Fundao Getlio Vargas Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE Centro de Formao Acadmica e Pesquisa Curso de Mestrado

o Acadmico em Administrao Pblica

A SUPERAO DA POBREZA ATRAVS DA DISTRIBUIO JUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS: UMA ANLISE DA CONSISTNCIA TERICA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E DAS PERSPECTIVAS DOS BENEFICIRIOS DE SADA AUTOSUSTENTADA DO PROGRAMA

Juliane Martins Carneiro de Sousa

RIO DE JANEIRO 2009

Fundao Getlio Vargas Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE Centro de Formao Acadmica e Pesquisa Curso de Mestrado Acadmico em Administrao Pblica

Juliane Martins Carneiro de Sousa

A SUPERAO DA POBREZA ATRAVS DA DISTRIBUIO JUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS: UMA ANLISE DA CONSISTNCIA TERICA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E DAS PERSPECTIVAS DOS BENEFICIRIOS DE SADA AUTOSUSTENTADA DO PROGRAMA

Dissertao de Mestrado apresentada na Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE da Fundao Getlio Vargas FGV, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Administrao Pblica.

Orientador: Prof. Marco Aurlio Ruediger

RIO DE JANEIRO 2009

Sousa, Juliane Martins Carneiro de. A superao da pobreza atravs da distribuio justa das riquezas sociais: uma anlise da consistncia terica do Programa Bolsa Famlia e das perspectivas dos beneficirios de sada autosustentada do Programa/ Juliane Martins Carneiro de Sousa. - 2009. 184 f. Orientador: Marco Aurlio Ruediger. Dissertao de Mestrado (Mestrado em Administrao Pblica) Fundao Getlio Vargas, Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Bibliografia: f. 01-184. 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Sousa, Juliane Martins Carneiro de. II. Fundao Getlio Vargas, Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. III. Ttulo. CDD CDU

Fundao Getlio Vargas Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE Centro de Formao Acadmica e Pesquisa Curso de Mestrado Acadmico em Administrao Pblica

A SUPERAO DA POBREZA ATRAVS DA DISTRIBUIO JUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS: UMA ANLISE DA CONSISTNCIA TERICA DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA E DAS PERSPECTIVAS DOS BENEFICIRIOS DE SADA AUTOSUSTENTADA DO PROGRAMA

DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR JULIANE MARTINS CARNEIRO DE SOUSA

Data de aprovao: ____ / ____ / ______

Banca Examinadora: ________________________________________________ Prof. Dr. Marco Aurlio Ruediger- Orientador

________________________________________________ Prof. Vicente Riccio ________________________________________________ Prof. Maria Beatriz de Albuquerque David

Ao meu marido Mauricio Mota, com todo o meu amor.

AGRADECIMENTOS

Este trabalho s foi possvel graas s pessoas que de diversas maneiras e em momentos diferentes puderam contribuir, direta e indiretamente, para a sua realizao. A estas, todo o meu agradecimento. Porm, para algumas pessoas gostaria de fazer nominalmente. A Deus todo poderoso que me fortalece. Aos meus pais queridos, Wander Carneiro e Lucelena Martins, por tudo que me ensinaram. As minhas irms Alessandra e Luciane, que sempre me fortalecem com palavras sensatas. Aos meus sobrinhos queridos, Ana Luiza, Luiz Gustavo, Lara Martins Bertola, que vieram para alegrar a minha vida. s minhas primas Caroline, Isabele e Daniele, pelo apoio e incentivo a este projeto. Fundao Getlio Vargas, instituio que me propiciou momentos de muitos aprendizados. Aos meus professores do Mestrado em Administrao Pblica da Fundao Getlio Vargas, Professores Hermano Roberto Thiry-Cherques, Snia Fleury, Vicente Riccio, Luiz Eduardo Motta, Fernando Guilherme Tenrio, Sylvia Constant Vergara, Alketa Peci, Moiss Balassiano e Paulo Emlio Matos Martins. Professora Maria Beatriz de Albuquerque David, agradeo as importantes observaes sobre o trabalho, disponibilizao de trabalhos doutrinrios fundamentais em lngua francesa e o emprstimo de livros extremamente relevantes de especialistas no tema, de sua vasta biblioteca. Ao meu orientador, Prof. Dr. Marco Aurlio Ruediger, que enriqueceu em muito este trabalho com suas crticas e sugestes.

Os homens prosperam quando a sua imutvel maneira de proceder e as variaes da fortuna se harmonizam, e caem quando ambas as coisas divergem. Nicolau Maquiavel O prncipe

RESUMO

O trabalho procura avaliar se o Programa Bolsa Famlia, em sua estrutura normativa, representa uma forma justa de distribuio de recursos sociais s camadas menos favorecidas e se constitui uma possibilidade terica de superao da pobreza atravs de mecanismos de capacitao profissional, entre outros. Em suma, trata-se aqui de averiguar a consistncia terica da interveno do Estado na rea social atravs desse programa pblico, tendo como preocupaes iniciais a dependncia gerada pelo programa na populao, suas implicaes na dinmica do mercado e a superao das perspectivas assistencialistas. O presente estudo tem como hiptese substantiva a tese de que o Programa Bolsa Famlia no consegue sozinho proporcionar a seus beneficirios, a mdio prazo, a aquisio de capacidade para superar a pobreza e participar de modo economicamente ativo na sociedade. Dessa forma, no consistiria o programa, por si s, em uma distribuio justa de riquezas sociais para as camadas mais desfavorecidas da sociedade, capaz de propiciar a incluso destas na cidadania, fazendo-se necessrio, ainda, articul-lo com outros programas de promoo do desenvolvimento social. Neste sentido, dentre os instrumentos existentes, poder-se-ia mencionar programas de melhoria da qualidade de ensino, de acesso sade e educao, de apoio s atividades produtivas, oficinas profissionalizantes, tudo isso em concomitncia com programas de renda mnima tambm de Estados e Municpios, de modo a alcanar o objetivo da superao da pobreza e a sada autnoma do Programa.

Palavras-chave: Administrao Pblica Polticas Pblicas Programa Bolsa Famlia Teorias de distribuio justa de riquezas sociais Cidadania e incluso social Superao da pobreza.

ABSTRACT

Bolsa Famlia is the major brazilian conditional cash transfer program. It provides money to poor families contingent on investments in human capital, such as sending children to school or bringing them to health centers. This work aims to investigate if this program, in its normative structure, can be considered an appropriate policy of income redistribution and if it is able, at least theorycally, to promote social justice. We intend to examine the appliances of the Welfare State model in the brazilian society and to approach the program in two different ways: as an alternative to more traditional social assistance programs and as a demand-side complement to the supply of other social needs. We will work on the thesis that the program by itself can not provide vulnerable populations with enough means to overcome poverty and to participate effectively on the market. According to this assumption, this paper is going to consider the reasons why tackling income inequality alone could be an inadequate approach to reducing differences across social classes. In such a context, we advocate that it is necessary, along with the program, that the Government in both federal and local spheres shall place major investments in critical areas like education and health. Keywords: Government Public Policies Bolsa Famlia Program Social justice theories Social inclusion of vulnerable populations Policies to overcome poverty

SUMRIO

INTRODUO................................................................................................................ 11 1 DESIGUALDADE SOCIAL E DISTRIBUIO INJUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS NO BRASIL..................................................................................................... 12 2 MECANISMOS SUPERADORES DA DESIGULDADE SOCIAL: A CONSTRUO HISTRICA RECENTE DO WELFARE STATE BRASILEIRO E SUAS VICISSITUDES........................................................ 54 2.1 O conceito de Welfare State.............................................................................. 2.2 O Welfare State no perodo militar (1964-1985)............................................... 2.3 O Welfare State no perodo da redemocratizao (1986-1993)......................... 2.4 O Welfare State no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)........... 54 57 61 62

3 A ESTRUTURA NORMATIVA E ANLISE CRTICA DO DESENVOLVIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA................................. 66 3.1 Estrutura Normativa........................................................................................... 3.1.1 Conceito................................................................................................ 3.1.2 Critrios de incluso e seleo.............................................................. 3.1.3 Benefcios............................................................................................. 3.1.4 Cadastro nico...................................................................................... 3.1.5 Gesto de benefcios.............................................................................. 3.1.6 Gestor Municipal................................................................................... 3.1.7 Condicionalidades................................................................................. 3.1.8 Controle social e fiscalizao................................................................ 3.1.9 Programas complementares................................................................... 3.2 Problemas com a estrutura normativa do Programa.......................................... 3.2.1 Concepo do Programa Bolsa Famlia................................................. 3.2.2 Focalizao e Distribuio do Programa Bolsa Famlia........................ 3.2.3 Controle social e fiscalizao das condicionalidades............................ 66 66 67 68 70 72 73 74 76 77 81 81 83 87

4 ELEMENTOS TERICOS DA DISTRIBUIO JUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS.................................................................................................... 91 4.1 O acordo equitvel de John Rawls..................................................................... 4.1.1 A crtica do pensamento utilitarista....................................................... 4.1.2 A concepo rawlsiana da justia.......................................................... 4.1.3 A sociedade bem ordenada.................................................................... 4.1.4 Os princpios da justia.......................................................................... 4.1.5 O consenso sobreposto........................................................................... 91 93 96 104 107 118

4.2 A vertente capacitria da distribuio justa de riquezas em Amartya Sen......... 120 4.3.1 Bem-estar e escolhas sociais.................................................................. 120

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4.3.2 Anlise de capacidades e superao da pobreza.................................... 123 4.3.3 A liberdade do indivduo em Amartya Sen........................................... 128 4.3.4 Igualdade substancial............................................................................. 134

5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E SUA CONSISTNCIA COM A PERSPECTIVA DO JUSTO........................................... 138 5.1 A perspectiva de alguns gestores do Programa.................................................. 5.1.1 A pesquisa de campo e sua anlise........................................................ 5.1.2 Premissas metodolgicas da pesquisa de campo................................... 5.1.3 Anlise de contedo.............................................................................. 138 139 141 142

5.2 O Programa Bolsa Famlia e sua consistncia com a perspectiva do justo....... 158 5.2.1 O Programa Bolsa Famlia visto sob a tica do justo, consoante as teorias da justia de John Rawls e Amartya Sen....................................... 158 5.2.2 Consistncia terica do Programa Bolsa Famlia: a superao da pobreza atravs da distribuio justa das riquezas sociais e as perspectivas dos beneficirios de sada autosustentada do Programa ........... 166

6 CONCLUSO.............................................................................................................

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7 REFERNCIAS .........................................................................................................

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INTRODUO

O Programa Bolsa Famlia sempre esteve envolto em polmicas, desde o seu nascimento. Alvo de mltiplos estudos e anlises, o Programa foi bem examinado em diversos aspectos nos diversos fruns acadmicos, porm uma perspectiva merece uma digresso maior: a que analisa o Programa atravs da anlise situacional das polticas pblicas de distribuio justa das riquezas sociais, consoante dois de seus principais tericos, John Rawls e Amartya Sen. Dessa forma, este estudo dar especial relevo questo da superao da pobreza e anlise das possibilidades dos beneficirios de sada autnoma e autosustentada do Programa, inserindo-se econmica e socialmente na coletividade. No presente texto procuraremos apresentar o Programa Bolsa Famlia em sua estrutura normativa, seu contexto sociopoltico e sua consistncia terica. Nesse sentido, h que se singularizar sua autonomia e marcar que este no se vincula necessariamente ao escopo tradicional dos programas de transferncia de renda. Para a realizao desse desiderato, sero examinados os fundamentos das desigualdades sociais e da distribuio injusta das riquezas sociais no Brasil, ressaltando-se a necessidade de compreenso dessa realidade para o entendimento da discusso sobre o Welfare State no nosso pas, a crise desse Estado de Bem-Estar e a emergncia da nova viso dos Programas de transferncia de renda como garantia do acesso real cidadania por parte de toda a populao. A importncia da construo do Welfare State no Brasil, sua insuficincia, a avassaladora desigualdade de nossa sociedade e os condicionantes gerados por essa situao sero minudentemente expostos. Do mesmo modo, o texto examinar a estrutura normativa do Programa Bolsa Famlia, seu conceito, critrios de incluso e seleo, benefcios, Cadastro nico, poltica de gesto de benefcios, o gestor municipal, as condicionalidades, o controle social e fiscalizao e os Programas complementares. Sero verificados tambm os problemas com essa estrutura normativa, notadamente aqueles concernentes focalizao e distribuio do Programa Bolsa Famlia e ao controle social e fiscalizao das condicionalidades. Apresenta-se igualmente relevante na presente anlise o exame dos elementos tericos da distribuio justa das riquezas sociais, centrados sobretudo no pensamento de dois tericos: John Rawls e Amartya Sen. Neste item sero examinados o acordo equitvel da

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teoria de Rawls e seus desdobramentos: a crtica do pensamento utilitarista, a concepo rawlsiana da justia, a idia de sociedade bem ordenada, os princpios da justia e o consenso sobreposto. Procurar-se-, ainda, confrontar essa ordem de idias com o pensamento de Sen, a vertente capacitria da distribuio justa das riquezas, esquadrinhando as idias de bem-estar e sua relao com as escolhas sociais, o sistema seniano de funcionamentos e capacidades, a liberdade do indivduo e sua igualdade substancial. Outra abordagem realizada no texto ser a que concerne consistncia do Programa Bolsa Famlia com a perspectiva do justo. Para tanto, realizou-se pesquisa emprica de entrevistas e anlise de contedo de depoimentos, visando cotejar a vivncia das polticas pblicas realizada pelos gestores do Programa com a perspectiva terica do trabalho, de modo a verificar as proximidades e congruncias. Por fim, o texto procurar determinar se o Programa Bolsa Famlia se ajusta a uma tica do justo na distribuio de riquezas sociais, consoante as teorias da justia de John Rawls e Amartya Sen, e se este pode constituir, em articulao com todo um conjunto de condicionalidades, uma possibilidade real de superao da pobreza para as famlias beneficirias e, consequentemente, um mecanismo de insero econmica e social na coletividade.

1.

DESIGUALDADES SOCIAIS E DISTRIBUIO INJUSTA NAS RIQUEZAS SOCIAIS NO BRASIL

O Brasil um pas marcado pela desigualdade na distribuio de riqueza e elevados nveis de pobreza, caractersticas herdadas no desenvolvimento do seu processo histrico, marcado pela ordenao de uma sociedade estamental (FAORO, 1979, p. 45-46)1,

A realidade do Estado patrimonial, afastada a situao feudal, que ensejaria uma confederao poltica, madureceu num quadro administrativo, de carter precocemente ministerial. A direo dos negcios da Coroa exigia o trato da empresa econmica, definida em direo ao mar, requeria um grupo de conselheiros c executores, ao lado do rei, sob a incontestvel supremacia do soberano. H no apenas tributos a colher, onde quer que haja movimento de bens, seno receitas a arrecadar, como participao do prncipe em todos os negcios, senhor ele prprio de todas as transaes, lucros e vantagens. Cada vez mais a nota tnica dos tempos novos percute sobre a navegao ocenica, em direo a Flandres e, da, para o norte da Europa, com as garras vidas em incurses no mundo rabe, distanciando-se da renda fundiria e da circulao das feiras internas, inaptas a sustentar a grande empresa martima. De senhor virtual do territrio eleva-se o Estado, em nome do rei,

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fundamentada no privilgio que se constitui atravs de ligamentos e arranjos nos campos econmicos e sociopolticos. A descoberta do Brasil se mescla com a expanso ultramarina, com o objetivo de se buscar riquezas em terras distantes para o interesse explorador do Estado portugus. O entendimento da formao da estrutura sociopoltica e econmica do Brasil s pode ser compreendido a partir da prpria histria portuguesa, caracterizada por uma estrutura administrativa centralizada (FAORO, 1979, p. 148)2, com interesses meramente utilitaristas, em cima da nova terra descoberta. A indstria, a agricultura, a produo e a colonizao sero obras do soberano, por ele orientadas, evocadas, estimuladas, do alto, em benefcio da Coroa. Onde h atividade econmica l estar o delegado do rei, o funcionrio, para compartilhar suas rendas, lucros, e, at mesmo, para increment-la (FAORO, 1979, p. 85)3. O descobridor, antes mesmo de estudar a terra recm descoberta, queria saber de suas riquezas, ouro e prata, para a glria da Coroa portuguesa. Sob este prisma, pode-se entender as condicionantes que acabaram por interferir e determinar o processo de

em agente econmico extremamente ativo (como forava as casas senhoriais a lanarem-se nos empreendimentos comerciais-martimos), buscando na navegao ocenica e respectivos trficos, bem como em certas atividades industriais novas as rendas que a terra j no lhe d em montante que satisfaa as necessidades crescentes e que a contrao econmica lhe nega no mercado interno.15 Para isso, o Estado se aparelha, grau a grau, sempre que a necessidade sugere, com a organizao poltico-administrativa, juridicamente pensada e escrita, racionalizada e sistematizada pelos juristas. Esta corporao de poder se estrutura numa comunidade: o estamento. (..) O estamento poltico de que aqui se cogita, abandonado o estamento profissional, por alheio ao assunto constitui sempre uma comunidade, embora amorfa: os seus, a um crculo elevado, qualificado para o exerccio do poder. A situao estamental, a marca do indivduo que aspira aos privilgios do grupo, se fixa no prestgio da camada, na honra social que ela infunde sobre toda a sociedade. Esta considerao social apura, filtra e sublima um modo ou estilo de vida; reconhece, como prprias, certas maneiras de educao e projeta prestgio sobre a pessoa que a ele pertence; no raro hereditariamente. Para incorporar-se a ele, no h a distino entre o rico e o pobre, o proprietrio e o homem sem bens. Ao contrrio da classe, no estamento no vinga a igualdade das pessoas o estamento , na realidade, um grupo de membros cuja elevao se calca na desigualdade social. (FAORO, 1979, p. 45-46). 2 O municpio, como as capitanias e o governo-geral, obedecia, no molde de outorga de poder pblico, ao quadro da monarquia centralizada do sculo XVI, gerida pelo estamento cada vez mais burocrtico. A expanso das foras locais seria, muitas vezes, tolerada como transao, provisoriamente, com o retorno ordem tradicional, como estrutura permanente de governo. A cadeia poltico-jurdico e administrativa criava, na verdade, tenses com a corrente local (local e no municipal), num conflito vivo durante quatro sculos. (FAORO, 1979, p. 148). 3 Tudo tarefa do governo, tutelando os indivduos, eternamente menores, incapazes ou provocadores de catstrofes, se entregues a si mesmos. O Estado se confunde com o empresrio, o empresrio que especula, que manobra os cordis o crdito e do dinheiro, para favorecimento dos seus associados e para desespero de uma pequena faixa, empolgada com o exemplo europeu. Todo o influxo externo, de produo de bens ou de aquisio de tcnicas, sofre o efeito triturador e nacionalizador do estamento, que retarda a modernizao do pas. (FAORO, 1979, p. 85).

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desenvolvimento da colnia, suas possveis disparidades, atreladas ao perodo mercantilista, que acabou por criar o binmio centro/periferia (FAORO, 1979, p. 366)4. Durante o processo colonial, houve um aumento da interferncia da metrpole na Colnia. Fatores como interferncia no comrcio de exportao, altas taxas de tributos, proibies econmicas, como a de exercer certas profisses, incapacidade local de poupana, proibio da educao e desestimulo ao investimento implicaram uma drenagem da renda colonial que, conseqentemente, interferiu no processo de distribuio de renda interna da Colnia. Segundo Buescu (BUESCU, 1979, p. 18-21) em 1600 a renda monetria per capita do Brasil era mais do que o dobro da encontrada na Inglaterra, com alguns comerciantes tendo um lucro de at 767% sobre o capital inicialmente empatado. A partir de 1650, com a imposio de tributos, monoplios, intermediao no comrcio de exportao e proibies econmicas, a renda per capita do Brasil cai a taxas anuais entre 1,3% e 1,6%. Se em 1600 a renda per capita do Brasil era o dobro da Inglaterra, essas posies se invertem e, em 1800, a renda per capita da Inglaterra chegava a ser 7,3 vezes maior que a do Brasil. Consoante Buescu (BUESCU, 1973, p. 63-64) a concorrncia do trabalho escravo impediu sempre no perodo colonial o desenvolvimento econmico dos colonos, porque produzia uma forte presso descendente sobre os salrios. Entre 1622 e 1637 os salrios em geral decresceram 13% na Colnia. Em 1622 um trabalhador livre adquiria com seu salrio (mdio) 150 arrobas de acar. J em 1650, apenas 28 anos depois, o mesmo trabalhador adquiria apenas 64,93 arrobas de acar. Refugiavam-se ento esses trabalhadores livres na economia de subsistncia, expandidndo-se esse setor no monetrio e esvaziava-se o mercado, o setor mais dinmico da economia, disseminando-se e espalhando-se a misria por inmeras e vastas extenses territoriais, sem contatos nem agregaes econmicas, umas com as outras. As vilas se criavam antes da povoao e a organizao administrativa precedia ao afluxo das populaes, prtica esta que foi modelo da ao do estamento e repetida no Imprio e na Repblica: a criao da realidade pela lei, pelo regulamento. A economia e a sociedade se amoldaram ao abstrato imprio das ordens rgias e, em lugar do ajustamento, em troca de concesses, o soberano corrigir as distores com a espada, a sentena e a punio. A Amrica seria um reino a moldar, na forma dos padres ultramarinos, no um mundo a criar (FAORO, 1979, p. 120-121). A caracterstica jurdica do primitivo sistema colonial

Ocupado o campo de domnio burocrtico, a influncia poltica, depois do breve perodo da Independncia e da indefinio regencial, ser cada vez mais irradiada do centro para a periferia, numa obra de compresso centralizadora a que no estar alheio o interesse da classe comercial, dona do crdito, do financiamento, do trfico de escravos e do dinheiro. (FAORO, 1979, p. 366).

