julho 1892*; 10 dezembro 1897). As decises do Conselho de Estado tem sido sempre de caracter restrictivo, isto , s admittiado a indemnisao, quando a leso de um direito adquirido manifesta. Por exemplo, dado que, pela elevao ou abaixamento do solo da rua, o proprietrio lateral se veja na necessidade de fazer obras para dar novo accesso ao prdio, ou que este fique realmente depreciado, o Conselho de Estado tem decidido, que se deve prestar reparao pelo prejuzo causado; ms si se trata de damno relativamente insignificante, como uma mudana ou perda da vista anterior, o mesmo Conselho no o tem considerado, como razo bastante, para empenhar a responsabilidade do Estado. Vide; H. Bailby, loc. cit.', p. 200 sg.
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negligencia, ou mesmo ignorncia, por parte do representante do Estado ou da administrao publica. Como regra de methodo, distinguiremos os actos lesivos praticados em consequncia de relaes contractuaes, dos actos lesivos praticados fora dessas relaes, a dizer, no simples exercicio da funco publica. I. Casos provenientes de relaes contractuaes.De accordo com a distinco admittida entre actos de gesto e actos de poder publico, a jurisprudncia tambm reconhece duas espcies de contractos distinctos, celebrados em nome e por conta do Estado : os que se referem ao seu patrimnio, lato sensu, e s relaes deste,e os que so actos do poder publico, embora creando um vinculo contractual entre o Estado e a parte interessada . Nem sempre possvel manter clara, a linha divisria destas duas espcies de contractos,a primeira, do conhecimento dos tribunaes ordinrios, e a segunda, das autoridades administrativas; visto como semelhante classificao esta sujeita mesma difficuldade, que se d em geral com relao aos actos de gesto e de imprio, e de que j tivemos occasio de tratar. Todavia, ella invocada e recommendada, ao menos, em principio, como seria fcil de verificar dos diversos casos occorrentes. Se tem considerado, por exemplo, como contractos da primeira espcie, os que se fazem : sobre a adjudicao de cortes de madeira nas mattas ou florestas do Estado; sobre o arrendamento de direitos de caa nas mesmas; sobre o arrendamento de direitos de pesca nos cursos de aguas navegveis; sobre o arrendamento de fontes mineraes e outros semelhantes; e bem assim, os que se referem: locao de immoveis, execuo de obras publicas, fornecimentos para os servios pblicos, operaes de emprstimos da divida publica, operaes da thesouraria, caues ou garantias de servios, etc.; todos os

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quaes, so sujeitos s disposies do direito commum, ou de leis particulares reguladoras da matria.58 Se tem, porm, considerado, como da segunda espcie, os contractos, ou melhor dizendo, certos actos de caracter contra ctual, taes como: as concesses diversas, qne o poder publico faz sobre a navegao, a viao em geral, principalmente a de caminhos de ferro, a explorao de minas ou de vrios outros ramos industriaes, a concesso gratuita de terras e de outros bens do dominio do Estado de maneira definitiva ou revogvel, e mais actos de natureza anloga. Tambm se tem pretendido incluir nesta segunda espcie de contractos os engajamentos militares e os cargos pblicos (estes ltimos considerados como mandatos salariaos).M Mas guardada, ou no, a alludida distinco, aos contra* ctos do Estado em geral so applicaveis os principios do direito eivil, muito embora sujeitos modificao. Em direito administrativo, como em direito commum, diz Dareste, as convenes, egalmente feitas, fazem lei entre os que as celebram (cod. civ. art. 1134); todavia, emquanto no direito commum ellas no podem ser revogadas, seno, por consenso mutuo das partes contractantes, ou por causas previstas na lei; o Estado, ao conNo seria preciso enumerar, entre os exemplos supraditos, os con tractos ordinrios da compra e venda, troca, e outros, prprios da gesto dos bens e interesses patrimoniaos do Estado. 59 B* de ver a este respeito: Laferrire, loc. oit., p. 587-621; Dareste, La Justice Administrative, p. 388 sg. Paris, 1898. Este segundo autor, depois de fazer um ligeiro estudo, historioo-legislativo, da matria, diz: *Le contrai qui se forme entre VEtat tt le fonctonnaire est un mandat salari, mais un mandai sui GENEBIS. Mas, logo em nota, observara: Tratase apenas de uma analogia, porque a lei rege imperativamente as relaes existentes entre o Estado e os funocionarios, e nenhuma conveno pode derogar s disposies legaes. Loc cit. E' tambm a doutrina de Lafer rire (loc. cit., p. 619), salvo si se trata de misses ou commisses especiaes, que possam ter o verdadeiro caracter de um contracto.
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traria, pode sempre rsilir as suas convenes, quando o inte^ resse publico assim o exija, salvo a obrigao de indeninisar. Esta mesma indemniso, accresceuta o citado autor, regulada de maneira especial: em direito commum a satisfao dos damnos comprehende a perda oceasionada e o lucro de que o ld sado foi privado; em direito administrativo, isto , tratando-se de satisfao devida pelo Estado, s se deve attender perda soffrida.60 Em todo o caso, para que haja direito indemnisao, mister, que se trate de um verdadeiro contracto entre o Estado e o individuo reclamante; do contrario, a administrao ver-sehia diariamente detida na sua aco. A jurisprudncia tem mantido este principio restrictivo, e notadamente: a) a propsito de reclamaes de negociantes e iudustriaes, por motivo de alteraes feitas nas tarifas aduaneiras ou nas disposies regulamentares do exerccio de certas industrias ; b) contra a reclamao dos aougueiros de Pariz, por occasio de ser restabelecida a liberdade desse ramo de commercio, de que os mesmos tinham o monoplio. (C. E. 30 junho 1859 ; 14 julho 1859 ; 20 janeiro de 1882).tL 66 a.Seja, porm, como fr, em se tratando verdadeiramente de contracto, a regra da matria : que o Estado responde pelo damno proveniente das relaes contractuaes, seja licito ou iUicito o acto do funccionario, que dr causa ao damno.6a No ha mister citar casos particulares da jurisprudncia a esse respeito; apenas, a titulo de illustrao, ainda ajuntaremos aqui algumas palavras.
. Dareste, loo. cit., p. 275-76. O.autor observa, entretanto, que em decises recentes o Conselho de Estado j tem modificado a jurisprudncia acima dita.Cf. Simonet, loo. cit., ns. 1017-1036 e 1045 ; Michoud, lc. cit., p. 256. e * Dareste, loo. cit. ^ Vide: Michoud, loc. cit., p. 4, e 261 sg.
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strictamente determinadas na lei (0. E. 25 julho 1884; 20 fevereiro 1885).64 A suppresso dos empregos de officiaes pblicos (offieiers mmistriels) 6*a tem dado lugar controvrsia. Sustenta-se de um lado, que o offieit publico, no obstante o seu direito de apresentar successor contento do governo, simples titular, e no proprietrio da funco publica. Mas sabido, de outro lado, que o emprego em questo comprekende, alm disso, um escriptorio e clientella, que representam um capital productivo de rendimento, como o de qualquer profisso livre, no seria licito negar que a suppresso importa um damno ao titular do emprego. A lei de 18 de julho de 1866 assim o entendeu, com efeito, quando, supprimindo os corretores de mercadorias, lhes reconheceu logo o direito uma iudemnisao pela perda do cargo, iudemnisao, que devia ser estimada segundo os dois elementos: o titulo e a clientella. Entretanto, dado que o Estado augmente ou diminua o numero dos officiaes pblicos em determinada eircumscripo territorial, conforme as exigncias do interesse publico, a jurisprudncia tem decidido, que os ento existentes no tero, por isso, o direito de reclamar indemnisao alguma (C. E. 13 de janeiro 1865).
Michoud, loc. cit., p. 262 e notas ibi.Laferrire, que sustenta que na nomeao do funccionario ha um acto de autoridade hierarchica, e no um contracto, cita decises do T. C. e do C. E., recusando o direito de aco judicial de indemnisao, em favor de funcionarios municipaes, que se queixavam de exonerao no justificada. Nas decises alludidas se accentuara: que a autoridade judiciaria, incompetente para apreciar a validade da exonerao, no podia evidentemente apreciar o pedido da indemnisao, fandado, justamente, em que a exonerao fora irregular ou inopportuna. Laferrire, loc. cit., p. 621. 64 * Se consideram assim "les avocats U la cour de cassatwn, les notaires, leu avous, les greffiers, les huissiere, les commissaires-priseurs, etc.", os quaes, conforme a lei de 28 abril 1816, art. 91, tem o direito de apresentar o seu successor no cargo.H. Bailby, loc. cit., p. 197;A. Magnitot, Diction. de droit ptiblic et administratif, t. II.
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67.II. Casos provenientes de relaes extracontractuaes. Comprehendemos debaixo deste titulo todos os actos lesivos, que se podem dar nas funces publicas, no ainda indicados nas classes anteriores. I E\ sobretudo, com relao a taes actos, que se costuma invocar a distinco, j assaz conhecida, de actos de imprio e actos de gesto, para decidir da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado. Como regras geraes da matria, no seria mais preciso lembrar: Os actos do Estado-poder publico no do logar a recurso algum perante os tribunaes judicirios ou administrativos ; somente por via graciosa ser licito ao lesado pedir modificao do acto ou uma indemnisao do damno sof* frido -,65 em contrario, os actos do Estado-pessoa jurdica, ou melhor dizendo, os actos de gesto obrigam o Estado pelos damnos resultantes, e na mesma forma das disposies do prprio direito civil, desdeque nos actos susceptveis dessa responsabilidade concorram duas condies: que o acto arguido seja praticado pelo agente no exerccio das suas funces, e que o mesmo constitua uma culpa caracterisada.66 67 a.No entender dos autores e conforme jurisprudncia fundada no direito positivo francez, a irresponsabilidade do Estado pelos actos de poder "publico incontestvel, ainda mesmo reconhecido, que o acto arguido seja illicito ou praticado com excesso de poder. Entre outros casos, nos quaes se recusou admittir a responsabilidade civil do Estado-poder, se mencionam os seguintes : a) O acto do governador de uma colnia ordenando ille galmente a expulso de um colono (C. E. 12 dezembro 1884). Sourdat, loe. cit., n. 1805. Sourdat, loe. cit., n. 1806-1807. Michoud, loe. cit., p. 257-258 ; Laforrire,loo. cit., t. II, p. 188, signanter, p. 185 seg.
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h) O acto de ama deciso ministerial recusando a um particular a autorisa necessria para explorar uma fonte d'agua mineral (CE. 23 junho 1882 j 9 fevereiro 1883). c) O acto culposo de um cnsul, que causara damno, se oppondo ao desarmamento de um navio (C. E. 8 janeiro 1875). d) O erro de um prefeito, prejudicando Communa na cobrana de taxas (C. E. 13 abril 1881). e) A demora (negligencia) em marcar os instrumentos de pesos e medidas apresentados aferio (C. E. 1 agosto 1884). f) O erro do prefeito pondo fora de actividade, em virtude de seus poderes de policia, a uma usina, sobre a qual no devia recair legalmente essa medida (C. E. 5 fevereiro 1892). o) O acto do governo autorisando um departamento a estabelecer um tramway, em concurrencia com um caminho de ferro, j concedido por esse departamento (C. E. 13 janeiro 1893); etc.67 No so muitos, como se v, os exemplos mencionados; mas, fundada, ou no, na autoridade dos arestos, a regra, que se insinua e prevalece, como dominante, a da irresponsabilidade do Estado, como acima se disse.67a
Michoud, loc. cit., p. 258-259. No sabemos, si os poucos casos acima citados fornecem argumento bastante para a affirmao categrica, que o illustre professor. Michoud faz, da irresponsabilidade do Estado, quanto aos actos illicitos de poder publico.... Pelo menos, casos tambm tem havido, derivados de actos de poder, cujas decises, muito embora excepcionaes, no corroboram a regra alludida. Laferrire (ob. cit., t. I, p. 187) d-nos, com effeito, noticia de dous arestos; o primeiro (C. B. 26 novembro 1875) annullando um acto do governo por excesso de poder; e o segundo (C. E. 5 dezembro 1879) condemnando o Estado a pagar uma indennisao de 53.000 frs., como reparao de damnos causados por um acto de poder publico. 67a Com relao s Communas, a lei lhes attribue um circulo maior de responsabilidade, do que ao Estado; sendo, a esse respeito, digno de toda atteno o trabalho publicado por Michoud, De la responsabilit des Communes q. raison des fautes de leurs agents (na REVUE DU DROIT PUBLIC, t. VII, p. 41-84). Tambm se pode ver : A. G. Boulen, De la responsabilit
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 379 I 67 b. Pelo que diz respeito aos actos de gesto, e alguns mesmo de natureza differente, o Estado tem sido declarado responsvel, alm d'outros, nos seguintes casos: a) Pelos damnos provenientes de dlictos ou quasi delidos, commettidos na explorao e servios das suas vias-ferreas, por lhe ser igualmente applicavel .o disposto no art. 22 da lei 15 julho de 1845, que dispe : Os concessionrios ou arrendatrios de uma via-ferrea sero responsveis do damno causado pelos administradores, directores ou agentes, empregados qualquer titulo no servio da explorao da via frrea. O Estado ser sujeito mesma responsabilidade para com os particulares, si a via-ferrea fr explorada sua custa e por sua conta. (C. C. 5julho 1886; 25 outubro 1886 ; 9 maro 1887). o) Pelos damnos provenientes da administrao do patri mnio ou bens do Estado, por lhe serem inteiramente applicaveis as disposies do direito civil, que regem as relaes idnticas dos particulares (T. C. 30 maio 1884). 1 c) Pelo damno de accidentes succedidos a operrios em trabalho nos arsenaes (C. E. 4 abril 1879; 7 julho 1893).68 1 d) Pela perda de um processo confiado a autoridade militar, perda, que teve por consequncia a impossibilidade de se poder effectuar a cobrana de um credito (C. E. 20 junho 1884). e) Pelos damnos causados s propriedades pelos agentes da navegao, culpados da demora na abertura da comporta das aguas (C. C. 6 janeiro 1882). f) Pelos damnos causados navios em virtude de culpa dos officiaes do porto (CE. 6 maio 1881; 21 Julho 1882; 11 dezembro 1885; 27 junho 1890). I envers les partkrdiers es fonctionnaires administratifs, p. 116-117, e 265 sg. Rennes, 1902. 68 Tem-se entendido qne a lei de 9 de abril 1898, relativa aos accidentes do trabalho, , por igual, applicavel aos servios indnstriaes do Estado . Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 116 sg.

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g) Pelos damnos da exploso de uma usina occupada pela administrao militar para o fim da fabricao da plvora (0. E. 9 maro 1877). 1 h) Pelos damnos causados por carros ou trens de equipa gens militares ou da artilharia (O. E. 4 abril 1879; 27 julho 1883), ou por cavallos empregados em servio militar (C. E. 21 maio 1879; T. C. 8 fevereiro 1893). I i) Pelos damnos cansados por agentes do Estado encarre gados dos servios de uma Exposio Universal (T. O. 4 agosto 1891; C. E. 24 abril 1885). 1 H ;') Pelo damno resultante do engano de agentes da administrao florestal, de que proveio a damnificao de arvores, que pertenciam a terceiro, e no ao adjudicatrio da floresta (T. C. 10 maio 1890). Tc) Pelo damno proveniente de uma eontrafao, comniettida pelos agentes do Estado, embora em proveito do servio publico (C. C. Io fevereiro 1891).69 I) Pelos damnos causados s propriedades visinhas com o estabelecimento de um campo de tiro, e bem assim, on consequentemente, pelo prejuzo feito s pessoas ou cousas por tiros mal dirigidos ou dados com imprudncia (C. E. 31 maro 1882; 6 julho 1883; 8 agosto 1884; 29 janeiro 1892; 16 junho e 7 julho 1893). A mesma regra se applica aos damnos causados pelas manobras militares (C. E. 11 maio 1893; 25 fevereiro 1884; 25 julho 884)70, assim como, aos accidentes, de que certos indivduos so victimas, em raso de imprudncia ou negliOs agentes do Estado haviam contrafeito um apparelbo para o fim de facilitar a verificao dos pesos e medidas. E a condemnafio eomprehendeu, aJra da satisfao do damno, a apprehenso dos objectos contrafeitos. Mchoud, loc. oit., p. 10. m 70 Sobre a matria de manobras militares ha a lei de 3 de julho de 1877, art. 64, admittindo o principio de indemnisao pelos damnos causados, quando se d culpa ou illegalidade na occupao do terreno pelas tropas.
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 381 gencia commettidas por militares no cumprimento de seus servios (C. E. 25 maro 1892 ; 7 julho 1893 ; 6 dezembro 1895 ; 17 julho 1896). m) Pelos damnos causados por abalroaes de navios do Estado (CE. 25 agosto 1861; 14 maro 1873; 16 janeiro 1875; 7 julho 1876; 25 abril 1890); sendo applicaveis a taes damnos as mesmas regras do Cdigo do Commercio, quando menos, pelo que respeita as suas razes ou princpios. n) Pelos damnos que provm em geral dos accidentes nas fabricas, fundies e outros servios do Estado (C. E. 8 maio 1874; 4 abril 1879; 20 julho 1883, etc). o) Pelo damno proveniente de homicdio, praticado por agente das alfandegas ou empregado da administrao das contribuies directas, muito embora no exerccio de suas funces e no intuito de evitar a fraude (C. C. 19 julho 1829; 30 janeiro 1833) .M p) Pelo damno proveniente da apprehenso on penhora, feita sem justa cama, de mercadorias pela alfandega ou admi nistrao das contribuies indirectas (C. C. 21 desembro 1831; 22 janeiro 1835).7a I q) Pelo damno resultante da subtraco de ttulos de renda (divida publica) por funccionario incumbido do servio de transferencia ou regularisao do mesmo (C. C. 29 fevereiro 1836); e bem assim, pelo resultante da irregularidade no pagamento dos juros vencidos da divida publica, em consequncia de abuso dos respectivos funccionarios.7B r) Pelos extravios de cartas, cujo porte (duplo) fora devidamente pago nos Correios, e bem assim, pelos papeis de valor Vide: Decises a esse respeito, apud Sourdat, ob. cit., t. II, h. 1310 8g. Cf. Batbie, ob. cit., p. 323-24 e notas. [ " Sourdat, loc. cit., n. 1311 sg. 73 Loc. cit., n. 1314.
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includos nas mesmas cartas (0. C. 12 janeiro 1849 ; 12 maio 1851; 0. E. 12 julho 1851; l setembro 1852). Do mesmo modo pelos valores remettidos pelos Correios, de que se havia feito a devida declarao e pago a respectiva porcentagem (Lei 4 junho 1859; C. 0. 26 dezembro 1866; 25 junho 1890; 31 janeiro 1893; C. E. 21 janeiro 1876; 7 agosto 1883).n s) Pelo prejuzo causado em consequncia do estrago das malas postaes (0. C. .1 abril 1845). t) Pelos damnos resultantes de accidentes na execuo de obras publicas, succedidos por negligencia, imprudncia, e defeito no plano ou no modo da execuo, ou por falta das precaues necessrias (O. E. 19 dezembro 1839; 26 abril 1847; 22 junho 1882: 28 maio 1886 j 24 junho 1892; 15 junho 1894; 28 junho 1895). 76 67 cNo nos parece de necessidade proseguir na exemplicao de outros casos particulares. Conhecidos os princpios da doutrina corrente, fcil ser suppor a sua- applicabilidade aos casos ou espcies anlogas. De algumas das decises, que foram mencionadas, se ter com certeza notado, que o Estado, nem sempre, tem sido declaSobre os fundamentos das decises e os casos de excepo ou restrico, de ver:Sourdat, loc. cit., ns. 1315-1320; Bailby, loc. cit., p. 97 sg. 75 O damno reputado facto da administrao, quando se trata de accidentes succedidos em consequncia de vcios do plano, ficando o empresrio ao abrigo de responsabilidade pessoal; porque elle desempenha apenas o papel passivo de agente da administrao, isto , executando ordens superiores, de cuja convenincia no juiz... Portanto, si o plano ou o modo da execuo ordenado so viciosos, e dah resulta o accidente, o Estado o responsvel (T. C. 22 abril 1882; ap. Sourdat, loc. cit.,n. 1328). A regra a mesma, si o accidente se dr por falta da devida ftscalisao, sendo applicavel ao caso o disposto no art. 1383 do cdigo civil (C. E.-29 agosto 1835; 27 maio 1839; 9 novembro 1888 ; 17 maio 1889; 9 e 31 dezembro 1892). Loc. cit., n. 1330.
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rado irresponsvel pelos damnos dos actos illicitos, embora praticados no exercido de funces, que se reputam de poder ou autoridade. E em vrios actos seria, certamente, difcil dizer, onde termina o imprio, e onde comea a gesto, como em outra parte j tivemos occasio de observar.75a Esta tneoria da distinco dos actos, insinuada com tanta insistncia, j como argumento da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado j como meio de subtrahir os actos da administrao, propriamente dita, sanco do direito privado e dos tribunaes judiciaes, no tm, na realidade dos factos, correspondido ao fim, que se pretende. Verifica-se, pelo contrario, que as razes ou princpios invocados pelo Conselho de Estado nas suas decises, quando lhe cabe conhecer da responsabilidade civil do Estado, tem sido, em regra geral, os mesmos, sobre os quaes a Corte de Cassao, ao seu turno, procura assentar as suas sentenas sob a sanco immediata
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ao referido direito. E, que so de natureza idntica os caminhos, que levam ao templo da justia, apezar da subtileza das insinuaes, com que se pretende desviar os que delia precisam... Para encerrar o capitulo precisamos, todavia, declarar, que a tendncia da jurisprudncia franceza , manifestamente, a de amparar os direitos individuaes contra as leses, commettidas pelos representantes ou funccionarios do Estado. Mas de um lado, a preoccupao tradicional dominante, de que os actos administrativos s podem ser apreciados pla autoridade administrativa, o que leva a fazer distinces e subdistinces nos actos ou funces publicas, para evitar a interferncia do * De resto, a responsabilidade oivil do Estado tem sido declarada em Frana por diversas leis particulares, cujo elenco se pde ver em H. Fromageot, De la faute comme source de la responsabilit, p. 153-155.1 Paris, 1891.
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poder judicirio,e de outro lado, a falta de disposies legaes de caracter geral, especialmente reguladoras da matria, tem dado occasio a tantas incertezas, seno, incongruncias ou contradices nas normas seguidas e nas decises dessa jurisprudncia, que jamais poderamos apontal-a, como modelo de boa razo e critrio, na questo que nos occupa. |- Ella carece, sabidamente, de base solida em face do direito positivo vigente; o que reconhecem e confessam os seus prprios defensores...

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CAPITULO II A Jurisprudncia Belga 1. INDICAES PRELIMINARES 68. No muito o que nos propomos dizer sobre a jurisprudncia belga, relativa questo da responsabilidade civil do Estado. Devido, principalmente, ao facto da origem commum da sua legislao com a da Frana, a referida jurisprudncia apresenta traos da maior semelhana, s vezes mesmo, de identidade com a jurisprudncia franceza no que concerne applicao dos princpios e regras de direito, invocados nas suas decises. Entretanto num ponto, alis, de summa importncia, aquella se distingue desta, e, ao nosso ver, com vantagem para a defesa dos direitos individaaes: , que na Blgica no existem duas jurisdices, a contenciosa-administrativa e a judiciaria; em principio, pelo menos, a autoridade judiciaria competente para conhecer e decidir os litgios de toda espcie. Ainda que a lei mantenha o principio da separao dos poderes, entre a funco judiciaria e a funco administrativa, vedando, conseguintemente, a interveno judiciaria em casos, que importem uma usurpao ou um obstculo directo aco do poder executivo, e estabelecendo para a hypothese, o recurso do conflicto de jurisdico;70 o facto , que, na ausncia de tribunaes administrativos, sempre ao judicirio, que cabe a competncia em matria contenciosa, seno, para impedir ou desfazer o acto administrativo, com certsa, para conhecer dos seus
Laferrire, ob. oit., 1.1, p. 85 sg. Cf. Lonn, ob. oiti, p. 141. E' & Corte de Cassao, que compete resolver sobre a matria dos conflictos. 25 R. c.
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effeitos, objecto do litigio. Isto tem assento na prpria Constituio belga, a qual declara expressamente: Les contestations\ qui ont pour ooject les roits civils SONT EXCLDSIVBMENT du res-\ sort des tribunaux (art. 92). As prprias questes, que tem por objecto direitos polticos, so igualmente declaradas da competncia dos tribunaes, salvas as excepes estabelecidas pela lei (art. 93). Ainda mais: a Constituio tambm reconhece aos tribunaes de justia o direito de no applicar os regulamentos geraes, parciaes e locaes, desde que os considerem em desacoordo com as leis (art. 107). Em vista destas disposies do direito constitucional, a expresso direitos civis tomada, diz Laferrire, na sua mais larga accepo, de modo a abranger todos os contractos, todos os compromissos pecunirios do Estado, e todos os actos de gesto em matria de servio publico,considerando-se o Estado, no tocante a taes actos, como simples pessoa civil, em contraposio pessoa politica, que elle representa, quando exerce o poder publico.76 * 68 a. Com relao ao ponto especial da responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos da administrao publica, se tem, como regra da matria : a) Os actos de poder publico, desde que sejam praticados na forma e limites legaes, no do, em principio, direito nenhuma aco de indemnisao, muito embora susceptveis de damno ao alheio direito. E de facto, assim se tem decidido na maioria dos casos, a dizer que o Estado no respon svel pelos actos de negligencia ou culpa dos seus funccionarios, sob o Laferrire, loe. cit., p. 91. As decises da C. C. 21fev. 1832, 11 janeiro e 9 dezembro 1833, e da C. App. Lige 11 nov. 1883 consagram realmente a doutrina supradita com relao pessoa do Estado.

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fundamento de que, segundo a melhor intelligencia, a disposio do art. 1384 do cod. civil, que declara o committente responsvel pela cnlpa de seu preposto, se refere s relaes de individuo a individuo, e poristo no pde ser applicavel aos cargos ou funces publicas, nascidas das leis, que interessam ordem publica e administrao do Estado (CO. 24 abril 1840 e 7 novembro 1851). b) Nos demais actos, porem, nos quaes o Estado apparece como pessoa civil, sejam relativos infraco de contractos e matria de obras publicas, sejam concernentes a servios industriaes ou a quaesquer outros actos de gesto, a responsabilidade -do Estado pelas culpas dos funccionarios a doutrina firmada pela jurisprudncia. Com ella conferem a lio dos autores mais competentes e os considerandos de numerosas decises, tanto da Corte de Cassao, como dos outros tribunaes superiores do paiz <C. C. 28 dezembro 1855, e 9 dezembro 1880, etc.) Diz Be Fooz: L'article 1384 ne s'tend pas 1'administration publique, en tant que celle-ci se produit comme application de la souverainet et dans sa personnalit politique (. C. 28 dezembro 1855). A ce point de vue, 1'Etat, la province, la comtnune ne rpondent pas civilement des fonctionnaires qu'ils emploient et des torta qu'ils peuvent causer par leur fait ou leur ngligence dans leur mission administrative. insi, en matire de douanes, le gouvernement ne rpond pas des actes illgaux, vexatoires ou arbitraires des prposs de la douane, pas plus qu'il ne rpond des dommages causes par des troupes, des soldats, des proprits prives. En l'absence d'un prncipe contraire pose par les lois d'ordre public, la responsabilit s'arrte au coupable (C. C. 24 abril 1840). Mais l'Etat, la province, la commune ne semblent pas pouvoir se soustraire 1'application du droit commun, celui de 1'article 1384 du code civil, toutes les fois quils agissent comme personne juridique, individuelle et que, comme telles, ils posent des faits de proprit, des 77 faits' industrieis ou commerciaux, et font acte de la vie civile.
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De Fooz, ob. cit.,t. I, p. 346.

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O motivo politico, que determina o Estado a fazer tal ou tal acto por seus prepostos, indiferente; o que importa, a natureza prpria do acto.77a A mesma lio, variando apenas de forma, ensinada por um outro autor mais recente, e de igual autoridade na matria. No que respeita & separao e independncia respectiva do poder executivo e do poder judicirio, disse Beltjens, preciso distinguir o poder administrativo representando o Estado, como soberano, como personalidade nacional, do Estado agindo como pessoa civil. Como soberano, o Estado no poderia ser sujeito ao poder judicirio, e os seus actos no poderiam jamais dar logar nenhuma aco de responsabilidade civil; emquanto que, como pessoa civil, o Estado pde ser obrigado a responder perante os tribunaes, ficando sujeito a todas as regras do direito civil. 78 69. Quanto responsabilidade pessoal dos funccionarios, a lei reconhece aos particulares o direito de chamal-os perante a autoridade judicial, pelas offensas ou leses commettidasnos seus cargos ou funces (Const., art. 24). Decerto, o direito de aco contra os funccionarios na Blgica actualmente livre, independente de qualquer autorisao do governo, como outr'ora se exigia. Alli no se d o conflicto de jurisdico, nem a excepo de incompetncia; nem, to pouco, o funccionario se poder acobertar, como em Frana, com o pretexto de haver agido, no, como particular, mas a titulo de agente ou mandatrio do soberano. Um burgomestre, por exemplo, que commetter um acto vexatrio no exer" Loo olt., p. 348.Vide: C. C. 25 fevereiro 1850, 27 maio 1862, 19 dezembro de 1854; e numerosas outras decises, Uri citados. Cf. A. Girou, ob. cit., D. 230 sg. 78 G. Beltjens, La Oonstitution Belge Reviste, p. 424.

 389 cicio de suas funces, declarado responsvel; muito embora possa elle provar que agira na qualidade de burgomestre e no interesse da communa (C. C. 25 fevereiro 1883).79 Das decises mais conhecidas sobre este ponto particular da matria se tem por assentado, que, alm da responsabilidade criminal que porventura resulte do acto, os funccionarios pblicos so ainda sujeitos responsabilidade civil nos seguintes casos: a) quando usam de dolo ou fraude para prejudicar aos indivduos particulares b) quando ajuntam calumnias ou injurias aos despachos de ordem geral que proferem; c) quando se arrogam um poder que no tem, ou saliem dos limites do seu mandato legal, causando com isto damno a outrem; d) quando causam damno por impercia ou ignorncia; f) quando abusam da autoridade para impor actos vexatrios, ou empregam vias de facto attentatorias da propriedade, ainda mesmo, que pretendam azel-o no interesse commum.79a A responsabilidade em taes casos, adverte De Fooz, pessoal; ella no remonta quelles, de quem os funccionarios recebem o mandato, a menos que os actos fossem executados em virtude de ordens recebidas de superior, a que o funccionario devia obedincia hierarchica; sendo, nesta ultima hypothese, a aco de indemnisao admissvel tanto contra cada um delles separado, como contra ambos juntamente (C. C. 13 janeiro 1848, e 19 fevereiro 1857).79b Entretanto devemos ajuntar, a jurisprudncia, em regra, s tem admittido a responsabilidade do funccionario administrativo, nos mesmos casos, em que ella teria logar contra os juizes A. G. Boilen, ob. oit., p. 264-65. De Fooz, Le droit ndmin. belge, t. I, p. 342-344. Este autor cita decises das cortes judiciarias, firmando os pontos da doutrina acima indicados. 79b Sobre os casos de responsabilidade pessoal do funccionario, de ver ; A Giron, ob. oit., ns. 227-280 e 236-237.
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 390 e funccionarios judiciaes, a dizer, provando-se dolo, fraude ou culpa grave no acto arguido; uma simples interpretao, mesmo errnea, da lei no daria argumento procedente para a alludida responsabilidade. Assim, pois, si a autoridade policia) fizer prender arbitrariamente a um individuo, fora dos casos previstos na lei, dever responder por semelhante acto (Trib. Bruxellas 27 janeiro 1844; C. C. 19 junho 1880); mas si o burgomestre causar um damno, devido uma interpretao errada das disposies regulamentares, no dever ser, por isso, declarado civilmente responsvel (C. App. Bruxellas 30 dezembro 1882). 79c

2. CASOS E DECISES I 70. ACTOS LEGAES ou ISENTOS DE COLPA. Conhecidos os principios geraes, que dominam a matria, seria escusado repetir, que o Estado jamais responde civilmente pelos damnos, que porventura provenham das leis e mais actos de poder soberano, propriamente taes, contra os direitos individuaes. A este respeito a doutrina e a jurisprudncia belga em nada differem, quanto affirmao do principio, da jurisprudncia franceza, da qual j se fez a devida meno no capitulo precedente. Disemos que a jurisprudncia belga no differe da franceza, '' quanto affirmao do principio''; porque, quanto apreciao dos casos, notam-se no poucas divergncias. Os tribunaes belgas, com effeito, tm considerado s vezes certos actos, no susceptveis de responsabilidade por pertencerem,

73 Apud Giron, loc. cit., p. 260; Cf. A. G. Boulen, loo. oit., p. 366. Com relao aos juizes, os casos da sua responsabilidade pessoal esto declarados no art. 605 do Cod.do processo civil.

 391 digamos, categoria dos actos de poder, os quaes a jurisprudncia franceza teria certamente reputado fora dessa categoria ; alm de que a jurisprudncia belga faz, em geral, appli-cao mais lata das disposies do direito privado na apreciao dos actos do Estado, do que o tem sido admittido por aquella jurisprudncia.80 a) Actos de policia e segurana publica.A administrao da segurana publica prende-se s attribuies da soberania ; por isto o Estado no responde pelos actos abusivos dos seus agentes a esse respeito. O art. 1384 no se applica a administrao publica, quando se trata de acto politico ou de soberania (C. C 28 dezembro 1855).8a b) Factos de guerra. Quanto s medidas de guerra, a jurisprudncia mais seguida a da irresponsabilidade do Estado, sobretudo, tratando-se de perigo imminente. Mas, no obstante, tambm se tem decidido que o Estado deve indem-

Michoud cita, como exemplo de divergncia entre as duas jris prudencias, uma deciso da Corte de Cassao belga (C. C. 3 maro 1892), declarando o direito commum inapplicavel ao Estado no caso de um damno causado a um barco em consequncia da falsa manobra feita pelo guarda da represa (ckisier), sob o fundamento de que o servio da navegao constituo um servio publico, que o Estado exerce a titulo de poder publico -, accrescentando o citado autor: ns no admittiramos esta soluo, por ser a manobra da represa, aos nossos olhos, um acto de gesto, apezar do fim de interesse geral do servio e dos poderes de policia que podem alis pertenoer-lhe. Por outra parte, Michoud ainda declara, que a jurisprudncia belga recorre, de modo geral, as disposies do direito privado em numero maior de espcies, do que a franceza; assim , que ella applica esse direito: com relao ao servio dos caminhos de ferro (C. C. 27 maio 1852); em matria de obras publicas (C. C. 15 janeiro 1888); de correios (C. App. Gand 24 maio 1879,);de damnos causados no servio da manufactura de armas (C. App. Lige 16 junho 1887); matrias todas estas, cuja apreciao na Frana assenta em leis especiaes.JRuMe du droit public, t. IV, p. 28. 80a Vide: De Pooz, loc. cit., p. 345, nota.

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 392 nisar os damnos causados, quando estes resultam de medidas, que so apenas tomadas na previso de uma guerra (G. C. 12 maro 1833; C. App. Bruxellas 14 agosto 1835). c) Casos de desapropriao. Verificada embora a causa de utilidade publica, a propriedade particular no pode ser desapropriada, seno, nos casos e maneira estabelecidos na lei, e mediante justa e previa indemnisao.81 Reputa-se tambm, como verdadeira desapropriao, o facto de privar uma pessoa de algum dos direitos reaes, como so os desmembramentos do direito de propriedade: o usufruto, o uso, a habitao, as servides, a emphyteuse, a superfcie, a antichrese, os privilgios, e as hypothecas. A indemnisao deve ser pecuniria, previa e justa; salvo accrdo em contrario, no licito ao desapropriante compensar um terreno por um outro; a indemnisao deve ser paga em moeda. (C. App. Gand 10 janeiro 1885; C. App. Bruxellas 4 junho 1864; Trib. Verviers 20 outubro 1864). Antes de ser desapossado o proprietrio, este deve ter recebido a importncia da indemnisao (C. App. Bruxellas 14 julho 1888); mas o facto de assim no se dar, em nada prejudica ao direito de aco do proprietrio para havel-a depois (C.C. 11 fevereiro 1886; C. App. Bruxellas 20 maro 1868). A justa indemnisao comprehende, no s, o valor venal da propriedade, mas ainda, a reparao dos differentes prejuzos que resultam, immediata e directamente, da desapropriao, sem que se precise examinar si taes prejuzos foram, ou no, previstos pela desapropriao. (0. C. 16 outubro 1851; 7 fevereiro 1868; 22 junho 1871; 28 abril 1887).8U
Const. Belga, art. 11; Leis de 16 setembro 1807, de 8 maro 1810, de 17 abril 1835, do 1. julho 1858, de 15 novembro 1867, de 27 maio 1870. si a Vide: G. Beltjens, La Const. Blge Revise, art. 11, onde se trata da matria, por assim dizer, exhaustivamente, vista de numerosas decises jndieiaes. Cf. De Pooz, ob. clt., t. II, p. 611 sg.
81

 393 - A indemnisao deve comprehender o equivalente da privao do gso si, annunciado o processo da desapropriao, o desapropriado no poude mais tirar partido da sua propriedade, no podendo mais alugai-a por exemplo. (C. App. Bruxellas 13 abril 1846 ; 22 junho 1865 ; 22 dezembro 1869; 8 maro 1877; 22 maro 1882; 3 dezembro 1884; C. App. Gand 29 dezembro 1883; CG. 22 junho 1871). A indemnisao, para ser justa, deve comprehender, no s, o valor do terreno considerado isoladamente, mas tambm, a minorao de valor do restante (C. App. Bruxellas 27 fevereiro 1837 ; G. G. 10 janeiro 1838, e 12 janeiro 1844; C. App. Lige 11 dezembro 1855; Trib. Lige 19 junho 1847). O desapropriante no se pode propor a executar obras no terreno restante com o fim de restabelecer as antigas communicaes e, desta sorte, evitar o prejuzo do desapropriado; deve, sim, pagar a este, a titulo de indemnisao, uma somma correspondente s obras precisas, as quaeso desapropriado executar, ou no, segundo lhe convenha. (O. App. Bruxellas 5 abril 1871). Todas as regras, que vimos de mencionar, e outras disposies legaes concernentes, so obrigatrias para o Estado, si fr elle o desapropriante, assim como, para a provncia e a communa. d) Obras publicas. * A responsabilidade civil da administrao publica tem sido reconhecida, alm de outros, nos seguintes casos: 1) Pelas roturas dos diques, de um canal do domnio do Estado, de que provieram damoos s propriedades visinhas, sem que se provasse ser um caso fortuito ou de fora maior. (C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, e 19 janeiro 1880; C. C. 16 agosto 1879. 81b
sib rje Fooz, ob. cit., p. 346; G. Beltjens, La ConsUtutioti Blge Reviste, p. 428, etc.

 394 S
2) Pelos actos de operrios e mais agentes executores de obras no leito e margens de rios do domnio publico, de que resultou damno aos proprietrios ribeirinhos. (C. App. Lige 13 junho 1846, etc.) 3) Por trabalhos executados na via publica que prejudicaram uma propriedade particular. (C. App. Lige 31 janeiro 1835). 4) Pelos estragos resultantes da demolio de uma pedreira, que alis ameaava ruina. (Trib. Lige 20 janeiro 1855). 5) Pela mudana do curso natural das aguas, em consequncia de uma obra de utilidade publica, e de que proveio prejuizo aos proprietrios visinhos. (C. C. 4 julho 1850). 6) Pelas obras necessrias uma estrada publica, mas que tornaram inaccessiveis ou insalubres as casas visinhas (Trib. Bennes 1834; Trib. Angers 28 janeiro 1835; C. App. Bru-xellas 5 novembro 1844, e 9 julho 1845, etc.) 7) Por terem as aguas de um rio, em consequncia das obras feitas no leito do mesmo, refludo e causado damno (C. App. Liege 10 julho 1851). 8) Pela construcao de um dique que occasionou o desabamento de uma parte ou de toda a propriedade alheia. (C. App. Liege 28 fevereiro 1845, 12 junho 1846, e 11 junho 1847). 9) Pela construcao de um esgoto no subsolo de uma rua ter trazido prejuizo aos proprietrios lateraes da rua. E' indifferente a circumstancia de se tratar de obra de interesse geral (Trib. Bruxellas 25 maro 1885). No que se refere, mais em particular, s obras necessrias a viao publica, so de indicar as decises que se seguem : I 1) No ha obrigao de indemnisar, quando as modificaes alteram, mas no supprimem, nem a circulao, nem as facilidades existentes (Trib. Lige 24 janeiro 1889 ; C. App. Bruxellas 5 agosto 1884; Trib. Oharleroi 6 maro 1886; Trib. Bruxellas 21 de maio de 1887).

 395 2) Mas tem logar a indemnisao si, supprimido um caminho vicinal, se aggravam por isto os encargos da cultura da propriedade interessada (C. App. Brnxellas 23 fevereiro 1880). A mesma deciso, quando a propriedade fr dividida em duas partes separadas por vias frreas. 3) Quando as modificaes feitas no perfil transversal de uma rua prejudicam directamente passagem que conduz s casas da rua, o Estado no pode fugir responsabilidade do prejuzo, ainda que no haja tocado materialmente a propriedade alheia (Trib. Bruxellas 20 fevereiro, e 25 maro 1885). I i) O Estado ou a Communa respondem pelo damno causado por obras, que levantam o solo, aos indivduos, que, devidamente autorisados, edificaram ao longo da respectiva rua ou estrada (C. App. Bruxellas 9 agosto 1870, 3 e 6 julho 1874,27 julho 1878, 22 dezembro 1882, 5 agosto 1884, e 29 junho 1889; C. App. Lige 15 junho 1846 C. App. Gand 18 junho 1881; C. C. 1 de zembro 1881, etc). A mesma doutrina, quando os damnos pro vierem do abaixamento do solo (Trib. Bruxellas 6 maio 1885, e 12 junho 1886). I 5) Quando uma via frrea corta uma avenida, ha logar a indemnisao, pelos inconvenientes da interrupo na passagem dos comboios, e pelas precaues incommodas que o novo estado de cousas occasiona (C. App. Gand 23 junho 1853; C. App. Bruxellas 13 agosto 1855). 6) O proprietrio ao longo de uma via publica tem direito indemnisao, quando, pela alterao do nivel da mesma, o accesso sua casa se torna impossvel ou mais difncil (Trib. Bruxellas 26 dezembro 1846 ; C. C. 7 janeiro 1845). I 7) O proprietrio, que, por se conformar com o alinhamento da viao urbana, tem de abandonar parte da sua propriedade, tem direito indemnisao (Trib. Bruxellas 5 maro 1855; 0. App. Bruxellas 18 junho 1857 ; G. 0. 10 fevereiro 1865).

 396 8) No ha logar a indemnisao, quando, por necessidade da segurana publica, a administrao sujeita as casas de ama rua a deixar fixar sobre ellas fios telephonicos das reparties publicas, caixas de aviso de incndio, e cousas semelhantes (C. 0. 2 fevereiro 1880, e 29 novembro 1883 ; C. App. Bru-xellas 9 agosto e 11 dezembro 1882). 71. ACTOS ILLICITOS EM GERAL. D-se na jurisprudncia belga o mesmo, que j verificmos na jurisprudncia francesa, isto , o emprego de critrios differentes na apreciao dos respectivos casos, segundo se trata de actos contractuaes ou de actos extracontractuaes. I. Provenientes de relaes contractuaes. Em matria de contracto a regra : o funccionario, que o celebra em nome do Estado, provncia ou communa, no contrahe obrigao pessoal ; esta pertence toda ao Estado, provncia ou Communa (C. C. 11 dezembro 18 L6).82 Uma concesso de natureza gratuita no , todavia, considerada, como contracto. E' essencialmente precria: poder ser opposta aos particulares, sem duvida ; mas no, aos representantes da autoridade publica. Conseguin temente, no cabe indemnisao aos ribeirinhos pela suppresso do curso d'agua, no navegvel (non navigable, infiotable) em certos trechos da corrente; muito embora percam elles com isso as suas construces e outras vantagens existentes. A durao da posse no caso no lhes d melhor direito (Trib. Bruxellas
De poca, em que na Blgica se admittia a jurisdiceo contenciosa administrativa, se costuma citar uma deciso do Conselho de Estado declarando, que, si o funccionario exceder o seu mandato ou agir fora de seus poderes, a obrigao, embora proveniente de contracto, deve recair sobre o mesmo pessoalmente, conforme ao art. 1998 do"cod. civil (CE. 4 agosto 1819). No , porm, esta a doutrina hoje corrente.
82

 397 12 agosto 1873; C. App. Bruxellas 14 fevereiro 1871, 29 maio 1873, e 5 maro 1874 ; C. App. Lige 2 maro 1876). 1 II. Provenientes de relaes extracontractuaes. Quanto aos actos lesivos extracontractuaes, se tem reconhecido a obri gao de responder civilmente, alm de vrios outros, no seguintes casos: I a) Pela falta da devida conservao das obras dos rios canalisaos para o fim da navegao, nas condies exigidas para que os barcos possam ahi circular sem perigo (C. App. Lige 15 fevereiro 1883). I b) Por se ter deixado ao fundo de um canal navegvel, pertencente ao dominio publico, uma estaca, susceptvel de occasionar o naufrgio de navios (0. C. 25 maio 1882). e) Pelas faltas commettidas no servio de transporte das pessoas e mercadorias pelas vias frreas do Estado, sendo applicavel ao mesmo, como committente, o art. 1384 do cod. civil (C. App. Lige 8 maro 1849; C. App. Bruxellas 6 maro 1850; C. App. Gand 30 maio 1851).D-se no caso um verdadeiro contracto (C. 0. 27 maio 1852, e 7 maio 1869). d) Pelo facto de um director de estabelecimento publico ter prohibido arbitrariamente a entrada de um individuo no estabelecimento sob a sua direco, e haver escripto nos re gistros uma ordem do dia ultrajante contra o mesmo (C. App. Bruxellas 23 maio 1876.8a I e) Pelo accidente prejudicial a terceiros, resultante de um ascensor ou guindaste, pertencente administrao publica. A espcie fora esta: O director da escola de pyroteohnica prohibira a Clerbois a entrada no estabelecimento, e escrevera nos registros deste uma ordem do dia injuriosa contra Clerbois. Este propoz a sua aco em jaizo, e a Corte de Appellaao de Bruxellas eondemnou o Estado a pagar 500 frs. de indomnisaao.
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 398 que o explorava e o tinha sob a sua guarda, mas que, por negligencia, deixra-o funcccionar em condies perigosas {C. App. Br uxel las 1 dezembro 1881). 71 a.No ha mister proseguirmos na citao de outros casos anlogos. Apenas converia talvez lembrar que, como regra geral de jurisprudncia, o Estado, a provncia e a communa no se podem subtrahir appiicao do direito communi, isto , do art. 1384 do cod. civil, todas as vezes que agem, como pessoa jurdica individual, e que, como taes, praticam actos de proprietrio, industrial, commerciante, ou fazem actos da vida civil. (C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, etc. etc.) 83a Tambm para melhor illustrao da doutrina, cumpre igualmente accrescentar, que o Estado ou a administrao publica tem sido declarados irresponsveis pelos damnos resultantes dos seguintes casos: a) Pela baixa das aguas de um canal sob a fiscalisao da autoridade publica, prejudicial irrigao e navegao; muito embora o facto se desse por culpa dos respectivos agentes. Se disse, que o art. 1384 era completamente estranho espcie, desde que no se tratava de actos da vida civil, mas de factos da alta administrao (0. C. 28 dezembro 1855). h) Pela negligencia ou falta de cuidado do guarda da represa (clusier) de um porto, considerado este, como dependncia do domnio publico (C. C. 9 dezembro 1880; Hic, nota 80).
a B' desnecessrio advertir, que no esteve no nosso intuito resenhar os differentes casos e decises, em que o Estado sabidamente obrigado a responder pelas culpas dos funccionarios, commettidas nos actos frequentes e ordinrios, em que o Estado apparece, como proprietrio, contractante, credor, devedor, industrial ou constructor ; mas, apenas indicar um certo numero de espcies e decises, nas quaes o Estado fora declarado responsvel pelo damno proveniente da negligencia ou culpa dos funccionarios, e) sem nos preocouparmos de saber, si o Estado na oceasiao era pessoa civil ou pessoa politica.
83

 399 c) Por actos vexatrios ou abusivos de um burgomestre, feitos fra das suas attribuies; considerando-se, que em taes casos a responsabilidade fora toda pessoal deste, conforme ao art. 1382 do cod. civil (T. Bruxellas 8 agosto 1850; C. App. Bruxellas 26 dezembro 1882.83b d) Por actos illegaes ou arbitrrios dos prepostos do servio aduaneiro (C. App. Bruxellas 10 fevereiro 1841, 24 dezembro 1842, 16 janeiro e 23 dezembro 1843), considerando-se applicaveis as mesmas razes, segundo as quaes o Estado no responde, em geral, pelos damnos causados por tropas ou soldados s propriedades privadas: Attendu que le gouvernement rest pas le ma%tre% ans le sens de Varticle 1384 du code civil, des militaires appells au service de VEtat; qu'il rest pas davantage leur commettant, et que les militaires ne sont pas des preposs... (C. pp. Bruxellas 23 dezembro 1843; C. C. 24 abril 1840).88 c e) Finalmente, tambm principio geral consagrado: o damno, puramente possvel, eventual ou futuro, no basta para servir de base uma aco judicial; preciso haver um interesse legitimo ou um direito actual, effectivamente lesado (Trib. Lige 17 fevereiro 1844, e 28 maro 1846; 0. App. Lige 13 agosto 1855; Trib. Gand 24 dezembro 1856 ; C. App. Gand 13 junho 1856, etc.) Vide: Hic, p. 387.Bm resumo, diz A. Giron, o Estado, a provncia, e a communa no so juridicamente obrigados a reparar os damnos resultantes dos abusos de autoridade, das fraudes, omisses ou negligencias, das quaes se tornem culpados os seus agentes, no desempenho de uma funco politica ou administrativa Loc. cit., n. 232. No entanto, cumpre observar, que muito poucos e limitadssimos foram os casos, nos quaes o citado autor se apoiara para afirmar tamanha concluso... alias, no comprovada pelos exemplos da pratica. 83 Vide: Bonasi, ob. cit., p. 454; Mantellini, ob. cit., p. 169. Quanto s servides militares, a lei de 2 de abril de 1873 manda indemnizar os immoveis, que forem gravados pelas mesmas.
88b

71b.Embora relativamente poucos os casos e decises, que vimos de mencionar, elles deixam vr claramente, quaes as regras princpaes, que a jurisprudncia belga se tem proposto guardar na matria da responsabilidade civil do Estado. I Affrmando, antes de tudo, e do mesmo modo que o faz a jurisprudncia franceza, que ao Estado-poder publico no se pde imputar a responsabilidade consagrada nos arts. 1382-1384 do cod. civil (C. C. 12 janeiro 1893), aquella no podia, por isto mesmo, deixar de se mostrar, como esta, varia e incerta no exame e deciso particular de mnitos casos... E' um defeito inevitvel, ou melhor dizendo, inteiramente consequente; desde que dita jurisprudncia procura assentar os seus considerandos na tbeoria insuficiente da distinco dos actos do Estado, quando de preferencia deveria fazel-b no principio da justia, que no muda, mas subsiste igual para todos, que delia precisam na defesa ou reparao dos prprios direitos.

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CAPITULO III A Jurisprudncia Alleman

1. INDICAES PRELIMINARES

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72. Antes de constitudo o actual "Imprio Federal da AUemanlia'' em 1871 j existia nos Estados, que ento formavam a Federao da AUemanlia do Norte (Norddeutscher Bund), duas jurisdic3s distinctas para conhecer e decidir das questes originadas dos servios pblicos: a dos tribunaes judicirios, e a das auctoridades administrativas. E ainda que no houvesse tribunaes administrativos, propriamente ditos, on devidamente organisados, a esphera de competncia do poder administrativo sobre as questes alludidas era, no entender de Laferrire, muito mais lata, do que a do poder judicirio.84 Hoje, ao lado das autoridades administrativas, vrios dos Estados federados j possuem tribunaes de igual natureza, na accepo prpria deste vocbulo. E tomando, para exemplo da matria, a organisaao existente na Prssia, vemos que ella consta do seguinte: 1) Juntas de Circulo (Kreisausschuss), as quaes, em certos casos, so substitudas pelas Juntas urbanas
(StadtausscJiuss); 2) Juntas de Districto (BezirTcsaussehuss), que conhecem por via de recurso dos actos das primeiras; 3) Tribunal Administrativo Superior com sede em Berlin (Oberverlualtungsgericht), o qual conhece dos negcios contenciosos, j
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Laferrire, ob. oit,, t. I, p. 37 sg.

j
H.C.

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por via originaria e em nica instancia, j por via de recurso, j finalmente, como Corte de Cassao, nos casos marcados em lei.84a
Sem o intuito de entrar em detalhes acerca da organisao dos tribunaes administrativos da Prssia, que, como se sabe, o Estado principal da Federao Alleman, sobreleva, todavia, dar breves informaes a esse respeito. A' testa da administrao de cada Circulo ha um conselheiro provincial (Landrath) de nomeao do rei, e que o presidente da Junta. Esta se compe de seis membros, eleitos pela Assembla do Circulo. A Junta urbana se compe do burgomestre ou do seu substituto legal, como presidente, e de quatro membros, que a Municipalidade elege de seu prprio seio. Ha ainda disposies da lei regulando, de modo particular, certos crculos ruraes, e bem assim o da cidade de Berlin, etc. etc. A' testa da administrao do Distrioto ha um presidente do governo (Regierungspraesident) nomeado pelo rei, o qual preside a Junta do Districto. Esta se compe de seis membros, dous tambm de nomeao do rei (um destes serve de vice-presidente), e os outros quatro, eleitos na forma e condies marcadas na lei. As Juntas de Girado e de Districto desempenham funces de simples, caracter administrativo, conjuntamente com as de jurisdioo contenciosa, proferindo, portanto, em uns casos, despachos ordinrios (Beschlmse), e em outros, decises com forca de verdadeiras sentenas (Entscheidungen). Como legislao especial sobre a matria, de ver: leis de 13 dezembro 1872, de 29 junho e 3 julho 1875, de 26 julho 1876, de 26 julho e 2 agosto 1880, de 19 e 22 maro 1881, de 30 julho e 1 agosto 1883, e de 27 abril 1885, etc. E' considerada, como consolidao das anteriores, a lei de 30 julho de 1883 (Gesetz iiber ie allgemeine Lanesverwaltung), e como complementar, em matria de competncia, a do Io agosto do mesmo anno (Gesetz iiber ie Zustndigkeit der Venoaltungs und Verwaltungsgerichtsbelwren). Quanto organisao judiciaria da Prssia, a lei de 4 maro 1878 creou os tribunaes superiores do Reino (Oberlandesgerichte e Landgerichte) de accordo com a organisao geral da jnstia, estabelecida para os Estados do Imprio pela lei de 27 janeiro 1877, e logo depois, fora tambm promulgada a lei orgnica de toda justia estadual (lei de 24 de abril do mesmo anno Ausfiihrungsgesetz zum dentschen Gerichtsverfassungsgesetz), e bera assim, o decreto de 26 julho (1878), regulando os tribunaes cantonaes (Amstsgerichte). Nos termos da lei de 24 de abril citada, aos tribunaes regionaes (Landgerichte) compete exclusivamente o conhecimento de todos
4 a

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72 a. Os conflictos levantados, entre as autoridades ou [tribunaes administrativos e os tribunaes judicirios, so decididos por tribunaes especiaes, organisados segando as prescri-pes da lei federal.81 b Na apreciao, porm, dos casos sujeitos pretendem alguns autores, que, antes de tudo, cumpre atten-der para a natureza dos actos, de que se tratar. Si so actos do Estado, propriamente tal, a via de direito (der Rechtsiveg) se deve considerar fechada t tanto para os tribunaes judicirios, como para os tribunaes administrativos; porque o acto praticado pelo poder publico, no seu exerccio prprio, no susceptvel de invalidao, nem to pouco, poder dar logar tndemnisao do damno, que porventura tenha causado. Consequentemente, accrescenta-se, as decises do Chefe de Estado, dos ministros e outros representantes da alta administrao central, desde que no tenham unicamente por objecto conlitgios propostos contra o Thesouro, ou contra os funccionarios por motivo de actos dos respectivos cargos (art. 39). O disposto neste artigo est de inteira harmonia com a lei federal da organisaao judiciaria (das 'Gerichtsverfassungsgesetz de 27 janeiro 1877), a qual dispe desta forma: Os tribunaes ordinrios conhecem de todas as matrias contenciosas, civis e crirainaes, que nao sejam da competncia das auctoridades ou tribunaes administrativos, ou de tribunaes especiaes, institudos por lei federal (art. 13). Compete exclusivamente aos Tribunaes Regionaes (Landgerichte), sem atteno ao valor da demanda: a) as aces contra o Fisco Federal, seja em virtude da lei do 1 de junho de 1870 relativa aos direitos de transporte por agua (Mosserei), seja em virtude da lei de 31 de maro de 1873 relativa aos direitos e deveres dos funccionarios do Imprio; b) as aces contra os referidos funccionarios por excesso de poder, ou negligencia no cumprimento de seus devores. A legislao particular dos Estados pde ^sujeitar ao conhecimento dos Tribunaes Rogionaes: as aces dos funccionarios estadoaes contra o Estado por motivo de seus empregos; as aces contra o Estado, relativass medidas ordenadas por auctoridades administrativas, s culpas dos funccionarios estadoaes, suppresso de privilgios, e s contribuies publicas (art. 70). 84b Lei de organisaao judiciaria de 27 de janeiro de 1877 (art. 17) o J.el de introduco da mesma data (art. 17).
IOS

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tractos celebrados com o Estado ou a gesto dos interesse seconomicos e financeiros do mesmo, em resumo, todas as decises, onde appara, em um gro qualquer, a delegao do poder publico ou o direito de mandar (le droit de commandement) escapam, no s, competncia judiciaria, mas tambm. prpria jurisdico contenciosa administrativa. A via de direito no se abre contra o Estado-pocZcr publico; porquanto, in~ siste-se ainda, este no deve discutir com os seus subordinados sobre os seus direitos eminentes, nem sobre as consequncias dos mesmos direitos... 8 i 0 Puro regalismo! No , todavia, com este rigor, isto , sob a gide da irresponsabilidade, que os factos se passam no domnio da jurisprudncia, mesmo quando praticados pelo Estado-poder publico t como em seguida teremos ensejo de verificar. 72b.A competncia dos tribunaesjudicirios , em theser fcil de estabelecer: a esphera da administrao, diser, do direito publico, lhes inaccessivel; a que lhes prpria, a das contendas de direito civil, em outros termos, quando se disputar uma preterio resultante das relaes do direito civil. Md Masr como bem observa Otto Mayer, a dificuldade est justamente em saber, quando se do relaes exclusivas de direito publico, e quando se do relaes exclusivas de direito civil; porque no se trata simplesmente de applicar textos de lei, mas de bem comprehender a prpria natureza da relao jurdica... *'"
Von Rnne, Das Staatsrecht der preussischen Mcnarchie, t. Ill (Bi r lin, 1883); ap. Laferrire, loc. cit., p. 38-39. ' Md Otto Mayer, Le Droit Administratif Allemand, t. 1, 16, p. 276. Paris, 1908. 84 Loc. cit., p. 277. O autor citado estuda a questo da competncia-de modo satisfactorio; por isso, para elle remetteraos o leitor, que queira, obter maiores esclarecimentos sobre a mesma questo.
84 c

 405 No , porm, o nosso intuito occupar-nos das differentes razes, amas histricas, outras de direito vigente, a que cumpre attender na soluo desta questo. Apenas ajuntaremos aqni: que, segundo a jurisprudncia do Tribunal Federal do Imprio, sempre que se suscitarem questes de direito pecunirio, ainda -mesmo, si para a sua deciso fr mister recorrer s regras do direito publico, os tribunaes ordinrios sero considerados com petentes. (R. G-. 2 fevereiro 1884)8*f I 73.Com relao aos funccionarios, as leis particulares e a jurisprudncia dos Estados sempre os declararam pessoalmente responsveis por todo acto ou omisso illegal, erro, negligencia, ou excesso de poder no desempenho dos cargos; e, alm das penas criminaes ou disciplinares, em que podessem incorrer, seriam igualmente obrigados satisfao do damno causado a terceiros ou ao Fisco, segundo as circums tancias do caso. A allegao de ter agido em virtude de ordem superior no excusava o funccionario, desde que o seu acto fosse contrario alei.85 Presentemente, porm, a matria se acha regulada por disposio expressa do cdigo civil allemo; Le fonctiontiaire qui, intentionnellement ou par ngligence, viole le devoir profissionnel lui incombant vis--vis d'un tiers, doit r-sparer eavers celui-ci le dommage cause. Si le fonctionnaire iTest coupable que de ngligence, il ne peut tre pris par-tie que lorsque le ls ne peut obtenir reparation d'une autre manire. Si dans la decision d'un procs, un fonctionnaire viole i-son devoir profissionnel, il n'est responsable du dommage cause que si la violation du devoir est passible d'une peine publique par voie de procdure criminelle. Oette dispositon ne s'applique j)as au refus ou au retard illegal de remplir 1'ofice. L'obligaOtto Mayer, loo. oit., p. 281, nota. A sigla B. Q. significa ""Rektisgericht". 85 Zorn, DM Staatsrccht, t. I, p. 826-327. Cf. P. Laband, Le Droit Public de 1'Empire Uemand, t. II, 44 sg, signanter, 48; Otto Mayer, 4)b. olt., t. I, 17.
Ht

 406 tion de rparer le dominage n'a pas lieu lorsque, intentionnellement ou par ngligence, le lese a omis d'ecarter le dommage par une voie legale (art. 839).85a 1 Na applicao pratica desta disposio de advertir, a legislao particular dos Estados poder fazer-lhe modificaes, tornando mesmo o recebimento da aco judiciaria contra ofunccionario,dependente de deciso preliminar, proferida peloTribunal Administrativo Superior do Estado (onde o haja), ou pelo Tribunal Federal do Imprio. Esta deciso jtreliminart diz se, tem por fim evitar que o funccionario responda por perdas e damnos, em razo de actos que a Administrao, talvez, reconhea legtimos e necessrios...851" Mas dependente, o no, de deciso preliminar, affirma Windscheid, a aco de indemnisao garantida aos indivduos contra os funccionario (inclusive os juizes, mesmo no caso de sentenas) pelos damnos, que lhes tenham causado por dolo ou grave negligencia (Arglist oder grobe Nachlssigkeit) ; e no exame do caso sujeitoos tribunaes, ao contrario do que succede na Frana, podem interpretar as regras do direito administrativo para o fim de fazer delias a applicao conveniente.85c Muito debatida, porm, accrescenta o mesmo autor, tem sido a questo de saber si, juntamente com o funccionario, deve tambm responder o Estado, que o nomeara... 8C
65 a Vide: Cod. Civ. Allemand, trad. par O. de Meulenaere. Paris,. 1897. * Loening, Lehrbuch des eutscJien Vemoaltungsrechts, pag. 785. Cf. Otto Mayer, ob. cit., 1.1, 17; Lei dlntroduc&o ao Cod. Civil cit., arte. 11, e 77-81. 88 Windscheid, ob. cit., 470. 86 Loc. cit. Em nota ao texto Windscheid cita: Pfeifer, Zacha-riae, e Stobbe, como sustentadores da responsabilidade do Estado, e| Loening, como contrario mesma; confessando, entretanto, no se poder negar, que a tendncia da pratica preponderante pela responsabilidade do Estado, seja primaria, seja apenas subsidiaria...
85

407

74.Na Allemanha, quando se encara o Estado nas suas relaes de natureza civil, d-se-lhe, como se sabe, o nome de Fisco; e fora precisamente sob esta denominao, que o moderno Cdigo Civil llemo o considerou pessoa juridica (art. 89), declarando ser-lbe applicavel, por analogia, a disposio do seu art. 31, que resa assim: A associao responsvel pelo damno, que a directoria, ou um de seus membros, ou qualquer outro representante nomeado de accordo com os estatutos, possa causar a um terceiro no exercicio de suas funces, por acto illicito que obrigue reparao (DerVerein ist fur en Schaen verantivortlich, en der Vorstan, ein Mitglied des Vorstandes, oder ein anderer verfassungsmassig berufener Vertreter durch eine in Ausfuhrung der ihm eustelienden Verrichtungen begangene, zum Schadensersatze verpflichtende Hanlung einem DriU ten zufugt). Dos termos da disposio transcripta parece indiscutivel o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado pelos actos illieitos de seus rgos ou funecionarios. Mas no devemos omittir que, segundo pretendesse, semelhante responsabilidade se restringe to somente aos actos, em que o Estado apparece como Fisco, tomado este vocbulo na significao limitada, que acima se lhe deu. Quanto aos demais actos, isto , os que so praticados pelos representantes do Estado no exercicio da sua auetoridade politica ou soberana, sustentasse em contrario, que o Estado irresponsvel pelos damnos resultantes dos mesmos...86* Hie, ns. 45, 46 e 72. Referindo-se matria da responsabilidade proveniente dos actos illicitos, praticados pelos representantes da pessoa juridica, disse Windscheid: A capacidade de agir, artificialmente attribuida pessoa juridica, estende-se aos delictos ? Queremos dizer, um delicto commettido por um representante da pessoa juridica, nesta sua qualidade e dentro das faculdades da sua [representao, se considera delicto da pessoa juridica, de modo que as consequncias delle recaiam sobre
86 a

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De facto, a linguagem de vrios autores e, mesmo, a de alguns arestos se mostram insistentes na necessidade de fazer esta restrico em favor da administrao publica, o que alis, no deixa de ter a sua explicao, assaz conhecida. 74 a. Moldada nas velhas tradies do direito romano, que continuou sabidamente a ser o direito commum vigente nos diversos Estados da Allemanha, a doutrina jurdica, mais geralmente acceita, sobre os damnos causados aos indivduos pelo
a pessoa jurdica ? Esta questo deve ser respondida de modo negativo, no que se refere & penalidade: repugna natureza da pena, que ella seja applicada a outrem, que no o delinquente. No se d porm o mesmo com o dever de, reparao do damno resultante do delicto. B quando se considera que a pessoa jurdica, s por mo de seus representantes, tem a possibilidade de agir em busca dos seus fins, no se poder deixar de achar justo, que ella tome sobre si as consequncias prejudiciaes dos actos da sua representao, do mesmo modo, que recolhe as vantagens resultantes dessa representao* Outra questo, a de saber si esta obrigao de justia reconhecida polo direito commum. Pelo que respeita ao direito romano, a questo no pode ser afflrmada; ella tem, todavia, os exemplos preponderantes da pratica em seu favor. Quanto personalidade do Fisco, aceresoenta o autor, lhe , em todo o caso, reconhecida a capacidade de querer... e por isto a sua responsabilidade deve ser admittida pelas culpas dos seus representantes (Trib. Sup. de Berlin, 27 setembro 1859) . Pandekten, t. I, 59. Sobre o mesmo propsito tambm observara Sintenis: o limite da responsabilidade pelos actos illicitos dos representantes restrkto esphera de aco, que o direito prescreve pessoajuridica representada. " Universitas delinquere potest; attamen tantum eh crimina ipsi qua tali imputari possunt qua: ad negotia pertinent cum fine suo perpetuo cofuerentia ".Diss. 16. Ainda quanto a questo particular de saber si, no direito allemao, a conectividade (associao) deve, ou no, responder pelas consequncias do deficto, tambm de vr: Gierke, ob. cit., p. 743 sg. Este ultimo autor pensa que, conforme o direito allemao, licito sustentar a afflrmativa pezar dos esforos dos romanistas em contrario, e que as prprias decises, que negam essa responsabilidade, a admittem no caso de culpa na nomeao, ou no caso de commisso especial do representante da conectividade. Ob. cit., p. 747-754 sg.