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brasileiro decorre, portanto, da sua prpria natureza de instituio anacrnica, imperfeita e artificialmente implantada. No Brasil escravocrata, o poder do senhor territorial se estendia no somente sobre aqueles que mantinham ligaes diretas com ele, ou seja, famlia, empregados e escravos, como tambm infinidade de agregados indiretos presos ao poder privado dos senhores, numa relao de subservincia. A fora concentrou-se nas mos dos senhores rurais. Donos das terras. Donos dos homens. Donos das mulheres. Suas casas representam esse imenso poderio feudal. Feias e fortes. Paredes grossas, alicerces profundos (FREYRE, 1980, p. XX). A especializao colonial fazia com que a maior parte dos recursos criados na esfera da produo fosse drenada pelo mecanismo colonial. Apesar dos preos elevados, o grosso da acumulao de capitais verificava-se no mbito da circulao. Os poucos recursos gerados pela produo, que supostamente permaneceriam na colnia, escoavam em decorrncia dos elevados preos dos produtos metropolitanos, tais como: manufaturas, peixes, azeite, sal e vinho, e pelos juros pagos aos comerciantes flamengos, os quais financiaram a instalao dos engenhos. O ltimo mecanismo de drenagem seria o trfico de escravos, cujo fornecimento era controlado por comerciantes metropolitanos. Uma outra caracterstica marcante do fluxo de renda da economia aucareira estava no fato de a renda disponvel se concentrar nas mos de um restrito nmero de senhores de engenhos, uma vez que a populao branca era rarefeita em relao aos indgenas e aos negros. Aproximadamente 90% da renda gerada pela economia aucareira dentro do pas concentravam-se nas mos da camada de proprietrios de engenhos e de plantaes (MENDONA e PIRES, 2002, p. 56-58). Conforme interpreta Srgio Buarque de Holanda (HOLANDA, 1979, p. 9), o brasileiro tem uma cultura enraizada na tradio ibrica, excessivamente personalista (valorizao dos mritos pessoais), avessa formalizao, abstrao e eqidade, herana que gerou uma sociedade hierarquizada. Segundo o autor, a falta de coeso na vida social brasileira no um fenmeno moderno, apresentando-se desde a colonizao. Nos pases em que o feudalismo foi amplamente desenvolvido, os privilgios hereditrios foram abolidos para que o princpio da competio entre indivduos fosse difundido. J nos pases ibricos, Portugal e Espanha, a abolio do feudalismo no se deu de forma plena, o que tornou incipientes os princpios anrquicos inerentes sociedade civil. Esses pases desenvolviam-se margem das outras naes europias, seguindo os ideais que traziam em seu germe.

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Para o autor, no Brasil, toda a hierarquia funda-se necessariamente em privilgios. O prestgio social esteve vinculado, desde o princpio, mais personalidade do indivduo, independentemente do nome herdado. A escala social era permevel, havendo tanto os que se tornavam nobres em decorrncia de uma fortuna conquistada, quanto aqueles que voltavam massa popular por infortnios econmicos:

A verdadeira, a autntica nobreza j no precisa transcender ao indivduo; h de depender de suas prprias foras e capacidades, pois mais vale a eminncia prpria do que a herdada. A abundncia dos bens da fortuna, os altos feitos e as virtudes, origem e manancial de todas as grandezas, suprem vantajosamente a prospia de sangue (HOLANDA, 1979, p. 9).

Essa primazia pelo individual gerou o entrave para a organizao espontnea, caracterstica dos povos protestantes. As naes ibricas tinham como doutrina o livre arbtrio e a responsabilidade pessoal. Outro fator que contribuiu para a no formao do esprito de solidariedade foi a averso ao trabalho mecnico por parte dos povos ibricos, por ns herdada: Onde prevalea uma forma qualquer de moral do trabalho dificilmente faltar a ordem e a tranqilidade entre cidados, porque so necessrias, uma e outra, harmonia dos interesses (HOLANDA, 1979, p. 9). Essa solidariedade s possvel quando h vinculao de interesses entre os indivduos na sociedade, onde o esforo solitrio de um importante para o outro, onde o esforo em prol da coletividade. Os portugueses, segundo Srgio Buarque, quando conseguiam ser solidrios, o eram por sentimentos e no por interesse, limitando-se fraternidade entre suas famlias e seus amigos. Alm da personalidade e da averso ao trabalho individual, a vontade de mandar e a disposio obedincia so peculiaridades dos povos ibricos. A busca pelo menor esforo, pela dominao, no encontrou, aqui, resistncia. A averso ao trabalho e a permeabilidade social geram a relao entre aquele que manda e aquele que obedece (HOLANDA, 1979, p. 9). Os portugueses buscavam nessas terras riqueza gerada com ousadia, obedecendo queles a quem dominavam na esperana de um dia tambm estarem no comando. Essa caracterstica fez perdurar a escravido e o latifndio na estrutura da economia e sociedade brasileira, mesmo aps a Independncia. Acrescente-se herana ibrica, o legado colonial rural, marcado pela escravido e o latifndio, que caracterizou as razes da nossa sociedade, as quais se conservaram com a urbanizao, gerando uma sociedade profundamente desigual. Assim, em breve sntese, no perodo colonial o Estado portugus surge e permanece como uma estrutura parasitria. De incio ocupa um papel privilegiado na atividade comercial como armador e mercador, explorando monoplios, etc. Desde o sculo

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XVI cerca de 65% da renda estatal provinha do trfico martimo, perfil que permaneceria durante a segunda metade do sculo XVIII. Ao atuar como empresrio, o Estado restringia a sua prpria capacidade de captao de impostos, sem contar a decorrente inibio de uma acumulao mercantil privada que ocorria (FRAGOSO, 1998, p. 81). Em resumo, ao reforar a estrutura agrria tradicional, ao atuar como empresrio e inibir a iniciativa privada, no realizando investimentos produtivos pelo contrrio, ao proceder incentivando o crescimento da burocracia e do consumo conspcuo , o Estado contribui de maneira fundamental para a construo de uma sociedade desigual e para a expanso da pobreza. O sculo XIX marca no Brasil um perodo de exacerbao da desigualdade. Segundo Buescu (BUESCU, 1979, p. 30) o Brasil comeou a sua vida independente a um nvel extremamente baixo de renda per capita, o mais baixo dos trs sculos anteriores. A regio Nordeste experimentou, no sculo XIX, um perodo de estagnao, para no dizer de retrocesso econmico, enquanto a regio cafeeira experimentou um considervel progresso no mesmo perodo. A renda per capita no Brasil em 1850 era de 4 libras, enquanto a renda per capita da Inglaterra, no mesmo perodo, era de 38 libras (uma renda 9,5 vezes superior brasileira). Os Estados Unidos, um modelo mais prximo, possua nesse perodo uma renda per capita de 50 libras (uma renda 12,5 vezes superior brasileira). J no final do sculo XIX, em 1900 a renda per capita no Brasil era de 7 libras, enquanto a renda per capita da Inglaterra, no mesmo perodo, era de 84 libras (uma renda 12 vezes superior brasileira). Os Estados Unidos possua nesse perodo uma renda per capita de 106 libras (uma renda 15,1 vezes superior brasileira). Celso Furtado assim expressa o quadro de penria da economia brasileira na primeira metade do sculo XIX:

A causa principal do grande atraso relativo da economia brasileira na primeira metade do sculo XIX foi, portanto, o estancamento de suas exportaes. Durante esse perodo, a taxa de crescimento mdio anual do valor em libras das exportaes brasileiras no excedeu 0,8 por cento, enquanto a populao crescia com uma taxa anual de cerca de 13 por cento. A taxa de aumento de 0,8 no nos d, entretanto, uma idia exata do que ocorreu no pas, pois todo o aumento das exportaes no perodo referido deve-se ao caf, cuja produo estava concentrada nas reas prximas da cidade do Rio. Excludo o caf, o valor das exportaes de 1850 inferior ao que provavelmente foi no comeo do sculo. (FURTADO, 2005, p. 109, passim).

Na segunda metade do sculo XIX, de acordo com Furtado (FURTADO, 2005, p. 143-144, passim), a economia brasileira alcanou uma taxa relativamente alta de crescimento. Sendo o comrcio exterior o setor mais dinmico do sistema, no seu comportamento que

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est a chave do processo de crescimento nessa etapa. Comparando os valores mdios correspondentes aos anos noventa com os relativos ao decnio dos quarenta, depreende-se que o quantum das exportaes brasileiras aumentou 214%. Esse aumento do volume fsico da exportao foi acompanhado de uma elevao nos preos mdios dos produtos exportados de aproximadamente 46%. Por outro lado, observa-se uma reduo de cerca de 8% no ndice de preos dos produtos importados, sendo, portanto, de 58% a melhora na relao de preos do intercmbio externo. Um aumento de 214% do quantum das exportaes, acompanhado de uma melhora de 58% na relao de preos do intercmbio, significa um incremento de 396% na renda real gerada pelo setor exportador. No obstante, ainda consoante Furtado (FURTADO, 2005, p. 144) na faixa que se estende desde o Estado do Maranho at Sergipe, excluindo a Bahia, a populao desses oito estados, segundo o censo de 1872, ainda representava a tera parte da populao do pas. Comparando-se os dados dos censos de 1872 e 1900, depreende-se que a populao dos oito estados indicados aumentou com uma taxa anual de 1,2%. Se se aplica a mesma taxa para o meio sculo que estamos considerando, obtm-se um incremento demogrfico de 80%, bem superior ao da renda real gerada pelo setor exportador (54%). Se se tem em conta que na regio nordestina existiam dois sistemas interdependentes - o litorneo, principalmente exportador, e o mediterrneo, principalmente de subsistncia -, pode-se admitir que tenha havido transferncia de populao do sistema exportador (em baixa no perodo) para o de subsistncia, e que a renda per capita naquele se haja mantido. Neste caso, mesmo que se mantivesse a renda per capita no setor de subsistncia, haveria uma baixa na renda mdia da regio, pois a produtividade era mais baixa no setor de subsistncia. Portanto, em toda essa regio que representava um tero da populao do pas, houve declnio na renda per capita desse sistema da economia brasileira, fato que acentuou o quadro de desigualdade do pas. Agregue-se desigualdade de renda a desigualdade social acarretada pelo regime escravista. Durante todo o perodo colonial, as oligarquias rurais brasileiras associavam imagem do homem livre, no-proprietrio, uma suposta incapacidade para o trabalho, entendida como caracterstica individual intrnseca, produto de uma deciso pessoal supostamente motivada pela preguia e indolncia (segundo o pensamento das elites da poca); e, por outro lado, uma idia de ociosidade, vadiagem e vagabundagem dos noescravos e no-proprietrios, vistos ento como incapazes, produtores da desordem, vadios e (ou) intrusos.

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Alberto Passos Guimares, no seu livro As classes perigosas: banditismo urbano e rural, analisando as possibilidades de uso da mo de obra nacional, explicita essa viso restritiva e preconceituosa relativa ao povo brasileiro:
.(...) a verdade que o povo, na escala social, como agente de produo, estava colocado abaixo do escravo. No poderia descer a mais. O grande empenho das classes dominantes era para forjar leis que transformassem em servos da gleba os trabalhadores que conseguiam sobreviver desvinculados dos meios de produo e de trabalho, j que no podiam transform-los em escravos. (GUIMARES, 1981, p. 131).

Em relao aos efeitos da escravido sobre a nao, a formao do povo brasileiro e a constituio de um mercado de trabalho livre, Nabuco analisa:

Durante sculos ela (a escravido) no consentiu mercado de trabalho, e no se serviu seno de escravos; o trabalhador livre no tinha lugar na sociedade, sendo um nmade, um mendigo, e por isso em parte nenhuma achava ocupao fixa; no tinha em torno de si o incentivo que desperta no homem pobre a vista do bem-estar adquirido por meio do trabalho por indivduos da sua classe, sados das mesmas camadas que ele. E como vivem, como se nutrem, esse milhes de homens, porque so milhes que se acham nessa condio intermdia, que no o escravo, mas tambm no o cidado; cujo nico contingente para o sustento da comunho, que alis nenhuma proteo lhes garante, foi sempre o do sangue, porque essa era a massa recrutvel, os feudos agrcolas roubando ao exrcito os senhores e suas famlias, os escravos, os agregados, os moradores e os brancos? (NABUCO, 2000, p. 115-116).

Guimares considera que, por longo tempo, tentou-se explicar a inatividade dos trabalhadores livres pela recusa desses homens ao trabalho e ao fato de se ombrearem ao brao servil. Para ele, enquanto durou a plenitude do regime escravista, as classes dominantes brasileiras nunca precisaram conhecer a fundo as razes de existncia da parte desprezvel dessa populao, desse povo, que sequer acreditavam poder integrar a sociedade civil. A idia predominante era descobrir a forma de acionar leis que os condenassem ao trabalho forado, mediante, naturalmente, o pagamento dos mais baixos salrios a todos aqueles que fossem apanhados na condio de vadios (GUIMARES, 1981, p. 137). Joaquim Nabuco, por sua vez, assim descreve as condies de vida dos escravos libertos:
Foi essa populao que se foi internando, vivendo como ciganos, aderindo s terras das fazendas ou dos engenhos onde achava agasalho, formando-se em pequenos ncleos nos interstcios das propriedades agrcolas, edificando as suas quatro paredes de barro onde se lhe dava permisso para faz-lo, mediante condies de vassalagem que constituam os moradores em servos da gleba (NABUCO, 2000, p. 75).

Sob essa aparente motivao moral, procurava-se encobrir a generalizada tendncia de tratar o trabalhador livre como escravo, submetendo-o mesma disciplina cruel

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dos feitores. No entender de Guimares, essa era a razo da recusa da imensa maioria daqueles homens livres em submeter-se ao trabalho nas fazendas, ao que Joaquim Nabuco acrescentava:
Os infelizes habitantes do campo, sem direo, sem apoio, sem exemplos, no fazem parte da comunho social, no consomem, no produzem. Apenas tiram da terra alimentao incompleta, quando no encontram a caa e a pesca das coitadas e viveiros dos grandes proprietrios. Destarte so considerados uma verdadeira praga, e convm no esquecer que mais grave se tornar a situao quando a esses milhes de prias se adicionar o milho e meio de escravos que hoje formam o ncleo das grandes fazendas. (NABUCO, 2000, p. 84).

Guimares explicita que o grande empenho das classes dominantes em relao aos pequenos agricultores da economia de subsistncia era formalizar leis que possibilitassem transform-los em semi-escravos, como as leis de Locao de Servios promulgadas em 1830, 1837 e 1879, que significavam verdadeiros cdigos de trabalho forado, por conterem dispositivos como a escravido por dvidas isto , a obrigao de trabalhar at a liquidao de suas dvidas com os patres, sob penas severas de priso , o que representava formas diretas de submisso servil desses trabalhadores s grandes oligarquias rurais. Deste modo, enquanto na Inglaterra, ao longo de todo o sculo XIX, difundiam-se as idias de que todas as pessoas possuam direitos formalmente iguais, na sociedade e na economia brasileiras ainda predominavam o trabalho escravo e as populaes livres eram marginalizadas. A convivncia com a desigualdade e a pobreza, composta por uma grande classe marginalizada, com rendas extremamente insignificantes e nvel educacional baixo ou inexistente, era considerado como natural e parte da vida cotidiana. Era assim a populao brasileira, ao final do sculo XIX: uma pequena elite branca, os remanescentes de uma economia escravocrata em decadncia, e uma multido de escravos libertos, filhos bastardos, descendentes de ndios e brancos empobrecidos e pobres migrantes trazidos da Europa e do Japo. Viviam sobretudo no campo, muitas vezes em grandes fazendas, mas em grande parte como parceiros, produzindo, se tanto, o suficiente para a sobrevivncia; mas tambm nas cidades como vendedores, artesos, caixeiros, biscateiros, agregados, desempregados e mendigos ocasionais (SCHWARTZMAN, 2004, p. 20). Ao final do sculo XIX, algumas transformaes relevantes para a economia e a sociedade ocorreram. Do ponto de vista institucional, a abolio da escravatura (1888) e a proclamao da Repblica (1889) constituram-se em marcos fundamentais para a formao de uma fora de trabalho livre, no mbito de um projeto nacional atrelado aos ideais positivistas de ordem e progresso. Por outro lado, as mudanas na estrutura social, provocadas pela crise da grande agricultura monocultora, favoreciam certo enfraquecimento

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parcial do sistema do latifndio, tais como um avano da pequena e mdia propriedade camponesa, pelas presses de posseiros e intrusos nos interstcios dos espaos livres, entre os latifndios e uma expanso de trabalhadores livres, ou semi-livres, estrangeiros e, sobretudo, nacionais. Lcia Valladares, no artigo Cem anos repensando a pobreza (urbana) no Brasil (1991), recupera os sentidos e representaes da pobreza urbana no Brasil desde final do sculo XIX at os anos 80, mostrando como a representao dominante, ao final do sculo XX, opunha trabalhadores versus vadios no espao urbano. Segundo a autora, as classes dominantes, nessa poca,
Fazendo uso de um discurso ideolgico dualista (..) como que dicotomizavam o mundo: de um lado, o mundo do trabalho, da moral, da ordem; de outro, um mundo s avessas amoral, vadio, catico que deveria ser reprimido e controlado para no comprometer a ordem. (...) Nesse sentido a expresso classes perigosas se referia basicamente queles fora do mundo fabril; mais especificamente queles que eram criminosos, delinqentes, ou simplesmente vagabundos e desordeiros, que viviam entre o cortio e a rua, tentando impor a desordem (VALLADARES, 1991, p. 87).

Segundo Valladares, a noo de classes perigosas, utilizada tanto na Inglaterra vitoriana como na Frana, era, no Brasil, sinnimo de classes pobres. Sintetizando a anlise sobre a concepo de pobreza urbana na virada do sculo XIX, Valladares mostra que a noo de trabalho era, portanto, restrita e ligada s atividades econmicas que definiam a nova ordem industrial e urbana e, no limite, s a atividade de trabalho assalariado era considerada trabalho. Assim, a noo de pobreza remete ao mundo do no-trabalho, enquanto que a de vadio se referia ao homem pobre que no laborava (VALLADARES, 1991, p. 86). A explorao social dos trabalhadores grassava nesse perodo. A classe operria brasileira era formada de trabalhadores de ambos os sexos e de diversas idades e nacionalidades. O trabalho feminino era significativo, a jornada de trabalho era de 15 horas e os salrios eram baixos. No existia a previdncia social, no havia aposentadoria, penso para familiares, frias ou descanso semanal remunerado, indenizao por doenas e acidentes de trabalho. Eram muitos os casos de contaminao, mutilao e morte nas fbricas; existia a explorao do trabalho infantil e era gritante a desigualdade salarial entre homens e mulheres. A burguesia industrial determinava o regime interno do trabalho fabril. As poucas disposies legais e jurdicas do Estado na matria tornavam-se, na prtica, letra morta: algumas leis, como as leis sanitrias de 1911 e de 1917, nunca foram cumpridas pelos empresrios; tampouco a antiga lei federal de 1891 que regulamentava o trabalho infantil nas fbricas (HARDMAN e LEONARDI, 1982, p. 182).

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As discusses sobre a necessidade de fixar as relaes de trabalho por meio de uma legislao especfica ganharam impulso com as mobilizaes operrias. O desinteresse dos polticos brasileiros foi poucas vezes interrompido por algumas medidas e algum projeto de lei, como o que propunha indenizao por acidente de trabalho, apresentado em 1915, pelo senador Adolfo Gordo, sem obter qualquer resultado prtico. Em 1911, foi apresentado um projeto de lei pelos deputados Figueredo Rocha e Rogrio Miranda, fixando a jornada de oito horas, tendo eles recebido a pecha de anrquicos subversivos e imorais (FAUSTO, 1983, p. 223-224). De acordo com Boris Fausto (FAUSTO, 1978, p. 144), no incio do sculo XX, havia um grande nmero de crianas de 9 a 11 anos trabalhando dia e noite, de 12 a 13 horas por dia, em mdia. Havia tambm um considervel nmero de crianas de cinco anos de idade nas fbricas brasileiras. Os menores de dezoito anos constituam a metade do nmero total dos operrios industriais. Na indstria Matarazzo, havia mquinas especiais adaptadas para o trabalho das crianas. Havia castigos corporais para os meninos aprendizes no caso de cometerem algum erro no trabalho. Na fiao e tecelagem Maringela, do grupo Matarazzo, os pequenos teceles trabalhavam das 17 s 6 da manh e chegavam a adormecer junto aos teares. Na Fiao e tecelagem de Pereira Stefano e Cia., dos 250 operrios, mais da metade eram menores inclusive crianas de 12 anos. Trabalhavam diariamente duas turmas: uma das 6 s 18, ou seja: 12 horas consecutivas de trabalho noturno (HARDMAN e LEONARDI, 1982, p. 39). Em 1923 a Cmara dos Deputados discutiu vrios projetos para regular o trabalho dos menores. A idade mnima seria de 14 anos e a jornada de trabalho, de 6 horas. O projeto foi analisado e no foi aprovado, pois os industriais alegavam que:

(...) na indstria no haver de fazer coincidir o trabalho dos menores com o dia do operrio adulto (8 horas), quando a funo do operrio de idade inferior a 18 anos, em regra, a de meio e de simples auxiliar do operrio adulto; tambm no comrcio a lei de desastrosas conseqncias. O resultado o menor ser afastado pelos patres e o desemprego trar fundas perturbaes, como inatividade dos menores e graves conseqncias economia das famlias operrias e da classe mdia social que, at hoje, sempre contaram com o produto do trabalho de seus filhos para atenderem ao nus da existncia comum. (CARONE, 1982, p. 107).

As condies de moradia dos trabalhadores nesse perodo tambm eram bastante precrias: as condies de vida eram pssimas e os aluguis eram muito altos. Nos bairros de maior atividade industrial, formaram-se os primeiros ncleos de populao operria. Houve um grande crescimento demogrfico, surgindo da vrias conseqncias, como a falta de habitao decente e barata. Esses fatores levavam o trabalhador a morar em habitaes

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coletivas, de modo que famlias inteiras eram obrigadas a viver em locais estreitos, pouco arejados e insalubres, em processo de degradao moral. Eram construes rsticas, de madeira ou outros materiais baratos, localizadas em terrenos ngremes ou alagadios, em morros ou vrzeas inspitas. Os casebres e os cortios multiplicavam-se prximo aos estabelecimentos industriais, em ruas infectas e sem calamento, denunciando a precria situao socioeconmica do trabalhador:
At agora o abrigo das classes proletrias , habitualmente, a casa de cmodos, ou a triste arapuca de retalho de zinco, latas de querosene e caixas de sabo. Na casa de cmodos se atestam criaturas humanas como sacos em tulhas, numa promiscuidade inconcebvel, que lembra os quadros do trfico negreiro: os pores coalhados de homens, mulheres e crianas, como de fardos mortos, numa tortura de mil torturas, que gela a imaginao transida e horripilada. Os covis de sarrafos e folhas de Flandres se agacham e perduram vacilantes, encosta dos morros suspeitos, como canis de rafeiros maltratados, onde estes humanos se do a si mesmos a iluso de estarem ao abrigo das intempries, das sevandijas, dos bichos daninhos, que por toda a parte os varejam e infestam (BARBOSA, 1956, p. 88).

De acordo com Carone (CARONE, 1978, p. 195), as condies de vida do operrio resultavam do sistema de trabalho. Os locais de trabalho se situavam em determinados bairros, como o Brs, Bexiga e Barra Funda, em So Paulo, Jaboato e So Jos, no Recife, e na Zona Sul da cidade do Rio de Janeiro. Os aluguis eram caros, o custo de vida alto e os salrios, por sua vez, insuficientes para o sustento da famlia, o que tornava necessrio o trabalho de mulheres e de crianas. O trabalho destas ocasionava um excesso de mo-de-obra e, por causa disso, os empregadores submetiam os trabalhadores s condies vexatrias das fbricas. As fbricas geralmente eram instaladas em prdios sem condies higinicas e de segurana, e quase todas constitudas viciosamente. Carentes de instalaes apropriadas e de espaos para mquinas e operrios, iluminao, ventilao e instalaes sanitrias, eram uma ameaa para a sade das operrias. Essas, alm das chamadas doenas profissionais, inerentes funo profissional que exerciam, sofriam as conseqncias da promiscuidade e da falta de dispositivo destinado a preservar-lhes a sade. Ocorriam mutilaes e, s vezes, morte. Como no havia assistncia hospitalar nem qualquer outra medida preventiva, os atingidos pelos acidentes de trabalho ou por doenas no possuam nem a mnima garantia de indenizao (MOURA, 1982, p. 45-46). Outro fator de acirramento das desigualdades sociais nesse perodo era a educao. Nas primeiras dcadas do sculo XX, a educao continuava como no Imprio, no tendo ocorrido, com a proclamao da Repblica, mudanas sensveis no sistema escolar brasileiro. Eram poucas as pessoas que tinham acesso educao escolarizada. No havia escolas suficientes, faltavam professores preparados para exercer o magistrio e ocorriam

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alteraes freqentes na orientao pedaggica, em conseqncia dos jogos polticopartidrios. Em geral, o sistema de ensino existente atendia apenas os filhos das elites brasileiras e refletia uma instituio que, pelos mtodos que difundia, produzia e consolidava os valores da minoria dominante. A instruo primria estava a cargo dos estados, ficando o governo federal com a responsabilidade do ensino secundrio e superior, nveis que estavam voltados para a formao das elites. Aps a proclamao da Repblica, ocorreu um intenso fluxo migratrio, que resultou no aumento da mo-de-obra, a qual, muitas vezes, j vinha preparada para o trabalho livre. A maioria desses imigrantes que se dirigiram para o Brasil procura de uma vida melhor vinha de pases europeus industrializados, j estando assim preparada para trabalhar nas fbricas. Dessa forma, a necessidade de mo-de-obra qualificada fora suprida com o imigrante, o que contribuiu ainda mais para retardar o esforo de desenvolvimento educacional necessrio para o pas. A evoluo do PIB per capita em todo o perodo da Repblica Velha muito lenta. Segundo os dados do IPEA5, conforme se v na Tabela 1 (abaixo), se se tomar como parmetro os preos de 2007, o PIB per capita em 1900 era de apenas R$ 950,00 (novecentos e cinqenta reais), tendo permanecido estagnado durante todas as duas primeiras dcadas do sculo XX e passando a R$ 1060,00 (mil e sessenta reais) em 1918. A partir de 1920 registrase um crescimento mais significativo, chegando o PIB per capita a R$ 1660,00 (mil, seiscentos e sessenta reais) em 1930, o que traduz um crescimento de 74,73% em 30 anos.

Tabela 1

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Ipeadata. Disponvel em: www.ipea.gov.br. Acesso em: 13 de fevereiro de 2009.

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PIB per capita (preos 2007) - R$ de 2007(mil) 2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0
19 00 19 02 19 04 19 06 19 08 19 10 19 12 19 14 19 16 19 18 19 20 19 22 19 24 19 26 19 28 19 30

PIB per capita (preos 2007) - R$ de 2007(mil)

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Unidade: R$ de 2007(mil) Comentrio: Elaborao IPEA. Srie estimada utilizando-se o PIB preos de 2007 e a populao residente em primeiro de julho. Para 2006 e 2007, resultados preliminares estimados a partir das Contas Nacionais Trimestrais - Referncia 2000.

No mesmo perodo, segundo dados do IBGE indicados na Tabela 2 (abaixo), a populao residente do pas aumentou exponencialmente de 17.438.434 (dezessete milhes, quatrocentos e trinta e oito mil, quatrocentos e trinta e quatro) habitantes em 1900 para 35.498.557 (trinta e cinco milhes, quatrocentos e noventa e oito mil, quinhentos e cinqenta e sete habitantes), dado que revela um crescimento de 103,56% em 30 anos.

Tabela 2
Populao residente - 1 de julho 40000000 35000000 30000000 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0
19 00 19 02 19 04 19 06 19 08 19 10 19 12 19 14 19 16 19 18 19 20 19 22 19 24 19 26 19 28 19 30

Populao residente - 1 de julho

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Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Departamento de Populao e Indicadores Sociais. Diviso de Estudos e Anlises da Dinmica Demogrfica (IBGE/Pop) Unidade: Habitante Comentrio: Interpolao cbica dos dados censitrios para os anos de 1872, 1890, 1900, 1920 e 1940.

O Estado que emerge da Revoluo de 1930 pela ao dos tenentes, grupos industriais e camadas mdias urbanas, caracterizado por uma composio mais heterognea, no propiciava a qualquer um dos subgrupos exercer a predominncia no cenrio poltico. Desta forma, a estabilizao do regime passou a depender da atuao do Estado no sentido de controlar as classes subalternas. Assim, nasce o sistema do corporativismo, que procuraria dar resposta tanto para os interesses do patro como para os interesses dos empregados, numa tentativa de gerenciamento de conflitos. O governo Vargas, influenciado pela Igreja Catlica em tudo que se referia educao e ao trabalho, comea j em 1930 a montar o Estado corporativista com a criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Logo em seguida, aparecem as primeiras leis trabalhistas; a Lei dos 2/3, de 1930, que limita o nmero de estrangeiros que poderiam trabalhar em cada estabelecimento, e a Lei Sindical, de 1931, que cria o sistema de sindicatos de patres e empregados, coordenados pelo Ministrio do Trabalho. Depois vm o Cdigo de Menores e a Lei de Frias, que colocam limites explorao do trabalho do menor e garantem o direito a frias remuneradas. O Decreto n 19.770, de 1931, estabelecia a unicidade sindical e a necessidade de reconhecimento do sindicato pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. Tinha incio o controle das atividades sindicais pelo Estado, atravs do envio de regulares relatrios de acontecimentos sociais. Surgia a figura dos delegados sindicais do Ministrio do Trabalho, a possibilidade de imposio de multas, destituio da diretoria e fechamento ou dissoluo do sindicato pelo Ministrio. Alava-se o sindicato condio de rgo de colaborao com o poder pblico e facultava-se, pela primeira vez, a realizao de convenes e acordos coletivos, que deveriam ser posteriormente ratificados pelo Ministrio do Trabalho. Ofertava-se tambm uma srie de vantagens aos sindicatos oficiais, bem como aos seus filiados. So inmeros os exemplos legislativos que marcam essa situao. Entre eles esto: a instituio de Comisses Mistas de Conciliao somente nas localidades onde existirem sindicatos ou associaes profissionais (Decreto n 21.396 de 1932), organizados de acordo com a legislao vigente; direito de acionar as Juntas de Conciliao e Julgamento exclusivo aos empregados sindicalizados; a concesso de frias somente aos filiados ao sindicato (Decreto n 23.103 de 1933). Alm disso, as convenes coletivas possuam, via de

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regra, aplicao somente entre as partes convenentes, estando previsto, no entanto, a ampliao dos seus efeitos por ato do Ministro do Trabalho. Em 1934 o Decreto n 24.694 ratifica o sistema tutelar. A autonomia sindical, conquistada contra a vontade do Estado, no ter fora para se impor dentro de uma ordem inclusiva que a nega. Tal decreto mantinha, na maioria dos aspectos, o sistema da Lei de Sindicalizao e avanava no controle do Estado sobre os sindicatos. Os requisitos de constituio e funcionamento dos sindicatos eram cada vez mais esmiuados, sobrando pouco ou nenhum espao para a autonomia. o que se depreende, por exemplo, das condies para o reconhecimento do sindicato. Segundo o art. 8, o pedido de reconhecimento de qualquer sindicato dever ser acompanhado de cpia da ata da instalao, da relao copiada do livro de registo dos associados e dos respectivos estatutos, autenticados, todos pela mesa que houver presidido a sesso de instalao. Os estatutos devero estabelecer: a sede e os fins do sindicato; as condies para admisso, excluso e readmisso de scios; os direitos e deveres dos associados; o processo de escolha, as atribuies e os casos de perda de mandato dos administradores; as condies em que se dever extinguir o sindicato; o processo da substituio provisria dos administradores destitudos; o modo da constituio e administrao do patrimnio social e o destino que lhe ser dado, em caso de dissoluo do sindicato. Alm disso, s entraro em vigor depois de aprovados pelo Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio. A legislao trabalhista teve como uma de suas conseqncias o trmino do movimento sindical autnomo que se havia constitudo no Brasil nas dcadas anteriores. Os sindicatos passavam a ser parte da estrutura corporativa comandada pelo Ministrio do Trabalho e as antigas lideranas ou aceitavam o novo sistema, ou eram reprimidas ou suprimidas. Foram criados tambm nesta poca o sistema de previdncia e a proteo para o trabalhador para situaes de doena, acidentes do trabalho e aposentadoria. Com a promulgao de leis de proteo aos trabalhadores, a organizao dos sindicatos patronais e de trabalhadores, a fundao dos institutos previdencirios e a criao da Justia do Trabalho, que deveria administrar as relaes de classe na sociedade brasileira, foi formada a base ftica para o Estado do bem-estar social, dentro da concepo bastante especfica da poca, de organizao corporativista da sociedade brasileira

(SCHWARTZMAN, 2004, p.23). O governo Vargas atuou fortemente na rea previdenciria, estimulando a expanso das Caixas de Aposentadoria e Penso (CAPs) e criando em 1933 os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs) por segmento profissional. Esse sistema perpetuou as

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desigualdades existentes, visto que os benefcios eram diferenciados, e tambm favoreceu a fragmentao e o controle da classe trabalhadora. Vale lembrar que a presidncia dos IAPs era constituda por indicaes do governo. Neste perodo, se evidencia a dicotomizao entre direito vinculado ao trabalho e assistncia:

Direitos que recriam desigualdades, pela sua vinculao profissional so tambm direitos que no se universalizam e sobrepem s diferenas sociais uma outra clivagem que transforma em no-cidados os que escapam s regras do contrato. Esses so os no-iguais, os que no esto credenciados existncia cvica justamente porque privados de qualificao para o trabalho. Para eles, reservado o espao da assistncia social, cujo objetivo no elevar condies de vida, mas minorar a desgraa e ajudar a sobreviver na misria. Esse o lugar dos no-direitos e da no cidadania. o lugar no qual a pobreza vira carncia, a justia se transforma em caridade e os direitos em ajuda, a que o indivduo tem acesso no por sua condio de cidadania, mas pela prova de que dela est excludo (TELLES, 1999, p. 93-94).

A pobreza nesse perodo ainda era compreendida como disfuno pessoal do indivduo. Para a rea da assistncia social, o Estado se insinuava enquanto agente de apoio filantropia religiosa e privada, como fiscalizador e repressor. A interveno nos problemas sociais se dava sob a tica do enquadramento dos grupos e indivduos buscando uma adaptao. Paralelamente centralizao e estatizao dos servios para os trabalhadores de posse de seus direitos de cidadania, a assistncia social seguir, ao contrrio, o caminho da descentralizao atravs da articulao do Estado com a filantropia privada responsvel pelos destitudos dos atributos da cidadania. As poucas medidas tomadas restringiam-se ao meio urbano. No campo, a pequena assistncia social que existia era exercida pelos coronis. Assim como controlavam a justia e a polcia, os grandes proprietrios constituam o nico recurso dos trabalhadores quando se tratava de comprar remdios, de chamar um mdico, de ser levado a um hospital, de ser enterrado. A dominao exercida pelos coronis inclua esses aspectos paternalistas que lhe davam alguma legitimidade. O governo no ousava interferir em seus domnios levando at eles a legislao protetora dos direitos dos trabalhadores. A partir da implantao do projeto nacional desenvolvimentista (de substituio das importaes6) que o processo de modernizao nacional vai se delinear mais claramente,
As polticas de industrializao por substituio de importaes foram a coqueluche do Terceiro Mundo na dcada de 50 e meados dos 60, provocando profundas mudanas no quadro econmico e social. O protecionismo e a realocao induzida de fatores (via subsdios e outros mecanismos de interveno estatal), associados estratgia de substituio de importaes, permitiram o surgimento de uma vasta gama de ramos industriais. No obstante o impulso econmico nas fases iniciais, verificaram-se, posteriormente, crises no balano de pagamentos e uma acentuada deteriorao na qualidade dos bens consumidos internamente, As polticas de industrializao por substituio de importaes foram a coqueluche do Terceiro Mundo na dcada de 50 e meados dos 60, provocando profundas mudanas no quadro econmico e social. O protecionismo e a realocao
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no ps-guerra, seguindo-se implementao das leis trabalhistas e de assistncia social promulgadas no perodo Vargas (1930). A modernidade brasileira, baseada no projeto urbano-industrial dos anos 50 e 60, nucleada na perspectiva do desenvolvimento, sempre esteve marcada, no entanto, pela reproduo das desigualdades socioeconmicas, geradas, inclusive, por formas institucionais excludentes e que se expressam na persistncia de uma imensa massa de trabalhadores fora das relaes assalariadas, em condies de pobreza e misria extremadas, mesmo num contexto de crescimento econmico do pas. As polticas econmicas do ps-guerra tiveram como objetivo principal a promoo do crescimento econmico atravs da industrializao, buscando-se substituir as importaes pelos produtos nacionais. Para tal fim, foram introduzidas medidas como a proteo dos mercados concorrncia internacional, instalao de infra-estrutura econmica que desse o suporte necessrio para o promoo da industrializao e dos mercados internos. Foram implementadas medidas que estimulavam o poder de compra da classe mdia no intuito de fomentar o mercado interno. Foi nesta linha que se estruturou o sistema financeiro nacional na dcada de 1960, o qual visava aumentar as fontes de crdito e reduzir os custos, tanto para a aquisio de bens durveis e no durveis, como tambm para a habitao daquele segmento da populao. Desta forma, as polticas pblicas do perodo no objetivavam estimular a incluso dos pobres nos mercados. Acreditava-se que o crescimento da economia iria beneficiar os pobres atravs do chamado efeito de transbordamento, ou seja, uma vez que os mercados de bens, servios e habitao crescessem para atender a classe mdia, os pobres seriam beneficiados por meio do aumento da demanda de mo-de-obra assalariada, economias de escala e externalidades. Um velho jargo foi largamente utilizado nos anos 60 e 70 e refletia claramente a viso da poca: Deve-se primeiro fazer o bolo crescer, para depois distribu-lo. No que se refere pobreza, as aes eram localizadas e procuravam atender s demandas emergenciais atravs de medidas essencialmente compensatrias. Um fator de diminuio da desigualdade social no perodo foi a poltica de manuteno do valor real do salrio mnimo. No perodo de 1952 a 1964 o valor real desse salrio registrou seu mais alto poder aquisitivo desde 1940, decorrente da poltica econmica

induzida de fatores (via subsdios e outros mecanismos de interveno estatal), associados estratgia de substituio de importaes, permitiram o surgimento de uma vasta gama de ramos industriais. No obstante o impulso econmico nas fases iniciais, verificaram-se, posteriormente, crises no balano de pagamentos e uma acentuada deteriorao na qualidade dos bens consumidos internamente, levantando polmicas sobre essa estratgia de desenvolvimento.

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desenvolvimentista e de fortalecimento do mercado interno, pois os governos dessa poca reconheceram que o salrio mnimo era um fator importante para evitar maior desigualdade social e favorecer o mercado interno: Tabela 3
Salrio mnimo real - R$ 700 600 500 400 Salrio mnimo real - R$ 300 200 100 0 1944.01 1945.04 1946.07 1947.10 1949.01 1950.04 1951.07 1952.10 1954.01 1955.04 1956.07 1957.10 1959.01 1960.04 1961.07 1962.10 1964.01

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Unidade: R$ Comentrio: Srie em reais (R$) constantes do ltimo ms, elaborada pelo IPEA, deflacionando-se o salrio mnimo nominal pelo ndice do Custo de Vida (ICVRJ) da FGV.