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Estado, foi por muito tempo a de que elle s devia ter a obrigao de indemnisal-os, quando os mesmos resultassem das relaes patrimoniaes do Estado; muito embora seja igualmente certo, que semelhante doutrina, na pratica, nunca chegou a dominar de maneira exclusiva, por se mostrar repugnante aos olhos da prpria justia.86b
O professor Otto Mayer, tratando da obrigao .de indemnisar os damiios dos funccionarios por parte do Estado, faz um resumo da doutrina preponderante em vista do direito e da jurisprudncia, exprimindo-se da maneira seguinte: A leso feita ao individuo deve ser indemnisada por quem a causou. Isto no assenta sobre as regras do direito civil, que regem a obrigao resultante de um damno illegal (vechtwidrige Schigung), porque a indemnisao tem logar, mesmo sem dar-se um delioto do representante ou serventurio do Estado, a dizer, quando o damno cansado por acto de indiscutvel legalidade... O pensamento fundamental fder Grundgedanke), sobre o qual assenta essa indemnisao, inteiramente independente, e pertence esphera do direito publico: "a leso patrimonial (der Yen/nS* gensnachteil)" compensada por causa da injustia, que ella acarreta ao lesado... Bem entendido, o autor trata da leso, considerada como um sacrifcio particular (ais ein besoneres Opfer), que fere a um individuo sem outra compensao especial, impondo-lhe desigualmente um encargo, que no recao sobre os demais indivduos; para, deste modo, excluir todos os encargos pblicos geraes, taes como, impostos, taxas e outras prestaes, ou mesmo, certos constrangimentos pessoaes, como sejam as penalidades, e as restrices policiaes de toda espcie. Dando compensao do prejuzo feito, mediante uma somma equivalente em dinheiro, o Estado faz cessar a injustia; e como elle tira esse dinheiro da caixa oommum, o damno reparte-se por todos os seus contribuintes, ou em outros termos, a indemnisao a forma de tornar igual, um encargo desigual (die Form um eine ungleiche Belastwng in eine gleiche zu verwandeln). Encarada sob este aspecto, a indemnisao deve ser tida, como de direito publico. Mas no. basta fundal-a na ida da justia, como se tem feito; preciso convertel-a em disposies geraes do direito (zu Mechtsstzengestaltet tverden). Sem duvida, j no so poucas as leis especiaes (Sondergesetzen) sobre a indemnisao de direito publico (uber offentlichrechtliche EntscJidigung), taes como, as de desapropriaes, de servides reaes impostas, e outras: isso, porm, no satisfaz s exigncias do instituto jurdico; cumpre fazel-o por uma regra geral, assaz compre50 b

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No querendo fallar, seno, dos factos mais recentes, ningum ignora que, por occasio dos trabalhos do projecto do Cod. Civ. Allemo, se manifestou no Congresso Legislativo uma forte corrente de opini&o no sentido de incluir em artigo expresso do cdigo o principio da responsabilidade civil do Estado, quer considerado como Fisco, quer na sua qualidade de
hensiva dos diversos casos. Na falta desta, certo, a theoria e a pratica tem procedido, como si a mesma existisse, baseando apoio nesta ou na-qnella disposio do direito civil ou do direito publico. Pondo de parte a questo, em virtude de que? {woher?), contentam-se de asseverar, que o Estado deve, no caso, uma indemnisaao segundo os princpios funda-mentaes do direito , ou segundo os prineipios incontestveis do direito. .. O principio, que o Estado deve indemnisaao pelos sacrifcios particulares, que impe, direito antigo, tendo sido recebido na conscincia jurdica e na pratica do direito, desde que o Estado comeou a agir mais vivamente e a exigir taes sacrifcios com maior frequncia. O direito romano no offerecia exemplo da espcie ; mas, no obstante, formou-se um direito usual allemo, a principio para os casos mais graves, como no uso do jm e minens, e, pouco a pouco, o mesmo se generalisou para os casos diversos. .. A forma, em que a leso se mostra (o autor falia da leso proveniente de relaes do direito publico), indifferente; assim oomo no tamb9m essencial distinguir, si o acto lesivo fora, ou no, conforme ao direito,si fora resultante da vontade, ou apenas casual, ou si, justamente, devera ter sido evitado. Basta que, pela relao de causalidade (Kausalzusanimenhang) a leso tenha resultado do servio publico (aus dem Stoatlichen Unternehmm). B' desnecessrio dizer, que, era vez do Estado, tambm pode ser obrigado a indemnisaao qualquer outro sujeito da administrao publica, desde que seja um corpo Independente, e bem assim,aqnelle que, como concessionrio, exera uma parte da administrao publica (Stiicke jfentlicher Verwaltung): o responsvel aqnelle, a quem pertence o servio, que occasionou o damno... O acto lesivo, para ser indemnisavel, presuppe que ello affectara uma cousa ou um direito, adquerido, prprio do individuo, taes como os seus bens materiaes (Sachguter), a sua integridade corporal, a sua liberdade pessoal, on outros direitos, prestaes, privilgios, concesses, que Ibe pertenam effectiva e individualmente (ein Opfer kann nur bringen, ver ticas hat). O autor trata tambm dos elementos da avaliao do damno, assim como do direito de aco, declarando que esta um direito subjectivo do

 411. poder publico ou soberano. Quando na segunda leitura do projecto foi adoptado pela commisso o dispositivo, que declarara a pessoa jurdica (a associao) responsvel do damno causado pela sua directoria ou outro representante delia, foi na mesma occasio apresentada uma emenda, segundo a qual, as pessoas do direito publico, notadamente o Estado e as communas, ficavam
lesado; e passando a referir-se aos limites postos ao uso desse direito, prosegiie: Alei pde excluir dado caso de indenraisao, desde me assim o declare nas suas disposies; ainda que parea, que os individuos, que ella attinge, soffrem com isso um encargo desigual. O que, alias, no destre o principio estabelecido, de que os encargos legaes (Belastung durch Rechtssatz) devem, deste ou daquelle modo , manter a igualdade. t Quanto obrigao de indemnisar, quando o Estado age nas relaes de ordem patrimonial, elle deve responder, como qualquer outro sujeito, segundo as regras do direito civil; mas no desta espcie de responsabilidade, que ora se trata, e sim daquella, em que o Estado incorre fora do terreno desse direito. So numerosas as tentativas, feitas em todos os tempos, para fundamentar a responsabilidade do Estado, dada a illegalidade (die Rechtsudrigkeit) de um acto do mesmo (o autor cita algumas das theorias recommendadas); se tendo aventado construces maravilhosas para darem um tecido jurdico essa obrigao, e servirem de ponte ao abysmo, que ha, entro a ida Estado e a illegalidade. Mas, por outro lado, as cortes jamais cessaram de declarar o Estado responsvel, em geral, pelos delictos dos seus funccionarios, invocando para os casos os princpios do direito civil, mesmo quando se tratava de actos da administrao publica e do exerccio de direitos soberanos. E examinando-se mais de perto, se verifica que quasi sempre as cortes procederam realmente com justia, embora presas de equivoco, fazendo applicaao das regras do delicio ex-vi do direito privado, ao conhecerem de indemnisaes de direito publico... A impresso, que se tem, , que no ha um principio firmado (kein festes Princip) sobre a responsabilidade do Estado, resultante do acto Ulegal do funocionario; por isto precisamos ser claro a esse respeito: ) Em regra, indifferente (glefchgiiltig) a demonstrao da illegalidade no caso de indenraisao de direito publico; esta tem lugar, desde que se imponha um sacrifcio ao particular sob qualquer forma de direito. Ella tambm seda, quando o sacrifcio resulta da actividade da administrao publica, involuntariamente, sem distinguir, si houve ou no, uma illegalidade.

 412 igualmente sujeitas idntica responsabilidade, mesmo, quando o seu funccionario ou representante se achasse revestido das fnnees de poder publico (ffentlichen Geivalt); e os seus sustentadores procuraram demonstrar, que o contedo da emenda, alem de caber ao domnio do direito privado, devia ser admettido, como um preceito de justia (dass die Fr age ais eine
b) Nas circuoistancias, a existncia da illegalidade pde, entretanto, exoluir a indemnisaao, nina vez que esta s devida pelo damno causado ao individuo pela administrao. Si a illegalidade do funccionario de tal ordem, que no involve uma falta da administrao (Fehlgehen), mas um abuso da opportunidade (einen Missbrawh der Qelegenheit), que o cargo proporciona, a responsabilidade caber toda ao funccionario somente. c) Casos ha, em que a illegalidade e juntamente a culpa se tornam condio da indemnisaao de direito publico, por exemplo: quando navios se abalroam, quando carretas da artilharia passam sobre um individuo, ou quando se d um desastre em obras da viao publica, preciso averiguar quem se devia afastar e prestar atteno. Quem agiu illegalmente, que causou o damno ; e da causalidade depende a obrigao de indemnisaao de direito publico. Alm disto, s haver um sacrifcio, resultante de damno feito pela administrao, si este fr injusto (ungerecht) e no, quando suoceder ao interossado o que lhe devia sueceder. Taes so os casos de detenes, ou mesmo de offensa corporal no intuito de obstar a perpetrao de deliotos, a confiscao de contrabandos, a destruio de gneros alimentcios falsificados, e a demolio de construcoes, que prejudicam a viao publica. Si a medida, porm, no devia ter lugar, dra-se uma illegalidade, e a indemnisaao devida: no, porque houvesse uma falta do funccionario, pela qual o Estado responde... mas porque a illegalidade objectiva deixa ver no damno nm sacrifcio injusto e particular (sondem wegen der objectiven Rechtsicidrigkeit, welche die Schdigung, ah eine ungerechte, ais ein besonderes Opfer, erscheinen lsst) . Entre os damnos, que no do direito indemnisaao, esto, no entender de Otto Mayer, os da justia e da guerra (die, Justizschaden und die Kriegsschaden). Quanto a no indemnisaao dos primeiros, diz, que o direito vigente, ainda que haja um certo optimismo no modo de considerar as cortes de justia, a dizer, como si ellas fossem impeccaveis. Quanto aos damnos da guerra, s so de considerar taes, os que as tropas occasionam no campo da luta ou nas suas dependncias immediatas. No se trata de sacrifcio exigido pelo servio publico, mas de caso de fora maior (Naturgetvalt). Otto Mayer, Deutschcs Vencaltvngsrecht, 53*54.

- 413 Frage des Privatreehts aufzufassen sei,... dass ihre Bejahung ais einOehot derQerehtigkeit erseheine). Na votao da emenda porem, deu-se o empate de oito votos contra oito, e o presidente da commisso decidia contra a suaacceitao.860 I Depois, ao tratar se das disposies relativas responsabilidade pessoal dos fuuccionarios, foi novamente levantada a questo da responsabilidade civil do Estado e da communa, a qual, segundo nns, devia ser estabelecida de maneira solidaria, e segando outros, apenas subsidiaria, relativamente aos damnos causados terceiros com a fanco publica.864 Finalmente, na discusso do projecto no Congresso Legislativo, a mesma questo fora, ainda uma vez, objecto da mais calorosa discusso, como, alis, no podia deixar de ser, j em vista da importncia da matria, j dos oradores que com tanta competncia se fizeram ouvir, batendo-se pela necessidade de sua adopo. Triumpliou o principio, de que a responsabilidade do Estado-poder publico no devia ser includa entre as regras do direito privado-, mas, de tudo quanto se pde apurar da discusso, assim se resolvera, no, porque o Estado devesse ser considerado irresponsvel nesta qualidade, mas principalmente, por estas duas razes: primeira, que no se podia apreciar a responsabilidade alludida sem conhecer da questo connexa do dever profissional do funccionario publico, matria do dominio do direito publico *, segunda, que o conhecimento desta ultima questo, pertencendo particularmente competncia das autoridades dos Estados-federados, devia, consequentemente, continuar a ser objecto da legislao dos mesmos, e no, regida por uma disposio commum do direito federal. Em vista destas e outras ponderaes de natureza anloga ,que foram adoptados
86 o "PROTOKOLLE" der Kommission fiir ie ziueite Lesung des Entwwfs\ des Burgerlichen Gesetzbuchs, 1.1, p. 607 sg.~ Berlin, 1897. M*0b. oit., t. II,p. 663 sg.

 414 os dispositivos constantes dos arts. 89 e 839 do Cod. Civil e os dos arts. 77-80 da sua lei de introducco; mas no, de forma alguma, porque conscincia jurdica do legislador houvesse parecido, menos legitimo ou menos procedente, o principio da responsabilidade geral do Estado.868 74 b. De resto, esse modo de vr com relao aos dispositivos do Cdigo Civil coincide com a doutrina corrente acerca das duas jurisdicesdistinctas, a das auctoridades ou tribunaes administrativos, e a dos tribunaes judicirios, segundo a qual, o que realmente se pretende, firmar a regra, de que o Estado, fora das suas relaes patrimoniaes (Fisco), no pode ser sujeito s disposies do direito privado e aos tribunaes que applicam este direito; mas no, que o mesmo seja sempre ou absolutamente irresponsvel pelas leses feitas ao direito individual. Ao contrario, resulta da lio dos factos, que, mesmo em se tratando de actos de poder publico ou de governo, casos se do, em que a obrigao de indemnisar o damno feito no todo reconhecida, j em virtude de leis especiaes, j em nome dos princpios geraes da justia; no faltando at quem entenda, que aos actos do Estado se deve applicar, sem distinco, os dispositivos dos artigos 831 e 832 do Cdigo Civil, relativos responsabilidade proveniente dos factos de outrem. Alm disto, tendo o Cdigo Civil, nos arts. 77-81 da Lei de Introducco, respeitado a legislao particular dos Estados e das Communas sobre a responsabilidade civil, proveniente de
se Ob. cit., 1.1, p. 610-611. Cf. Saleilles, Thoti Oen. de VobVgation, p. 399. Paris, 1901. Este autor, depois de haver analysado o pensamento do proj. do Cdigo Civil Allemo sobre o ponto em questo, ao referir-se responsabilidade pelos factos de soberania, disse: "nonpas que les motifs prtendent exclure la responsabilit de VEtat pour ces derniers, mais ih dclarent n'avoir pcts s'en oecuper et laisser la question au domaine u droit piiblic."Loc. cit., e mais: p. 424-427, nota

 415 damnos causados por seus funccionarios, no se ignora que em diversos Estados foram, em consequncia, adoptadas leis espe-ciaes sobre a matria, e em algumas delias, reconhecida positivamente a responsabilidade doEstado pelos damnos referidos.86' 2. CASOS E DECISES 75. ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE COLPA. Conforme ao principio, de que os actos de poder so insusceptveis de responsabilidade por parte da Administrao, se pretende, que gsam desta iseno, no s as leis, mas tambm os actos de governo, propriamente taes, e as decises judiciarias.87 Mas, isto no obstante, e a despeito da legalidade incontestvel do acto administrativo, desde que, em consequncia delle, se dr effectivamente a leso de um direito individual, aprecivel pecuniariamente, e a lei no haja expressamente disposto em contrario, os tribunaes tem decidido, que, tanto a Communa, como o Estado, podem ser declarados civilmente responsveis pelo damno resultante; visto no ser justo, que o individuo soffra sem reparao um sacrifcio, proveniente da Administrao, a qual assim o faz, alias, no interesse commum de todos
Vide: Otto Mayer, Le Droit Administratif AUemand, t. I, 17 p. 314. Os Estados que adoptaram nova legislao neste sentido so -. Bade, Baviera, Hesse, Wttrttemberg, e vrios outros menores.Cf. Boulen, De la responsbilit enven les partieuliers es fonctionnaires administratif8, p. 348-355.Rennes, 1902. Tambm por uma recente lei federal do Imprio (14 Julho (1004) acaba de ser assegurado o direito de indemnisao aos individuos injustamente presos. No "Jornal do Commercio " do Rio de Janeiro, de 21 e 30 maio 1904 se encontra breve noticia a respeito dos fundamentos da nova lei alleman. 87 Vide: Loening, ob. cit.; Piloty, ob. cit. Bic, ns. 45 e 46. Seria de vr no mesmo sentido uma deciso do "Tribunal Federal do Imprio Allemo", de 21 dezembro 1886.
86f

jlj

416 (C. Sup. App. Darmstadt, 6 outubro 1848; C. Sup. App. Weisbaden, 9 maro 1850, 10 outubro 1862 ; C. Sup. App. Lubeck, 31 dezembro 1847; C. Sup. App. Iena, 21 novembro 1850; C. Sup. Wolfenbuttel, 6 maro e 17 novembro 1874; C. Sup. App. Rostock, 12 junho 1865 ; Trib. Fed. do Imp. 16 dezembro 1885).87a
Apud Gierke, ob. cit., p. 808.Segundo este autor, acollectividade est sujeita a prestar a indemnisao devida pelos seus actos culposos, nos termos do direito privado, do mesmo modo, que a pessoa individual; sendo de incluir nesta regra geral, tanto o Estado, como a Communa. Pelo que respeita s infraces de natureza contraetiial, esta regra prevalece de maneira indiscutvel (O. G. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro 1868 ; R. G. 9 maio, 3 novembro, e 12 dezembro 1882); entendendo-se que, nesta hypothese, se trata de responsabilidade por culpa prpria, sem precisar recorrer aos princpios que regem a responsabilidade dos actos na representao (R. G. 7 junho 1871, e 5 maio 1880). B no licito allegar, como escusa, que na espcie se tratara, porventura, do exerccio de direitos soberanos (R. G. 3 novembro 1882; O. A. G. Dresden 26 julho 1851, e 27 maro 1863; O. A. G. Cassei 5 julho 1847; O. A. G. Berlin 30 maro 1871; O. G. Wolfenbuttel 23 junho 1865, etc.,etc.)Loc. cit. p. 784-787. Quanto, porm, aos damnos ou culpas commettidas em actos extracontractiiaes, Gierke confessa que ha divergncias, tanto na matria de princpios,, como nos exemplos da pratica (loc. cit., p. 788); mas que, isso no obstante, a responsabilidade tem sido admittida pela jurisprudncia, no s, quando se trata de factos que tragam um lacro ao Estado, ou daquellesque elle pratica nas suas relaes de proprietrio ou industrial, como tambm, de actos, nos quaes o mesmo apparoce como poder publico, "desde que os damnos sejam causados pelos seus rgos no uso das suas attribuies ". Wir werden namenilich auch en Staat, en Gemeinden und allen anderen ffentlichrechtlichen Krperschaften eme privatrechtliche Ersatzverbindlichkeit fur Schaden aufzubiirden hben, en ihre Organe innerhlb ihrer Wvrktmgssphre durch schuldhafte Vertvendung oder Nichtvertcen dung ffentlicher Machtmittel anrichten (loc. cit., p. 794). Nesta conformidade a praxe commum (die gemeinrecktliche Fraxls) tem garantido aos lesados por culpas dos rgos pblicos a aco aquiliana contra o Estado e as Communas, tenham os indivduos sido offendidos na sua integridade ou liberdade pessoal, ou no seu direito de posse e propriedade (mag nun dabei der Einzelne durch e.nen Eingriff in die Integritt oder Freiheit der Personlichkeit, oder durch Entziehung oder Zerstorung von Sachen).
87a

417

No assaz numerosa nem completa a resenha dos casos particulares, de que podemos fazer meno no momento; mas, dos que se offerecem em seguida, se poder, com certeza, ajuisar da doutrina corrente na Allemanha a respeito da matria. I 75 a. A desapropriao, ainda que seja um acto de soberania (jus eminens, dominium eminens), no poder ser feita, seno, guardadas as formas legaes, Enteignung findet nur nach Massgabe des G-esetzes statt, e dando-se realmente uma razo verdadeira de utilidade ou necessidade publica.87 b Logicamente, se devia fazer primeiro a desapropriao, porque delia que resultaria a obrigao de indemnisar, como consequncia; mas, para evitar delongas, que o desapropriante, uma vez na posse da cousa, podia occasionar, a regra : que a indemnisao seja prestada primeiro, como condio da prpria validade da desapropriao (die vorgngige EntschMigungsleistung wirci n BEDINGUNG der Gultigkeit des Enteignungsausspruches). " a) A obrigao de indemnisar a cousa desapropriada um principio geral do direito: Der Mann, em durch die Enteignung das Opfer seines Eigentums oder sonstigen liechts an der 8ache auferlegt wird, erlangt eben dadurch den Anspruch auf Ausgleichung dieses Opfers in Old; podendo o desapropriado fazer valer o seu direito contra aquelle, a quem a desapropriao aproveita, seja o Estado, seja a Communa, seja um concessionrio, revestido do direito de desapropriar.87#l Loc. cit., p. 797-799, e notas.Gierke cita decises confirmativas das suas asseres, das quaes fazemos a devida meno nos casos particulares, que o leitor encontrar no texto. 87 b Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, 33.Leipzig, 1896. 870 Loc. cit., p. 44. 87 * Ibidem, p. 43 sg.
37 R. C.

418 No valor da indemnisao da cousa desapropriada deve tambm entrar o do caminho perdido que dava accesso a parte no desapropriada do prdio, e de que resultara a necessidade de fazer um arrodeio para se poder chegar ao mesmo (R. G. 17 junho 1884). Entende-se, entretanto, que a collocao de caixas do correio, de lampies de illuminao das ruas, de postes telephonicos e telegraphicos, e de taboletas de nomes e numerao das ruas, e cousas semelhantes, so delimitaes do direito de propriedade, que se justificam como medidas de policia e necessidades publicas, e por isso o proprietrio no tem o direito de aco contra ellas. Taes limitaes so essencialmente condicionaes do prprio direito de propriedade em face da administrao. Com tudo, no se deve concluir, que o proprietrio fica sempre privado dos meios legaes de oppor-lhes resistncia e de exigir indemnisao; porquanto elle o poder fazer, toda vez que se dr excesso nos actos da administrao, ou uma leso particular caracterisada da sua propriedade.87' Dada esta hypothese, ou outras semelhantes, se poder cogitar de indemnisao, comtanto que se trate realmente da leso de um direito adquirido e de que se esteja no goso, como tal, "Verletzung eines besthenden rechtlichen Zustandes" (R. G. 28 maio 1880)87f 6) As servides publicas impostas propriedade, em regra, do direito indemnisao; mas no se deve confundir as medidas temporrias de policia com as servides propriamente ditas.870Bem assim, no caso de indemnisao o facto de um Otto Mayer, loc. cit., p. 185 e notas ibi. 8" No caso da deciso citada no .texto, se tratava de um dique feito era um rio, e de que resultou ficar a propriedade visinha privada de inundae8 fertilisaoras das suas terras. A indemnisao foi negada, por no haver um direito adquirido. Otto Mayer, loc. cit., p. 354. 87g otto Mayer, loc. cit., p. 171, nota^/.e p. 175 sg. notas 14 e 15.
87 e

 419 funccionario fiscal ou policial penetrar na propriedade alheia, em perseguio de um contraventor ou criminoso (O. Tr. 1 dezembro 1875 ; O. V. G. 28 novembro 1885).87h c) O direito de propriedade no pode ser opposto ao exerccio de uma Unha de tiros sob o fundamento de encommodos causados por estes; mas o lesado tem direito indemnisao <R. G. 24 setembro 1889). d) O proprietrio no se pode oppor construco de uma estrada de ferro sob o fundamento, de que damnifica a sua propriedade por fagulhas ou pela trepidao ; pode, porm, exigir indemnisao por taes damnos (R. G. 20 setembro 1882). e) A obra publica da construco de uma ponte, da qual resultou a perda de freguezia para a explorao privilegiada de uma barca existente, no d direito indemnisao (O. Tr. 25 setembro 1856). f) Os indivduos, que edificam numa rua publica, adquerem uma servido tacita na mesma (O. Tr. 10 abril 1866, e 27 abril 1869; R. G. 7 maro 1882 e 13 fevereiro 1883); e ainda mesmo contestando-se, que o direito dos proprietrios tenha este caracter de servido, se tem admittido que a mudana ou alterao da rua, que prejudique ao proprietrio de maneira particular, dar logar indemnisao. No se pode negar que a rua constituo um dos elementos de valor do prdio; dahi o fundamento para indemnisao (C. C. H. 13 outubro 1866; R. G. 87hh 16 novembro 1880). I g) Pelos damnos da guerra, causados pelo inimigo ou pelo exercito nacional, no responde o Estado; trata-se, entretanto, dos actos da guerra propriamente, e no, dos actos preparatrios
A sigla O. Tr. quer dizer: Tribunal Superior de (Berlin) ;I O. V. G. significa: Tribunal Administrativo Superior. 87 nii A siglaC. G. H. quer dizer: Tribunal dos Confliotos da PrssiaVide: Otto Mayer, loc. oit., t. II, p. 135-136.
87 h

 420 delia. Aos damnos de uma luta ou uma sedio intestina se applica a mesma regra (O. A. G. Dresden, 18 maio 1852).871 h) Uma ordem de policia negando licena para construir,, no intuito de deixar um monumento vista livre do publico, d. direito indemnisao (O. Tr. 28 outubro 1869). i) No caso de indemnisao a ordem de policia impondo ao fabricante de plvora a obrigao de fazer um tapagem, que isole o moinho da estrada publica (R. G. 12 novembro 1887). ;') O direito de propriedade no pde ir at o ponto de prejudicar aos interesses do bem commum; por isso no ha direito indemnisao contra uma medida policial, que no impe encargos, e apenas, priva a continuao de um perigo (O. V. G. 5 dezembro 1881). 87j h) Nenhuma indemnisao devida pela simples execuo da prohibio legal de cemitrios communaes dentro da cidade (O. Tr. 19 junho 1863). 76.ACTOS ILLICITOS EM GERAL.A obrigao de prestar indemnisao pelos actos illicitos prevalece contra o Estado at-a demonstrao de uma excepo legal, do mesmo modo, que se d com os damnos provenientes das culpas individuaes. Tra-tando-se de infraces contractuaes, este principio , como j.
A sigla O. A. G. quer dizer r Corte Superior de AppellaSo de Dresden; apud Otto Mayer, loc. cit., p. 359. A lei federal de 18 junho de 1873 [Ge-setz iiber die Kriegsleistungen) regulara de modo completo as varias espcies de fornecimentos, que as foras militares podem requisitar, e bem assim, o modo de fixar o valor pecunirio das respectivas indemnisaes. A lei de 13 de fevereiro de 1875 regulou igualmente as prestaes in natura, feitas ao exercito em tempo de paz, as qnaes devero ser indemnisadas pelos fundos do oramento militar (lei cit., art. 9o). 37j Na espcie se tratava da prohibio de foges com vlvula, (Ofenklappen) declarados perigosos a sade, etc. Os proprietrios, que ostinham nas suas casas, pediram indemnisao, mas foram julgados carel cedores desse direito. 3
871

 421 se disse, tido por indiscutvel. E no s as diversas cortes estadoaes de justia, mas tambm o Tribunal Federal do Imprio em particular, assim o tem reconhecido, ou se trate propriamente do Estado, ou das demais corporaes publicas. <C. Sp. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro 1868; <J. Sup. App. Celle 20 abril 1855.; Trib. Federal do Imp. 5 maio 1880, 9 maio, 3 novembro, 12 e 30 dezembro 1882). |** Nestes casos, disse o Tribunal, a obrigao de responder pela culpa do representante (rgo ou auxiliar) , como si se tratasse de culpa prpria" (Trib. Federal do Imp. 3 novembro 1882; Trib. Fed. Sup. do Com. 18 junho 1872).Conseguintemente, o Estado e as Communas, desde que contratam, entrando na esphera do direito privado, ficam responsveis pelas obrigaes resultantes, mesmo quando se mostrem no exercicio de poder publico (ihrer Hoheitsrechte).*1* E' igualmente por isso, que, considerada a concesso, como um contracto, a sua revogao d direito indemnisao, a menos que essa revogao esteja prevista na lei ou em clausula do respectivo acto.87' Fundamentando a responsabilidade pelos actos illicitos nas relaes contractuaes disse uma corte de justia: O Fisco, sendo apenas uma pessoa fictcia (nur fingirte PersnlichJceit), no pde agir por si mesmo; e como s pde exprimir a vontade prpria por meio das aces e omisses do seu representante, elle se torna responsvel pela conducta deste nas suas relaes contractuaes. E uma vez admittido este fundamento, cuja proVide: Gierke, loo. oit., p. 786 sg. e notas ibi. Cf. Loening, loc. cit., p. 58 sgs. A questo da responsabilidade do Estado pelos depsitos em poder de unccionarios pblicos foi outr'ora assaz debatida; mas, afinal a doutrina que prevaleceu, foi a da sua responsabilidade, reconhecendo-se no facto do deposito uma verdadeira obrigao contractual. Gierke, loc. cit., 4>. 787 e decises ibi. 871 Otto Mayer, ob. cit., 89, p. 159.
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cedncia indiscutvel, razo no ha para negar a responsabilidade do Fisco, sob a allegao de que no se trata de obrigaes contrahidas livremente, mas elle impostas pela lei: si a fico possibilita pessoa jurdica do Fisco a acquisio e o exercido de direitos, ella deve ter igual effeto com relao s responsabilidades provenientes. (Trib. Federal Sup. do Commercio 10 dezembro 1872).87m 76 a. No que respeita aos actos extra-contractuaes, no obstante subsistir a controvrsia e a discordncia das decisesr , todavia, certo, que os melhores autores so os primeiros a confessar, que a tendncia moderna toda pela admisso da responsabilidade (hic, p 406, nota 8fl, 80 * e 86 b). Mas a jurisprudncia alleman, dependendo nesta parte da legislao particular dos diversos Estados-federados, sem embargo de haver agora um Cdigo Civil obrigatrio para todos elles, no pde offerecer-nos uma regra geral ou doutrina uniforme sobre to importante matria. Ha Estados, cujas leis estabelecem em principio a responsabilidade civil do Estado,87" assim como no faltam tribunaes que, na maioria das suas decises, a tem admittido, como uma necessidade indeclinvel de justia. Outros tribunaes, porm, tem recusado admittir a responsabilidade, como regra geral, muito embora lhe hajam dado a sua sanco em numerosos casos particulares.870
Apnd Giorke, ob. cit., p. 755 e decises ibi. 87 n Entre os Estados, cuja legislao consagra o principio da responsabilidade civil, so ainda de citar: Sachsen-Coburg-Gotha, SachsenAltenborg, Cidade de Hamburgo, Schwarzburg-Sondershausen, MeklenburgSchwerin. Vide: Loening, loc. cit., p. 110-113; Klewitz, ob. cit., p. 82, sg. Hic, p. 415, nota 88f. 87 Na matria de depsitos, bem como, nos casos de culpas commettidas no servio das hypothecas, a obrigao de indemnisar est geralmente consagrada pelas diversas legislaes e pela jurisprudncia. Klewitz, loc. cit.
87m

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Com effeito, muitas cortes judiciarias, rompendo com o dogma romanista da incapacidade do ente collectivo para querer e agir, tem affirmado ao envez, que o mesmo at capaz de delinquir (deren Delihtsfhigkeit im Prmcip bejaht)... Mas, sem pretender levar to longe o principio da responsa bilidade, se tem por assentado em boa doutrina: que, si ver dadeira a proposio, que a pessoa jurdica incapaz de de licto, d'ahi no se segue, que ella no deva responder pecunia riamente (vermogensrechtliehe) pelas consequncias do delicto dos seus rgos ou representantes; porque com as vantagens da representao devem ir juntamente as desvantagens prove nientes (Corte Sup. App. de Celle 15nov. 1878). Kp Mesmo se tratando de actos de poder publico (Hoheitsrechte) as cortes ju diciarias tem declarado o Fisco, responsvel pela indemnisao do damno ex-licio (C. de App. Colmar 9 janeiro 1888; R. G. 21 dezembro 1886); podendo a respectiva aco ser proposta e decidida contra o Estado segundo os princpios do direito commum (R. Gr. 13 janeiro 1883).87 q I Do mesmo modo, desde que tenha havido culpa na nomeao ou fiscalisao do funccionario, a responsabilidade do Estado tem sido geralmente reconhecida. (Tribunal Superior da Prssia 21 junho 1847, 9 outubro 1863, 3 fevereiro e 24 novembro 1864; C. Sup. App. Celle 16 fevereiro 1827, 19 abril 1861, 14 fevereiro 1879; C. Sup. Wolfenbuttel 23 junho 1865 Trib. Fed. do Imprio 1 e 13 abril 1880, 8 abril 1884; C- Sup. App. Iena 5 outubro 1877).^ A Corte Sup. de Appellao de Iena accentura numa das suas decises (de 1836): "O Estado um Organismo, no qual as autoridades ou funccionarios apparecem, como membros ou
87 P Apud Gierke, ob. cit., p. 751 e nota ibi. 87 87 r

1 Vide: Otto Mayer, loe. oit., p. 360. Cf. Gierke, loo. cit., p. 753- 54 e 760, e notas ibi.

 424 instrumentos do Estado; portanto, elle tem de responder pela actividade destes em qualquer hypothese, como sua". E ao seu turno, disse a C. Sup. App. de Munich (8 julho 1851) : "Como o Estado, s por seus rgos, e por estes somente, apparece em funco, segue-se, que nas culpas dos funccionarios, agindo como taes, elle o prprio agente lesivo do alheio direito". O Fisco responsvel, como pessoa capaz de vontade, declarara igualmente o Tribunal Superior da Prssia (Deciso 27 setembro 1859).87s Ha tambm decises em contrario, no se nega, poucas, alis, fundadas na incapacidade da pessoa jurdica para commetter um delicto (Deliktsunfhigkeit); verifica-se, porm, que as cortes judiciarias, que assim tem julgado, no deixaram com tudo de reconhecer e firmar,que em dados limites, os actos illicitos dos representantes devem ser, do mesmo modo que os lcitos, considerados juridicamente, como actos da prpria pessoa jurdica, por haver nisto um verdadeiro postulado da justia. Segundo o prof. Gierke, a doutrina da responsabilidade do Estado ou de qualquer outra associao, pelos actos illicitos ou Ulegaes, tem vencido justamente pela fora da ida verdadeira (weil sich die richtige Auffassung Bahn brach), de que os funccionarios, em quanto agem neste caracter, manifestam juridicamente a vontade e a aco da pessoa collectiva.. .87t E' intuitivo, insiste elle, que a ordem jurdica (die Bechtsordnung) no pode attribuir a um ser collectivo ou a um individuo certos deveres sem a possibilidade da violao dos mesmos, nem certos direitos sem a possibilidade do abuso destes... Donde segue-se presumptivamente, que a pessoa collectiva, quem commette as

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* Ibidem. * Gierke, loo. elt., p. 755-758.

 425 prprias aces ou omisses culposas, que o seu rgo legitimo, como tal, commetter dentro da esphera da sua competncia.8711 76 b.Agora, para se poder melhor ajuizar da matria, cumpre saber, que a responsabilidade civil, quer das Conimu-nas, quer do Estado, tem sido ainda affirmada, alm de muitas outras espcies, nos casos abaixo mencionados: a) Por negligencia das obrigaes, que lhes incumbem, como proprietrios (Trib. JTed. Sup. do Com. 10 dezembro 1872). Na espcie se tratava da morte de um individuo, occasionada pela falta da devida guarda de um fosso pertencente ao Fisco. Do mesmo modo, foi condemnada uma communa urbana prestao de damnos, por se ter dado a introduco de lquidos ftidos em um aqueducto (pertencente Communa), que servia s suas necessidades e s dos moradores,visto no se ter empregado a precisa fiscalisao ou as providencias adequadas para o desvio do mal (Trib. Fed. do Imp. 13 abril 1880). Igualmente foi condemnada uma outra communa urbana a prestar indemni-sao, por no conservar um canal de sua propriedade em estado conveniente aos seus fins (Trib. cit. 2 maio 1881).

Ibidem, p. 761. Giorke cita numerosas decises das varias cortes allemaes neste sentido; observando a propsito, que, si o Trib. Federal do Imprio pretendesse fazer cessar a pratica dominante, ver-se-hia na necessidade de rejeitar a ida de responsabilidade da pessoa jurdica por todo acto de culpa, imputvel mesma. ~Loc. cit., p. 762. Ha, no entanto, decises do referido Tribunal, declarando que os actos do representante da pessoa jurdica devem ser considerados, como delia prpria. Die amtlichen Vertreter sina mit der juristischen Person, insofern es auf den WUlen ankommt, rechtlich zu identifizieren, denn was sie innerhalb es ihnen zugeiciesenen Amtskreis ais Vertreter desselben und in ihrem Natnen vornehmen, ist so aufzufassen, ALS WAEEE ES VON DER DURCH SIE REPRAESEN* TIRTEN JURISTISCHEN PERSOM SELBST VORGENOMMEN WORDEN (Decises de 17 junho 1887 e 15 outubro 1888). Apud A. Klewitz, ob. cit., p. 91, notas.

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 426 b) Pela construco ou conservao defeituosa de caminhos, pontes, portos, etc. (Trib. Sup. Berlin 21 janeiro 1847,14 julho 1859,18 maro 1867, 1 julho 1869; Trib. Fed. cit. 6 novembro 1879,4 abril e 16 dezembro 1882; C. Sup. App. Lttbeck 18 fevereiro 1871; C. C. H. 5 junho 1852, e 13 agosto 1873, etc.). c) Pela falta de devido cuidado nas construces de obras em geral (O. Sup. App. Munich 28 maro 1851; C. Sup. pp. Darmstadt 26 abril 1846; C. Sup. App. Wiesbaden 18 maro 1853; Trib. Sup. Berlin 27 setembro 1859 e 6 julho 1874; C. App. Celle 14 fevereiro 1879; Trib. Federal do Imp. 1 abril 1880, e 12 dezembro 1882, etc). I d) Pela inobservncia das regras sobre a conservao e segurana das vias publicas, (R. Gr. 4 abril 1882). 87 v e) Pelos actos de direco inconveniente (clurch ungeeignete Einrichtung), como empresrios de estradas de ferro e de outras exploraes industriaes, susceptveis de perigos, e por no serem tomadas as precaues necessrias no sentido de evitar taes perigos (Trib. Sup. Berlin 13 dezembro 1869; C. Sup. App. Munich 11 maio 1853, 16 abril 1861,11 dezembro 1877; C. Sup. App. Celle 19 abril 1861; Trib. Fed. do Com. 17 dezembro 1873, etc.). f) Por violncias contra a liberdade pessoal e o livre exerccio de industrias (C. Sup. Wolfenbuttel 30 junho 1871; Trib. Sup. Berlin 2 outubro 1877; Trib. Federal do Imprio 15 junho 1881). I g) Por embargo ou apprehenso de bens, feitos contra as disposies da lei (C. Sup. A. Oldenburg 1860 ; C. Sup. App. Wolfenbiittel 4 fevereiro 1845; Trib. Federal cit. 10 junho 1881). Na espcie se tratava de um individuo, que fracturara uma perna por ter cahido noite numa valia, aberta na estrada para dar escoamento as aguas. Na deciso se teve era considerao o disposto no art. 1386 do cod. civil francez.
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h) Pela omisso de deveres, que o direito publico impe l administrao publica (negao de justia, falta de segurana em dadas circumstancias, recusa de despachos necessrios para garantir ou manter os direitos individuaes, etc.)87x i) Pelos damnos provenientes de perturbaes da ordem publica, quando taes perturbaes se derem por negligencia do respectivo funccionario incumbido de manter a segurana publica (C. App. Cassei 24 maro 1847, e 2 agosto 1849). j) Por culpa na nomeao de funccionario incapaz, ou por falta da devida iscalisao sobre o mesmo (Decises da C. App. Cellede 1823 e 1826).87y Jc) Pelas detenes illegaes ou prises prolongadas sem justa causa. A regra em matria policial : " fur polizeiliche Anordnung urird nicht entschdigt" ; mas, isto no obstante, a lei geral, assim como leis particulares, garantem ao lesado a aco de damnos nas hypotheses alludidas. Em regra a responsabilidade do Estado, no caso, apenas subsidiaria.872
* Vide: Gierke, ob. cit., p. 799, e decises em nota ibi. Este autor referindo-se opinio dos que entendem, que o Estado nos actos da esphera do direito publico no responde absolutamente pelos damnos cansados ( assim entende, entre outros, von Ronne, Preuss- Staatsr. t. III) disse : Pelo contrario, esta responsabilidade existe, e os principios do direito privado lhe so applicaveis... pratica commum tem garantido aos lesados, pelas faltas dos rgos pblicos, a aco aquiliana usual contra o Estado e as Communas, alem da "conditio of injustam musum" e da "actio negatoria ittilis ". Semelhante responsabilidade est mesmo consagrada em leis expressas a respeito de certos casos, taes como: pela culpa ou negligencia dos fnnocionarios no servio do hypothecas, na subtraco de depsitos, etc. Loc. cit. p. 794-799 sg. e notas ibi. 87 y pud Loening, Die Haftwng des Staats, p. 110 e notas ibi. 87 * Vide: Gierke, loc. cit.,p. 797;Loening, loc. cit., p. 123, onde se encontra a indicao de varias disposies a respeito das prises illegaes. Tambm se tem reconhecido o direito de indemnisao em casos de restrioes policiaes impostas liberdade ou explorao de industrias (O. G. Wolfenblittel, 30 junho 1871).
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l) Por todos e quaesquer actos illicitos, de que provier lucro ao Estado, at a importncia desse lucro.87zz I 77. Revendo tambm, para findar, o que dizem as deci ses judiciarias acerca do caracter jurdico do funccionario, em algumas, as cortes lhe tem reconhecido a relao do mandato (C. Sup. App. Munich 28 julho 1846; C. Snp. Wolfenbttttel 23 junho 1865; Trib. Fed. do Imprio 15 novembro 1880, II julho 1881, 21 novembro 1882, etc.); em outras, porm, se tem procurado accentuar, que o funccionario no um manda trio, mas um rgo (sondem as Organ des Staats und deshaJb ais Representant der ganzen juristischen Persnlichkeit esslben anzushen sei). E como o Estado se personifica nos seus rgos, a obrigao que se d, por fora desta necessidade ou personifi cao legal, deve ser cumprida pelo prprio Estado, como parte immediatamente interessada e responsvel; responsabilidade, que se estende igualmente aos damnos dos actos administra tivos, como si o Estado fora o prprio agente do acto lesivo "der eigentlich verleteende Theil." (C. Sup. App. Munich 8 julho 1851: 0. Sup. App. Jena 24 agosto 1847, e 21 novem bro 1850; C. Sup. App. Berlin 30 maro 1871). J em decises de 1762 e 1763 a Corte Superior de App. de Cassei, tendo admittido a responsabilidade do Estado, firmara, como regra, que o acto praticado em razo do oflicio obriga aquelle, de quem o individuo empregado, como si se tratasse de um mandato privado "dass das Factum einesjeden Offizialen, welches er ex vi officii vornehme, Denjenigen, dessen Beamter er sei, verbinde, soivie dass dasjenige, luas bei einem Privatmandatar stattfinde..."88 Vide : Ant. cit. p. 116-117 e notas ibi; Gierke, loc. cit, p. 789. Pfeiffer, Praktische AusfUhrungen, U, p. 876; apud Loaning, loc. cit., p. 45 sg. e notas ibi. As decises da Corte de Cassei,a que se alludiu,
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Igualmente de accrdo com estes princpios, tambm a Corte Suprema da Baviera decidiu, contra os julgados das duas instancias inferiores, que nos casos, em que se trata de actos sujeitos ao direito civil, como so os referentes perturbao da posse, o Municpio deve responder conforme s regras desse direito; no lhe sendo licito recorrer ao direito civil para sustentar os seus direitos de propriedade, e allegar ao mesmo tempo, que lhe no est sujeito pelos actos illicitos dos seus representantes, por ser, como pessoa jurdica, incapaz de delictos. (Deciso de 16 de janeiro 1880).88 a Entretanto o Tribunal Federal do Imprio, sem embargo de j ter mais de uma vez reconhecido a responsabilidade do Estado por actos illicitos dos seus funccionarios, mesmo no exerccio de poder publico (R. Gr. 21 dezembro 1866, e 13 janeiro 1883), insiste em declarar, que se no pde cogitar dessa responsabilidade, quando proveniente de delicto (R. G-. 8 abril 1884). Ao que observara Windscheid, " mas a questo subsiste discutvel sob o ponto de vista da culpa in eligendo '; e Gierke, ao sen turno, faz notar:que taes decises negativas do Tribunal Federal deixam effectivamente"indeciso o caso particular de concorrer no acto arguido uma culpa prpria por parte do Estado ou da Communa.. .88b Finalmente, quanto a natureza da obrigao de satisfazer o damno proveniente dos actos illicitos do representante, do-se tambm divergncias nos actos da jurisprudncia: uns foram reafirmadas pelas de 25 maro 1820, 7 maro 1828, 7 abril 1824, e outras de datas posteriores, que mostram a flriuid&o de doutrina daquell tribunal na matria. Loening (loc. oit.) discute o valor jurdico dessa jurisprudncia; sendo tambm de vr a respeito: Gierke, loc. oit., p. 621-622 e801 sg. 88 Vide: Gierke, loc. cit., p. 760-51 e nota ibi. 88b Windscheid, loc. oit.,Gierke, loc. oit., p. 559-760, e 769-770, notas ibi.

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querem que, no havendo direito positivo em contrario, dita obrigao incumba, de modo principal, tanto ao agente culpado, como pessoa representada; outros, porm, no admittem-na com relao pessoa representada, seno, de modo subsidirio. Da primeira intelligencia a Corte de App. de Celle (Deciso de 14 fevereiro 1879); da segunda, a Corte Sup. App. de Iena (Deciso de 24 agosto 1847, e 5 outubro 1877). Nas legislaes particulares, que, como a de CoburgoGotha, consagram expressamente a responsabilidade geral do Estado pelo dolo ou culpa lata dos funccionarios, o principio mais geralmente admittido, em relao s espcies particulares, o da obrigao subsidiaria smente por parte do Estado. E com isto damos por encerrado quanto nos pareceu conveniente adduzir acerca do teor da jurisprudncia alleman.

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CAPITULO IV A Jurisprudncia

Italiana
1. INDICAES PRELIMINARES 78. Do mesmo modo que foi observado sobre a jurisprudncia belga, o estudo da jurisprudncia italiana relativa matria da responsabilidade civil do Estado deixa vr, que si ella no procurou imitar os mesmos princpios adoptados pela jurisprudncia franceza, como alguns autores affirmam, , pelo menos, certo, que a semelhana dos preceitos do -direito administrativo e do direito commum de ambos os povos tem levado os tribunaes italianos a idnticos resultados. Assim , que na Itlia se encontra, no s a mesma questo, constantemente debatida, acerca da autoridade competente para conhecer dos actos dos funccionarios pblicos, como ainda juntamente, a recommendao da theoria da distineo dos actos pblicos (em actos de gesto e actos de imprio), como critrio indispensvel ao exame e deciso dos casos occorrentes. Abolido, muito embora, o Contencioso Administrativo em 1865,80 vemol-o, por assim dizer, restaurado, ao menos em parte, pelos actos legislativos de 1889-90 89ft, isto , voltou-se o Lei de 20 maro 1865. Leis de 2 junho 1889 e do Io maio 1890.Vide: Meucci, oh. cit.,| p. 116 sg. Em deciso de data recente se reafirmou a doutrina, de que a administrao publica, mesmo em se tratando de actos de imprio, quando estes importam um damno para o cidado, e no resultante da offensa de um simples interesse, mas da leso de um direito civil, deve responder perante a autoridade judiciaria, como succede com os actos de gesto; uma vez que uns e outros sejam praticados pelos funccionarios no exer89 8

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ao regimen da dupla jurisdicao, o qual, alis, havia sido condemnado por se ter mostrado menos capaz de bem garantir os direitos individuaes... No temos que entrar em exposio particular a esse respeito; ao nosso propsito satisfaz dizer que, no estado actual da legislao italiana, pertence autoridade judiciaria o conhecimento dos actos administrativos, toda vez que estes involvem a leso de um direito civil, ou mesmo politico, fundado em lei ou contracto. Si o acto, porm, em vez de um direito, offender apenas a interesses, o exame da sua legitimidade (alm dos casos taxativamente indicados no art. 25 da lei de 1889 e arts. 1 e 21 da lei de 1890) ser da competncia contenciosa da Seco IV do Conselho de Estado ou da Junta Provincial Administrativa, segundo o teor do caso e das circumstancias. E' desnecessrio accrescentar, que, na pratica, a questo de determinar, o que seja realmente um direito ou um interesse,. lesado por acto administrativo, no pode deixar de dar origem conflictos de jurisdicao, mais ou menos frequentes, e no, sem grave prejuzo para os interessados... 78a.Pelo que respeita ao direito regulador da responsabilidade civil do Estado pelos actos de seus rgos ou fnnccionarios, d-se igualmente na Itlia a mesma controvrsia, por muito tempo agitada na Frana, sobre a questo de saber, si as regras do direito civil, que consagram a responsabilidade do committente nos casos de culpa do preposto, so applicaveis ao Estado. mr-parte dos autores e a jurisprudncia dos tribunaes, diz Laferrire, se pronunciam pela negativa, e resolvem a cicio das prprias funces (C. C. Florena 16 janeiro 1902; Hio, p. 459 sg. nota, e 467 sg.) Para completa illustraao da matria do competncia se poder ver: lei de 20 maro 1865, arts. 1 4; lei de 2 junho 1889, arts. 24-25; G. C. Roma 24 junho 1897, caso Ditta Trezza; ap. Luciano Bardarir II
Sindacato Oiudiziario. Napoli, 1902.

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a questo fazendo a seguinte distinco: si se trata de actos praticados jure imperii, isto , no exerccio do poder publico e em vista do interesse geral, o Estado reputado haver agido, como soberano, escapando por isto toda responsabilidade; si se trata, porm, de actos feitos pelo Estado jure gestionis, isto , agindo este, como pessoa civil, como proprietrio ou contractante, as regras do direito commum lhe so applicaveis. Neste caso, as questes concernentes alludida responsabilidade do Estado sero julgadas pelos tribunaes judicirios; mas, sob a reserva do direito de conflicto, si a administrao entender que o acto fora praticado jure imperii.89 b Entretanto, para que se possa formar juizo seguro acerca do pensamento e razes preponderantes, seguidas pela jurisprudncia italiana, o que nos parece de melhor, transcrever na integra os prprios considerandos de varias das suas decises ; por este modo a matria ficar illustrada de maneira mais satisfactoria, e se evitam os equvocos, que poderamos commetter numa exposio de conta prpria. Entre as decises, cujo conhecimento se faz mais proveitoso a esse propsito, de razo considerar a que foi proferida pela 8. C. de Roma em data de 21 de fevereiro de 1879, na qual o Tribunal se manifestara nos seguintes termos : E' incontrastabilmente reale nello Stato Tesistenza di due entit, Tuna politica, 1'altra giuridica-, la prima principale e diretta ai conseguimento dei suoi alti fni sociali; 1'ai tia secondaria e quasi servente come mezzo a possedere e agire entro la cerchia dei diritto priva to coordinatamente ai suoi supremi fini. Non dissimile nella sostanza, diferentssima nella misura, ha luogo la stessa distinzione nella Provncia o nel Comune. I/azione legislativa non crea certamente per lo Stato alcuna responsabilit. Imperciocch il potere legislativo se nel modifiLaforrire, ob. cit., 1.1, p. 84. Jffic, nota 89a retro. Os conflictos de jurisdico sao decididos pela Corte de Cassao de Roma.
28 U. C. 80T,

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care la legislazione auteriore diminuisce o toglie diritti gi posseduti dai cittadini, non arreca loro ingiuria, poich i loro diritti non possono considerarei come acquisiti anche di fronte ai potere legislativo; non potendo questo avere mai limiti giuridici deri-| vati dalla legge positiva gi costituita, ma solamente limiti etici segnati dall'idea dei diritto ; il rispetto dei quali abban-donato alia sua saggezza o prudenza e giammai affidata ai ma-gistrato che non n pu costituirsi potere superiore ali egis-lativo. La legislazione rimane in ogni momento ed in ogni sua parte sotto 1'azione onnipotente dei potere legislativo; e il cittadino deve subire le diminuzioni e le abolizioni dei diritti che possedeva, senza indennit di sorta, se lo stesso potere legisla* tivo non glie lo acordi. Senza speciale concessione delia legge, l'azione d'indennit per una disposizione di essa che diminuisce o toglie un diritto, non pu neppure concepirsi. La responsabilita dello Stato non pu essere neppure impegnata dalPesercizio delle funtrioni giuiziarie. Perciocch l'errore giudiziario oltre che deve andare immune da ogni responsabilita per quanto nel giudizio ha avuto parte il convincimento insindacabbe dei giudice, escluso dalla presunzione legale di verita dei giudicato. Per altri atti colpevoli determinati che i magistrati o gli ufficiali dei Ministero Pubblico commettono nelFesercizio delle loro funzioni, la responsabilita rimane limitata alie loro persone (art. 783 cod. proc. civ.) e non risale alio Stato. Perciocch sono mancamenti che essi commettono, contravvenendo alie leggi dei loro ufficio. Quanto in fine all'esercizio dei potere esecutivo non pu mettersi in forse che lo Stato debba rispondere degli atti suoi che violano i diritti acquisiti dai cittadini, perche agisce allora fuori delia sfera delia sua autorit, fa ci che non gli compete. Ci non solo risulta, ma anche espressamente dichiarato dalPrticolo 4 delia legge sul contenzioso amministrativo, dicendo che quando la contestazione sopra un diritto che si pretende leso da un atto deli'autorit amministrativa i Tribunali si limiterano a conoscere degli effetti delPatto stesso, in relazione alPoggetto dedotto in giudizio; perciocch 1'atto amministrativo quivi atto dei potere esecutivo, atto di governo. E se i Tribunali conoscono che 1'atto amministrativo lese il diritto civile o politico e che per soprappi questa lesione arrec danno ai titolare dei diritto medesimo, l'autorit amministrativa sul precetto fattale dello stesso articolo 4, di conformarsi ai gindicato dei Tribunali in

 435 quanto che riguarda iu caso deeiso, dovr reintegrara la parte lesa nel pieno possesso dei diritto e faria indenne dei danni. E ci assolutameute giusto; perche assoluto il principio che ogni diritto leso esige riparazione. Resta la questione concreta fondamentale per tenere ristretta nei limiti legali la responsabilit dello Stato, se sia veramente diritto o, non piuttosto mera facoita ci che si pretende leso. I/autorit amministrativa non pu ledere quelo se non consumando un atto illegale, causa delia sua responsabilit; pu impedire 1'esercizio di questa, compiendo atto perfettamente legale senza responsabilit alcuna; qualunque nocumento ne possa venire a chi ne godeva; como se alia prima minaccia d'epidemia, vieti entro o in vicinauza di popolazioni agglomerate l'esercizio d'industrie innocue nelle condizioni normali delia sanita pubblica, pericolose nelle anormali. Perocch non potendo darsi diritto quesito contro la sanita pubblica, lo stabilimento e Vesercizio di esse in quei luoghi costituiscono necessariamente atti facoltativi, compiuti o liberamente o in seguito a concessione subordinata necessariamente alia permanenza delle condizioni normali delia salute pubblica; perche contradirebbe ai fine dello Stato vigile cnstode delia salute pubblica una concessione prejnidizievole a questa nei momenti, pi difficiti o dolorosi. O perche, se sembri meglio, 1'uso di tali facolt o diritto incomincia a cadere sotto il divieto delia legge o dei regolamenti (art. 426) dei quali 1'autorit amministrativa cura Vesatta escuzione essencialmente immune da ogni responsabilit. Per la sua entit giuridica la responsabilit dello Stato governata dal diritto privato, in quanto applicabile in questo speciale subietto agli enti giuridici. Le obbligazioni, qualunque ne sia la causa, deve adempiere esattamente come i privati, e mancandovi deve risponderne como questi, senza che possa opporre essere tale mancanza imputabile ai suoi agenti,perocch Tadempimento di ogni obbligo incombe sempre ai debitore; a chiunque poi egli per volont o necessita commetta 1'esecuzione degli atti che lo costituiscono, non potendo il fatto degli esecutori non considerarsi prprio di lai. E agendo nella qualit di ente giuridico, pu anche incorrere in responsabilit per fatto altrui, quando compie atto che d'i vi ta a quello speciale rap porto giuridico nel quale esso assume la qualit di committente e 1'altra parte di commesso, giusta il significato delFarticolo 1153 cdice civile, comma 3. Poicli 1'atto che possa dar vita a tale rapporto non incompatibile colla natura dello Stato... Ma perche questa respon-

- 436 sabilit possa in concreto avere Inogo a carico dello Stato, si richiede che anche ad esso si possa applicare la presunzione di colpa nlla scelta dei preposto e che il negozio sia civile e commesso ad altri in tale maniera da doversi considerare esegoito a nome, per conto e sotto la dipendenza dello Stato in tutte e singole le incombenze che ne costituiscono 1'esecuzione, sicch il danno arrecato dai preposti sembri dato dallo stesso Stato preponente. Perciocch se niuna legge ammette a favore dello Stato il privilegio di esenzioni da questa responsabilit in cui altri enti giuridici e i privati incorrono per atti ed affari iden-tici, neppure veruna legge gli impone condizioni pi dure. II di-ritto comune anche per quanto concerne queste condizioni deve essere applicato non solo quando il negozio com messo non sia coordinato ad altro obietto e segnatamente alia prestazione di un servizio pubblico, come Tesercizio delle ferrovie, o ad uno scopo fnanziario, come il monoplio ; lo Stato deve rispondere indistintamente dei danno che i suoi preposti a tali incombenze arrechino a terze persone nell'esercizio delle medesime. 89 Nas razes e motivos da deciso transcripta se encontram todos os elementos precisos para cada um conhecer e avaliar, por si mesmo, da procedncia ou improcedncia da doutrina, que na mesma se contm, sem que nada mais se precise juntar a semelhante respeito. Somente, no podemos deixar de chamar a atteno especial do leitor para este ponto: que, noobstante a sua affirmao categrica da irresponsabilidade do Estado pelos actos de imprio, o Tribunal no poude fugir J necessidade de tambm consignar o principio superior, absolutamente justot de que "ogni diritto lesoesige riparazione..." 78 b. Quanto a responsabilidade civil do funccionario publico pelos actos lesivos dos direitos privados, ella pode ser verificada praticamente por um dos seguintes modos: 1) por 89o Tambm se pde ver no mesmo sentido: C. C. Roma 7 maio1877, 24 agosto 1881,19 maro 1882, 12 maro 1887, 80 mato 1892, 11 janeiro 1898, 20 janeiro e 7 julho 1897; C. App. Lucca 24 maio 1888; C. C. Florena 27 janho 1889; C. C. Torino 1871; etcCf. Vittore VItaii, Del Danno, n. 291. Placenza, 1892; Solari, oh. oit, p. 51 sg.

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uma simples reclamao dirigida autoridade administrativa superior; 2) por meio de processo contencioso administrativo; 3) por aco judiciaria nos casos e nos limites marcados na lei, quando as primeiras formas indicadas no sejam efficazes, ou quando, pela natureza do damno causado, deva caber a jurisdico judiciaria decidir da matria. E' este segundo modo, que interessa principalmente ao nosso assumpto. Em principio, a jurisprudncia italiana reconhece a responsabilidade pessoal do unccionario; havendo, todavia, restrices postas quanto aos meios de tornal-a effectiva. Em primeiro logar, preciso obter autorisao governativa, isto , o unccionario no pde ser accionado, penal ou civilmente, por actos do seu emprego, sem que o governo d previa autorisao para esse procedimento; e embora semelhante restrico j tenha sido combatida por diversos autores, e a sua abolio j fosse mesmo proposta em projecto de lei, ella continua subsistir na legislao italiana,894 e consequentemente, no pde deixar de ser respeitada pelas cortes judiciarias.89* A razo fundamental da restrico tirada da independncia dos poderes, a qual, pretende-se, seria violada, si fosse absolutamente livre a um particular chamar os representantes do poder administrativo a prestar contas dos seus actos perante autoridade de ju-| risdico differente. E', como se v, uma razo anloga quella, em que se apoiam os sustentadores da necessidade de um contencioso administrativo com jurisdico exclusiva para conhecer e decidir dos actos da administrao publica em geral. Entretanto na pratica, aps muita discusso sobre a questo de saber,quaes os actos do unccionario, que podem ser U
Vide: Legge Commuwle e Provinciais de 1865, arts. 8, 110, 139. Cf. A. Q. Boulen.ob. cit.,p. 855-858. 808 Meujcci, Dir, Amministrativo, p. 238.
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accionados sem previa autorisao do governo; parece ter-se^ como regra assentada,que, no excesso de poder, o funccionario no gosa dessa garantia legal. A lei tendo dito: non possono esser chiamati a render conto delVesercizio deUe loro funzioni, se conclue que, excedidas estas funces, j no podem os func-j ciouarios ser protegidos pela disposio da lei.89f 78 c. Com relao sanco da responsabilidade dosactos praticados, a jurisprudncia tem tambm admittido certas exempes em favor dos funccionarios, taes como: 1) estes no so declarados responsveis por simples erros de direito, a menos que no revelem completa ignorncia das regras elementares da profisso; 2) no o so igualmente, quando os actos sofeitos em presena de uma impossibilidade absoluta de o individuo se conformar com a lei, ou em execuo de ordens de um superior, a quem devam obedincia hierarchica, no sendo taes ordens manifestamente illegaes ou dolosas; 3) nem to pouco sero declarados responsveis, tratando-se de actos impossveis de ser feitos de outro modo nas circumstancias, ou si forem praticados em vista da necessidade urgente do interesse publico. ** A responsabilidade do funccionario , porm, sempre affirmada pela jurisprudncia nos casos de culpa e dolo, quaesquer que sejam os actos praticados. Relativamente aos funccionarios de caracter judicirio, a dizer, os juizes e representantes do ministrio publico, a lei os declara civilmente responsveis: 1) quando no exerccio das suas funces so accusados de dolo, fraude ou concusso;. 2) quando se recusam a providenciar sobre os pedidos das par
' C. B. 21 maro 1851, e 7 janeiro 1864. - Laferriere, loo. oit., p. 83-84; Cf. Bonasi, Delia respcnsabilil penale e civile dei ministri e degli officiali pvbblici, Part. III, cap. 9o e 10.
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 439 tes, ou negligenciam de promover ou de julgar os feitos, que se acham em estado de ser decididos; 3) nos outros casos declarados em lei.89h Mas estes funccionarios no podero tambm ser accionados por individuo particular, sem que a corte de justia (competente para julgal-os) d previamente a necessria autorisao para o respectivo processo. 89'

2. CASOS B DECISES 79.ACTOS LBGAES ou ISENTOS DE CULPA-A irresponsabilidade do Estado pelos actos legislativos, pelos actos administrativos (os praticados jure imperii), e pelos actos judicirios , como j se disse, a regra consagrada pela jurisprudncia. Sustentando-a, disse Mantellini: Per una legge, per la quale vengano a spostarsi degli interessi loStato non si fa pagari da chi ci guadagna e non risarcisce chi ne scapita. Chi ne scapita aveva in quel suo interesse un diritto finch la legge lo assisteva; ma che torno alia condizione di mero interesse, o cesso d'esser diritto, appena la legge gli tolseTassistenza compartita| da prima. Lo Stato non assume obbligazione, n indennizza quando d'una libera industria crea un monoplio per for mar una fonte di pubblica entrata. Come nel 1869 (legge 5 giugno 1869, n. 5111) dichiar libero il polverificio, gi soggetto di privativa, potrebbe ora tornare a monopolizzarlo; e come allora lo Stato non si fece pagare la liberta, non rifarebbe i danni dei vincolo... Trovasi per tanto deciso non risarcibile il danno consequente dalla suppressione o dal divieto d'una industria, come non, il deprezzamento lamentato nelle case d'una piazza dove
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* Vide: Cdice di Procedura Civile, art. 788. Cod. cit., art. 788. Cf. C. App. Roma 16 julho 1887.

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siasi trasferito il patibolo (In Francia, C. E. 11 gennaio e 28 maggio 1898; C. 0. de Bruxellas, arr. 27 giugno 1845).w Gonsideramo-nos dispensados de discutir ou apreciar, mais uma vez, o valor da theoria, que ezclue a responsabilidade do Estado pelos actos denominados de " imprio ". Limitamo-nos a dizer, que ella, embora consagrada, como regra, na jurisprudncia, sofre, e nem podia deixar de soffrer, excepes diversas, pelo menos na parte que se refere aos actos administrativos, alm do mais, pela razo sabida, de que nem sempre se pde affirmar onde acaba o acto de imprio, e comea realmente o acto de gesto... Os casos particulares, de que em seguida se far meno, daro disto irrecusvel documento.
Dando as razes e factos, segundo os quaes entendia que, dos effeitos da lei no pode recair sobre o Estado nenhuma obrigao de indemnisar aos indivduos lesados, Mantellini citara os seguintes exemplos: Proscripta por Pietro Leopoldo a liberdade frwnentaria, entraram em qnesto os privilgios e direitos que, por leis, costumes e contractos, competiam aos arrendatrios do po fino (agli appaltatori dei pan fino). Estes puzeram demanda por perdas e damnos; mas foram vencidos (Liburmen. prcetensce refect. damnorum dei 30 luglio 1768 cor. Querei, Scaramucei e Ulivelli relatore, nella raccolta Artimini, serie 2a tomo V, p. 612). Dos considerandos da citada deciso, cuja integra Mantellini transcreve, se v que, j ento, se procurara attender dupla personalidade do Prncipe {synonymo de Estado naquella poca) nestes termos: "Alia est per -sona Principia tamguam contrahentis, et alia est persona ejusdem tamquam legislatoris, et providentis super bono regimine reipublicce et principatus ex causapublicaenecessitatis, velutilitatis; etc. etc... expluries insinuata duplicitate personarum quae consideratur in Prncipe, una scilicet privati contrahentis, et altera supremi moderatoris reip. in illis actibus, quos gerit pro publica necessitate vel utilitate, ejusemque resp. bono regimine; ideoque id, quod per istam posteriorem personam flt, ex causa publica, fortuito casai pofcius referendum est et assimilandum fulguri, vel tempestati, sive inundationi, aut incndio, alisque similibus casibus, ob quos fldei violatio sequi non dictur." (De Laca, de ofllc. venal. cap. 16 n. 12 e cap. 17 n. 20). Outro, exemplo, citado pelo mesmo autor: Tendo a lei das obras publicas (legge mi lavori pubblici) prohibido no art. 11, que houvesse estrada
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 441 79 a. Desapropriaes por utilidade pblica. Tratando deste ponto, manifestamente comprehendido entre os actos de soberania ou de governo, diz o professor Bellavite: O partido legal mais grave, em matria de damno causado ao particular, que o Estado' pde tomar, o da desapropriao no sentido technico, isto , constranger os particulares a abrir mo dos seus bens immoveis ou direitos concernentes a estes, em vista da execuo de obras declaradas de utilidade publica. w* Toda vez, porm, que assim succede, no s o acto da desapropriao deve ser feito mediante normas ordinrias estabelecidas nas leis90 *; mas tambm se reconhece SEMPRE ao pronacional entre dons pontos unidos por via-ferrea, tornon-se impossivel a a constrnco de nma estrada, considerada nacional, e como tal, j dada por contracto de arrendamento (appalto). O arrendatrio pedio que se appli-casse ao caso o art. 345 de dita lei, que dava Administrao a faculdade de libertar-se (i prosciogliersi) a todo tempo do contracto, mediante paga" mento dos trabalhos executados e do decimo da importncia dos trabalhos por executar. A Administrao entendera, porm, que o art. 345 s se referia resilio voluntria por parte da mesma, e objectara que o facto da lei era facto imputvel a fora maior, fortuito, com a excepo consequente, indnzida dos arts. 1225 e 1226 do cod. civil; e assim se decidio, com effeito, em juzo (C. C. Npoles 9 maio 1877; C. App. 31 maio 1879, caso Pascarlla). Mantellini preopinando igualmente, que no se deve reparao civil pelo julgamento injusto ou pelos defeitos da ordem judiciaria existente, relembrara o texto do direito romano: Quce jure potestatis a magistratu fiunt, ad injuriarum actmem non pertinent (L. 6 ff. de injwiis); concluindo, afinal, com estas palavras: Non si consente contro lo Stato azione civile ai danno per effetto di legge, come d'altra sua determinazkme di gene-rale interesse*. Ob. cit., p. 67-76. Parece-nos dispensvel lembrar ao leitor, que Mantellini considerado um dos mais insignes fautores da "theoria da irresponsabilidade do Estado".-Hic, p. 113 sg. o* Bellavite, ob. cit., pag. 21 sg. Este autor procura provar, que j via antiga Roma o Estado indemnisava a propriedade dos particulares, quando delia se utilisava para fins do interesse publico. 00b Lei de 25 de junho de 1865 (sobre a desapropriao), elei de 20 de maro de 1865, art. 240 (sobre obras publicas).