Consoante Singer (SINGER, 1986, p.13, 26, 75 e 91) entre 1960 e 1980, 30 milhes de pessoas saram da rea rural no intuito de conseguirem melhores condies de vida. Com a transferncia da fora de trabalho do campo para a cidade, houve uma profunda mudana na estrutura social da poca, pois a abundncia de mo-de-obra acabou por refletir na mobilidade ascendente do trabalhador. Em 1980, devido a mudanas ocorridas no setor industrial, como em seus processos de reestruturao, vrios trabalhadores migraram para o setor informal, diminuindo assim as perspectivas de mobilidade ascendente dos pobres. Ainda segundo Singer, em 1960, os empregadores eram compostos por 2,2% de toda a populao economicamente ativa (excludos os sem renda). Apenas 21,2% dos autnomos possuam realmente meios prprios de produo, sendo os restantes 78,8% parte de um subproletariado de trabalhadores forados a sobreviver por conta prpria pela impossibilidade de encontrar quem lhes quisesse comprar a fora de trabalho, ao menos pelo salrio mnimo legal (SINGER, 1986, p. 26). Os autnomos pertencentes pequena burguesia constituam, em 1960, cerca de 8,8% da populao economicamente ativa que, somados aos 2,2% de empregadores,

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constituam 11% daquela populao. Os 89% restantes eram constitudos por noproprietrios, vendedores efetivos (56,5%) ou virtuais (32,6%) de fora de trabalho aos 2,2% de detentores dos meios sociais de produo. O que se pode notar que o padro de desenvolvimento no Brasil se deu atravs de um processo de modernizao com caractersticas conservadoras que acabaram por no incorporar grande parte da populao aos setores modernos da economia, sociedade e sistema poltico, gerando desta forma um processo de excluso social. O sistema poltico e socioeconmico no Brasil constituiu-se em um instrumento de consolidao de privilgios, viso que est associada maneira como se deu o processo de formao do Brasil, ou seja, construo dos alicerces de sua estrutura poltica, econmica e social. Nos governos militares, em 1964, h uma volta do corporativismo, este caracterizado por uma centralizao baseada na idia de concentrao de renda e poder no ncleo do governo. Outro ponto que deve ser destacado a no incorporao da massa mais necessitada nas preocupaes primordiais do Estado. A prpria exigncia do sistema capitalista impe que o processo de industrializao seja voltado para a idia de desenvolvimento econmico. Verifica-se que, durante a vigncia do regime militar, o acesso a rendas elevadas mudou no Brasil, sobretudo na dcada de 60, marcada por um longo perodo de recesses (1962-67). Nesse perodo o capital centralizou-se, ou seja, muitas empresas pequenas e mdias quebraram e seu lugar no mercado foi ocupado por grandes empresas. Em 1960, nada menos que 70,1% da populao economicamente ativa ganhava menos do que um salrio mnimo. Em outras palavras, menos de 1/3 da populao ativa tinha emprego regular ou ganhos equivalentes. A primeira anlise sobre a desigualdade de distribuio de renda no Brasil nos anos 60 de Carlos Geraldo Langoni, que, ao comparar os resultados do Censo Demogrfico de 1960 com os do Censo de 1970, logo chegou a uma concluso: houve um extraordinrio aumento da concentrao da renda no Brasil, durante os anos 60. O ndice de Gini7, de acordo com Langoni, subiu de 0,50 para 0,57, entre 1960 e 1970, um acrscimo de 14%. O Brasil, nesse perodo, no s era um dos pases com uma das maiores desigualdades sociais do

O ndice de Gini um instrumento utilizado para medir o grau de concentrao de renda em um pas, ou seja, mede a distribuio de renda entre as classes sociais segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 (zero), quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1(um), quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).

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mundo, mas era tambm campeo nesse processo de crescimento da desigualdade em uma dcada (LANGONI, 2005, p. 59). O motivo para tal desigualdade, consoante Langoni, foi o acelerado crescimento econmico quantitativo e qualitativo, marcado pela forte expanso dos setores mais modernos da economia e a presena massiva de novas tecnologias. Considerava assim que o comportamento das rendas relativas refletia, primordialmente, o desequilbrio no mercado de trabalho, no qual a demanda teria beneficiado as categorias mais qualificadas, cuja oferta mais inelstica, favorecendo ganhos salariais muito acima da mdia. Com o passar do tempo, esse desvio seria corrigido, porque a taxa de crescimento da economia tendia a atingir um valor mais estvel e haveria a expanso da oferta de mo-de-obra qualificada, incentivada pelo aumento na rentabilidade privada dos investimentos em educao. Assim, o resultado seria a reduo da desigualdade (LANGONI, 2005, p. 185). Na fase ascendente do crescimento econmico haveria o desequilbrio no mercado de trabalho e na fase descendente a ao dos mecanismos de ajustamento favorveis correo dos desequilbrios iniciais. Alm disso, a concentrao de renda no era vista por ele como um problema em si. O grande mal era a pobreza, e o melhor modo de reduzi-la seria por meio de altas taxas de crescimento, que poderiam sofrer efeitos negativos de polticas distributivas. Para Langoni, o crescimento econmico, mesmo reduzindo a participao relativa da renda dos indivduos mais pobres, provocou um aumento dos rendimentos absolutos em todos os estratos de renda, diminuindo o nvel de pobreza no pas (LANGONI, 2005, p. 187). Sua anlise procurou, ainda, estabelecer a regresso das variveis escolaridade, sexo, idade, atividade, regio e posio na ocupao, sobre o incremento de renda, para analisar qual o fator que mais contribuiria para a diminuio na desigualdade da distribuio de renda. Segundo ele a primeira varivel, a escolaridade, era o fator de maior impacto sobre os rendimentos dos indivduos, de acordo com o Censo Demogrfico de 1970. A educao de nvel superior resultou em um acrscimo de cerca de 1,98 no logaritmo da renda, o colegial, 1,30 e o ginsio, 0,84. Por outro lado, de acordo com Langoni, o efeito de ser empregador, em comparao com o empregado, representa um acrscimo de 1,10 no logaritmo da renda. (LANGONI, 2005, p. 65-82, passim). Conclui Langoni, ento, que a principal varivel que afeta a diferenciao salarial a qualificao do trabalhador. Para ele, a educao contribua para explicar mais de 50% da desigualdade de renda entre 1960 e 1970 (LANGONI, 2005, p. 183).

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O perodo 1970-76 corresponde poca do excepcional crescimento econmico conhecido com milagre econmico. Pelos dados apresentados por Singer (SINGER, 1986, p. 70-71), o poder aquisitivo mdio das unidades familiares praticamente dobrou, permitindo evidente melhora do padro de vida. Esse benefcio repartiu-se de forma flagrantemente injusta, atingindo as famlias de alta renda de maneira mais intensa do que as de renda mdia, e estas mais do que as famlias de renda baixa. A poltica posta em prtica pelo regime militar durante o perodo do milagre econmico tornou as famlias mais ricas riqussimas, permitindo-lhes ostentar um padro de vida faustoso, em contraste com a pobreza de grande parte da populao. De acordo com as Estatsticas Histricas do Brasil (1990) compiladas pelo IBGE, verifica-se que, se os 10% mais ricos aumentaram sua participao na renda total entre 1970 e 1980 (46,7% em 1970 e 51 % em 1980), os 10% mais pobres mantiveram quase constante sua participao (1,2% em 1970, 1,1% em 1980)8. O perodo do milagre econmico foi marcado pela continuidade de uma poltica concentradora e excludente. O crescimento acelerado da economia no perodo de 1968 a 1973 exibe o resultado de uma srie de elementos que, ao se combinarem, favoreceram a expanso da renda e do emprego, a estabilidade de preos e resultados relativamente confortveis nas contas do balano de pagamentos. A conjuntura internacional, na qual o crdito era abundante e o capital internacional reconhecia, no Brasil e em outras naes em fase de industrializao, a existncia de oportunidades promissoras de investimento, possibilitava o acesso ao crdito externo. Alm disso, a capacidade ociosa, que se foi formando na economia brasileira ao longo de mais de meia dcada de crise econmica, favorecia a rpida expanso dos investimentos, desde que houvesse financiamento e mercado consumidor. Por ltimo, mas no menos importante, convm lembrar que a represso inibia os movimentos reivindicatrios e grevistas, proporcionando um ambiente de estabilidade e favorecendo a concentrao da renda a favor do capital. Imerso nessa conjuntura, o governo brasileiro ps em marcha dois planos econmicos subseqentes: o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED), para ser desenvolvido entre 1968 e 1970; e o I Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, para o perodo de 1972 a 1974. O diagnstico que os planos faziam do processo de industrializao no Brasil envolvia a percepo de que o desenvolvimento industrial em curso

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA IBGE. Estatsticas histricas do Brasil: sries econmicas, demogrficas e sociais de 1550 a 1988. 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 1990.

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era poupador de mo-de-obra e estava perigosamente sustentado sobre o consumo crescente de bens de luxo. Alm disso, identificava-se a carncia interna de tecnologia e bens de capital, elementos indispensveis ao desenvolvimento capitalista. Uma das estratgias do governo era revigorar as indstrias j instaladas, principalmente atravs de credito s empresas e ao consumidor, j que tais indstrias apresentavam alto ndice de capacidade ociosa e podiam, com certa facilidade, ampliar sua oferta de bens e servios. Ainda voltado para a produo de bens de consumo, o governo tratava de estimular a indstria da construo civil, favorecendo, de um lado, a expanso dos investimentos do setor e, de outro, a absoro de mo-de-obra desqualificada, abundante no mercado de trabalho. Outra estratgia do governo dizia respeito ampliao do parque industrial, estimulando principalmente os investimentos para a produo de bens de capital e tomando a si a tarefa de ampliar a infra-estrutura e produzir insumos industriais. Os resultados obtidos foram considerveis. O produto da indstria cresceu a taxas que variavam entre 11,2% e 16,6%, puxado pelos setores produtores de bens durveis e de capital. O ingresso de capitais autnomos, que fora de 471 milhes de dlares em 1967, atingiu 5184,6 milhes de dlares em 1973 (ABREU, 1992, p. 278-281), grande parte do qual se ia transformando em reservas ao longo do perodo. Isto indica que a economia brasileira endividou-se mais do que seria necessrio para manter o ritmo de crescimento. A inflao, por outro lado, manteve-se relativamente estvel durante o perodo, oscilando entre 24,8%, em 1968, e 15,5% em 1973, medida pela variao do IGP-DI. Com respeito distribuio da renda, os dados apontam para uma contnua queda do salrio mnimo real, ao passo que o salrio mdio, em diferentes setores da economia, aumentou, embora menos do que o ndice de produtividade. A diferena entre a evoluo do salrio mnimo real e a do salrio mdio real tem sido atribuda, em boa medida, ao fato de que os salrios dos trabalhadores qualificados tenderam a crescer mais do que os dos trabalhadores no qualificados. Com respeito absoro de mo-de-obra, certo que o nvel de emprego da economia aumentou, embora no se disponha de dados para medir esse aumento. Apesar disso, a renda concentrou-se durante o perodo. O Coeficiente de Gini, que medira 0,50 em 1960, passava a medir 0,56 em 1970 (GONZAGA e MACHADO, 2003, p. 43). Esses so alguns resultados do Milagre Brasileiro. Enquanto a renda e a produtividade cresciam aceleradamente, algumas contradies do modelo de desenvolvimento voltavam lentamente a se manifestar. O endividamento externo crescente e a concentrao da

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renda so exemplos disso. No perodo do milagre econmico o PIB cresceu mais de 10% ao ano. Os indicadores de pobreza, no entanto, no diminuram no perodo. Ao contrrio, observou-se um processo de concentrao de rendas. Em 1972, procurando ao menos minorar a situao de crescente desigualdade social, o governo criou o Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN), agncia ligado ao Ministrio de Sade encarregada de formular o Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN). O PRONAN visava formular e integrar polticas que aumentassem a produo de alimentos bsicos e expanso de programas alimentares para grupos minoritrios, como mulheres grvidas e crianas. No obstante este e outros programas tenham sido implementados, no obtiveram xito naquilo a que se propunham. Honrosa exceo foi a do projeto Merenda Escolar, atravs do qual crianas de escolas pblicas passaram a ter a regularidade da suplementao alimentar nas escolas. Entre 1976 e 1980, a renda passa a se repartir menos desigualmente, apesar de estar em queda, o que s pode ser atribudo presso redistribuidora dos sindicatos e outras associaes voluntrias ligadas classe operria e incipiente atividade reivindicatria. A dcada de 1980 foi de crescentes dificuldades econmicas e agravamento das finanas pblicas. A crise do petrleo, a crise da dvida externa do Mxico de 1982 e a exploso inflacionria dominaram o panorama das polticas pblicas. A poltica econmica dos anos 80 se caracterizava pela conteno salarial, para reduzir a demanda interna e estimular as vendas para o exterior (exportaes), pelo controle sobre as contas do governo (com controle sobre os gastos e elevao da arrecadao) e pela reduo da liquidez real (via elevao das taxas de juros). A brutal elevao do preo do petrleo funcionava como um imposto sobre a economia brasileira. Seria inevitvel a reduo do consumo e/ou dos investimentos. Para evitar uma reduo muito drstica destas variveis, escolheu-se a sada do endividamento externo. A inflao prosseguiu em ritmo forte de crescimento (em 1981 alcanava o patamar de 100% ao ano), pois o elevado grau de indexao da economia tornava a inflao fortemente inercial. Os investimentos eram financiados pela poupana interna, principalmente pela elevao dos impostos (Imposto de Renda e Imposto sobre Operaes Financeiras nas operaes de cmbio das importaes) e criao de IOF sobre importaes da Zona Franca de Manaus. Com as desvalorizaes cambiais e o cenrio externo desfavorvel (recessivo), os investimentos que ocorriam eram amadurecimentos de investimentos realizados na dcada de 70, que foram responsveis pela gerao de um parque industrial mais robusto e diversificado. Porm, nossa capacidade de importar era reduzida, assim como a capacidade ociosa.

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Em 1981 o produto industrial j sofria uma queda de 10%. Em 1982 as exportaes foram na ordem de US$ 3 bilhes inferiores s de 1981 e o dficit em conta corrente era superior a US$ 16,3 bilhes. Para compensar a reduo de divisas, o governo brasileiro pediu emprstimo de US$ 1,5 bilho aos Estados Unidos, outro de US$ 500 milhes para o Banco de Compensaes Internacionais (BIS), outros US$ 2,3 bilhes a credores privados e US$ 2 bilhes a instituies multilaterais. A economia brasileira praticamente estagnou em 1982, pois o PIB cresceu 1,1%. A balana comercial em 1983 voltou a despencar, e nesse mesmo ano foi feita uma maxidesvalorizao cambial, que atingiu em cheio os insumos importados. A participao do investimento sobre o PIB caiu de 20% em 1982 para 14,7% em 1983, seguida da queda do produto industrial de 5,2% em 1983 em relao ao ano anterior. No perodo que segue entre 1985 e 1989 foram implementados diversos planos econmicos, recessivos no curtssimo prazo e inflacionrios no mdio e longo prazo. Sempre que a inflao ultrapassasse o patamar de 20%, seria disparado o gatilho salarial de 30% (reajuste). Alm disso, eram previstos reajustes mensais pr-fixados trimestralmente. A inflao, em 1985, j era superior a 200% ao ano. Em fevereiro de 1986 foi implementado um dos planos econmicos mais controversos da histria brasileira: o plano Cruzado. Houve congelamento de preos, mas no de salrios. Pedia-se ao povo para fiscalizar os preos. Alguns setores resistiam ao congelamento de preos, como era no caso dos setores de vesturio, dos carros usados e da carne bovina. Os salrios cresciam e a iluso monetria contribua para reduzir ainda mais a poupana e elevar o consumo. O consumo crescia a taxas elevadas. Somando-se a isso, alguns preos foram congelados a um nvel abaixo dos custos. Houve excesso de demanda e escassez de produtos, tornando-se comuns as prateleiras vazias no comrcio. A reduo brusca da inflao gerou aumento do valor real da moeda. Houve uma expanso excessiva da oferta de moeda, o que aumentava ainda mais o excesso de demanda agregada. Houve, ainda em 1986, um pacote fiscal (leia-se aperto fiscal, com introduo de impostos) para desaquecer o consumo, que recebeu o apelido de O Cruzadinho. Em novembro de 1986, iniciava-se o Cruzado II, que representou principalmente uma nova elevao da arrecadao, dessa vez atravs de preos administrados (gasolina, energia eltrica, telefone e tarifas postais) e do aumento de impostos indiretos (sobre automveis, cigarros e bebidas).

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Em 1987 foram suspensos pagamentos de juros da dvida externa aos bancos privados. Em abril de 1987 a inflao passava dos 20% ao ms. Nesse mesmo ano foi implantado o plano Bresser, com direito a congelamento de salrios e de preos por trs meses. Foram elevados os impostos e reduzidos os subsdios. Alguns produtos tinham seus reajustes de preos autorizados (cigarros, combustveis, acar, etc.). No final de 1987 os preos foram oficialmente liberados. Os salrios e a inflao tambm passaram a crescer. Em janeiro de 1989 surge um novo plano, o Plano Vero, tendo sido instituda uma moeda nova, o Cruzado Novo. Um ponto positivo foi o fim da URP, que indexava os salrios. Houve congelamento de preos. Foi feita poltica monetria restritiva: aumento das taxas de juros e do compulsrio. Os preos foram liberados e a inflao voltou a subir. Na dcada de 80 a elevada destinao de recursos pblicos para saldar dvidas contradas de governos anteriores, aliada tomada de novos emprstimos para eliminar essas dvidas e s elevadas taxas de juros, tornava rdua a tarefa de realizar novos investimentos. Investimentos em nveis muito baixos remetem a uma situao adversa expanso da capacidade instalada. Dado que a capacidade ociosa era bem reduzida, a situao era adversa ao crescimento econmico. O baixo crescimento econmico gerou dificuldades para a expanso do emprego, da renda, da demanda e do consumo. Com isso, a dinmica do consumo dava-se pelo poder de compra das classes mais abastadas, que possuam alternativas financeiras para fugir da crise. O desemprego ocorria no s devido aos efeitos da escassez de recursos financeiros e de investimentos, como tambm devido ao fato de que as pequenas e mdias empresas sofriam com a inflao inercial e o elevado grau de indexao da economia. Percebe-se claramente a presena de fatores que estimulam a elevao das desigualdades funcional e pessoal da renda. Essa elevada desigualdade de renda, por sua vez, contribuiu para um perfil de consumo concentrado, o que representava um entrave expanso da demanda interna, e, consequentemente, ao crescimento econmico forte (acima de 5%) e sustentvel (no baseado s em aumento das exportaes). Esse cenrio supracitado inegavelmente contribuiu para o aumento ou estagnao da pobreza, o que tornava o consumo mais concentrado e a demanda domstica mais fraca (pouco dinmica), formando processos de causaes circulares acumulativos da pobreza. Percebia-se claramente a predominncia dos efeitos regressores: estagnao econmica, indexao, inflao crescente e inercial e grande instabilidade das regras contratuais (grande quantidade de planos econmicos em um curto espao de tempo, o que afugentou investimentos). A taxa de crescimento mdia nesse perodo foi de 3% ao ano. Comparando-se

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os anos de 1980 e 1989, percebe-se que o PIB sofreu um aumento de 22,2%, percentual tido como muito baixo, considerando-se que se refere ao crescimento ao longo de uma dcada.

Tabela 4 PIB a preos de 2006 (1980 a 1989)

O coeficiente de Gini apresentou nessa dcada uma tendncia de alta, elevando-se sobretudo no seus ltimos trs anos, como pode ser observado no quadro seguinte.

Tabela 5 Desigualdade de renda

Renda - desigualdade - coeficiente de Gini 1989 1988 1987 1986 1985 1984 1983 1982 1981 0,54 0,56 0,58 0,6 0,62 0,64 Renda - desigualdade coeficiente de Gini -

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Unidade: Comentrio: Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).

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Percebe-se que a distribuio da renda tornou-se mais desigual ao longo desse perodo, j que quanto mais prximo de 1 estiver o coeficiente de Gini, mais desigual a distribuio de renda da economia. Esse coeficiente teve um acrscimo de 8,9% quando comparamos 1981 com 1989. Nota-se claramente uma tendncia de alta na participao da renda dos 10% mais ricos, uma tendncia de queda da participao dos 20% mais pobres e uma tendncia de alta do nmero de pessoas em domiclios pobres e da indigncia.

Tabela 6 Indicadores de Pobreza (1980 a 1989)

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)

Nota-se, comparando-se 1981 com 1989, um acrscimo de 11% do percentual da renda dos 10% mais ricos, uma reduo de 24,4% da renda dos 20% mais pobres e uma elevao de 1,4% do percentual de pobres, observando-se que ocorre um pico desta ltima varivel no ano de 1983. Utilizando-se da mesma comparao, percebemos um incremento de 17% do nmero de pessoas que habitam domiclios pobres com pico em 1983, um aumento de 11,9% do percentual de indigentes e uma elevao de 29,1% do nmero de pessoas que habitam domiclios indigentes, com pico de todas estas variveis no ano de 1983. Na dcada de 90 o governo Collor baseou-se na abertura econmica e nas privatizaes, que se estenderam por toda a dcada e que renderam ao pas uma receita em torno de U$ 100 bilhes. Houve poltica fiscal austera, com reduo dos gastos e aumento da carga tributria. Pelos gastos, vrias medidas foram tomadas: fim dos incentivos fiscais, inclusive subsdios, extino do Instituto do Acar e do lcool, do Instituto Brasileiro do Caf, da Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste, do Departamento Nacional

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de Obras contra a Seca (DNOCS) e o lanamento do Programa Nacional de Desestatizao. Do lado da arrecadao, houve elevao e criao de tributos, como por exemplos a Cofins e a CPMF, respectivamente. De 1990 a 1992 o PIB caiu em quase 10%. Dadas as tradicionais dificuldades em manter os preos congelados e as denncias de corrupo ocorridas, a inflao voltou a disparar. Houve uma reduo generalizada das tarifas sobre importao, o que representou um choque de abertura comercial. Houve uma invaso de produtos estrangeiros. Alguns setores da economia brasileira que possuam potencial de crescimento, simplesmente quebraram, como foi o caso das indstrias de brinquedos, de calados, de autopeas, txtil, etc. A invaso de produtos estrangeiros gerou, inicialmente, bem-estar para os consumidores: maior variedade de produtos (maiores possibilidades de escolha), alguns produtos de melhor qualidade (de padro tecnolgico avanado) e a reduo dos preos devido concorrncia. Contudo, em um segundo momento, os produtos pouco competitivos foram expulsos naturalmente pelo mercado, e obviamente, sobreviveram os produtos que tinham a preferncia dos consumidores e aqueles que eram produzidos em larga escala. Houve nova concentrao do mercado. Mercado concentrado tende a empregar menos e a gerar maior desigualdade na distribuio de renda. Nota-se claramente a superioridade dos efeitos regressores: reduo do PIB, concentrao industrial e instabilidade das regras contratuais (confisco dos ativos financeiros). A taxa mdia de crescimento foi de 2,8% ao ano no governo Collor. O governo Collor trouxe mudanas significativas para a economia e para a sociedade brasileira. Iniciou-se um processo mais rpido de desindexao e de abertura da economia. O processo de desindexao no surtiu efeitos relevantes no combate inflao a longo prazo (aps o fim do congelamento dos preos), devido poltica econmica equivocada implementada pelo governo. Houve congelamento de salrios e de preos, o que gerou especulao dos agentes econmicos ofertantes. Estes elevaram seus estoques espera da liberao dos preos, a qual ocorreu em seguida, disparando a inflao. Os produtos que utilizavam importados como insumo tinham seus custos acrescidos, o que no podiam ser repassados aos preos. Bastou terminar o congelamento para que esses produtos tivessem seus preos elevados rapidamente. Alm disso, pode-se afirmar que fiscalizar os preos de toda a cadeia produtiva uma tarefa um tanto quanto fantasiosa, dadas as dimenses de nosso territrio e a diversificao da estrutura produtiva brasileira. Assim, os produtos finais eram os mais fiscalizados, por estarem expostos nas lojas, restaurantes e supermercados. Tais

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congelamentos provocaram distores nos preos relativos e na distribuio de renda, de 1992 para 1993, o que gerou um perfil mais concentrado do consumo e o processo de acumulao da pobreza. Uma herana positiva do governo Collor foi a iniciativa da desindexao da economia. Com a economia desindexada e os preos relativos alinhados (apesar da inflao do ano de 1993), a inflao foi reduzida em 1994, e mais ainda em 1995, e a partir de ento permaneceu em nveis bem rasteiros durante todo o governo FHC. Houve, verdade, um aumento do poder de compra dos mais pobres devido estabilidade dos preos. Contudo, no se pode afirmar que tenha ocorrido uma melhoria significativa na distribuio de renda. O segundo governo de FHC (1998 a 2002) prometia ser voltado para o social.Prometia, mas no foi. O segundo mandato de FHC serviu para a elevao da dvida pblica e dos lucros da ciranda financeira, com as altas taxas de juros. Em 1993, com Itamar Franco frente da presidncia da repblica, foi criada a URV. Os preos eram gradualmente indexados URV. A moeda (Cruzeiro Real) perdia a funo de unidade de conta. Essa indexao serviu para ter maior clareza sobre os preos relativos, e para poder, em seguida, em 1994, j no primeiro governo de FHC, ser definido o padro de distribuio de renda que seria mantido no momento da converso para a nova moeda: o Real. A inflao fechava o ano de 1993 em mais de 2.500% ao ano. Apesar da concentrao do mercado, no houve aumento, e sim certa estabilidade na desigualdade de renda. Essa estabilidade, entretanto, no possui correspondente estabilidade dos indicadores de pobreza desse perodo, pois houve deteriorao destes ltimos. Essa no correspondncia pode ser explicada pelos efeitos regressivos do confisco dos ativos financeiros e do baixssimo crescimento econmico sobre a renda das classes mdia e alta, que podem ter evitado uma elevao da desigualdade da renda. O governo FHC perseguia, em sua fase inicial, o objetivo maior de reduzir e estabilizar a inflao. Foi implantado o Plano Real, que foi muito bem-sucedido nessa tarefa preliminar. Cabe destacar que houve algumas distores no momento em que os salrios foram convertidos em URV pela mdia dos doze meses anteriores, enquanto preos e indexadores contratuais foram convertidos pelo pico. Tal fato provocou, j de incio, distores na distribuio de renda. Outro ponto importante que o federalismo fiscal (descentralizao dos recursos federais), que transferiu uma proporo maior da arrecadao do imposto de renda e do IPI, a partir da Constituio de 1988, elevou substancialmente as fontes de recursos para os governos estaduais, os quais geraram elevao excessiva de seus gastos. A conseqncia mais

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direta disso foi a dificuldade do governo federal em implantar uma poltica fiscal austera. A primeira soluo apresentada foi a de realizar uma srie de medidas de represso a essa expanso de crdito para os governos estaduais, dentre as quais se destacam a imposio de limites expanso da dvida bancria dos estados e a privatizao de bancos estatais estaduais. Essa ltima medida tornou esses bancos mais eficientes. Todavia, os bancos que passaram para o domnio da esfera privada eram muito avessos a se lanarem em projetos de alto risco, o que era benfico do ponto de vista da eficincia, mas retirava um meio de execuo de projetos necessrios para a populao. Em 1998, a Unio assumiu R$ 101,9 bilhes de dvidas estaduais, que correspondiam a 11,3% do PIB. No eram por acaso o aumento da carga tributria, das taxas de juros e da dvida pblica. Conseqentemente, tambm no foi por acaso o baixo crescimento econmico durante o Plano Real. A taxa de crescimento mdio da economia brasileira entre 1995 e 1998 foi de 2,6%, enquanto a economia mundial crescia em mdia 3,9%. A partir de 1999, adotou-se a flutuao cambial, a qual permitiu uma desvalorizao cambial significativa. Seguindo regras impostas pelo FMI, estabelecia-se o regime de metas fiscais e de inflao. Porm, verificou-se uma elevao da carga tributria entre 1992 e 2002 de 25% para 33% do PIB (com destaque para o aumento das alquotas da Cofins e da CPMF). Nesse mesmo perodo, o gasto do governo federal, incluindo as transferncias para os estados e municpios, saltou de 14% do PIB para 21%. Alm dos efeitos recessivos internos, essa elevada carga tributria tornou nossos produtos exportados menos competitivos no mercado externo. Ento, apesar das exportaes brasileiras terem crescido em razo no s da desvalorizao cambial a partir da implementao do cmbio flutuante, como tambm pela expanso do comrcio mundial na poca, elas perderam participao no mercado mundial. A alta carga tributria gerou fraco crescimento econmico, que, por sua vez, aliado a aumentos dos gastos pblicos, gerou necessidade de nova elevao da carga tributria, formando um crculo vicioso. O governo FHC, com o Plano Real, reduziu e estabilizou a inflao, provocando uma pequena elevao do poder de compra dos mais pobres, o que diversificou o consumo (houve aumento do consumo de suprfluos) e contribuiu, em seu primeiro mandato, para atenuar as conseqncias da pobreza. Todavia, devido a um cenrio externo desfavorvel e a uma poltica fiscal equivocada, o crescimento econmico desacelerou-se e estagnou-se. A dvida pblica cresceu significativamente. O cenrio interno, com um crescimento mdio do PIB de 1,9% ao ano, deteriorouse, o que trouxe de volta os processos de causao circular de acumulao da pobreza.

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Comparando-se 1990 com 2001, observa-se um acrscimo de apenas 30,2% no PIB, em que pese ter sido maior do que o da dcada de 80 (22,2%).

Tabela 7 PIB a preos de 2006 (1990 a 2001)

Percebe-se uma ligeira queda do coeficiente de Gini, o que possivelmente indica um pequeno aumento do percentual de renda da classe mdia. Comparando-se o ano de 1990 com o de 2001, percebemos uma reduo de 2,9% do coeficiente de Gini.

Tabela 8 Desigualdade de renda

Renda - desigualdade - coeficiente de Gini

2000 1998 1996 1994 1992 1990 0,56 0,57 0,58 0,59 0,6 0,61 0,62 Renda - desigualdade coeficiente de Gini

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Unidade:

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Comentrio: Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).

Tabela 9 Indicadores de Pobreza (1990 a 2001)

No incio dos anos 90, mais particularmente no governo Collor, nota-se uma tendncia de alta no percentual de pobres, no nmero de pessoas em domiclios pobres e na indigncia. A partir do governo FHC, nota-se claramente certa estabilizao dos percentuais dos 10% mais ricos e dos 20% mais pobres. Em contrapartida, observa-se o aumento do nmero de pessoas em domiclios pobres, uma estabilizao do percentual de pessoas indigentes (possivelmente devido aos programas assistenciais) e um leve aumento do nmero de pessoas em domiclios indigentes, de 1990 at 1993. Observa-se que os quatro ltimos indicadores da Tabela 9 (da esquerda para a direita) atingem seu pico em 1993. Verifica-se que os pobres e indigentes no conseguiram melhorar seus nveis de pobreza, j que notamos a elevao ocorrida no nmero de pessoas em domiclios pobres e no nmero de pessoas em domiclios indigentes.

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Considerando-se os anos de 1990 e 2001, podemos notar uma pequena reduo, na ordem de 2,7%, do percentual da renda dos 10% mais ricos, acompanhada de uma elevao da participao da renda dos 20% mais pobres da ordem de 8,4%, possivelmente devido ao efeito de elevao do poder de compra das classes mais pobres com a reduo e estabilizao da inflao gerada pelo Plano Real, a partir de 1994. Comparando-se os mesmos anos, podemos perceber uma reduo de 16,4% do percentual de pobres e uma ligeira elevao de 0,2% do nmero de pessoas que habitam domiclios pobres, com pico em 1993. Utilizando-se a mesma comparao, percebe-se uma reduo de 2,4% do percentual de indigentes e de 8,6% do nmero de pessoas em domiclios indigentes. O Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil (IPEA, 1996), do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, confirma esses dados para os anos 90 e salienta que o Brasil registrava, no incio da dcada de 90, um dos maiores ndices de desigualdade do mundo. No h muita diferena entre o Brasil e pases como Mxico, Argentina, Estados Unidos, por exemplo, se comparados apenas os ndices que avaliam os diferenciais entre os estratos da populao de renda mdia e baixa. A desigualdade de renda no Brasil concentra-se basicamente nos estratos superiores da distribuio. Assim, se a renda dos 10% mais ricos nos diversos pases no fosse levada em considerao, registrar-se-ia um grau de desigualdade similar na Amrica Latina e nos Estados Unidos. A diferena est no estrato superior, o dos "ricos". Os 20% mais ricos da populao detm 65% da renda total e os 50% mais pobres ficam com 12% (em 1960 essa relao era de 54% contra 18%). A renda mdia dos 10% mais ricos quase 30 vezes maior que a renda mdia dos 40% mais pobres, contra 10 vezes na Argentina, 5 vezes na Frana e Alemanha, 4 vezes na Holanda, 25 vezes no Peru e 13 na Costa Rica (Grfico 2.1.). Segundo o Relatrio, a frao da renda apropriada pelos 20% mais ricos cresceu 11 pontos entre 1960 e 1990, enquanto a dos 50% mais pobres caiu 6 pontos e a das classes intermedirias permaneceu quase sem alterao. O Relatrio mostra tambm onde esto os pobres brasileiros, que eram 42 milhes em 1990 (30% da populao). Uma famlia considerada pobre pelo Relatrio quando sua renda per capita se situa abaixo da linha da pobreza - isto , no suficiente para adquirir os bens necessrios sobrevivncia adequada de seus membros. O nmero de indigentes, ou seja, o nmero de pobres cuja renda insuficiente para atender at mesmo suas necessidades alimentares, substancialmente menor. Veja-se a variao da desigualdade no Brasil nos anos noventa e seguinte em:

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Tabela 10 Principais caractersticas da distribuio de renda domiciliar per capita do Brasil (1992 a 2005)
Tabela: ndices de Gini (G), ndices de Theil (T), razo entre a renda apropriada pelos 10% mais ricos e os 40% mais pobres (40-10+), razo entre a renda apropriada pelos 20% mais ricos e os 20% mais pobres (20-20+), razo entre a renda apropriada pelos 10% mais ricos e os 10% mais pobres (10-10+) e porcentagem da renda apropriada pelos 1% mais ricos da distribuio de renda (1%).

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2004* 2005*

G1 0,583 0,605 0,601 0,602 0,602 0,601 0,595 0,597 0,59 0,585 0,574 0,571 0,575 0,572

T2 40-10+ 20-20+ 10-10+ 0,696 21,8 26,8 70,1 0,77 24,5 28,8 75,4 0,735 24,1 28 69,4 0,732 24,6 29,8 77,1 0,738 24,5 29,2 74,7 0,736 24,1 28,2 69,7 0,716 23,2 26,9 65,8 0,729 23,5 27,9 71,6 0,713 22,4 25,6 61,8 0,689 21,7 25,3 62,4 0,667 20,1 22,9 54,4 0,66 19,8 22,2 52,2 0,67 20,2 23 54,6 0,663 19,9 22,3 52,2

1% 13,3 15,1 13,9 13,6 13,8 13,9 13,3 13,9 13,5 13,1 13 13 13,1 13

Fonte: Elaborada pelo Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (IETS www.iets.org.br) com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Notas: *A rea rural da regio norte do pas, exceo do estado de Tocantins, passou a integrar a amostra em 2004. Os resultados das colunas 2004* e 2005* foram estimados, incorporando a amostra da rea rural da regio norte; 1 - ndice de Gini: medida de desigualdade que varia de 0 a 1, sendo que quanto mais prximo de 1, pior a distribuio de renda; 2 - ndice de Theil-T: mede o grau de desigualdade da distribuio de indivduos, segundo a renda domiciliar per capita, e quanto maior for este ndice, maior ser a desigualdade.

A Tabela 10 mostra que a renda apropriada pelos 10% mais ricos no Brasil, em 1992, representava 21,8 vezes a renda apropriada pelos 40% mais pobres. No ano de 2005, os ricos ganhavam 19,8 vezes o total dos pobres. No perodo de 1992 a 2005, tal disparidade no sofreu grande alterao. Analisando-se a Tabela 10, os indicadores (10-10+) e (20-20+) apresentaram uma reduo mais acentuada no perodo de 1992 a 2005 (principalmente o primeiro indicador

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passando de 70,1 para 52,2). A ltima coluna da Tabela 10 mostra que a porcentagem da renda apropriada pelo 1% mais rico permanece inalterada durante todo o perodo e isso implica que no foi esse estrato que contribuiu com a melhoria nos indicadores de distribuio de renda durante o perodo de 1992 a 2005. O governo Lula, de 2002 a 2006, representou basicamente a continuidade da poltica econmica do governo anterior: elevadas taxas de juros e persistentes taxas de desemprego em nveis elevados. Esse governo j nasceu com os efeitos causados pelas privatizaes e pela intensificao da abertura da economia de governos anteriores. Efeitos esses que so aqui relacionados: o ajuste a choques externos, que em pocas de inflao acelerada e inerte, realizava-se atravs do alongamento da defasagem do pagamento dos salrios, agora se realiza por demisso de funcionrios. As privatizaes foram acompanhadas desde seu incio por demisses (enxugamento da mquina administrativa), perdas de salrios reais e de poder de barganha dos trabalhadores. Em 2003 a meta do supervit primrio era elevada de 3,75% para 4,25% do PIB, com o objetivo de sinalizar para o mercado que o novo governo teria responsabilidade fiscal. Os gastos foram reduzidos em R$ 14,1 bilhes, o que representava uma reduo de 22,75% dos gastos previstos no oramento. Desses gastos, R$ 5 bilhes seriam destinados a investimentos sociais. Ao final de 2003, o supervit primrio fora maior do que o previsto (4,3% do PIB). Prorrogou-se a CPMF e a tabela do imposto de renda para pessoa fsica no sofreu alteraes. A taxa bsica de juros foi elevada em 0,5 ponto percentual de janeiro para fevereiro. Os depsitos compulsrios no-remunerados eram manipulados seguindo uma tendncia de alta. Mesmo com essas medidas contracionistas, a dvida pblica manteve-se em ascendncia. A inflao e o desemprego seguiram em elevao. Nossas exportaes se elevaram fortemente em 2003, reflexo da intensificao do comrcio com a Argentina e com a China e da valorizao dos preos de commodities. Ento a retomada do crescimento da inflao pode ser justificada pelo aumento contnuo do preo de algumas commodities, principalmente dos alimentos, e da expanso da parcela dessas commodities destinadas exportao. Os investimentos externos diretos continuaram sua descendncia iniciada em 2001, assim como o PIB per capita. A queda dessa ltima varivel, conjugada com a elevao da balana comercial, revela o fraco dinamismo do mercado interno, o qual reprimido pelas medidas recessivas, pela distribuio de renda muito desigual e pelo desemprego.

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A taxa mdia de crescimento foi de 3,2% ao ano. Comparando-se o ano de 2002 com 2006, percebemos um crescimento de 14,1%, o que muito baixo, se considerarmos um perodo de 5 anos.

Tabela 11 PIB a preos de 2006 (2002 a 2006)

Em 2006 houve um reajuste do salrio mnimo de 13%. Porm, a reduo da desigualdade na distribuio de renda deveu-se muito mais s polticas de transferncias de renda para os mais pobres do que elevao do salrio mnimo. No governo Lula houve nova elevao do poder de compra, principalmente devido aos programas assistenciais do governo (com destaque para o Programa Bolsa Famlia e a para as linhas de crdito para as classes de baixa renda para a compra de eletrodomsticos). Tal elevao do poder de compra dos mais pobres traduziu-se em uma reduo da desigualdade de renda. Comparando os anos 2002 e 2007, notamos uma reduo de 6,0% do coeficiente de Gini.

Tabela 12 Desigualdade de renda (2002 a 2007)

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Renda - desigualdade - coeficiente de Gini

2007 2006 2005 2004 2003 2002 0,53 0,54 0,55 0,56 0,57 0,58 0,59 0,6

Renda - desigualdade coeficiente de Gini

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) Unidade: Comentrio: Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a 1, quando a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos nula).

No pode ser ignorado o fato de que, segundo dados de Neri (NERI, 2001b, p. 3), havia no Brasil 50 milhes de pessoas com fome no Brasil, e que, segundo dados de Alves Filho (ALVES FILHO, 2006, p. 7), havia 18 milhes de brasileiros com fome (insegurana alimentar) em 2006, sendo que, dentre estes, 14 milhes com insegurana alimentar severa. Percebe-se uma reduo considervel da fome no Brasil, da ordem de 64%, durante o primeiro mandato de Lula.