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prietario lesado o direito uma justa indera nisao, paga pelos cofres do Estado. Tal a regra da matria; ena sua sustentao a jurisprudncia se tem mostrado sempre firme e coherente, sem que haja mister citar decises particulares a esse respeito. m Pode ser sujeito activo da desapropriao, tanto a administrao publica, como o seu representante em virtude de arrendamento ou concesso; entendendo-se, que os arrendatrios e concessionrios so subrogados nos direitos e obrigaes da administrao publica desapropriante, e no, mandatrios delia (C. G. Torino 1 e 6 maio 1875, 28 maio, e 16 junho 1866). I Do mesmo modo, toda pessoa, privada ou publica, o prprio Estado, pode ser sujeito passivo de desapropriao (Lei 25 junho 1865, art. 58). 90e 79 b. Actos de guerra. Nos damnos de guerra, diz P. Mazzoni, so de distinguir os occasionados em guerra effecti va (in guerra combattuta) a dizer, no theatro da aco bellica, dos occasionados por medidas de precauo adoptadas na previso da guerra ou na execuo de um plano geral de ataque ou defesa. Os primeiros se equiparam aos casos de fora maior, e no do logar aco privada de indemnisao; os segundos, ao contrario, so susceptveis de indemnisao, e neste sentido a jurisprudncia tem admittido muitas vezes a aco respectiva contra o Estado.904 Em uma deciso da Corte de Cassao de Florena, 9 dezembro 1879, se disse: E' riconosciuto dalla dottrina e dalla "O0 As indemnisaes devidas por motivo de servides militares esto tambm previstas em lei, e Armadas por decises da jurisprudncia. Vide: Vittore Vitali, loc. cit., n. 300 sg. *> P. Mazsjxmi, Inst. de dir. civ. italiano, t. 4o, p. 1M. C. C. Florena 15 dezembro 1879 ; C. C. Roma 25 fevereiro e 18 abril 1880 ; C. C. Torino 8 janeiro 1876.

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jurisprudenza il principio d diritto pubblico assunta dalla sentenza, che si debbono distinguere i danni che ti governo inferisee alia propriet dei suoi cittadini negli apparecchi di difese mi li tare, da quelli, che le propriet dei cittadini patiscono nelle belliche conflagrazioni, in causa belli. I primi avvengono per risolnzione dei governo, che li reputa necessari in communem utilitatem, e per debbono es ser e risarciti dal pubblico errio. Airoppostoi secondi danni sono l'effetto dei caso fortuito, delia forza maggiore, che il governo, con la sua autorit e la sua forza, non giunge ad impedire, et nocent dominis. I primi danni sono effetto di espropriazione per pubblica utilita, e vanno compresi nella generale disposizione dei paragrafo 365 dei cdice civile austraco: "Quando 1'utilit pubblica 1'esiga, deve ciascun membro dello Stato cedere anche la sua piena propriet contro una conveniente indennizazione. Ben distinti dai primi sono i danni di guerra, per compenso dei quali non data azione giudiziaria, ed invece stabilito nel paragrafo 1044 dello stesso cdice, che le determinazioni saranno prese dalle autorit poUtiche norma di speciali regolamenti. w' B Nos diversos considerandos das suas decises, as cortes tem procurado distinguir com critrio o que se deve entender por actos preparatrios e por actos de guerra ou de fora maior, afim de decidir os casos occorrentes d'accordo com a regra estabelecida. Neste intuito a Corte de Cassao de Roma: Mentre learmi tacciono, e non sovrasta pericolo di guerra, non si tratta dei caso di forza maggiore, che ognuno deve sopportare senza diritto di domandarne rinfranco ad alcuno. Che in quella vece, quando nella previsione pi o meno lontana di ostilit future, per aggiustare il terreno alie pi gagliarde ed efficaci difese, viene sgombrato tutto intorno alie fortincazioni, *> Cf. Lomonaoo, Delle obbligazioni,t. I, p. 292. C. C. Roma 17 dezembro 1880 e 3 julho 1883.

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ai fine di allargare la visuale e togliere ai nemici ogni possible riparo contro 1'azione delle artiglierie, si ha il caso di una vera espropriazione forzata per causa di pubblica utilit, secondo che i principii dettano, la ragione persuade, e la dottrina ha riconosciuto, avvalorata da una jurisprudenza constante. In sffatt casi i privati devono cedere le loro propriet, locch equivale sopportare i danni che per ragioni di pubblica utilit si sono apportati; ma il governo, come rappresentante delia societ civile, che ne risente i vantaggi, deve ai privati medesimi la rifazione in pecunia, nella proporcione corrispondente ai danni da loro sofferti. Ci vuole il principio assoluto delia giustizia, su cui unicamente possono reggersi le societ civile; ed esso non permette che 1'interesse ed il diritto dei singoli sia immolato ali, interesse ed utilit universale deli o Stato senza corrispondente rinfranco. Quindi i privati che hanno sofferto danni ed espropriazioni nelle circostanze indicate, acquistano un vero diritto civile, la cui azione deve spiegarsi per essere fatta valere innanzi ai tribunali ordinari. 90f Pelo que respeita s requisies militares de qualquer espcie, seja feitas pelas tropas legaes, seja pelas foras do inimigo, durante a marcha da guerra, a mesma Corte as tem considerado igualmente, como actos de fora maior, e portanto, no resarciveis pelo Estado. "Rapinae, tumultus, incendia, aguaC. C. Roma 13 abril, e 17 dezembro 1880, 22 janeiro 1881 ; C. App. Torino 4 julho 1876; C. C. Torino 6 julho 1877; C. C. Florena 15 dezembro 1870. Quando os damnos so occasionados na guerra, actual, flagrante, a tendncia da Corte de Cassao de Roma tem sido a de negar o direito indemnisao, quer os actos damnificantes, (incndios, depredaes, etc.) venham da parte das foras do governo, quer das do inimigo. C. C. Roma 30 junho e 8 julho de 1884. pud Ricoi, DeUe Obligazioni, ns. 290-291. Sobre os damnos de guerra tambm de ver: Vittoro Vitali, ob. bit,; ns. 32-39.
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 445 rum magnitudines, iwpetus praedonum, a nllo praestantur" (Dig. 50, 17, 24). 90e 79 c.Actos de policia ou de segurana publica em geral. E' cousa fora de duvida que, uma vez acceita a distinco entre actos de poder e de actos de gesto, os da policia devem pertencer primeira destas categorias; porque nelles se revela talvez mais, do que em nenhuma outra espcie de actos, a autoridade discricionria dos funccionarios do Estado. No entanto, isto que se diz, tem a sua applicao, como regra geral, em se tratando de actos de policia, que entendam: com a garantia das pessoas e da propriedade particular, com a defesa das instituies,com a manuteno da ordem,com a vigilncia sanitria ou com outras medidas necessrias a remoo ou extinco de males, perigos e calamidades occorrentes, que affectem ao bem publico ou geral da populao. So actos, que tem por fim a segurana individual ou collectiva; conseguintemente a irresponsabilidade do Estado a respeito dos mesmos tem sido reconhecida pelos tribunaes italianos, como, alis, succede na mor parte dos outros Estados. Entendesse que a autoridade publica, executiva ou policial, nos casos suppostos, precisa ter inteira discrio; portanto o seu acto no deve ser, no momento, obstado por nenhum outro poder estranho, nem aquella responder posteriormente * Vide: C. C. Roma 17 maio 1886. Na Itlia, diz Mantellini, coma na mrparte dos povos civilisados, se admittia a theoria de Vattel, que distingue o damno do inimigo, in/suisus hostium , tido por fatal, do darano dos nossos; esto tambm se tem por fatal, quando se da na conflagrao da lata nelVurto bdlico; , porm, reputado uma figura da desapropriao por utilidade publica, quando o damno premeditado, como preparatrio de de*esa militar... O mesmo se deve dizer das requisies, as quaes, quando feitas pelo inimigo, so rapinas, e por isto fata eh, ao passo que, quando feitas polo amigo, so fornecimentos, que aguardam o pagamento do sen preo.Op. cit., p. 79.
90

 446 pelos damnos causados, a no sr, em casos excepcionaes declarados na lei. Mantendo esta doutrina, no caso de uma abertura mandada fazer pelo governo no paredo de um dique para o fim de evitar uma inundao imminente, a Corte de Cassao de Roma se exprimira pelas seguintes consideraes: Apparisce manifesto, che il provvedimento dei governo, ordinando il taglio delFargine sinistro delia Fossa Polesella, u determinato dalla forza maggiore delle cose, ed ebbe il fine non gi di liberare alcuni dalla inondazione a danno di altri, ma di prevenire la rottura violenta delia stessa Polesella che fatalmente era imminente per forza irresistible delle acque, facendo si che lo scolo pi lento e meno abbondante di queste arrecasse danni minori di quelli che avrebhe certamente patito dalla inevitabile inondazione il territrio sottostante all'argine sinistro delia Polesella, nel quale territrio giacciono i fondi dei ricorrente... Imperocch non pu mettersi in dubbio, come lo stesso attore giammai ha ne-gato, che il governo non poteva rimanere inerte dinanzi ad un disastro che in vasta proporzione minacciava cose e persone di parte considerevole delia societ da essa retta ed amminis-trata; ed era suo diritto e suo devere d provvedere a che il disastro delia inondazione avesse il minor possible effetto dan-noso. Ora dovendo ci are per sua missione politica ed ammi-nistrativa, esso pur era chiamato dalle leggi, in quel caso di-sastroso come in quelli di guerra, a giudicare con 1'aiuto delle nozioni tecniche dei suoi agenti quale era lo stato delle cose e quale il provvedimento pi idneo e pi opportuno a diminuire i danni che la forza maggiore tendeva a produrre inevitabil-mente e non gi presumibilmente, alie cose ed alie persone. II qual giudizio che competeva aU'autorit araministrativa, non pu essere sotto posto a critica e ri formato dall'autorit giudi-ziaria, aprendosi un mezzo istruttorio per rivedere qual era lo stato di quella inondazione, se era fatale la rottura violenta delia Fossa Polesella e se era conveniente il taglio deirargine delia medesima, e contraddicendosi a quanto era accertato competentemente e tecnicamente dalTautorit amministrativa. Sicch in questo speciale caso delia disastrosa inondazione di cui esame, la base di fatto da cui si vorrebbe far discendere la responsabilit giuridica dei governo per il taglio deirargine sinistro delia Fossa Polesella, non pu essere giudizialmente mutata da quella risultante dagli atti amministrat vi, come stato di sopra riferito.

 447

Considerando che do vendo rimaner ferma questa base di fatto, la domanda deli'indennit dei danni che stata spiegata dal Casazza contro il governo, si mostra destitnita di qnalsiasi fondamento giuridico, in vista dei qaale potrebbe essere inardinata nella competenza giudiziaria. Imperocch ainmessa pare la teoria larga delia Corte di mrito, quella di dire che 1'atto dei governo, emanato anclie in casi di urgenza, sia jure gestionis, sia jure imperii, possa dar ragione di rivalsa o di indennit, di danni, quando esso abbia avuto 1'effetto di diminuire il patri mnio dei privato da restarne leso il suo diritto civile, nel con creto caso di cui si ragiona, la petizione dei Casazza manca di ogni titolo giuridico sia per la colpa aquiliana, sia per disposizione di propriet privata in caso di pubblica utilit o di pubblica necessita, a senso delia legge d'espropriazione per causa di pub blica utilit, o a senso dell'art. 7 delia legge sul contenzioso amministrativo. Difatti il fatto dei goverho, consistente nell'ordinare il taglio dell'argine sinistro delia Fossa Polesella, deter minato dalla forza maggiore delia inondazione, per diminuire il danno che indubitalmente avrebbe prodotto se fosse stata lasciata a se stessa, essendo stato un provvedimento dato legiti mamente e per forma e per attribuzione, esclude ogni idea di colpa aquiliana; e non avendo in alcun modo disposto delia pro priet dei ricorrente, quando si provveda che questa propriet immancabilmente soggetta a inondazione, ne avesse sofferto il minor danno possibile, proveniente dalla forza maggiore, si mos tra tale da escludere ogni ragione di indennit per 'art. 7 delia legge sul contenzioso amministrativo. o per legge di espropriazione per causa di pubblica utilit. Sicch 1'atto dei go verno non avendo potuto avere nel caso alcun efetto lesivo dei diritto di propriet dei ricorrente, rende va improponibile 1'azione dei danno.90h 1 79 d. No obstante, porm, os pontos firmados na deciso supra, se tem admittido em decises posteriores, que mesmo contra um acto, legitimamente executado por autoridade administrativa no uso de poder ou direito de imprio, se pode propor aco para haver a justa indemnisaao, quando o acto da admi*>h C. C. Roma, 20 julho 1886.Cf. C. C- Florena 11 novembro 1873, caso Conremni ; C. E. 22 julho 1871, caso Qherari.

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nistrao restringe ou supprime o direito de propriedade, da, qual o lesado se ache no goso com inteira observncia das leia e regala mentos. Assim se decidiu, com efeito, no caso do fechamento e destruio de um theatro de madeira, ordenado pela autoridade, como medida de segurana publica. Servira de razo medida tomada o incndio occorrido em um outro theatro de igual contruco; mas a Corte, embora no desconhecesse que o acto da autoridade fora legitimo, entendera juntamente que o dono do theatro tinha neste uma propriedade perfeita, conforme a lei, e que, portanto, devia ser indemnisado do damno sofrido.901 Entretanto, no caso da deteno de um individuo suspeito de alienao mental e da guarda dos bens delle, por ordem da autoridade publica, fora declarada a irresponsabilidade do Estado; fundando-se a Corte de Appellao de Lucca nas seguintes razes, certamente dignas de especial atteno: Attesoch 1'operato degli agenti di pubblica sicurezza in. relazione ai caso dei giovane studente Luigi Mediei, ossia l'arresto e 1'associazone di lui alie stanze di osservazione dei R. ospedale di Piza, non ch 1'assicurazione, la provvisoria custodia e la suecessiva consegna a chi di ragione dei valori ed oggetti trovatigli indosso e ai domicilio, costituiscono altrettauti atti di auotrit e di impero posti in essere in un generale interesse, e rientrino tra le funzioni di polizia o di governo, specialmente contemplate dali' art. 9 delia vigente legge sulla sicurezza pubblica, che loro impone de vegliare alPqsservanza delle leggi e ai mantenimento delFordine pubblico, di prevenire i reati ed a far opera per sovvenire a pubblici ou privati infortunii, uniformandosi a tale scopo alie leggi ed agli ordini dell'autorit competente.Attesoch invano a torto si sostenga dalPattore signor Nicol De Mediei che funzioni politiche e di governo fossero soltanto i provvedimenti stati presi relativamente alia persona, e non quelli riguardanti le cose di propriet dei demente, in ordine ai quali ultimi debba dirsi verificata invece la gestione, e quindi incorsa la civile responsabilit dello ao i C. C. Roma 18 Abril 1899.

 449

Stato, imperocch onde c,i abbia atto di gestione, anzi che d'impero sia necessrio che 1'interesse patrimoniale dello Stato formi lo scopo nnico e preeminente deli'atto posto in essere dai snoi funzionari, e non ne sia ai contrario 1'eventnale indiretta passiva conseguenza. Cosi essendo, senza ragione s'invocano dallo stesso attore De Mediei in appoggio dei prprio assunto le decizioni delia Corte de Cassazione di Roma dei 22 julho 1876 e 28 maro 1881 intorno alie merci sequestrate per sospetto di contrabando e nelle quali venne animessa la responsabilit dello Stato per la mala custodia delle merci nei magazzini d'ainministraziono dogonale, poich quel supremo collegio ben fu cauto di dichiarare, in speciale nella seconda di dette decizioni, che intanto ammetteva quella responsabilit, in quanto che le funzioni che lo Stato compiva per mezzo dell'amministrazione dogonale, col ritinere in deposito nei suoi magazini gli oggetti di contrabbando sequestrati, erano atti di gestione, perche sempre in modo prevalente ed assorbente avevano in mira la garanzia deli'interesse patrimoniale dello Stato.Attesoch dei pari senza fondamento si voglia dal Mediei affermare che se nei caso non vi fu gestione nell'interesse dello Stato, vi fu gestione nellinteresse dei privato, per la ragione che gli ufficiali di pubblica sicurezza, e per mezzo loro lo Stato, ricevono un deposito necessrio ai termini dei disposto degli articoli 1864 e 1865 dei vigente cdice civile, per cni rimasero obbligati inforza dell'articolo 1856 a restituirlo a chi aveva 1'amministrazione dei beni dei deponente, il quale, atteso l'avvenuto cambiamento di stato prodotto dali' interdizione, aveva perduto dopo il suo deposito 1'amminitrazione dei beni. prescindere prima di tntto essere un assurdo il retinere che per l'esercizio di funzioui politiche e di governo lo Stato ed i suoi funzionari possono entrare in rapporti contrattuali coi privati, e che un atto d'impero si trsformi in atto di gestione per questo solo perche vi si trova comunque implicato un privato interesse, decisivo poi il rilevare come il deposito necessrio sia un vero e prprio contratto che ha bisogno, alia pari dei volontaro, deli'essenciale estremo dei consenso, il quale se in questo spontaneo, in que lio coatto, e nei caso di manifestazione di consenso non pu concepirsi inter venuta fra un demente da un lato e funzionari di pubblica sicurezza dall'altro, adempienti ad un rigoroso devere di nfficio, e non obbligati a custodire depositi di veruna legge speciale.90J
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j C. App.Lucca 18 abril 1882. Apud Riccl, ob. cit., n. 307.

R. C.

30

 450 79 e.Actos e policia sanitria. Os actos sobre a hy-giene publica, embora damnificantes da propriedade privada, mas praticados segundo s necessidades evidentes do servio, so considerados pela jurisprudncia, como medidas de alta tuA tela a sade publica, a dizer, verdadeiros actos de imprio; portanto, no do ao prejudicado o direito de pedir indemnisao alguma contra o Estado. Todavia, a esse respeito cumpre attender: em primeiro lugar, que essa irresponsabilidade, reconhecida pela jurisprudncia, presuppe a ausncia de abusos graves ou de excesso de poder na execuo das respectivas medidas; depois, que se trata to somente de damnos resultantes ou inherentes aos prprios actos ordenados em si mesmos, e no, de outros sacrifcios, impostos conjuntamente propriedade alheia. Queremos dizer, os simples prejuzos, soffridos de uma medida sanitria, no do direito indemnisao alguma; mas si, para os fins ou misteres da medida empregada, fr necessrio damnificar uma propriedade particular, occupal-a durante um certo tempo, ou desaproprlal-a no todo ou em parte, o Estado poder sem duvida assim fazel-o, prescindindo mesmo, segundo as circum-stancias, de dadas formalidades legaes, sujeito, porm, em casos taes, a prestar a indemnisao devida pelo damno que fr causado. O principio regulador, na hypothese, o mesmo da desapropriao por necessidade ou utilidade publica em geral : r nel caso, cio in cui Vuso e il goimento delia privata propriet passa dal privato nel pbblico, si a Stato, provinda o comune, colVobbligo di soddisfare una indennit corrispondente ai valore di quelVuso e goimento che ju tolto ai privato (co. eiv. art. 438) elia sola differenza fra i casi ordinari di espropriazione per pbblica utilit, e le oecupazioni ordinate per urgente interesse pbblico, che per procedere a questa non si riehide Vos- 8ervanza delle forme dlia legge stabiltteper quelle. 90k
k

o Vide: C. C. Roma 25 maio de 1886.

 451 Semelhante responsabilidade s deve cessar numa circumstancia: quando, porventura, a cousa damni&cada ou destruda for, ella prpria, a causa do mal contra a sade publica; por-] que seria manifestamente contradictorio, que o poder publico tivesse a obrigao de indemnisar a perda de cousa, que a liei, no s, no garante, mas, pelo contrario, prohibe9?1. Aqui, ao "jus utendi et abutendi" se contrape, como correc tivo, o preceito '' neminem laedere ". M A este propsito tambm se l em Mantellini: Nas providencias de segurana e hygiene tomadas pela autoridade competente e na forma estabelecida nas leis, pde caber responsabilidade ao funccionario que as ordenou ou dispz; nunca, porm, em nenhum caso, debaixo de qualquer razo ou pretexto, ter logar a responsabilidade civil do Estado. Poder, mesmo, haver nisso uma responsabilidade politica deste; civil, jamais .90 m No precisamos advertir, que o citado autor, segundo a doutrina que professa, estende por demais a irresponsabilidade do Estado ; no sendo por forma alguma de admittir,na hypothese, essa distinco, entre responsabilidade politica e responsabilidade civil do Estado, para chegar ao fim que o mesmo pretende. ' C. C. Roma, 18 de junho de 1883 e 14 de novembro de 1889. -~ <3f. O. App. Florena 18 fevereiro 1867 (fechamento de estabelecimentos Insalubres); C. C. Roma 25 maio 1886 in fine.Apud Ricci, loc. oit., ns. 294, 296 e 808. oo m Mantellini, ob. oit., p. 84-85. Este autor cita a respeito alguns julgamentos, em que fora condemuado, no o Estado, mas o autor do facto, taes como: a) um engenheiro civil pelos damnos causados com a des truio arbitraria de plantas (O. C. Bruxllas 31 de julho de 1845); 6) um oficial sanitrio pela morte de um animal, erradamente declarado, como soffrendo de mal contagioso (Trib. Liges 30 abril de 1846); c) o director dos crceres por ter dado fuga a um devedor detento (T. Bruxllas 2 agosto de 1848); d) o guarda dos crceres por ter deixado escapar um detento (C App. Florena 10 de julho de 1849): e) um oficial da segurana publica por ter feito uma deteno arbitraria (T. Bruxllas 13 agosto do 1848), etc. - Cf. Meneei, ob. cit., p. 305, sg. 4
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 452 79 f. Obras Publicas. Com relao aos damnos proveni^ entes de obras publicas, ou estes se dem no simples acto deexecuo das mesmas, ou como consequncia das construces feitas, a jurisprudncia tem sido no sentido de reconhecer a responsabilidade do Estado, isto , de obrigal-o a prestar a indemnisao conveniente. Servem de exemplo os casos seguintes: 1) Feito o abaixamento dos paredes roarginaes de um canal publico, e disto provindo a inundao das propriedade visinhas, no obstante as disposies da lei, que haviam autorisado o governo para assim fazel-o, a Corte de Cassao reconheceu parte lesada o direito de indemnisao; fundando-se, alm de outras razes, na de que a propriedade particular fora occupada temporariamente (durante o escoamento das aguas) sem se haver dado na espcie o caso caracterisado de fora maior.901* 2) Do mesmo modo se tem decidido que, si, em consequencia de obras executadas nas ruas e praas publicas, resultar damno aos edifcios particulares fronteiros, assiste aos proprietrios destes o direito de uma justa indemnisao; merecendo ser mencionadas as razes, que numa das espcies sujeitas, foram adduzidas pelo tribunal, ao tomar em consideraoas duas escolas diferentes a propsito da matria: I/una sostiene non competere ai privati, e in nessun casoT il resarcimento dei danni cagionati alie loro propriet immobiliari dai innovazioni fatte sulle vie o piazze pubbliche, argomentando dalla pienezza delle facolt di disporre di tali beni, spettanti alio Stato, alie Provincie, ai Comune. Per tal pienezza di facolt la Pubblica Amministrazione damnum non facit pel noto aforismo delia legge 151, Dig. ereg. jris. La contraria scuola invoca essenzialmente l'equit naturale riconosciuta dalla legge sulT espropriazione per causa di pubblica utilit e, se nelle altre argomentazioni ene non qui acconcio riferire si suddivide, per concorde nel conehiudere
oon VWe: C. C. Torino 28 de dezembro 1888.

*A U

 453 che ai fronteggianti suUa pubblica via dovuto il resarcimento non dei danni rainirai e passaggieri, ma dei danni gravi e permanenti. A quest' ultima opinione accede non solo per le ragioni che si possono desumere dalla naturale equit, ma anche per quelle che risultano dall'indole stessa dei diritto speciale, a cui sono soggetti i beni destinati ai pubblico uso nelle cita e nei villaggi. Che la naturale equit assista ognuno che viene a sentir danno pel fatto altrui eccedente il diritto, non ha bisogno di dimostrazione. E' pregio deli' opera invece Pesaminare se la pubblica amministrazione pella natura giuridica dei beni di cui si tratta, e per la loro speciale destinazione, abbia il pit effrenato potere di usarne e di abusarne senza incorrere in alcuna responsabilit verso i cittadini, o se questi per la natura stessa di detti beni non abbiano alia lor volta dei diritti d'uso da doversi rispettare, da non potersi senza risarcimento violare. Rimontando alie sorgenti dei diritto, per attingere un lmpido concetto delia natura ed ndole giuridica dei beni in quistione, facile il convincersi che il domnio attribuito ai Com uni sui beni destinati ali'uso pubblico un domnio tutto speciale che non trova perfetto riscontro nei domnio dei privati sul prprio fondo, n nelle leggi che regolano i rapporti di domnio fra privati. Quei beni, come li chiama Volf nelle sue Istituzioni jris naturae, sono resiuae primaevae communionis. La stessa ragione che strinse gli uomini nelle prime societ, il provvedere cio ai besogni di ciascuno col concorso e 1'aiuto di tutti, ha costituito il villagio, la citt. Prima cura di queste societ primordiali fu l'ordine e la difeza, e fu cosi che si fecero bastioni, recinti, fossi, cimiteri, piazze e vie destinati ali' uso di tutti. La necessita dei luoghi pubblici, la cura di essi, indusse alia creazione di magistrati, che nell' interesse di tutto il governo (Domat, Trait des lois) provvedessero alia manutenzione di questi pubblici luoghi cui contribuiscono i cittadini in proporcione dei loro averi, o col frutto di quei beni comuni cosi detti patrimoniali, che anch'essi furono alie cure dei magistrati commessi. La propriet adunque di codesti beni desitnati ali'uso pubblico (secondo la lora primitiva ndole) di tutti i cittadini di nessuno di essi; son beni fuori di commercio, afetti ali'interesse dei civile consorzio, soggetti solamente a quelle modificazioni che 1'utile dei pi, oio il pubblico utile, richiede ; non pu il diritto privato regolarli colle norrae comuni delia propriet e dei prossesso, ma debbono essere governati da um diritto

 454 publico e speciale, consentneo alia loro destiuazione, a quel tcito patto pel quale i prirai occupanti entrando in societ, li lasciarono indivisi quasi res communes necessarie alie riunioni di abitazione, come 1'aria, la lace, clie sono di nessuno, ai pari necessarie perche mezzo di godere delia luce e delTaria in queir aggregazione di case e di famiglie, che si chiamano citt, borghi, villaggi. Da ci si scorge qnale sia il domnio che la legge positiva attribuisce su detti beni alio Stato, alia Provncia, ai Comune -J non un ;' proprium, un domnio assoluto, una facolt di usarne e di abusarne, che la misura delia prvata propriet, ma un potere di regolarli e di amministrarli in conformit delle loro destinazioni, avendo di mira il vantaggio dei pi senza 1'assoluta attura dei meno. La massima adunque qui jure sito utitir nemini injuriam faetre videtur, se trova nei rapporti tra privati ampia applicazione, perche il domnio dei privati pi. esteso ed assoluto, non pu averne altrettanta nei rapporti tra Comune e cittadini intorno ali'uso di codesti beni. E la ricognizione implcita di tali principii, desunti, come si visto, dalla natura e dalla destinazione di codesti beni non si recerca invano nt>lla legge vigente. L'art. 432 dei cod. civ. li riconobbe col disporre che la destinazione di esse beni, il modo e le condizione deli'uso pubblico, sono determinati da leggi speciali. L'art. 22 sulla legge delle opere pubbliche, nei dichiarare che il suolo delle strade comunali propriet dei Comuni, si affreta a soggiuogere : nelFinterno delle citt e vellaggi fauno parte delle strade comunali le piazzi, gli spazi, ed i vicoli ad esse adiacenti ed aperti ali' uso pubblico, restando ferme per le consuetudini, le convenzioni esistenti, ed i diritti acquisiti. Si ha, dunque, per ricognizione dei legislatore, che i cittadini possono avere sulle strade, piazze e vicoli comunali non solo dei diritii civitatis, ma anche dei diritti uti singuli, dei diritti acquisiti. B non poteva essere altrimenti, poich avrebbe ripugnato a ragione ed a giustizia che i privati i quali elevano ediflzi fronteggianti le pubbliche vie, e costituiscono il materiale delia cita, assoggettandosi nelle loro fabbricazioni alie esigenze edilizie, non avessero acquisito alcun diritto e potessero impunemente venir danneggiati dalle immntazioni e novitt fatte sul pubblico suolo stradale. Ma v'ha di pi: il legislatore non manca di riconoscere il consequente diritto d'indennit spettante ai privati, dispo-

 455 nendo ll'art. 46 delia legge 2 gingno 1865 in termini generici, che dovuta un indenuit ai proprietari dei fondi i quali dali' esecuzione delle opere di pubblica utilit vengono gravati di serviti o vengono a soffrire un danno permanente, derivante dalla perdita o dalla diminazione d'un diritto. Posto, per le premesse considerazioni, in evidenza, che il domnio dei Comune snlle strade pubbliche un domnio speciale, non assoluto, ma a titolo d' ammistrazione e di tutela nell' interesse dei pii: che i cittadini hanno sulle pubbliche vie e piazze pubbliche, non sol tanto i\jus civitatis, ma possono anche avere un jus qucesitum, che la legge stessa riconosce e rspetta ; che il principio d'indenuit ai privati per la diminuzione d'un diritto cogionato da un'opera di pubblica utilit dalla legge sancito, ne deriva necessariamente, facendo applicazione ai caso concreto, che 1'Astengo habia diritto ad una cngrua in-| dennit ogniqualvolta sia provato che dalla costruzione delia tettoia sulla piazetta delle Lavandaie un suo diritto sia stato leso, ed egli ne abbia risentito danno permanente. 90 To claras e circumstanciadas tem sido as decises, cujas transcripes temos feito, que nos julgamos dispensados de proseguir na citao de outros casos particulares, relativamente aos actos legaes ou ordenados sem culpa por parte do Estado. As espcies, sobre que versam as decises alludidas, bastaro certamente, como exemplos da doutrina seguida a respeito de semelhantes actos.w p 80.ACTOS ILLICITOS EM GERAL. E' guardada neste ponto a conhecida distinco, entre os damnos cansados por actos C. App. Gnova 29 maro 1878. Cf. Cass. Florenza 14 fevereiro 1881; Cass. Torino 8 maro 18S2; C. App. Palermo 17 maro 1882; C. App. Bologna 27 julho 1883; Cass. Roma 8 janeiro 1884; Apud Rioci, loo. cit., n. 298. I 00 P Dando a integra de algumas decises das cortes italianas, como ora vimos de fazel-o no texto supra, fizemol-o, no s em reconhecimento do grande valor, que hoje tem as letras jurdicas dessa nao, como ainda, levado do pensamento particular, que j tivemos occasio de manifestar noutro logar, (Hic, p. 110, nota.*)
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ou factos sujeitos a um vinculo contractual, e os damnos extracontractuaes, isto , resultantes das funces publicas, por dolo, culpa, negligencia, ou impercia dos funccionarios. I. Damnos provenientes de relaes contractuaes. Em todos os casos de contractos, seja para explorao de emprezas ou industrias, seja para a execuo de obras publicas e fornecimentos, seja sobre o deposito e guarda de valores, etc, desde que, pelo acto respectivo, o funccionario obrigar o Estado, como contractante, se pde affirmar que a responsabilidade deste ultimo pelos damnos, provenientes de no-cumprimento ou de qualquer infraco, a regra geral da jurisprudncia.91 E esta regra prevalece, ou se trate de contractos propriamente ditos, ou de actos de concesso, arrendamento, etc., nos quaes se d o vinculo contractual, como notadamente succede nas concesses sobre bens patrimoniaes do Estado, nos arrendamentos de agua, pesca, minas, e outras semelhantes 91"
Se si tratta di contratto delVuffiziale deputato AD CONTRAHENDUM, a nessuno mal venuto in mente che in vigore di guesto contratto non resti il fisco obbligato n per essere la esecuzione dei contratto delittuosa, o fatta dalVu/fiziale con dolo e contro le leggi devesi render deteriore la condizione dei compratore, non complice dei medesimo dolo... Ma nel caso d'uffiziali deputati ad amministrazione, o deputati a qual un sivoglia genere di contratti, non v'e dubbio che il prncipe che li ha deputati tenuto non solo pei loro contratti, ma anche, per ogni danno cagionato ai contrahenti dalla loro colpa e dolo, proceendosi in tali cosi con le regale delVazione institoria... Alhragioua esami-nare se sia il caso di limitare Vaccennata regola dell'obbligazione dei preponente pel contratto o dolo dei suo uffiale,nel caso che Vuffiziale abbia contrattato o delinquito fuori dei limiti dei suo offkio... Estes considerandos so tirados do voto de Pompeo Neri na Florentina pretii locorum montium montis redimibilis (31 julho 1737 e 18 setembro 1742) e que se encontra na "Baccolta delle decisioni" do mesmo Pompeo.Apud Mantellini, ob. cit.,p. 159-165. oi * Vide: Meneei, loc. cit., p. 262 sg. Este autor cita decises judi-eiaes, confirmativas da regra supradita. Cf. Chlroni, Colpa Gontrattuk\ ns. 235 e notas bi.
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 457 Relativamente s ultimas espcies, se podem indicar os seguintes julgamentos: I a) Certas obras ordenadas pelo Prefeito de Ferrara nas lagunas de Comaechio, tendo prejudicado ao arrendatrio da pesca (Vaffituario delia pesca) em taes lagunas, este reclamou, e obteve deciso favorvel da Corte de Cassao de Torino pelo damno soffrido (C. C. Torino 15 abril 1869, caso Gastldi). b) A administrao Publica no pode avocar o direito de pesca, que haja concedido sobre um* rio publico, sem prestar ao concessionrio uma justa indemnisao (C C. Torino 24 maio 1882). c) Quando, porm, uma concesso ou adjudicao (d'un appalto) se tornar incompatvel com a lei do Estado ou com alguma regalia do mesmo,ao concessionrio, que fr privado do contracto, caber apenas o direito "alia remissione dei cnone : tunc mercs dbetur pro rata temporis, ma non aliquid interest''. I(C. App. Florena 2 setembro 1861; C. C. Florena 17 maro 1863).91b II. Damnos provenientes de relaes extra-contractuaes. A doutrina predominante, quanto a este ponto, tem sido, como j se disse, a de que o Estado s responde pelos damnos causados na pratica dos actos de gesto, excluda a responsabilidade do mesmo, relativamente aos actos de imprio. Mas, alem de que na pratica sempre bouve, em todo tempo, excepes ao preceito da doutrina geral, apparecem agora recentes decises, que, procurando mesmo destruir a prpria distinco consagrada, no duvidaram affirmar o principio, em nosso entender, nico verdadeiro na matria, de que onde se d uma leso de direito, ahi deve haver uma reparao, sem cogitar da natureza do acto, causador da leso.
81 b

Cf. Mantellini, loo. oit., pag. 67.

 458 Mais adiante se far. meno especial das decises recentes, que vimos de alludir; vejamos, porm, antes disto, alguns dos casos, em que o Estado tem sido declarado civilmente responsvel : a) Por haver o Ministro do Commercio feito sequestrar, sem motivo legal, uma patente de inveno (brevetto 'd'inven-\ zione) (C. C. Torino 30 dezembro 1871). b) Pela subtraco de um processo feito em favor da liberdade provisria de um individuo (C. C. Torino 20 julho 1871). Entretanto, dado o furto dos autos de um corpo de delicto, por negligencia na sua guarda, se declarou que o Estado no era responsvel. (C. C. de Palermo 30 agosto 1872). c) Pela recusa de mandar reabrir um moinho, depois de absolvido o industrial da pena de contraveno, que sem razo se lhe havia imposto (C. C. Torino 9 dezembro 1875, no Foro Italiano de 1876, p. 273). d) Pela subtraco de sommas em dinheiro depositadas na Alfandega para despezas aduaneiras (C C. Torino 13 maio 1879). e) Como possuidor de bens ou ezplorador.de emprezas e industrias, o Estado considerado igual & um particular. Por isto, si para tirar agua de um seu moinho, elle faz executar obras, que privaram d'agua a um edifcio hydraulico, situado na mesma corrente abaixo, dever responder, como qualquer individuo particular: " attetoeh avea lo Stato in questo caso agito come privato e non in virtu dei suoipoteri oVamministrazione, e d'alta tutela mi corsi d'acqua..." 91 c f) Si uma via publica ou estrada, cuja construco ou conservao pertence Administrao Publica, achar-se em estado perigoso para as pessoas ou cousas que por ella transitam, dita oi Os autores italianos citam precisamente a respeito, como de boa doutrina, a deciso da Corte de Cassao de Paris de 23 abril 1844 (Sirey, 44, 1-712).

 459 Administrao, seja o Estado, a Provncia, ou a Communa, responde pelos damnos causados (C. G.Florena 10 fevereiro 1890). >*- O damno na espcie decidida se dera por motivo da rotura das taboas de uma ponte na occasio, em que pela mesma passavam carros de particulares tendo sido condemnado Communa a pagar a indemnisao pedida. g) Si da construco defeituosa de um palco pertencente uma Communa resultar alheio damno, ella deve a justa indemnisao do mesmo.--Tal fora a deciso da C. de Cassao de Florena (27 junho 1889) pelo accidente soffrido por um actor durante o espectculo; declarando-se na citada deciso, que o acto do Syndico reputa-se acto do Conselho Communal. h) No caso de damnos de projectis, sahidos da linha de tiro, organisada pelo governo para a instrnco dos soldados ou cidados, foi tambm reconhecida a responsabilidade da administrao ; dizendo-se nos considerandos: A organisao da linha de tiro presuppe a construco de um anteparo para o alvo, capaz de conter o projctil na sua fora, o, conseguintemente, fora da possibilidade de offender as pessoas ou a propriedade alheia. E pois, desde que o anteparo no se achar nestas condies, e por isso os projectis sahidos vo offender aos individuos pessoalmeute ou damnificar as suas cousas, aos lesados compete o direito de pedir a indemnisao do damno soffrido (C. pp. Torino 21 janeiro 1889, e 10 maro 1891). i) Por haver o syndico municipal feito sequestrar um cavallo e carro de praa durante maior tempo, do que a lei autorisara, foi a fazenda municipal condemnada prestar indemnisa o, no obstante o sequestro se ter dado nos casos, que a mesma lei o admittia (C. C. Florena 16 janeiro 1902).91d I 91 a Damos om seguida a integra desta deciso, na qual a distiucao dos actos de imprio e gesto foi posta inteiramente de lado. Na sentena de primeira instancia (Tribunal de Pisa) se disse: No se pde duvidar que a responsabilidade indirecta do art. 1153 do cod. clv., relativa ao

 460 j) Igualmente por haver o syndico municipal mandado de molir uma carvoaria, concedida por arrendamento, mas declarada prejudicial sade publica pela autoridade sanitria, foi a fazenda municipal obrigada responder por perdas e damnos;
vincolo institorio, convenha Communa, como a qualquer outro ente publico. As administraes publicas devem indubitavelmente responder pelos actos dos seus representantes, seja que elles tenham causado damno era obrigaes contractuaes, ou de outro modo."Nil caso i segvire la troppo vaga eperkohsa distinzione tia atti aVimpero ed atti digestione, non essenovi akuna ragione di eseluere la responsbilit delia amministrazione per gli atti i impero quando siano arbitrarii ed illiciti"- A nica indagao a fazer , ao contrario, a de verificar si o acto praticado pelo funccionario seja: licito, isto , fundado em disposies de lei ou regulamento; discricionrio, isto , cabivel na esphera discricionria que a lei e os regulamentos deixam administrao; ou illicito, isto , consistente em uma violao das normas jurdicas administrativas, estabelecidas nas leis e regulamentos. No primeiro e segundo caso, nenhuma responsabilidade pde recair nem sobre o funccionario nem sobre a administrao; no terceiro caso, pelo contrario, a administrao deve responder pelo acto illicito sem distinco entre actos de imprio e actos de gesto. E' o que resulta do prprio art. 2 da lei de 20 maro 1865, allegato-E, sobre o Contencioso Administrativo, onde, como dispositivo geral e illimitado, e em relao cora outro do successivo art. 4 se affirma, que a administrao publica pde ser chamada a juzo, toda vez que se questione da leso de um direito, quer civil, quer politico. No caso presente se tem em primeiro logar um acto illicito e lesivo, commettido pelo funccionario ou por funccionarios propostos a policia municipal de Piza, e consistente em se ter illegalmente detido, alm do termo marcado no regulamento, o carro e o cavallo sequestrados... Em sogundo logar, nos funccionarios da policia municipal concorrem todas s condies exigidas do vincolo institorio em respeito Communa: ha um mandato estvel, um cargo a exercitar em nome da Communa commttente, e uma ordem hierarchica sob a fiscalisao directa das supremas autoridades autarchicas da Communa. Em terceiro logar, indubitvel que o acto illicito fora commettido pelo inspector da policia municipal no exercioio das suas funces. E* evidente que, em vista do art. 1153, 3o do cod. civil, as administraes publicas, como os particulares, no podem responder por actos de seus funccionarios, praticados fora das faculdades que lhes conferiram, no se dando em taes casos a relao de mandato. Mas quando o acto no pecca por incompetncia, e sim somente por excesso, irregularidade ou {ilegitimidade, estando, todavia, o funccionario autorisado a pratical-o, a adminls-

 461 visto a fabricao do carvo no se achar includa no elenco das industrias insalubres segundo o respectivo regulamento (C. App. Npoles 18 abril 1902.)91e
traao fica, sem duvida, obrigada pelo mesmo. Ora, si certo que "il faie contravenzioni e sequestri e il prendere misure disciplinar i in mataria di vetture pubbliche neutra nclla exclusiva competenza delVufficio di polizia tniudcipals," tambm no menos que "Vatto delia Uicita protrazione di sequestro avvenuto in danno... deve ritenersi commcsso da queWufficio nelV esercizio delle funzioni affidate dal comune".Nem se pde objectar validamente que, no caso, tendo havido culpa da parte do lesado, a culpa deste elide a da administrao conforme o principio: qvi occasionem danni dat causam danni jtratstitisse videtur. O facto iUioito do lesado (desobedincia a ordem da autoridade respectiva) dera causa, verdade, ao sequestro, mas nao, ao prolongamento deste alm do prazo regulamentar ; excedido este, o lesado tinha direito a restituio dos seus objectos; o facto do prolongamento excessivo se deve imputar exclusivamente culpa da policia municipal . Do contrario, se teria do afOrmar, que a administrao podia protrahir, ao seu arbtrio, os prazos da lei, as providencias coercitivas, embora tomadas em prejuzo dos cidados... Taes foram os fundamentos, em que se baseou a deciso, para coudemnar a fazenda municipal, como se disso acima no texto. 01 a Nesta deciso tambm se sustentou doutrina, que por certo nao confere com a regra geral da "distincfto dos actos", como se vao vr: Avrebbero dovuto, invece, i primi giudici considerare che quando pur il sindaco di Barra avesse agito jure imperii e non JURE QESTIONIS e come cupo dei Municpio, la potest degli ufliciali dei governo acendo forza dalla legge non si estende oltre i 'imiti delia stessa c perci, ove manchi la legge, cessa lo impero t xubentra Varbitrio che fa rispondere dei danni cagionati. Le ordinatize dei sindaco di Barra, come sopra ri detto, non erano fondate in legge, e non possono godere delia garentia amministrativa, ma conte lezione di un diritto privato obbligano pel risarcimento pel principio generale di giustizia consagrato nelVart. 1151 C. O. II sindico per Vart, 151 delia legge com munais e provinciais pu adottare i provvedimenti contingenti ed urgenti che derivano dai suoi poteri tanto quale capo delVamministrazione comunale, che quais uffltiale dei governo, giusta gli art. 149 e 150 delia detta legge; dai cosi concreti pu sta'>ilirsi in quale qualitd abbia agito. Le surriferite ordinanze dei sindaco di Barra sono stats emanate nella orbita degli interessi locli, accsnmndosi a reclami degli abitanti d-l palaszo Bisignano ed ai regolamento locais di polizia urbana; perci acendo agito quale capo * rappresentante dei Comune, le conseguenze gravano sullo Errio municipais, essendo

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h) Tratando-se de mercadorias entradas nas alfandegas, embora ah retidas pela falta do pagamento dos impostos, a responsabilidade do Estado completa, no caso de deteriorao ou desapparecimento das mesmas; visto tratar-se, na hypothese, de simples gesto patrimonial (C. C. Npoles 1 dezembro 1875; C. C. Roma 25 fevereiro 1748, e 25 maro 1881).91 f l) Mas, em matria de contrabando, isto , quanto aos actos de sequestro e outros praticados, como meios de prevenil-o, a jurisprudncia seguida em favor da irresponsabilidade do Estado; visto tratar-se de acto de imprio (C. C. Roma 31 julho 1876; C. App. Ancona 15 dezembro 1877; C. C. Roma 11 janeiro e 7 de maio 1877, 25 fevereiro 1878, e 17 fevereiro 1881).91s m) Com relao aos depsitos da " Cassa dei depositi e prestiti" em particular, a Corte de Appellao de Brescia condemnra (6 maro 1877, caso Mortti) a "Caixa" a entregar os valores, e o "Debito Publico" a dar os titulos, de que o respectivo funccionario se havia apropriado. Mas, sob o fundamento
consentneo giustizia che chi si giova dei fatto dei suo rappresentante risenta \anche i anni dei costui operato: "ab ordine elechis, experiri potest.. ? per sgndicos hae omnia solent explicari (L. 6 Io D). Quod cujusque universitatis nomine vel contra eam agatur". H che trova tanto piU applicazione\ nelVattuale sistema dei sindaco lettivo creato dal voto delia maggioranza egli elettori che stabiliscono la rappresentanza delia comunit. '' Sicut cmoda sentimus ex actu institovum aquum est ita etiam bligari nos ex contractibus tpsorum et convenini'' (L. 1 D. de inst. act.).Apud Solari, ob. cit., p. 16-18. 91 f Rioci, loo. cit., n. 309; P. Mazzoni, ob. cit., t. IV, p. 154, notas. Numa deciso antiga do Trib. Civil de Florena (3 fevereiro 1855, caso Dini) se dissera: o la merc mancai a senza dolo o colpa dei eustodi, e resta estinta ogni azione ed obbligazione respectiva, o mancata pel dolo e la colpa lata di essi eustodi e la dogana non tenuta a nulla, secondo le massime di ragione, che VErrio dllo Stato o dei Prncipe non responsabile dei fatto itticito dei ministri. Apud Mantellini, ob. cit., p. 186. N&o , porm, esta a doutrina seguida pela jurisprudncia italiana. 81 Vide: Mantellini, loc. cit., p. 115 ; Cf. Rioci, loo. cit., na. 305-806.

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de se ter provado, que a parte no tinha cumprido inteiramente com as disposies regulamentares nos actos concernentes entrega dos titnlos (Ta concegna non risultasse effettuata nei Inoi e secondo le forme dei regolamenti), a Cassao de Torino annul-lou a sentena da Corte' de Brescia (8 novembro 1878). Uma deciso da Corte de Cassao de Roma (25 junho 1878, caso Topi) absolveu tambm a Caixa no caso de um furto de dinheiro levado Thesouraria, baseando-se no principio geral, de que o proponente no responde pelos delictos do preposto, assim como na considerao particular, de que o depositante entregara o dinheiro a um outro funccionario, que no o prprio thesoureiro.91 h Pela sua importncia damos aqui os fundamentos da deciso supradita : " Decisione delia Gassazione di Roma nlla Cama Topi, publicata alVuienza dei 25 giugno 1878; F. Bona&i estensore". La responsabilit dei preponente, come lo si superiormente avvertido, riposa snlla pi-esunzione delia colpa di lai di avere scelto una persona incapace, imprudente o disonesta, per affldarle un deter mina to inar ico. La responsabilit non potendo eccedere i limiti delia colpa, quindi necessariamente circoscritta ai casi nei qaali il preposto abbia agito in forza delia scelta cbe il preponente ha fatto cadere sopra di lui. Tutti gli abusi portanto cbe il preposto commetta neH'esercizio delle funzioni affidategli quand'anche raggiungano gli estremi di um reato, ricadono per le couseguenze civili sul preponente, avendo la loro radico nellascelta; ma per laragione inversa il preponente non pu mai essere chiamato a rispondere dei fatti commessi dal preposto all'infaori delia sfera (Vazione che colla scelta gli era stato assegnata. E se in nessun caso licito preterire da questo critrio nei quale riposta la ragione delia legge, meno che mai permesso di farlo a propsito di un reato avvegnach se la legge ha voluto spingere il rigore fino a sottoporre il preponente ai danni causati dal reato commesso da un terzo in base a d una eolpa meramente presunta, non pu il magistrato aggravare la disposizione allargando la presunzione delia colpa ai di-l dei limiti entro i quali dalla ragione non meno che dalla legge circoscritta.La distinzione adottata dalla Corte deriva dalla confazione che essa ha fatto delia terica dei mandato con quello delia preposlzione, ed implica un doppio errore. Nella ipotesi dei fatto lecito la Corte infatti ritiene il preponente responsabile in quanto il preposto abbia agito nei limiti precisi delia commissione, sicch
91 h

ML

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w) Entre as questes sobre a responsabilidade civil do Estado nenhuma occupra mais a atteno dos tribunaes judicirios da Itlia, do que a de saber, si elle , ou no, responsa* vel pelas sommas pecunirias e titulos de credito, dep ositados em mo do chanceller (funccionario da justia) para a satisfao de custas e outros misteres de ordem judiciaria, e para o pagamento de direitos ou taxas fiscaes. A julgar pela lio dos autores, a doutrina prevalecente nas decises seria a da irresponsabilidade do Estado, nos casos de subtraco ou desvio dos
lo fa rispondere dei fatto prprio in virt dei mandato e ai termini dell'artieolo 1151, mentre pretende di applicare 1'articolo 1153 nella ipotesi dei reato lo fa rispondere bensi dei fatto altrui ai termini deli'ar ticolo 1153 : ma sostituendo nn critrio vago ed arbitrrio alia condizione netta e precisa stabilita dalla legge. D'altra parte oocorre appena avvertire come sia errneo 11 ritenereche il proposto non possa mai delinquere senza nscire dalTeseroizio delleincombenze affidategli. Di delitti comessi dal proposto nella cerchia delle sue attribuzioni si possono addurre esempi flagranti, senza nscire dalla ipotesi dei pubblici funzionari, anzi dalle funzioni precise intorno alie quale-si controverte. Se infatti il tesorire riscnote una somma delia qnale la legge gli delega la esazione, ma invece di versaria nella cassa la converte in usoprprio ; si il controllore nell'esercitare il sindicato che gli affldato dissimula le irregolarita delia gestione dei tesorire per aggvolarne le sottrazioni; delinqnono senza dubbio nell*esercizio delle loro incombenze inquantoch non fanno che volgere ad un fine colpevole le attribuzioni delle quali sono rispettivamente invstiti.Delinquono invece fnori dell'esercizio dellefunzioni loro, se per uno scopo criminoso escono dalla sfera di azione loro rispettivamente assegnata e anzich abusare delle proprie, usurpano leattribuzioni altrui, come appunto nel caso dei controllore che per impadronirsi di una somma spettante aU'amministrazione pubblica, assuma la veste di tesorire. Del resto se vi ha caso nel quale sia evidente la necessita di non perderei di vista la condizione alia quale 1'articolo 1158 subordina la reiponsabilit dei proponente, quello in cui sia invocata la responsabilit dello Stato pel fatto dei suoi funzionari. Lo Stato come ogni altra personamorale non pu esplicare la prpria azione senonch per mezzo dei suoi delegati. Nessun altro Ente per obbligato a ricercare nel suoi agenti atti-

 465 depsitos referidos.011 Mas, examinadas as decises partcula* res, destas se verifica que os tribunaes admittiram as seguintes distinces: 1) Em uns casos se afirmara a responsabilidade do Estado, partindo simplesmente da natureza do deposito sem tomar em considerao o seu fim especial, sendo o funccionario, recebedor do mesmo, encarado como verdadeiro agente da fazenda publica; 2) Em outros casos se entendera, ao contrario, que o funccionario, recebendo o deposito por dever de officio e por disposio da lei, e no por encargo do poder executivo, devia elle ser sempre considerado na sua qualidade de empregado judicirio, e, consegaintemente, o seu acto em nada obrigando a Administrao ou a Fazenda Publica; 3) Em outros casos, finalmente, se procurou adoptar uma doutrina intermdia, segundo a qual, si o deposito fosse feito para o pagamento de taxas e despesas judiciaes, elle se considerava validamente feito sob a responsabilidade do Estado, e portanto, este obrigado a indemnisalo na hypothese de sua subtraco; si, porm, dito deposito fosse feito para um fim de interesse particular do individuo, como por exemplo, o deposito do decimo do preo do leilo ou arrematao para o individuo poder contudin pia disparate onde ciaseuno di essi risponda alie esigenze dei prprio uffieio, nessuuo avendo fanzioni tanto nnmerose e svariate quando lo Stato considerato anche semplicemente come persona giuridica nell'esercizio delia gestiono econmica. Pretendere ohe egli eia tennto dei danni recati da nn funzionario nella sfera d'azione d'un altro, vale quanto esigere che ia ciaseuno dei suoi ageati concorrano le gaarentigie necessrio all'esercizio di ogni sorta d'ufflcio e tutto questo per indulgere per alia leggorezza degli amministrati 1 quali coutraggono rapporti con un funzionario per nn affare demandato ad nn altro. La Corte d'appello avrebb dovuto tanto pi rendersi conto deirassurdit di qnesto sistema, inquantooh nella specie si trattava delle fanzioni dei tesorire pel quale lo Stato oltre alie guareatigie morali comnni agli altri impiegati esige una cauzione pecuniria proporzionata alia entit delia gestioue. Apud Mantellini, loc. cit., p. 183-84.
01l

Ricci, DeUe Obbligaziorii, n. 301; Mantellini, ob. cit., p. 100 seg.

R. C

30

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correr, a perda do deposito no daria aco alguma contra o Estado.01 J % Segando Meucci, esta questo dos depsitos judicirios fora sempre mal posta, sendo encarada, como obrigao ex-quasi delido, quando se tratava realmente de uma obrigao contractual de deposito: Ese v' caso in cui la terica delia distinzione delle due persone dvesse concludere ad ammettere la responsabilit ello Stato, era qullo ddepositi giudiziari. Eppure vi fu negata, e ci sia perche si sblagl stranamente la qualificazione delia personalit spiegata dallo Stato in quel caso, sia perche invece i prendere di mira Vbbligo contrattuale deUo Stato per depositi si bbe in considerazione solo il fatto illicito INCIDENTE dei funzionario che li sottrae. 91k
i P. Mazzoni, Inst. di dir. civ. ital., t. IV, p. 153. Este autor cita numerosas decises judiciaes em abono da jurisprudncia, de que acima se fez meno, distinguindo as differentes espcies de depsitos. Cf. Vittore Vitali, ob. cit., ns. 297-299. 91 k Meneei cita igualmente grande numero de decises das cortes italianas, umas reconhecendo a responsabilidade, e outras, a irresponsabilidade, na matria dos depsitos judicirios.Diritto Amministratwo, p. 259, nota 3, e p. 261. Mantellini sustentara a no-responsabilidade do Estado nos casos acima alludidos : Sia che lo Stato apponga guardie a tutela delle cose e delle persone, sia che apra registri dove notare e transcrivere fatti o atti civili, la sua funzione intenda a fine politico necessrio o contingente, i rapporti non mutano, e come lo Stato non garentisce dai furti, dalle rapine, dalle offese, cosi non dai dann per omissioni o irregolarit negli annotamenti, sia bene o inale ordinato il servizio... U cancellire ufficiale elVordine giudiziario... E neWamministrazione delia giustizia lo Stato ri/mane ente politico, n pu mai risalire a lui rapporto di civile responsabilit.Ob. cit., p. 103-112. Cf.: C. C. Npoles 5 fevereiro e 26 novembro 1876,1 junho 1878 ; C. C. Torino 8 novembro 1878; C. C. Palermo 19 janeiro 1878. De resto, observa Lomonaco (Delle Obbligazioni, 1.1, p. 283 nota), a questo da responsabilidade do Estado pelos depsitos alludidos deixou de ter razo, depois que a lei de 29 de junho de 1882, n. 835, regulara essa matria de modo definitivo, ordenando que os depsitos judiciaes fossem feitos na "Cassa dei depositi e prestiti".Se poder ainda ver: Chironi, Colpa. Contrattuale, ns. 237 sg.
01

 467 I 81. Agora ao encerrar o capitulo, sobreleva ainda ajuntar duas palavras sobre a doutrina da "distinco dos actos," a qual, j se sabe, mais do que nenhuma outra, tem servido de base s decises das cortes italianas. No empenho de manter o principio, de que os actos de imperto so insusceptveis de crear responsabilidade contra o Estado, as referidas cortes tem as vezes tecido os mais difhceis meandros de consideraes e argumentos: ora affirmando, num mesmo facto, a gesto e o imprio segundo o maior ou menor relevo que uma circumstancia apresenta sobre outra ; ora revestindo a gesto ou o imprio de um caracter sni generis na espcie occorrente; ora finalmente, cahindo em incoherencias e contradices, confrontados os fundamentos das suas prprias decises, umas com as outras.... Os dous factos, quese seguem, bastaro, sem duvida, para comprovai-o. Io) Um carniceiro levou ao matadouro de Roma dous bois <para a matana, e fel-os recolher nos estbulos que a Commima mantm sob a guarda e vigilncia de seus empregados; pagando aquelle o respectivo aluguel e as taxas estabelecidas. Sem se saber como, desapparecera um dos bois. O carniceiro propoz por isso a sua aco de dam nos contra a administrao cora* munal. Esta no negou o facto; mas, allegando ter no caso agido jure imperii, sustentara que no estava obrigada a responder pelos actos dos seus empregados. O Pretor decidio na conformi dade da defesa; e no obstante o Tribunal Civil ter, ao envez, admittido o direito do lesado indemnisao, a Corte de Cas sao recusou-o, declarando nos seus considerandos que, com e tf eito, se tratava na espcie de um acto de imprio (C. C. Roma 7 julho 1897). I Um acto de imprio ou de soberania na guarda de bois para a matana publica l ... Entretanto o mais sorprehen-<lente, observara um magistrado italiano, , que a mesma Corte, em Camars reunidas sobre o mesmo facto, em data de

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29 maro 1900, no duvidara firmar o principio contrario, a di~ zer,.que o exerccio da matana no era um acto jure imperiij mas,simplesmente, evidentemente, um acto de gesto, regulado por vinculo contractual, creado entre a Oommuna e o particular. 2.) Um carroceiro teve a sua carroa quebrada e o seu cavallo ferido, por haver caido numa valia que, ha trez dias, prejudicava o uso da via publica (che guastava la continuit delia via). Propusera, portanto, a sua aco de damnos contra a Communa, a qual, defendendo-se, allegara que, na manuteno das vias publicas, ella agia jure imperii. Sem embargo dessa defesa, o Tribunal Civil reconheceu o direito de indemnisao em favor do autor, e a Corte de Cassao confirmou a respectiva sentena (C. C. Florena28 de dezembro-de 1898). Nada temos a dizer sobre o mrito da deciso. Quanto,. porm, ao principio invocado do jure imptrii, repetimos aqui as palavras de um escriptor italiano, proferidas a propsito dessa questo: Infatti se la manutenzione delle vie pubbli-* j che viene riguardata QUALE ATTO D'IMPERO, come, in qual guisa,, e perche nella sua attuazione si trasforma in atto di gestione T Curiosa forma di atto amministrativo, che ra subeno si stranemetamorfosi nel suo svolgimento, per giunta contemporneo, si' multaneo I,.. *w* De maneira que, segundo o testemunho insuspeito dos prprios fautores da distinco dos actos, semelhante doutrina, em vez de facilitar a tarefa do magistrado no julgamento dos litgios, tem, pelo contrario, servido para difficultal-a, pela incerteza e contradico, que a sua applicao inevitavelmente acarreta! Findando neste ponto quanto nos propusemos dizer acerca da jurisprudncia italiana, s nos resta declarar que,
91

' Vide: Solari, ob. cit., p. 46 sg.e 52. sg.

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a despeito de j serem assaz numerosas as decises, nas quaes a Cassao de Roma tem procurado firmar com claresa os verdadeiros princpios dessa doutrina, que ella adopta,ainda em data recente foi affirmado no prprio seio dessa Corte, que, do conjuncto das suas decises, no se podia, comtudo, tirar um critrio geral seguro, para resolver as differentes questes particulares, que mesma se apresentavam.9l m Eis ahi toda verdade do facto...

O trecho final, a que se alludira no texto, contm as palavras do Procurador Sarai, Franceseo Auri ti, no seu discurso inaugural, dirigido Cassao de Roma em janeiro de 1899. Apud Solari, loo. cit., p. 59-60.

01m

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CAPITULO V A Jurisprudncia Ingleza e Norte-Americana 82. Dous Estados se destacam, por assim dizer, d'entrej os demais Estados modernos no tocante importante questor de que nos occupamos, e constituem um corpo de doutrina, inteiramente differente: so a Inglaterra, e os Estados Unido* da Norte-America. Em principio, se pde affirmar que a regra predominante nos mesmos , a de que o Estado no responde civilmente pelos actos lesivos (actos de administrao propriamente) dos seus rgos ou funccionarios; ainda que na pratica se possa admittir casos de excepo. No , portanto, muito o que teremos de dizer sobre a jurisprudncia desses dous Estados. No devramos, todavia, omittil-os; dado o pensamento de imparcialidade, que nos impusemos guardar na elaborao do presente trabalho.

1. QUANTO INGLATERRA

83. Na Inglaterra, persistindo at agora a intelligencia da sua politica tradicional, de identificar a pessoa do Soberano com a do Estado, e sendo principio fundamental da sua Constituio, e mxima jurdica, que "o rei no pde fazer o mal' (King can do no ivrong), porque, segundo Blackstone, a prerogativa da Coroa, creada para o bem do povo, no pde ser exercitada em prejuzo deste; dahi resulta que, si nenhuma responsabilidade lhe pde caber das aces ou omisses, snas-propriasr muito menos lhe poderia advir semelhante responsabilidade,

 471 doa actos de outrem, embora agindo em nome delle e nos misteres do seu servio. 9'2 Outr'ora essa irresponsabilidade da Coroa era insinuada to ao p da lettra, que, no obstante o grande principio da jurisprudncia ingleza, de que onde se da uma leso de direito, ha ahi o remdio para cural-a, ("Itis a general and indisputable rule, that where is a legal right, there is lso a legal remedy, hy suit or action at law, whenever that right is invaded") ; a verdade , que, em se tratando de leso por acto do Rei ou Estado, a parte lesada carecia de meio legal, pelo qual se podsse resarcir do damno sofirido... De maneira que, si por falsa informao ou por inadvertncia (hy misinformation or inadvertence), a Coroa fosse induzida a invadir os direitos privados de algum dos seus sbditos, nenhuma aco se podia dar contra o Soberano, sobretudo, por falta de um poder superior, que delia tomasse conhecimento. Mesmo no caso de uma violncia ou damnificao provada, feita propriedade particular, a nica medida, que o individuo podia recorrer, era fazer uma petio (petition de droit) ou supplica (monstrans de droit) a Corte da Chancery, ou do Exchequer, segundo o teor das circumstancias ; mas estas o attenderiam, ou no, por simples via graciosa, como bem lhes parecesse de raso ou de equidade.0 * Alias, esta doutrina era no todo consoante com o conceito do Estado antigo, reputado, como creador do prprio direito e justia!... 92b
! W. Blackstone, Commentaries, 1.1, 246; III, 254. Cf. Fonblanque and Holdsworth, Sow we are governed, p. 17. London, 1869. 82 * Blackstone, ob. oit., 1. III, 23 e 254-56. 83 b Todavia, segando o espirito de liberdade e de amor ao direito indi vidual, que nunca faltou ao povo inglez, essa prerogativa do rei, pondo-o superior a todas as outras pessoas e fora da aco do direito commum, no lera, de facto, incondicional ou absoluta, como alguns pretenderam e outros

 472 83 a. Actualmente, muito embora subsista a condio preliminar da petition ofright, ella agora considerada ama simples formalidade, por meio da qual a parte obtm o fiat*, e na posse deste poder promover a sna aco nos trbunaes ordinrios, como succede entre os indivduos particulares.93 Mas cumpre ainda advertir, a responsabilidade da Coroa s admittida em determinados casos, taxativamente declarados: The only cases in tohich the petition ofright is open to the subject are, where the land or goos, or money of a subject have found their wmj into the possession ofthe Crown, and the purpose of the petition is to obtain restitution, or if restitution cannot be given, compensation in money,or when a claim avises out of a contracta as for goods supplied to the Crown or to the publie ser-vice.93 a Quer dizer: a aco s permittida para os casos de desapropriao da propriedade alheia, ou por damnos provenientes da infraco de contractos, taes como, de fornecimentos insinuavam. Os bons autores nunca deixaram de affirmar o contrario:
"Nehil enim aliu potest rex, nisi id solum quo jure potest"; " Rex ebet esse sub lege, quia lex facit regem" (Blackstone, ob. cit., 1.1, 239). Do facto de as cortes no terem jurisdico sobre o rei, observa este autor, no se conclua, que os sbditos da Inglaterra se achassem destitudos de todo remdio, caso a Coroa invadisse os seus direitos, j por leses privadas, j por publica oppresso (either by private injuries, or publie oppreasion); no: a lei providenciara acerca de ambos os casos. Quanto as leses privadas feitas propriedade, ha o direito de petio "Court of Chancery", a qual far justia, muito embora a titulo gracioso. Quanto aos cai os de publica oppresso ordinria, como o rei no pde abusar do seu poder (misuse his power) sem o conselho de mos conselheiros (the advice of evil counsellors) e o auxilio de ministros infleis (the assistance of wicke ministers), taes indivduos podero ser processados e punidos pelo abuso praticado.Loc. cit., 243-244. 98 Anson, Lavo and Custom, Part. II, p. 475 e nota. Oxford, 1896. Foram as leis: 20 e 21 Vict. c. 44; 23 e 24 Viot. c. 84; 36 e 87 Vict. c. 69, que simplificaram as formas da aco contra a Coroa nos casos, em que ella permittida. 93 Ibidem.

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para as necessidades diversas do servio publico. Em relao a tudo mais, isto , em relao aos actos de negligencia, culpa, ou qualquer outra falta, embora grave do funccionario publico, o Estado ou a Coroa so inteiramente irresponsveis (cannot be lible for iwong). O direito da parte lesada, quando porventura exista, ser exercitado unicamente contra o funccionario por meio de aco competente, o qual no poder allegar, como defesa ou excnsa, a circumstaneia de haver praticado o acto arguido, em cumprimento de ordem, implicita ou explicita, da Coroa ou do Governo.98b No entanto, o prprio funccionario tambm poder escapar responsabilidade nas seguintes hypotbeses: 1) si, no caso de infraco de contracto, tiver agido em beneficio do Governo, sendo, ento, este o responsvel, e no o funccionario; 2) si se tratar de funco ou de facto, pelo qual elle deva responder perante a Coroa, ou directamente perante o Parlamento, e no, ao publico ou aos indivduos particulares-, 3) si no facto imputado no houver culpa, ainda que haja erro ou certa negligencia somente (damnum bsque injuria). 83 b.Nos casos indicados, assim como em outros quaesquer de leso de direitos individuaes, indiscutvel a competncia do judicirio, o qual, no s pode conhecer e decidir da espcie em aco regular, mas tambm intervir desde logo por alvars interdictorios, prohibitorios ou mandaticios (writs of injoncMon, mandamus, quo warranto, certiorari, etc), tendo em vista, j impedir o prprio acto ou as suas consequncias, j ordenar que dado acto seja praticado, n caso de indevida omisso do respectivo funccionario.93 Anson, loc. cit., p. 476-80.Cf. Laferrire, loc. cit., p. 114-115. Nestes autores vem citadas algumas decises judiciarias das cortes inglezas, segundo s quaes se poder melhor ajuisar do teor da sua jurisprudncia sobre a irresponsabilidade do Estado pelos actos culposos dos seus
08 " Anson, loc. oit., p. 477 ; Cf. Laferrire, ob. cit., 1.1, p. 113. 930

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Essa competncia dos tribunaes ordinrios da Inglaterra, para conhecer contenciosamente dos actos dos funccionarios pblicos, , alis, no todo consequente e indispensvel; visto no haver alli nenhuma jurisdico administrativa, independentemente organisada para o mesmo fim, como succede em vrios outros Estados. 83 c.Referindo-se doutrina ingleza, observara Dareste: En mme temps que les fonctionnaires sont toujours responsables, 1'Etat ne l'est jamais. Cela tient a plusieurs causes. D'abord en Angleterre, les fonctionnaires sont plus independants que partout ailleurs. Souvent mme leur nomination n'appartient pas au gouvernement, et toujours ils agissent librem ent, sous leur responsabilit personnelle, sans avoir d-mander ni attendre 1'ordre d'un snperieur. Mais ce n'est pas tout. Cest un prncipe du droit anglais que le roi ne peut mal faire iheking can do no vrong.En consequeuce, aucune action en dommagesinterts ne peut tre intente contre 1'Etat. La partie lese ne peut s'adresser qu'au Chancelier qui, s'il y a lieu, fait justice par voie de grace, ou au Parlement,
funccionarios, e bem assim, acerca das exempes, que aproveitam aos mesmos em dados casos ou circumstancias. Casos, relativamente recentes, em que a responsabilidade tem sido reconhecida contra a Coroa (para usar a linguagem consagrada), se podem indicar: Feather v. The Queen, (6 B. & S. 293);Windsor and Annapolis Bailtcay Co. v. The Queen, (11 App. Ca. p. 615); Thomas v. The Queen, (L. R. 10 Q. B. 31); Farnell v. Bowman, (12 App. Ca. 643); Attorney-General of Straits Settlements v. Wemyn, (13 App. Ca. 192). Apud Anson, loc. cit., p. 476. Nos contractos feitos em nomo da Coroa e em beneficio do Governo a responsabilidade sempre deste, e no do funcoionario: Qidley v. Lord Pahnerston, (3 B. & B. 284).Apud Anson, loc. cit. !,( As cortes no admittem, como defeza, a distinco de "state necessity, ou state offences", e ontras... "The common lava does not unerstand fhat Jcin of reasoning, nor do our boolcs taJce notice of any such distinction": Entick v. Carrington ; ap. Anson, loc. cit., p. 477. Sobre a responsabilidade do funcoionario em particular, tambm de ver: A. G. Boulen, De la responsabilit envers les particulieres de fonctionnaires administratifs,p. 381 sg.; E. H. Perreau, De la responsabilit des fonctionnaires publica, p. 143 sg. Bordeaux, 1894.

 475 |qui peut toujours accorder une indemnit par loi especiale. II y en a deux exemples notamment pour des personnes condamnes et deportes par erreur.93 d C'est ainsi que, partis du mme point, le droit anglais et le droit franais sont arrivs aux extremes opposs. A notre avis c'est le droit franais qui est en avance. Ce n'est pas en poursuivant les fonctionnaires, qu'un ci-toyen maintiendra efficacement son droit contre les entreprises de 1'Etat. Cest contre 1'Etat qu'il doit agir directement, parce que, dans la plupart des cas, c'est 1'Etat qui a ait le mal et qui seul peut le reparer. La pratique est ici d'accord avec la theo-rie; en realit le systme franais est aussi liberal et plus efn-cace, que le systme anglais... 83 d. Seria desnecessrio dizer, que, do mesmo modo que se d com os actos da Coroa em geral, os actos do Parlamento, quando lesivos de direitos individuaes, no do direito de reparao ao lesado; porque, sendo igualmente a expresso do poder soberano, se consideram incapazes de fazer 93d Uareste, La Justice Administratiie, p. 504 sg. Paris, 1898. B o Chanceller e o Parlamento no deixaro de fazer a devida justia, acrescentamos ns; porque, apesar do principio geral em contrario, nao se pde, na pratica, deixar de reparar a offensa do alheio direito, sem negar ao mesmo tempo a razo fundamental das leis e do prprio Governo. Isto dizemos com relao aos actos ilUcitos ex-contractuaes; porquanto, com relao obrigao do Estado de prestar a devida indemnisao nos casos de desapropriao da cousa alheia, ou nos de responsabilidade proveniente de contractos, ella subsiste tambm na Inglaterra, como nos outros paizes. Alem disto, mesmo sem dar-se, propriamente, uma desapropriao, desde que ha uma oooupao duradoura da propriedade, ou a sua daraniflcao em consequncia de uma necessidade do servio publico, tem logar a indemnisao. O que succede, muitas vezes, , que esta no sae dos cofres do Bstado, e sim, do das corporaes looaes, dada, como se sabe, a grande descentralisao da administrao publica. O servio da sade publica pode servir de exemplo. A lei de 11 agosto 1875 '\4n act consolidating and atnending the acts relating to public health in England", reconhece, com effeito, o direito de indemnisao, quando das suas medidas resultar damno: a) pela destruio de cousas moveis (art. 121); b) pelo recuo ordenado de prdios nas ruas (art. 155); c) por outros prejuzos em geral, resultantes das varias medidas (art.808). Vide: Hic, nota "J neste Titulo.

 476 o mal;93G asaim como de regra, que os actos judiciaes (as sentenas e despachos dos juizes e cortes) no so susceptveis de aco contra os seus autores.Eis aqui as palavras da jurisprudncia a respeito destes ltimos actos: No action witt he against a judge for any acts done or words spocken in his judicial capacity in a court of justice. This doctrine has heen applied not only to the superior courts, hut to the court of a coroner and to a court martial, which is not a court of recor. It is essential in ali courts that thejugeswEO ARE APOINTED to administer the law should he permitte to administer it under the protection of the law indepedently an freely, tvithout favor and without fear. This provision of the law is not for the protection or henefit of a malicious or corrupt judge, hut for the henefit of thepuhlic, whose interest it is that the judges should he at liberty to exercise their fonctions with inepenence and tvithout fear of consequences. How could a judge so exercice his office if he were in daily and hourly fear of an action heing hrought against him an ofhaving the question suhmitte to a jury whether a matter on which he had commented judicially was or was not rlevant to the case hefore him ? 93 r Convm talvez lembrar que na palavra corte tambm se comprehendem os juizes singulares nos actos de seu officio, inclusive os juizes de paz, os quaes na Inglaterra exercem, no s funces judiciarias, mas juntamente outras de caracter administrativo ou politico.93 e e Blackstone, loc. cit., 244-245. 93 f Vide: Scott v. Stanfleld (L. R. 3 Bxoh. 223); Anderson v. Gorrie (1895, Q. B. C. A. 668).Cf. Anson, ob. cit., p. 477-78. 98 * Quanto responsabilidade dos juizes de paz em particular, e as restrices delia, de vr: Dareste, La Justice Administrative, Part. II oh. XX;A. G. Boulen, ob. cit., p. 345; e bem assim, "Nova Organisao do governo local", effectuada pela legislao de 1888 e 1894, ap. Anson, loc. cit., p. 241 sg.
98

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2. QUANTO AOS ESTADOS-TJNIDOS 84.Nos Estados Unidos da Norte-America a jurisdico e competncia do Judicirio para conhecer dos actos do Governo ou da Administrao so sabidamente ainda mais latas, do que na Inglaterra-, uma vez que, segando os princpios do direito publico americano, o referido poder julga at da prpria validade das leis, isto , da sua conformidade, ou no, com os| textos constitucionaes. Consequentemente, se pode desde logo affirmar, como principio geral da sua jurisprudncia: que os juizes e tribunaes de justia norte-americanos, quando devidamente provocados pelas partes, podem declarar insubsistentes ou nullos, quaesquer actos dos dous outros poderes, para o fim de assegurar os direitos individuaes, porventura ofendidos por esses actos. E de facto, assim succede frequentemente; verificando-se a interveno judiciaria, no s, mediante o processo regular de uma aco, mas ainda, mediante certos actos swn-marios,remdios preventivos ou incidentes (extraordinary re-Uef, extraordinary remedy), pelos quaes se ordena a pratica de certo acto, ou se obsta a execuo de algum acto illegal ou lesivo, ou se concedem outras garantias parte, em favor de quem so elles expedidos.94
Os actos judiciaes, mais usados, que tem o caracter de remdios extraordinrios, so semelhantes aos da praxe ingleza, taes como: 1) Writ of mandamm, o qual um mandado ou ordem de um tribunal de justia competente, dirigido a um individuo ou autoridade de jurisdico inferior, para que faa ou execute o que no mesmo se prescreve; 2) Writ of injonction, o qual um mandado expedido nas condies do precedente; mas delle differo, porque pelo mandamus quasi sempre se ordena a pratica de algum acto, emquanto que pela injonction, em regra, se prohibe que um acto se faa, guardando-se a respeito o statu quo; semelhante ao interdicto prohibitorio da lei brasileira; 3) Writ of certiorari, o qual uma ordem de um tribunal superior a um tribunal ou autoridade inferior, para que lhe remetta por certido as peas de determinado feito, afim de ser este revisto
94

 478 E' s cortes judiciaes, que a Administrao publica recorre igualmente, quer para a applicao litigiosa das leis e regulamentos administrativos, quer para os actos de coero ou de execuo forada, que se fazem necessrios contra os seus prprios funccionarios. 84 a.No tocante questo particular da responsabilidade civil do Estado (Unio, Estados*federados, Municpios), a jurisprudncia americana no podia deixar de ter tomado, como ponto de partida, os princpios consagrados no Imprio Britnico. A lei das Colnias era a prpria lei da Metrpole; e quando, mais tarde, ellas se transformaram em Estados-Unidos, si certo, que no mais havia o rei, incapaz de fazer o mal; subsistiu, todavia, a pessoa soberana do Estado (a Unio, considerada como pessoa jurdica nacional), que devia gozar de idnticas prerogativas, na sua qualidade de poder supremo do territrio e da nao. Daqui, certamente, ess'outro principio corrente do direito publico americano, que a Unio, assim como os Estados da pelo primeiro; 4) Writ ofprohibition, o qual em tudo anlogo ao recurso de aggravo por incompetncia adraittido na lei brasileira; mas, usado na Justia Norte-Americana um pouco diferentemente, quanto ao modo processual. Na pratica judicial ordinria, e sobretudo, na pratica federal em matria de equidade (on equiiy), tambm se emprega, s vezes, a "injonction", como remdio inandatorio semelhana do "mandamus".Deixamos de dizer, quaes os casos particulares, em que so permittidos os remdios extraordinrios, que ficam indicados; porque isso nos levaria longe, e n&o se faz mister ao escopo limitado do presente trabalho; convindo, no entanto,
ainda advertir, que o " writ of injonction " e o "torit of mandamus'', embora, anlogos a alguns dos nossos interdictos possessrios quanto aos effeitos ; delles differem quanto norma do respectivo processo e s circumstancias particulares, em que podem ser expedidos. Em geral sobre os remdios, que vimos de alludir, de vr: Foster'8 Federal Pratice, t. I, p. 341 sg.; H. G. Wood, A Treatise on the legal remedia;T. C. Spelling, Kxtraordinary Relief: High, On Injonction; ete.

 479 mesma, no podem ser chamados a juzo, Bem o seu assenti mento, pelos individuos particulares, ainda que sejam estes, seus credores legtimos. I Este principio acha-se mesmo consagrado expressamente em algumas das constituies estadoaes, na de Illinois por exemplo. Outras, porm, obedecendo talvez a um sentimento de moralidade, consagram disposies que, si no derogam o principio geral, ao menos, autorisam o legislador ordinrio a adoptar leis que regulem o processo a seguir, relativamente aos credores do Estado. E' o que realmente succede com as constituies da Carolina do Sul, Carolina do Norte, Arkansas, Wisconsin, Indiana, Pensylvauia, Califrnia,94a etc. Mas, seja como fr, no estado actual da legislao do paiz em geral, no haveria erro em dizer, que o meio de petio ao Corpo Legislativo continua a ser a regra, que o individuo deve seguir, para que possa obter a satisfao do seu direito, quando o ro ou o devedor fr algum dos Estados federados.94h
A Constituio da Califrnia de data relativamente moderna (de 1879) dispe mesmo: Suits may be brought against the state in such\ manner and in such courts as sliall be directed by lato (art. XX, 0o). 94b A. Carlier, La Rep. Americaine, t. III, p. 138-39;Cf. H. C. Black, Handbok of American ConstituUonal Law, p. 130-31. fl Story, encarando o attributo da soberania com relao matria, se pronunciara nestes termos : As to private injnstice and injuries, they may regard either the rights of property or the rights of contract, for the national government is per se incapablo of any merely personal wrong, such as an ssault and battery, or other personal violence. In regard to property, the remedy for injuries lies against the immediate perpretors, who may be sued, and cannot shelter themselves under any imagined immumity of the government from due responsability. If, therefore, any agent of the government shall injustly invade the property of a citzen under color of a public authority, he mast, like every other violator of the la ws, respond in damages... The greatest difficulty arises in regard to the contracts of the national government ; for, as they cannot be sued without their own eonsent, and as their agents are not responsible upon any such contract when lawfully made,
94 a

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Em principio, no differente a doutrina professada, rela* tivamente Unio (U. 8. v. Peters, 5 Cranch, 139; Osborn v. Bank of U. S. 9 Wheat. 738; 9 How. 386); ainda que na pratica o rigor, ou antes, a injustia de semelhante principio no tenha sido geralmente observada. Com effeito, ha mais de meio sculo, que foi creada pelo Congresso uma Corte especial de reclamaes (Court of Claims) com sede em Washington, cuja jurisdico se estende a todos os pedidos ou reclamaes contra os Estados-Unidos, fundados nas leis do Congresso, nos regulamentos do poder executivo, nos contractos, expressa ou implicitamente feitos com o Governo Federal, e ainda outras questes, que forem remettidas dita Corte por qualquer das casas do Congresso. 84b.A Corte de reclamaes (Court of Claims) foi organisada pela lei de 24 fevereiro 1855, a qual definio desde logo as matrias da sua jurisdico e competncia. Varias leis posteriores lhe tem ampliado a competncia, sendo de citar, como mais importantes, as de 3 maro 1883 (Bowman Act), de 20 janeiro 1885 (Freneh Spoliation Act), e de 3 maro 1887 (Turcker Act). A lei da sua creao declara, que a jurisdico da referida Corte se estende (to hear and determine) s seguintes matrias:
AU claims founded upon the Constitution of the United States, or any law of Congress, except for pensions, or upon any regu-lation of an Executive Department, or upon any contract, ex-pressed or implied, with the Government of the United States, or the only redress which can be obtained raust be by the instrumental ity of Congress, either in providing (as they may) for suits in the common courts of justice to stablish such claims by a general law, or by a special act for the relief of the particular party. In each case, however, the redress depends solely upon the legislativo department, and cannot be administred execpt through its favor. The remedy is by an appeal to the justice of the nation in that frum and not in any court of justice, as a matter of right. Story, Commmtaries, ns. 1675-77. Cf. H. C. Black, ob. cit., p. 129.

 481 for damages, liquidated or unliquidated, in cases not sounding in tort, in respect of which claims the party would he entitiled to reress against the United States either in a court of law, equity, or admiraly, if the United States were suble: PROVIDED, HOWEVER, that nothing in this section shall be construed as giving to either of the courts herein mentioned, jurisdiction to hear and determine claims growing out of the late civil war, and commonly known as war claims, or to hear and determine other claims, which have heretofore been rejecied, or reported on adversely by any court, department, or commission authorised to hear and determine the same . w Conforme ao texto citado so excludos da competncia da Corte os damnos provenientes da guerra civil, assim como os provenientes de actos iIlcitos. E segundo a doutrina da Corte Suprema, para a tjual cabe o recurso de appella&o das decises da Corte de reclamaes, os damnos, a cuja satisfao o Governo Federal pode ser condemnado, so, em regra, somente os provenientes de contractos, legalmente feitos, de modo explicito ou implicito, com os representantes do mesmo Governo; doutrina, que a mesma Corte Suprema baseia nos seguintes fundamentos: With the exception of claims for the proceeds of captured or abandoned property and others arisiug under special statutes, the Court of Claims lias no jurisdiction of claims DPON TORTS committed by the United States (Langford v. U. S., 101 TL S. 341; Nichols v. U. S., 7 Wall. 122; Gibbons v. TL S., 8 Wall. 269; Dennis v. TL S., 2 Ct. Cl. 210; Dykes v.U.S., 16 Ct. Cl. 289). The jurisdiction of that court nas received fre-quent additions... but the principie originally adopted, of li-miting its general jurisdiction to cases of contract, remains. There can be no reasonable doubt that this limitation to cases of contract, express or implied, was established in reference to
"* Se pode ver a respeito: Foater's Federal Practice, t. II, p.881 sg. Boston, 1892. - Cf. A. Carlier, ob. ctt., t. IV,p. 234-237 sg.
31
R. c.

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the distinction between actions arising out of contracto, as distinguisbed from those founded on torts, which is inberent in the essential nature of judicial remedi es under ali systems, and specially under the system of the common law. The reason of this restriction is very obvious on a momenfs reflection. While Congress might be willing to subject the Government to the judicial enforcement of valid contracts, which could only be va-lid as against the United States when made by some officer of the Government acting under lawful authority, with power ves-ted in him to mate such contracts, or to do acts which implied them,the very essence of a tort is that it is an unlawful act, done in violation of the legal rights of some one. For such acts, however high the position of the officer or agent of the Government who did or command them, Congress did not intend to subject the Government to the results of a suit in that court. This policy is founded in wisdom, and is clearly expressed in the Act defining the jurisdiction of the court; and it would 11 become us to fritter away the distinction between actions ex delido and actions ex contracta, as well understood in our system of jurisprudence, and thereby subject the Government to payment of damages for ali the wrongs committed by its offi-cers or agents, under a mistaken zeal, or actuated by less wor-thy motives (Langford v. U. S., 101 U. S. 341). Quando a Corte de reclamaes acha procedentes as allegaes dos indivduos, profere verdadeiras sentenas contra a Fazenda Federal. Ella no dispe, certo, de meios coercitivos para obrigar o Governo cumprir as suas decises; mas, em regra, o Congresso no deixa de consignar nos oramentos as verbas de credito para a satisfao do alheio direito, uma vez reconhecido este pela Corte.94 a Trata-se, como se v, de um verdadeiro tribunal de caracter administrativo, muito embora lhe faltem alguns requisitos prprios destas orgauisaces. 84 c.Com relao aos Estados, a mr parte delles j tem tambm juntas administrativas (board of auditors), ou mesmo tribunaes semelhantes Corte federal de reclamaes, para ojd H. C. Black, Comt. Late, p. 129 sg.

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liquidar os direitos ou questes levantadas pelos indivduos particulares contra o Estado. Mas, por outro lado, quanto ao chamamento deste & juizo, se tem, como pontos assentados na matria: 1) Si a aco for proposta contra o respectivo funccionario, na qualidade de representante do Estado ou para compellil-o ao cumprimento de uma obrigao do Estado, se entende que este, embora no figure no feito, realmente parte, e, conseguin temente, a aco no pode ser mantida em juizo, por ir de encontro & 11a emenda [da Constituio (In re Ayers, 123 TL S. 443; Louisiana v. Ju~ mel, 107 U. S. 711; Antoni v. Qreenhow, 107 U. S. 769; Cunninghan v. Macon & Brunswick Bailroad, 109 U. S. 446; Hagoodv. Southern, 117 TL 8. 52);2) Si, porm, a aco for proposta contra indivduos que, embora invocando a qualidade de funccionarios do Estado, commetteram, com a applicao de leis inconstitucionaes, culpa e damno contra a propriedade e os direitos do lesado, fundados em contracto com o Estado (acts of wrong and injury to the rights and property of the plaintiff), semelhante aco, seja para o fim de rehaver dinheiro ou bens em poder do ro, illegalmente arrecadados por este em beneficio do Estado, seja para obter a satisfao de damnos, ou, em casos nos quaes o remdio na lei inadequado, para obter uma injunco ou um mandamus para coagir o ro execuo do seu dever official (legal duty, purely ministerial), no se considera dentro da 11.* emenda citada, que veda aco contra o Estado {Osborn v.Barik of the XJ. States, 9 Wheat, 738; Davis v. Oray, 16 Wall, 203; Tomlinson v. Branch, 15 "Wall. 460; Litehfield v. Webster County, 101 TL S. 773; AUen v. Baltimore & Ohio Railrod, 114 U. S. 311; B o ar cl of liquidation v. Mc-Gomb, 92 TL 8. 531.; Poindexterv. Qeenhow, 114 TL S. 270).94e le Foster'8 Federal Practice, t. tt, p. 896. Cf. Miller, On tht Const. of the United States, p. 864 sg;H. C. Black, loo. oit.

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Entretanto, de saber, que, proclamado muito embora o principio da irresponsabilidade do Estado pelos actos illicitos dos seus representantes, veriica-se, no obstante, que na pratica! a jurisprudncia no tem podido deixar de admittir varias excepes ao alludido principio... 84d. Fallando, porm, da doutrina predominante, em geral esta se poder resumir no seguinte: 9 1) Nos contractos, feitos pelo funccionario, devidamente autorisado e nos limites de sua autorisao,a, responsabilidade dos actos cabe toda ao Governo ou Estado, excluda a obrigao pessoal do funccionario ; 2) Nos demais casos, ou se trate de um vinculo contractual, ou de outros actos culposos no exerccio das funces do seu emprego, o funccionario, quem responde pelo damno causado, com exempo completa do Estado.94f Esta regra de applicao geral na jurisprudncia, quer se trate de funccionarios federaes, quer de funccionarios estadoaes.94* mesma doutrina prevalece, ao menos em principio, acerca da responsabilidade civil dos municpios; mas em dados casos, principalmente, si esto previstos em disposies especiaes, as

' Mechem, On Public Officers, 803 seg; 848-49, e decises, ahi citadas. Tratando-se de fornecimentos, feitos por particulares para misteres do servio publico, se tem decidido muitas vezes, que um agente dogoverno, agindo neste caracter, nao eontrahe a obrigao pessoal de responder pelos artigos fornecidos por sua ordem; o vendedor deve dirigir-se ao prprio governo (Macheath v. Haldimand, 1 T. R. 172; Jonnes v. Le Tombe, 3, Dali. 384; Gill v. Brown, Johns. 385; Randall, v. Van Vechten,| 19 Johns. 63; Brown v. Austin, 1 Mass. 208; Adams v. Whittlesey, 3 Conn. 560; Ghent v. Adams, 2 Kelly, 214; Parks v. Ross, 11 How, 362; apu Blaokstone, 1.1, 243, nota 2).
94

84

* Mechem, loc. cit.

 485 cortes judiciarias tem declarado a responsabilidade dos municpios pelos actos lesivos dos seus representantes. 94 h 84 e. A irresponsabilidade dos juizes e cortes judiciaes considerada, por assim dizer, inteira e completa, quanto leses, porventura feitas aos direitos das partes, que lhes requerem despacho ou sentena. Diz Cooley: His oing justice as hetween particular individuais, tohen they have a controversy hefore him (the judge) is not the end and object ivhich were in view when his court was created, and he was selected to preside over or sit in it. Courts are created on public grounds; they are to do justice as hetween suitors, to the end that peace and order may prevail in the 'politicai society, and that rights may be protected and preserved. The duty is public, and the end to be accomplished is public; the individual advantage or loss results from the proper and thorough or improper an imperfect performance <of a duty, for which his controversy is only the occasion. The judge performs his duty to the public by doing justice between individuais, or, if he fails to do justice as between individuais, he may be called to account by the State in such forni and hefore csuh tribunal as the law may have provide. But as the duty ne* glected is not a duty to the individual, civil redress, as for an \ individual injury, is not amissible fl41 Continuando, accentura ainda o citado constitucionalista: Wlienever the State confers judicial powers upon an individual, it confers them with full immunity from private suits. In effect, the State says to the officer, that these duties are confided to his E' de ver, a respeito, as decises mencionadas por Mechem (ob. cit. 852-58). 94 Cooley, On Torta, p. 320. Cf. Mechem, loc. cit., 619 sg. O segundo destes autores cita varias decises, segundo as quaes, o juiz no deve jamais ficar sujeito a responder pessoalmente pelos actos da sua jurisdicao aos indivduos, que se julgam prejudicados por taes aotos.
94h

 486 jugment: that he is to exerdse his jugment fulhj, freely an without favor, and he may exerdse it without fear; that the u-\ ties concern individuais, hut they eoncern more especilly the welfare of the State, an the peace and happiness of society ; that, if he shall fail in a faithful ischarge of them, he shall be called to account as a criminal; but that in order that he may not be annoye, isturbe and impeded in the performance of these high fonctions, a dissatisfied iniviual shall not be suf-fere to call in question his offcial action in a suit for a-\mages. This is what the State, spealcing by the mouth of the '' Common Law", says to the juicial ofjicer. Mj 84 f. Quanto responsabilidade do funccionario administrativo, a regra da matria : s lia direito de aco contra elle por parte do individuo que se diz lesado, quando concorrem no acto os dous elementos do amno e da culpa juntamente; o damno, por si s, no autorisa a exigir a reparao: The mere fact that the individual has sustained injury byreason of the a et of the public ofjicer is not enough to create a right of action. In order to create the right of action, two things must concur, MlL DAMAGE to himself an WRONG committe by the other party. Alm disto importa no omittir que, no obstante o principio firmado, de que o Judicirio tem toda competncia para conhecer e julgar dos actos dos dous outros poderes, quando elles interessam aos direitos privados; todavia, os tribunaes se abstm de fazei o, desde que se tratar de actos polticos ou soberanos, ou de outros, nos quaes caiba ao funccionario agir discricionariamente; respeitando desta sorte a independncia, que a Constituio reconhece igualmente a todos os poderes. Em consequncia, no s os rgos do poder legislativo (Congresso Nacional, e Legislatura dos Estados) e do executivo (Presi94 Mk

) Apud Mechem, loe. cit., 620 eg. Mechem, loe. cit., 599 sg. e decises ibi citadas.

 487

dente da Republica, e Governador de Estado), mas tambm os funccionarios, investidos de funces governamentaes ou discricionrias (ministros e secretrios de Estado), no respondem civilmente por actos daquella natureza, muito embora sejam estes lesivos dos direitos privados.941 3. OBSERVAO COMPLEMENTAR 85.Conforme a norma seguida neste titulo, o nosso trabalho de simples informao, e no <Le polemica; porque desta j nos occupmos em outra parte, quanto nos pareceu bastante (hic, p. 211-331). Comtudo, antes de encerrar o presente capitulo, ser conveniente additar algumas palavras acerca da doutrina da irresponsabilidade do Estado, adoptada, como regra, pela jurisprudncia ingleza e norte-americana. Mesmo pondo de parte os argumentos theoricos, que em contrario j foram adduzidos (p. 313 seg.), semelhante dou trina se mostra menos juridica, e menos garantidora dos direi tos individuaes, do que a preferida pela jurisprudncia dos ou tros povos, reconhecendo a responsabilidade civil do Estado pelos damnos dos seus representantes ou funccionarios, exce ptuados embora numerosos actos, em vista da sua natureza especifica e dos altos fins, que taes actos se propem. I Menos jurdica; porque, partindo do falso principio, de que o Estado incapaz de Jazer o mal, distingue arbitrariamente
Loc. cit., 601 sg. e decises ibi citadas. Cumpre advertir, no entanto, que nenhuma lei geral, nem acto algum administrativo definiram jamais o que se deve entender por acto discricionrio ou governamental, para o fim de subtrahil-o ao conhecimento da autoridade judiciaria, como succede em Frana por meio do seu Conselho de Estado. Pelo contrario, so os prprios tribunaes superiores, notadamente a Corte Suprema, que, no uso da prpria competncia, tem declarado, si no caso sujeito se trata, ou no, de actos que tenham aquelle caracter excepcional, ao terem de prestar a devida proteco aos direitos individuaes.
941

 488

entre os actos do fanccionario, todos, alis, praticados em seu nome e por sua autoridade,para declarar, que acceita a autoria ou responsabilidade de uns (actos legaes, ou mesmo illegaes, provenientes de vnculos contractua.es), e rejeita a de outros, que ferem igualmente o alheio direito; quando, logicamente, sobre estes a responsabilidade se devia impor com a mesma fora, visto incumbir ao Estado o dever de assegurar a inviolabilidade de todos os direitos sem distinco. Menos garantidora; porque, supposto seja reconhecido ao lesado o direito de pedir a indemnisaao do damno soffrido ao funccionario pessoalmente, ningum ignora, que a capacidade de reparao deste, nem sempre, ser bastante para satisfazer o damno causado, e, em todo caso, se ha de mostrar de solvabilidade incomparavelmente inferior do Estado. 5
S, como razo de fora tradicional, se explica essa theoria persistente da irresponsabilidade do Estado; quando, alis, no se desconhece nos dons paizes em qnesto a boa doutrina da responsabilidade das pessoas jurdicas em geral, pelos actos dos seus representantes. Eis o que a esse respeito ensina Cooley: Corporations are responsible for the wrongs committecl or autkorised by them, uner substantially the same rules, which govern the responsability of natural persons. It was forraerly supposed tbat those torts, which involved the element of evil intent such as batteries, libeis and the like, could not be conimitted by corporations, inasmuch as the State, n garanting rights for lawful purposes, had conferred no power to commit unlawful acts; and such torts, committed by corporate-agents, must consequently bo ultra-vires, and the individual wrongs of the agentsthemselves. But this idea no longer obtains. On Torts, 119 sg. E depois de citar decises de casos, confirmativas da nova doutrina da responsabilidade, Cooely ainda accenta: To deny redress against the corporations would, in many cases, be a denial of ali remedy... The rule is now well settled that, while keoping within the apparent scope of corporate powers, corporations have a general capacity to render themselves liable for torts,except for those, where tbe tort consists in the breach ofsome individual duty; which frora its nature could not be imposed upon or diseharged by a Corporation. Ibidem. Que resta, pois ? Que, considerado o Estado uma associao ou pessoa jurdica, como realmente , lhe sejam applicados os mesmos princpios da
95

 489 85 a. Como explicao particular ou razo histrica, justificativa do systema da irresponsabilidade existente na In-| glaterra, e, embora modificado, igualmente na Republica Nortemericana, se tem commummente observado: que, predominando nesses dous Estados o Slfgovernment, carecem elles, por isto mesmo, de uma organisao administrativa, ramificada por todo o paiz, mas constituindo uma s unidade pelos vineulos de dependncia hierarchica, que ligue e subordine todos os funccionarios e reparties publicas a um Centro Superior, o Governo geral, de maneira que se possa dizer, que o acto de um funccionario qualquer um acto do referido Governo ou Estado. Ao contrario, o Governo Nacional, ou a Administrao Publica distribuda, seno, parcellada por numerosos governos ou administraes locaes (local government, municipal corporations, local boards), revestidas, cada uma delias, de autonomia e responsabilidade prpria, e cujos funccionarios so, em regra, ou da sua livre nomeao, ou de eleio popular, e portanto, os actos de taes funccionarios se distinguem dos actos do Estado, propriamente assim considerados, isto , dos actos daquelles funccionarios, por meio dos quaes o Estado delibera, ordena e age, immediata ou mediatamente, nos misteres do publico servio. Depois, a circumstancia sabida de no haver um Contencioso Administrativo Nacional, chamando ao seu conhecimento os actos dos funccionarios em geral, como succede em outros Estados, e, ao envez disto, serem ditos actos sujeitos autoridade judiciaria commum, nos casos de illegalidade ou leso de direitos individuaes, do mesmo modo, que se pratica entre os indivduos nas relaes do direito privado, faz com que sodoutrina que acaba de ser exposta. Infelizmente na Inglaterra, como nos Estados-Unidos, o que ainda predomina, a concepo do Estado, como poder on autoridade soberana somente; e, justamente dahi, , que vem o oorollario da sua supposta irresponsabilidade..,

- 490 mente se torne visvel aos olhos do interessado a responsabilidade pessoal ou directa do ndividuo-funccionario; desappare-cendo da sua cogitao ess'outra responsabilidade, occulta ou mais remota, do Estado ou da Administrao, pelos abusos do seu representante.90* Por ultimo, tambm de saber que, na pratica, no se d jamais a irresponsabilidade completa da Administrao, embora affirmada em principio. As administraes ou corporaes locaes tem sido em diversos casos obrigadas a reparar os dani-nos causados por actos do publico servio95b ; e o prprio Estado, por sua vez, no se tem recusado a prestar a devida inde-mnisao por damnos causados em varias circumstancias.95 e 85 b. Fallando dos Estados Unidos em particular, temos no facto, que se segue, um exemplo indiscutvel de que, no

Pelo que respeita Inglaterra, a sua situao jurdica na matria se resume nestas poucas palavras segundo o juzo de um autor moderno: Com o apagamento (avec Veffacement) quasi completo do poder central nas questes de administrao; e com o direito que pertence ao juiz de expedir prohibies e interdictos aos agentes da administrao, raramente se ver uma autoridade administrativa commetter impunemente illegalidades. Para toda leso (a tout tort) ha um remdio em direito, diz a doutrina ingleza. Com effeito o Banco da Rainha e o juiz de paz, dada a reclamao de um cidado lesado, dirigiro autoridade administrativa " une defense, une mise en demeure, mente un ordre d'agir. Mieux qui cela : sil y a illegalit, le Bane de la Reine, par un writ of certiorari, rformera la decision prise par Vadministration" .. A Inglaterra o paiz, onde a responsabilidade pessoal do funecionario, paia com os indivduos lesados, mais largamente praticada, e tornada efectiva, ajuntaremos de nossa parte. Lonn, Les Actes de Gouvernement, p. 144-145; J. L. Delolme, The Const. of England, p. 374. London, 1816. 95 b vide: Laferrire, loc. citado. 950 W de vr decises numerosas neste senitdo em Blackstone (1. I, p. 475, nota 7, ei. de Th. Cooley.Chicago, 1879).Cf. Cooley, Principies of Constit. Law, p. 311 sg. e decises ibi citadas.

95a

 491 obstante o principio, "o Estado no responde pelos actos illictos (for torts) de seus funccionarios", na pratica, o mesmo Estado tem, todavia, admittido o contrario. Tendo uma commisso da Camar dos Representantes (the House of Representatives) mandado chamar sua presena Mr. Kilbourn, vendedor de bens immoveis em Washington, para o fim de exnibir os seus livros e depor acerca de dada transaco, e elle se tendo recusado a fazel-o, a Camar ordenou que Kilbourn fosse preso por desobediente, sendo para isto expedida a competente ordem pelo Speaker ao commandante da fora (Sergeant-at-arms). Kilbourn foi conservado em priso durante algum tempo, e depois, solto por habeas-eorpus concedido pela Corte Suprema do Districto de Colmbia. Uma vez solto, propoz a sua aco de damnos contra o Sergeant-at-arms, que o prendera, e os membros da commisso, que haviam solicitado sua priso Camar. Os ros defenderam-se, allegando que se tratava de uma ordem da Camar dos Representantes, e a Corte Suprema do Districto de Colmbia julgou procedente a defeza; mas, interposto o recurso para a Corte Suprema dos Estados Unidos (on a writ of error), esta, em uma deciso precedida de valiosas consideraes, feitas no intuito de demonstrar a illegalidade da priso ou a no-competncia da Camar para ordenal-a, concluir annullando o julgamento da Corte inferior, e condemnando o Sergeant-at-arms indemnisao pedida (Kilbourn, v. Thompson, 103 U.S.n. 168). A importncia desta indemnisao no foi,porm, paga pessoalmente pelo Sergeant-at-arms, e sim, pelo Thesouro Federal, conforme a verba de credito, expressamente votada pelo Congresso Nacional para esse fim. 85 c. Eis ahi pois reconhecido, um caso de responsabilidade civil do Estado, resultante de acto illegal dos seus representantes, e a cuja condemnao o mesmo se submettra, como uma obrigao de justia.

 492 A. propsito do mesmo o juiz Miller96 d escrevera: A deciso da Corte Suprema notvel, por estabelecer o direito de uma parte poder reclamar damnos por uma priso illegal... Ella foi recebida com satisfao geral, e seguida nos Estados da Unio em casos anlogos. E ainda no menos importante, por conter, de certo modo, uma fiscalisao directa da Corte Suprema dos Estados Unidos (a direct control) sobre as decises e actos de um dos ramos do poder legislativo, feitos sem autoridade da lei (mae tvithout the authority ofthe la/w)-. Que importa, que o condemnado fosse o funccionario, quando o thesouro do Estado , que teve de carregar com a importncia da indemnisao ?... Concluindo finalmente, ainda se podia relembrar, que nos casos de desapropriao, prpria ou imprpria, nos de violao de contractos, e bem assim na leso formal de direitos, mesmo adquiridos em virtude de concesses obtidas do prprio Estado, a administrao publica, sempre nos dous primeiros casos, e muitas vezes no ultimo, tem sido obrigada a prestar indemnisao dos damnos, causados pelos seus funccionarios ou por outros agentes legaes ao seu servio.95e
Miller, ob. cit.,p. 412-415.Poster (ob. cit.,t. I, p. 95) cita tambm diversos outros casos, nos quaes a responsabilidade do Governo da Unio fora admittida pelas cortes judiciarias. No tocante leso de direitos ndividuaes dos estrangeiros, a Unio tem, ella prpria, reconhecido a obrigao de prestar a devida indemnisao, quando a leso resulta de actos de culpa das autoridades do paiz. Assim o fez, entre outros, no cato itahamericano da Nova Orleans, em que se tratava do li/nchamento de alguns italianos que se achavam na priso, tendo sido o crime perpetrado por um grupo de indivduos, sem que as autoridades locaes tivessem tomado as medidas precisas para evital-o. Vide: L, Le Par, Etat Federal et Confeeration d'Etats, p. 810 seg. Paris, 1806. Vide: Cooley, loc. cit;C.Black, ob! cit.,p. 366 sg. e522 sg.:Tiederaan, Limitatiom of Police Potier, p. 372 sg. St. Louis 1886. Cf. Poster, ob. cit., t. I, 36 e 37; etc. etc.
03d

 493

CAPITULO VI A Jurisprudncia Brazileira I 1. INDICAES PRELIMINARES I

86.No Brazil jamais se pz em duvida, que as pessoas jurdicas do direito publico, nomeadamente o Estado, sem embargo da maior somma de poder e privilgios, que caibam institucionalmente cada uma delias, se acham sujeitas s leis civis ou ao direito commum quanto aos effeitos das suas relaes com as pessoas do direito privado; sendo, ao contrario doutrina, corrente, que os litgios, em que as mesmas figuram activa ou passivamente, devem ser, em regra, decididos pelos tribunaes judicirios e na rma dos processos ordinrios. Os principaes privilgios reconhecidos a pessoa do Estado * pela lei brazileira se podem resumir nos seguintes: 1) Ter juizo privativo para todas as causas, em que for autor ou ro, assistente ou oppoente *, 98' 2) No serem os seus bens sujeitos penhora96b; 3) Gosar do beneficio de restituio, o qual, alis, Nos referimos, de preferencia, ao Estado, j por ser a pessoa de direito publico, que tem maiores regalias e privilgios, e j por constituir elle o objecto especial do presente trabalho. I 00 Lei n. 242 de 29 novembro 1841; Ordem n. 6 e Insfcr. de 12 janeiro 1842; Deo. de 14 julho 1846 inserido na Ordem n. 78 de 3 agosto 1846; Deo. n. 3084 de 5 novembro 1808, parte 1, arts. 57, 58 sg.; Lei n. 85 de 1892, arts. 32*33, etc. 06b Const, do Imp. art. 16, 15 ; Instr. da Dir. Geral do Contencioso de 10 abril 1851, art. 14, etc. ; Consol. das leis civis, art. 586, Io e 2 e notas lbi; Lei n. 85 de 1892, art. 41.
06

 494 commum aos menores e outras pessoas incapazes |||; 4) Usar do processo executivo para a cobrana de suas dividas activas96d; 5) Gosar da prescripo das suas dividas passivas em prazo relativamente curto (cinco annos), e, ao contrario, do alongamento do referido prazo contra os seus devedores (quarenta annos)96e; 6) Serem processados e julgados administrativamente : a) os casos de prescripo das suas dividas; b) os litgios concernentes ao cumprimento, interpretao, validade, resciso, e effeito das fianas, e bem assim os contractos celebrados com a administrao publica tendo, por objecto, rendas, obras ou servios pblicos cargo da mesma administrao. 96f 86 a. O primeiro dos privilgios enumerados no significa, que a Fazenda Nacional ou o Estado esteja fora da sanco do direito commum. Alm de haver outras pessoas, que tem igualmente juzo privativo para as suas causas, taes por exemplo, os militares em matria criminal (Reg. de Io junho 1678, 49; Cod. Proc. Crim., art. 171, Io; lei de3 dezembro 1841, art. 109; Reg. n. 120 de 1842, art. 245; Const. Fed., art. 77), accresce que ao juizo privativo dos Feitos da Fazenda incumbe decidir os pleitos, de conformidade com os preceitos do referido direito ou certas disposies especiaes; guardadas, porm, em todo o caso as mesmas formas das aces

Ord. liv. 3, tit. 41, 4. Cf. Souza Bandeira, Novo Manual do Procurador dos Feitos, 77, etc. 06d Dee. n. 736 de 20 novembro 1850, art.79; Deo. n.9885 de 29 fevereiro 1888; Dee. do Gov. Provisrio, n. 360 de 26 abril 1890. Cf. Souza Bandeira, loo. cit., 85, etc. 8 Deo. cit. n. 736 de 1850, art. 80; Deo. n. 857 de 12 dezembro 1851. 88 ' Dee. n. 2343 de 29 janeiro 1859, art. 1, 1, 2 e 3o, etc.

96c

L- 495

Ijudiciaes, que so admittidas entre os prprios indivduos par ticulares. 96g " Do mesmo modo, o privilegio de processo executivo para a cobrana das suas dividas somente quanto & forma proces sual, mas no, quanto ao fundo da questo (decisorium litis).) E no preciso ajuntar, que, de privilegio anlogo tambm gosam outros ttulos de credito, que no os do Estado, taes por exemplo, as dividas de alugueis de casas, as hypothecarias, os honorrios de advogados, as custas judiciaes, etc.96h | Dentre as regalias ou privilgios mencionados, s um deli es seria, em verdade, capaz de subtrahir a pessoa-Estado a sanco do direito civil ou commum: o que se refere ao processo e julgamento de certos litgios, exclusivamente, por autoridades administrativas. E como existe justamente uma relao directa deste privilegio com o assumpto, de que ora nos occupamos, ser talvez conveniente examinar, ao menos por um rpido olhar, como as cousas se passavam, ou ainda se passam, a semelhante respeito. 86b. O Governo do Imprio, convencido da necessidade de subtrahir diversas questes, oriundas da administrao publica, ao conhecimento do poder judicirio, " pela inconvenincia, segundo se dizia, que dahi podia resultar aos interesses de
Lei oit. n. 242 de 29 novembro 1841, arts. 8 e 14; Ordem e Instr. de 12 janeiro 1842, art. 4o; Instr. oit. da Dir. Qer. do Contencioso de 10 abril 1851, art. 9. Considerado como pessoa jurdica, ensina a escola, o Estado tambm esta sujeito s leis civis oommuns e os seus litgios alada do poder judicirio e as formulas communs. Ribas, Dir. Civ. Brazileiro, t. II, p. 119. eh Qrd. llv. 4, tit. 23 3o, tit. 57 1; Consol. art. 673; Deo. n. 169 A do 19 janeiro 1890; Deo. n. 870 de 2 maio 1890; Deo. n. 5737 de 2 setembro 1874, arts. 202 e 205; Dec. n. 3363 de 5 agosto 1899 ; Deo. n. 3422 de 30 setembro 1899, etc.
1 1 0

 496 ordem publica e particular",97 pretendeu crear e organisar um Contencioso Administrativo, ao qual competisse processar e julgar as questes alludidas. No chegou, porm, jamais a realisao desse desideratwn: o que tivemos no Imprio (e em parte,! embora mnima, ainda subsiste na Republica) com o ttulo de "Contencioso Administrativo" nunca passou de simples ensaio... Nem mesmo, pelo que diz respeito aos servios peculiares da Fazenda Publica Nacional, sobre a qual foram adoptadas disposies especiaes, mais ou menos detalhadas, acerca das reclamaes contenciosas, no se conseguira estabelecer uma organisao, digna do seu objecto e fins. O nosso Contencioso Administrativo em geral, confessaram os mais competentes no assumpto, no oferecia garantias; o seu processo era por demais deficiente e perfunctorio; tendo, apenas, alguns vislumbres de desenvolvimento e de regularidade no tocante aos negcios da Fazenda.07* Basta dizer, que a sua instituio no foi resultante de nenhuma lei orgnica, que lhe houvesse lanado as bases convenientes; fora formado, por assim dizer, aos pedaos, pelos regulamentos e instruces que o Poder Executivo ia expedindo para a execuo de certas leis, valendo-se das autorisaes implcitas que nas mesmas se continham.97 b Dahi as arguies constantes que se faziam contra o Contencioso Administrativo: falta de princpios assentados nos seus arestos; incerteza das matrias,
Visconde do Uruguay, Ensaio sobre o direito administrativo, t. I, p. 125 e 137 sg. ''a Ibidem, p. 135 sg. nb So de citar, como prineipaes, a esse respeito: Reg. n. 124 de 5 fevereiro 1842, expedido para a execuo da lei n. 234 de 23 novembro 1841, que creou o Conselho de Estado; Decs. n. 730 do20 novembro 1850 ,| qne reorganizou o Thesouro Nacional; n. 870 de 22 novembro 1851, que regulou as Thesourarias de Fazenda nas Provncias; n. 2343 de 29 Janeiro 1859, que fez diversas alteraes nos doas anteriores; e n. 2548 de
97

 497 que deviam legitimamente caber sua jurisdico; e outros graves defeitos que ningum ignorava... A este propsito l-se na obra do Visconde de TJruguay, a que j nos temos referido: Excluido o que exclusivo, e muito exclusivo, do Ministro da Fazenda, do Thesouro e reparties que lhe esto sujeitas (onde, j se disse, havia vislumbres de regularidade), *o Contencioso Administrativo, pelo que respeita aos outros Ministrios e s Presidncias de provncia, um verdadeiro chos, no qual ainda no penetrou um s raio de luz. 07c 86 cFosse, porm, como fosse, o Contencioso Administrativo existira durante todo tempo do Imprio, sendo exercido pelos ministros de Estado, pelos presidentes de provncia, e pelos outros chefes dos vrios servios da administrao, guardadas as hierarchias ou instancias estabelecidas nos regulamentos com recurso final para o Conselho de Estado.97 d Pelo que interessava peculiarmente Fazenda Publica Nacional, fora estabelecido, como doutrina certa e indiscutvel, que s autoridades administrativas da mesma competia processar e decidir as questes contenciosas que versassem: a) sobre lanamento, applicao, iseno, arrecadao e restituio de impostos, e quaesquer outras questes entre os contribuintes e a Administrao, relativamente matria das rendas publicas-, 10 maro 1860, que regulou a tomada de contas; todos elles expedidos em virtude da lei n. 563 de 4 julho 1850. Seriam tambm de citar igualmente : as Ordens n. 160 de 5 julho, e 268 de 8 outubro, ambas de 1859, assim como numerosos outros actos, que deixamos de indicar por no serem de importncia capital na matria. c Ob. cit.,p. 157. 97 d Qual tenha sido a marcha do Contencioso Administrativo, a datar de 1808, de vr: Visconde do Uruguay, Ob. cit., p. 137-153.
3-2
R. c.

 498 6) sobre apprehenses, multas e outras penas, nos casos de fraude, descaminho, e contrabando, ou outras infraces das leis fiscaes; c) sobre as fianas e contas dos responsveis; d) sobre o cumprimento, interpretao, validade, resciso, e effeitos das fianas dos mesmos, e dos contractos que tivessem por objecto quaesquer rendas, obras ou servios pblicos a cargo da Administrao da Fazenda ; e) sobre os casos de prescripo, quer das dividas activas, quer das dividas passivas da Fazenda.97e As decises dos chefes das Reparties de Fazenda, do Tribunal do Thesouro, e do Ministro da Fazenda, nas matrias de natureza contenciosa, proferidas dentro da sua competncia, tinham a autoridade e fora de sentena dos tribunaes de justia.97f Alem disto, tambm se achava expressamente declarado em lei, que a autoridade judiciaria no devia interferir em objecto administrativo, e si o fizesse, cumpria ao funccionario competente levantar o conflicto de jurisdico.97e Ora, em vista das disposies que foram citadas, innegavel que, pelo menos com relao aos negcios da Fazenda Nacional, se havia chegado a formar uma jurisdico contenciosa administrativa; a qual existiu effectivmente, funccionando segundo normas certas, conhecidas, e firmando verdadeiros arestos com fora obrigatria sobre os casos occorrentes.97 h
Dec. cit., n. 2343 de 1859, arts. 1, 3, 4, eto. 97 f Dec. cit., n. 2343, art. 25. 97 e Dee. n. 124 de 5 fevereiro 1842, art. 24; Av n. 268 de 3 outubro 1859; Dec. n. 2548 de 10 maro 1860, art. 38 ; Av. n. 348 de 80 julho 1862.Diversas Consultas e Resolues do Cons. de Estado declararam igualmente ser inadmissvel a interveno judiciaria nos negcios da Fazenda Publica, que acima foram indicados. 07 b Quanto aos negcios contenciosos, que corriam pelos outros ministrios, que no o da Fazenda, nunca houve nada de regalar e definido

 499 Actualmente, isto , na Republica no ha mais nenhum Contencioso Administrativo organisado, com jurisdico prpria, capaz de subtrahir o conhecimento de dados feitos aos juzos ou tribunaes da justia commum. O qne subsiste e nem podia deixar de subsistir, o processo e despacho ordinrio dos actos administrativos pelos respectivos fnnccionarios ou autoridades, admittindo-se recurso das suas decises, de umas para outras, segundo a hierarchia delias, estabelecida nas leis. Quanto aos -actos f fianas, tomadas de contas, ou de responsabilidade pelos dinheiros pblicos, etc, o seu conhecimento pertence agora ao Tribunal de Contas, creado pela lei n. 392 de 8 de outubro de 1896, o qual resolve e decide a respeito, como verdadeiro Tribunal de justia, e no como simples repartio de caracter administrativo (Dec. n. 2409 de 28 dezembro 1898). M 86 d.Mas, muito embora sujeitas ao conhecimento do Contencioso Administrativo as questes diversas, de que acima se fz meno, uma cousa se pde, todavia, assegurar com inteira verdade: , que no Brazil nunca se ensinou ou prevaleceu a irresponsabilidade do Estado pelos actos lesivos dos seus repre* sentantes.Si no havia, nem ha uma disposio de lei geral, reconhecendo e firmando a doutrina da responsabilidade civil do Estado; nem por isso menos certo, que essa responsabilidade se acha prevista e consignada em diversos artigos de leis e decretos particulares; e a julgar do teor das suas disposies consagradas, e dos numerosos julgados dos tribunaes de justia, e das decises do prprio Contencioso Administrativo, emquanto existiu, de razo concluir,que a theoria, acceita no paiz,

nas leis e na pratica; a matria dos diversos contractos, celebrados com esses ministrios, continuara a ser regulada pelas prescripOes do direito commum. Ribas, Dir. Civil Brs., t. II, p. 167, o nota.

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tem sido SEMPRE a do reconhecimento da alludida responsabilidade, ao menos em principio; ainda que deixando juntamente largo espao para frequentes excepes, em vista dos fins e interesses superiores, que o Estado representa e tem por misso realisar em nome do bem commum. Tal , com efeito, a verdade de facto, sabida de todos, sobre a qual no haveria mister de insistir. Ruy Barbosa, tendo de referir-se presente questo em um dos seus trabalhos mais recentes, se exprimira desta sorte: Na jurisprudncia brazileira nunca logrou entrada a theoria da irresponsabilidade da Administrao pelos actos dos seus empregados. Apesar de profundamente repassada na influencia do direito romano, a nossa evoluo jurdica, modificada pelo concurso dos elementos liberaes que intervieram sempre na educao do pensamento nacional, no deixou penetrar no espirito dos nossos tribnnaes essa revivescncia democrtica dos privilgios regalistas. Sempre se professou nos nossos cursos, e nos nossos auditrios se proclamou sempre a noo da imputabilidade das pessoas moraes pela culpa contractual ou aquiliana dos seus representantes... Pelo damno causado ao direito de particulares no hesitaram jamais as justias brazileiras em responsabilisar municipalidades, provncias, estados, o governo do imprio, o da republica, tendo por ida inconcussa a de que, no ministro, no presidente, no governador, no prefeito, em todos os que administram, ou servem uma funco administrativa, conta a administrao publica verdadeiros prepostos, cuja entidade, pelo principio da representao, desapparece na do proponente. No desanimam, certo, os procuradores do errio. Mas, no obstante o brilho superficial que s velleidades regalistas vae emprestando hoje, entre ns, o reflexo dos Mantellinis, a linha da tradio antiga se no quebrou; os julgados, na magistratura municipal, na estadoal, na federal, repetidos e uniformes, em aces de perdas e damnos, vo dia a dia augmentando o thesouro opulento dos arestos, que fazem talvez da nossa jurisprudncia, a esse respeito, a mais persistente e copiosa de todas.971

071 "A Culpa Civil das Administraes Publica". Rio, 1898.

 501 87. No tocante aos funccionarios ou empregados pblicos, incluindo entre esses os magistrados, quer durante o regimen monarchico, quer no regimen republicano actual, a lei tem sido sempre expressa em declarar a-responsabilidade penal dos mesmos (Const. Imp., art. 156 e 179, 29 Cod. Crim. de 1830, arts. 137-166; Cod. Proc. Crim., arts. 150 sg.; Const. Fed., arts. 82 e 83; Cod. Penal de 1890, arts. 207 sg.); podendo o processo contra taes funccionarios ser promovido, tanto por queixa da parte offendida, como por denuncia do Ministrio Publico (Cod. Penal cit., art. 407).M E no se ignora,que alei brasileira colloca, immediatamente ao lado da responsabilidade penal, a responsabilidade civil, isto , a obrigao de satisfazer o damno resultante do delicto; se achando estabelecidas a esse respeito, alm de outras, as seguintes disposies: A satisfao ser sempre a mais completa que fr poss vel, sendo no caso de duvida- favor do offendido (Cod. Crim. ue 1830, art. 22). I O perdo ou minorao das penas impostas aos ros, com que os agraciar o Poder Moderador, no eximira da obri gao de satisfazer o mal causado em toda a sua plenitude (Cod. cit , art. 66). A indemnisao em todos os casos ser pedida por aco civil... (Lei de 3 dezembro 1841, art. 68; Cod. Pen. de 1890, art. 69 6, e art. 70); sendo licito ao offendido pedir a indemni sao do damno independentemente da condemnao criminal <lo delinquente (Cod. Crim. de 1830, art. 31, 3.; Revista "do antigo Sup. Trib. de Justia" n. 8894 de 16 junho 1876; O Assento de 28 novembro 1634 declarara, que os desembargadores no podiam ser demandados pelas sentenas que dessem, ainda que as partes se considerassem lesadas por ellas. Esta doutrina, porm, toruou-se insustentvel em vista da generalidade do art. 21 do Cod. Crim. de 1830, que impunha a todos os delinquentes sem excepo a obrigao de satisfazer o damno causado com o delicto.
98

 502 Pimenta Bueno, Proc. Crim. n. 383 sg.; Ribas, Dir. Civil Brs., t. II, p. 162-163). A iseno da responsabilidade criminal no implica a da responsabilidade civil (Cod. Pen. de 1890, art. 31). As disposies, que ficam transcriptas,"sobre a obrigao de satisfazer o damno causado pelo delicto, muito embora capituladas em diversos artigos do Cod. Criminal do Imprio (arts. 21-32), foram igualmente consolidadas, como direito vigente, em matria civil (T. de Freitas, Consol. das leis civis,.! art. 798 sg.). Quando a obrigao, de satisfazer o damno do delicto, e tambm do quasi-delicto, recae sobre a Administrao Publica, ou melhor dizendo, sobre o Estado, as referidas disposies lhe so por igual applicaveis; porquanto, j vimos que segundo a lettra expressa do prprio Cod. Penal (art. 31), a iseno da responsabilidade penal (a qual no pde ser imposta ao Es tado, como pessoa jurdica) no implica a da responsabilidade civil.98* 87 a. Si, como se disse, no ha uma lei geral, firmando a responsabilidade civil do Estado, no faltam, todavia, disposies especiaes, reguladoras de vrios actos ou servios da Administrao Publica, que reconhecem expressamente dita responsabilidade nos casos de leso dos direitos individuaes, commettida pelos seus representantes. Alm de outras, so do lembrar neste sentido as seguintes: 1) A administrao individual ou collectiva de uma estrada de ferro civilmente responsvel pelos damnos que causarem os seus empregados no exerccio de suas funces (Dec.
98 Em trabalho forense, que foi publicado no O Paiz (Rio Janeiro, 2 maio 1901) o dr. Oliveira Santos faz ama resenha olara e precisa das disposies da lei sobre este ponto, e das razes jurdicas da sua applicaftoaos factos lesivos da autoridade publica.

| 503 n. 1930 de 26 abril 1857), regra, que prevalece com o mesmo vigor e applicao contra o Estado, tratando-se de estradas de ferro ao mesmo pertencentes. Com relao obrigao particular de responder por perdas e damnos dos objectos ou valores confiados a administrao da estrada de ferro para o fim de transporte, nos casos de extravio e avaria, lbe so sem reserva applicaveis as prprias disposies do Cod. do Com. (art. 99 sg.), as quaes reconhecem a referida obrigao pela malversao ou omisso dos respectivos agentes, etc. (Cf. Dec. n. 9417 de 25 abril 1885, art. 121).9Sb 2) A Repartio Geral dos Telegraphos ter especial cuidado na collocao das linhas, afim de que no prejudiquem propriedade particular, e dever reparar ou indemnisar os damnos causados de qualquer natureza que sejam. Aquelle que se julgar prejudicado pelo estabelecimento de qualquer linha cabe recurso immediato ao Governo (Decr. n. 1663 de 30 janeiro 1894, art. 552; Decr. n. 4053 de 24 junho 1901, arts. 538, etc). 3) Quanto ao servio especial dos Correios est declarado, que a "Unio" responsvel: a) pelos valores declarados em carta e encommendas registradas; 6) pelas quantias confiadas ao Correio para a emisso de vales ou cheques; c) pelas quantias cobradas por intermdio do Correio e por conta de terceiros,de titulos, letras e obrigaes pagveis avista; d) pela importncias recebidas para assignaturas de jornaes e outras publicaes peridicas; e) pelos valores, a que se referem os casos previstos nos aceordos e convnios internacionaes (Dec. n. 1692 A de 10 abril 1894, art. 8o; Dec. n. 2230 de 10 fevereiro 1896, art. 6o). I os b Nas Condies Regulamentares da Estrada de Ferro Centra) do Brasil, de propriedade do Estado, a responsabilidade da administrao se acha reconhecida, assim como especificados os casos, em que a mesma responsabilidade deve cessar. Vide: Condies Regulamentares ditas arts. 7o, 161 e 232 Bg.

 504 I 4) Pelo que respeita ao servio aduaneiro, se acha disposto: Reputar-se-ha damno, todo e qualquer estrago, prejuzo ou avaria que soffrerem as mercadorias ou seus envoltrios, desde o seu desembarque nas pontes ou ces das alfandegas ou mesas de rendas, ou de seus entrepostos, armazns e depsitos, at a sua entrega, ou sahida legal; e extravio, todo e qualquer descaminho, falta ou no-entrega das mercadorias depositadas, ou sob a guarda da Repartio... Os empregados, guardas, operrios e serventes da alfandega ou mesa de rendas so responsveis pelo damno ou extravio reconhecido, em virtude de denuncia ou queixa, ou qualquer outro motivo, nas mercadorias que estiverem a seu cargo, sob sua guarda, ou sujeitas seu exame, desde que se prove que o extravio ou damno foi occa-sionado por fraude, malversao, omisso, negligencia, culpa ou outra qualquer causa que poderiam ter prevenido ou evitado. Verificado o damno ou extravio, e reconhecido o seu autor ou causador,si este no puder satisfazer logo a sua importncia, ser satisfeita custa do cofre da alfandega ou mesa de rendas, com direito e aco regressiva contra o mesmo. (Consol. das leis das alfandegas e mesas de rendas, arts. 246-250). I Segundo se v, o que a lei admitte no caso, a responsabilidade subsidiaria do Estado pelo acto lesivo do seu empregado ou proposto; mas ella assim o faz de maneira immediata e completa, como resulta dos prprios termos indicados.98c
B 98 c A respeito dos objectos recolhidos s differentes caixas ou cofres do Deposito Publico, regalado pelos decretos,de 8 janeiro 1835, do 1. dezembro 1845, de 22 janeiro 1847 e 19 maro 1898, a responsabilidade do Thesouro Publico pela sua entrega no foi jamais objecto de duvida nos julgados da nossa jurisprudncia, dado, porventura, o seu extravio por negligencia ou fraude do respectivo fnnccionario. Quanto s demais caixas publicas, em que tambm se recebem depsitos, como sejam, o cofre dos orphos, dos bens de defuntos e ausentes, a caixa econmica, etc. a responsabilidade do Estado perfeita, considerando-se taes depsitos, como divida fluctuante do mesmo. Vide: Amaro Cavalcanti, Elementos de Finanas,

 505 5) Relativamente matria de desapropriao, feita por necessidade ou utilidade publica, disposies expressas garantem a indemnizao devida, quaesquer que sejam os casos e circumstancias (Oonst. do Imp., art. 179, 22 ; Const. Fed., art. 72, 17; Lei n. 85 de 20 setembro 1892, art. 15, 9 e art. 37; Lei de 9 setembro 1826; Dec. n. 353 de 12 julho 1845; Dec. n. 816 de 10 julho 1855; Dec. n. 1664 de 27 outubro 1855; Lein. 221 de 1894,art. 50-,) Lein.3129 de 1882, art. 1" ,4; Lei n. 1021 de 26 agosto 1903; e Dec. n.4956 de 9 setembro 1903). 6) Tratando-se de decises judieiaes, a lei determina que, declarado o individuo innocente de uma condemnao criminal, em consequncia de reviso feita pelo Supremo Tribunal Federal , a sentena de rehabilitao consequente reconhecera ao rehabilitado o direito uma justa indemnisao, que ser liquidada em execuo, por todos os prejuzos softridos com a condemnao. A Nao ou o Estado so responsveis pela indemnisao (Cod. Pen. de 1890, art. 86, 29). Por disposio particular esto tambm especificados os casos, em que esta indemnisao deixa de ter logar; e bem assim que, prestada a indemnisao, o Estado ter aco regressiva contra as autoridades e as partes interessadas na condemnao, que forem convencidas de culpa ou dolo (Lei n. 221 de 1894, art. 84). 7) Em lei ultimamente votada pelo Congresso Federal, relativa reorganisao do Districto Federal (n. 939 de 29 dezembro 1902), no obstante se ter vedado a concesso de interdictos possessrios pelas autoridades judiciarias contra os actos do Prefeito Municipal, foi, todavia, reconhecido o direito de pedir indemnisao pelos damnos soffridos, nestes termos: Fica p. 403 sg.Entendemos, que igual doutrina deve prevalecer com relao ao Deposito Geral, regulado pelo dec. n. 2818 de 23 de fevereiro 1898, sobretudo, em vista das disposies constantes dos seus artigos 19 o 21, quanto ao producto dos bens abandonados e o saldo dos rendimentos do Deposito Geral.