Tabela 13 Indicadores de Pobreza (2002 a 2005)

A partir do governo Lula, nota-se que o percentual de pessoas pobres ficou abaixo do que aconteceu na dcada de 80 e que a participao da renda dos 20% mais pobres teve

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uma elevao durante o primeiro mandato do governo Lula, provavelmente devido aos programas assistenciais, como o Bolsa Famlia. O nmero de pessoas que habitam em domiclios pobres sofreu uma ligeira elevao ao compararmos com o governo anterior. O percentual de pessoas indigentes manteve-se estvel. O nmero de pessoas que moram em domiclios indigentes manteve-se estvel. Tais dados remetem-nos a concluir que, apesar da pequena reduo do nmero de pobres e da elevao da participao dos 20% mais pobres, essas pessoas no conseguem melhorar substancialmente a qualidade de suas vidas. Observando-se a Tabela 13 com os dados sobre a participao dos 10% mais ricos e dos 20% mais pobres, nota-se uma ligeira reduo, da ordem de 3,6% dos primeiros, e uma pequena elevao da participao desses ltimos, de 9,1%, sobre a renda nacional. O percentual de pobres inicialmente se eleva, atinge o pico em 2003, e obviamente cai nos anos seguintes, sofrendo uma reduo de 10,6%, comparando-se os anos de 2002 e 2005. O percentual de indigentes, tambm atinge o pico em 2003, e depois confirma uma reduo expressiva de 18,2%, utilizando-se a mesma comparao. H tambm uma reduo expressiva, de 11,8%, do nmero de pessoas que habitam domiclios indigentes. Nota Tcnica do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA intitulada Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil, de agosto de 20069, fruto de um grande debate dos maiores especialistas brasileiros na matria (Ana Flvia Machado (Cedeplar/UFMG), Andr Urani (Ie), Angela Jorge (IBGE), Carlos Roberto Azzoni (FEA/USP), Francisco Ferreira (Banco Mundial), Joo Sabia (UFRJ), Jos Mrcio Camargo (PUC/RJ), Marcelo Nri (FGV/RJ), Maria Carolina Leme (FGV/SP), Narcio Menezes Filho (Ibm), Samir Cury (FGV/SP), Samuel Pessoa (EPGE-FGV), Sonia Rocha (Ie), Tatiane de Menezes (UFPe), alm de diversos tcnicos do Ipea, comprovou que, de 2001 a 2004, a desigualdade de renda familiar per capita no Brasil caiu de forma contnua e substancial, alcanando seu menor nvel nos ltimos 30 anos. Consoante a Nota Tcnica do IPEA (2006, p. 4), uma queda dessa magnitude na concentrao de renda tem, potencialmente, elevados impactos sobre a reduo da pobreza e da extrema pobreza. Isso porque uma queda na desigualdade de renda s ocorre quando a renda mdia dos mais pobres cresce mais rapidamente que a renda mdia nacional. De fato, ao longo do perodo estudado, a renda mdia dos 10% mais pobres cresceu a uma taxa anual mdia de 7%, enquanto a renda mdia nacional declinou 1% ao ano (a.a.). Tomando-se o perodo como um todo, o crescimento da renda mdia dos 20% mais pobres foi cerca de 20
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. Nota Tcnica. Braslia: IPEA, 2006.
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pontos percentuais (p.p.) acima do observado entre os 20% mais ricos. Portanto, a percepo dos mais pobres no Brasil foi de estarem vivendo em um pas com uma alta taxa de crescimento econmico, enquanto os 20% mais ricos tiveram a percepo de estarem vivendo em um pas estagnado. Diante dessa acentuada reduo na desigualdade, no surpreendente que tanto a pobreza quanto a extrema pobreza tenham tambm declinado. Como a renda per capita da populao total no cresceu no perodo, toda a queda da pobreza verificada pode ser integralmente atribuda reduo na desigualdade. De fato, apenas a queda de 4% da desigualdade de renda ocorrida entre 2001-2004 levou, por si s, a uma reduo de 3,2 p.p. na proporo de pessoas extremamente pobres, o que equivale a retirar mais de 5 milhes de brasileiros dessa condio. Essa desconcentrao no resultou de um nico fator determinante, mas de vrios, sendo alguns deles especialmente importantes: o desenvolvimento de uma rede de proteo social mais efetiva, uma maior integrao dos mercados de trabalho locais, e a reduo nas desigualdades de rendimentos do trabalho, causada por redues tanto na desigualdade educacional quanto nas diferenas de rendimentos entre os nveis educacionais. No que pertine ao nosso trabalho, os programas de transferncias governamentais de renda contriburam com cerca de 1/3 na reduo da concentrao de renda, o que aponta para uma elevada importncia desse fator. A partir das informaes disponveis na PNAD, possvel distinguir trs tipos de transferncias pblicas: a) as penses e aposentadorias pblicas; b) o Beneficio de Prestao Continuada (BPC); e c) os benefcios do Bolsa Famlia e outros programas similares, tais como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) e o Bolsa Escola. Analisando-se as contribuies de cada um dos trs componentes, possvel verificar que elas foram razoavelmente similares, em torno de 10% cada. Porm, o custo dessas polticas sensivelmente diferente: o custo da expanso das aposentadorias e penses no perodo foi de quatro a cinco vezes superior ao da expanso do Bolsa Famlia e do BPC. Da decorre que o Bolsa Famlia e o BPC apresentam-se com muito mais custos-efetivos no combate desigualdade que as aposentadorias e penses. A contribuio relativa desses diferentes componentes bastante sensvel medida de desigualdade utilizada. Quanto mais sensvel renda dos mais pobres a medida, mais importante a contribuio do Bolsa Famlia e do BPC, sendo o efeito do primeiro substancialmente mais forte. Alm disso, o Bolsa Famlia e o BPC basearam sua expanso em aumento de cobertura, ao invs de aumento no valor do benefcio entre os que j recebiam. No caso das

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penses e aposentadorias pblicas ocorreu o contrrio, pois apenas uma frao irrisria de sua contribuio para a queda da desigualdade veio da expanso da cobertura. O aumento na cobertura veio acompanhado de maior incluso da populao mais carente. Caso esta incluso no houvesse ocorrido, o grau de desigualdade teria declinado 15% menos do que o efetivamente observado. Segundo a Nota Tcnica do IPEA (2006, p. 17) os nveis de pobreza e de extrema pobreza caram entre 2001 e 2004, conforme podemos observar na Tabela 14. Tanto para a pobreza quanto para a extrema pobreza, os trs indicadores utilizados (porcentagem de pobres, hiato de pobreza e severidade da pobreza10) mostram uma reduo entre 1 e 2 p.p.. Como houve no perodo reduo na renda per capita, toda a queda nos nveis de pobreza e de extrema pobreza se deveu ao decrscimo da desigualdade de renda. O declnio da renda per capita fez com que o efeito da queda na desigualdade sobre a pobreza fosse inferior ao que poderia ter sido se a renda per capita no tivesse se alterado. De fato, caso a reduo na renda per capita no tivesse mitigado parte do impacto da redistribuio, a proporo de pessoas extremamente pobres teria declinado 3,7 p.p., em vez de 2,3 p.p. Em suma, a queda da desigualdade entre 2001 e 2004, por si s, levou a uma reduo na proporo de pessoas extremamente pobres no pas de mais de 3 p.p., o que equivale a retirar cerca de 5 milhes de brasileiros da extrema pobreza.

Tabela 14 Indicadores de Pobreza e Extrema Pobreza para o Brasil

Para medir pobreza e extrema pobreza, foram utilizadas linhas de e do salrio mnimo (SM) respectivamente. So consideradas pobres e extremamente pobres todas as pessoas que vivem em domiclios com renda per capita inferior s linhas de pobreza e extrema pobreza respectivamente. Por hiato de pobreza, entendemos a proporo de pobres multiplicada pela distncia mdia da renda dos pobres linha de pobreza, medida em mltiplos da linha de pobreza. Essa medida, portanto, leva em considerao no apenas a porcentagem de pobres, mas tambm a profundidade da pobreza. A severidade da pobreza dada pelo produto da porcentagem de pobres pela distncia quadrtica mdia linha de pobreza, tambm medida em mltiplos da linha de pobreza. Ela, portanto, no apenas considera o nmero de pobres e a profundidade da pobreza, como tambm d maior peso para os mais pobres. Por exemplo, um pobre que tenha uma renda igual metade da linha de pobreza, tem um peso 4 vezes menor que o de um pobre que no tem renda alguma.

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Fonte: INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA. Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. Nota Tcnica. Braslia: IPEA, 2006

Informa a Nota Tcnica do IPEA que, sem a ajuda de redues na desigualdade, para que fosse gerada a mesma queda na extrema pobreza, seria necessrio um crescimento econmico balanceado de 20%. Em outras palavras, do ponto de vista dos extremamente pobres, a recente queda de 4% da desigualdade equivalente a um crescimento balanceado de 20%. verdade que, para os pobres, tanto o crescimento quanto redues na desigualdade so importantes. Entretanto, considerando que 4% de reduo no coeficiente de Gini equivale a um crescimento na renda per capita de aproximadamente 20%, se os extremamente pobres tivessem que escolher entre uma reduo no coeficiente de Gini de 1% e um crescimento balanceado na renda per capita do pas inferior a 5%, prefeririam a reduo no coeficiente de Gini. Em suma, constata-se desse breve resumo que o Brasil tem sido um pas atavicamente desigual e que s recentemente, em funo sobretudo dos programas de transferncia de renda, tem se reduzido um pouco a desigualdade de renda no pas, como se observa na Tabela 12. Verifica-se tambm que, dada a desigualdade ainda reinante no pas, o s crescimento econmico do Brasil, sem a concomitante redistribuio da renda nacional apropriada pelos segmentos mais pobres, no capaz de promover a reduo da pobreza e da extrema pobreza. Cabe ento se examinar se esta reduo da concentrao de renda importou tambm em uma distribuio mais justa das riquezas sociais do pas, consoante os modelos tericos propostos pelos filsofos e tericos da matria. Examinada teoricamente essa questo, verificar-se- se o Programa Bolsa Famlia atende a tais pressupostos tericos para se constituir em uma forma de distribuio justa de riquezas e se pode permitir a seus

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beneficirios a efetiva superao da pobreza atravs de mecanismos complementares de sada autosustentada do Programa. Para tanto, necessrio, inicialmente, analisarmos a construo histrica do modelo de Welfare State brasileiro e suas vicissitudes.

2 MECANISMOS SUPERADORES DA DESIGULDADE SOCIAL: A CONSTRUO HISTRICA RECENTE DO WELFARE STATE BRASILEIRO E SUAS VICISSITUDES

2.1 O conceito de Welfare State

O conceito de Welfare State ou Estado de Bem Estar Social11 nasce com base na concepo de que existem direitos sociais indissociveis existncia de qualquer cidado. Segundo esta concepo, todo o indivduo tem o direito, desde seu nascimento, a um conjunto de bens e servios que devem ser fornecidos diretamente atravs do Estado, ou indiretamente, mediante seu poder de regulamentao sobre a sociedade civil. Esses direitos contemplam cobertura de sade e educao em todos os nveis, auxlio ao desempregado, garantia de uma renda mnima, recursos adicionais para sustentao dos filhos, etc. Segundo Snia Draibe (DRAIBE, 1989, p. 18) so caractersticas comuns das definies de Welfare State as seguintes: a tendncia do Estado de modificar o livre funcionamento do mercado;

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Em Poltica Social, escrito em 1965, Marshall (MARSHALL, Thomas, 1967, p. 12-97) procura dar conta da origem do Estado de Bem-Estar Social na Inglaterra, bem como de sua evoluo no ps-guerra, notadamente na dcada de 50 e incio da dcada de 60. Para o autor, o Estado de Bem-Estar Social naquele pas tem incio em meados da era Vitoriana, qual seja, no ltimo quartel do sculo XIX. Era de prosperidade e confiana, teria marcado o incio da adoo de medidas de poltica social: leis de assistncia aos indigentes, leis de proteo aos trabalhadores da indstria, medidas contra a pobreza, etc. Em tais medidas, estaria o embrio daquilo que, mais tarde, aps a Segunda Grande Guerra, seria conhecido como welfare state. A razo para o surgimento destas medidas, as quais legariam sociedade inglesa do sculo XX um aparelho estatal administrativamente preparado para garantir o bem-estar social a seus cidados, est no impulso dado s sociedades pela industrializao. Uma vez re-harmonizada e re-adaptada ao novo "modo de vida", aps a pacificao dos conflitos que haviam acompanhado a origem da produo em escala industrial, a sociedade inglesa abraou essa tarefa de desenvolver suas potencialidades (e) colocou em movimento foras inerentes ao prprio sistema que levaram, por processos lgicos e naturais, sua transformao em algo totalmente imprevisto e incomum. Este um conceito central nesta explicao: a origem e desenvolvimento do Estado de Bem-Estar Social fazem parte de um processo que definido fundamentalmente pela evoluo lgica e natural da ordem social em si mesma.

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o princpio de substituio do rendimento em caso de perda temporria ou definitiva da capacidade de obt-lo, para a preveno dos riscos prprios inerentes economia de mercado (velhice, doenas, maternidade, desemprego);

a garantia, mesmo para os excludos do mercado de trabalho, de uma renda mnima a um nvel considerado suficiente para a satisfao das necessidades sociais e culturais essenciais.

Essa ltima caractersitica de prticas universalistas de garantia de uma renda mnima caracterizam somente as tendncias recentes de proteo social e no o Welfare State em sua concepo mais abstrata. Para Claus Offe (OFFE, 1972, p. 482-485), o Welfare State essencialmente um fenmeno das sociedades capitalistas avanadas, as quais (sem exceo) criam estruturalmente problemas endmicos e necessidades no-atendidas. Neste contexto, o Welfare State seria uma tentativa de compensar os novos problemas criados por estas sociedades. Assim, a emergncia dos Estados de Bem-Estar no apenas no representa uma mudana estrutural das sociedades capitalistas, mas seria essencialmente uma resposta funcional a seu desenvolvimento:
O Welfare State no pode lidar diretamente com as necessidades humanas fundamentais; ele pode apenas tentar compensar os novos problemas que so criados na vaga do crescimento industrial. (OFFE, 1972, p. 482).

Segundo Offe, o desenvolvimento do capitalismo gera problemas sociais, tais como: necessidade de moradia para os trabalhadores concentrados pela indstria, necessidade de qualificao permanente da fora de trabalho, desagregao familiar, etc. Ou seja, em seu desenvolvimento, o capitalismo destri formas anteriores de vida social (ou instituies sociais), gerando disfuncionalidades, as quais se expressam sob a forma de problemas sociais. O Welfare State representa, portanto, formas de compensao, um preo a ser pago ao desenvolvimento industrial. Mais que funcional, o Welfare State um desdobramento necessrio da dinmica de evoluo destas sociedades, uma vez que h pequena margem para escolhas. Isto , segundo o autor, a emergncia de programas sociais no resultado de escolhas, porque as alternativas de polticas so pequenas. So as condies econmicas e sociais que determinaram a emergncia do Welfare State, e no opes feitas no campo do poltico:

56 (...) padres ideolgicos no so apenas ausentes, mas eles seriam inaplicveis mesmo se existissem, porque a margem para polticas alternativas "viveis" muito pequena para permitir escolhas baseadas em princpios. exatamente esta situao que melhor descreve o desenvolvimento do Welfare State. Plataformas dos partidos e resultados eleitorais parecem no ter influncia na percentagem do oramento estatal que gasto para fins de Welfare ou em novos programas de Welfare que so criados. Muito mais importantes como determinantes das polticas ("policies") so variveis econmicas tais como o crescimento da produtividade, a extenso da mobilidade social, o nvel tecnolgico das indstrias bsicas, o tamanho e composio da fora-de-trabalho, a estrutura de idade da populao e outros indicadores macroeconmicos e macrosociolgicos. (OFFE, 1972, p. 484).

Claus Offe nega explicitamente determinantes de ordem poltica na emergncia dos programas sociais, dizendo que a deciso poltica no Welfare State est fadada a ser bastante reduzida. Ao contrrio, aqueles programas expressam a natureza do Welfare State, qual seja, um contnuo processo de adaptao aos problemas sociais postos pelo desenvolvimento do capitalismo:

A lgica do Welfare State no a realizao de algum objetivo humano intrinsecamente vlido, mas antes a preveno de um problema social potencialmente desastroso. (...) Esta maneira tecnocrtica e absolutamente apoltica de reagir a presses sociais emergentes condena o Welfare State a um infindvel e errtico processo de auto-adaptao. (OFFE, 1972, p. 485).

Portanto, podemos compreender o Welfare State como um aspecto funcional do desenvolvimento do modo de produo capitalista, em que os programas sociais seriam fundamentalmente uma forma de corrigir/compensar disfuncionalidades, expressas no plano social, da operao do sistema capitalista. Consoante Marcelo Medeiros (MEDEIROS, 2001, p. 8), as circunstncias do surgimento e do desenvolvimento do Welfare State no Brasil so diferentes das observadas nos pases desenvolvidos. Alm de ocorrer sob uma posio diferente na economia mundial, o processo de modernizao brasileiro marcadamente segmentado, com setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais e com a economia agrrioexportadora. O controle do mercado para produtos industriais por meio de polticas de massificao do consumo foi um aspecto secundrio para um Estado preocupado com estratgias protecionistas, disponibilidade de insumos e investimentos em bens de capital e infraestrutura. No perodo de industrializao do Brasil, a possibilidade de se utilizar o Welfare State como instrumento de controle da demanda agregada era reduzida. Problemas de superproduo estavam muito mais relacionados ao comportamento do setor externo do que a flutuaes nos nveis nacionais da demanda e o nmero restrito de trabalhadores beneficiados

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limitava a efetividade das polticas como mecanismo de expanso do consumo. No Brasil, o Welfare State surge a partir de decises autrquicas e com carter predominantemente poltico: regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores modernos da economia e da burocracia.

2.2 O Welfare State no perodo militar (1964-1985)

Por sua origem, o sistema de proteo social brasileiro carrega consigo um histrico pautado pela tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como residual, pontual e fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a populao beneficiria e o Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por reconhecer a proteo social como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma tradio de relao com as organizaes da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas dessas organizaes e no as necessidades da populao a quem elas se dirigiam. Esse padro de mediao reforava a subalternidade da populao usuria e confundia as esferas pblica e privada, num jogo que obscurecia suas delimitaes e suas relaes, constituindo mais uma das facetas dos obstculos para a efetivao da cidadania, nesses segmentos. Interessante observar a situao brasileira na conjuntura do perodo militar (1964-1985). Enquanto os pases capitalistas desenvolvidos constroem o Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), no modelo keynesiano de economia de mercado, combinando crescimento econmico e pleno emprego com polticas sociais que potencializam a produo e o consumo, forja-se gradativamente um Estado meritocrtico, com a adoo de uma poltica seletiva e focalista, voltada s categorias com mais poder de reivindicao. Aqui, os servios sociais so estendidos a alguns trabalhadores, privilegiando-se certas categorias, no sendo dirigido a todos e nem a todas as necessidades (MESTRINER, 2001, p. 142-3). O perodo ente 1964 a 1985 associa a proteo social represso em uma fase da poltica brasileira de profunda restrio das liberdades individuais, perante a ditadura militar. No plano econmico e social, o perodo da ditadura militar foi marcado pela reduo da renda do trabalho, e, conseqentemente, pelo crescimento das desigualdades sociais e pelo agravamento da questo social. Diante deste cenrio, as aes assistenciais sero mais uma

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vez utilizadas para amenizar o estado de empobrecimento da populao, inclusive dos trabalhadores. Paradoxalmente registra Jos Murilo de Carvalho (CARVALHO, 2005, p. 170) o desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-Estar social nesse perodo, uma vez que, segundo o autor, comum na histria brasileira os avanos nos direitos sociais ocorridos ocorrerem em regimes autoritrios, em detrimento dos direitos polticos e civis. Portanto, como nos anos 30, a instalao de um regime restritivo dos direitos civis e polticos marca, concomitantemente, a ampliao dos direitos sociais e a extenso do sistema de aposentadoria para os trabalhadores rurais. Como registra Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2007, p. 2933), exemplos de aes para a promoo da proteo social no mbito do governo militar so numerosos. Podemos citar, dentre outros, a criao em 1966 do Instituto Nacional de Seguridade Social (INPS), que unificou o sistema (com exceo das penses no servio pblico, que conservaram os seus prprios institutos) e substituiu os antigos IPAs (Institutos de Aposentadoria e Penses), uniformizando os benefcios. No sistema unificado, os problemas financeiros do IAP deficiente foram supridos pelos recursos do IAP excedente. Os sindicatos e as entidades patronais tambm perderam a co-gesto, sendo o controle exercido exclusivamente, agora, pela burocracia estatal. As prestaes (benefcios, aposentadorias e assistncia mdica) so tambm uniformizadas e o sistema de financiamento por capitalizao substitudo por um sistema pblico de repartio simples. Alm disso, o objetivo da quase universalizao do sistema de aposentadorias tambm conseguida com a criao, em 1971, do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (PRORURAL), que inclui trabalhadores rurais no sistema previdencirio. Os nicos grupos profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os trabalhadores por conta prpria, tambm so incorporados em 1972 e 1973, respectivamente. Apenas permanecem excludos aqueles que no tm empregos formais. Os trabalhadores temporrios das empresas so includos, por sua vez, em 1974, ano de nascimento tambm do benefcio da renda mensal vitalcia para pessoas com idade acima de 70 anos e deficientes que no tenham contribudo o sistema pblico de penses. Para coroar a implementao destas novas medidas, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) foi fundado em 1974. A padronizao e a universalizao do sistema de aposentadorias, que no poderiam ser realizados em uma democracia, se implantou com relativa facilidade nos governos militares.