 506 salvo ao particular lesado o direito de reclamar judicialmente; as perdas e damnos, que lhe couberem, si o acto administrativo tiver sido illegal, ou si nelle tiver havido excesso de poderes (Lei n. 939, art. 17; Dec. n. 5160 de 8 maro 1904, art. 45) 8) A respeito das medidas, tomadas ou ordenadas pela au toridade sanitria, prevalece disposio idntica que se re fere aos actos do Prefeito Municipal, e da qual vimos de fazer a devida meno (Lein. 1551 de 5 de janeiro de 1904, art. I.0, 20; Dec. n. 5156 de 8 maro 1904, art. 288).98d 1 87 b. Conforme se verifica das ultimas disposies citadas, o principio da responsabilidade civil se acha admittido contra os actos do poder publico nos termos mais expressos. S resta, fazel-o applicar s espcies anlogas. Si o principio verdadeiro com relao administrao dos servios municipaes e da sade publica, elle deve sel-o igualmente com relao aos demais servios pblicos, em que se dr a leso dos direitos individuaes: " Ubi eaem ratio, ibi idem jus". A disposio da lei n. 939, acima mencionada, presuppe, todavia, a condio da illegal idade do acto ou o excesso de poder por parte do agente, para que se possa dar o direito indemnisao,o que no nos parece assaz justificado; porquanto ocioso repetir, que a leso dos direitos individuaes pode tambm ter logar, mesmo procedendo o funccionario dentro da mais stricta legalidade.
Quanto ao Proj. do Cod. Civ. Brazileiro, j approvado pela Camar dos Deputados na Sesso Legislativa de 1902 e pendente da deliberao do Senado, cumpre dar uma breve noticia. No Projecto primitivo, elaborado por Clvis Bevilqua, a responsabilidade civil estava expressamente articulada nestes termos: As pessoas jurdicas de direito publico respondero pelos damnos causados por seus representantes: l.o Quando estes obrarem no exerccio da poro de poder publico que lhes confiado, si a lei nao tiver determinado, para o caso, a simples responsabilidade pessoal do funccionario; 2. Quando, em nomo
08 d

 507 Alm das disposies legislaitvas, que deixmos indi cadas, convm lembrar, como documento irrecusvel, de que a doutrina corrente no paiz a da responsabilidade do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou prepostos, o facto frequente, que, independentemente de condemnao judicia ria, o governo se tem em geral reconhecido obrigado prestar delias praticarem actos de direito privado, dentro dos limites de suas attribuioes (Proj. cit, art. 42). E conspantemente, DO titulo das obrigaes resultantes dos actos illicitos, se dizia: A responsabilidade da Unio, dos Estados e dos Municipios, a que se refere o art. 42 n. 1, pode provir da omisso do funccionario no cumprimento dos deveres, que lhe incumbem, ou do mo uso da poro de poder publico que lhe confiado (art. 1647). Mais ainda: "Todo aquelle que responde pelo damno causado por outrem pode repetir do autor o que houver pago por elle, salvo si este for seu descendente. Esta disposio aproveita Unio, aos Estados e aos Municipios, quando repararem damnos causados por seus funccionarios" (art. 1648). Alm disto, tratando das penas, em que incorre o credor, que cobra divida no vencida, ou.no existente, ou j paga no todo ou parte, sem resalvar o recebido (art. 1652-53), o Projecto-Bevilaqua accrescentara : "As penas comminadas nos dois artigos antecedentes so tambm applicaveis Fazenda Publica, sempre que promover cobrana indevida, salvo seu direito regressivo contra os seus agentes ou representantes, culpados por prevaricaes, abuso de poder ou falta de exac&o no cumprimento dos respectivos deveres (art. 1654). No Projecto, revisto pela Commisso do Governo, foi conservado o art. 42, assim redigido: As pessoas jurdicas de direito publico respon dero pelos damnos causados por seus representantes : 1. Quando estes agirem no exerccio de suas funces, excepto si praticarem abusos ou omisses, pelos quaes sero os nicos responsveis ; 2. Quando era nome delias praticarem actos de direito privado, dentro dos limites das suas at tribuies. Ao tratar, porm, das obrigaes resultantes de actos iUidtos, a Commisso supprimio o disposto no art. 1617 do Proj ecto-Bevilaqua, con servando, apenas, o do art. 1654, posto agora sob o numero de art. 1826. A nova redaco dada ao art. 42 do Projecto foi proposta pelo Conse lheiro O. H. d'Aquino e Castro, membro da supradita Commisso Revisora f depois de haver fundamentado o seu voto a semelhante respeito. (Vide: "Actas dos Trabalhos da Commisso Revisora do Projecto do Cdigo Civil Bra sileiro elaborado pelo Dr. Clvis Bevilqua". Rio, 1901). No Projecto approvado pela Camar dos Deputados, a nica disposio adoptada sobre a matria a seguinte: As pessoas jurdicas de

 508 indemnisao pelos damnos diversos dessa origem, vista de simples requerimento ou reclamao da parte, que se mostra provadamente lesada nos seus direitos. A presente assero, assentando sobre factos notrios, por ningum ignorados, dispensa-nos, sem duvida, de mencionar casos particulares para o fim de corroboral-a.98e
direito publico s respondero pelos damnos cansados por seus representantes, quando estes, em nome delias, praticarem actos de direito privado dentro dos limites das suas attribuies (art. 15). No titulo das obrigaes resultantes de actos illicitos no se faz mais nenhuma referencia s pessoas de direito publico. E', como se v, uma disposio assaz restrictiva, incompleta, e cuja redaco obedecera evidentemente ida de implantar no Cdigo Civil a theoria conhecida da distinco dos actos pblicos, em actos de imprio o actos da gesto, tornando o Estado somente responsvel pelos damnos provenientes dos ltimos; doutrina, que certamente no satisfaz aos interesses da justia, como j tivemos occasio de ver (hic. p. 255 sg.). Evidentemente, a disposio do Projecto-Bevilqua assentava em fundamentos mais slidos de razo e justia. Emendou-se para peior. Tendo-nos cabido concorrer para os trabalhos da Commisso Especial da Camar dos Deputados sobre o Projecto do Cdigo Civil, pretendemos que ao menos se deixasse, desde logo, clara e definida, a responsabilidade civil do Estado a respeito de determinados casos. Neste intuito, ao tratar das "obrigaes por actos illicitos", apresentmos Commisso o seguinte adlitivo : A Fazenda Publica responde pelos actos de seus representantes ou fnnccionarios, segando o disposto no art. 15, nos seguintes casos : 1. quando se dr a leso de um direito privado effectivamente adquirido nos termos do art. 3. deste cdigo; 2. quando a administrao faltar f dos contractos, ou os romper no todo ou em parte; 3. quando em consequncia de medidas puramente administrativas, ou do estabelecimento e execuo de servios e obras publicas em geral, inclusive as de operaes militares, resultar damno propriedade particular; 4. quando, na guarda de bens e valores, ou na gesto e explorao de servios de natureza industrial, a administrao publica assumir os riscos e perigos que lhes so peculiares. Este additivo, ainda que incompleto, e visando, to somente, explicar o contedo do art. 15, j adoptado, no logrou ser acceito pela Commisso. 08 e Bastar rever a esse respeito a lista dos crditos abertos em cada exerccio financeiro pelo governo, para cada um convencer-se das importncias, as vezes avultadas, que o Estado tem pago a titulo de indemnisao de damnos causados poios seus representantes ou funccionarios,

 509 2. CASOS B DECISES 88.Ainda que assaz conhecida em nossa litteratura jurdica" a doutrina, que distingue os actos da administrao publica em actos de imprio e actos de gesto, e no se ignore juntamente, que a significao especifica destes vocbulos tenha sido, por vezes, invocada nas discusses judiciaes e nos prprios considerandos das sentenas; licito comtudo no affir-mar, que semelhante doutrina se acha recebida em nossa jurisprudncia, como critrio decisivo dos seus arestos." a Pelo contrario, si alguma cousa se pde apontar, como regra da jurisprudncia brazileira sobre a questo, , como j se disse, a admisso do principio da responsabilidade geral do Estado; sendo estaaffirmada, ou negada nos casos particulares, segundo s circumstancias e provas do respectivo facto, e nem sempre, a dizer toda a verdade, guardando-se inteira coheren-cia nos fundamentos das sentenas proferidas... independentemente de aco judicial, que a isso o tenha obrigado. Pelo que se refere as reclamaes de direito internacional privado, pode-se dizer, que esta a regra; quando, as reclamaes desta espcie deviam alis, ser sujeitas, antes de tudo, ao exame e deciso dos tribunaes do paiz, para dizerem sobre a sua procedncia e justia.
No so ainda nnmerosos os trabalhos ospeciaes, publicados no Brasil, sobre a responsabilidade civil do Estado, ou doutras pessoas jurdicas do direito publico. De nosso conhecimento podemos apenas indicar: de data anterior, o que se encontra em Ribas, Direito Civ. Brasileiro, t. II, pags. 119 e 157 (Rio Janeiro 1865), e de datas mais recentes: Ruy Barbosa, A Culpa Civil das Administraes Publicas (Rio Janeiro 1898); Joo Vieira, Razes na ppellao n. 626 do S. T. F. (Rio Janeiro 1900); Idem, idem na ppellao n. 893 (Rio Janeiro 1903): Ampbilophio de Carvalho Responsabilidade Pecuniria da Unio ou Razes na ppellao do S. T. F n. 795 (Rio Janeiro 1902); J. S. Viriato de Medeiros, Responsabilidade Civil, do Estado ou Rabes na ppellao do S. T. F. n. 851 (Rio Janeiro 1903). 90 a Em duas leis federaes, do n. 939 de 1902 e de n. 1151 de 5 de janeiro 1904, vemos empregada, pela primeira vez, a expresso "actos ratione imperii". como razo justificativa das prprias disposies.
09

 510 Portanto, supposta ainda entre ns a carncia de um systema firmado sobre o assumpto, e no reconhecendo, de nossa parte, outra verdade jurdica da matria, que no seja o principio da responsabilidade geral (hic. p. 266 sg.), "b passaremos, desde logo, a revistar o que se encontra a respeito na lei e na jurisprudncia do paiz, tomando, principalmente, para argumento desta, os julgamentos diversos do Supremo Tribunal Federal, sem excluir muito embora as decises de outros tribunaes e juzos, cuja meno nos parea de igual convenincia. 88 a. DAMNOS PROVENIENTES DAS LEIS E ACTOS no GOVERNO. Se tem geralmente admittido, como regra de direito publico, que os indivduos no podem reclamar indemnisao do Estado pela leso, que as leis tragam porventura aos seus direitos individuaes; a menos que, das prprias disposies delias no resulte o reconhecimento de um direito essa indemnisao. Este principio geral, se pde dizer, constitura, sem restrico, o direito positivo e a jurisprudncia dominantes ao tempo do Imprio. Na Republica, porm, j no seria licito afirmal-o de maneira to categrica. Cabendo, agora, ao poder judicirio a faculdade do julgar da validade das leis, manifesto que o individuo, que se considerar lesado pelos seus dispositivos, pde levar sua aco ao referido poder e, uma vez obtida a annullao da lei, poder igualmente, segundo as circumstancias do caso, exigir e obter uma justa indemnisao da leso soffrida.
No sendo aoceita por ns a disfcincao entre actos de imprio e actos de gesto, adoptmos, como se viu, com relao morparte dos captulos precedentes, a diviso de actos legaes e actos illicitos ou illegaes; flzemol-o, porm, como simples questo do methodo na exposio da matria, e nada mais. Quanto jurisprudncia brasileira, pareceu-nos mais conveniente, tratar dos factos concernentes mesma, usando ainda de maior liberdade na sua classificao.
99 b

 511 De certo, declarada uma lei invalida ou inconstitucional por deciso judiciaria, um dos effeitos da deciso deve ser logicamente o de obrigar a Unio, Estado, ou Municpio, a reparar 0 damno causado ao individuo, cujo direito fora lesado, quer restituindo-se-lhe aquillo que indevidamente foi exigido do mesmo, como succede nos casos de impostos, taxas ou multas iucoustitucionaes,quer satisfazendo-se os prejuzos, provadamente sofridos pelo individuo com a execuo da lei supposta. 1 Com effeito, em casos diversos sujeitos ao seu conheci mento, o Supremo Tribunal Federal j. se tem pronunciado de accrdo com esta doutrina. (S. T. F. 30 janeiro, 13 e 23 feve reiro, 2 maro, 4, 9, e 25 setembro, 1895; 23 maio, 9 dezem bro 1896; 13 fevereiro de 1897; 30 novembro 1898; 29 julho, e 16 dezembro 1899; 13 janeiro de 1900 ; 9 janeiro, e 10 agosto 1901; 4janeiro 1092; 18 junho, e 31 outubro 1903).We
B' de advertir, que o S. T. P., em relao reparao do damno, se tem limitado, na maioria dos casos, a mandar restituir o indevidamente recebido, ou a pagar o que o lesado deixara devidamente de receber ; de maneira que no se pde amimar, que haja jurisprudncia certa, fundada a respeito. Isto mesmo confessara o prprio presidente do Sup. Trib. Federal nos seguintes termos: Quanto aos julgamentos do Supremo Tribunal Federal, certo, que por mais de uma vez tem sido a Fazenda Publica condoranada a pagar avultadas quantias a titulo de indemnisao de damnos, por actos praticados sem autorisaao legal por agentes da autoridade ; mas tambm verdade, que taes decises tem sido tomadas com votos vencidos o perfeitamente fundamentados, oomo os do accordam de 27 de julho de 1898 na app. civ. n. 875; e ha julgamentos em sentido contrario, oomo o de 21 de novembro do mesmo anno na app. civ. n. 834, reconhecendo que," si houve abuso ou omisso da parte dos que se apoderaram da propriedade alheia, s&o por esses factos responsveis, no a Fazenda Publica, mas os funocionarios pblicos que os praticaram no exercido de seus cargos." No ha, pois, jurisprudncia assentada sobre assumpto de tamanha importncia; e justamente para que no prosiga a duvida, convm que seja no oodigo firmada a verdadeira doutrina quo, no meu ver, a que estabelece a responsabilidade do Estado pelos prejuzos causados a terceiros pelos funocionarios pblicos, somente quando provenham do
09 c

 512 Do mesmo modo tem procedido o Judicirio acerca dos decretos, regulamentos, instruces e mais actos dos represen^ tantes do Poder Executivo, isto : uma vez declarados invlidos ou illegaes, a respectiva deciso tem reconhecido juntamente a obrigao de prestar a devida indemnisao ao lesado pelos cofres pblicos, alem de vrios outros, nos seguintes casos: a) Nos de demisso ou aposentadoria de funccionarios pblicos, bem como na demisso ou reforma de officiaes militares (S. T. F. 19 setembro, 27 novembro 1895 ; 16 maio, 3 outubro, 21 novembro 1896; 7 abril 1897; 19 maro, 10 e 24 setembro, 7 novembro, 5 dezembro 1898; 8 julho, 30 agosto, 21 outubro, 2, 4, e 16 dezembro (trs decises desta data) 1899; 22 janeiro e 16 maio, 19 e 22 setembro 1900; 26 outubro e 27 novembro 1901; 7 junho 1902; 30 maio, 5 setembro e 11 novembro 1903; 5 outubro 1904). "a
regular exerccio das fmices respectivas; responder o patrimnio da Nao pelos damnos provenientes de um acto arbitrrio ou de um abuso, inverter os princpios de direito, em virtude dos quaes deve indemnisar o damno aquelle que o causou (art. 69& do Cod. Penal) e esquecer o que prescreve a Constituio Federal no art. 82. (Actas da Commisso Revisora do Proj. Cod. Civil, p. 101). Estas consideraes do iilustre presidente do S. T. F. foram feitas ao discutir a questo de saber, si o principio da responsabilidade do Estado pelos actos lesivos de seus funccionarios suffragado pela lei n. 221 do 1894, como- em geral se entende, e assim tem sido julgado diversas vezes, pelo Supremo Tribunal Federal. Si o nosso testemunho pessoal tambm podsse valer nesta matria, devamos afirmar, que realmente no pensamento da lei n. 221 a invalidao do acto importa a obrigao consequente de prestar justa indemnisao do damno, que o acto causar ao individuo lesado. (hie, notam)J 99 d Mais adiante se tratar em especial da interveno judiciaria nosactos administrativos desta espcie.Durante o Imprio jamais foram levadas ao judicirio questes resultantes da demisso, aposentadoria, ou reforma de funccionarios, civis ou militares. Si o individuo se considerava lesado por taes actos, ou reclamava por via graciosa, ou, quando muito, recorria aos meios do Contencioso Administrativo. O judicirio no intervinha.

 513 b) Em casos, no menos frequentes, de indevida arrecadao de impostos, taxas e multas (S. T. F. maro 1897; 25 e 28 maio, e 21 novembro 1898; 2 maio, 26 julho 1899; 12 maio, 7 julho, 10 e 20 outubro, 10 ei.4 novembro 1900). c) Em casos de desapropriao, directa ou indirectamente feita (S. T. F. 23 agosto 1893 ; 30 maro, 4 setembro 1895; 23 maio, 19 outubro, 19 dezembro 1896; 19 maio 1897; 10 setembro 1898 ; 26 agosto 1899, etc). " e I
88 b. DAMNOS PROVENIENTES DE MEDIDAS POUCIAES.

1) Medidas de segurana propriamente ditas. As medidas tomadas pela autoridade publica para os fins da segurana publica e privada, ou para outros misteres da policia em geral, ainda que, as vezes, violadoras das garantias da liberdade individual, taes como: a priso dos responsveis pelos dinheiros pblicos, a deteno dos indivduos suspeitos de crime, ou para determinadas indagaes policiaes,a recluso temporria de individnos, suppostos loucos ou dementes, sem precederem todas as exigncias legaes, e mais actos semelhantes, no do, em regra, logar nenhuma aco de reparao pecuniria contra o Estado. Esta doutrina fora invariavelmente seguida durante o Imprio, e assim continua a prevalecer na Republica.99
Como j se vlo pagina 505, a inderanisao da propriedade desapropriada foi sempre expressamente garantida pelas leis do paiz, muito embora o facto se d por utilidade ou necessidade do Estado. As decises acima citadas versam sobre a invalidao de leis estadoaes, que deixaram de attender devidamente a obrigao do indemnisar ao proprietrio. 99 f O remdio contra as possiveis violncias a liberdade pessoal o pedido de lwbeas-corpvs, o qual costuma ser concedido frequentemente pelos tribunaes, mesmo em lavor dos responsveis Fazenda Publica, no obstante o dispositivo expresso da lei em contrario (Dec. n. 657 de 5 dezembro 1849 ; Lei n. 221 de 1894, art. 14; Cf. Rego Barros, Apont. sobre Contencioso Administrativo, cap. 47 sg.; Resol. C. B. 10 julho 1880, etc). n. c. 33
00 e

 514 Quando de taes medidas resulta um damno directo propriedade privada, se tem procurado distinguir as hypotheses: Si o damno provm de acto positivo (culpa in fadendo) bem caracterisado, a indemnisa pode ser admittida, como um dever de justia, vista das circumstancias. Si, porm, se trata de damno, attribuido omisso do respectivo funccionario ou autoridade em evitar o acto lesivo de terceiros (culpa in omittendo), se tem decidido, que a indemnisa no deve ter logar. (S. T. P. 21 julho 1897, 20 junho, e 26 dezembro 1900; Acc. do T. de Just. de S. Paulo de 29 junho 1899 e 7 abril 1900) .99g

"e No Aco. do Sup. Trib. Ped. de 21 de julho de 1897 a espcie fora esta: a negao de licena por parte da policia para o desembarque de plvora, destinada ao commercio da Capital Federal, durante o estado de sitio, em que ento se achava o Distrioto Federal. No Acc. de 20 junho de 1900 o S. T. F. rejeitou o pedido de indemnisa pelo damno causado em consequncia da circular do Governo Federal de 10 de abril 1897 que prohibira despacho nas Alfandegas de armas e petrechos de guerra, declarando: que desse acto no resultara offensa ou leso de um direito, hypothese nica, em que poderia servir de fundamento uma aco judicial, nos termos e para os fins do art. 13 da lei n. 221 de 20 novembro de 1894, observado, entretanto, o disposto no 9 letras a e b desse mesmo artigo; que a Const. Fed. garante, certo, a liberdade de industria, esta liberdade, porm, no illimitada, alem de depender, como os demais direitos assegurados pela Const. Federal, de leis especiaes que lhe regulam o exerccio...; que na espcie dos autos tratavase de uma medida geral tornada pelo Governo no interesse da ordem publica, em virtude de um poder discricionrio conferido por lei (Nova Consol. das leis das alfandegas, art. 445, 7). Nos Accs. citados do Trib. de Justia de S. Paulo tratava-se do assalto e destruio das oficinas e esoriptorio de um jornal, factos attri-buidos negligencia ou culpa da autoridade policial, qual o administrador do jornal avisara duas vezes, pedindo garantias contra o assalto projectado. Os alludidos aooordams nos sous considerandos procuraram firmar os seguintes princpios: 1. Que os funccionarios e empregados pblicos so os responsveis pelos damnos causados pela inobservncia dos deveres a que so obrigados ; 2. Que o dever do Estado de nomear funccionarios idneos fica satisfeito desde que a nomeao feita nas condi-

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 515

No fazemos duvida em acceitar, como verdadeiro, o principio de que, s excepcionalmente, deve o Estado prestar indemnisao pelo damno in omitteno, proveniente das medidas policiaes; mas entendemos, que esse direito, embora de
es preestabelecidas pela lei; 3. Que, desta sorte, o Estado no responde pelos actos futuros dos funccionarios, exorbitantes dos poderes conferidos, da mesma forma, que o committente no responde pelos actos dos propostos excedentes de taes poderes; 4. Que o Estado responsvel in faciendo, quando agindo dentro da esphcra do direito, lesa direitos por actos dos seus agentes directos ; 5. Que, porm, quando age por intermdio de funccionarios creados por lei, com funcSes estabelecidas nesta, no lhe cabe responsabilidade in omitteno ; 6. Que as obrigaes nascidas do delicto conservam o caracter personalssimo deste e, conseguintemente, a sua intransmissibilidade (Ribas, Dir. Civ.); 7. Que, finalmente, nenhuma prova havia de culpa por parte do Estado com relao ao facto, de que se pedia indemnisao. O Tribunal tambm observara, que "o Estado tem dupla personalidade, ora agindo como poder politico ou administrativo, ora como simples particular e, neste caso, sujeito s regras de direito commum aos particulares " ; mas isto dizendo, no tratou, todavia, de delimitar as espheras de aco dessas duas pessoas, conourrentes no Estado. [Revista e Jurisprudncia, vol. IX, p. 367 sg. Rio de Janeiro, 1900). Interposto o Recurso Extraordinrio para o S. T. F., este no tomou conhecimento do feito, por no ser caso deste recurso; no deixara, porm, de observar que a sentena recorrida, embora se no fundasse expressamente em texto de lei ptria que positivamente roja o caso, e que de facto no existe, deoidio e julgou, invocando nos seus numerosos considerandos os princpios de direito, as opinies dos doutores, oonsoantes boa razo, s leis dos povos cultos e a jurisprudncia de tribunaes federaes, nacionaes e estrangeiros, nos termos da lei de 18 do Agosto de 1769 (S. T. P. 26 de dezembro de 1900). I Aproveitando do ensejo, pergunta-se: qual a regra a respeito dos damnos feitos, por ocoasio de motins, arruaas, greves, e outros casos anormaes de perturbao da ordem publica ? E' preciso distinguir: si taes damnos so causados pelos funccionarios, como uma necessidade ao restabelecimento ou manuteno da ordem, elles devero sem duvida entrar na regra da responsabilidade geral do Estado segundo os princpios, que deixmos estabelecidos; si os damnos, porm, so causados pelos perturbadores da ordem, o Estado nada ter que vr com a reparao jurdica dos mesmos, a menos que os seus funccionarios ou autoridades tambm no se achem em culpa manifesta de omisso a esse respeito (hio, p. 328).

 516 excepo, precisa ser realmente attendido e reconhecido nos casos, em que se verificar que, da negligencia, proposital ou culposa, do funccionario , que resultara com certeza a leso do direito individual. A razo de justia, que exige a satisfao do alheio damno, subsiste a mesma; e por isto, no ousaramos affirmar si, na hypothese dos julgados do Tribunal de Justia de S. Paulo, a que se alludio, foi rigorosamente guardado o suum cuique tribuere, no qual, podiamos dizer, se resume o prprio fim ou objecto do poder judicirio... Entre as medidas de segurana policial, a deteno ou priso individual, facto de frequncia quotidiana, e reputado indispensvel prpria conservao da vida collectiva, no d logar a nenhum direito de indemnisao ao individuo, porventura passivel de semelhante medida; tal a regra da matria,, geralmente seguida pela jurisprudncia, como ficou dito. Entretanto no nos parece, que dita regra possa sempre* prevalecer, de maneira absoluta, incondicional. Comprehende seque uma deteno simples, breve, sem offensa honra pessoal ou ao credito do individuo, sem uma leso concurrentemente feita ao seu patrimnio particular, e executada por motivos reaes de ordem e de justia, no deva dar logar nenhuma aco de reparao por parte do paciente; so encargos ou soffrimentos, s vezes inevitveis, necessrios, para que a comnmnho possa, em compensao, gosar dos benefcios e garantias da vida social e da ordem jurdica. Mas uma deteno injusta, prolongada, a qual, dando-se esta ultima circumstancia, no pode deixar de affectar ao credito do individuo, e mesmo de prejudicar directamente a sua situao econmica, dever com toda razo crear para o Estado a obrigao de indemnisar o mal feito, muito embora com direito regressivo contra a autoridade, que a tenha ordenado. No se desconhece, que pde haver difficuldade no conciliar, em vrios casos, a necessidade da deteno (direito do Estado) com

 517 a Uberdade individual e o direito reparao (direito do individuo); mas, seja como fr, no seria justo recusar a indemnisao nas circumstancias suppostas. Tratasse, no, da supprespo temporria da liberdade do individuo somente; ha tambm a considerar a leso do patrimnio privado que a deteno acarreta juntamente, fazendo cessar a actividade econmica do detento, e conseguintemente, occasionando-lhe a diminuio ou a runa dos prprios bens e haveres. A obrigao de indemnisar, em tal caso, s devia cessar, si o detento tivesse praticado acto culposo ou immoral, embora no punvel, do qual resultasse uma razo de suspeita contra si; porque, nesta hypothese, o seu sffrimento, sem direito indemnisao, seria a consequncia da sua m conducta (sibi impntet), ainda assim, no bastaria que a autoridade desse, como motivo da deteno, a suspeita contra o individuo; se devia provar que, efectivamente, elle se achava em culpa; porquanto ningum pde ser castigado, seno, depois de feita a prova da sua culpa ou do delicto, que lhe imputado.. .90h 2) Medidas de policia sanitria. Das medidas de policia sanitria, embora autorisadas em lei, podem sabidamente provir damnos aos interesses ou direitos individuaes. A autoridade sanitria se acha revestida de poder,no s para fazer a apprehenso e destruio de gneros deteriorados ou considerados nocivos sade publica, o sequestro e a venda de animaes ou
No peridico "Die Woch" de 20 julho 1901 (Berlin) o prof. I. Kohler publicou um artigo assaz conceituoso sob o ponto de vista jurdico, afirmando o direito de indemnisao dos injustamente presos. Em artigos insertos no Jornal do Commercio, de 20 e 30 de maio de 1904 procuramos, por nossa vez, tornar conhecidas as idas do professor berlinense na matria.Hlo, p. 415, nota. 86fMais adiante ainda se dir sobre este ponto e, em particular, sobre a indemnisao do damno proveniente da deteno pessoal durante o estado de sitio.
00,1

 518 objectos, cuja existncia nas habitaes fr prokibida, a cassao de licena, o fechamento ou interdicao de prdios, e a imposio de obras e construces,como ainda, para ordenar a prpria demolio de prdios e a venda do seu terreno e pertences para o pagamento das respectivas despezas (Dec. legislativo n. 1151 de 5 janeiro 1904, art. Io, 3o, letra f, I e II j Dec. n. 5156 de 8 maro 1904, arts. 17 e 123,175, etc.)- Alm disso, com o simples processo e execuo das desinfeces domiciliares, igualmente autorisadas na lei, se pde occasionar, s vezes, grave damno s pessoas, ou aos objectos de alheia propriedade. Pelo que diz respeito apprehenso e destruio de gneros deteriorados ou nocivos sade publica, e bem assim de animaes ou objectos, que a lei prohibe ter nas habitaes, embora pecuniariamente prejudiciaes aos seus donos, taes actos no do a estes nenhum direito indemnisao. A autoridade publica faz apenas, e muito legitimamente, cessar um abuso ou delicto (Cod.Penal, arts. 163-164) em bem do interesse commum, e nada mais: a ningum licito tirar proveito da prpria culpa ou dolo, ou da omisso de um dever legal. Outro tanto se poderia tambm dizer, no o objectmos, com relao ao fechamento ou interdicao dos prdios, verifcadamente carecedores das condies hygienicas, exigidas pla lei para a sua habitabilidade. Mas cumpre no esquecer que, na execuo das medidas indicadas, assim como na de varias outras, se d, ou se pode dar, o abuso ou a culpa do funccionario incumbido do respectivo servio; e nesta hypotliese, no obstante a necessidade legal imprescindvel dos actos da policia sanitria; ao lesado no se poder deixar de reconhecer incontestvel direito uma indemnisao pelos damnos sofridos. Por exemplo: os gneros apprehendidos podem no estar deteriorados, nem ser nocivos sade;os animaes ou objectos sequestrados podem no ser

 519 os prohibidos na lei;os prdios, cuja cassao de licena, fechamento ou interdico se ordenara, podem, no obstante, se achar em boas condies de hygiene e habitabilidade, etc... Em todos estes casos e nontros anlogos, uma vez provado o abuso ou a ignorncia do funccionario, a obrigao de reparar o damno de justia, visto como o direito individual lesado pelo representante do poder publico. Mesmo nos actos ordinrios da desinfeco por motivo de peste, desde que ella damnifica aos objectos, de modo a tornai-os imprestveis ao seu possuidor, de justia que uma indemnisao relativa seja prestada ao seu proprietrio.99i Ainda que a lei sanitria federal no contenha disposio expressa, garantindo o direito de indemnisao em cada um dos casos particulares, acima snppostos, ou nontros semelhantes comtudo, esse direito se acha previsto na mesma pela maneira seguinte: Fica salvo a pessoa lesada o direito de reclamar judicialmente perante a justia federal as perdas e damnos que lhe couberem, si o acto ou medida da autoridade sanitria tiver sido illegal, e promover a punio penal, si houver sido criminoso; accrescentando-se, ao mesmo tempo, que em caso de desapropriao, esta se far segundo a Constituio federal e as leis respectivas (Dec. cit. n. 5156, art. 288, segunda parte.) Ha apenas um defeito na disposio citada, que sobreleva assignalar, como j fizemos a respeito do dispositivo anlogo da lei 939 (hic, p. 506): , que ella s admitte o direito reparao das perdas e damnos, em se tratando de acto ou medida illegal. Assim no deve -ser: o acto ou medida da autoridade sanitria pode ser muito legal, isto , conforme aos dispositivos
E' o que se acha consignado na lei ingleza, alias, uma das legisla* es mais vigorosas sobre a matria de sade publica (The Public Health Act de 11 agosto 1875, art. 121 e The Public Health Acts amendment Act\ de 1870, art. 6), e bem assim na recente lei franceza de 15 de fevereiro de 1902, art. 26, etc.
i9i

 520 da lei e, no obstante, ser a causa de uma leso manifesta ao alheio direito; e na ultima hypothese, a indemuisao no ter fundamento menor, do que na primeira. J tivemos occasio de demonstrar em outra parte, e no ha mister repetir, que o fundamento do direito indemuisao pde muito bem assentar em razo differente de culpa do agente ou de illegalidade do acto praticado.99j
j DEMOLIO DE PRDIOS ". No regulamento actual dos servios sanitrios a cargo da Unio ha uma disposio, que cumpre mencionar aqui na sua integra para, depois, dizermos sobre ella quanto convm; a do art. 123 que resa: Toda casa que apresentar graves e insanveis defeitos de hygiene, considerada, portanto, inhabitavel, ser desoccu-pada, fechada definitivamente por ordem do inspector sanitrio, juizo do delegado de sade, sendo marcado prazo para o inicio da demolio, findo o qual, a directoria geral de sade publica far por si esta demolio, cobrando do proprietrio as despezas; e no caso de recusa de pagamento por parte deste, far que o terreno, materiaes, etc. sejam vendidos em hasta publica, indemnisando-se das despezas feitas e depositando o restante da importncia no Thesouro Federal disposio do proprietrio (Dec. n. 5156 de 8 maro de 1904). Semelhante disposio no pde ser a lei do paiz, mesmo em nome do magno interesse da sade publica. Antes de tudo, ella antagnica com a Constituio, a qual no permitte que o poder publico disponha da propriedade particular, seno, fazendo a sua desapropriao por necessidade ou utilidade publica mediante indemnisao previa. (Const. Fed., art. 72, 17). Convimos de boa mente que o poder publico possa impor multas repetidas, simples ou progressivas, contra o proprietrio que descure de conservar o seu prdio nas condies legaes de hygiene; que, no satisfeitas taes condies debaixo das penas indicadas, possa a autoridade publica intervir directamente, mandando fazer as obras ou melhoramentos necessrios, cabendo, por isto, fazenda publica.um nus real no prdio em questo, como garantia das despezas feitas; que, finalmente, seja, em casos especiaes, ordenado o fechamento temporrio do prdio, ou mesmo a sua interdico definitiva. .. Tudo isto seria admissivel em vista do grande dever, que incumbe ao poder publico de guardar a sade publica; e, com effeito, medidas anlogas se encontram nos regulamentos sanitrios de outros povos de reconhecida cultura jurdica. Mas passar alm, e ir at ao ponto de mandar demolir a propriedade particular, e dispor dos seus per99

 521
88O. DAMNOS PROVENIENTES DOS ACTOS DE GUERRA. No

que respeita aos damnos cansados propriedade privada pof actos e factos diversos, concernentes ou resultantes da guerra, so de citar as seguintes decises: 1) Condemnando a Unio indemnisar o valor de gados, apprehendidos pelas foras legaes para a proviso destas
tences, a pretexto de medida de policia sanitria, providencia, que embora consignada na lei, constituo uma violncia cruel contra o direito de propriedade 1 legislao sanitria, ora vigente no paiz, deixa ver, que ella tem a sua origem directa na legislao da Inglaterra e da Frana sobre a mesma matria. Entretanto, em nenhum dos cdices destas naes se encontra disposio alguma, como a de que se trata. Ao contrario, na legislao de ambos esses paizes se acham disposies expressas mandando indemnisar os prprios objectos moveis, quando em certos casos convenha destruil-os> como medida sanitria {Lei ingleza cif. de 1875, art. 121; Lei franceza cit. de 1902, art. 26); e quanto a propriedade immovel a disposio reguladora a seguinte: Quando a insalubridade o resultado de cansas exteriores e permanentes, on quando as causas de insalubridade no possam ser destrudasj seno, por obras totaes (travaux dSensemble), a commnna pde adquirir a totalidade dos prdios, mediante as formalidades presoriptas pela lei de desapropriao por utilidade publica (Lei franceza cit., art. 18). Mas lanar mo da propriedade particular, sem ser por meio do desapropriao e consequente indemnisao, inveno da recente lei brasileira, a despeito do texto expresso da Constituio em contrario! B porque demolir o prdio ? Era regra se suppe, que um prdio sempre susceptvel de obras ou melhoramentos, maiores on menores, que lhe restituam a salubridade conveniente: por isto,ou taes melhoramentos so feitos, o neste caso, o prdio continuara a ser habitvel, on no so ,. feitos, ou so impossveis, e o mesmo poder ser declarado inhabitavel, interdicto: e quer numa, quer n'outra hypothese, a autoridade sanitria ter cumprido o seu dever sem detrimento para a sade pnblioa. E' at onde vae, realmente, o rigor da lei sanitria da Inglaterra (Lei de 11 agosto 1875, arts. 97 e 109), a qual manda fechar a casa pelo tempo que fr necessrio, caso o sen proprietrio deixe de obedecer intimao de reparal-a segundo as prescripes hygienicas. S em um caso nico, nos parece, o prdio de propriedade par ticular poderia ser demolido pela autoridade pnblioa: qnando ameaasse mina. Porque, tal sendo p seu estado, o simples fechamento ou interdico

 522 (S. T. F. 29 abril, e 7 novembro 1896; 8 dezembro 1897; 20 julho 1898; 20 junho 1900J.99k 2) Condemnando-a do mesmo modo a indemnisar o valor e mais prejuzos e lucros pela apprehenso ou destruio de navios pelas foras legaes (S. T. F. 20 abril 1897, e 31 dezembro 1898). M1

no evitaria o mal publico. Dada, porem, a separao da jurisdioo da polioia sanitria, da policia de segurana, segundo a lei brasileira vigente, manifesto, que o acto pertenceria ento autoridade municipal, e no sanitria, como se v do decreto do Prefeito do Districto Federal, n. 391 de 10 de fevereiro de 1903 (arts. 52-53), regulando os casos da espcie. Ainda aqui, de razo, que se verifique no caso a existncia do perigo imminente, considerado igual ao caso de fora maior; porque, si assim no r, ao proprietrio dever 'caber o direito indemnisao. E no vai nisto uma simples opinio individual; no de certo: a nossa legislao vigente sobre a matria do desapropriao contm disposio expressa, que manda respeitar os direitos dos proprietrios, mesmo nos casos de perigo imminente (Dec. n. 4956 de 9 setembro 1903, art. 40). Seja, porm, como for, si o dispositivo do art. 123 do regulamento sanitrio, na parte relativa demolio dos prdios e actos consequentes, tiver real applicao na pratica, isso importar um damno violento, feito ao direito individual de propriedade, e, portanto, uma obrigao irrecusvel para o Estado de prestar a devida indemnisao segundo o teor dos casos occorrentes. O citado dispositivo se nos afigura um arbtrio tanto mais escusado, quanto a prpria lei, na previso da necessidade de desapropriar a propriedade particular por motivo de hygiene, declarara expressamente, que, nesta hypothese, a desapropriao devia ser feita segundo a Constituio e as leis respectivas (Dec. legislativo n. 1151, art. Io, 20 infine). 99 k g. rp, pa negou a procedncia das aces ( falta de provas) tendo por objecto pedidos anlogos pelos Accordams: de 29 fevereiro e 19 outubro 1896; 6 setembro, 11 e 19 outubro 1898; 18 e 30 dezembro 1899; 13 julho, e 8 setembro 1900, etc, etc. 69l Por Acc. de 14 janeiro 1899 se julgou improcedente o pedido de indemnisao de navios, dos quaes os revoltosos se haviam apoderado, e mais tarde entregues ao Governo legal, que os conservou em seu poder at restituil-os Companhia, proprietria dos mesmos. Do mesmo modo foi julgado no Acc. de 4 dezembro 1899 o pedido de indemnisao de um navio

 523 3) Condemnando-a igualmente aprestar indemnisao pela apprehenso de armas permittidas no commercio, e pelos pre juzos consequentes (S. T. F. 28 agosto 1897). I Nos considerandos das decises citadas, alem de mais razes e argumentos, disse o Tribunal: Si a leso assume o caracter criminal, a responsabilidade exclusivamente pessoal (Cod. Pen., art. 25); si civil, a responsabilidade pertence tanto ao funccionario, como ao poder que o prepz ao servio em questo, ficando ao lesado a escolha do responsvel. Si for accionado o poder preponente, a este compete aco regressiva contra o seu preposto. Desfarte ficam salvos, no s a responsabilidade dos funccionarios pblicos pelos abusos e omisses, em que incorrerem no exerccio dos seus cargos (Const. Fed., art. 82), como tambm os direitos dos indivduos em geral e, mais particularmente, dos que, como na espcie, forem prejudicados, por actos de agentes do Governo, na sua propriedade sacrificada em beneficio da Unio (Lei n. 221 de 1894, art. 13). Pouco importando cdigos e opinies estranhas, esta a lei brasileira, e, de conformidade com ella, tem sempre julgado este Tribunal, bastando citar os Accordams ns. 134, 197, 243, 257 e 317, alem de outros ." m K-eiterando a mesma doutrina, oS.T. F. concluir em outra deciso : Sendo o Estado responsvel civilmente pelos actos dos seus agentes no exerccio de suas fnnces, quando causam damnos a terceiros, principio fundado no que prescreve a lei de 9 de setembro 1826, art. 8, e na de 12 julho 1845, assim como na Oonst. art. 72 17, o que est de accordo com a jurispruparticular, o qual, estando carregado de artigos bellicos do Governo me diante frete, foi aprisionado pelos revoltosos, antes de seguir para o porto do seu destino. Sobre espcie anloga tambm de vr: S. T. F. 27 de zembro 1902. A w m vide: Aco. cit., de 20 julho 1898, no qual se tratava de gados apprehendldos pelas foras legaes em perodo de guerra.

 524 dencia deste Tribunal, expressa nas sentenas n. 197 de 7 novembro 1896, n. 134 de 29 abril do mesmo anno, n. 243 de 20 abril 1897, ns. 259 e 317, alem de outros... "n Entretanto, restringindo por demais, on negando mesmo a responsabilidade civil do Estado pelos damnos resultantes de actos on factos occorridos durante a guerra, se tem igualmente decidido, que o Estado deixa de responder nos seguintes casos: 1) Pelos damnos causados por tiroteios entre as foras legaes e as foras revoltosas, por se tratar de actos necessrios defeza das instituies (S. T. F. 16 setembro 1896). 2) Pela occupao temporria de prdios pelas foras militares, como medida necessria defeza da cidade (S. T. F. 10 abril 1897; e 24 outubro 1898). 3) Pelos damnos provenientes de uma exploso de plvora, attribuida negligencia ou culpa dos soldados, por se tratar de caso fortuito, e quando o no fosse, porque as praas de pret no se reputam, nem mandatrios, nem propostos do Estado (S. T. F. 9 junho, 23 junho, 28 agosto, e 24 novembro 1897). 4) Por damnos cansados pela artilharia das foras legaes e das foras inimigas ; no se podendo descriminar o autor dos damnos na flagrncia do combate e porque, quando praticados fossem pelas foras legaes, seriam de considerar, como resultantes de fora maior (S. T. F. 27 janeiro, 7 e 21 julho 1900). Nos considerandos destes dous ltimos Accordams, o Tribunal dissera positivamente: a) que a occupao temporria de prdios pelas foras legaes, em vista da necessidade da lata, no dava direito indemnisao, embora os mesmos tivessem, por esse motivo, soffrido estragos pelas balas do inimigo; b) que uma tal occupao e estragos so, por sua natureza, classifica oo Vide: Acc. de 31 dezembro 1898. Tratava-se de embarcaes destrudas pelas foras legaes e de outros damnos causados pelas mesmas foras em operaes de guerra.

 525 dos entre os actos e guerra, e, portanto, no davam logar a indemnisao... I Tambm, tratando-se da apprehenso de gados pelas foras legaes para o abasteeimetno das mesmas, o Tribunal parece ter modificado a sua doutrina anterior, adoptando agora razes de mais mais restrictivas na apreciao dos direitos dos que se diziam lesados. Assim que o mesmo, considerando que a tomada de gados alheios pelos commandantes das foras constitua um verdadeiro delicto e crime pessoal, sujeito s leis penaes, decidira, que a Unio no era civilmente responsvel pelos damnos provenientes, ainda quando fossem devidamente provados os actos lesivos em questo (Accs. de 19 setembro 1900). 10
Em trez Accordams da mesma data (de 19 de setembro), alem das razes indicadas no texto e doutras, que no nos parecera procedentes, se considerou, como fundamento da no-responsabilidade da Unio, o facto da tomada das rezes ter sido, as vezes, praticado pelas foras oivisj do Estado do Eio Grande do Sul, e no por foras do exercito federal; muito embora aquollas e estas se achassem ento empenhadas na aco conjnncta de debellar a revoluo dominante no mesmo Estado. Do mesmo modo se procurou dar uma nova intelligencia lei de 9 de setembro de 1826, a qnal certamente no se contm nos dispositivos desta, e, em todo caso, dando-se verdadeiro desaccordo com a doutrina anterior do Tribunal, j| manifestada em espcies idnticas... Com relao matria especial da expropriao e liquidao dos damnos por motivo de guerra, o S. T. P. adoptara em ura dos seus julgados os seguintes fundamentos: Considerando que, quando o Estado expropria a propriedade em bem da utilidade ou da salvao publica, exerce um direito incontestvel, inberente soberania, e pois s obrigado a pagar ao dono o justo preo da cousa expropriada com os juros da mora, si a houver (Cod. Com. arts. 205 e 249), os quaes jamais se confundem com os fruetos percipimos, por que responde o devedor incurso em dolo ou culpa lata; Considerando que a lettra do art. 4o da lei de 9 de setembro de 1826, emquanto manda indemnisar ao proprietrio o valor intrnseco da cousa expropriada, attentos o seu local e interesses que delia se aufere, esta regulamentada pelo deo. n. 353 de 12 julho 1845 no art. 20 e pelos art, 12 alneas, 2* e 4a e art. 13, alneas 2* e 3a do dec. n. 1664
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 526 88 d. DAMNOS PROVENIENTES DE RELAES CONTRACTUAES. A obrigao do Estado de responder civilmente por perdas e damnos, provenientes da infraco de seus contractos, jamais fora objecto de duvida na jurisprudncia do paiz. Durante o Imprio a lei declarara apenas, que as questes relativas aos contractos celebrados com a Fazenda Publica eram reservadas ao conhecimento e deciso do Contencioso Administrativo, como j se disse;101 subsistindo, porm, quanto aos demais contractos celebrados com o governo para diversos fins e misteres, a doutrina predominante de sujeitar os actos de infraco, e de no-cumprimento dos mesmos, ou de leso de direitos das partes contractantes, ao conhecimento da autoridade judiciaria, quaesquer que fossem as faculdades, que
entendido que foi este pelo art. 21 da lei n. 3396 de 24 de ontnbro de 1888, e pelo art. Io do decr. n. 802 de 24 de julho de 1890, e agora generalisado pelo citado art. 50 da lei n. 221), segundo cujas prescripes attendero os rbitros localidade, ao tempo, e ao valor, em que flcar o resto da propriedade, por causa da obra nova, ao damno que provier da expropriao e quaesquer outras circumstancias que influam no preo, o qual, com pequena modificao da regra estabelecida no alv. de 30 outubro de 1773 e no 11 da lei de 20 junho 1774, nunca exceder de 22 ou 24 dcimos ou penses annuaes de arrendamento, limite peremptrio, que exclue arbitramento compensaes de qualquer damno intrnseco; Considerando que o valor da indemnisao de rezes ou de animaes expropriados para uso ou consumo das tropas legaes no outro, seno, o preo da acquisio por parte do expropriado, ou a sua commum e geral estimao, etc, eto.S. T. F. 29 outubro 1898. E' de ajuntar finalmente, que a recente legislao sobre a desapropriao por necessidade publica manteve, quanto aos actos de guerra, os dispositivos das leis anterioresDec. n. 4956 de 9 setembro de 1908, art. 40. 101 O que no significava a negao da responsabilidade do Estado. O Contencioso Administrativo condemnava-o prestar a devida indemnisao do mesmo modo, que faria o Judicirio, dadas as condies de justia Convm accrescentar, que, mesmo sob a sanco da legislao vigente no Imprio, si a parte no se conformava com a deciso do Contencioso Administrativo, no raro, recorria ao prprio Judicirio, pedindo o reconhecimento do seu direito.

 527 o Governo se houvesse reservado nas clausulas do respectivo instrumento. Para comproval-o, bastar lembrar um exemplo. E' de regra, o Governo fazer inserir nas clausulas de seus contractos o direito de declarar, por acto prprio, a caducidade ou resciso dos mesmos, uma vez commettidas taes e taes faltas pela outra parte contractante. Pois bem; dada, no obstante, a existncia de semelhante clausula de maneira expressa,em numerosos casos o uso do direito nella previsto foi recusado ao Governo, no s pelo Judicirio, mas igualmente pelo prprio Conselho de Estado. Tratando-se de contractos com o Ministrio da Agricultura (ora da Industria), que so sempre os mais importantes, o Conselho de Estado procurou firmar, como doutrina jurdica, a seguinte: No se conhece lei alguma, que autorise o Ministrio da Agricultura para estabelecer validamente a de* ciso proferida; pelo contrario, isso no cabe nas suas attribuies. Os contractos, embora celebrados com esse ramo do Governo, emquanto no houver lei especial em contrario, no tem outro caracter, seno de convenes voluntrias, regidas pelas leis civis e subordinadas ao juizo ordinrio commum. Emquanto no se organisar o Contencioso Administrativo, e uma lei no dr ao Governo competncia para, por via de consultas do Conselho de Estado,102 decidir as questes de interpretao ou outras, que derivem dos contractos que os particulares celebrem com elle, a nica autoridade para isso competente , e continuar a ser, a judiciaria. Antes disso, ser, nessa relao, apenas uma das partes contractantes, que no pde impor outra a sua opinio, e sim pende, como ella, de um outro julgador.
B' do advertir, que o Conselho de Estado oraittia apenas pareoeres sobre Consultas, os quaes, si aoceitos pelo Governo Imperial, tinham ento o caracter de resolues ou decises: Lei de 23 novembro 1841; Resoluo do C. E. de 14 novembro 1850.
102

 528 O dec. n. 2343 de 29 janeiro 1859 especial Repartio da Fazenda e no pode ser destendido a outros Ministrios, sem que intervenha lei nesse sentido. O contrario seria no s despojar o poder judicirio de suas legitimas attribuies, mas exercer sobre os particulares um constrangimento illegal ou uma violao das garantias da propriedade. Convm erearuma competncia especial a favor do Qoverno, mas isso questo de jure constituendof e o que por ora regula a competncia ordinria. Em taes casos, a deciso do Governo pode ser considerada illegitima e violenta'.108 Ainda mais: mesmo com relao aos contractos celebrados com a Administrao da Fazenda, o Conselho de Estado no duvidara impor certas restrices, como se deu a propsito do arrendamento de uma fazenda do domnio publico privado, dizendo no respectivo parecer: 1. que o art. 1, 2o do Dec. de 29 janeiro 1859 no extensivo aos contractos de locao de bens do domnio do Estado, embora celebrados sejam por forma administrativa, no se tratando na espcie seno de um interesse pecunirio, que no se entende com o poder governamental ou administrativo; 2. que pertencia, portanto, autoridade judiciaria decidir as questes que versassem sobre o cumprimento, a interpretao, validade, resciso e effeitos de taes contractos, no sendo licito estipular-se a competncia administraConsulta de 23 dezembro 1867, e Resol. de 7 maro 1868. No entanto cumpre lembrar, que o Dec. do Poder Executivo, n. 2926 de 14 maio 1862, ao estabelecer as regras para os contractos do Ministrio da Agricultura e Obras Publicas, havia estatudo no sou art. 38: Qne todas as duvidas e contestaes sobre a intelligencia, tanto das clausulas geraes como das especiaes dos contractos, seriam resolvidas pelo dito Ministrio na Corte, e nas provncias pelos respectivos presidentes, quando as circunstancias requeressem brevidade na deciso. As clausulas adoptadas no Dec. cit. de 1862 foram tambm mandadas applicar aos contractos anlogos feitos com o Ministrio da Fazenda. (Circulai' da Fazenda, n. 253 de 30 agosto 1864 e da Dlr. Ger. do Contencioso, n. 806 de 16 julho 1866).
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 529 tiva; porquanto dar-se-ia unia inverso na ordem das jurisdic-es, que de direito publico ; 3. que, mesmo nas matrias em que a competncia da Administrao, as questes entre con-tractadores e terceiros pertenciam autoridade judicial, porque so de ordem meramente privada e no de interesse publico.104 No parecer em questo, o qual foi confirmado pela Resoluo Imperial, o Conselho de Estado reaffirmara, mais uma vez, o principio, j consignado em Consulta anterior (de 22 dezembro 1866): Que quando o Estado funcciona, como pessoa civil, contractando com um particular a respeito de um direito individual, sujeita-se, como qualquer cidado, alei privada e ao poder judicirio. 105 E, em regra geral, se pode dizer, que o Conselho de Estado mauteve sempre esta doutrina nas diversas questes que envolviam leso manifesta dos direitos privados, proveniente de contractos com o Governo; muito embora se possa encontrar, s vezes, certa incoherencia em alguns dos seus pareceres.106
Consulta do Cons. d'Estado de 26 fevereiro, e Besol. de 13 abril, e Av. de 14 maio de 1867. 103 Vide: Consulta do 1 junho, Resol. de 22 dezembro 1866, e Av. de 27 janeiro 1867. Como se v, das razoes do Conselho de Estado transparece o pensamento de tirar argumento da doutrina, que distingue no Estado a pessoa politica ou soberana, da pessoa civil ou jurdica... 106 Disto temos exemplo no seguinte facto:Tendo o presidente da provncia de S. Paulo indeferido uma reclamao da Companhia Sorocabana, fundada em clausulas do seu contracto com o governo provincial, e bem assim, tendo deixado de obedecer ao despacho da autoridade judiciaria, que, a requerimento da Companhia, intimara o Procurador da Fazenda para nomear rbitros para decidirem dita reclamao; o mesmo presidente levantara o conflicto de jurisdico, Tomando conhecimento, o Conselho de Estado declarara no seu parecer: Io) que existia o Contencioso Administrativo Provincial; 2) que, portanto, o presidente decidira muito correctamente, nao admittindo a interveno judicial no caso. Resol. C. E. de 21 fevereiro 1874; Av. Jnst. 28 fevereiro 1874. Agora, sem querer pr em duvida a elevao de vistas, com que a douta corporao sempre encarava os assumptos sujeitos ao seu exame,
84 R. c
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 530

De accordo com os princpios adoptados pelo Conselho de Estado a autoridade judiciaria, quando devidamente provo cada, jamais recusraa sua interveno na matria; e segundo as suas decises, o Estado foi muitas vezes obrigado, quer ao cum primento das condies ajustadas no contracto, porventura in fringidas pelos seus rgos ou representantes, quer a prestar a indemnisao devida pelos prejuzos ou damnos causados outra parte contractante, que se mostrava juridicamente lesada.107
importa, todavia, no esquecer que na mesma tinham assento os chefes polticos dos partidos militantes; e por isto, em mais de um caso, na deciso no podia deixar de influir a ida de no desprestigiar o presidente desta ou daqnella provncia, de cujo acto se tratava. A respeito do parecer e consulta referidos, seria de apreciar o voto discordante do Conselheiro Nabuco, o qual affirmou estar com a boa doutrina. (Coroat, Itnp. Resol. sobre Consultas da Seco de Justia, p. 1846-47. Rio, 1884). Outro parecer, tambm divergente da doutrina, geralmente seguida pelo Conselho de Estado, o constante da Resol. de 26 novembro 1881, citada na mesma obra p. 2112 sg. 107 Como exemplo da doutrina seguida pelo Judicirio em relao f dos contractos feitos com o Governo, damos aqui breve noticia da deciso constante da Revista Oivil n. 8002 de 23 de Junho de 1876, cuja espcie fora a seguinte: H. J. Pinto propuzera aco contra a Fazenda Nacional pedindo indemnisao de trabalhos feitos em cumprimento de contracto celebrado com o Director interino da Repartio da Estatstica; contracto, que o Ministro do Imprio desapprovara (depois de comeada a sua execuo) por falta de competncia daquelle funccionario para fazel-o. A Fazenda Publica fora condemnada em Ia e 2* instancia (Accs. da Relao do Districto do Rio de Janeiro de 23 julho e 10 dezembro 1875); e manifestada a revista, foi esta negada unanimemente, por no haver injustia notria ou nnllidado manifesta, e dando-se como regras assentadas: Ia Os contractos feitos com as reparties publicas, embora no estejam as mesmas suficientemente autorisadas, so validos em relao quelJes que o fizeram de boa f, induzidos pela authenticidade que taes reparties devem inspirar ; 2a Como consequncia deste principio, a Fazenda fica obrigada sempre satisfao do que justamente lhe for exigido, pois, n assim, pode ser respeitada a f dos contractos. Multa prohibitur in jure fieri, quae ta' men facta, tenent. Outro exemplo "CADUCIDADE DE PRIVILEGIO ": A obtivera do go verno de uma provncia a concesso e privilegio para a construco de uma

 531 88 e.Na Republica, estabelecida a competncia do poder judicirio para conhecer, eui geral, dos actos dos outros poderes, toda vez que se allega a leso de direitos individuaes por parte do Estado, no seria preciso dizer, que este se acha sujeito a responder judicialmente pelos damnos ex contractu segundo os principios do direito civil, ou outras disposies es-peciaes, que, porventura, sejam applicaveis ao caso sujeito.108 Em virtude dessa competncia geral, ora reconhecida ao judicirio, cessou igualmente a limitao, que outr'ora se pretendia fazer em favor da jurisdico do Contencioso Administrativo sobre as questes, concernentes interpretao, validade a execuo de privilgios e concesses feitas pelo Governo, ou . applicao das penas (multas, resciso, caducidade) constantes das respectivas clausulas;109 e bem assim, sobre as questes, oriundas de contractos de obras publicas e de fornecimentos estrada de ferro na mesma provinda. No tendo o concessionrio realizado, durante certo tempo, o objecto do sen privilegio, o governo geral, fandando-se em razes de interesse publico e em motivos, que considerou procedentes, declarou a concesso caduca e extincta, e declarando, ao mesmo tempo, geral, a estrada de ferro em questo, ordenou a sua con-| traco por conta do Estado. Em vista disso, o concessionrio propoz a sua aco por perdas e damnos; e a Revista n. 10.417 de 24 fevereiro de 1886, reformando dons Accordams do antigo Tribnnal da Relao da Corte, condemnou a Fazenda Nacional a prestar a indemnisao pedida; visto o concessionrio ter sido privado do sen direito,o que no podia ser, seno, mediante desapropriao nos termos do 22 do art. 179 da Constituio e leis regulamentares. Segundo a doutrina do Supremo Tribunal de Justia do Imprio e a do Tribnnal Revisor (Relao de Porto Alegre, 1 julho 1886), manifestada propsito, a concesso do privilegio no importa somente um vinculo contractual; uma propriedade do concessionrio, susceptvel de desapropriao nos casos da lei. *08 Confere: B. T. F. 9 setembro 1893; 3 agosto 1896; 6 dezembro 1896; 20 maro, 15 maio e 27 julho 1896 ; 25 julho 1898, eto. eto. I loo Vide: S. T. F. 11 junho, 15 outubro, 19 dezembro 1898; 16 setembro e 18 dezembro 1899; etc. etc.

 532 para os diversos servios do Estado, oa d'outros semelhantes, inclusive os contractos com a Fazenda Publica, declarados ento de privativo conhecimento e deciso da mesma. Quanto aos princpios da jurisprudncia actual, reguladores de to importante assumpto, estes so do teor seguinte : 1) A responsabilidade do funccionario publico pelos actos, que pratica em nome do Estado ou em razo de suas attribui* es legaes, jamais pde excluir a do mesmo Estado com relao a terceiros; sendo assim, em verdade, responsvel a Fazenda Nacional pelos contractos, em que figura, como parte devida mente representada... Por direito, todo o damno deve ser sa tisfeito por aquelle que o causa, ou seja proveniente ex delicio ou ex contractu, desde que dahi resulta prejuzo ou perda para outrem (S. T. F. 9 de setembro de 1893). 2) No assiste ao Governo o direito de declarar, por acto seu, a resciso ou caducidade do contracto, em que parte ; porque seria arrogar se a attribuio estranha de ser parte e juiz ao mesmo tempo, isto , juiz do prprio acto ; conseguintemente, si o fizer, o Estado ser responsvel pelos damnos resul tantes outra parte contractante (S. T. F. de 5 dezembro 1896 j15 maio e 21 julho 1897 ; 11 e 25 junho, 15 outubro, 19 dezem bro 1898; 16 setembro 1899; 30 novembro 1901; etc., etc.) Convm notar, que, pela deciso de 9 setembro acima citada, o S. T. F. affirmra o principio geral da responsabilidade do Estado, no s quanto ao damno ex contractu, mas tambm ex dlicto. Contra o direito, ordinariamente exercido pelos governos, de resilir ou declarar caduco o contracto, dada a inobservncia de certas clausulas por parte .do contractante ou concessionrio,, os tribunaes tem, s vezes, decidido com tanto rigor, que, tratando-se mesmo de contractos inquinados de vicio substancia], nnllos de pleno direito (8. T. F. 16 setembro 1899), ou de contractos, em que se acha estipulada a condio resolutiva ex-

 533 pressa (8. T. F. 19 dezembro 1898; 30 novembro 1901), tudo isso no obstante, o Estado tem sido condemnado a pagar perdas e damnos,sob o fundamento supradito de que, no acto declaratrio da resilio ou caducidade, o Estado (o seu representante) faz de juiz e de parte ao mesmo tempo.1.10 Deste ponto em particular ainda se dir mais adiante. Alem do que respeita aos actos declaratrios de resciso ou caducidade de contractos, a responsabilidade da administrao publica (Unio, Estado, Municpio) de prestar indemnisao nos differentes casos particulares de infraco ou no-cumprimento de clausulas ou condies contractuaes, seja por interpretao errnea das mesmas, seja por culpa ou simples negligencia daquelles, que representam a pessoa jurdica do direito publico nas circumstancias, tem sido affirmadaereconhecida pela jurisprudncia, alm de muitas outras, nas seguintes espcies: 1) Por no ter o governo tornado efectiva a clausula de uma concesso, reconhecendo a iseno de direitos de importao para mercadorias pertencentes empreza concessionaria (S. T. F. de 20 maro 1897).1U 1 2) Pelos damnos causados em prdio alugado pelo governo, muito embora praticados por sublocatrios ou terceiros, at E\ todavia, de saber que, a despeito das decises acima citadas do S. T. F. recusando peremptoriamente ao Governo o direito de rescindir os pr prios contractos, nem por isto, seria difflcil mencionar tambm decises do mesmo Tribunal, igualmente confirmativas de despachos de resciso o caducidade proferidos pelo Governo... Neste sentido, alem de outros, sepodem vr os seguintes Accordams : de 19 outubro, e 16 dezembro 1895 ; de 15 dezembro 1897 ; de 28 outubro 1898; de 17 maio 1899 ; etc, etc. 1 1 1 Por sentena do Juizo Federal da seco do Distrioto Federal, de 5 novembro 1902, foi a Fazenda Nacional condemnada a pagar a impor tncia devida e os juros de 6 %, por no ter observado a iseno de direi tos, concedida era favor da Companhia de Saneamento do Rio de Janeiro. Esta sentena pende ainda de deciso do Supr. Tribunal Federal, em vir tude do recurso de appeUao de n. 890.
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 584 a entrega do prdio ao proprietrio (8. T. F. de 17 novem bro 1897). 3 3) Pelo no pagamento das quantias ajustadas nas pocas devidas, segundo o andamento das obras (contracto de obras), sendo applicavel a disposio terminante e expressa do art. 249" do Cdigo Commercial (S. T. F. 13 dezembro 1899). m 88 f. DAMNOS PROVENIENTES DE CASOS DIVERSOS. Debaixo desta epigraphe indicaremos ainda algumas decises judiciaes, reconhecendo a responsabilidade civil da Administrao Publica por actos lesivos dos seus representantes, taes como : 1) Pela utilisao de aguas e terrenos do domnio privadona execuo de obras e mais servios necessrios ao aproveitamento e canalisao das aguas para o abastecimento publico; sendo applicavel ao caso o disposto na Ord. liv. IVT tit. 58 princ. e Const. Fed. art. 72, 17 (S. T. F. de 23agosto 1893). 2) Pelo prejuzo e damniicao cansados propriedade particular na execuo de obras e servios pblicos diversos (S. T F. 19 maio 1897, e de 10 setembro 1898). 3) Pela prohibio de funccionamento feita uma eia preza de divertimentos pblicos (Fronto) em dias teis; sendo decla-

Por dous Aos. do 8. T. F. de 18 junho 1904 de ns. 925 e 939 foi a Fazenda Federal condemnada a pagar a quantia pedida (de somma avultada), juros da mora e custas, por no ter o governo querido cumprir um accordo feito com diversos concessionrios de burgos agrcolas sobre a respectiva indemnisao destes, pretexto de que o pagamento da indemnisao ajustada ficara dependente de condio, quando, realmente, semelhante condio no existia, e ao contrario, se tratava de obrigao contractual, pura e simples. A supposta condio ou pretexto se reduzia ao seguinte' que o governo no se considerava obrigado a cumprir o ajustado, sem que o Congresso votasse o credito necessrio... o qual, alis, no fora solicitado pelo mesmo governo...

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 535 rada inconstitucional a lei municipal, que assim o havia orde -| nado (S. T. F. 12 dezembro 1898).m 4) Pelo prejuizo resultante do fechamento de armazns alfandegados, fechamento inevitvel vista da recusa arbitraria do inspector da alfandega em nomear para administrador dos mesmos a pessoa proposta pelo respectivo concessionrio. Sobre o caso disse o Tribunal: E' indisputvel a responsabilidade civil do Estado pelos damnos causados aos particulares pelos funccionarios pblicos, rgos de sua aco, ficando-llie salvo o direito regressivo contra estes para haver o q_ue houver pago pelos seus abusos e omisses (S. T. F. 27 julho 1898).1U
A Municipalidade ,que fora condemnada a prestar a indemnisao. Em uma deciso da Corte de pp. do Districto Federal se disse: O funccionario publico tem o caracter de um oommissario da pessoa jurdica por quem funcciona; a seu turno a pessoa jurdica a representante do seu funccionario. A Municipalidade, em consequncia, assume a responsabilidade civil pela culpa de seus funccionarios no exerccio de funces prprias nos termos do direito commum. O art. 36 da lei n. 85 de* 1892, assim como o art. 82 da Constituio da Republica, estatuindo a responsabilidade civil e criminal dos funccionarios, no exclura de modo algum a responsabilidade civil da prpria administrao (Unio, Estados, Municpio, eto). Vide: Aos. da Corte de App. do Districto Federal de 29 abril 1899, e 17 janeiro 1901. Espcie: O governo municipal mandara fechar, por seus agentes, diversos commodos do mercado Praa da Harmonia, sem razo procedente e sem intimao dos coproprietarios. A indemnisao pedida referia-se aos alugueis de ditos commodos durante o tempo, em que os mesmos estiveram fechados (Rev. de Jurisprudncia, vol. XE de 1901, p. 355 sg.). 114 Acceitamos o principio do Acc. acima citado, como de inteira razo e justia. Entretanto na App. n. 795, se tratando de prejuzos materiaes e moraes de toda a sorte, causados ao appellante com o vexame de actos administrativos e o processo de contrabando, a que o mesmo teve de respon der, por erro on abuso de funccionarios aduaneiros, e, no obstante a prova offerocida dos grandes prejuzos soffridos, se decido, que no havia logar a indemnisao dos mesmos prejuzos; limitando-se o Tribunal a mandar restituir a importncia dos objectos apprehendidos e o valor da fiana, multas e custas, indevidamente arrecadadas. B. T. F. 5 setembro 1903.
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 536 5) Pelo prejuzo resultante da venda de bilhetes de estrada de ferro do Estado para pontos, onde o destinatrio no podia chegar em vista da suspenso do trafego nessa zona, circumstancia, alis, no ignorada pelo empregado, que vendera os bilhetes; se tendo declarado que, da culpa do empregado decorrera a obrigao, no s de restituir o custo dos bilhetes, como a de indemnisar as demais despezas da viagem, feita inutilmente (S. T. F. 18 dezembro 1899).11B 6) Pelos prejuzos provenientes do acto do governo prohibindo a venda e circulao de bilhetes de loterias uma sociedade anonyma, que explorava esse ramo de negocio, mediante contracto com o Governo Federal (S.T.F. 6 maro 1897).1M 7) Pela importncia das mercadorias, apprehendidas pretexto de contrabando, com os juros da mora; mas, no juntamente, pela satisfao de outros damnos resultantes (S. T. F. 2 dezembro 1901). Prevalece a mesma doutrina no caso de as mercadorias se haverem extraviado nas alfandegas. (S. T. F. 11 novembro 1903). m
No caso de mercadorias, no chegadas ao seu destino, por se te rem precipitado num rio os wages que as conduziam, se decidio que no tinha logar a indemnisao por se tratar de caso fortuito, previsto nas instraces regulamentares da matria, e no se haver provado dolo ou culpa nos propostos da Fazenda Nacional. S. T. F. 4 junho 1898. Entretanto, por Accs. de 3 maro e 10 dezembro de 1897 do Superior Tribunal de Justia do Estado de Pernambuco se decidio, que a Administrao de uma estrada de ferro responde civilmente pelos damnos a propriedade particular, cansados por seus empregados no exerccio das suas funces conforme ao art. 142 do Beg. n. 1930 de 1857. (Rev. de Jurisprudncia, vol. VIII de 1900, p. 166 sg.). 116 No caso supra, o condemnado indemnisar foi o Estado, cujo acto se tratava, e no a Fazenda Federal. 117 E' de vr tambm sobre matria idntica o Acc. de 5 setembro de 1903, onde a questo da responsabilidade civil de Estado foi longa e dou tamente discutida, tanto na sentena de primeira instancia, em parte con115

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Ao occupar-nos da matria da '' interveno judiciaria'' no paragrapho seguinte, ainda teremos occasio de mencionar varias outras decises, reconhecendo a responsabilidade civil! do Estado pelos actos lesivos dos seus representantes ou fane-cionarios. 3o INTERVENO JUDICIARIA 89. PRINCPIOS GERAES. Verdadeiro, como , o principio adoptado pela jurisprudncia do paiz, declarando o Estado, responsvel pelos actos de seus rgos ou representantes, quando desapropriam ou damniicam a propriedade privada, ou

Armada pelo S. T. F., como nas razes do appellanto; sendo a deciso do S. T. P. nos mesmos termos das duas, que foram mencionadas no texto. Anteriormente, no Aoc. n.681,proferido em 2 dezembro 1901,o S. T.F. j havia declarado: 1) que no se d a responsabilidade da Fazenda Publica pelas violncias e arbitrariedades do funecionario; 2) que o principio da responsabilidade exclusiva e pessoal do funecionario pelos abusos e excessos que pratica no exerccio do cargo, sobre ser o geralmente seguido e at consagrado em diversos cdigos civis, como sejam o portuguez, o argentino e o allemo, o nico que se pde inferir do art. 82 da Constituio federal e do art. 86 da lei n. 85 de 20 setembro 1892; 8) que, quando assim nao fosse, a responsabilidade na hypothese sujeita s poderia decorrer de um quasi-delioto da sua parte, e apenas obrigaria prestao dos damnos emergentes, dada a provede que a apprehensao das mercadorias se tivesse feito com ma f (argumento do art. 337 do reg. n. 737 de 1850)... E em vista de taes fundamentos, o Tribunal condemnou a Fazenda Publica, to somente, a restituir a importncia da venda das mercadorias, apurada em leilo, com os juros da mora; negando, porm, parte qualquer direito a titulo de indemni saco de damnos. Espcie: O varejamento de casas commerciaes e a apprehensao do meroadorias por suspeita de contrabando, e bem assim o processo criminal dos proprietrios de taes mercadorias, tudo conformo as ordens expedidas pelo Ministro da Fazenda; verifleando-se, afinal, a falta de justa causa para a apprehensao das mercadorias, assim como a absolvio dos seus proprietrios no juizo competente.

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lesam de qualquer outro modo aos direitos indivduaes m; cumpre, todavia, verificar com inteira prudncia e critrio os termos e condies, em que a interveno judiciaria pde ou deve ser legitimamente provocada a semelhante respeito. * Com a jurisdico institucional independente, de que o poder judicirio se acha investido na Republica, como um dos seus rgos soberanos (Const. Fed., art. 15), elle, sem duvida, competente, no s para conhecer dos actos administrativos em geral, mas tambm da prpria validade das leis do
Infelizmente ainda se nota, s vezes, certa vacillao nos considerandos de algumas decises, e dahi a incoheroncia dos seus fundamentos, o que tanto enfraquece o valor doutrinrio das mesmas decises... Em alguns julgamentos do Supremo Tribunal Federal se tem alludido, como argumento da irresponsabilidade do Estado, o ter a Constituio Federal no seu art. 82 estatudo a responsabilidade directa ou pessoal do funooionario publico pelos abusos e omisses commettidas no exerccio de seus cargos. No se comprehende bem, porque se procura tirar essa concluso obrigada de um texto, no qual nenhuma palavra se refere, siquer, responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado... Nao pde ser o caso de dizer c inclusio unius, eocclusio alterim , visto no dar-se opposio fatal de cousas ou de conceitos. O que se v firmado na Constituio, o principio da responsabilidade, criminal e civil, do funooionario pelos seus actos e omisses, illegaes ou culposos, e segundo o qual o mesmo responde, tanto ao Estado, como aos terceiros, que forem lesados por taes actos ou omisses. E nem ha nisto uma novidade; porque o dispositivo do art. 82 da Constituio Federal copia do art. 179 29 da Const. Imp. de 1824, e delle se encontram anlogos nas constituies e leis dos vrios Estados civilisados. Nunca, porm, se cogitou outr'ora, ou alhures, que semelhante providencia importava, por si s, argumento ou razo excludente da responsabilidade do Estado pelas leses do direito individual, feitas pelos seus funecionarios. No preciso repetir, que a responsabilidade do Estado puramente civil, isto , a obrigao de indemnisar a leso do alheio direito mediante uma reparao pecuniria; e responsabilidade desta natureza tambm pde caber, segundo nossa lei positiva, s pessoas, alis, reputadas incapazes de todo delicto ou crime (Cod. Pen., arts. 27, 81, 82; Hic, p. 502). Consequentemente, fundamento no ha, no pde haver, para ser invocado o art. 82 da Constituio Federal, como razo de decidir, pela
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 539 Congresso Nacional, e dos decretos, regulamentos, e mais actos diversos do Poder Executivo; podendo, conseguintemente, decidir nos diferentes casos, j sobre a nullidade dos actos arguidos ou impugnados, e j sobre a indemnisao, que o Estado fica obrigado a prestar aos lesados pelos actos em questo. Tal a lei actual, e conforme mesma, tambm se acha firmada a pratica da nossa jurisprudncia.119
Mas amplitude da sua applicao importa traar juntamente limites certos, e to assignalaos quanto possvel, afim de iseno do Estado, nas espcies sujeitas; no se vendo, insistimos, porque principio ou regra a responsabilidade civil do Estado no possa coexistircom a do f.mecionavio, j de maneira principal ou solidaria, j simplesmente de maneira subsidiaria era dados casos particulares. Si a razo supposta prevalecesse, ella deveria excluir, por completo, a responsabilidade do Estado, visto o art. 82 invocado no conter nenhum restrictico quanto sua applicao aos differentes casos... Mas ha quem entenda, que isto possa ser juridicamente admissvel ? No. Repugnaria, antes de tudo, com a regra seguida tradicionalmente pela jurisprudncia ptria, e com nm sera-numero de decises, mesnio reeentes, nas quaes os tribunaes do paiz tem reconhecido a responsabilidade civil do Estado, s vezes, sem alludir siquer responsabilidade pessoal do funccionario... Parece-nos, que estas breves consideraes bastam para deixar manifesto, que o art. 82 da Const. Fed. no , por forma alguma, uma razoexcludente da responsabilidade civil do Estado nos casos, em que, segundo a justia, ella deva ter logar. Commentando, precisamente, o texto era qnesto, o ministro do Supremo Tribunal Federal, Joo Barbalho, depois de rever a jurisprudncia seguida pelo referido Tribunal, concluir citando o Acc. da app. oiv. n. 375 de 27 julho 1898, no qual se affirmou a responsabilidade do Estado nestes termos: Considerando que indisputvel a responsabilidade civil do Estado pelos damnos causados aos particulares pelos funocionarios pblicos, orgaras da sua aco, ficando-lhe salvo o direito regressivo contra estes, para haver o que houver pago pelos seus abusos e omisses (Const., art. 82)...J. Barbalho, Const. Fed, Brasileira Commentarios, p. 364-55. Rio, lb02. o Vide: Lei n. 221 de 1894, art. 18; Dec n. 3084 de 5 novembro 1F98, Part. I, arts. 58-62.

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que a interveno judiciaria, sempre vigilante no seu elevado intuito de proteco aos direitos individuaes, no descure por outro lado, no obste, mesmo, a realisao de actos e factos que, porventura, envolvam os interesses e direitos maiores da collectividade, e dos quaes dependa a prpria existncia do bem publico: Est mous in rbus... Antes de tudo, ha uma razo constitucional, superior, que se impe ao poder judicirio, muito embora tratando-se de actos legtimos da sua jurisdico: o respeito que lhe incumbe guardar igualmente independncia dos dois outros poderes, legislativo e executivo;sem o que, no seria possvel a coexistncia e harmonia que o legislador constitucional estatuio, como condio de inteira efficacia das medidas e actos, emanados de cada um delles.120
120 No Imprio, ainda que tambm se desse a interveno da autoridade judiciaria nos actos da administrao (quasi somente em leses de direitos contractuaes), e a independncia do referido poder estivesse consagrada na Constituio de 25 maro 1824 (arfcs. 151 e 179 12); jamais o mesmo se considerou competente para julgar da validade das leis e dos decretos ou regulamentos do Poder Executivo. Pelo contrario, os juizes e tribunaes dessa epocha se julgavam strictamente obrigados a decidir os pleitos, no s de accordo com as leis vigentes, quaesquer que fossem, como at, a prestar obedincia aos regulamentou, instrncQes e avisos do Executivo, dado mesmo, que taes actos interferissem na esphera da aco judiciaria, como, por exemplo, nos casos, em que definiam a prpria competncia dos juizes e tribunaes! No preciso notar a possibiUdade dos abusos dahi resultantes; podendo o Governo, por esse meio, subtrahir ao conhecimento do Judicirio taes e taes actos da Administrao, muito embora offensivos dos direitos privados... Com relao matria de damnos provenientes da guerra, ha um facto dos tempos do Imprio, que, a propsito, cumpre lembrar. Para fazer parar a torrente de condemnaes (diz um autor competente) contra a Fazenda Publica, a Assemblca Geral adoptou a seguinte disposio: No ser inscripta, nem paga divida alguma, que respeite perda de particulares por motivo de guerra interna e externa, sem autorisao da Asseinbla Geral (Lei de 24 outubro 1882, art. 81). Esta disposio, observa o Visconde do

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Depois, no se deve tambm jamais olvidar, que os direitos e interesses, prprios do Estado, na sua analyse final, nada mais so, do que os prprios direitos e interesses da collectividade publica; e que, sem a aco continua e desembaraada de todos os seus rgos ou representantes, taes direitos e interesses deixariam de ter o devido valor e efficacia na sua applicao. 89 a.No existe, certo, a jurisdico de um Contencioso Administrativo; mas, nem por isto, deixam de subsistir as mesmas razes de independncia e a necessidade de aco autnoma do poder administrativo, vis--vis do poder judicirio. Mesmo na ausncia de um Contencioso Administrativo organisado, ha, e nem podia deixar de haver, uma esphera prpria da aco politica e administrativa, exclusivamente regulada segundo a hierarchia das respectivas autoridades ou funccionarios, na qual o Judicirio, ou no deve jamais penetrar em respeito ao principio da separao dos poderes pblicos, ou si lhe parecer indispensvel fazel-o, cumpre, que a sua interveno no passe dos limites, rigorosamente necessrios proteco do direito individual offendido. Sobre este ponto, estamos convencidos, de que nada melhor poderamos dizer, do que repetir as palavras de um dos nossos mais illustres professores de direito: Tanto a administrao como o poder judicial tem por misso a execuo das leis; a primeira, porm, s se occupa com as leis de interesse geral, e o segundo com as de interesse priUruguay, era uma attentado contra o Poder Judicirio, cuja independncia violava abertamente, arrogando-se o Legislativo a faculdade de rever e inutilisar decises soberanas e independentes. *V. do Uruguay, Ensaio sobre Direito Administrativo, p. 148-44. Ora, isto, que se fez por meio de uma lei, certamente votada por solicitao do Governo, seria muito mais faoil fazel-o, em casos anlogos, por meio de disposies regulamentares, ou, s vezes mesmo, por meio de simples avisos...

 542 vado; a primeira incumbida de curar das necessidades geraes ou collectivas, e o segundo de defender os direitos individuaes dos associados. Desta diversidade de misses provm a diferena de sua natureza e funces... Assim constitudos a administrao e o poder judicial, e girando dentro das suas orbitas prprias, ficam ao mesmo tempo satisfeitas estas duas supremas necessidades da vida social, a defeza dos interesses collectivs e a dos direitos individuaes. Invertam-se, porm, os papeis, ou invada qualquer delles a orbita alheia, e apparecer a anarcbia; todos esses direitos e interesses soffrero profundamente. 121 A verdade destes princpios subsiste idntica, inaltervel, seja na monarchia, seja na republica. Ella no contraria, por forma alguma, o maior desenvolvimento das funces e a energia precisa, que cada um dos poderes pblicos pde realisar e exercer dentro das attribuies prprias; o que ella, apenas, exige por ser indispensvel, , que a aco dos mesmos poderes
Ribas, Dir. Admiti. Brasileiro,?. 78 sg.Rio, 1866.Cf. Visconde do Uruguay, Ensaio sobre o Dir. Admin. p. 32 sg. Rio, 1862. Sobre a mesma matria conviria lr igualmente as palavras de uma deciso da Corte de Cassao de Roma (de 11 janeiro 1893), onde muito judiciosamente fora ponderado : La contraria teoria in luogo delia reciproca independenza e liberta dei due poteri trarrebbe ad una inevitabile confusione nello svolgimento di loro mansioni o, sottoponendo i decreti delia pubblica potost amministrativa alia censura dei potere giudiziario, ove ne intralcerebbe, ove ne impedirebbe con pubblioo nocnmento la azione e il pieno funzionamento. II compito, dunque, deU'autorit giadiziaria limitato aU'esame esteriore delTatto, alia lega li ta dei medesimo, com respeito alie forme con le quali stato reso, come in riguardo alia competenza delia antorit da cui promana. Questo esame soltanto ha carattere giudiziale e forma oggeto appunto delia questione di competenza, ene allora pu dirsi ricorre alia giurisdizione ordinria quando alFatto amrainistratvo non possa opporsi il defotto di potest, quando, cio, sia stato emesso dal potere amministrativo nei limiti delle sue attribnzioni e nolle condizioni e nelle forme prescritte dalla leggo Apud Solari, ob. cit. p. 44.
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 543 seja dirigida e regulada com prudncia, de modo que jamais se rompa e enfraquea o equilibrio harmnico, que devem sempre guardar, como rgos, que so, das funces coordenadas do Estado. 89 b. No se pde dizer uma novidade de direito publico o systema da interveno judiciaria, ora vigente no Brazil, quando legitimamente provocada a conhecer dos actos da Administrao Publica. No faliando da Republica Norte-Americana, donde directamente tommos o modelo, de que nos servimos, ahi est a prpria Inglaterra, onde, diz B. Dareste, no ha um s acto do poder administrativo, cuja legalidade no possa ser apreciada pelas cortes de justia. Todo cidado, que se considera lesado no seu direito, pde recorrer ao juiz ordinrio, venha donde vier a leso, salvo o direito que compete ao juiz de examinar, si a aco est, ou no, em termos de ser recebida.182 Na Blgica e na Hollanda todas as questes relativas aos direitos civis syoliticos (salvo quanto aos ltimos as excepes estabelecidas pela lei) so tambm da competncia judiciaria. 123| E no seria preciso accrescentar, que, em nenhum dos paizes indicados, a aco do poder judicirio jamais fora arguida de constituir obstculo a qualquer acto legitimo da Administrao. Tudo depende da sabedoria, com que cada um dos poderes exera as attribuies constitucionaes, que lhe so privativas, no ultrapassando a linha de competncia, que devem guardar entre si. 89 c. Diz . Giron: Encarregada de tornar efectivas as prescripes que as leis decretam, a Administrao tem o poder discricionrio de escolher, entre as medidas de detalhe e de
183 Dareste, Li Justice Administrativo en France, p. 200 sg. Paris, 1898. 123 Vide : Const. Belga, arte. 92 e 93

 544 . applicao, aquellas que julgar mais adequadas para conseguir semelhante resultado. Quaesquer que sejam o mrito intrnseco, a opportunidade, a convenincia, e a sabedoria de suas decises, os cidados devem a ellas submetter-se; porque na esphera de suas attribuies, a Administrao soberana, infallivel, irresponsvel. Debaixo desta relao, ella autnoma, independente, e escapa censura dos tribunaes. Mas a sua autonomia limitada ao livre exerccio de suas attribuies legaes. Si tomar resolues ou proferir decises que, para fallar como a Constituio, no forem necessrias execuo das leis, ella age fora da sua soberania e da sua independncia; longe de ser um bem, torna-se um flagello para os administrados, cujos direitos viola. E eis porque a interveno judiciaria legitima em casos taes, sobretudo, para dizer acerca da legalidade dos actos, quando lesivos do alheio direito .124 Mas, dada esta interveno, observa ainda o citado autor, os tribunaes no podem avocar os negcios administrativos, nem dar ordens aos administradores. Se limitara a recusar o seu concurso e proteco, quando se lhes pede a applicao de um acto illegal nos processos de sua competncia. Reduzida a estes termos, a interveno dos tribunaes no poder crear obstculos legitima aco da Administrao.12& Exprimindo-se sobre o mesmo assumpto, adverte o professor Thonissen : No se deve dar, todavia, aos artigos 92 e 93 da Constituio uma interpretao to ostensiva, que tenha por effeito sujeitar o poder executivo, e transportar a Administrao do paiz para os tribunaes. Ao lado da independncia do poder judicirio, o legislador constituinte collocou e consagrou a independncia do poder executivo. Os tribunaes no tem o direito de annullar os actos que a Constituio e as leis confia124 A. Giron, Droit, Admiti, de la Belgique, t.I, p. 228.Paris, 1885. 125 Ibidem, p. 229.

I 545 ram apreciao soberana de um outro poder. O art. 107 lhes permitte somente no tomar em conta resolues e regulamentos illegaes, cuja applicao lhes seja requerida. dmittir uma interpretao differeute, estender a competncia dos tribunaes alem destes limites, constituil-os juises soberanos (apprciateurs souverains) d todos os actos do poder executivo, seria proclamar a omnipotncia da magistratura e a subservincia (Vasscrvissement) da Administrao nacional; seria desconhecer os direitos e aniquilar a independncia de um dos trs poderes constitucionaes ,126 G. Beltjens, condensando a boa doutrina dos autores e da jurisprudncia, advertira por sua vez: O direito de exame, que o art. 107 confere aos tribunaes, no illimitado, e deve ser combinado com as disposies constitucionaes, que garantem a independncia do poder executivo. Em todos os casos, em que o poder executivo no haja transposto o circulo de suas attribuies constitucionaes, no licito ao poder judicirio recusar-se applicao de seus actos, sob o pretexto de que lelles so inopportunos ou inteis... Aos tribunaes no cabe a qualidade de apreciar o a-proposito e o mrito governamental dos actos do poder executivo. O art. 107 presuppe, que os corpos administrativos ou os funccionarios, cujos actos se argem, tenham sabido da esphera de suas attribuies legaes, ou que os seus actos no estejam revestidos das formas que a lei requer para tornal-os obrigatrios. Recusando, porventura, a applicao de uma resoluo ou regulamento illegal, os tribunaes no tem, todavia, o direito de modificai-os ou abrogal-os ;
J. J. Thonissen, La Constitution Belge, n. 383. Bruxellas, 1879. Cf. De Fooz, Xe Droit Admin. Belge, t. I, p. 272 sg. O artigo 107 da Constituio Belga, complementar dos artigos 92 e 93 da mesma, reza: Les court et trtbunaux n'appliqueront les arretes et reglemente gnraux, provinciaux, et locaux, qu'autant gu'ils seront conformes aux lois .
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R. C.
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 546 assim como no possuem igualmente o direito de impedir a execuo de um acto administrativo por via directa e principal...127' Tambm na prpria Jurisprudncia Americana, sem embargo da competncia do Judicirio para conhecer da validade dos actos dos outros poderes, se considera ponto assentado : que os tribunaes nada tem que ver com as questes de natureza meramente politica, tendo-se por definitivo, o que a esse respeito for resolvido pelos departamentos polticos do Governo. Os differentes poderes polticos (he several departments ofthe governe-' ment), diz Oooley, so iguaes era dignidade, e com poderes coordenados ; por isto, nenhum delles pde sujeitar o outro sua jurisdico, ou prival-o de qualquer poro dos seus poderes constitucionaes. O Judicirio a autoridade final na interpretao da Constituio e a das leis, e a sua interpretao deve ser recebida e guardada pelos outros departamentos do Governo... Mas os tribunaes no tem autoridade para decidir questes abstractas, ou no sujeitas ao seu conhecimento em litigio actual, assim como, no tem que ver com as questes, exclusivamente, pertencentes autoridade legislativa e executiva...128
" G. Beltjens, La Constitution Belge Revis, (ao art. 107). Lige, 1894. 123 Cooley, The General Principies of Constitutional Law, p. 146 sg. Boston, 1891; Hio, p. 485-86 e nota ibi. I Sobre a mesma matria, diz . Carlier: Para a soluo destes graves problemas, se tem estabelecido distinces entre os poderes conferidos pela Constituio: uns so de ordem politica, ou melhor, tem um caracter discricionrio ; outros, a dizer, o maior numero, affectam vida civil e devem ser encarados, abstraco feita da autoridade que os exerce... O exerccio dos poderes polticos ou discricionrios pode dar logar a abusos, no ha duvida; mas a opinio publica e a curta durao da delegao de taes poderes refreiam, seno, obstam, completamente as ms tendncias. O verdadeiro remdio para essas eventualidades reside nas eleies peridicas, que submettem cada um dos membros do Congresso e o Presidente da Republica a prestar contas dos seus actos ao prprio povo, passveis da pena de no-reeleio, si tiverem desmerecido da opinio publioa. Quanto
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 547 89 d.Pelo que respeita, em particular, ao nosso paiz, no liaveria talvez ousadia em dizer, que at agora no se acham bem definidos e assentados os principios ou as regras relativas s restrices, que o poder judicirio se deve impor a si mesmo, quando haja de tomar conhecimento ou julgar dos actos dos dous outros poderes, arguidos de invalidade nos respectivos pleitos. E, certamente, devido esta circumstancia, na curta historia da Republica j se nos offerece mais de um exemplo, de [que a interveno judiciaria, como as vezes se tem entendido, pde ser susceptvel de crear embaraos srios, no s aos actos da administrao publica, propriamente dita, mas igualmente s medidas essenciaes de governo, discricionrias, ou de verdadeira soberania, e cujo exerccio compete privativamente ao Executivo em virtude de textos expressos da Constituio.. . O modo e os casos, em que se pode dar a interveno do Judicirio nos actos do Legislativo e do Executivo, esto, ao menos de modo geral, previstos e marcados na Constituio e leis da Republica; mas como, de um lado, o Judicirio pode, por erro ou irreflexo, intervir e julgar occasionalmente de esao Presidente, pode elle ser sujeito igualmente ao impeachment, segando as circunstancias do caso... Com relao, porm, aos poderes de natureza differente, e que se referem particularmente aos actos da vida civil, o seu uso fica, sem duvida, sujeito ao exame das cortes de justia, no de maneira absoluta e em todas as circumstanoias, mas occasionalmente nos litgios, que forem submettidos s respectivas jurisdices. Somente ento, as cortes declararo, si tal lei invocada ou tal-acto do poder , ou no, valido em vista da Constituio... Esta prerogativa seria cheia de perigos, si fosse exercida diariamente ou de uma maneira theorica. No suocede, porm, assim, como j se disse. O poder legislativo no tem que receiar-se do poder judicirio, o qual antes um auxiliar, do que um rival, comtanto que os magistrados saibam conter-se a si prprios, e no pretendam substituir suas idas as do legislador. A presumpo de validade em favor do acto legislativo; preciso haver razes peremptrias, textos precisos em contrario, para que o mesmo acto seja privado da sua sanco... A. Carlier, La Republique Americaine, t.IV, p. 123 sg.

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pecies, que no devem caber na sua jurisdico, taes por exemplo, de actos puramente polticos, ou discricionrios do Governo e Administrao; e como o Legislativo e o Executivo, tambm ao seu turno, podem entender que nas hypotheses ditas no so obrigados a cumprir as decises judiciarias, considerando-as ofensivas da sua qualidade de poderes igualmente independentes ; torna-se manifesto, quanto ser difficil, na pratica, o bom desempenho desta, talvez, a mais importante e transcendente das funces do Judicirio, a dizer, a da sua interferncia nas matrias administrativas... Basta attender, que o Judicirio no sendo superior aos dous outros poderes constitucionaes, mas apenas um seu igual, que deve exercer uma autoridade coordenada, compete-lhe, entretanto, decidir da validade dos actos dos primeiros, sem desconhecer ao mesmo tempo, que, dentro da esphera das attribuies prprias, cada um delles , no s autorisado, mas at obrigado, a ordenai* e resolver por si mesmo acerca do valor e efficacia jurdica dos differentes misteres e factos, que constituem objecto da administrao geral do Estado. Certo, repetimos, haver dificuldade de bem delimitar praticamente os actos legislativos e administrativos, que, por sua natureza e fins, devam escapar & jurisdico do Judicirio, em nome da igual independncia e harmonia de todos os poderes pblicos; mas, qualquer que seja a dificuldade interposta, imprescindvel que essa delimitao exista, e seja consagrada nas leis e na jurisprudncia, sob pena de chegar-se concluso, alis, inconstitucional, de que o Judicirio o nico poder verdadeiramente soberano no regimen politico, em que ora vivemos.129
12) j0 Congresso Jurdico Americano, reunido no Bio de Janeiro em 1900, a questo da interveno judiciaria nos actos aministrativcs constituir uma das suas theses. Discutida esta, na votao final foi approvada por 34 votos contra 23 a concluso do relator Godofredo Cunha nestes termos:

 549 Segundo vimos, na Federao Norte-Americana, onde sabidamente o poder judicirio gosa de jurisdico mais lata, do que em nenhum outro paiz, isso no obstante, a experincia ensinou que, sem restrices prudentemente postas interveno judiciaria, impossivel seria manter a aco livre e independente, que os outros poderes da Republica deviam exercer em nome da Constituio. B facto realmente digno de nota: no foi a lei positiva, que cuidou de estabelecer regras e preceitos para assegurar o fim almejado; pelo contrario, foi o prprio poder judicirio, representado na sua Corte Suprema, que se preoccupou, desde muito cedo, de firmar os princpios de boa doutrina, que lhe servissem de regra no legitimo exerccio das suas prprias funces.130 Estes princpios de doutrina so vrios segundo as espcies differente3, e j tem sido, muitas vezes, invocados e considerados em numerosas decises judiciaes do nosso paiz, tanto pelo Supremo Tribunal Federal, como por outros tribuuaes de justia da Unio e dos Estados.m Resta, entretanto, que a jurisprudncia ptria firme taes princpios, como seus prprios, de maneira certa, inaltervel, indiscutvel; porque, s assim, veremos cessar a duvida e incerteza, que infelizmente ainda reinam na linguagem de muitos dos seus arestos...

kA interveno indiciaria nos actos da Administrao ou do Governo s legitima quando um direito individual lesado. E\ como se v, o s'mplej principio j consagrado na lei n. 221 de 1894. (Congresso Jurdico Am ricano, vol. I, p. 232 Rio, 1902). Hlo, p. 486, nota 9n.Sobre quaes sejam os princpios regulado res da interveno judiciaria, nos actos legislativos e administrativos, se poder vr o meu livro "Regimen Federativo", p. 228 sg. (Rio, 1900), onde se acha condensado quanto os bons autores recommendam de melhor a esse respeito. I
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Vide: S. T. P. 16 maio 1896, 21 outubro, e 16 dezembro 1899.

 550 90. ESPCIES PARTICULARES. Apontados ligeiramente o princpios geraes, que cumpre guardar na matria da interveno judiciaria, quando ella fr provocada a respeito dos actos legislativos ou administrativos, sobreleva igualmente conhecer, qual seja a pratica seguida pela nossa jurisprudncia nos casos particulares da maior importncia, que tem sido submet-tidos deciso dos tribunaes. E' o que vamos verificar das breves indicaes que adiante se offerecem. 90 a. Direitos dos funccionarios pblicos. Nada se pde suppor de mais peculiar s prerogativas do poder executivo, fonte da administrao geral do Estado, do que a faculdade de nomear e destituir os funccionarios dos differentes servios; e por isto que, segundo se v da lei e da pratica dos vrios Estados, uma grande discrio sempre reconhecida ao ditopoder no uso das suas attribuies a esse respeito. I Examinando as prprias espcies, em que se tem dado-a interveno judiciaria sob a razo ou pretexto de violao de direitos do funccionario, licito distinguir os julgamentos proferidos em duas categorias principaes. I 1) De um lado se encontram decises, nas quaes o Judicirio tomando conhecimento de actos do poder executivo (s vezes tambm do legislativo), relativos demisso, aposentadoria, reforma (de militares), promoo, vencimentos, etc, de funccionarios, que se dizem lesados nos seus direitos individuaes, tem accentnado os seguintes princpios: I a) Que o poder judicirio no exerce funces, prprias do Executivo, como. as de nomear, emittir, ou reintegrar empregados pblicos (S. T. F. 16 maio de 1896).18i
132 No Acc. de 27 novembro 1901 do S. T. P. se disse, que o funccionario de concurso nfto pde ser demlttido ad nutum (inteJligencia da lei n. 191 B de 80 setembro 1893, art. 9); por isso, o Tribunal mandou que-

 551 o) Que, attenta a diviso dos poderes pblicos, os actos administrativos, que no ferirem direitos civis ou polticos, excluem-se da competncia do poder judicirio e, portanto, do texto do art. 13 da lei n. 221, sem embargo da lettra b do seu 9o, evidentemente incompatvel com os arts. 15 e 60 da Constituio Federal; que, para a reparao de interesses lesados por actos administrativos, em que intervier a violao da lei, incompetncia ou excesso de poder, s ha dons recursos, o da via hierarchica, instituda no art. 41 n. 2 do decreto n. 596 de 19 julho de 1890 e no art. 24 da lei italiana de 2 junho de 1889, e o da responsabilidade dos autores do abuso, como se acha expresso nos arts. 52 2o, 54 e 82 da Constituio Federal; que a demisso de empregados, no providos vitaliciamente, ou por prazo certo, no offende a direito algum, mas apenas simples interesses do demittido (S. T. F. 23 agosto, 20 setembro, e 9 de setembro 1899). c) Que, sendo os empregos pblicos estabelecidos para o bem da sociedade e no para o bem dos empregados, nada obsta ou pode obstar, a que sejam extinctos, desde que se tornem inteis ou no mais possa o Estado custeai-os, e portanto, a vitaliciedade de um emprego no pode ser entendida, seno, como simplesmente asseguradora do exerccio do mesmo emprego, emquanto este existir; achando-se expressamente estatudo o direito da Unio de crear e supprimir empregos (Const. Federal, art. 34, n. 25).m
um conferente de alfandega continuasse no sen emprego, do qnal havia sido demittido sem causa declarada, condemnada a Fazenda Publica a pagar-lhe os ordenados c om juros da mora. Entretanto, por decises posteriores (de 5 setembro e 13 novembro 1903) o B. T. F. declarou que o poder judicirio no tinha o direito para mandar reintegrar o funccionario, embora viaKci, mas somente para assegurar-lhe a percepo dos respectivos vencimentos. 188 O empregado, demissivel ad nutum, no tem direito as vantagens do emprego, de que foi destitudo, dizer, aos vencimentos do tempodecorrido entre a data da demisso e a da sua reintegrao ou aposenta-

 552 d) Que licito, no caso de suppresso de emprego vita lcio, reduzir os vencimentos do funcconario percepo do ordenado somente. Porquanto, dado mesmo: 1) que podessem ser taxadas de retroactivas as leis que cream e supprimem em pregos, quando ellas no regem relaes da vida particular dos cidados no que respeita sua pessoa e bens, mas apenas ope ram sobre os elementos geraes da sociedade, modificando-os e applicando-os ao fim social; 2) que fosse rasoavelmente admis svel a obrigao, por parte do Estado, de continuar a pagar servios que deixou de receber por inteis, ou de que prescindiu por falta de meios; ainda assim, seria de todo ponto destituda de fundamento a preteno... por isso que, o Congresso Nacional tendo competncia para diminuir ou reduzir os vencimentos dos funccionarios federaes vitalcios, salvo as restrices expressas na Constituio, fora de duvida que, mandando pagar a func cionarios vitalcios (lentes e professores), postos em disponibili dade por excederem s necessidades do servio, no os venci mentos integraes, que at ento percebiam, mas apenas os orde nados, nada mais fez, que usar de um direito que lhe era prprio, porque quem pode diminuir vencimentos, pode diminuir gratificaes e at acabar com ellas (S. T. F. 21 outubro 1898). e) Que, finalmente, a faculdade de prover os cargos pbli cos, isto , de nomear e demittir os empregados, no se achando limitada pelo direito vitaliciedade, cabe inteira ao Governo, o qual poder usar delia segundo as exigncias do servio pu blico, etc, etc.184 fto. No caso de reintegrao, esta equivale uma nova nomeao. Nem mesmo a prpria vitaliciedade importa a perpetuidade do emprego, o qual pode ser supprimido, quando convenha ao interesse publico (S. T. P. 3 e 27 outubro de 1900; 25 abril 1901, 28 maio 1902, 7 outubro 1903). 134 vide: S. T. P. de 3 e 27 outubro de 1900.B mais: os Accordams anteriores de 18 maro, 1 agosto, 2 e 26 setembro, 4 e 9 novembro 1896; de 17 maro, 20 abril, 5 maio, 12 junho, 18 agosto 1897 ;

 553 2) Entretanto, de outro lado, tratando-se notadamente de funccionarios vitalcios, como so os magistrados, os professores e os militares de patente, se offerecem decises, nas quaes o J udiciario tem dado a mais ampla garantia a todos elles, desde que allegam uma leso dos seus direitos por actos da Administrao. Assim que:a magistrados, aposentados por decreto do Presidente da Republica em cumprimento de disposies transitrias da Constituio Federal (S. T. F. 21 maro de 1896, 7 abril de 1897,19 maro, 10 setembro e 7 novembro del898,etc); a professores, que abandonaram o emprego voluntariamente para conjurarem contra o governo legal (S. T. F. 4 janeiro e 2 dezembro de 1899);e a militares, que foram reformados ou destitudos por factos de indisciplina ou revolta; no obstante os actos do governo serem declaradamente praticados, como medidas necessrias ordem publica (S. T. F. 19 setembro e 27 novembro de 1895; 16 maio, 3 outubro 1896, etc), o Judicirio reconheceu em favor de todos esses, no s, a procedncia da aco para a annullao do respectivo acto, mas tambm, s vezes, o direito de reintegrao no emprego e de indemnisao dos prejuizos soffridos. Affirmando o direito do funccionario demittido ou reformado quanto aos seus vencimentos, o Judicirio no duvidara mesmo fazel-o com relao ao perodo, no qual o funccionario se achava fora do servio por fazer parte de

de 12 maro, 6 setembro, 11 outubro 1898-, de 19 abril, 24 junho, 1 julho, 18 dezembro 1899. No Acc. do S. T. F. de 26 outubro 1901 se disse, que no ha neuhu m preceito constitucional que vede que a garantia da vitaliciedade possa ser conferida por lei a qualquer cargo publico, federal ou estadoal. Mas em Accordam posterior fora advertido, que o principio , que o funccionario demissivel; visto como a vitaliciedade, sendo um nus contra o Estado, s pode ser creada por lei expressa (S. T. F. 7 outubro 1903).

 554

revolta armada contra as instituies do paiz.. .1M At em ques tes concernentes imposio de penas, meramente disciplina res, a funccionarios pblicos (vitalcios) pelos seus superiores hierarchicos legtimos, o Judicirio no tem recusado a sua interveno.180 I I 90 b. Todos reconhecem, quanto a matria da interveno judiciaria em favor dos direitos do funccionario publico , alem de importantssima, s vezes em extremo delicada... Por isso, antes de passar a outros assumptos, no devemos deixar de ajuntar aos arestos da nossa jurisprudncia algumas breves consideraes acerca de certos pontos, que lhe so peculiares. Supponha-se,por exemplo, que um empregado publico, por negligencia ou falta mais grave no cumprimento de seus deveres, suspenso disciplinarmente de suas funces, ou removido, aposentado, destitudo do cargo, e que a autoridade judiciaria, intervindo a requerimento do mesmo e no intuito de proteger o direito individual, que se presume offendido, annulla o acto e manda reintegrar o empregado na efectividade da cargo... No caso de suspenso disciplinar, semelhante interveno importaria nada menos, do que desprestigiar, tirar toda a fora moral ao superior hierarchico, e dahi a consequente impossibilidade de haver boa ordem e regularidade no respectivo servio.
Quanto garantia da vitaliciedade dos magistrados, o S. T. F. se considerou igualmente competente para intervir, em tratando-se mesmo de magistrados estadoaes, alis, creados pelas constituies e leis dos Estados e exclusivamente nomeados pelos governadores dos mesmos. (S. T. F. 4 dezembro, 16 dezembro 1899, etc.). 186 Disto deu-nos exemplo o despacho do juiz federal da Seco do Districto Federal, de 27 julho de 1896, concedendo interdito de manuteno a deseseis lentes da Escola Poiytechnica contra a pena disciplinar de trs mezes de suspenso de exerccio, imposta aos mesmos por acto do Presidente da Republica de 15 do mesmo mez. Adiante (p. 592 sg.) se dir melhor sobre este facto.
185

 555 E nas outras hypotkeses, aindaque a interveno possa ter, sem duvida, todo cabimento, ou ser mesmo um acto de indeclinvel justia, todavia, si ella se dr desde logo e de forma prohibitoria (tal o meio da manuteno, a qual se tem recorrido), essa proteco ou mo-forte da justia, assim prestada em favor dos direitos individuaes, ser presumptivamente em prejuzo dos interesses do servio publico, os quaes tero de continuar a merc de individuo, ora considerado, inconveniente ou incapaz, no exerccio de dado emprego, pelo seu superior competente... Por certo, no ser preciso accrescentar, que ao poder administrativo, e no ao judicirio, que compete conhecer e julgar da idoneidade dos funccionarios para os differentes cargos ou empregos da administrao publica. Entretanto, somos de parecer que nos casos indicados, tanto os direitos ou interesses do individuo, assim como os da administrao, ficariam inteiramente harmonisados e defendidos, si na matria se procurasse attender aos seguintes preceitos ou regras de prudncia e critrio: 1) a autoridade judiciaria s deveria intervir, tratando-se da leso de direitos realmente adquiridos do funccionario, como so os de vitaliciedade e outros anlogos, reconhecidos em lei expressa; 2) a interveno judiciaria no deveria ir alem de declarar por sentena,uma vez annnllado o acto em questo, qual a indemnisao que a Fazenda Publica ficava obrigada prestar, como reparao do damno causado. Queremos dizer, no caso de uma suspenso, remoo, aposentadoria ou destituio, feita com preterio da lei ou violao de direitos adquiridos, o funccionario lesado deveria ser indemnisado do prejuzo resultante, em vista das vantagens, de que se vio privado pelo acto illegal, e no mais; em menos palavras, o effeito da annullao do acto devia ser o strictamente necessrio para o fim de assegurar ao lesado a justa reparao do damno soffrido.

 556 Mas, ordenar por sentena judicial a reintegrao de um funccionario administrativo, , mutato nomine, exercer o direito de nomear empregados, alis, serventurios de um outro poder independente, ao qual compete a faculdade constitucional, privativa, de escolher livremente os individuos, que lhe paream aptos ou idneos para os misteres do publico servio. 3) Quanto forma da interveno, salvo os casos declarados em lei, ella no deveria ser prestada no intuito de obstar o effeito immediato do acto, isto , para que o acto no podesse ser consumado. Semelhante forma , quasi sempre, inconveniente, qualquer que seja o pretexto ou razo allegada. Mais adiante esperamos ter occasio de ainda insistir no mesmo pensamento. Estamos convencidos de que a observao dos preceitos alvitrados, seria, no s til, mas necessria, s boas relaes dos poderes e regularidade do publico servio. Alm disso, na apreciao da matria que no momento nos occupa, preciso no esquecer, que os direitos dos funccionarios pblicos so estabelecidos nas leis, no em vista dos individuos revestidos do cargo, mas, antes de tudo, em vista das exigncias do bem publico. Si as circumstancias mudarem, e com ellas as necessidades do servio, que se procura realisar, os direitos do funccionario no podero jamais constituir obstculo adopo de novas medidas, mais convenientes e acertadas. Quem solicita ou acceita um cargo publico, no ignora que os seus direitos, no cargo, ao cargo, e do cargo, se acham subordinados condio superior, "emquanto no collidirem com o bem publico ou do Estado"... Conseguintemente, no s a alterao dos servios ou da remunerao do funccionario, mas at a snppresso do prprio emprego, se podem dar,quaesquer que sejam os respectivos direitos do seu titular. A vitaliciedade mesma, embora resalvados os direitos do individuo quanto k sua compensao pecuniria, no pode constituir um obstculo

 557 ao poder publico no sentido de legislar supprimindo o cargo, que ella se achar ligada. Em mais de um caso o Supremo Tri bunal Federal j tem, com effeito, procurado firmar a verda deira doutrina a esse respeito; infelizmente, porm, em outros as suas decises no tem guardado os mesmos limites de sabia prudncia...137 *| 90 c.No se ignora que as pretenes levantadas pelos funccionarios assentam quasi sempre na allegao de "direitos adquiridos''; ser, portanto, opportuno tambm encarar, ainda que brevemente, o assumpto debaixo deste aspecto. Os direitos adquiridos devem ser respeitados, protegidos ; esta a regra, no ha duvida. Mas, difficuldade pde haver em saber, o que se deve entender por direitos adquiridos do funccionario... s mais das vezes, semelhante questo s poder ser respondida vista do caso concreto e da lei particular, que lhe fr applicavel; no havendo sabidamente uniformidade de pareceres sobre a verdadeira definio dos direitos adquiridos . Em sentido restricto, se pde dizer, que so de assim consideraros direitos nascidos de factos consummados, ou de contractos perfeitos e acabados, os quaes a lei nova no pde abolir ou modificar, sem incorrer na pecha de retroactiva, e conseguintemente, transgressora da Constituio.138 So, entendem outros, aquelles que o titular ou o seu representante pde exercer ou tornar effectivos, quaes subsistem,) e no alterveis ao arbitrio de outrem;139 ou como os define C. Black: direitos to completos e definitivamente accrescidos ou constitudos em
w Vide: S. T. F. n. 240 de 21 outubro 1899; Hic, p. 653-54. Nos Aos. n. 254 e 255 de 16 dezembro 1899 o mesmo Tribunal pareceu querer destoar dos bons princpios consagrados... 188 Ribas, Dir. Civ. Brs., 1.1. p. 288. is Vide: Proj. do Cod. Civ. Brasileiro (pendente do Senado), art. 8.

 558 favor de uma pessoa, que no esto sujeitos a ser desfeitos por acto de nenhuma outra pessoa particular, cumprindo ao poder publico reconhecel-os e protegel-os, como legaes em si mesmos e constitudos de accordo com as disposies da lei vigente. O seu titular no pde ser privado de taes direitos, seno em vista de legitima exigncia do bem publico, guardadas, em todo o caso, as condies e o processo estabelecidos para este fim. Vested rights are rights which Jiave so complete and defi-nitevly accrued to or settled in a person that they are not su-\ bject to be defeated ou cancelle by the act of any other private person, and which it is right and equitable, that the government sliould recognize and protect, as being lawful in themslves and settled according to the current rules of law, and of which the individual col not be deprived arbitrarUy ivithout injustice, or of which he could notjuttly be deprived otherwise thanby the es-tablished methods ofproeedure and for the pblic welfare.140 E' da natureza dos direitos adquiridos, no poderem ser elles modificados ou alterados, ao menos na sua substancia, por actos legislativos ou administrativos de caracter retrospectivo; consistindo precisamente nisto a diferena radical entre os direitos adquiridos e os chamados direitos em expectativa, os quaes, por mais bem fundados que paream, podero ser a todo o tempo alterados, ou mesmo supprimidos, por acto do poder, que os creou, comtanto que este o faa antes de se ter realisado o caso ou facto, a que se achar subordinada a enlearia dos mesmos. " They (rights) are vested, when the right to enjoyment, present or prospective, lias become the property of some particular person ou persons as a present interest. They are expectant, when they depena upon the continued existenee of a present condition of things until the happening of some future event. They are contingent, when they are only to come into existenee on an
140

C. Black, Law Dictwnary.

 559 event or cmHtion which may not happen or be performe until some other event may prevent their vesting."1*1 De modo que se podem distinguir, debaixo de nosso ponto de vista, duas espcies bem caracterisadas: direitos adquiridos, os que existem nunc et semper, salvo vontade contraria do seu titular, e direitos em expectativa, os que no existem ainda com a devida efficacia, isto , com fora actual obrigatria erga omnes, embora tenham fundada razo para se tornarem effectivos {sunt inpotentia). 90 d.Tendo dito, que os direitos adquiridos podem resultar de contractos perfeitos ou acabados, no pretendemos com isso significar que as vantagens pessoaes ou direitos reconhecidos aos funccionarios em virtude de seus cargos, a dizer, o ordenado, a aposentadoria, a vitaliciedade, etc, devam valer, como outras tantas condies de um verdadeiro contracto entre o poder publico e os respectivos funccionarios. Tal no a nossa opinio. A attribuio de nomear os funccionarios conferida ao superior hierarchico, assim como as vantagens e direitos, concernentes ao emprego publico, ou ao individuo investido das funces delle, so creaes da lei. Portanto, aquelle nomeando um individuo para o cargo, e este acceitando a nomeao, no celebram um contracto na accepo prpria deste termo; ambos concorrem para dar execuo a um preceito ou fim da lei, guardada a forma declarada nas suas disposies. E a demonstrao evidente, per se, de que as condies inherentes ou resultantes do acto no so as de um contracto entre partes, temol-a no seguinte: que as obrigaes ou direitos relativos ao cargo no podem ser modificados pela livre vontade do nomeante e do nomeado, como, alis, de regra nos contractos entre as partes do mesmo.
141

Cooley, PHnciples of Const. Late, p. 382 sg.

 560 No se ignora, que autores distinctos tem considerado a nomeao do funccionario publico como um contracto142; mas, neste ponto, nos parece certamente de melhor aviso o modo de ver do illustre Laferrire, quando disse: E' verdade que a funco publica suppe, entre a autoridade que nomeia e o agente que nomeado, um accordo de vontades, que deve igualmente dar-se no caso de demisso voluntria; alem disto, a funco comporta obrigaes reciprocas do funccionario e do Estado. Mas estas obrigaes derivam da lei e no de contracto. Nem a administrao nem o funccionario podem, em geral, modificai-as por convenes particulares; a amovibilidae ou a perpetuidade do titulo, a natureza dos servios a prestar, a importncia dos vencimentos, as condies do direito penso, so fixados para todos os empregos do Estado por actos legislativos ou regulamentares, aos quaes nada se poderia substituir ou de rogar por contracto. Esta regra s nos parece comportar uma excepo: quando se trata de comraisses e trabalhos de natureza especial e temporria, que no constituem, propriamente fallando, funces publicas ou empregos.. . Em casos taes, sim, d-se, em geral, um contracto anlogo ao da locao de servios. Mas si essas mesmas commisses especiaes e temporrias comportarem o exerccio de certos poderes, conferidos pelo governo, se dever assemelhal-as verdadeiras collaes de funces ou empregos pblicos .148 Doutrina idntica a que vigora na Republica NorteAmericana com relao aos funccionarios federaes e estaAssim entendia, por exemplo, o prof. Ribas (Dir. Civil Brasileiro, t. I, p. 230). Cf. Perriquet, Contrais de VEtat, p. 435 sg. 143 Laferrire, ob. oit. t. I, p. 619. Entende consoantemente este autor que, salvo disposio especial da lei em contrario, indiscutvel o direito do Estado para modificar os vencimentos, soldos e penses, visto no se tratar do uma obrigao contractual propriamente, tomada pelo Estado em favor do funccionario.Ob. cit., t. II, p. 193.
142

 561 doaes.144 Diz Mechem: It is novo well setfled that there is no contraeb, either express or implied, hetween a public officer and the government, whose agent he is. 145 Quando se trata de em pregos, cuja durao, investidura, e compensao se acham de terminadas na Constituio, (constitutional offices) a lei ordi nria nada pode alterar ou modificar a respeito; quando, porm, se tratar de emprego creado por lei ordinria (statutary offices), it may he entirly abolished, or its term may he inereased or diminished or the manner offilling it may he clianged, or its compemation may he altered or its duties may he diminished or in ereased at the will of the Legislature at any time, even though done durirtg the term for which the then incumbent was elected or appointcd. 8o the Legislative may declare the office vacant, cr may transfer its duties to another officer, although the effect may he to remove the officer in ihe middle of his term, or to bolish his office hy leavmg it devoid of duties. I No seria possvel reservar liberdade maior aco do le gislador sobre os direitos do funecionario, do que se acha con signado no trecho transcripto.1M I O citado Laferrire observa ainda, com relao aos direitos dos funecionarios, que os erros ou culpas commettidas pelo superior hierarchico para com o inferior no do logar nenhuma aco de indemnisao contra o Estado; e assim se entende, diz elle, no s quando o superior abusa de seus poderes discricionrios de disciplina ou de exonerao, mas ainda quando ofiende mesmo a um direito adquirido. Neste ultimo caso, o agente lesado poder, as mais das vezes, requerer a annullao da deciso illegal por excesso de poder; poder tambm, em certos O Estado da North Carolina o nico, cuja lei considera, como contracto, o vinculo creado entre o governo e o funecionario publico. I 14B Mechem, On Public Oflicers, 463. B 146 Mechem, loc. cit, A doutrina deste autor a que tem sido afirmada nas decises judiciarias. 36 ca
144

 562 casos, obter de novo o soldo ou o ordenado; poder, finalmente, no caso de uma destituio illegal, fazer restabelecer, por via contenciosa, o direito penso, de que fora privado, mas sem poder reclamar nenhuma indemnisao do Estado .147 E' desnecessrio advertir, que, nesta parte, no poderiamosy acceitar a opinio de Laferrire da maneira estensiva, porque o faz. A nossa regra, e da qual no nos afastamos, : onde se dr a leso de um direito adquirido, do prprio facto deve resultar a obrigao de indemnizar para quem o houver praticado. 90 e.Mas, para concluir sobre a matria em geral, independentemente de outras consideraes e desenvolvimentos, acreditamos que a boa doutrina se poder resumir no seguinte: B 1) Ainda que no deva prevalecer como regra, que o funecionario publico possa sempre ser demittido ad nutum, por mero capricho ou m vontade do superior hierarchico, se deve, todavia, convir igualmente que as vantagens ou direitos, conferidos ao mesmo em virtude do emprego, jamais podero constituir, como j se disse, um impedimento a que o poder publico o destitua, de modo directo ou indirecto, desde que o servio publico assim exigir;148 2) Quando essas vantagens se acharem expressamente declaradas em lei, e assumirem a qualidade de direitos adquiridos, si ellas forem violadas ou abolidas, a interveno judiciaria ser inteiramente justificada, quer para amparar o funecionario na continuao do goso de taes vantagens ou direitos em dados casos especiaes, quer para o fim de assegurar-lhe uma compensao pecuniria conveniente, dada a privao dos mesmos direitos ;
Laferrire, ob. cit., t. II, p. 186. Cf. Vivlen, tudes Admini$-\ tratives, t. I, p. 262 sg. 148 Viven, loc. cit.
147

 563 3) Fora destes casos, e nos limites indicados na lei, a interveno judiciaria devera ser considerada, attentatoria da independncia dos ontros poderes, e prejudicial boa ordem dos servios da Administrao, para cujos intuitos o Judicirio deve, alias, concorrer, como poder coordenado aos fins geraes e communs do Estado. 91. Medidas de natureza policial. Sendo de regra, que as autoridades executivas ou administrativas tenham faculdades amplas, s vezes discricionrias, que a lei lhes confere de modo expresso ou lhes resultam implicitamente da natureza especifica da funco policial; sabido, que a interveno da autoridade judiciaria, quasi somente, se d por meio dos mandados de hbeas' corpus em favor da liberdade pessoal, quando os actos praticados tomam um caracter manifestamente violento ou illegal; e j vimos tambm, que segundo a nossa jurisprudncia, o Estado no condemnado satisfao de damnos pelos actos da autoridade policial, praticados por motivo de ordem ou segurana publica, ainda mesmo, quando posteriormente se venha reconhecer a sua sem-razo ou illegalidade de taes actos. Ao lesado assiste, sim, o direito de fazer responsabilisar, penal e civilmente, a respectiva autoridade pelo delicto commettido e suas consequncias. (Cod. Penal, art. 224; Const. Federal, art. 80, 4 e art. 82). O Estado, diz-se, cumpre, antes de tudo, um dever institucional na adopo e execuo de medidas necessrias; conseguintemente, no deve prestar, conforme doutrina geralmente recebida, indemisao alguma pelos effeitos das mesmas. E' certo, que tanto as medidas ordinrias de policia, como alem destas, as do governo directamente, em perodo anormal, podem revestir formas apparentemente illegaes ou violentas, no s contra os direitos pessoaes, mas tambm contra os direitos reaes dos indivduos. Mas trata-se de uma contingncia inevi-

 564 tavel; porque, s vezes, o xito ou a efficacia da medida depende justamente da forma discricionria, que o agente dever empregar na sua execuo. Si o Judicirio, s por isto, entendesse que devia desde logo intervir, a aco da administrao policial ou do governo, em muitos casos, alis da mxima importncia, tratando-se porventura da prpria existncia do governo, tornar-se-hia improfcua, intil; por isto, a no-interveno judicial no pode deixar de ser a regra de boa razo em casos de natureza semelhante. No se quer dizer que, dada a leso, uma leso caracteB risada, da propriedade privada por actos e medidas da autoridade policial, mesmo no exerccio de funces as mais legiI timas e com intuito inteiramente justificado, o Estado no deva JAMAIS responder civilmente parte lesada. Isto estaria I em contradico com a doutrina geral, que temos sustentado sobre a responsabilidade civil do Estado, e mesmo, com a sua applicao conhecida a casos particulares, anteriormente considerados . No; em casos taes continuamos a affrmar que, no s ao agente directo do acto, mas tambm ao Estado, caber a obrigao de reparar o dam no, quer este provenha de aco positiva, quer mesmo da omisso culposa da autoridade publica.149 O que juntamente importa, no esquecer que, ainda assim, em respeito independncia dos outros poderes e em vista da necessidade das medidas em questo, 0 poder judicirio s deve intervir a posteriori, dizer, depois das mesmas terem produzido os seus effeitos quanto ao fim im medi ato de interesse pum blico, que as motivara. Porque ento, bem apreciadas as razes, que teve a autoridade para ordenai-as ou executai-as, e bem assim, a natureza, caracter, e extenso das leses arguidas, o
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Hic, p. 329 e p. 516 sg.

 565 Judicirio estar melhor habilitado a cumprir o seu dever, fazendo reparar as consequncias lesivas do acto, ou no, segundo o teor jurdico das circumstancias. 91 a.Agora, deixando de fali ar das medidas excepcionaes tomadas em tempo de guerra, sabido que as medidas de policia, relativas manuteno da ordem publica, se distinguem em providencias normaes, ordenadas em situao inteiramente pacifica, e em medidas anormaes, tomadas por occasio de com-moes intestinas ou em estado de sitio (politico), declarado pelo Congresso Nacional ou pelo Governo. Sobre as primeiras, nada mais cumpre accrescentar;150 sobre as segundas, porm, sobreleva ainda verificar, qual tem sido a jurisprudncia seguida pelo Judicirio nos casos sujeitos ao seu conhecimento. No que respeita s garantias da liberdade individual, o Supremo Tribunal Federal havia firmado a doutrina de que "somente ao Congresso Nacional competia approvar, ou no, o estado de sitio decretado pelo Presidente da Republica e examinar e julgar as medidas excepcionaes, que elle houvesse tomado."1B1 Esta doutrina manteve invariavelmente o Supremo
Quanto s medidas referentes policia sanitria, assim como, relativas aos jogos e outres divertimentos pblicos, a tendncia dos tribunaes superiores de justia se tem mostrado, em geral, igualmente favo rvel a aco discricionria da respectiva autoridade, desde que esta n&oexorbite da sua competncia. Convm, todavia, observar, que essa discrio da autoridade policial s deve ser reconhecida com relao aos jogos ou diverses, declarados illicitos, isto , vedados pela lei. Assim no sendo, o seu acto torna-se violento e arbitrrio, e conseguintemente, dar direito ao lesado de pedir indemnisao pelo damno soffrido. Por exemplo, entendemos, que no se pde prohibir o funccionamento de um jogo j licenciado pela autoridade ou poder competente, sob o fundamento de ser elle illicito, sem que, dessa prohibio, nasa a obrigao de indemnisar o damno por parte da Fazenda Publica, ao menos de maneira subsidiaria. 151 8. T. F. 27 abril 1892, 1 setembro 1894, 23 e 26 maro 1898. Vide: Relatrio da Justia de 1898, p. 47 sg.
150

 566 Tribunal, desde o seu primeiro Accordam de 27 abril de 1892 at o de 26 de maro de 1898. Entretanto, no se pde dizer que ella deva ser considerada, como subsistente; porquanto, em data pouco posterior ao ultimo de citados Accordams (em 16 Abril le 1898), o mesmo Tribunal se julgara competente para intervir, concedendo hbeas-corpus indivduos, detentos em consequncia das medidas do estado de sitio, e aos quaes elle j havia recusado deferimento pelas razes acima alludidas... Talvez parea ao Sup. Tribunal, que de maior acerto a doutrina do seu Accordam de 16 abril de 1898. Mas na falta de julgados posteriores, que a confirmem, ainda no licito adiantar, que a mesma se venha a firmar, como jurisprudncia indiscutvel. Quanto satisfao dos damnos, porventura resultantes das medidas do estado de sitio, a doutrina da nossa jurisprudncia pode ser conhecida dos dous casos seguintes : a) Tendo um dos detentos durante o estado de sitio proposto aco contra a Unio pelos damnos soffridos com a sua deteno, e pelo extravio de papeis de valor attribuido aos agentes policiaes, o Sup. Tribunal julgou a aco improcedente: no s "porque os actos arguidos no obrigam Fazenda Publica a prestar s pessoas suspeitas ou criminosas inemnisao nas circumstanciaSf mas tambm porque, mesmo em perodos normaes, ao Estado, por no ser pessoa natural, no lhe imputvel o quasi-delicto, resultante da negligencia na fiscalisao de seus funccionarios de sorte a responder {Ilimitadamente por seus actos abusivos ".152 152 Vide: S. T. F. n. 167 de 28 abril 1897. A doutrina do Accordam citado nao pode ser admittida, como regra geral da matria, sem o sacrifcio da justia em muitos casos. Alis, das declaraes dos votos vencidos se v, que nem todos os seus fundamentos foram acceitos pelos membros do Tribunal, ainda que, por maioria de votos, a respectiva aco tivesse sido julgada inprocedente, como foi.

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b) Sobre outro caso idntico de deteno durante o estado de sitio, declarou o Sup. Tribunal em data posterior: que o poder executivo pode, na vigncia do estado de sitio, segundo o art. 80 da Const. Federal, deter e desterrar, respondendo as autori dades que houverem ordenado taes medidas pelos abusos commettidos; que o individuo (autor do pedido de indemnisao) fora preso durante o estado de sitio, e o Governo, usando da attribuio que lhe competia, no ficara obrigado a indemnisar os prejuzos resultantes da priso referida-, que, finalmente, o Congresso Nacional, nico competente para conhecer das me didas decretadas pelo poder executivo dentro de suas attribuies constitucionaes durante o estado de sitio, havia approvado todos os actos praticados por este ultimo poder; e que, por taes fundamentos, a aco era improcedente.168 I 92. Actos concernentes s rendas publicas. s leis, regulamentos, e outros actos relativos creao, arrecadao e fiscalisao das rendas publicas, no podem deixar de merecer igualmente o maior*escrpulo da parte do Judicirio, quando, porventura, chamado a intervir no sentido de obstar a sua applicao ou de annullar os seus effeitos, com ou sem o pedido concomitante de indemnisao. Abolido, muito embora, o Contencioso Administrativo, que decidia outr'ora todas as questes pertencentes s rendas publicas, a Administrao Fazendaria no pde comtudo deixar de continuar a exercitar certas attribuies de caracter discricionrio, sob pena de a sua aco tornar-se, muitas vezes, inefficaz na gesto ou guarda dos dinheiros pblicos.154 153 Vide : 8. T. P. n. 478 de 26 julho 1900. O Dee. n. 2807 de 31 de janeiro de 1898, que ora regula o Theeouro Federal e mais Reparties da Fazenda Publica, convence, de que realmente vigoram ainda na matria certas disposies de natureza contenciosa, certamente indispensveis, embora no mais applicadas sob aquella denominao.
1M

 568 Assim dizendo, no temos em mente, nem os casos de impostos ou taxas illegalmente arrecadadas, nem os de apprebenso injusta de gneros e mercadorias a pretexto de contrabandos e, menos ainda, a no-entrega de depsitos feitos nas diversas caixas do Estado. A interveno judiciaria, nestes casos e noutros anlogos, sempre teve logar entre ns, como simples dever elementar de justia. O contrario seria reconhecer ao Estado o direito de apropriar-se irresponsavelmente da fortuna particular, si assim lhe o aprouvesse. E mediante a interveno alludida, que o individuo lesado tem, no raro, conseguido, no s fazer cessar a medida illegal ou vexatria do acto administrativo, mas tambm a indemnisao consequente, isto , a restituio do que lhe fora indevidamente arrecadado ou tirado de seu poder e posse. Neste sentido j so, com effeito, numerosos os julgamentos do Judicirio, annullatrios de actos, quer do poder federal, quer do poder estadual (S. T. F. 6 maro de 1897; 25 e 28 maio, 13 julho, 21 novembro de 1898; 2 maio, 26 julho de 1899; 7 julho, 10 e 20 outubro, 10 novembro de 1900, etc, etc), e dos quaes j se fez meno em outra parte.165 92 a. Entre os actos da Administrao Fazendaria, a respeito dos quaes a interveno judicial, ou no devia ter logar, ou s deveria dar-se em casos especialssimos de abuso ou violncia manifesta, esto, principalmente, os que se referem s medidas assecuratorias, s defiscalisao, e s penas disciplinares impostas administrativamente aos funcconaros, exactores ou guardas das rendas publicas.
166 Hie, p.513. Como decises anmlatorias de impostos estadoaes, sob o fundamento da sua inconstitucionalidade, so de ver, alm de outras, as seguintes: S. T. F.13 e 23 fevereiro, 2 maro, 9 e 25 setembro de 1895; 23 maio, 9 dezembro de 1896; 28 maio e 18 julho de 1898; 7 junho e 29 julho de 1899, etc.

 569 Mas, em uns casos, como nos da prohibio e entrada nas reparties fiscaes, feita a determinados individuos que, pela sua conducta, se tornaram suspeitos aos interesses da Fazenda, a jurisprudncia seguida tem sido: que absolutamente vedado a autoridade judiciaria apreciar o merecimento de actos administrativos sob o ponto de vista da sua convenincia ou opportunidade, devendo examinar to somente a legalidade delles e fundar-se em razes jurdicas; que,por isso mesmo, as medidas administrativas tomadas em virtude de uma faculdade ou poder discricionrio escapam ao exame e fiscalisao do poder judicirio, salvo o caso de incompetncia ou excesso de poder por parte da autoridade, administrativa (lei n. 221 de 1894, art. 13 e ) .156 Ao passo que, em outros casos, por sem duvida, de maior gravidade contra os interesses da Fazenda Publica, como na priso administrativa dos seus responsveis, o Judicirio nem sempre tem mantido, com a mesma firmeza, a validade ou applicao dos mesmos princpios. Com effeito, sem embargo de que a priso administrativa dos responsveis pelos dinheiros pblicos se acha autorisada por disposio especial expressa (lei n. 221 de 1894, art. 14), no so raros os casos, nos quaes o Judicirio intervindo, os tem mandado relaxar da priso por meio de habeas-corpus (S. T. F. 3 abril 1897; 21 janeiro, 2 fevereiro, 24 julho de 1899; etc, etc.)1W Ningum ousa negar o direito, ou antes o dever, que cabe autoridade judiciaria de amparar a liberdade do individuo, onde quer que esta soffra ou se ache seriamente ameaada de violncia. Mas, tratando-se da espcie particular, a priso dos responsveis pelos dinheiros pblicos, muito importa evitar que os seus defraudadores, em vez de serem sujeitos S. T. F. lo junho (na. 69, 70, 71) de 1895. B* certo, que tambm em muitos outros casos o S. T. P. tem negado o habeas-corpva, declarando no haver constrangimento illegal na priso administrativa dos responsveis Fazenda Publica.
187 156

B 570 punio da lei, vo gosar o fructo do crime, acobertados alis pela gide da prpria justia publica. Quem se dr ao trabalho de examinar os differentes casos, em que indivduos, presos por motivo de alcances para com o Thesouro, tem, no obstante, obtido habeas-corpus em seu favor, no poder deixar de convencer-se, de que tem havido innegavelmente no pequena condescendncia por parte dos tribunaes de justia a semelhante respeito...Em nossas palavras no vae o pensamento de levantar uma censura; no podemos, todavia, deixar do relembrar o grande interesse de ordem material e moral, que essa questo envolve. 93. Concesses e privilgios. Tendo feito meno do teor da nossa jurisprudncia (p. 526), relativamente responsabilidade civil do Estado pelos damnos resultantes da infraco ou do no-cumprimento de obrigaes contractuaes, resta-nos agora considerar a matria, debaixo do ponto de vista particular dos direitos, que o poder publico se deve reservar nas concesses feitas aos indivduos ou a emprezas para a realisao de certos melhoramentos ou servios de interesse publico. B Como sabese, a concesso tanto pde ter por objecto uma autorisao especial ou o reconhecimento de um direito para o exerccio de certos privilgios e regalias, a explorao de algum servio ou industria, o uso e goso de determinados favores ou isenes, como ainda, a posse de bens do domnio do Estado, usufruindo-os o cessionrio, ou tirando delles com-modos e vantagens nas condies e limites estipulados. Mas no seria preciso accrescentar desde logo, que as regalias ou privilgios concedidos pelos poderes pblicos, quaesquer que sejam, s se justificando em vista do bem publico que deve provir da sua execuo; lgico, consequente, que no poder concedente permanea ininterrupto o seu direito de regular e fiscalisar o desempenho das obrigaes, segundo as

 571 quaes o concessionrio obteve, e ter de gosar dos respectivos privilgios. Certo, uma vez feita legalmente a concesso, seja de bens materiaes, seja de determinado privilegio para a explorao de industrias ou para o goso de certas regalias e faculdades (a de conferir gros acadmicos, por exemplo), semelhante concesso deve ser respeitada e mantida pelo poder concedente, como um direito adquirido pelo concessionrio; este ponto fica fora de duvida. Mas o que no menos importa, definir, ou melhor dizendo, circumscrever os limites e condies, essenciaes ao exerccio desse direito de natureza excepcional. 93 a. Admittindo que a concesso se torne, por assim dizer, uma propriedade intangvel quanto sua substancia, 6 manifesto, todavia, que o mesmo no se poder jamais pretender quanto aos modos funccionaes delia, isto , quanto aos meios da sua explorao. A menos que no se queira despir o poder publico da sua qualidade institucional inherente de fiscal constante do bem publico, elle no pde deixar de conservar o direito "nume et semper'' de regular a aco do concessionrio, toda vez que esta affecte aos interesses communs do Governo e da Sociedade. Queremos dizer, ou se trate de concesso relativa viao publica, ao commercio e industria, ou de um privilegio sobre estabelecimentos relativos sade publica, instruco ou a qualquer outro objecto semelhante, a regra da matria no poder ser, seno esta: desde que o poder publico que a faz, tem sobretudo em vista a realisao de um bem ou servio de interesse publico, e no o proveito pessoal do concessionrio; fica consequentemente subentendido, que o mesmo poder no abdicara (nem podia fazei-o) jamais a sua attribuio essencial de superintender os modos de execuo do privilegio concedido, a dizer, o direito de modificai-o, de corrigil-o, si for mister, de accordo com as exigncias do bem publico nas

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circumstancias. Por outro lado, aquelle que solicita e obtm a concesso de favores ou privilgios do poder publico; por certo tambm no ignora, que este tem prerogativas ou attrbuies, das quaes no lhe fora licito abrir mo, qualquer que seja, ou parea ser, a amplitude das regalias especificadas no titulo da concesso. Ora, a prerogativa inherente ao poder publico, de regtar a aco dos indivduos e das associaes particulares em geral, no que diz respeito propriedade, ao exerccio das profisses, ou explorao de quaesquer servios industriaes, cousa que ningum ousaria contestar, por ser, ao contrario, uma razo cardeal, seno, o fim legitimo da instituio ou organisao do prprio poder publico. Como, pois, duvidar da subsistncia de idntica prerogativa com relao aos indivduos ou associaes privilegiadas pelo dito poder ? Os privilgios ou favores excepcionaes, concedidos a certos indivduos ou associaes, j so, por si mesmos, restrices impostas aos direitos communs dos demais indivduos e associaes; e esta s razo basta, para no exaggeral-os no seu alcance e effeitos. Pelo contrario, na sua interpretao se dever no esquecer a applicao destas duas regras: 1) o concessionrio no pde pretender favor maior, do que o declarado expressamente no acto da concesso; 2) o mesmo no poder jamais obstar a interveno do poder concedente, seno, naqaillo, e at onde, este se haja obrigado efectivamente a no intervir. Donde, sem outras razes ou argumentos, licito concluir, que, si o poder concedente de um privilegio no se tiver obrigado, por clausula expressa, a abster-se de taes e taes actos, concernentes aos modos da sua execuo ou explorao; indiscutvel, que o mesmo se reservou inteira competncia a esse respeito, isto , competncia para modificar as regras da sua execuo, seno quanto substancia do privilegio, certamente em tudo que se referir aos meios prticos de uma melhor fiscalisaao em vista do bem publico, que deve ser realisado. E si dahi

 573 resultarem novos encargos para o concessionrio, este dever satisfazel-os, como obrigaes suas, implicitamente contrahidas, legitimas e consequentes do prprio privilegio, de que se acha investido, sem que lhe possa aproveitar a allegao, de que se trata de uma infraco contractual por parte do concedente. 93 b. Entretanto, para guardar a devida justia neste ponto, cumprir attender juntamente uma distinco da mxima importncia: a concesso se pde fundar em um contracto, propriamente dito, ou em outro acto differente de discrio administrativa. Quando a concesso assenta num contracto, este se torna a lei entre o poder publico concedente e o concessionrio, do mesmo modo, que se fosse celebrado entre dois indivduos particulares, a dizer, as estipulaes, clausulas e condies, constantes do instrumento, ficam sendo a regra e a medida dos direitos dos contractantes, salvas to somente as restrices implcitas, inherentes qualidade essencial do poder publico. Este, que seja previdente em resalvar no contracto as faculdades que se reserva, relativamente aos favores concedidos; porquanto, uma vez perfeito e acabado o acto jurdico, deste que devem decorrer os direitos e os seus efeitos consequentes, tanto para o poder concedente, como para o concessionrio. Quando a concesso, porm, assenta, no em contracto, mas em outro acto publico (decreto, despacho, etc), isto , em um acto discricionrio da administrao publica diverso o principio que deve reger a matria: em regra, se subentende, que o poder concedente se reserva o pleno direito de alterar ou modificar os modos e condies funccionaes da respectiva concesso, desde que o interesse publico assim o reclame. Ha mesmo quem sustente, que todas as concesses,dessa natureza, quaesquer que sejam, so sempre feitas titulo precrio, e por conseguinte, essencialmente revogveis.108
158

Hauriou, Droit Admin., ns. 300 e 306.