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Por outro lado, para compensar a flexibilidade da legislao trabalhista e o fim da estabilidade do emprego, foi concedida pelo Estado aos empregados uma forma de seguro de desemprego, em caso de "desacelerao econmica" (demisso mais de 50 pessoas, sem culpa), em 1965. Trata-se do Fundo de Assistncia ao desempregado (FAT), atribuvel pelo perodo mximo de seis meses e no deveria exceder 50% do salrio mnimo. Posteriormente (em 1966), criou-se o Fundo de Garantia por Tempo Servio (FGTS), que representa 1% da folha salarial das empresas, de modo a tornar mais flexvel e menos dispendioso o processo de demisso. O FGTS passa a funcionar como uma espcie de seguro desemprego, porm, restrito aos trabalhadores do setor formal. Srgio Abranches (ABRANCHES, 1985, p. 59) descreve a prtica dos governos militares como uma associao entre estatismo e privatizao. O estatismo refletido no crescimento generalizado da mquina burocrtica na esfera social, na centralizao e na natureza geral de governos autoritrios, enquanto a privatizao tambm tomou vrias formas, como as que se seguem (DRAIBE, 1990, p. 33): adoo de critrios do mercado como parmetros da ao social do Estado (por exemplo, lgica de eficincia e de equilbrio financeiros, de autofinanciamento, de participao financeira do usurio, viso de servios sociais como mercadorias, etc.); abertura do aparelho do Estado para interesses privados; o financiamento pblico da produo privada de bens e servios sociais (por exemplo, construo de hospitais privados pelo Estado, compra pelo sistema pblico de servios mdicos do setor privado, o financiamento do ensino privado, etc.). Os recursos para o setor privado, para satisfazer a crescente procura de servios de sade notadamente, foram substituindo em larga medida o investimento pblico em questes sociais; transferncia da prestao dos servios sociais do Estado para as empresas privadas ou organizaes do terceiro setor (por exemplo, incentivos para a substituio das assistncias velhice e sade pblicas por aquelas do setor privado). Consoante expe Maria Lcia Werneck Vianna (VIANNA, 1998, p. 52), ocorreu um processo gradual de "americanizao" (perversa) da segurana social, mais evidente no setor da sade, mas tambm notado em todas as reas de interveno pblica na vida social. A ditadura, especialmente no perodo final, propugnou a liberao dos direitos para o benefcio daqueles que antes excludos, mas nivelou a segurana social em nveis to baixos que acabou por remover do sistema pblico a grande maioria dos trabalhadores formais e da classe mdia assalariada. Substituiu, pois, o modelo de "alemo" (Bismarck) pelo modelo de seguro social

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"americano" (seletivo), em oposio ao modelo "ingls" (Beveridge) do esprito da Constituio de 1988. Esta adoo do modelo americano, entretanto, segundo a autora, seria feita de uma maneira perversa. Enquanto, nos Estados Unidos, a maioria da populao tem acesso a proteo por parte do mercado (pelo indivduo ou grupo de seguros relacionados com a atividade) e o sistema pblico (por exemplo, Medicaid e Medicare) restrito a uma minoria da ordem de um quinto da populao, os valores so invertidos no caso brasileiro: esta proporo se refere s pessoas que tm acesso aos seguros privados, a grande maioria da populao (por ser pobre) dependente o sistema pblico, que, numa situao de subinvestimento, no satisfaz as suas necessidades seno de uma forma precria. Isto verdade no que diz respeito sade, ao ensino primrio e secundrio, ao saneamento e mesmo aposentadoria. Francisco de Oliveira (OLIVEIRA, 1988, p. 18) ressalta tambm a atuao do Estado no perodo militar no financiamento da reproduo da fora de trabalho, por meio da atribuio de um salrio indireto, que tem como funo a reduo dos salrios diretos, pagos pelo empregador. O salrio indireto so os servios pblicos de reproduo social e constituem os gatos sociais do Estado. Assim, h uma socializao dos custos da reproduo do capital, por meio do financiamento pblico. O fundo pblico tornou-se pressuposto da acumulao do capital por duas vias: pelo financiamento da reproduo da fora de trabalho e pelo financiamento da reproduo do capital, por exemplo, por meio de subsdios financeiros, isenes fiscais e investimento em pesquisas cientficas e tecnolgicas. Na avaliao do autor, este fenmeno, inclusive o gasto social, tornou-se indispensvel para a acumulao capitalista. Ao assumir esse carter de acumulao, o perodo ditatorial introduziu algumas mudanas nas polticas sociais. Na sade e na previdncia houve ampliao dos servios e das coberturas. Tambm na educao amplia-se, quantitativamente, o acesso. A assistncia social, contudo, assume cada vez mais o carter tradicional. Houve ampliao de servios e programas, porm com maior seletividade do pblico usurio, com pulverizao das aes e segmentao do usurio por faixas etrias (crianas, adolescentes e idosos), necessidades e problemas (doenas, deficincias, dependncias a substncias, entre outros). Estes so os traos gerais de um Estado protecionista mitigado, pela sua fragilidade no enfrentamento da pobreza. Esse padro consolida-se, no perodo, como forma de compensao pelo agravamento da questo social, isto , reduo da renda do trabalho e crescimento da pobreza. Embora a proteo social amplie seu campo de ao, com uma

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pluralidade de servios, programas e projetos, muitas vezes como retaguarda da sade, a assistncia no obtm efetividade diante do crescimento e recrudescimento das desigualdades. Como retaguarda de outras reas, o sistema desenvolve pretensiosas propostas de formao e colocao de mo-de-obra, implantao de creches, melhoria de habitao, alfabetizao de adultos e outros.

2.3 O Welfare State no perodo da redemocratizao (1986-1993)

No Brasil do perodo de 1985 a 1993, a proteo social se distingue no momento que marca o retorno democracia e ao Estado de direito. Esse perodo tambm marcado pela importante conquista da Constituio cidad, em 1988. um perodo contraditrio, de conquistas e frustraes. Conquistas no sentido de vermos assegurado, na carta constitucional, um conjunto de direitos, inclusive o direito dos cidados e cidads proteo social, e frustraes, por no vermos a efetivao de tais direitos. O sistema de proteo social brasileiro inclui, desde a Constituio Federal de 1988, as garantias de direito sade, previdncia e assistncia social. Esse um marco para os direitos sociais no Brasil, pois ocorre a ampliao do sistema de proteo social e instituio de princpios de universalizao. No entanto, a sustentabilidade de um sistema de proteo social universalista exigiria a integrao entre as polticas pblicas sociais e as polticas de emprego. Isso seguramente no ocorreu no Brasil. Desse modo, a aplicao dos preceitos constitucionais de direitos sociais algo ainda em disputa no Brasil. A partir deste marco constitucional, a sade e a previdncia social conquistaram maior relevncia e se firmaram enquanto poltica pblica, o que implica em responsabilidade e compromisso pblicos, bem como na existncia de oramento prprio. No tocante assistncia social, que ainda depende das sobras oramentrias, o processo segue ritmo diferente. A previdncia social e a sade avanaram com mais velocidade na concretizao das conquistas constitucionais, ainda que no plenamente. A principal diferena entre essas 3 reas diz respeito s normas de financiamento: existem regras obrigatrias para a sade e a previdncia social, assim como para a educao, se alargarmos a comparao com outras polticas sociais, e no se observa determinao de regras para a assistncia social. Tambm fundamental, para explicar essas diferenas de

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ritmo, a ausncia, compreensvel, das usurias e dos usurios nas reivindicaes pela garantia dos direitos assistenciais. Tal como fora construdo, o sistema de proteo social brasileiro concilia direitos de base contributiva e no-contributiva, como ocorre, por exemplo, no caso da previdncia que teve sua concesso ampliada na Constituio de 1988 com a implantao da aposentadoria para trabalhadores e trabalhadoras rurais sem contribuio. Considerando-se que o trabalho informal pode representar a metade, ou at mais, da populao brasileira economicamente ativa, existe um quadro de limitaes das coberturas da previdncia social contributiva. Por outro lado, o direito sade, com a implantao do SUS, tambm aps a Constituio de 1988, institui-se como direito universal e gratuito. J a assistncia social, como sistema de proteo gratuito e focalizado para atendimento s pessoas pobres sem capacidade contributiva, a parte mais frgil do trip desse sistema. A poltica nacional de assistncia social, por ser seletiva e exigir o cumprimento de condicionalidades, no participa de um arranjo de direito universal. Com os avanos e recuos desse perodo de 1986 a 1993, a proteo social fica em um pndulo entre a benemerncia, entendida como caridade, e a assistncia social, entendida como direito. Por um lado, h a afirmao da noo de direito, com a Constituio e a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) em 1993, ainda dentro do perodo. Por outro lado, assiste-se a um desmantelamento das instituies governamentais na rea da assistncia, atingidas por escndalos de corrupo, nepotismo e clientelismo, e por redues oramentrias significativas. Os princpios de democratizao, participao e descentralizao so inseridos no arcabouo legal da assistncia social, porm seu arranjo institucional no reflete tais princpios. H uma contradio entre as aspiraes da populao e dos novos movimentos sociais e o imobilismo do Estado brasileiro, afundado em crises fiscais, financeiras e polticas.

2.3 O Welfare State no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)

A novidade, o avano no modelo da assistncia social brasileira, a partir do final da dcada de 1990, a prioridade dada aos programas de transferncia de renda. Este o resultado de um processo de reorganizao institucional das polticas sociais que causou

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impacto direto na assistncia social, especialmente aps a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993. Tambm representa a incorporao das influncias de um debate internacional sobre programas de transferncia de renda, bem como das orientaes de agncias internacionais de cooperao para o combate pobreza. Tomando-se como base o marco legal da Constituio e da LOAS, a proteo social brasileira passou a construir sua base discursiva ancorada na noo de direito social, o que acompanhado pelo esforo governamental, nos ltimos anos, de ampliao do atendimento nas trs dimenses da seguridade social: previdncia, sade e assistncia. O perodo Fernando Henrique Cardoso (FHC) caracterizou-se sobretudo pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos da estabilizao com as metas de reformas sociais voltadas para a melhoria da eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como tendo sido causados por gastos pblicos sociais significativos, geridos de forma excessiva e desperdiadora de recursos. Dessa maneira, uma srie de reformas para as polticas sociais foi concebida e algumas delas efetivamente implementadas. De acordo com Draibe (DRAIBE, 2001, p. 133), para a correo de rumos previuse avanar nos processos de descentralizao, focalizao e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou no. No entendimento do governo, a idia central para a defesa da descentralizao era a de que a eliminao de atividades-meio resultaria em uma maior efetividade das polticas, j que transferiria para a ponta dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. O processo tornar-se-ia mais transparente, pois permitiria um melhor e mais prximo acompanhamento e fiscalizao das aplicaes dos recursos e prestao dos servios. A focalizao consistia no estabelecimento de critrios para selecionar a populao-alvo de um programa entre aqueles que dele mais necessitassem. Foi assim apresentada como uma forma de inserir os mais pobres, os excludos do processo produtivo, no raio de ao das polticas pblicas. Sustentava-se que no caso brasileiro a focalizao no significaria necessariamente reduo de servios sociais bsicos, mas justamente uma estratgia de fazer com que estes chegassem aos mais pobres. O governo FHC compreende dois mandatos: de 1995 a 1998, e de 1999 a 2002. O primeiro mandato corresponde implementao do Plano Real e vai at o momento da sua crise ao longo do ano de 1998. A etapa seguinte corresponde ao perodo de administrao da crise. Estes momentos significam posturas macroeconmicas distintas e correspondentes

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polticas pblicas. No que diz respeito ao comportamento dos gastos sociais, tambm so perodos distintos. A eleio e os primeiros anos da gesto de Fernando Henrique Cardoso, iniciados em 1995, se beneficiam da estabilizao monetria e da poltica de liberalizao comercial e financeira, alm das renegociaes de dvida externa e do incio das privatizaes das empresas estatais. Verificou-se, naquele momento, recuperao do crescimento econmico, ampliao do consumo ps-estabilizao e aumento da renda, sobretudo nos setores informais. Em 1996, implementa-se o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), previsto na LOAs, e criam-se tambm novos programas, como o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), e o Brasil Criana Cidado (BCC), entre outros. Cumpre dizer que tal estrutura permaneceu, em linhas gerais, na segunda gesto FHC. Dessa maneira, observa-se um movimento de retomada do crescimento dos gastos, principalmente aps 1996. O principal responsvel pelo crescimento dos gastos foi o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que consiste em uma transferncia de renda no valor de um salrio mnimo, garantida constitucionalmente a idosos e deficientes com renda per capita inferior a um quarto do salrio mnimo. Em 1998, os gastos com o BPC representaram cerca de 44% dos gastos efetuados em Assistncia Social12. A partir de 2001, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, comearam a ser implantadas, em um maior nmero, as polticas de renda mnima em escala nacional, com exceo do Benefcio de Prestao Continuada BPC e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, que foram lanados em 1996. No ano de 2001 foi criado, pela Lei n 10.219, de 11 de abril, o programa BolsaEscola, do Ministrio da Educao, que buscava atender crianas entre 6 e 15 anos de idade, cujas famlias tinham uma renda per capita abaixo de R$ 90,00. Este programa, regulamentado pelo Decreto n 3.823, de 18 de maio de 2001, repassava um auxlio financeiro de R$ 15,00 por criana, podendo chegar at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas). Entretanto, exigia como condicionalidade que a criana tivesse uma freqncia mensal mnima de 85% das aulas. Ainda neste ano de 2001 foi criado o Programa Bolsa Alimentao, do Ministrio da Sade e o Programa Agente Jovem, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. O Programa Bolsa Alimentao buscava combater a mortalidade infantil em famlias com renda
O BPC, que vinha sendo pago desde 1996, j amparava, no final de 1998, 853 mil idosos e portadores de deficincia, com desembolso de R$ 1,1 bilho. Somados ainda os 960 mil benefcios mantidos por conta da Lei n. 6.179/74, referentes Renda Mensal Vitalcia (RMV), o governo federal garantia a mais de 1,7 milho de brasileiros idosos e portadores de deficincia pobres uma renda mnima de um salrio mnimo.
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per capita mensal de salrio mnimo (R$ 130,00 em 2004). Este Programa transferia um auxlio financeiro de R$ 15 por criana entre 0 e 6 anos ou mulher grvida at um mximo de R$ 45,00 (trs crianas) e, em contrapartida, a famlia se comprometeria a atualizar o carto de vacinao para crianas entre 0 e 6 anos e a fazer visitas regulares ao posto de sade para o pr-natal e enquanto estivesse amamentando, no caso das mes. J o Programa Agente Jovem buscava atender adolescentes com idade entre 15 e 17 anos e com renda per capita familiar inferior a meio salrio mnimo. Para receber o auxlio financeiro no valor de R$ 65,00, os adolescentes devem estar matriculados na rede ensino e ter freqncia superior a 75%, alm de participar de atividades comunitrias. Em 2002, este programa chegou a beneficiar, segundo Silva e Silva et al. (SILVA e SILVA, 2004, p. 62), cerca de 105.000 adolescentes. No ano de 2002, foi lanado o Auxlio Gs, do Ministrio das Minas e Energia, pela Lei n 10.453/2002, que era uma medida compensatria para o fim do subsdio ao gs de cozinha. Este Programa destinava-se s famlias com renda per capita de no mximo R$ 90,00 (excluindo deste clculo qualquer tipo de auxlio financeiro referente s polticas de renda mnima e tambm os benefcios como o seguro desemprego). O auxlio financeiro repassado s famlias, atravs deste Programa, era de R$ 7,50 por ms, que eram pagos bimestralmente, no sendo exigida nenhuma condicionalidade s famlias, com exceo do registro no Cadastro nico. Segundo Silva e Silva et al. (SILVA e SILVA, 2004, p. 65), at novembro de 2002, tinham sido beneficiadas, atravs deste Programa, 8.556.785 famlias, com recursos aplicados no valor de R$ 502.139.720,00 e com previso oramentria, para 2003, da ordem de R$ 750.000.000, 00. No obstante os esforos do governo Fernando Henrique Cardoso, a anlise das estruturas normativas revelou lacunas e indefinies que acabaram por tornar os processos da execuo desses programas controversos ou de difcil implementao. Procedimentos estabelecidos nas normatizaes se mostraram limitadores das potencialidades dos programas. Esse foi o caso da opo clara pela gesto centralizada do Programa Nacional de Bolsa Escola em sua legislao. A Portaria do Programa Bolsa Alimentao, apesar de incluir a participao dos estados, precisaria t-los envolvido, por exemplo, intermediando municpios e esfera federal no encaminhamento e acesso lista de beneficirios. Desse modo, seriam fortalecidos junto aos municpios. Nenhum dos programas explicitou em suas legislaes formas mais adequadas para o preenchimento do cadastro, fase fundamental para garantir a transparncia e todo o

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processo restante. Na prtica, houve uma diversidade grande de mtodos de cadastramento, alguns permitindo maior nmero de fraudes e erros. Apesar dos nmeros expressivos alcanados pelos programas de transferncia de renda com condicionalidades, por estarem fragmentados do ponto de vista da gesto, entre diferentes rgos de governo, com estratgias de implantao peculiares, possivelmente teriam alcanado maior velocidade de implantao e melhores resultados, se reunidos em um nico esforo e direo. O discurso dos programas desse perodo tinha como aparncia a universalidade, contudo a sua implantao revelou restries, dificultando o acesso de certos grupos populacionais portadores desse direito. A exigncia de documentao civil e comprovao de residncia, inexistentes no caso das comunidades mais carentes e desassistidas (quilombolas, ribeirinhos, indgenas e populao de rua, por exemplo), somada s dificuldades vinculadas inexistncia de agncias ou correspondentes bancrios nos municpios de menor IDH, resultou numa sinergia de fatores que impediram, na prtica, o acesso universal aos benefcios.

3 A ESTRUTURA NORMATIVA E ANLISE CRTICA DO DESENVOLVIMENTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA

3.1 Estrutura Normativa

3.1.1 Conceito

O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, criada pela Lei n 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004. Este tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e execuo de aes de transferncia de renda do Governo Federal, principalmente as do Programa Nacional de Renda Mnima vinculado Educao (Bolsa Escola), criado pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso Alimentao (PNAA), criado pela Lei n 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de renda mnima vinculado Sade (Bolsa Alimentao), institudo pela Medida Provisria n 2.206-1, de 06 de setembro de 2001, do Programa Auxlio-Gs, institudo pelo Decreto n 4.102, de 24 de

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janeiro de 2002, e do Cadastramento nico do Governo Federal, institudo pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001, revogado pelo Decreto n 6.135, de 2007. O Programa Bolsa Famlia tem por finalidade beneficiar famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 69,01 a R$ 137,00) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 69,00). Este Programa um dos que integram o Fome Zero13, que possui maior abrangncia e que visa a assegurar o direito humano alimentao s pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. Desta forma, o programa articula-se em trs dimenses no combate pobreza e superao da fome: a) promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; b) reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao, por meio de cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; c) coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. So exemplos de programas complementares: programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos etc.

3.1.2 Critrios de incluso e seleo

Podem fazer parte do Programa Bolsa Famlia as famlias com renda mensal de at R$ 137,00 (cento e trinta e sete reais) por pessoas devidamente cadastradas. A incluso da famlia no Programa feita exclusivamente entre as famlias cadastradas por meio de um sistema informatizado conhecido como Cadastro nico - Cadnico, que concede benefcios de acordo com um cronograma de expanso do programa. As famlias constantes no Cadastro nico em cada municpio so priorizadas segundo o critrio da renda per capita, da menor para a maior renda, no significando que a incluso desta resultar no recebimento imediato do benefcio, que ficar atrelado s condies como a disponibilidade de recursos do Governo Federal, do cronograma de expanso do Programa e da situao no Cadastro nico.