 574 Supponha-se, por exemplo, qne se trata do privilegio para a fundao de uma faculdade de direito ou medicina, equipa-\ rada aos institutos officiaes da mesma espcie. Para que semelhante faculdade possa funccionar e conferir diplomas com os direitos concernentes, o poder publico modelou-a por um typo legal existente: o das faculdades officiaes. Amanh, porm, o mesmo poder altera o typo destas, por parecer-lhe que as matrias do curso ou o metliodo adoptado j no correspondem ao estado actual da sciencia... Pergunta-se: cabe, ou no, ao mesmo poder o direito de impor o novo typo, ora preferido, faculdade concessionaria, que se fundou e funcciona de accordo com as clausulas primitivas da sua concesso ? Certamente. O poder publico no lhe veda o goso de seu privilegio na sua continuao, na sua substancia; apenas, o que exige , que ella se conforme aos novos moldes, segundo os quaes o ensino medico ou jurdico deve ser ministrado, em bem da sciencia e do interesse publico. Si assim no fora, o resultado seria um enorme absurdo : indivduos diplomados em medicina e direito, com instruco e preparo acadmico differentes em quantidade e qualidade, mas, no obstante, todos elles gosando de idnticas vantagens e regalias aos olhos da lei e do poder publico ! No pde ser. Na concesso de favores, que o poder publico faz discricionariamente, elle no fica sujeito s clausulas de um verdadeiro contracto (executed contract, como dizem os juristas americanos), mas confere apenas um beneficio sob a condio subentendida, seno, s vezes expressa, de que os modos da sua explorao ou goso sero alterveis, conforme as exigncias do bem da collectividade, em vista do qual foram, precisamente, concedidos os favores em questo. Ou, usando da linguagem de notvel professor: as concesses de direitos de poder publico, quaesquer que sejam, no do jamais ao concessionrio o prprio direito, mas, to somente, o exerccio do direito, isto ,

 575 uma posse precria. Conseguintemente, as condies modaes, inseridas no instrumento da concesso, no tem o caracter de perpetuidade; constituem o modelo da occasio de accordo com a lei existente. Alterada esta, o novo modelo prescripto passa a| ser a regra obrigatria, que a instituio concessionaria fica sujeita a adoptar, e sob os novos meios de fiscalisao que porventura paream tambm de melhor efficaeia. 93 c.As regras ou princpios, que vimos de expor, so os que prevalecem na jurisprudncia Norte-Americana, circum-1 stancia, que no pde deixar de merecer preponderncia entre ns, visto termos transplantado dalli as normas do direito publico, que ora vigora em nosso paiz. Na Republica Norte-Americana a controvrsia appareceu, e se tem mantido principalmente em torno do dispositivo do 10 do art. Io da Constituio Federal, que veda expressamente a adopo de lei, invalidando obrigaes contractuaes. -ZVb State shall pass... law impairing the obligation of contraets. S Conhecidos os frequentes abusos das legislaturas estadoaes intervindo por leis de occasio para desfazer direitos das associaes e dos individuos, adquiridos em virtude de obrigaes, | legitimamente contrahidas; os tribunaes de justia se mostraram, ao principio, inteiramente liberaes na applicao do texto prohibitivo da Constituio, acima citado. Tornou-se mesmo assaz celebre, como doutrina corrente, a deciso da Corte Suprema, proferida em 1819 no caso Dartmouth College v. Woodward, na qual ficaram assentados os seguintes pontos: 1) que uma carta-patente (charter), desde que o concessionario entra na posse dos direitos constantes delia constitue verdadeiro contracto entre o dito concessionrio e opoder concedente; 2) que no licito ao mesmo poder revogar ou alterar o privilegio concedido pela referida forma.1B9
, lei Thayer, Cases on Cmstiiutvonal Law, vol. II, p. 1664 seg.

 576 Mas, referindo-se esta deciso, o Juiz Miller declarara, que a mesma causou ao paiz uma grande sorpreza; porque, segundo os seus termos, uma vez concedidos e aceitos certos direitos por uma corporao, isso importava em verdadeiro contracto, o qual 0 Estado concedente no podia mais annullar!160 A doutrina do caso Darttnouth College fora, no obstante, mantida por va rias decises posteriores. 1 Reconhecido, porm, que uma interpretao lata dessa doutrina seria, no s contraria s prerogativas fundamentaes do poder publico, como ainda prejudicialissima aos interesses communs da sociedade em geral, a obra da reaco jurdica comeou a accentuar-se, de dia em dia, no sentido defirmar-se theoria mais salutar, reguladora de to importante matria.
160

Miller, The Const. of the United-States,?.557,

I *La concession est un actepurement discrtionnaire,par lequel Vadministration confere une personne dtermine un droit qui est er par cette mesure administrative. La coneession diffre en plusieurs points de la simples autorisation; celle-ci implique ordinairement, de la part de clui qui 1'obtient, Vexistence antrieure d'un droit dont I/EXERCICE seulement eto.it subordonn une permission administrative, tandisque la concession donne naissance au droit dont auparavant celui qui en devient titulaire n'avait mme pas h germe. Quand Vautorisation ri est pas la conscration d'un droit pralable, elle ri est qriune simple tolerance et, par consquent, rvocable AD NUTUM., tandisque la concession confere des droits et ri est rvocable que dans certains cos et pour certaines causes. Laferrire, Cours de droit public et administratif. Paris 1860. ' Batbie se exprime em termos quasi idnticos; ajuntando, porm, a advertncia, de que muitas vezes a lei emprega os alludidos vocbulos autorisao e concesso, um pelo outro. La concession est un acte, par lequel 1'administration subroge ses droits un particulier ou une compagnie. Cest une mesure discrtionnaire qui riimplique aucun droit prexistant de la part du bnficiaire, et qui est la source premire des actions acquises & ce dernier. Elle se distingue de la permission ou AUTORISATIOK en ce qrielle confere au concessionaire des droits, qui ne peuvent pas lui tre enleve arbitraire-1 ment sons indemnit, tandisque gnralement les permissions sont rvocable AD NUTUM. Quelquefois cependant la loi emploie ces mots Tun pour Vautre. Batbie, Precis du droit public et admin. Pariz, 1885.

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De um lado, os Estados, para garantir-se contra a interveno, porventura indbita dos tribunaes judicirios, adoptaram, como systema, inserir, nas prprias Constituies ou nas leis, disposies expressas contendo que toda concesso ou privilegio, qualquer que seja, fica sujeito as modificaes, ou emendas convenientes, ou mesmo revogao, a juizo do Poder Legislativo; de outro lado, os tribunaes judicirios, por sua vez, procuraram dar aos princpios, consagrados no caso Dartmmih, uma applicao mais restricta, limitando a proteco dos privilgios, pela justia, aos seus direitos essenciaes, isto , substancia dos direitos adquiridos (vested rights) pelo concessionrio, conforme s clausulas expressas do instrumento que os conferira, eliminada, porm, toda interpretao extensiva em favor dos mesmos. E para bem assegurar o imprio desta doutrina, se tem agora, como regra da matria, que nem toda concesso importa uma obrigao contractual: mister, antes de tudo, que ella verse sobre cousa susceptvel de ser adquirida, como propriedade, pelo beneficirio. Tratando-se de concesso de natureza diversa, o Estado no fica obrigado a respeital-a de modo intangvel, reservando-se, ao contrario, o seu direito de intervir para melhor regularisal-a, segundo as exigncias occnrrentes do interesse publico. Por exemplo, quando o Estado concede, que s haja uma estrada de ferro ou um s matadouro de gado em determinado districto, a concesso no importa em um contracto, a dizer, em uma obrigao irrevogvel.161 E' a applicao e o desenvolvimento desta concepo jurdica, que tem prevalecido nas decises da jurisprudncia americana, desde mais de meio sculo.

* Hare, American Gonst. Lato, 1.1, p. 606-607; Thayer, Cases, p.1580, nota.
37 R. C

 578 93 d.Num dos casos mais debatidos, sobre a concesso de uma ponte (Charles Biver Bridge v. Warren Bridge, 1837), depois de encarada e discutida a espcie por todas as suas faces, foram consideradas pela Corte Suprema, como razes de decidir, as seguintes : Que o objecto e fim de todo o governo promover a felicidade e prosperidade da communho social, razo, pela qual o mesmo estabelecido, no podendo jamais admittir-se, que o governo tenha em mente diminuir esse seu poder de cumprir o fim, para que fora creado... Que, quando uma associao allega que o Estado abriu mo de semelhante poder (has surrendered), cabe communho insistir (so palavras da deciso) "que um tal abandono de poder no presumvel... salvo o propsito deliberado expresso do Estado de assim fazel-o... Que a existncia do governo no seria de grande valor, si, por inferncias ou presumpes, fosse o mesmo desarmado dos poderes necessrios ao preenchimento dos fins da sua creao, sendo as suas funces prprias transferidas para as mos de associaes privilegiadas. .. Que em virtude das carta-patentes (charters) nenhuns direitos so tirados ao pblico, ou dados associao, alm daquelles que as palavras da carta-patente, em sua intelligencia natural e prpria, lhes devam conferir. E vista do que, apezar de tratar-se, na espcie, de uma concesso fundada em cartapatente, a Corte Suprema deixou de consideral-a, como contracto, propriamente dito, sendo, portanto, a interferncia posterior do poder publico, legitima e incontestvel.162 De data mais recente, nenhum outro exemplo se poderia citar para illustrar o assumpto de maneira mais profcua, do que os chamados Sinking-fund-cases, grande demanda sustentada pela "Union Pacific Bailroad Company v. United States, e a Central Pacific Bailroad Company v. Gallatin'' contra uma lei federal, impondo-lhe a obrigao nova de um fundo de amorws Thayer, ob. cit-, p.,1636.
*

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tizao, no cogitado no instrumento originrio da respectiva concesso. Na exposio da matria, feita segando o pensamento da Corte Suprema, disse o JuizWaite: No ha duvida, que o poder do Congresso, para alterar ou revogar, tem limites. Todos sabemos que elle no pde ser usado para rehaver a propriedade j adquirida em virtude da carta-patente, nem para privar a associao dos rendimentos que tem em virtude de contractos legalmente feitos; mas, como j se decidiu no caso MUler v. The State, esse poder pde ser exercido, e quasi sem limites (to almost any extent) no intuito de fazer realizar os fins originrios da concesso, ou para assegurar a devida administrao de seus negcios, e bem assim para proteger os direitos dos accionistas e credores, etc... De novo, no caso HolyoJce Company v. Lyman, se affirmou esse poder para proteger os direitos do publico, etc... No caso Tomlinson v. Jessup a Corte fora ainda mais explicita, dizendo: A reserva (de poder) affecta iodas as relaes entre o Estado e a associao, e colloca sob a fscalisao legislativa (under legislative control) todos os direitos, privilgios e immuniades, derivados do Estado em virtude da sua carta-patente. Finalmente, em Railroad Company v. Maine, se repete: O Estado se reserva o poder de alterar a carta-patente em todos os particulares constitutivos da concesso feita por elle, inclusive os direitos incorporados, privilgios e immunidades.. . Em Schields v. Ohio, tambm se disse quanto limitao do poder: As alteraes devem ser razoveis ; devem ser feitas de boa f, e consistentes com o objecto e fins da associao. No se deve admittir a oppresso e injustia manifesta, sob o pretexto de alteraes ou emendas... E amparando-se nos julgados alludidos, concluir o Juiz Waite: Pensamos poder dizer com segurana que, quaesquer que sejam as regras que o Congresso possa ter dado na carta-patente originaria da associao, quanto ao governo desta, elle conserva sempre o poder de fazer-lhe modi-

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ficaes posteriores (to stablish by amenments). No poder an-] malar o que tiver sido feito, ou desfazer os contractos existentes; mas poder providenciar sobre o que se deva fazer para o futuro rj e poder dispor sobre o que convenha fazer com relao boca execuo dos referidos contractos.* Mo seria preciso accrescentar, que, em consequncia, foi 0 acto do Congresso mantido pela deciso da Corte Suprema, no obstante importar elle uma obrigao nova ou encargo maior para a associao concessionaria.168 Com essa doutrina das decises judiciarias, confere igualmente a lio dos jurisconsultos mais notveis do paiz. m Cooley ensina que uma carta-patente (a charter) deve ser considerada como concedida sob a condio, de que a associa o fica sujeita aos regulamentos precisos, e a dirigir os seu actos conforme ao que fr prescripto pela Legislatura, desde que as novas prescripes no impeam o goso material do pri vilegio, e sirvam somente para assegurar os fins, para os quaes a associao foi organisada. O limite do poder publico a respeito substancialmente este: "os regulamentos se devem referir aoconforto, segurana e bem-estar da sociedade..."16 Em uma pa lavra, devem affectar ao exerccio ou ao modo de explorar o pri vilegio, e no substancia do mesmo . 1 O professor C. Black ensina igualmente, que o dono de um privilegio ou concesso fica sujeito, no uso de sua propri edade e no goso do privilegio, s leis e instruces convenien tes, ainda que o respectivo valor do privilegio soffra com isso e a sua feio exclusiva seja mesmo infringida.105 Em resumo, tal a doutrina e a jurisprudncia ameri cana acerca das faculdades, que o poder concedente se reserva,.
ls Thayer, ob. cit,, p. 1698 sg. . 184 Cooley, Principies of Const. Zaw, p. 822-28. 165 Black, ob. cit., p. 628 sg.

 ,581 com relao aos direitos adquiridos pelo concessionrio; e os princpios, em que essa jurisprudncia se apoia, merecem, sem duvida, ser consagrados nos arestos da nossa jurisprudncia. Certo, no possvel admittir que o poder publico (legislativo ou executivo) fique por tal modo destitudo de aco relativamente aos direitos do titular de uma concesso, que, dado qualquer acto incidente modificativo da mesma, embora de interesse publico, recaia sobre o Estado, s por isto, a obrigao de responder judicialmente, isto , de prestar uma indemnisao pecuniria, como tantas vezes j tem succedido, por fora de sentenas dos nossos tribunaes. No de razo, nem de justia. A interveno judiciaria nas espcies desta natureza no pde deixar de ser a mais reflectida e cautelosa em attender quelles que, cumulados de favores e privilgios pela munificncia do poder publico, pretendam ainda tirar, desses mesmos favores e privilgios, razes e motivos apparentes para enriquecer custa do Thesouro Publico,sem terem, quasi sempre, cumprido da sua parte as obrigaes ou encargos tomados, como condio de validade efectiva da prpria concesso obtida... Os privilgios, no se ignora, caem todos sob a sanco conhecida do direito romano: QUCB propter necessitatem recepta sunt non debent in argumentum trahi (Dig. 1. 50, tit. 17,162). QUCB a jure communi exorbitar, nequaquani a consequentiam sunt trahena{<s. 28 de R. J. in 6to 5, 12).166 93 e.Sobre a matria de concesses do poder publico, ha ainda um incidente importantssimo, que convm elucidar no momento. E' principio fundamental do direito administrativo, geralmente consagrado nos diversos cdices,que, muito embora o

180

E' tambm de ver: Oooley, Constituitonal Limitations, p. 708 sg.

 582 Governo acceite o papel o parte nos contractos (de concesso de privilgios, de construco de estradas de ferro, de portos, etc)> que faz com os particulares, no se despe por isto das suas funces prprias, ou melhor dizendo, da sua qualidade e fiscal constante dos interesses pblicos. E a razo, porque o mesmo, no obstante ser uma parte contractante, continua a despachar ou decidir as questes concernentes ou as reclamaes da outra parte contractante, a expedir instruces, regular os servios, e at impor certas penas, desde que semelhantes actos se tornem precisos boa execuo do respectivo contracto. Quem contracta com Governo ou poder publico sabe de antemo, que isso assim , e assim no pode deixar de ser; no trata com uma parte, de igual a igual, na inteira accepo destestermos; ainda que, em virtude do contracto, tanto o Governo, como o individuo particular, tenham assumido obrigaes bilateraes reciprocas aos olhos do direito. Por certo que ha um limite posto essa qualidade superior da parte-Governo: este no pode, pela sua vontade exclusiva, alterar a natureza, espcie ou substancia das obrigaes tomadas; no pode igualmente impor ao outro contractante novos encargos e condies, que se no achem, explicita ou implicitamente, previstas nas clausulas do contracto; e si o fizer, commetter uma violao das obrigaes contractuaes, e pela qual ter de responder, como qualquer individuo, segundo s regras do direito commum. Toda vez, porm, que no contracto haja clausulas expressas, reconhecendo ao Governo o uso ou o exerccio de taes e taes faculdades, mesmo de manifesta desigualdade relativamente ao outro contractante, , sem duvida, direito do Governo resolver e agir de accordo com as mesmas, independentemente de qualquer interveno extranha. Por exemplo (j o dissemos em outro logar) de regra, estipular nos contractos com o Governo a clausula expressa, de que o mesmo poder resilir ou declarar caduco o contracto na

 583 hypothese de o outro contractante incidir em determinadas faltas, tambm especificadas no instrumento do contracto. Trata-se, como se v, da figura de direito, que os autores denominam "condio resolutoria expressa", cujo effeito extinguir o prprio vinculo contractual, como si jamais houvera existido.167 A clausula ou condio resolrdiva, diz Laurent, aquella que, quando se realiza, opera a resoluo da obrigao. {Droit Civ.Franais, vol.XVH, p. 128; Cdice Civ.Italiano, art. 1158; Code Napolon, art. 1183; Cod. Civ. Argentino, art, 1100). I Diz-se condio resolutiva aquella, cujo acontecimento resolve ou extingue o direito adquirido ou a obrigao contrahida. (Loureiro, Inst. do Dir. Civ. Br. t. I, 650 ; T. de Freitas, Consol. das leis civis, nota 4a ao art. 512, da 3* edio). Ella pode ser EXPRESSA em quaesquer contractos, porque s partes licito estipular o que no for contrario s leis; mas, quando a mesma no vem expressa, sempre subentendida nos contractos synallagmaticos para o caso, em que um dos contractantes deixe de satisfazer a sua obrigao. (Laurent, loc. Icit., pag. 136; Cdice Civ. Italiano, art. 1165; Code Napolon, cit. art. 1184, etc.) Muito importa no confundir a condio resolutiva expressa com a tacita ou subentendida, quanto aos respectivos effeitos. A primeira, quando existe, opera de pleno direito; a segunda no, sendo necessrio pedir a resoluo do contracto autoridade judiciaria: "Lorsque la condition rsolutoire consiste dans O Proj. do Cod. Civil Brasileiro (ora no Senado) contm: Se depender de condio resolutiva, emquanto esta se nfto realisar, a efficacia do acto jurdico se manter e o direito, que este estabelecer, poder ser desde logo exercido; mas, verificada a condio, extingue-se o direito para o fim de voltar ao seu antigo estado. Paragrapho nico. A condio resolutiva da obrigao pode ser expressa ou tacita; operando de pleno direito no primeiro caso, e, por interpellaao judicial no segundo (art. 124 do Proj. citado).
167

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 584 un vnement futur et incertain, la rsolution est opere de plein droit dn moment o Vvnement est arriv, sans qu'il soit ne-cessaire e la faire prononcer par le juge" (Rogron, Coe Civile Explique, ao art. 1183). La condition rsolutoire, dont nous nous occupons, s'applle "expresse", parce qu'elle est stipule par les parties contractantes. Ce qui la caractrise et la istingue e la condition rsolutoire tacite... c'est qu'elle opere e plein roit. (Laurent, Droit Civil JFranc, p. 129).168 les jja condio resolutoria fica o contracto, desde logo, em execuo com todas as suas consequncias, como si a obrigao fosse pura... Verificada, porm, a condio, o contracto resolve-se , como diziam as leis romanas, ou se desfaz, como diz o Cdigo, e as cousas voltam ao estado em que se achavam antes de se celebrar o contracto; como se o contracto no houvera existido (J. Dias Ferreira, Cdigo Civil Port. annot, art. 680). I II y a deux sortes de conditions rsolutoires; celles qui oprent de plein droit la rsolution envisage, et celles qui n'oprent cette rsolution que par sentence du juge... Quand la condition rsolutoire expresse s'accoraplit, elle opere de plein droit, sans qu'il soit besoin de recourir la justice.Theophile Huc, Comm. Theorique et Pratique du Code Civil, t. VII, pag. 351. II La condizione resolutiva veriflcata estingue TOSTO ED IPSO JURE il contratto, insime con le obbligazioni che ne derivavano. Giorgio Giorgi, Teoria elle Obbligazioni, vol. IV, pag. 425.1 Este ultimo autor, depois de analysar as diversas modalidades da matria e de provar que no direito romano s fora conhecida a oondio resolutoria expressa (lex commissoria) e no tambm a tacita, como querem outros, accentura juntam ente, que esta segunda condio differe da primeira em quatro cousas: Ia) la resoluzione dei contratto non aw-iene IPSO JORE, ma per dichiarizione dei giudice ; 2') la parte, verso cai non stato e seguito il contratto, ha la soelta di pretendere 1'adempimento o di chidere la risoluzione coi danni e interessi; 3a) la risoluzione deve ossere domandata ai tribunale ; 4a) il tribunale, oltre a refutaria assolutamente, pu concedere ai convenuto inadempiente un termine per eseguire il contratto. A' differenza delia condizione resolutiva vera e prpria, il patto sottintteso... non opera mai DI DIRITTO, n rimette IPSO FACTO le cose nello stato antecedente ai contratto...Ob. cit. p. 213. Bn dsant que la condition rsolutoire stipule dans un contract opere la rvogation de 1'obligation, le Cod. CIv. indique qu'il y a, au moment de 1'accomplissement de cette condition, un droit acquis en faveur du

I 585 Entende Van Wetter, que o effeito da condio resolutiva resulta da prpria vontade das partes, as quaes quizeram que, realizada certa condio, o contracto se tornasse nenhum (annanii), que fosse reputado lettra morta, ut res inempta esset, na expresso enrgica dos jurisconsultos romanos; sendo tal a fora da resoluo ou da condio resolutiva, segundo esse direito, que no s fazia reverter ao tradens a propriedade da cousa pleno jure, mas ainda se considerava, como si ella no houvesse jamais sahido do seu dominio (loc. cit. p. 309). De certo, si a condio resolutiva expressa opera ipso jure, porque ella, sendo a vontade dos contractantes, deve, por isso mesmo, obrigal-os; ao passo que, na condio resolutiva tacita ou subentendida, a cousa differente. Desde que no contracto no vm expressa semelhante vontade, seria con tra os principios de boa razo e justia, que uma das partes se arrogasse o arbtrio, no s para pronunciar sobre o facto con stitutivo da resoluo do contracto, mas ainda para decidir, sobre a procedncia das suas razes, sobre o momento preciso da resoluo, e sobre os effeitos desta decorrentes. 9 Occupando-se ainda deste ponto em particular, dissera Laurent: Qu'elle est la raison de la diffrence? Le motifpour leguei la condition rsolutoire expresse opere de plein droit ne reoit pas dJapplicatibn & la condition rsolutoire tacite. Si la condition rsolutoire stipule par les parties opere de plein droit, est que telle est leur volont, et leur vlont tient lieu de loi. stipulant sans qu'il soit besoin de recourir aux tribunaux (C. App, de Bru-I xelles 11 fev. 1820, 5 juillet 1826; C. App. de Lige 6 setember 1825; C. App. de Gand 4 juin 1833 ; ap. Grard, Code Civil explique par la Jurisprudence, art. 1184). Si la condition rsolutoire se ralise, le contrat principal est rsolu avec effet rtroactif; il est cens n'avoir jamais t conclu: les parties doivent etre rtablies dans 1'tat lequel elles se seraient trouves, si elles n'avaient pas contract. {De lege commissoria, D. 18, 3,1, 5; apud P. Van Wetter, Les Obliyations en droit romain, t. H, p. 202).

586 La condition rsolutoire tacite est sous-entendue par le lgislateur, elle se fonde sur des considerations d'equit, plutt que sur des motifs de droit; or Vequit qui la justifie ri est pas une cause absolue de rvocation, ce sont les circonstances que justifient la rsolution; mais ces circonstances peuvent tre telles, que la rsolution ne doive pas tre prononce... Voil pour quoi le juge doit intervenir pour aprcier les fajts. (Droit Civ. Franc., t. cit. p. 146).169 fl 93 f. No entanto, a despeito da firmido inconcussa do principio, "que os contractantes podem ajuntar aos seus contractos as condies ou clausulas que bem lhes paream, e estas clausulas ou condies formaro parte integrante dos mesmos contractos" (Cod. Civ. Port. art. 672), isto , que toda clausula contractual, no sendo proliibida em direito, constitue lei entre as partes contractantes, pacta vestra leges vestrte; facto, que os tribunaes do paiz tem entendido de modo diverso, recusando ao Governo o direito de declarar a caducidade ou resciso dos contractos, em que parte, declarando-o, pelo contrario, obrigado a recorrer autoridade judiciaria em toda e qualquer hypothese de resciso. 17 Pretende-se que, usando de semelhante faculdade, o Governo, alem de fazer de juiz e Com relao doutrina e jurisprudncia que vimos de affirmar, se pode ainda ver: Giorgi, Ob. cit., p. 218 e notas ibi.; Larombire, Theorie et Pratique des Obligations, t. III, p. 37 e 38; Dalloz, Dicition. de Jurisprudence, verboCondition, 7; Lawrent, Loc. cit., p. 157 a 159; Toulier, Theorie du Code Napolon, t. VI, p. 554; Delvincourt, Cours do droit civil, t. II, p. 133 e 487; Gallavresi, La Condizione Risolutiva sottintesa, p. 38; Cattaneo, Cdice Civile Italiano, t. III, p. 858-9; L. Borsari, Comm. dei Cdice Civile Italiano, vol.III, p. 395. 170 Alem das decises, que j foram citadas, de ver: Acc, do Sup. T. Federal, n. 666 de 30 novembro 1901, que confirmou uma sentena, pela qual se negara ao Governo de um Estado o direito de declarar caduco o contracto, em que era parte, no obstante haver nelle clausula expressa, que assim o autorisava nas ciroumstancias previstas.
169

 587 parte ao mesmo tempo, exercitaria um acto de jurisdico contenciosa administrativa, 'cousa, que no existe mais em nossa legislao... Esta razo de decidir nos parece manifestamente inadmissvel. Porquanto o Governo, expedindo o acto que declara rescindido o contracto, ex-vi de clausula nelle expressa com esta fora e efteito, nada mais faz, do que agir, como parte no contracto, do mesmo modo, que poderia fazer o outro contractante, si a declarao da resciso ou caducidade estivesse estipulada em seu proveito. O Estado, muito embora sujeito s disposies do direito civil nas suas relaes contractuaes, no fica, por este facto, privado de exercer faculdades, que os prprios particulares podem ter ou exercitar entre si sob a sanco do referido direito. No s isto: fallando em geral, a entidade-Estado, mesmo nas relaes contractuaes, no se pde despir totalmente da sua qualidade de poder publico, como acima se disse, e muito menos seria admissvel a ida de considerai-o incapaz de fazer effectivo o prprio direito, expresso nas clausulas do contracto, alis em casos, nos quaes o prprio individuo particular poderia fazei-o contra o Estado!.. .171 E' livre, inteiramente livre, ao outro contractante acceitar, ou no, a concesso ou contracto, em que haja a condio ou clausula reslutiva em favor do Estado; mas, uma vez estipulada e acceita de modo expresso, ella torna-se lei, cujas consequncias o mesmo contractante fica necessariamente obrigado. Assim como o concessionrio ou contractante pode invocar as demais clausulas do contracto ou concesso para exigir do Estado a efectividade de todos os direitos e vantagens, que se acham consignadas em sen favor; assim tambm, fica elle
171

Vide: Hic, p. 570 sg.

 588

sujeito sanco ou penas, igualmente estipuladas, dando-se porventura a infraco das obrigaes, que livremente contratura. O predomnio da theoria do individuo contra o Estado no menos prejudicial, do que o da tbeoria do Estado omni\ potente: si desta pode resultar a absorpo dos direitos individuaes; por aquella ficaro impossibilitadas as garantias reaes da ordem e do bem publico. In mdio consistit virtus. E exprimindo-nos desta sorte, nutrimos a convico de defender os interesses da justia, do mesmo modo e com igual convico, com a qual em outras partes deste trabalho procur mos sustental-os, affirmando o principio da responsabilidade civil do Estado na leso dos direitos individuaes por actos dos seus representantes. fe* M Agora, para melhor completar as nossas consideraes sobre a matria da interveno judiciaria, no devemos encerrar o presente capitulo, sem fazer tambm ligeira referencia aos remdios processuais, a que o individuo poder recorrer contra os actos lesivos da Administrao Publica.
4. FORMAS DA INTERVENO JUDICIARIA

94. ACES ADMITTIDAS EM DIREITO. Quando um individuo, lesado nos seus direitos individuaes por acto ou facto de um funccionario publico, no preferir levar a sua reclamao ou pedido de reparao perante a prpria autoridade administrativa competente, ou quando se no conformar com a deciso da mesma a esse respeito, poder propor livremente a sua aco judicial contra o funccionario, contra o Estado, ou contra um e outro juntamente, do mesmo modo, que si a leso lhe fosse feita por um outro individuo particular. Tal felizmente a lei do paiz.

 589 Si o objecto do litigio fr somente a reclamao por perdas e damnos, a aco competente a ordinria, a qual, como sabe-se, o meio processual consagrado para todos os casos, em que a lei no haja assignalado uma aco especial (Dec* n. 737 de 1850, art. 65; Dec. n. 848 de 11 out. 1890, art. 117). Si o lesado, porm, tiver em vista conseguir, antes de tudo, a annullao do acto lesivo, a aco competente a do processo especial, estabelecido e regulado no art. 13 da lei n. 221 de 20 de novembro de 1894. Mas, quer numa, quer noutra das hypotheses, o juiz ou tribunal ter indiscutvel competncia, no s, para conhecer e julgar da validade da lei, regulamento, ou outro acto administrativo, de que provenha a leso do direito individual, como tambm, para assegurar o mesmo direito, conforme razo e a justia da causa. Quanto aco especial da lei n. 221 importa observar: nella se declara que a aco poder ser desprezada in limine, si houver decorrido um anno da data da intimao ou publicao da medida que for objecto do pleito (art. 13, 5o) ; mas, desta disposio no resulta por forma alguma, que, decorrido esse prazo, o direito do individuo lesado fica ipso facto prescripto. Certo, que no. O que a parte interessada perde, na hypothese, apenas a faculdade de usar da aco summaria estabelecida na referida lei-, quanto, porm, ao seu direito, objecto do pleito, este subsiste do mesmo modo; podendo, portanto, ser allegado e assegurado em juizo por meio de aco ordinria. Neste sen* tido j se acha, com effeito, firmada a jurisprudncia por deci ses diversas do Supremo Tribunal Federal.178 B Talvez convenha tambm dizer, que, na falta de disposio particular de lei em contrario, a prescripo do direito O S. T. F. assim tem decidido, alem de outros, nos seguintes Accordaos -. de 3 e 20 outubro, 10 novembro 1900; 23 abril, 19 junho, 18 setembro e 27 novembro 1901 ; 14 maio, 21 junho e 16 agosto 1902; 30 maio, 1 agosto, 5 setembro e 13 novembro 1903; 5 outubro 1904, eto.
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 590 do individuo, lesado por um acto administrativo, a trintenaria do direito commum.178 Outra questo que se tem levantado a propsito da aco creada pela lei n. 221 a de saber, si se pde cumular o pedido da annullao do acto, objecto fundamental da aco referida, com o de indemnisao por perdas e dam nos. Sem duvida, diremos da nossa parte. A indemnisao uma simples sequencia lgica da annullao do acto administrativo, que lesara o direito individual. Nem d'outro modo se daria inteiro cumprimento ao disposto no art. 13 9o da lei, onde se declara expressamente, que o fim da sua annullao pela autoridade judiciaria o de assegurar o direito do autor. Como assegurar um direito, que foi lesado, seno, dando-se a devida reparao ao seu titular ? Por isso mesmo, que no compete autoridade judiciaria o direito de obrigar o poder executivo a fazer dado acto que lhe seja privativo, como por exemplo, o de renomear ou reintegrar o fuuccionario demittido, indispensvel garantiro individuo a effectividade de uma indemnisao, que corresponda leso soffrida com os effeitos do acto arguido, e agora annullado por meio da aco proposta. E' isso de evidente justia. 94 a.INTERDICTOS POSSESSRIOS. Surge, entretanto, uma questo importantssima: a de saber, si ao lesado por acto da administrao publica cabe o direito de requerer remdio judicirio de natureza preventiva, para obstar desde logo o prprio acto ou os seus effeitos immediatos? Ou em termos mais breves, si so admissveis os interdictos possessrios ou prohibitorios contra os actos administrativos... E' exclusivamente deste ponto, que ora vamos tratar nesta parte final do nosso trabalho.
" Vide alem de outros: S. T. F. 30 maio 1903, e 5 outubro 1904, etc.

591 A jurisprudncia, geralmente seguida no paiz, se podia dizer, quasi sem excepo aprecivel, fora sempre a de que o interdicto do direito civil, commummente conhecido debaixo do titulo de mandado de manuteno ; s podia ter logar para o fim de proteger um direito real, cuja posse se achasse, porventura, perturbada ou ameaada de esbulho. Esta jurisprudncia assentava, antes de tudo, em texto expresso de lei (Ord. liv. II, tit. 78, 5), que resa: Se algum se temer de outro, que o queira offender na pessoa, ou lhe queira sem razo occupar e tomar suas cousas, poder requerer ao juiz que segure a elle as suas cousas do outro que o quizer offender, a qual segurana lhe o juiz dar; e se depois delia elle receber ofensa daquelle, de que foi seguro, restituil-o-ha o juiz e tornara tudo o que foi commettido e attentado depois da segurana dada, e mais proceder contra o que a quebrantou e menosprezou seu mandado, como achar por direito . Na applicao deste texto, os juizes e tribunaes s se consideravam competentes para conceder o interdicto possessorio, em vista da necessidade de garantir a posse de cousas corpreas ou a quasi posse de direitos reaes, e no, em favor de outros direitos ou interesses differentes.17* Mas, uma vez ampliada a competncia do judicirio na Republica, para conhecer e julgar da validade das prprias leis e dos actos administrativos, nos casos de leso de direitos individuaes, se procurou fazer valer a preteno de que nessa competncia geral do judicirio se devia considerar includa a faculdade particular de expedir interictos prohibitorios contra
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Cf. Ord. liv. Hl, tit. 48, princ No se ignora que juizes houve, mesmo no tempo do Imprio, que nao duvidaram applicar o remdio possessorio proteco de direitos pessoaes; mas o procedimento isolado de um ou outro juiz neste sentido no foi jamais recebido, como argumento procedente contra a jurisprudncia geral e constante sobre a matria.

 592 os actos da Administrao, desde que delles resultasse ameaa de leso ao alheio direito, qualquer que este fosse. Neste sentido j so, com efeito, relativamente numerosos os casos, em que as partes interessadas tem impetrado, quer s justias estadoaes, quer s justias federaes, o remdio extraordinrio da manuteno em favor dos seus direitos, muito embora no concernentes posse ou quasi posse de cousas corpreas. E ainda que taes pedidos tem sido muitas vezes desattendidos, em todo caso, como exemplos da concesso de interdictos prohibitorios contra os actos da Administrao, se podem citar, alm de outros, os seguintes: Despacho do juizo seccional do Districto Federal de 6 de junho de 1896 contra a execuo do decreto do Poder Executivo n. 2291 de 28 de maio do mesmo anno, expedido em favor da Companhia Docas de Santos, que se considerou offendida nos seus direitos de concessionaria, relativamente ao servio de descarga no porto de Santos e encaminhamento das mercadorias para a Alfandega de S. Paulo, e ao pagamento das respectivas taxas de capatazias e armazenagens, pertencentes sobredita Companhia.175 Despacho do mesmo juizo de 27 de julho de 1896, mandando manntenir na posse de suas cadeiras e funces a 16 lentes da Escola Polytechnica da Capital Federal, que haviam sida suspensos disciplinarmente por trs mezes, em virtude de decreto do Presidente da Republica de 15 do referido mez. O Governo no consentiu no cumprimento do mandado judicial, por consideral-o attentatorio da harmonia e independncia dos poderes constitucionaes (art. 15 da Constituio), dizendo a respeito: Seria admittir, no caso vertente, a eliminao comO dee. n. 2291 foi mais tarde revogado pelo dec. n. 2960 de 28 de julho de 1898; de modo que o 8. T. P. nfto chegou a pronunciar-se-sobre o caso em gro de recurso de appellafto, alias j interposta.
1,6

 593 pleta, a suppresso absoluta do acto do Poder Executivo, por ffeito de um simples mandado judicial, tratando-se, como se trata, do exercido de attribuies da privativa competncia daquelle Poder, classificadas entre os actos prprios do poder governamental, praticados no interesse do Estado, da ordem, e da utilidade publica, e que derivam ex jure imperii.m Por sua vez o Procurador da Republica na seco do Districto Federal excepcionara o juiz de incompetente para a expedio do mandado prohibitorio.m
Av. do Ministrio do Interior e Justia de 30 de julho de 1896. O decreto da suspenso fora do teor seguinte: O Presidente da Republica : Considerando que os lentes da Escola Polytechnica adiante mencionados, em documento assignado e publicado pela imprensa, e foi confessado em offlcio dirigido ao director da mesma escola, declararam que, achando-se promptos para os demais trabalhos escolares, resolviam todavia no comparecer s aulas emquanto pelo referido director no fosse apurada a verdade no inqurito determinado e solicitado pela congregao em offlcio -de 18 de maio ultimo ; e que, outrosira, o corpo docente repu taria sem fundamento as accusaes do que fora alvo, voltando ao exer ccio de suas funces lectivas, si no prazo de 15 dias o director no ti vesse dado cumprimento commisso de que o Governo o incumbira; Considerando que a declarao e notificao acima descriptas e confirma das pela ausncia dos ditos lentes importam uma inverso da hierarchia administrativa e, alm de oppr embarao ao funccionamento regular da escola, constituem uma infraco proposital s disposies regulamentares, pela interrupo das aulas, que no podem ser suspensas por acto de mem bros da congregao reunidos anarchicamente e fora dos termos previstos no cdigo de ensino ; Considerando que nestas condies os mesmos len tes so passveis das penas estatudas no art. 57 do cdigo citado, por terem faltado ao cumprimento de seus deveres nos termos do art. 52, e que pela anormalidade das circumstancias compete ao Governo tomar conhecimento directo do facto, independente da audincia da congregao, visto cons titurem os lentes signatrios das declaraes indicadas a maioria da mesma congregao: Resolve suspender, por trs mezes com privao dos venci mentos, aos lentes da Escola Polytechnica do Bio de Janeiro... \\ Os fundamentos da excepo apresentada pelo Procurador da Republica, rgo do Governo, foram os seguintes c 1: Que os oxceptos foram suspensos por trs mezes, com privao de vencimentos, dos cargos de lentes da Escola Polytechnica desta Capital,
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R. C.

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Entretanto, no coube ao Supremo Tribunal Federal a occasio de se pronunciar sobre o mrito de to importante questo.
por acto expedido pelo Governo da Unio em 15 de julho prximo findo e> publicado a 16 do mesmo mez no Dirio O/ficial... 2.o Que os motivos que obrigaram o Governo a tomar essa medida da urgente disciplina e ordem publica, constam dos considerandos que acompanharam o mesmo acto e aqui se do em substancia: I a) Terem os exceptos em documento que assignaram e publicaram pela imprensa, e cuja autoria confessaram em offlcio dirigido ao Director daquella Escola, declarado suspender o exerccio de snas fnnces pelo prazo de 15 dias, findo o qual reassumiriam esse exerccio, si o alludido director no houvesse dado cumprimento coramisso de inqurito de que 0 Governo o incumbira, caso em que comminaram reputariam, outrosim, sem fundamento as accusaos de que haviam sido alvo; 1 6) Importar semelhante procedimento, acompanhado da ausncia doa exceptos, em uma inverso da hierarchia administrativa, oppr embaraos ao funocionamento regular da Escola e constituir, portanto, uma infraco proposital das disposies regulamentares, pela interrupo das aulas, que no podiam ser suspensas por acto dos membros da Congregao, reunidos anarchicamente fora dos termos previstos no Cdigo do ensino. 3. Que a oocurrencia desses gravssimos factos justificou amplamente a medida do Governo, applicando aos exceptos as penas estatudas no art. 57 do Cdigo citado, por isso que, sem duvida alguma, faltaram de modo mais flagrante e estranho ao cumprimento de seus deveres, nos termos do art. 52 do mesmo Cdigo. 4. Que a censura que os interessados fazem ao acto governativo por no ter sido precedido de audincia da Congregao, inconsistente e ao ultimo ponto pueril, dada a anormalidade de circuinstancias que requeriam as mais promptas providencias, e verificado o facto de constiturem os lentes, incursos naquellas penas, a maioria da mesma Congregao. 5.0 Que entretanto os exceptos, sob o fundamento de que esse acto do Governo da Unio os esbulhou do exercido legal dos seus cargos, requereram e infelizmente obtiveram deste respeitvel juzo ura mandado de manuteno de posse do exerccio dos ditos cargos, isto , do direito quelle mesmo exerccio, de que se davam por esbulhados. 6. Que, como se v, a manuteno requerida era contradictoria cora o facto allegado e real de que o acto governativo trouxe em si mesmo a perda, postoque temporria, da posse em que os exceptos inconherentemente pediram para ser manutenidos. 7. Que, com eCfeito, essa perda consummou-se no dia em que o DirioO/jtcial publicou o acto da suspenso, por isso que desde logo tornaram-se-

 595 Despacho do juizo dos feitos municipaes de 18 dezembro 1899 (Districto Federal), concedendo mandado de manuteneffeetivas as ditas penas nos termos do art. 5 do Dec. n. 572 de 12 de julho de 1890. 8. Que a predita publicao teve lugar em 16 de julho prximo passado, emquanto que a manuteno s foi requerida em 25 do mesmo mez. 9. Que nestas condies, o mandado prohibitorio no podia ser legalmente concedido, porquanto os decretos de tal natureza apenas se destinam a obstar perturbao imminonte da posse e, no caso, como os prprios exceptos confessam, perdido o direito de exercido por cuja posse reclamavam, j o esbulho se havia realisado, si merecesse tal nome um acto legitimo de poder executivo, uma providencia de todo o ponto necessria na situao anormal e deprimente creada pelos exceptos em prejuzo do ensino e do prestigio da autoridade, prestigio que penhor do bem commum. 10. Que, se esbulho tivesse havido, o remdio prprio para reparal-ol seria dentro de anuo e dia, no o interdicto relinendce ou aco de manuteno, mas o interdicto recuperandce ou aco de fora nova expoliativa. E' este exactamente o direito que a Lei n. 221 de 20 de novembro de 1894, art. 13, 16, lettra 6, declarou em vigor quanto as aces possessrias, porque eile, e no outro, o estatudo pelas Ords. L. 3o T. 48, T. 78 3 e L. 4, T. 58, pr. e da lio uniforme de todos os praxistas (Ribas, Acc. Poss. cap. VII, pag. 288 o Consol. das Leis do Proc. Civ. 746 e seguintes ; Corroa Telles Doutr. das Acc. 185 e 189; Paula Baptista, Theor. e Pract. do Proc. 31.) 11. Que ainda quando fosse cousa possvel e razovel o mandado prohibitorio de um facto consummado, a manuteno da posse de que os prprios exceptos se declararam esbulhados, no seria comtudo tal procedimento suffragado pelos preceitos da nossa legislao nem pela doutrina dos tratadistas, que no admittem aces de posse quando esta no seja : a) de cousa movei; 6) de cousa imtnovel; c) de direitos reaes desmembrados de domnio (Ord. L. 2 T. Io 2o; Ribas, Ac. Poss., cap, VI, pag. 261 e Consol. cit., art. 746 e 756; Paula Baptispta, obr. cit., 30 e 81). 12. Que o Supremo Tribunal Federal tem sentenciado uniformemente no mesmo sentido, como se v dos accrdos ns. 113 e 163, ambos publica dos no Dirio Official de 31 de julho ultimo, ambos com perfeitssima applicao espcie que se discute. 18. Que, no tocante ao direito estrangeiro, no necessrio recorrer a textos das differentes legislaes dos povos cultos para o convencimento saciedade, de que essencialmente no differo da lei ptria no assumpto de que se trata; bastando transcrever as seguintes palavras do eminente jurista P.Cogliolo:Evidentemente solo i diritti reali sono capaci di possesso.

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o em favor de Carlos Custodio Nunes contra o acto do Prefeito, que o intimara fechar um matadouro. O interdicto manutenira
H diritto cannico per e la pratica antica forence 1'estendevono ai diritti episcopali; ai titoli nobiliari e ai diritti pnblici. La troppa estensione dei conceti flnisce, col distruggerli; impropriamente si parla pur di propriet di crediti, ma tutto il diritto ariano invece impermiato sopra la norma che la propriet si ha sola sulle coso corporali e su le universita di cose; il possesso pu aversi solo sopra le cose x> sopra gli iura in re aliena (Filosofia dei Diritto Privato, 2a ed. pag. 203). 14. Que, assim destituido de todas as condies legaes do remdio pro * hibitorio, o mandato concedido tomou a feio de mero acto administrativo ou gracioso em matria excedente da jurisdico e, portanto, fora da competncia deste respeitvel juzo, que certo no tem autoridade, diga-se com o devido respeito, para annullar directamente, na ausncia de processo regular, um decreto que o Presidente da Republica expediu no pleno exerccio das suas attribuies constitucionaes. (., 15. Que taes attribuies no so, bem de ver, isentas de condio e, antes, tm a norma de seu exerccio traada na Constituio e nas leis; mas da utilidade e necessidade dos actos em virtude delias praticados, no momento em que estes se produzem, s juiz o poder executivo, porque a elle mais directamente confiada a gerncia dos negcios pblicos e a defeza dos interesses sociaes. 16. Que si a suspenso merecida dos exceptos partiu, como indubitvel, de autoridade competente, esta, somente esta, poderia ter sido requerida a no execuo immediata do acto de 15 de julho prximo findo, uma vez proposta e admittida a aco prescripta no art. 13 da Lei n. 221 de 20 de novembro de 1894. 17. Que tomada a providencia indicada no 7 do cit. art. 13, a autoridade administrativa, impetrada para suspender a execuo da medida prejudicial, pde desattender o pedido, fundando-se em razes de ordem publica. 18. Que, em tal caso, a aco proposta e admittida, na forma daquelle artigo, prosegue nos seus termos ulteriores e, s afinal, verificada a iIlegalidade da resoluo ou acto que se impugna, ser este annullado para o fim de reparar o direito do autor (cit. art. 9o). 10. Que a doturina contraria a que estamos sustentando no encontra apoio na razo, no direito ptrio, nem nas leis e nos costumes dos povos estrangeiros, ainda daquelles cujas instituies politicas mais se assemelham das nossas. 20. Que no tem uma tal doutrina o mnimo fundamento racional, por isso que seria dito de ingovernavel o paiz onde cada cidado, munido de um

 597 o requerente na posse do matadouro e no direito de matana, intimado o Prefeito Municipal para no mais turbai o.
mandado prohibitorio ou de manuteno do direitos pessoaes, obtido com uma simples petio, suspendesse e annullasse a aco dos poderes constitudos, a pretexto de leso nos seus interesses, leso que alis podia vir a ser regularmente remediada. 21. Que tambm no favorecida, por nenhuma disposio de direito positivo, nem to pouco por qualquer preceito da Constituio Federal, que, antes, energicamente a repelle quando no art. 15 consagra a harmonia e a independncia dos differentes poderes polticos; e assim perfeitamente o comprehende a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, como se pde ver deste doutssimo considerando de um dos accordosj citados proferidos por unanimidade de votos: . . . a expedio do mandado re-| querido pelos aggravantescom o intuito formal de impedir a execuo das citadas disposies da Lei n. 359 de 1895 e do Regai. n. 2253 de 1896 importando de facto a suspenso destas, constituiria um attentado contra a Harmonia e independncia dos poderes declarados pelo art. 15 da cit. Const., rgo da soberania nacional, subordinando ao Judicirio o Legislativo e o Executivo . 22. Que igualmente verdade no ser a doutrina acceita por este respeitvel juizo,a das leis e jurisprudncia estrangeiras, como se poderia provar com arestos de tribunaes e opinies abalisadas de escriptores europeus, se no fosse preferivel apontar aqui o que, em matria idntica da quento debatida, escreveu um publicista da grande Republica Americana: c It may be proper to say here that the executive in theproper i&charge ofhis duties under the constitution is independent of the courts as he is of the legislative (Cooley, Constitucional Limitations, Cap. VII, p. 193). 23. Que o writ of mandamus de que tamanho cabedal se fez na petio dos exceptos, no tem a mais ligeira applicao ao caso occurrente, j por sua natureza, j pelo fim a que se destina. 24. Que esse inapplioavel, por sua natureza espcie controversa, e isto conclue-se do que a respeito de tal recurso extraordinrio da legislao americana disse o notvel publicista James High, nas palavras abaixo transcriptas, afirmando quepara todas as questes que exigem uma providencia offlcial ou que ficam nos limites de um razovel arbtrio concedido pessoa a quem a lei confere um direito, o mandamus no existe, quer para coarctar o exercido daquelle arbtrio, quer para influir sobre a deciso que afinal ser dada. The rule is that in ali matters requiring the exercise of offlcial judgment or resting in the sound discretion of the person to whom a uty is confided by laxo, MANDAMUS WILL NOX LIE either to control the exercise of that discretion or to determine upon the decision ichich shall be finally given *

 598 Despachos expedidos no mesmo anno de 1899, pelo juizo referido, mandando manutenir as emprezas de divertimento publico Fronto Lavradio e Sport Boliche Moderno, contra o

(A Treatise On Extraordinary Memedies. Embracing Mandamus, Quo- Warrants and Prohibitions, 2a ed. Chicago, 1884). 25. Que tambm, por seu objecto, no tem o mandamus applicao hypothese destes autos, o que se verifica do facto de ser aquelle recurso somente destinado a supprir a lei, quando esta nenhum remdio estatue contra certas perturbaes resultantes a failure o f justice and defect ofpolice; falta, porm, que no se d entre ns, no caso de que nos oceupamos, attenta a disposio terminante do art. 13 7 de lei n. 221 de 20 de novembro de 1894: The bject ofa mandamus is to preveni disorder from a failure of justice and defect ofpolice, and should be granted in ali cases where the law establishes no especific rentedy and where in justice should be one. * (Rex v. Barker. Bur. 1.26; e Blackstone, Com. 110). 26. Que ainda quando tivesse entre ns existncia legal o tvrit of mandamus e fosse elle remdio prprio ao caso dos exceptos, o que formalmente contestamos, no foi de modo algum observado o processo por meio do do qual elle concedido pela legislao americana. 27. Que, com effeito, o mandamus sempre expedido de maneira al ternativa autoridade (o que alis no foi praticado pelos exceptos, nem supprido pelo juiz) que o deve responder, afirmando ou contestando a expo sio do facto allegado pelo requerente e, s depois de processado e julgado o feito, que se expede o mandamm com o caracter peremptrio: d'aqui as denominaes alternative torit e peremptory torit: o que tudo se colhe da seguinte lio: The peremptory writ of mandamus is the final or ab soluto mandate of the court, directing the performance of some offkial act or duty on the part of the KESPONDENT UPON HIS FAILURE TO MAKE A SATISpag. 422). 28. Que, portanto, o alludido mandado prohibitorio, ou de manu teno de posse de exerccio no emprego publico, a todos os respeitos illegal. 20. Que o remdio contra o acto do Governo, reclamado pelos exceptos, no podia absolutamente ser concedido por este respeitvel Juizo, uma vez que, nos termos do art. 18 7. da Lei n. 221 citada, s ao mesmo Governo compete suspender a execuo do acto ou medida que houver administrativamente expedido, como se v dos termos do indicado paragrapho: A requerimento do autor, a autoridade administrativa em questo
FACTORY RETURN TO THE ALTERNATIVE WRIT PREVIOU8LY GRANTED (obr. CtM

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acto do Chefe de Policia prohibindo a venda de poules e limitando as horas de funccionamento das respectivas diverses.178
suspender a sua execuo si a isso no se oppuzerem razes de ordem publica. 30. Que competncia matria etricti jris e que por nenhuma disposio de direito, expressa ou implcita, foi ella conferida a este respeitvel jnizo, na hypothese de que se trata. Nestes termos, ou nos melhores de direito, deve a presente excepo ser recebida e julgada provada, para o fim de se reconhecer este juizo in competente no procedimento contra o excepiente intentado, pagas as custas pelos exceptos. Rio, 6 agosto 1896. Esmeraldino Olynvpio de Torres Ban deira, procurador seccional interino. m No seria preciso dizer, que a transcripo, que vimos de fazer, obedece ao intuito de conservar a memoria de um caso de interveno judi ciaria, cujas razes e motivos serviro, sem duvida, para illnstrar outros casos, porventura occorrentes da mesma espcie. Infelizmente no se sabe, qual seria a ultima palavra da justia no caso sujeito.Porquanto, decor rido todo o periodo da suspenso dos lentes sem ter havido deciso judi ciaria a respeito, e tendo elles reassumido o exercioio das suas cadeiras, a questo teve o seguinte epilogo: O Governo aposentara dous dos lentes alludidos, mandando, quanto aos demais, oancellar-lhes a nota, e retirar igualmente as penas impostas a alguns alumnos, implicados no incidente. Vide: Decs. de 15 novembro 1896. 178 Nas recentes leis do Congresso Federal n. 939 de 29 dezembro 1902 e u. 1101 de 19 novembro 1903 sobre a organisao do Districto Federal se acha disposto: "No podem as autoridades judiciarias, quer federaes, quer locaes, modificai' ou revogar medidas e actos administrativos, nem conceder interdiotos possessrios contra actos do Governo Municipal exercidos rationi imperii". O Dec. legislativo n. 1151 de 5 janeiro de 1904 contm disposio anloga em favor dos actos da autoridade sanitria, aecrescentando, alm da prohibio dos interdiotos possessrios, a de no poder a autoridade ju dicial modificar ou revogar os actos administrativos ou medidas de hygiene e salubridade por ella determinadas nesta qualidade (Dec. cit., art. Io 20 -e Dec. n. 5156 de 8 maro 1904, art. 288). No entanto, o Dec. legislativo n. 1185 de 11 junho 1904 autorisa expressamente e regula a concesso de mandado de manuteno ou interdicto prohibitorio em matria de impostos interestadoaes (art. 6 a 10). No preciso relembrar, quanto incerto o alcance das disposies eitadas, declarando o acto administrativo fora da jurisdioo judiciaria ratione imperii. J se disse bastante a esse respeito em outros logares

 600 Despachos do juizo seccional do Districto Federal de 5 outubro e 28 dezembro de 1901, e de 2 janeiro e 1 fevereiro de 1902, concedendo mandados de manuteno (separadamente) a Luiz C. d'Albuquerque e ao Baro de Mesquita, para introdeste trabalho. Mas para ver-se, que o fundamento assignalado pelo legislador nfto tem, effectivamente, o valor pratico, que se pretende, bastar ajuntar, que, nfto obstante os termos imperativos das leis ns. 939 e 1151 em favor dos actos administrativos, tanto a justia local, como a federal, j tiveram ensejo de intervir posteriormente; sendo, alis, dos que se costuma qualificar de verdadeiros actos de imprio, os actos, contra os qaaes fora solicitada a proteco da autoridade judiciaria. Eis aqui, como a Corte d'Appellao do Districto se exprimira sobre a matria em questo: 5 Accrdam em Camar Civil e Commercial da Corte de Appellao: Que vistos era mesa, relatados e discutidos esses actos, em que aggra-vante Jos Joaquim da Costa Simes e aggravada a Fazenda Municipal, do provimento ao aggravo tomado por termo a fl. 10 para o effeito de mandar como mandam que o Juiz a quo, reformando o despacho aggravado, proferido na petio de fl. 2, defira o pedido nella exarado; porquanto, roferindo-se o art. 16 da lei n. 939 de 1902 aos actos do Governo Municipal exercidos ratione imperii, isto , no exerccio das fmices do Governo Municipal dentro dos limites de suas privativas attribuies ; claro fica que se no exerccio dessas funces elle ultrapassar aquelles limites, porque de seus actos decorrem, no preteries de simples interesses particulares em conflicto com interesses collectivos munioipaes, mas sim violao de direitos individuaes cuja tutella incumbe ao Poder Judicirio, no pde deixar de ser licito a interveno deste poder, em garantia daquelles direitos, pelos meios legaes, inclusive a concesso de interdictos possessrios contra actos do Governo Municipal que perdem o caracter de actos exercidos ratione imperi, isto , actos de sua exclusiva competncia na esphera administrativa, dos quaes cogitou o citado art. 16, da lei n. 939 de 1902. Ora, o documento de fl. 6, sentena absolutria da Junta das Contravenes Munioipaes, evidencia e garante o direito que tem o aggravante de construir sem licena no bairro da Copacabana durante o prazo estabelecido nas respectivas posturas munioipaes, e a consequncia no pde ser outra seno que o aggravante deve ser manutenido no uso e goso do prdio de sua propriedade, situado no alludido bairro ao qual se refere a mencionada petio de Ji. 2, continuando a fazer as obras projectadas, sem a formalidade da licena que foi dispensada pelas leis munioipaes em vigor e citadas na mencionada sentena absolutria da Junta de Contravenes do fl. 6. E assim decidem: porque se a manuteno o remdio que a lei estabeleceu como

 601 duzir e vender carnes verdes nos mercados do mesmo Districto contra as ordens do Prefeito Municipal, o qual a isto se oppu-nha, alem de outras razes, pelo facto de o commercip de carnes verdes no Districto pertencer, por contracto assignado em virtude de lei, a determinado concessionrio.179 I Despacho do juiz substituto do Municpio do Anajs no Estado do Par (de 1899), concedendo manuteno a um Intendente Municipal, cuja eleio fora declarada nulla pelo Congresso Estadoal nos termos da lei, que, para isso, dava competncia ao mesmo Congresso. O acto do juiz substituto foi confirmado depois por sentena do juiz de direito da Comarca.180 correctivo a qualquer turbao, ella tanto deve affectar o direito do possuidor quando a posse exercida em cousa corprea, como em cousa incorprea : tanto quando offendo o jus possidendi, como guando offende ao jus possessionis; doutrina essa que no pode deixar do ser admittida em vista do que ensina Coelho da Bocha, art. 80 da sua obra Instituies do Direito Civil Portuguez. Por isso se o aggravante foi turbado na posse de um direito legitimo, ao qual alis est annexa a posse do objecto necessrio ao seu exerccio, tem direito ao remdio da manuteno, que no lhe deve ser negado pela justia para quem recorreu : pagas as oustas pela aggravada. Rio de Janeiro, 10 de Agosto de 1903. Rodrigues, P. Gruilhertne Cintra, relator ad hoc. T. Bastos, Salvador Moniz. Ima Dnmmond, vencido por julgar improcedente, em face do nosso Direito, o fundamento > constante de fl. 17. Foi voto vencedor o do Sr. Desembargador Souza Pitanga. Guilherme Cintra, relator ad hoc. Vide mais: hic, p. 616, nota 18'. 179 O S. T. F. nao teve occasio de conhecer e dizer do mrito de taes mandados de manuteno; mas, em deciso do aggravo n. 481 de 23 novembro 1901 foi o Juizo do Districto Federal declarado competente para despachar no feito. 180 Esse processo subio ao Sup. Trib. Federal no Rec. Bxtr. n. 192 de 1899; mas o Tribunal limitou-se a declarar, que nao era caso do re curso interposto. Por sentena de 20 outubro 1900, o Juiz de Direito da Comarca de Nova Friburgo no Estado do Rio de Janeiro mandara manutenir a Camar Municipal daquella cidade no exercido da sua attribuiao constitucional de' arrecadar os impostos de industria e profisso e a decima urbana, contra

 602 Despachos diversos do juiz de direito dos feitos da fazenda da Capital do Estado da Bahia (de 1900), concedendo interdictos prohibitorios contra a Fazenda Estadoal, por motivo de impostos considerados inconstitucionaes, em favor de Narciso de O. Maia, Eduardo R. da Cruz, Stromer e Thomsen, Ernesto de Andrade & C, Viuva Bellens Costa e Baccalari, e T. A. Hasselmann & C. Despacho de juzo do eivei da mesma Capital (de 1900), concedendo mandado de manuteno ao professor publico Cincinato Frana contra o acto de sua remoo, ordenada pelo Governo estadoal. Despacho do juizo dos feitos da Fazenda dita (de 1902), concedendo igualmente mandado de manuteno em favor de Carlos Clemente Gomes, contra o acto de sua demisso, que ai legava ter sido illegal. Despacho do juizo seccional do Districto Federal (1* vara) de 19 julho 1904 em favor de Ignacia Gomes contra o acto da Directoria das Obras Publicas, que mandara cortar uma penna d'agua existente em prdio da propriedade da impetrante. Despacho do mesmo juizo de 13 agosto 1904 em favor de Jos Nunes S. Filho contra o acto do Prefeito Municipal, ordeo acto do Poder Executivo do Estado, ordenando que a arrecadao de taes impostos fosse feita pela Collectoria estadoal, afim de pagar-se da divida do Muuicipio ao Thesouro do Estado. O Tribunal da Relao do Estado, em recurso de appellao, nada disse do mrito da questo, limitando-se a de* clarar o feito nullo, por incompetncia do juiz (Acc. 18 junho 1901). Do mesmo modo, tendo a Camar Municipal da mesma cidade recusado dar posse a um vereador eleito, a pretexto de ser elle devedor fazenda municipal, o interessado reclamou contra o acto ao Juiz de Direito da Comarca; e este intervindo, depois de considerar as disposies da lei e as circurastancias do facto,declarou o aeto da Camar insubsistente por illegal, mandando era consequncia, que a Camar empossasse o vereador reclamante no exercido das respectivas an&f0es(8entena de 11 junho 1904, confirmada em recurso de appellao pelo Tribunal Superior).

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liando a demolio de um prdio, sob o fundamento de que o mesmo ameaava mina.181 94b. Invocando: ora os princpios do direito cannico que admittira a proteco da posse para todos direitos, patrimoniaes ou no, e at para direitos relativos a simples cargos honorficos; ora os pareceres dos velhos praxistas portuguezes182 que ensinam ou attestam o uso dos interdictos possessrios sobre direitos consas incorpreas; ora finalmente, as opinies de escriptores modernos de reconhecida antoridade188 que aforra am a semrazo do predomnio da doutrina restrictiva, tirada do direito romano sobre a espcie; se tem sustentado que, segundo a sua verdadeira intelligencia, a proteco geral da posse estabelecida pela Ord. liv. 3, tit. 78, 5o estende igualmente o seu amparo, tanto apropriao da matria, como do direito, e, no exerccio do direito, assim aos pessoaes como aos reaes, assim aos individuaes como aos collectivos, assim aos pblicos como aos simplesmente civis. Esse immenso progresso, entende Buy Barbosa, realisara o direito portuguez, o nosso direito ptrio (porque nem as leis, nem a praxe brazileira o modificaram depois...) sobre o direito romano, que circamscrevera os interdictos defeza das cousas corpreas e dos direitos vinculados ao solo..184 i8i Vide: Hic. p. 599, nota ep. 616, nota 189. 182 Tae3 como: Guerreiro, Pegas, Stryohio, Cabedo, Beynoso, e Velaseo entre os mais antigos, e Almeida e Souza, Corra Telles entre os mais modernos e outros. pud Buy Barbosa, Posse e direitos pessoaes, Rio Janeiro 1900. 188 Taes como: B. Ihering, Fonement des Interdita possessoires; De Olivart, La Possession;Sanchez Boman, Estdios de derecho civil; De Fillippis, Corso completo e diritto civ. ital. comparato; Chironi, Inst. di diritto civile italiano; Brunis, Das Becht des Besitzes. etc. Apud Buy Barbosa, ob. eit. 184 Buy Barbosa, ob. oit., p. 21. Este autor cita, com effeito, alguns poucos julgados da velha praxe portugueza, concedendo a manuteno em favor de direitos pessoaes.

 604H Domo qualificar pois, diz o citado jurisconsulto, o phenomeno singular da retrocesso dos juristas brazileiros ao romanismo justiniano sem um facto legislativo, ou uma modificao na corrente da jurisprudncia, que explique o capricho desse archaismo antiscientifico e illiberal ? Como comprehender, a no ser por um completo eclipse da critica, essa tenacidade na f savignyana, inconcilivel com a evoluo do nosso direito e a realidade da vida da nossa praxe ? Desmentida pela tradio da nossa jurisprudncia, a novidade dessa theoria no direito ptrio no se sustenta melhor ante a philosophia da sua prpria defesa. Expondo o motivo lgico da noo romana, que exclue da posse os direitos incorpreos, attribue Savigny essa particularidade circumstancia de que a respeito dessa espcie de posse no se pde verificar a intruso turbativa, que justifica a proteco possessria (TraiU de la Possession, 12 e 49). Semelhante restrico, porm, est intimamente ligada theoria falsa, alluida pela impugnao irresistvel de Ihering, que assenta a origem da posse na aco directa do agente sobre o objecto material. Si ha uma noo hoje firmada neste assumpto, a de que a posse no reside no poder physico sobre a cousa, mas no exerccio, na exterioridade do direito. E no tocante posse dos direitos que essa verdade se manifesta com uma clareza impossvel de se obscurecer... Ora, no se pde negar que os direitos incorpreos se realisam exteriormente, exercendo-se. I No se lhes pde negar, pois, a condio essencial da posse e da sua segurana civil: o exerccio exterior, a possibilidade de aco e a visibilidade delia. 185 Argumenta-se igualmente com as prprias palavras da Ord. liv. 3o, tit. 78: Se algum se temer de outro que o queira ofender na pessoa, ou lhe queira sem razo occupar e tomar
186

Ruy Barbosa, ob. oit., p. 56-57.

 605 suas cousas, etc, dizendo-se a esse respeito: Cousa (res) no sentido jurdico comprehende no s as corpreas (res corporales), como as incorpreas (res incorporales), quos injure consistunt, sicut hereditas, usufructus, usus, bligationes quoquo modo contracta (Inst. L. II, tit. II, de rebus incorporalibus)... Rei apllatio generalis est: continet enim oinnia, quae vel in patrimnio sunt, vel extra patrimonium, et ad omnem contractum causasque et jura pertinent (Bamabse Brissonii, De verhorum significatione, etc.) E consoantemente com estas e outras citaes dos autores, se insiste que a Ord. liv. 3o, tit. 78, 5o empregara a palavra cousa no sentido geral, comprehendendo no s as corpreas, como as incorpreas, as moveis como as immoveis, pelo principio admittido: "Onde a lei no distingue, o interprete ou applicador no deve distinguir. " 186 94 c. No est em nosso propsito discutir, demonstrar, ou contestar no momento,si os direitos pessoaes devem, ou no, merecer idntica proteco possessria, que as leis dos diversos Estados estatuem em favor dos direitos reaes. O que ora nos cumpre dizer, restringe-se to somente questo da posse segundo o direito orazUwo vigente, para o fim de saber, si o interdicto prohibitorio pode, ou no, ser concedido, ex vi legis, contra actos da administrao publica, e a nada mais. Antes de tudo, convm declarar que, bem ou mal, acertadamente ou no, as razes e argumentos apresentados em favor da posse dos direitos pessoaes no tem sido admittidos pelos tribunaessuperiores do paiz, seno, em um ou outro caso excepcional. No Acc. de 16 janeiro 1900, sobre conflicto de attribuio entre o governo municipal e o juiz dos feitos municipaes, disse o Conselho Supremo da Corte de Appellao do Districto Federal: Procede o conflicto... visto ser incompetente o juiz
186 Ferreira Vianna, Direito de reteno e interdicto prohibitorio na legislao ptria (Revista de Jurisprudncia, vol. I, p. 193 sg.).

 606 dos feitos da Fazenda Municipal pra conhecer da espcie dos autos, como ficou demonstrado no parecer do desembargador Procurador Geral do Districto e tem sido uniformemente decidido pelo Conselho por accordo de 9 novembro 1897 proferido nos conflictos ns. 18, 19 e 20 .No parecer alludido o Procurador Geral havia accentuado: que o acto da Prefeitura inatacvel por meio de interdictos possessrios, competindo no caso, que sejam reguladas as indemnisaes, que tiverem por si 0 direito, ante o juizo competente; que a aco de indemnisao o meio legitimo de atacar os actos administrativos lesivos de direitos individuaes, e que inadmissvel fazel-o por meio de interdictos prohibitorios . No Acc. de 20 de fevereiro do mesmo anno o Conselho Supremo da Corte de Appellao manteve a mesma doutrina do Acc. de 16 de janeiro. (Cf. Accs. da Camar Civil da mesma Corte proferidos sobre aggravos em setembro do mesmo anno entre partesMartins Pacheco e a Fazenda Municipal, um, e entre partes D. Rosa Lemgruber e o Juizo dos Feitos da Fazenda Municipal, o outro). 1 No Acc. de 22 outubro 1900 sobre o conflicto de attribuio entre o Chefe de Policia e o Juiz dos Feitos da Fazenda Municipal, o Conselho Supremo da Corte de Appellao disse : Que era incontestvel a competncia do Chefe de Policia para superintender os espectculos pblicos de qualquer natureza, afim de manter a ordem e prohibir que nos mesmos se pratiquem actos illicitos que possam offender a moral, observando em tudo as leis e regulamentos policiaes; que o Supremo Tribunal Fe deral em mais de um Accordam tem firmado o principio, que o mandado de manuteno s tem por fim proteger a posse em causas corpreas ou a quasi posse de direitos reaes, e no o exerccio de quaesquer outros direitos .187
J87 Entretanto notar, que por Accordam de 81 maio de 1900 a Camar Civil da Corte de Appellao, sobre aggravo de Carlos Leite Ribeiro e Joo

 607 Si deixando a Corte d'Appellao do Districto, formos examinar as decises do Supremo Tribunal Federal na matria, encontraremos igualmente : No Acc. de 12 maio 1893, sobre aco proposta contra a Fazenda Nacional pela Companhia Editora Fluminense, que impetrara do juizo seccional um interdicto prohibitorio em favor do seu privilegio para a emisso de bilhetes ou recibos fiscaes concedido pela carta patente de 4 outubro 1890, se disse: Em matria de posse vigoram as normas e os princpios fundamentaes do direito romano, os quaes no permittem ampliar-se a noo jurdica da posse ao simples exerccio ou goso de direitos que no tem por objecto cousas corpreas. Segundo os textos da-quelle direito, a posse ou quasi posse se compe de dous elementos essenciaesum material e outro moral, os quaes se acham reunidos, quando algum dispe de uma cousa como dono ou, pelo menos, como titular de direitos parciaes destacados do domnio (jure in re linea). E somente a posse ou a quasi posse assim concebida, com o poder physico sobre cousas susceptveis de domnio e de nus reaes, gosa da proteco dos interdictos possessrios... Leopoldino Teixeira Bastos, interposto do despacho que lhes negara manuteno nos cargos do directores da Caixa Geral das Famlias, disse: O fundamento da deciso aggravada consiste em que o remdio da manuteno s tem logar quando a posse se concretisa era objecto corpreo. Essa hermenutica, porm, attenta contra o principio cardeal do direito que, nas relaes da vida jurdica, colloca o remdio junto do mal produzido por uma violao. A manuteno o remdio que a lei estabeleceu como correctivo a qualquer turbao. Essa tanto affecta o direito de possuidor, quando exercido em cousa corprea, como em cousa incorprea; tanto quando offeude o jus possieni, como quando offende o jus possessionis, etc, etc. E em vista de taes princpios, foi concedida a manuteno aos aggravantes. Esse Accordam foi, porm, embargado, e as Camars reunidas da Corte de Appellaao julgando procedentes os embargos, restabeleceram a sua jurisprudncia anterior, declarando insubsistente a manuteno concedida, visto no se tratar de cousas corpreas ou da quasi posse de direitos reaes Acc. n. 2433 de 9 junho 1904.

 608

No Acc. de 14 dezembro 1895, confirmando o despacho do mesmo juiz que indeferiu o pedido de manuteno feito por L. Gralvez em favor da explorao de jogo ou divertimento publico, prohibido pela Policia, se disse : Considerando que a aco de fora nova turbati va tem por fim a manuteno na posse de cousa movei ou immovel ou na quasi posse de direitos reaes (Ord. liv. 3o, tit. 48, princ, liv. 2o, tit. Io, 2o; Mello Freire, liv. 4o, tit. 6o, 30-31; Ribas, art. 746 e 756);Considerando que o aggravante quer ser MANUTENIDO NO EXERCCIO DE UM JOGO OU DIVERTIMENTOPUBLICO(FRONTO)QUE AAUTORIDADE POLICIAL PROHIBIO POR coNsiDERAL-o ILLICITO; Considerando que, presupposta a illegalidade da ordem emanada da dita autoridade, a offensa seria feita no aposse ou quasi posse de cousa corprea ou direito real, mas ao livre emprego da actividade do aggravante, a qual no pode ser protegida mediante a aco, que se pretende iniciar, e assim j foi julgado por este Tribunal em Acc. de 12 maio 1893. No Acc de 11 julho 1895, sobre a preteno de C. A. Van der Linden e outros, que aggravaram do despacho do Juiz seccional de Pernambuco, que lhes indeferira o pedido de interdicto prohibitorio nos termos da Ord. liv. 3o, tit. 78, 5o, contra a cobrana de impostos, que os requerentes allegavam ser inconstitucionaes, por infringentes do art. 9o, n. 4 da Constituio, disse o Tribunal: Considerando que a expedio do mandado requerido pelos aggravantes com o intuito formal de impedir a execuo das citadas disposies da lei n. 359 de 1895, e do regulamento n. 2253 de 1896, importando de facto a suspenso destas, constituiria um attentado contra a harmonia e independncia dos poderes declarados pelo art. 15 da citada Constituio, rgos da soberania nacional, subordinando ao Judicirio o Legislativo e o Executivo; Considerando que, conformemente a sua ndole e misso, somente nos casos occorrentes que fornecem a matria de litgios submettidos ao seu conhecimento

 609 por meio de aco juridicamente admissvel, ao Poder Judicirio compete pronunciar-se sobre a constitucionalidade das leis e a legalidade dos decretos do Poder Executivo, limitando-se a no applicar umas e outras espcie debatida quando inconstitucionaes ou illegaes; Considerando que no ha litigio susceptvel de ser derimido pelos tribunaes, sem uma colliso jurdica actual entre as partes contendoras, e que, portanto, a ningum assiste o direito de aco para antecipadamente demandar a annullao de uma lei ou decreto por motivo de inconstitucionalidade ou Ulegalidade com o fito de eocimirse sua futura applicao em casos que antev; Considerando que, relativamente ao objecto do presente recurso, consistente em matria de impostos, cujo encargo constitue para o contribuinte uma divida derivada da lei, nenhum cabimento teria ainda em espcie, isto , por occasio de ser exigido de cada um dos aggravaotes o pagamento das taxas impugnadas, o invocado remdio da Ord. liv. 3o, tit. 78, 5o, que no meio de defeza do devedor contra a exigncia do credor de obrigao pessoal, mas sim um interdicto possessorio destinado a assegurar contra as ameaas de turbao a posse das cousas corpreas ou a quasi posse dos direitos reaes desmembrados do domnio: Accordam negar provimento ao aggravo interposto . A deciso fora unanime, e tomada por maioria absoluta dos membros do Tribunal. No Acc. de 30 junho 1897 sobre aggravo contra o despacho do juiz seccional do Districto Federal, que negou interdicto prohibitorio ao Banco dos Funccionarios Pblicos em favor de seu privilegio constante da lei n. 771 de 20 setembro 1890, se disse: O interdicto retinendm possessionis, aco de manuteno, s tem por fim a manuteno na posse de cousa movei ou immovel, ou a quasi posse de .direitos reaes nos termos da Ord. liv. 3o, tit. 48 princ, etc.; pelo que, confirmam o despacho aggravado.
89 . R. C.

B 610 B No Aec. de 7 agosto 1897, sobre a appellao da Unio Federal da deciso do juiz seccional do Districto Federal, julgando por sentena o preceito do mandado prohibitorio, que garantira a Thomaz A. Oliveira & C. a venda de bilhetes da loteria do Estado do Maranho contra as diversas restrices do Dec. n. 1941 de 1895, se disse: Considerando que os direitos, a que alludem os appellados, o de venderem nesta Capital bilhetes da loteria do Estado do Maranho, de que se dizem concessionrios, e, conseguintemente, um direito pessoal, a que no pode favorecer o invocado interdcto possessorio, de que trata a Ord. liv. 3o, tit. 78, 5, s destinado a assegurar, contra as ameaas de turbao, a posse das cousas corpreas ou a quasi posse dos direitos reaes desmembrados do domnio; Considerando que sem applicao ao caso sujeito o remdio daquella Ord., pela qual, no pode prevalecer o concedido mandado prohibitorio, exorbitante da competncia do Juiz a guo, para impedira execuo do referido decreto de 1895, pois somente por meio da aco estabelecida no art. 13 da lei n. 221 de 20 novembro 1894,podem os juizes e tribunaes federaes pronunciar-se sobre a constitucionalidade ou legalidade dos decretos e actos do Poder Executivo, e sobre a constitucionalidade das leis, limitando-se a no applicar umas e outras espcie debatida, quando inconstitucionaes e illegaes... Accordam dar provimento appellao para declarar, como declaram, nullo e insubsistente o mandado prohibitorio e consequente auto de manuteno, e carecedores de aco os appellados... No Acc. de 2 julho 1898, sobre o aggravo da Associao Jjuso-Americano Financial Beneficente, interposto do despacho do juiz seccional, negando-lhe manuteno contra o acto da Policia, que mandara fechar o seu estabelecimento, se disse: O mandado de manuteno s tem por fim proteger a posse das cousas corpreas ou a quasi posse de direitos reaes; mas no o exerccio de quaesquer outros direitos, como alem dos arestos

 611 citados pelo juiz et quo, ainda recentemente decidio este Tribunal, na appellao n. 284 por Accordam de 7 agosto do anno prximo passado. No Acc.de29 abril 1899, sobre o aggravo interposto por Miguel A. Bruno, do despacho do juiz seccional, que lhe indeferira o pedido de manuteno contra o acto da Policia, prohibindo o funecionamento da empreza Coupons-Annuncios, da qual era gerente, se disse: Negam provimento ao aggravo, por isso qne no se tratando na espcie de posse de cousas corpreas ou da quasi posse de direitos reaes, de todo ponto incabivel a manuteno requerida pelo aggravante. No Acc. de 7 abril 1900 sobre o aggravo do despacho do juiz seccional do Estado de Pernambuco, indeferindo o pedido de mandado de manuteno de Honrio Bastos & C, ameaados pelo agente fiscal de Goyanna de ordem de fechamento do seu estabelecimento comraercial e de imposio de multa, como incursos na disposio do art. 6o do dec. n. 3535 de 1899, se disse: O acto do juiz fundara-se na jurisprudncia do S. T. F. de no serem os direitos pessoaes protegidos pelos interdictos possessrios, s destinados a assegurar a posse das cousas corpreas ou a qnasi posse dos direitos reaes desmenbrados do domnio ; principalmente tratando-se, como na espcie dos autos, de leses de direitos individuaes por actos de autoridades administrativas da Unio, para a reparao dos quaes a lei n. 221 de 1894 creou aco especial. .* j No Acc. de 20 abril do mesmo anno, sobre espcie idntica, se decidio de igual modo por votao unanime dos membros presentes do Tribunal. I No Acc. de 4 agosto 1900, sobre o aggravo de Ferreira Silva & 0. e outros, interposto do despacho do juiz seccional, que lhes indeferio o pedido de manuteno na posse dos terren os, nos quaes exploravam a plantao de hortas e capim, ora turbada por acto do Governo, como medida necessria sade

 612 publica, se disse: Considerando que as medidas tomadas pela autoridade competente, de accordo com uma lei preexistente (dec. municipal, n. 672 de 9 maio 1899) em beneficio da sade publica, de modo algum devem ser consideradas violncia nenhum direito de posse; Considerando que, si aos indivduos fosse permittido, em tempo de peste ou de guerra, semelhante remdio possessorio, estaria, ipso facto, entorpecida a aco da autoridade incumbida de velar pelo bem publico; Considerando que em taes casos, aos prejudicados s licito pedir indemnisao do damno em sua propriedade, nos casos e nos termos permittidos na lei;... confirmam o despacho aggravado. No Acc. de 22 agosto 1900, sobre o aggravo do Dr. Antnio de Souza Campos e sua mulher, interposto do despacho do juiz seccional, que lhes negou mandado de manuteno contra o acto da Directoria Geral de Sade Publica, que os intimara a reparar um prdio de sua propriedade segundo as exigncias da hygiene, sob pena de ser o mesmo fechado, disse o Tribunal: Considerando que dos termos em que os aggravantes expem sua inteno e da natureza da medida administrativa contra a qual se insurgem resulta no haver immmencia de turbao ou esbulho de sua posse, nem offensa alguma a seu direito de propriedade; pois que a Directoria Geral de Sade ordenando o fechamento do edifcio em que tm sua estalagem os aggravantes, para que seja elle posto, conforme a legislao vigente, em condies de ser habitado sem perigo para os inquilinos nem detrimento da salubridade geral, de modo algum se trata de exercer nelles actos possessrios, nem de domnio, mas somente da applicao de uma providencia autorizada por lei e que nem vem jus possessionis obscurum reere, nem privar os aggra vantes da sua propriedade, o que excluo o uso dos interdictos possessrios ; Considerando que, com effeito, aos aggravantes no pde aproveitar o disposto na Ord. (que citam) do liv. 3. tit. 78, 5o, ibi: se algum se temer de outro que o queira offender

 613 na pessoa ou lhe queira sem razo occupar e tomar suas cousas> poder requerer ao juiz, etc, porquanto nenhuma applicao, em face de seus claros termos, pde ter ao caso occorrente se melhante disposio; visto que, devendo ser entendida em termos hbeis e de accordo com as disposies legaes applicaveis ao caso, na interdico, de que se queixam os aggravantes, nenhum risco correm elles de que lhes seja occupaa ou tomada sua propriedade e no se pde dizer que obra sem razo% isto , contra direito, a autoridade publica decretando, sob sua responsabilidade, o emprego de uma providencia de interesse geral e que est no circulo das suas attribuies; Considerando que contra os actos da Administrao publica no legitimo exercicio de suas faculdades de policia no so cabveis inUrdictos possessrios que suspendem taes actos ou os anniillam -, pois o contrario seria anarchicoe subversivo da ordem administrativa, subordinando inconstitucionalmente a aco das respectivas autoridades a poder estranho que sobre ellas no tm superintendncia, e, assim, a um tempo quebrantando o principio fundamental da diviso e separao dos poderes pblicos, embaraando a aco dos agentes administrativos que para seu bom xito deve ser prompta e expedita na maior parte dos casos, e grandemente diminuindo-lhes, seno nullificando-lhes a responsabilidade que a lei creou*lhe,.como condio para o bom e firme desempenho de suas funces; Considerando que contra os abusos e determinaes damnosas aos particulares, praticadas por essas autoridades, a lei tem estabelecido recurso a instancias superiores administarivas, a aco criminal e a civil e especialmente a da lei n. 221 de 20 de novembro de 1894, art. 13, que suficientemente asseguram os direitos legtimos e interesses individuaes que possam ser lesados pelos f unccionarios prepostos Administrao geral, por modo que no se acham os aggravantes privados das garantias legaes para, por outros meios, fazerem manter seus direitos e indemnisarem-se dos damnos que lhes occorrerem :

 614 Considerando que mal invocada a disposio do arfe 72 17 da Constituio Federal, que garante a propriedade em toda a sua plenitude, salvo desappropriao legal com prvia indemnisao; quer porque no se trata, no caso occorrente, de despojar os aggravantes de seu prdio e do direito de disporem delle (e provado que estivesse no plano, por elles attrbuido Directoria Geral de Sade, de acabar com as estalagens, a elle somente se procederia em virtude e na forma das leis e mediante as indemnisaes que se verificasse serem devidas); quer porque, como bem se explana no despacho e contra-uiinuta dojuiz a quo, alm da excepo constitucional, ha mais a observar, quanto ao exerccio do direito de propriedade, certas restrices impostas pelo interesse geral e que se consagram na legislao de todos os povos cultos, da qual nisso no destoa a nossa; Considerando que os prprios aggravantes tendo, depois de proposta a aco, requirido prorogao do prazo a elles assignado para a execuo da medida de que se trata, vieram assim a reconhecer a competncia da autoridade que a determinou e a legitimidade de seu acto; no lhes valendo terem-n'o feito com segnnda teno, como declaram para ganhar tempo e obter certides, pois nenhuma resalva ou protesto fizeram na petio constante da certido de fl..., nem consta de qualquer outra pea dos autos, e desfarte por aquella petio se propuzeram a cumprir a intimao, pedindo somente para isso mais tempo, isto , convierara elles mesmos e espontaneamente em submetter-se ao que a principio tinham considerado ameaa de turbao, de onde resulta no mais poderem obter o pretendido interdicto prohibitorio, e isto posto: O Supremo Tribunal Federal nega provimento ao aggravo, para manter, como mantm, e mandar que prevalea o despacho aggravado... Esta deciso foi tomada unanimemente, estando presentes quatorze ministros.

 615 No Acc. de 13 outubro 1900, sobre o aggravo de Joo de Albuquerque Serejo interposto do despacho do juiz seccional do Districto Federal, que lhe negou mandado prohibitorio contra o acto da Directoria Gerai de Sade Publica, impondo-lhe a obrigao de satisfazer certas exigncias de policia sanitria, se disse: Que a interveno do Estado em matria de hygiene se legitima por estar a sade publica intimamente vinculada ao interesse social...; que, sem violar a co-existencia harmnica dos rgos da soberania nacional, to necessria marcha regular das instituies democrticas, no seria licito ao poder judicirio expedir mandado de manuteno ou outro qualquer interdicto possessorio para o fim de suspender a medida que a administrao publica, no exercicio legitimo de suas funces e por intermdio da autoridade competente, julgue imprescindvel para prevenir ou reprimir o apparecimento ou a propagao de qualquer epidemia; que, si porventura o acto emanado da autoridade sanitria produzisse a leso de um direito, a lei n. 221 de 1894, art. 13 assegurava, sem prejuizo do interesse social, a sua reparao... 188 94 d. Ora, dos diversos accordams, que foram citados, e da uniformidade de linguagem dos mesmos, no se pode deixar de concluir, que a jurisprudncia ptria no admitte o interdicto possessorio, seno, em favor das cousas corpreas ou de direitos reaes, excluindo os direitos pessoaes dessa proteco. E no se pode deixar de convir, que, no estado actual do nosso direito vigente, essa jurisprudncia firmada pelo Supremo Tribunal Federal , incontestavelmente, a nica verdadeira ou legitimamente fundada. Com a doutrina dos Aocs. acima mencionados conferem ainda: 8. T. F. 23 e 80 outubro 1901; 12 abril e 21 junho 1902; 4 abril, 20 junho e lo Agosto 1903; 9 abril 1904, etc.
188

 616 De facto, cora a lei n. 221 de 1894, art. 18, o que o legis lador teve em mente, foi consignar os casos e o processo, segundo o qual se podia dar a legitima interveno do judicirio nos actos dos dous outros poderes, sem offensa das faculdades des tes ; visto, at ento, nada haver de positivo em nossas -leis a semelhante respeito. I O pensamento, que se deprehende dos dispositivos dessa lei, , antes de tudo, o de que a efficacia dos actos legislativos e administrativos, assim como o dever de obedincia aos mesmos, devero subsistir sem quebra, at que, por sentena judiciaria proferida em processo regular, sejam taes actos declarados, porventura, nullos ou carecedores de fora jurdica.189 O legislador de 1894 procurou tornar este seu pensamento o mais claro posComo j vimos, por disposies de leis e decretos recentes (hic, nota ) fora expressamente prohibido ao Judicirio conceder interdictos possessrios contra os actos administrativos do Prefeito Monicipal e das autoridades sanitrias. Os interessados, porm, se tem insurgido contra taes disposies, averbando-as de inconstitucionaes, como se v dos seguintes factos. Tendo o Prefeito do Districto Federal mandado intimar a diversos proprietrios e inquilinos de prdios nesta cidade do Rio de Janeiro (Largo da Carioca) para despejal-os afim de ser feita a demolio dos mesmos, sob o fundamento ou pretexto de ameaarem runa, os interessados recorreram ao Juizo Federal, pedindo mandado de manuteno em seu favor, j por no haver a supposta mina de taes prdios, j por serem illegaes, por contrarias Constituio, as ordens do Prefeito a esse respeito. O Juiz Federal da Seco se tendo declarado incompetente, e bem assim o da justia local, subiram os feitos, pelos aggravos de ns. 555, 557 e 558, ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal, o qual os decidira por maioria insignificante de votos, ora pela competncia da justia local (aggr. n. 555 por Acc. de 9 julho 1904), e ora pela da justia federal (aggr. ns. 557, por Acc. de 13 julho; agg. n. 558 por Acc. de 16 julho 1904). Devendo prevalecer o teor das ultimas decises, as partes requereram de novo ao Juizo Federal o remdio possessorio em favor dos prdios em questo, e desta vez sendo deferido o pedido (despacho de 20 julho 1904), obtiveram manuteno contra as intimaes do Prefeito. No havendo, entretanto, julgamento definitivo do feito ou de mentis, no se pde saber, si a concesso do mandado teve por fundamento a inconstitucionalidade da lei, em que se baseiara o acto do Prefeito,ou si o mesmo foi
17S 189

 617 sivel, estatuindo, como advertncia especial, no 7o do citado art. 13, que o autor podea requerer a suspenso do acto ou medida impugnada, mas, dirigindo o seu requerimento a prpria autoridade administrativa expeditora do acto, e esta poder attendel-o, si a isto no se oppuzessem razes de ordem publica . No reconheceu, entretanto, a mesma faculdade autoridade judiciaria. E porque? Porque entendera, sabia e prudentemente, que a independncia dos poderes pblicos ficaria reduzida a um simples vocbulo, "flatus voeis", sem a menor significao pratica, desde que a um delles somente coubesse o direito superior de, a priori, ou em vista de simples petio do interessado, annullar os efeitos dos actos dos demais poderes coordenados. Certo, no este o funecionamento de poderes, independentes e harmnicos, que se acha consagrado nos textos da Constituio. No ha duvida, que o individuo, lesado nos seus direitos pessoaes por actos da Administrao Pnblica, tem o direito de recorrer ao Judicirio, pedindo remdio reparador; e foi, precisamente, o exercicio desse direito, que a lei n. 221 procurou regular de maneira conveniente. Proponha elle, portanto, livremente a sua aco; e demonstrada a procedncia delia ou a invalidade do acto administrativo perante a autoridade judiciaria, direito e dever desta declarar o acto nullo por sentena, para o fim de assegurar o direito da parte lesada, com as perdas e damnos, que no caso se derem. Emquanto, porm, no for lavrada a deciso final, irrevogvel, do Judicirio, o acto administrativo, embora impugnado, devera ser reputado, legal e valioso, em respeito ao poder independente, donde o mesmo emanara. Fora da observncia desta regra, no ha, concedido por se tratar, no caso, de direitos reaes, isto , direitos relativos a prdios, cuja demolio se ordenara, tirando-se, talvez, argumento da prpria lei n. 221, art. 18, 16, letra &...

I 618 nem pode haver, independncia de poderes iguaes, e coordenados em vista da realisao do bem publico. Neste sentido merecero, sem duvida, a atteno do leitor as razes, que aqui transcrevemos, do Procurador da Fazenda Municipal do Districto, allegadas a propsito de uma manuteno da espcie: I Com effeito, se a autoridade judiciaria pde conhecer da legalidade e da legitimidade de um acto da Administrao Publica, a sua competncia deve ser limitada a verificar em cada caso a existncia do direito privado, que se diz offendido, e a vr se esta leso existe, pronunciando-se na espcie sobre as perdas e damnos e sobre a inefficacia da deciso administrativa pela inobservncia das formalidades legaes. Mas se a autoridade judiciaria pde impedir que o acto da administrao tenha o seu completo e pleno effeito, negando-lhe applicao ao caso occorrente, no pde pronunciar-se sobre a sua opportunidade, nem revogal-o, modifical-o ou ordenar e crear disposies, que lhe sejam contrarias; de outro modo seria invadida a esphera das attribuies do Poder Executivo e seriam confundidos todos os poderes. I Consequncia de taes princpios a inadmissibilidade das aces possessrias contra os actos administrativos. s aces possessrias tendem a manter na sua posse a quem nella turbado, ou a restituir a posse a quem delia se v espoliado com o fim de prevenir conflictos entre os particulares e de impedir que estes se faam justia por suas prprias mos. O exerccio dessas aces no se compadece, pois, com os actos da Administrao Publica, os quaes, porque emanados dos poderes legalmente constitudos e destinados ao bem commum, tm uma presumpo de justia, embora algumas vezes, ou por abuso ou por erro, possam importar numa violao dos direitos indviduaes.

 619 Alm disso, se admissiveis contra a Administrao Publica fossem as aces possessrias, os juizes seguramente viriam por um modo indirecto a revogar, modificar ou annullar o acto administrativo, desde que a sentena que ordenasse a desistncia da turbao ou da reintegrao da posse privada substancialmente suspenderia o acto administrativo, da execuo do qual decorre a turbao ou o espolio.19 Verdade , que na mesma lei n. 221 (art. 13 16) se declara, que"subsiste sem alterao o direito vigente quanto s aces possessrias; e a manuteno provisria , sabidamente, uma das formas salutares das aces referidas, Mas quid ine ? Que dabi se deva inferir a admisso dos interdictos prohibitorios ou retinendm possessionis contra todos e quaesquer actos da administrao? Evidentemente no. O que o legislador preten deu firmar, pelo 16 do art. 13 da lei de 1894, foi que esta lei em nada [alterava o direito existente sobre a proteco da posse das cousas, ou dos chamados jura in re\ mas, sem o intuito de ampliar semelhante proteco s cousas incorpreas ou aos direitos pessoaes, como outros tem parecido.. .191 I J o dissemos, as aces possessrias do nosso direito civil foram sempre tidas, como remdio judicial especifico de defender e conservar a posse das cousas contra qualquer turbao; sendo esta a jurisprudncia ptria, uniforme, indiscutvel, na poca, em que foi votada a lei n. 221. Portanto, quando o legislador se referiu a taes aces, no podia ter tido outra mente, que no fosse a de conservar-lhes a mesma applicao, so Miranda Valverde, Minuta do Aggravo n. 431 de 1901 para o Supremo Tribunal Federal. si Talvez no seja descabido dizer aqui, que toda a matria do art. 13 da lei n, 221 fora apresentada pelo autor deste trabalho (ento senador federal) em projecto de lei; sendo dito artigo adoptado pelo Congresso Nacional sem a menor emenda ou modificao feita.-Vide: Projecto do Senado n. 6 de 1893, art. 2.

 620 os mesmos effeitos, que ento tinham. Pqder-se- afiBrmar o contrario, isto , que os interdictos possessrios fossem ento igualmente admittidos, praticados, como regra da nossa jurisprudncia, para a proteco de direitos meramente pessoaes, e, nomeadamente,contra os actos da Administrao Publica? Onde os documentos, que attestam o reconhecimento de semelhante ampliao? Em parte alguma. Logo, foroso concluir que, mesmo em vista da resalva feita pela lei n. 221 de 1894, o Judicirio no dever conceder taes interdictos, seno, tratando-se de cousas, propriamente di tas, ou usando da linguagem consagrada, em favor da posse de cousas corpreas ou da quas^posse dos direitos reaes. Fazer o contrario, proceder sem apoio na lei; praticar um abuso manifesto... I 94 e Agora, pondo termo este ultimo capitulo da nossa tarefa, cumpre-nos dar, ainda que em breves palavras, duas explicaes, uma ainda relativa aos interdictos prohibitorios, e outra relativa interveno judiciaria em geral. Quanto primeira, de saber, que as consideraes, feitas contra o uso dos interdictos, assentam, como se disse, nas disposies da lei vigente e na jurisprudncia at agora consagrada pelos tribunaes; mas, com ellas, no se quiz dizer que repugna aos bons princpios jurdicos, que os direitos pessoaes, em dados limites e em casos excepcionaes, tambm possam ter em seu favor a mesma proteco, de que gosa a posse ds direitos reaes.iea Nada, realmente nada, impede, que assim se faa em lex ferena... O que combatemos, por no nos parecer admissvel, , que se recorra manuteno ou aos interdictos prohibitorios, como
A respeito da manuteno dos direitos pessoaes, se encontra no Jornal do Commercio (Rio de Janeiro), de 25 janeiro e Io fevereiro 1903, nm importante trabalho do professor de direito, Cndido L. M. de Oliveira.
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regra ou meio ordinrio contfa os actos da Administrao Publica. O processo commum de defender o direito, ameaado ou ferido pelo poder administrativo, deve ser outro; muito embora a lei possa autorisar taes interdictos em casos particulares, e de que j temos, alis, exemplo no recente dec. n. 1185 de 1904 relativamente aos impostos interestadoaes. Como remdio ordinrio, pensamos ns, dever com razo continuar, ou o da annullao do acto lesivo, autorisado pela lei n. 221 de 1894, com os seus effeitos de reparao consequente, ou do pedido de simples indemnisao por perdas e damnos mediante a aco ordinria, segundo as circumstancias do caso. Quanto interveno judiciaria nos actos administrativos em geral, tambm no se queira vr no modo restrictivo, pelo qual entendemos que ella pde ter lugar, uma contradico ou esquecimento da doutrina, anteriormente sustentada, acerca da responsabilidade geral do Bstado pelos actos lesivoa dos seus representantes. Nada disto certamente. A nossa questo alli, como aqui, sempre a mesma: a do respeito devido ao direito daquelle qu& o tem, seja o individuo, seja o Estado, seja uma parte da administrao deste. Continumos a affirmar do mesmo modo, que a responsabilidade do Estado pela leso do direito individual deve ser a regra geral; mas, sem deixar de reconhecer juntamente, que semelhante principio tem, e nem pode deixar de ter, restricces em muitos casos. O Estado responde, sim, perante o Judicirio pelos damnos causados dos seus agentes ou funccionarios-, mas dever fazel-o, de maneira conveniente e opportuna, que no embarace a sua aco, sabidamente indispensvel realisao do bem publico. A interveno judiciaria a mais legitima e necessria, afim de assegurar ao individuo o restabelecimento do seu direito,. ou, ao menos, uma indemnisao correspondente leso soffrida. No ha que objectar.

 622 I Mas, em respeito independncia do poder administrativo, e dos fins, que igualmente se propem os actos do mesmo, preciso aguardar a opportunidae da interveno judiciaria, 6 impor-lhe limites certos, isto , a autoridade judiciaria se deve restringir a assegurar a reparao dos direitos lesados, sem jamais impedir a aco administrativa, nem querer dar ordens ao outro poder igualmente independente, ou dictar-lhe obrigaes, que importem a usurpao de faculdades, que no esto na sua ndole, nem lhe foram conferidas pela "Lei Fundamental" do Estado.

NOTA ADDITIVA A' Jurisprudncia Estrangeira

Para no tornar demasiado longo o presente Titulo, deixmos de abrir captulos especiaes a jurisprudncia de alguns outros Estados estrangeiros, relativamente ao assumpto. Entendemos, todavia, que no seria intil dar, ainda que em simples nota, uma ligeira noticia acerca da AuBtria, Suissa, Hespanha e Portugal. situao do direito positivo destes Estados, feitas as restrices peculiares de cada legislao, , mais ou menos, anloga da morparte dos Estados da Europa e da America, no tocante questo da responsabilidade civil do Estado. Carecem ainda de disposies legislativas de caracter geral, que affirmem, ou neguem, dita responsabilidade, ao menos, sobre um dado gnero de factos, como theoricamente se pretende no systema da distinco dos actos entre .a gesto e o imprio. Encoutram-se, apenas, disposies de caracter restricto ou especial, reconhecendo a obrigao do Estado de indemnisar em certos casos, taes por exemplo, nos de desapropriao por-utilidade publica ou n'outros, em que se fazem damnos directos a propriedade particular por actos lcitos ou legaes da Administrao Publica. Tambm com relao aos prprios actos illicitos, quando o danino provm de relaes contractuaes, a mesma responsabilidade , em regra, admittida na jurisprudncia. Quanto, porm, aos damnos provenientes de actos illicitos extra-contraotuaes, o principio, mais geralmente insinuado, continua a ser o da irresponsabilidade do Estado, muito embora, sem haver textos expressos que assim o declarem. As diversas leis, em geral, consagram a responsabilidade criminal e civil do funccionario pelos seus actos lesivos do alheio direito; mas sem dizerem juntamente si, por esse facto, se deve considerar excluda em todos os ' casos a responsabilidade civil, solidaria ou subsidiaria, por parte do Estado. De maneira que se pde afflrmar, que a verdadeira situao jurdica sobre este ponto a da incerteza... I Em todo o caso de saber, que, segundo o direito vigente dos Estados, a que ora alludimos, o Estado e o Municpio so considerados pessoas jurdicas, e, como taes, sujeitos s disposies dO direito civil, salvo na parte em que a lei ordenar o contrario; donde no ser descabido inferir,

que, seno em todos, certamente em um grande numero de casos;, em que o representante do Estado ou do Municpio lesar por seus actos aos direitos individuaes, estes ltimos devero responder civilmente nos termos do mesmo direito, porventura applieaveis s pessoas jurdicas em geral em casos anlogos. H No preciso accrescentar, que no caso de o Estado tirar um lucro do acto illicito do seu funccionario, a indemnisao de regra, pelo menos, at a importncia do lucro illicitamente obtido. Agora, deixando de parte a matria da desapropriao, cuja indemnisao pelo Estado hoje um preceito commum do direito constitucional dos diversos Estados civilisados, passaremos mencionar algumas outras dis-f posies particulares, que se referem, ou podero ter applcaao ao objecto da presente nota. USTRIA. A questo da responsabilidade do Estado ou do Municpio pelos actos lesivos dos funccionarios oceupra a atteno dos poderes pblicos desde data remota, sobretudo, no que se refere aos funccionarios judiciaes. J um decreto imperial de 4 janeiro de 1787 (Sofdecret) dispunha: Quando o magistrado ou o administrador da justia (Gerichtsverwalter) incorrer na satisfao de damnos ou prejuzos por motivo da m adnii-. nistrao da justia, o respectivo municpio ou o senhorio (Governo territorial), do qual depender dita jurisdico, dever prestar a indemnisao devida parte lesada, com direito regressivo contra o magistrado ou juiz que tenha tido culpa ou parte na injustia feita. Esta disposio tinha igual applcaao ao Estado, como expressamente o declarara ura outro decreto imperial de 28 janeiro 1838. - Os annaes legislativos da ustria, de data anterior e posterior, contem diversos projectos de lei apresontados acerca da responsabilidade do Estado, sendo mais notvel, um do ministrio da justia, estabelecendo a responsabilidade primaria do mesmo. Este projecto, porm, s logrou ser convertido em lei (12 maro 1859) na parte que reconhecera o Estado, responsvel immediato pelos depsitos, subsistindo quanto ao mais a responsabilidade exclusiva dos funccionarios culposos. A lei de 17 dezembro 1862 declarou igual responsabilidade nos casos de apprehenses de cousas, feitas pela policia ou por occasio de uma medida administrativa. Por ultimo, tendo a lei constitucional de 21 dezembro 1867 (Staatsgrwndgesetz iiber die richterliche Gewalt) disposto no seu art. 9., que o Estado ou os seus funccionarios judiciaes so sujeitos aco pelos damnos que causarem no exerccio do cargo (Der Staat oder dessen richterliche Beamten knnen wegen der von den letzteren in Amubung ihrer amtlichen Wirksamkeit verursachten Rechtsverletzungen ausser den im gerechtlichen Verfahren vorgezeichneten Rechtsmitteln mittelst Klage belangt teerden), foi nesta confornii-

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dado votada a lei de 12 julho 1872 (Gesetz voto, 12 juli 1872, womit zur thvrchfUhmng des artikels 9 es+Staatsgrungeetzes vowSl Dec&hiber 1867 iiber die richterliche Getvalt, das Klagerecht der Parteien wegen ds vom\ richtrlkhen Beamten in AusUbung ihrer amtlichen Wirksanikeit zugefiigten Itechtaverletzwtgen geregelt wvrd), cujo art. Io dispe expressamente:' Quando um funccionario de ordem judiciaria no exercido das suas func-ces lesar, por excesso de poder, os direitos de uma parte causando-lhe damno, para cuja reparao os meios processuaes existentes no provejam remdio, a parte lesada tem o direito de exigir a reparao desse damno por via de aco, seja contra o funccionario responsvel, seja contra o Estado, seja contra ambos na rraa determinada pela presente lei. O funccionario obrigado, como devedor principal, e o Estado, como abonador, que paga por outrem (Wenn em richterlicher Beamter in der Ausubwng seiner amtlichen Wirksamkeit durch Tfebertrebuvg seiner Amtspflicht einer Partei eine Rechtsverletzung im dadurch einen Sehaden zugefiigt hat, gegen welchen die in dem gerechtlichen Verfahren vorgezeiehneten Rechtsmittel eine AbhUfe nicht gewhren, so ist die beschdigte Partei nach Massgabe dieses G-ezetzes berechtigt, den JSrsatz des Schadens mittelst Klage gegen den schuld-tragenden rschterliehen Beamten allein, oder gegen den Staat allein, oder gegen Beide auszusprechen...). Ahi temos, pois, relativamente aos actos judicirios, reconhecida de modo expresso a responsabilidade civil do Estado, sem que nos textos das leis citadas se tenha feito resalva de alguns de taes actos, pretexto de serem de imprio ou. de poder publico. A lei de 1872 declarara igualmente, que sobre todos os pontos, nao modificados por ella, as disposies do direito comiuum regalam a matria da indemnisaao do funccionario (art. 5o), e que ao Estado compete o direito regressivo contra o funccionario pelo que pagar a titulo de indemnisaao ; podendo tomar a respeito as medidas assecuratorias convenientes, inclusive a execuo dos vencimentos e mais emolumentos pertencentes ao funccionario culposo, (arts. 15-26}. A indemnisaao por motivo de priso, feita ou prolongada illegalmente, de que trata o art. 8 da lei orgnica de 21 dezembro 1867 (Staatsgrundgesetz iiber die allgemeinen Rechte der Staatsburgerfiir die in Reichsrathe vertretetenen Konigrehe und Lnder), devera ser igualmente processada nos termos da lei de 1872; sendo positiva a disposio da lei constitucional de 1867 a este respeito: Toda deteno feita ou prolongada illegalmente obriga o Estado a reparao do damno parte lesada. Nos motivos da lei de 12 julho de 1872 se disse: A parte no tem a Uberdade de escolha de por-se, ou no, em relao com o funccionario, nem de acceitar determinado funccionario. Tanto o acto, como a pessoa do funccionario, so Impostos a parte; logo aquelle que crea esta necessi40 R- C.

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dade, a dizer, o Estado, deve responder pelas consequncias delia. A obrigao de indemnisar por parte do Estado *funda-se no instituto da representao do cargo e na necessidade dos sbditos do se acharem em relao orn o funceionario. E esta obrigao jurdica de indemnisar no depende da natureza da matria sujeita; a maior ou menor importncia dos direitos, caso se possa fazer uma tal classificao, nada influe semelhante respeito.Vide: A. Klevitz, Die EntseJiadigungsausprtiche aus rechtmidrigen AmUhandlungen, p. 39, 86 sg., 97 nota, 100 nota e 109, nota, etc. Quanto responsabilidade do funceionario, proveniente dos actos administrativos propriamente, tambm por outra lei constitucional de 21 dezembro 1867 sobre o exerccio do poder governamental e executivo (StaatsgrundgeHetz tber Ausubung der JRegieruvgs-und- Yollzugsgetvalt) fora disposto em seu art 12: Todos os funecionarios do Estado no exercido de suas attribuies, so obrigados a guardar as leis constitucionaes, as leis do imprio e as leis locaes de cada paiz. A responsabilidade eflectiva dessa obrigao incumbe aos orgfios do poder executivo, a quem pertencer a autoridade disciplinar sobre os respectivos funecionarios. A responsabilidade civil destes, pelos damnos causados no uso illegal da sua autoridade, ser regulada em lei especial. (Die civilreehtliche Haftung derselben fiir die urch pflicMiidrige Verftgungen verursachten RechtBverletzungen uird durch chi Gesctz normirt). At ao presente, porm, no consta a promulgao desta lei especial. Anteriormente, na lei da responsabilidade dos ministros (Gesetz tber die Yerantwortlichkeit der Minister) de 25 julho 1867.se havia igualmente disposto no art. 6: O ministro pde ser processado perante os tribunaes ordinrios pela reparao do dam no resultante de um acto das suas attribuies, seja em prejuzo do Estado, seja em prejuzo de um particular, desde que semelhante acto for deolarado illegal pela Alta Corte de justia (Staatsgerichtshof). A citada lei constitucional (sobre a poder judicirio) de 21 dezembro 1867, havendo juntamente disposto no seu art. 14, que a justia e a administrao so separadas em todos os gros de jurisdico, acerescen-tra no art. 15: Em todos os casos, em que uma autoridade administrativa intervm e decide as contestaes entre particulares segundo as leis vigentes, parte, que for lesada em seus direitos pela deciso, livre recorrer contra o seu adversrio pelas vias judiciarias de direito commum. Alem disso, todo aquelle que se julgar lesado em seus direitos por uma deciso ou medida de autoridade administrativa, tem o direito de levar a sua reclamao perante a corte de justia administrativa contra o representante da autoridade administrativa. As regras sobre a organisao desta corte e o respectivo processo deviam constar de lei especial. Tal foi o objecto da lei de 22 outubro 1875 (Gesetz betrefend die Erriehtmg eines

627 Verwaltungsgerichtshofe*), a qual resa em seu art. Io: A Corte de justia administrativa conhece de todos os recursos, que lhe forem apresentados pelas pessoas que se julgarem lesadas em seus direitos por uma deciso ou medida da autoridade administrativa, seja esta central, provincial, departamental, ou municipal. Conforme ao art. 3o desta lei, so excludos da competncia da Corte de Justia Administrativa: a) as matrias, cuja deciso pertence s justias ordinrias; &) as que, segundo a lei constitucional de 21 de dezembro de 1867, so da competncia da Corte do Imprio (Rekhsgericht); c) as que, segundo a lei n. 146 de 21 dezembro 1867, so submettidas uma administrao commum pelas duas partes do Imprio; d) as que, conforme esta mesma lei de 21 dezembro 1867, so submettidas, quanto sua administrao, princpios uniformes nas duas partes do Imprio, comtanto que a medida ou deciso impugnada tenha sido tomada em execuo da lei por uma autoridade administrativa commum ou por uma autoridade administrativa da outra parte do Imprio, ou se funde sobre a applicao de alguma resoluo ou regulamento feito igualmente de accordo ; c) as matrias, nas quaes a administrao investida de um poder discricionrio, na medida que este poder lhe tenha sido conferido; /') os recursos contra as nomeaes para os cargos e funees publicas, quando no se tratar de offensa a um pretendido direito de apresentao ou designao; g) as matrias disciplinares ; h) os recursos contra as decises administrativas emanadas em ultima instancia da Corte Suprema, assim como as decises emanadas de uma jurisdico composta de funocionarios e juizes juntamente ; i) os recursos contra os actos e decises das commisses encarregadas da repartio dos impostos. Quando a Corte de justia administrativa admitte o recurso, deve annullar o acto, como illegal, por uma sentena fundamentada (art. 7). E', entretanto, de observar, que a lei, facultando o recurso das decises administrativas para a Corte de justia administrativa, teve somente em vista crear um remdio contra o erro ou injustia de taes decises, que a Corte pde annuUar, como se vio ; um remdio em tudo anlogo ao que a lei brazileira n. 221 de 1894 procurou consagrar em nosso paiz. Mas a referida lei austraca no cogitou de excluir o direito a indemnizao que porventura possa caber ao individuo lesado (die civile rechtliche Haftung) em consequncia da respectiva deciso administrativa; esse direito, si houver no caso, continuara a ser regido pelo direito commum ou por outras disposies espeoiaes. Queremos dizer, mesmo da no competncia da Corte administrativa para rever ou annullar os actos exceptuados no art. 8o da lei, no licito desde logo inferir, que os mesmos actos no podem, s por isto, ser susceptveis de gerar a responsabilidade civil do funocionario ou do Estado, pelas suas consequncias lesivas do alheio direito.


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I SUISSA.A responsabilidade dos funccionarios pblicos pelos effetos de seus actos est expressamente consagrada na Constituio Federal (art. 177) e bem assim nas constituies e leis cantonaes. H Quanto ao mais, temos o seguinte: O cdigo federal das obrigaes (lei de 1'4 junho 1881, posta em vigor no 1 janeiro de 1883), dobaixo do titulo de "Actos Illtiios ", comea por declarar (art. 50),que cada um obrigado a reparar o damno causado a outrem por actos illicitos, seja pro-positalmente, seja por negligencia ou imprudncia. H B tendo disposto nos arts. 61,62 e 63 sobre a responsabilidade que cada um pde contrahir pelos actos de outrem, que esteja na sua dependncia ou servio, incluindo entre os responsveis as pessoas jurdicas, que exercitam uma industria, diz no art. 64: As leis federaes ou cantonaes podem derogar as disposies deste capitulo no que respeita responsabilidade dos damnos causados por funccionarios ou empregados pblicos no exercido das suas attribuies; advertido, porm, que as leis cantonaes no podero derogar as mesmas disposies, quando ellas se referem aos actos de funccionarios ou empregados na explorao de uma industria. E' de saber que outra lei federal (de 25 junho 1881) tambm reconhecera a responsabilidade civil por actos de outrem, sem a condio de culpa, declarando o patro ou o proprietrio do estabelecimento industrial obrigado a reparar o damno soffrido pelos operrios no servio, mesmo provado, que aquelle no tenha tido a menor culpa no acto ou facto, de que resultar o damno. So os trbunaes ordinrios, que tem competncia para conhecer das aces contra os funccionarios pblicos; e como na mrparte dos cantes os mesmos tribunaes decidem igualmente de matrias contenciosas administrativas, consequente, que elles apreciem, em dados casos, o prprio valor jurdico dos actos da administrao publica. Todavia, sendo varia a legislao cantonal a respeito da matria, no podemos apresentar um summario da mesma a esse respeito ; apenas faremos a indicao de algumas das disposies concernentes, adoptadas em certos cantes. A lei do canto de Berna de 81 julho 1846, art. 17: As aces civis, que resultam da responsabilidade, podem ser propostas em juizo directamente contra o Estado (tmmiltelbar gegen den Staat)... O Estado conserva o direito regressivo contra os culpados. No art. 72 da Constituio cantonal, o qual veda a priso individual, a no ser nos casos e formas previstas na lei, se estatue juntamente : Uma priso illegal d ao preso o direito inteira indemnisao . Disposio idntica ou anloga se encontra em varias outras constituies, notadamente, nas de Zurich (art. 7), de Luzerna (art. 5), de ObWald (art. 9), de Zug (art. 7), de Solothurn (art. 81), de St. Oallen (art. 14), etc, etc.

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Em varias dessas constituies vem expressamente declarado, que a dita indemnisao deve ser prestada pelo Estado. A Constituio de Zurich dispe de modo geral, no sen art. 4o, qne ao Estado incumbe garantir os direitos indivldnaes, legitimamente adquiridos (woMerworbene Privatrechte) ; que si o bem publico o exigir, e permittida a sua desapropriao ; mas mediante justa indemnisao, cuja importncia, no caso de contenda, ser fixada pelos tribunaes de justia. A Constituio de Ob-Wald (art. 9) estende a obrigao do Estado de prestar indemnisao, no s aos casos de priso illegal, mas tambm aos de condemnao injusta. E no cdigo civil do mesmo canto se acham consagradas as seguintes disposies: Art. 419. Os membros e empregados das administraes publicas respondem aos particulares pelo damno que lhes causarem, intencionalmente ou por grave negligencia, no exerccio das funces; a menos que as pessoas lesadas, havendo vias certas de direito para evitar o damno, tenham negligenciado de usar delias. Art. 420. Quando um particular, por motivos do interesse geral, soffrer da parte da autoridade publica, um damno, que a lei no lhe impoz a obrigao de supportar pessoalmente, e que no possa ser imputado a si mesmo, por exemplo, em consequncia de exercicios militares, ou de medidas policiaes, dito particular ter direito de aco para ser indemnizado, no, contra o autor do damno, mas contra o Estado; uma vez qne o caso seja assimilvel ama desapropriao ou uma privao forada de direito por causa de utilidade publica. Fora disto, no poder, reclamar indemnisao alguma. Art. 421. Si no exercicio da autoridade publica uma pessoa for lesada por effeito de dolo ou grave negligencia de um funccionario ou empregado publioo, dita pessoa s ter recurso contra o prprio culpado, A Constituio de Solothurn, ao declarar a responsabilidade dos funccionarios pelos damnos causados, ajunta igualmente: qne si elles ou os seus fiadores no poderem satisfazer o damno, ao Estado cabe a obrigao de responder pelo mesmo (art. 11). I Na reforma constitucional do canto de Uri de 6 maio 1888 foi adoptada a seguinte disposio: O Estado assume a responsabilidade subsidiaria, at o 'dobro da importncia da fiana, pelos seus funccionarios, empregados e prepostos nos casos de falsidade e negligencia (von Un-treue oder Pflkhtvernachlsaung derselben). A nova reforma tambm consagrara o direito de indemnisao contra o Estado nos casos de priso injusta. B Por ultimo, tambm no devemos deixar de dizer que, segundo uma deciso do Tribunal Federal Sulsso, o Estado fora declarado irresponsvel no seu exerccio de poder publico, salvo disposio especial derogatoria

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desse principio. (Deciso do Tribunal Federal Suisso de 25 maro 1882. j Cf. Bailby, ob. oit. p. 136). Vide: A, Geser, Die ZivUrechtliche Verantwortlichkeit derBeamten, Preiburg, 1899 : "Sammlung der Bundesverfassung und der auf1 jnner 1880 in Kraft bestehenden Kantonsverfasstmgen (atntliche Ausgbe) "; A. G. Boulen, Ob. dt. pag. 358-361; ~Von Salis, Schwekersches Bundes\recht, t.1, p. 154. I HESPANHA. Na Hespanha existe o systema de jurisdico dupla, a contenciosa administrativa, exercida em nica instancia pelo " Tribunal do Contencioso Administrativo", e a judiciaria, exercida pelos juizes e tribunaes de justia. O recurso contencioso-administrativo pode ser interposto pelos particulares contra os actos administrativos, occorrendo, alem de outras, estas condies: a) guando elies ferem um direito de caracter administrativo estabelecido anteriormente em favor do requerente por uma lei,; regulamento ou outro preceito administrativo; entendendo-se que o direito est estabelecido em seu favor, quando a disposio, que se reputa infringida, assim lhe o reconhea individualmente, ou s pessoas, que se acharem no mesmo caso; b) quando lesam direitos particulares estabelecidos ou reconhecidos por uma lei, e os actos administrativos, embora praticados em consequncia de alguma disposio de caracter geral, hajam infringido a lei, da qual se originam ditos direitos. Se consideram, ao contrario, de indoU civil e da competncia da jurisdico ordinria as questes, em que o direito vulnerado for de caracter civil, e bem assim, as que emanam de actos, nos quaes a administrao tenha agido, como pessoa jurdica, a dizer, como sujeito de direitos e obrigaes (Mhartin y Guix, Beclamaiones Administrativas, ns. 373-395.Madrid, 1903). I Alem disto, cumpre no omittir, que a lei e a jurisprudncia declaram, que no esto sujeitos, nem mesmo ao recurso contencioso-administrativo, os actos discricionrios de Administrao, taes so: 1) as questes que pertencem ordem publica ou ao governo; 2) as que affectam orga nisao dos servios geraes do Estado; 3) as resolues negatorias de commisso de qualquer espcie que so solicitadas da Administrao, salvo o disposto em contrario nas leis; 4) as que negara ou regulam gratificaes ou emolumentos, no prefixados em lei ou regulamento, aos funccionaros pblicos que prestam servios especiaes; 5) a remoo dos empregados pblicos, a no ser que a sua inamovibilidade esteja declarada por uma lei; 6) as penas disciplinares impostas aos funccionaros pblicos; 7) as disposies de caracter geral, adoptadas peia administrao; sendo de considerar, como taes, as disposies regulamentares, que se referem a todos os funccionaros de um corpo (Mhastin y Guix, loc. cit, n. 377).


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As disposies do direito privado, porventura applicaveis ao as sumpto, que nos oceupa, so deste teor: El que por acin omssion causa dano otro, interviniendo culpa negligencia, est obUgado repa rar el dano causado. (Cod. Civ. Hesp. art. 1902). La obligation que impone el articulo anterior es exigible no solo por los actes 6 omissiones propias, sino por los de quellas personas por quienes se dbe responder (Cod. oit. art. 1903). Lo son igualmente los duenos 6 directores de u/n estblecimiento empresa respecto de los prejuicios causados por sus ependientes en el servido de los ramos en que los tuvieram empleados con occasion de sus funciones. El Estado es responsable en este concepto cuando obra por meiacion de un agente especial; pro no quando el dano hubiere sido causado por el funcionrio quien propiamente coresponda la gestion pra ticada, en cuyo caso ser aplicable lo dispuesto en el articulo anterior (art. 1903 cit). Esta parte final da ultima disposio est de acoordo com os arts. 18-21 do Cod. Penal Hesp. sobre a responsabilidade civil ou satisfao do damno causado pelo delicto. O disposto no art. 19 do Cod. Penal presuppe mesmo, que dita responsabilidade possa tambm attingir ao Estado (o cuando la responsabilidad se extenda ai Estado la mauorparte de unapoUacion...); sendo, porm, de advertir, que a responsabilidade civil, admittida pelo cdigo penal contra pessoas, que no o delinquente, isto , que no estejam sujeitas responsabilidade criminal juntamente,' sempre de caracter subsidirio. A gora, para no omittir, tambm devemos dizer, que os autores citam, como regra de boa jurisprudncia, uma deciso do Tribunal Supremo (de 7 janeiro 1898), na qual se disse: Q, e o Estado no responsvel de damnos e prejuzos que resultam aos particulares em consequncia dos actos executados pelos empregados no desempenho das funoes prprias dos seus cargos, "por no se poder suppor no Estado culpa ou negligencia quanto organisao dos servios pblicos, nem quanto designao de seus agentes, e, pelo contrario, & previso humanamente possvel para que cada servio corresponda ao bem pessoal e ao dos particulares interessados nos assumptos " (Autor oit n. 89). O considerando da deciso, como se v, assenta no presupposto, infelizmente no verdadeiro, de que o Estado no pde errar ou estar em culpa. Entretanto em lei de data posterior (de 7 agosto 1899, art. 3) foi expressamente reconhecida a responsabilidade subsidiaria do Estado, no caso de reviso favorvel das sentenas criminaes, isto , o-direito de reparao pecuniria em favor do condemnado ou de seus herdeiros, quando a sentena for annullada nas condies previstas pela lei. Eis ahi, pois, o prprio Estado se confessando capaz de erro ou culpa, e, conseguinteraente, responsvel pela satisfao do alheio damno...

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PORTUGAL. B' muito pouco, o que temos a informar da legislao portugueza sobre o assumpto. O Estado, a Igreja, as Camars Municipaes, etc.. so havidos, em-quanto ao exercicio dos direitos civis respectivos, por pessoas moraes, salvo na parte em que a lei ordenar o contrario (Cod. Civ. Port. art. 37). H Os differentes casos de responsabilidade civil, #w ofensa de direitos, I esto regulados no cdigo citado pelos arts. 2361-2403; sendo que os arts 2399-2402 tratam, em particular, da responsabilidade que possa caber pessoalmente aos empregados pblicos e juizes. Dentre os artigos indicados convm mencionar, como de maior relevncia, os seguintes: Todo aquelle que viola ou offende os direitos de outrem, constitue-se na obrigao de indemnisar o lesado por todos os prejuzos que lhe causa (art. 2361). O direitos podem ser offendidos por factos, ou por omisses de factos (art. 2362). . Estes factos ou omisses de factos podem produzir a responsabilidade criminal, ou simplesmente a responsabilidade civil ou uma e outra responsabilidade simultaneamente (art. 2363); consistindo a responsabilidade civil em constituir o autor do facto ou da omisso do facto na obrigao de restituir o lesado ao estado anterior leso, e a satisfazer as perdas e damnos que lhe haja causado (arts. 2364-2365). O disposto nestes artigos do cdigo civil confere com as disposies do Cdigo Penal Portuguez (arts. 104-105) sobre a mesma matria. O primeiro destes cdigos declara ainda,que a relevao da responsabilidade criminal, mesmo a absolvio do delinquente, no elide a aco de perdas e damnos (arts. 2377 e 2505). A responsabilidade pessoal dos funecionaries pblicos por perdas e damnos expressamente declarada, desde que os mesmos agirem excedendo as suas attribuies legaes (2399-2400). Os juizes sero irresponsveis nos seus julgamentos, excepto si, annullados ou reformados estes por sua illegalidade, se deixar expressamente aos lesados o direito salvo para haverem perdas e damnos, etc, etc. (art, 2401). Mas si alguma sentena criminal fr executada, e vier a provar-se depois, pelos meios legaes competentes, que fora injusta a condemnao, ter o condemnado, ou os seus herdeiros, o direito de haver reparao por perdas e damnos, que ser feita pela fazenda nacional, precedendo sentena controvertida com o ministrio publico em processo ordinrio (art. 2403).Vide: Dias Ferreira, Cod. Civ. Port., t. V; H. Secco, Cod. Pen. Portuguez. Como se v, o principio da responsabilidade civil do Estado est expressamente reconhecido por este ultimo artigo. Mas si elle justo, porque no applical-o aos demais casos?... Qual o principio de razo ou justia.

633 que justifica a distinco, segundo a qual o Estado deve responder pelos] damnos causados do funooionario judicial, e no, pelos damnos do funccionario administrativo ? Em ambos os casos o que ha, uma leso do! alheio direito, que deve ser reparada. Alem disto, a responsabilidade do Estado tambm se acha reconhecida, em se tratando de servios ou aotos espeoiaes, como os da viao publica: o) pelas servides temporrias ou permanentes; b) pelas perdas o damnos causados nos bens de raiz, bens moveis e semoventes ; cabendo aos indivduos lesados ou interessados o direito de aco, no, contra os empregados pblicos ou executores das obras, mas directamente contra o Estado ou Administrao publica. (Dec. 31 dezembro 1864, arts. 17-18, e 32, e legislao posterior). Do mesmo modo, a responsabilidade do Estado expressamente reconhecida pelos damnos, resultantes do servio telegrapho-postal (Lei de 7 de julho 1880, art. 12; Rog. Geral de 23 de setembro de 1880, art. 503 sg.; Dec. de 29 julho 1886, art. 12, e do Io dezembro 1892, art. 24; eto.) CONCLUSO . Si pretendssemos tirar uma concluso geral de tudo, quanto ficou dito nos captulos anteriores, ou mesmo, somente das breves indicaes eitas na presente nota, acerca da jurisprudncia estrangeira, essa concluso no podia deixar de dar-nos a triste convico de que, o que domina ainda por toda a parte sobre a importante matria da responsabilidade civil do Estado, no satisfaz de maneira alguma... Sobre tudo, manifesta a contradico entre os princpios modernos de doutrina sobre o Estado, e a pratica que, no obstante, continua a ser mantida, relativamente s obrigaes jurdicas do mesmo Estado. O Estado, ensina-se,no mais o imperum arbitrrio da antiguidade; todo o seu poder e aco lhe vem do direito c lhe so marcados pelo direito.Ensinamento verdadeiro, sem duvida, e inteiramente conforme ida do ''Rechtsstaat." Mas, que succede na pratica ? Umas vezes, a negao da sua responsabilidade jurdica sob a invocao dos direitoi soberanos do Estado. Outras vezes, si no se d a mesma negao, d-se a falta de lei positiva reconhecendo-a, e dahl a incoherencia dos arestos, no empenho sabido de restringir dita responsabilidade, ainda mesmo, com o saorificio manifesto da prpria justia! Felizmente, do lado opposto avulta, cada vez mais, a tendncia irresistvel do espirito jurdico moderno, impondo ao legislador a necessidade de fazer cessar a incoherencia das leis, que ainda distinguem entre os autores da leso do direito, como critrio de sujeital-os, ou no, a sanco da justia... Ningum ousa mais diotar, como lei, a irresponsabilidade absoluta do Estado na leso dos direitos indlviduaes; ainda que o legislador, receioso de adoptar a regra simples, fcil, da boa razo jurdica, continue a oscillar numa situao, cada dia, menos defensvel aos olhos da critica...

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Entretanto, sem a necessidade de relembrar circumstancias, qne deixamos ssignaladas em outras partes deste trabalho, e restringlndo-nos s indicaes da presente "nota additiva ", a situao simplesmente esta: aqui s se reconhece a responsabilidade do Estado, quando a offensa do direito resulta de actos da autoridade judiciaria, como na ustria; alli, s quando se trata de violncias feitas liberdade individual, ou em outros casos particulares declarados na lei, como na Suissa; em outros logares, finalmente,s quando o damno se da no desempenho de uma commisso especial do Estado, ou quando resulta de uma sentena judiciaria, mais tarde annullada por injusta, como se verifica na Hespanha e em Portugal... Junte-se agora a isso a magna caterva das distinces conhecidas de " actos de governo, de imprio, de poder, de gesto, de acto pessoaes, de servio ou fmico", e ter-se-ha ida do esforo, com o qual ainda hoje se pretende sobrepor o poder do Estado ao principio superior dos direitos individuaes, cuja garantia e defesa constituem, alis, a razo fundamental da prpria instituio-Estado. Enorme fora tem, sem duvida, a tradio. Mesmo, depois de patenteado o erro ou a injustia, que ella consagra, s, aos poucos, se conseguir destruir o baluarte da f, em que repousa a sua autoridade. O dogma, de que o poder, que cria o direito, foi ensinado sem contestao durante muitos sculos. A doutrina contraria, de que o direito, que justifica a existncia do poder, apenas de data moderna. Por isto, ainda que ella seja theoricamente incontrastavel pela fora da verdade, que a illnraina, o dogma tradicional ainda no lhe cedeu, na pratica, seno, uma parte dos domnios, que outr'ora lhe eram no todo exclusivos... Ha de cedel-os, fatalmente, ao imprio mais forte da razo jurdica.

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