O Programa Fome Zero uma estratgia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano alimentao adequada s pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. Tal estratgia se insere na promoo da segurana alimentar e nutricional buscando a incluso social e a conquista da cidadania da populao mais

13

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3.1.3 Benefcios

Os valores pagos pelo Programa Bolsa Famlia variam de R$ 20,00 (vinte reais) a R$ 182,00 (cento e oitenta e dois reais), de acordo com a renda mensal por pessoa da famlia e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos. O Programa Bolsa Famlia tem trs tipos de benefcios: o Bsico, o Varivel e o Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ). O Benefcio Bsico, no valor de R$ 62,00 pago s famlias consideradas extremamente pobres, com renda mensal de at R$ 69,00 (sessenta e nove reais) por pessoa, mesmo que elas no tenham crianas, adolescentes ou jovens. O Benefcio Varivel, no valor de R$ 20,00, pago as famlias pobres, aquelas com renda mensal de at R$ 137,00 (cento e trinta e sete reais) por pessoa, desde que tenham crianas e adolescentes de at 15 anos. Cada famlia pode receber at 3 benefcios variveis, ou seja, at R$ 60,00 (sessenta reais). O Benefcio Varivel Vinculado ao Adolescente (BVJ), no valor de R$ 30,00 (trinta reais), concedido a todas as famlias do Programa Bolsa Famlia que tenham adolescentes de 16 e 17 anos de idade que estejam freqentando a escola, at o limite de dois adolescentes por famlia, ou seja, at R$ 60,00 (sessenta reais).

O clculo do valor do beneficio do Programa Bolsa Famlia

Tipo 1 - Famlias com renda mensal de at R$ 69,00 por pessoa Nmero de crianas e Nmero de jovens de adolescentes de at 16 e 17 anos 15 anos 0 1 2 3 0 1 0 0 0 0 1 1 Tipo de benefcio Bsico Bsico + 1 varivel Bsico + 2 variveis Bsico + 3 variveis Bsico + 1 BVJ Bsico + 1 varivel + 1 BVJ Valor do benefcio R$ 62,00 R$ 82,00 R$ 102,00 R$ 122,00 R$ 92,00 R$ 112,00

vulnervel fome. MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME. Fome Zero. Disponvel em: www.fomezero.gov.br/o-que-e. Acesso em: 15 de jan. 2009.

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2 3 0 1 2 3

1 1 2 2 2 2

Bsico + 2 variveis + 1 BVJ Bsico + 3 variveis + 1 BVJ Bsico + 2 BVJ Bsico + 1 varivel + 2 BVJ Bsico + 2 variveis + 2 BVJ Bsico + 3 variveis + 2 BVJ

R$ 132,00 R$ 152,00 R$ 122,00 R$ 142,00 R$ 162,00 R$ 182,00

Tipo 2 - Famlias com renda mensal de R$ 69,01 a R$ 137,00 por pessoa Nmero de crianas e Nmero de jovens de adolescentes de at 16 e 17 anos 15 anos 0 1 2 3 0 1 2 3 0 1 2 3 3.1.4 Cadastro nico 0 0 0 0 1 1 1 1 2 2 2 2

Tipo de benefcio No recebe benefcio bsico 1 varivel 2 variveis 3 variveis 1 BVJ 1 varivel + 1 BVJ 2 variveis + 1 BVJ 3 variveis + 1 BVJ 2 BVJ 1 varivel + 2 BVJ 2 variveis + 2 BVJ 3 variveis + 2 BVJ

Valor do benefcio

R$ 20,00 R$ 40,00 R$ 60,00 R$ 30,00 R$ 50,00 R$ 70,00 R$ 90,00 R$ 60,00 R$ 80,00 R$ 100,00 R$ 120,00

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O Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) regulamentado pelo Decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007, e funciona como um instrumento de identificao e caracterizao socioeconmica das famlias brasileiras de baixa renda. utilizado, obrigatoriamente, para a seleo de beneficirios e para integrao de programas sociais do governo federal. Devem ser cadastradas as famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa. Famlias com renda superior a esse critrio podero ser includas no Cadnico, desde que sua incluso esteja vinculada seleo ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela Unio, Estados ou Municpios. O Cadnico constitudo por sua base de dados, instrumentos, procedimentos e sistemas eletrnicos, e sua base de informaes pode ser usada pelos governos municipais, estaduais e federal para obter o diagnstico socioeconmico das famlias cadastradas. Dessa forma, o Cadnico possibilita a anlise das principais necessidades das famlias cadastradas e auxilia o Poder Pblico na formulao e gesto de polticas voltadas a esse segmento da populao. O cadastramento das famlias executado pelos municpios por meio da coleta de dados das famlias de baixa renda, em formulrio especfico para esse fim. Os cadastros so processados pelo Agente Operador do Cadastro nico CAIXA que responsvel por atribuir a cada pessoa da famlia cadastrada um nmero de identificao social (NIS) de carter nico, pessoal e intransfervel. Por meio do NIS os operadores do Cadastro nico podero localizar as pessoas cadastradas, atualizar dados do cadastro, verificar a situao do benefcio, caso exista, e realizar as aes de gesto de benefcios. As principais informaes das famlias cadastradas so: a) caractersticas do domiclio (nmero de cmodos, tipo de construo, tratamento da gua, esgoto e lixo); b) composio familiar (nmero de membros, existncia de gestantes, idosos, lactantes e, deficientes fsicos); c) identificao e documentao civil de cada membro da famlia; d) qualificao escolar dos membros da famlia; e) qualificao profissional e situao no mercado de trabalho; f) rendimentos; e g) despesas familiares (aluguel, transporte, alimentao e outros). Como os benefcios financeiros do Programa Bolsa Famlia e dos Programas Remanescentes so concedidos com base em informaes do Cadnico, a gesto de benefcios favorecida com uma administrao eficiente do Cadnico pelo municpio. Desse modo, se os municpios, no instante do cadastramento, do especial ateno a informaes como renda por pessoa, composio familiar e dados de identificao de pessoas (nome

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completo, data de nascimento, documentao pessoal, etc.), o processo de concesso de benefcios do Programa Bolsa Famlia positivamente beneficiado. A gesto de benefcios pelos municpios utiliza uma srie de atualizaes cadastrais efetuadas no Cadnico. Por exemplo, a modificao da renda familiar por pessoa de uma famlia beneficiria do Programa Bolsa Famlia no Cadnico pode implicar seu desligamento do Programa. O Governo Federal utiliza o Cadastro nico para identificar os potenciais beneficirios dos programas sociais como o Bolsa Famlia, Projovem Adolescente/Agente Jovem, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), Tarifa Social de Energia Eltrica e outros. Alm disso, o Cadnico tambm utilizado para conceder a iseno de pagamento de taxa de inscrio em concursos pblicos realizados no mbito do Poder Executivo Federal, conforme dispe o Decreto n 6.593, de 02 de outubro de 2008. Da mesma forma, vrios Estados e municpios j utilizam esse cadastro para identificao do pblicoalvo dos seus programas. A utilizao de um nico cadastro pelas trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios) permite analisar se todas as famlias de baixa renda so assistidas pelos programas sociais, bem como evita a sobreposio de programas para uma mesma famlia. O cadastramento no significa a incluso automtica da famlia nos programas sociais: a seleo e o atendimento da famlia por esses programas ocorrem de acordo com os critrios e procedimentos de cada um deles. A coleta de dados deve ser realizada por meio de visita domiciliar s famlias. Quando for operacional ou economicamente invivel a visita domiciliar extensiva, podero ser utilizados outros procedimentos de coleta de dados, tais como: a) postos de coletas com infra-estrutura mnima, necessria e adequada ao atendimento preferencial a gestantes, idosos e pessoas com deficincia e b) posto itinerante, para atendimento de demandas pontuais. O procedimento mais indicado de cadastramento a visita domiciliar, porque permite verificar in loco as reais condies socioeconmicas em que se encontra a famlia. Alm disso, a visita domiciliar implica menores custos para as famlias de baixa renda, j que elas no precisam se deslocar de sua moradia para se cadastrar. Os municpios que optam pela montagem de postos de atendimento devem informar populao sobre as datas, locais e perodos de atendimento, bem como, sobre todos os documentos necessrios ao cadastramento. Fazendo isso, evita-se que a famlia se desloque ao local de atendimento e no possa ser cadastrada. Deve-se atentar, ainda, para que seja

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disponibilizada a infra-estrutura mnima necessria de atendimento preferencial a gestantes, idosos e pessoas portadoras de deficincia. A montagem de postos de atendimento a ltima indicao para o cadastramento das famlias, porque implica em custos de comunicao para o municpio e de transporte para as famlias e, tambm, porque no possibilita o melhor controle da fidedignidade dos dados declarados pela famlia. Quando utilizados os procedimentos mencionados no pargrafo anterior, uma amostra relevante dos cadastros das famlias dever ser avaliada, por meio de visita domiciliar.

3.1.5 Gesto de benefcios

A gesto de benefcios do Programa Bolsa Famlia, regulamentada pela Portaria GM/MDS n 555, de 11 de novembro de 2005, o conjunto de processos e atividades que garantem a continuidade da transferncia de renda s famlias beneficirias do Programa. Ela compreende as atividades de bloqueio, desbloqueio, cancelamento, reverso de cancelamento, suspenso e reverso de suspenso de benefcios, em conformidade com os dispositivos da legislao vigente. Os principais processos que compem a Gesto de Benefcios do PBF so os seguintes: Concesso de benefcios financeiros A concesso segue um plano de expanso do PBF, com base na estimativa de famlias em cada municpio, na disponibilidade oramentria e na existncia de Programas Remanescentes na localidade. A execuo da concesso feita de modo automatizado, com preferncia s famlias de menor renda por pessoa com cadastros habilitados no Cadnico. Gesto de benefcios pelos municpios Observada a legislao vigente, os gestores municipais podem descontinuar a transferncia de renda s famlias beneficirias do PBF, temporria ou permanentemente. Pagamento dos benefcios financeiros A Caixa Econmica Federal realiza o pagamento dos benefcios financeiros do PBF e dos Programas Remanescentes em todo o territrio nacional.

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Existem duas formas de realizar as atividades de gesto de benefcios:

Gesto descentralizada - Os municpios com Termo de Adeso publicado no Dirio Oficial da Unio podem realizar as atividades de gesto de benefcios diretamente no mdulo municipal do Sistema de Gesto de Benefcios (Sibec), via internet;

Gesto centralizada Os municpios sem Termo de Adeso publicado no Dirio Oficial da Unio realizaro as atividades de gesto de benefcios enviando ofcios Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc).

O ofcio deve ser feito em papel timbrado e assinado pelo gestor municipal do Programa Bolsa Famlia e deve conter nome, endereo completo, telefone e dados de uma pessoa de contato da prefeitura, para dirimir eventuais dvidas. Juntamente com o ofcio, deve ser encaminhando, obrigatoriamente, o Formulrio-Padro de Gesto de Benefcios (FPGB) devidamente preenchido.

3.1.6 Gestor Municipal

O Gestor Municipal o responsvel pela coordenao das atividades do Cadastro nico e da gesto do Programa Bolsa Famlia. Ele deve ser designado formalmente pelo prefeito, nos termos da Portaria GM/MDS n 246, de 20 de maio de 2005. So atribuies do Gestor Municipal:

Assumir a interlocuo entre a prefeitura, o MDS e o estado para a implementao do Bolsa Famlia e do Cadastro nico. Por isso, o Gestor deve ter poder de deciso, de mobilizao de outras instituies e de articulao entre as reas envolvidas na operao do Programa;

Coordenar a relao entre as secretarias de assistncia social, educao e sade para o acompanhamento dos beneficirios do Bolsa Famlia e a verificao das condicionalidades;

Coordenar a execuo dos recursos transferidos pelo governo federal para o Programa Bolsa Famlia nos municpios. Esses recursos esto sendo transferidos do Fundo

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Nacional de Assistncia Social aos fundos de assistncia municipal. Assim, o Gestor Municipal do Bolsa Famlia ser o responsvel pela aplicao dos recursos financeiros do Programa, podendo decidir se o recurso ser investido na contratao de pessoal, na capacitao da equipe, na compra de materiais que ajudem no trabalho de manuteno dos dados dos beneficirios locais, dentre outros; Assumir a interlocuo, em nome do municpio, com os membros da Instncia de Controle Social do municpio, garantindo a eles o acompanhamento e a fiscalizao das aes do Programa na comunidade; Coordenar a interlocuo com outras secretarias e rgos vinculados ao prprio governo municipal, do estado e do Governo Federal e, ainda, com entidades no governamentais, com o objetivo de facilitar a implementao de programas complementares para as famlias beneficirias do Bolsa Famlia.

Em

caso

de

substituio

do

Gestor

Municipal,

prefeito

dever

encaminhar ofcio ao MDS solicitando a alterao do gestor no Sistema de Adeso.

3.1.7 Condicionalidades

As condicionalidades so os compromissos nas reas da Educao, da Sade e Assistncia Social assumidos pelas famlias e que precisam ser cumpridos para que elas continuem a receber o benefcio do Programa Bolsa Famlia. As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia so: Educao: freqncia escolar mnima de 85% para crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos e mnima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos. Sade: acompanhamento do calendrio vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianas menores de 7 anos; e pr-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etria de 14 a 44 anos. Assistncia Social: freqncia mnima de 85% da carga horria relativa aos servios socioeducativos para crianas e adolescentes de at 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil.

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O controle da freqncia escolar responsabilidade da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD) do MEC. De acordo com a Portaria Interministerial MDS/MEC n 3.789, de 17 de novembro de 2004, as Secretaria municipais de Educao devem informar a freqncia escolar a cada bimestre. O registro feito no Sistema de Freqncia Escolar, via internet, acessado por meio da pgina da Caixa, que o rgo responsvel pelo desenvolvimento desse aplicativo. A cada perodo, as Secretarias Municipais de Educao acessam a lista de alunos que devem ter sua freqncia registrada e a encaminham para as escolas correspondentes, que devero retornar com as informaes atualizadas dos alunos para a digitao no cadastro. Dentro da estrutura administrativa do Ministrio da Sade, a rea responsvel pelo acompanhamento das condicionalidades da sade a Coordenao Geral da Poltica de Nutrio e Alimentao (CGPAN), do Departamento de Ateno Bsica (DAB), da Secretaria de Ateno Sade (SAS). O acompanhamento realizado semestralmente por meio do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN), que acessado pelas Secretarias Municipais e Estaduais de sade via internet. O sistema disponibiliza a relao das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia com perfil de acompanhamento pela sade, devendo ser, a partir da, registrados os dados de vacinao das crianas e o pr-natal das gestantes. Depois de preenchidos pelos agentes de sade ou equipes da Sade da Famlia, os formulrios devem ser digitados no sistema. Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, o objetivo das condicionalidades no punir as famlias, mas responsabilizar de forma conjunta os beneficirios e o Poder Pblico, que deve identificar os motivos do no-cumprimento das condicionalidades e implementar polticas pblicas de acompanhamento para essas famlias.

3.1.8 Controle social e fiscalizao

O controle social a participao da sociedade civil nos processos de planejamento, acompanhamento, monitoramento e avaliao das aes da gesto pblica e na execuo das polticas e programas pblicos, devendo ser desenvolvido por uma ao conjunta entre Estado e sociedade, tendo como eixo central o compartilhamento de

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responsabilidades, com vistas a aumentar o nvel da eficcia e efetividade das polticas e programas pblicos. O controle e participao social devem ser realizados em mbito local, com carter permanente, devendo estas instncias contar com a participao de representantes da sociedade civil e governo, respeitando-se a paridade e a intersetorialidade, ou seja, dever ser composto por integrantes das reas de sade, educao, assistncia social, segurana alimentar, da criana e do adolescente. Os estados e municpios devem criar por meio de decreto a sua instncia de controle social para acompanhar o desenvolvimento do Programa Bolsa Famlia. Destacando que no h a necessidade de criao de uma estrutura nova, o prefeito ou governador podem designar um conselho j existente. De acordo com o Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, conforme disposto em seu artigo 31, cabe aos conselhos de controle social do Programa Bolsa Famlia: I acompanhar, avaliar e subsidiar a fiscalizao da execuo do Programa Bolsa Famlia, no mbito municipal ou jurisdicional; II - acompanhar e estimular a integrao e a oferta de outras polticas pblicas sociais para as famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia; III - acompanhar a oferta por parte dos governos locais dos servios necessrios para a realizao das condicionalidades; IV - estimular a participao comunitria no controle da execuo do Programa Bolsa Famlia, no mbito municipal ou jurisdicional; V - elaborar, aprovar e modificar seu regimento interno; e VI - exercer outras atribuies estabelecidas em normas complementares do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome. O Programa Bolsa Famlia tambm conta com a rede pblica de fiscalizao, criada em janeiro de 2005, com o Ministrio Pblico Federal e Estaduais, Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU), formalizada em forma de convnios, tratando-se muito mais de uma troca de informaes do que de aes articuladas de auditoria. Fica como responsabilidade da CGU, realizar palestras, seminrios e treinamentos para troca de experincias, colaborar com a divulgao do programa, e, como responsabilidade do Ministrio Pblico, tem-se a realizao de diligncias, com base em informaes e dados disponibilizados pelo MDS, no intuito de investigar irregularidades no cadastro de famlias beneficiadas e no cumprimento das condicionalidades do programa. Desta forma, a fiscalizao da gesto do Cadastro nico e do Programa Bolsa Famlia pode ser feita das seguintes formas: a) aes in loco e distncia, realizadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS, por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, conforme critrios e parmetros estabelecidos na Portaria Senarc n 1/2004; b) aes desenvolvidas pelas Instncias de Controle Social, que devem

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acompanhar as atividades desenvolvidas pelo gestor municipal do Programa, auxiliando na definio de formas para melhor atender s famlias que se enquadram nos critrios do Programa, inclusive no que diz respeito disponibilizao de servios pblicos de sade e educao que permitam o cumprimento das condicionalidades; c) auditorias e aes de fiscalizao realizadas pelas instituies de controle interno e externo do poder executivo, a maior parte delas tambm componentes da Rede Pblica de Fiscalizao do Bolsa Famlia e d) auditorias por meio de anlise das bases de dados e sistemas, em especial aquelas realizadas na base do Cadastro nico, que permitem identificar duplicidades, divergncias de informao de renda quando comparada com outras bases de dados do Governo Federal, dentre outras.

3.1.9 Programas complementares

Programas complementares so aes desenvolvidas pelas trs esferas de governo com o intuito de desenvolver as capacidades das famlias necessitadas, cadastradas no Cadnico e principalmente para aquelas beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Estes programas ao se articularem com o Programa Bolsa Famlia, tm como objetivo contribuir para a diminuio da situao de vulnerabilidade social que se encontram estas famlias ao mesmo tempo promovendo a incluso social destas. Os programas complementares articulados com o Programa Bolsa Famlia so:

Programa Brasil Alfabetizado (PBA) - um programa criado pelo Ministrio da Educao (MEC), coordenado e fiscalizado pela Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad/MEC), sendo seus recursos garantidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE/MEC). Para se ter acesso ao programa, o indivduo deve procurar a Secretaria de Educao do municpio, ou instituies alfabetizadoras prximas da regio onde mora, sendo de responsabilidade das instituies conveniadas o material didtico. O programa tem como objetivo a promoo do acesso educao a indivduos acima de 15 anos, tendo como pblico

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prioritrio, populaes indgenas, populaes do campo, trabalhadores da pesca, pais de beneficirios do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), populao carcerria e jovens em cumprimento de medidas scio educativas, etc. Programa Pro Jovem - A execuo e gesto do Programa realizada em conjunto com a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, Ministrios da Educao, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome. um programa com abrangncia nacional, voltado para jovens entre 15 a 29 anos, oriundos de famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo, que tem como objetivo diminuir as altas taxas de abandono escolar e desemprego juvenil. Ao trabalhar e enfrentar a dupla problemtica o programa procura atuar atravs da oportunidade de qualificao profissional e reintegrao ao processo educacional do indivduo, buscando desta forma a incluso destes. Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria (PPDLES) este programa tem como objetivo o desenvolvimento de aes e apoio para o desenvolvimento local solidrio, por meio de Agentes de Desenvolvimento Solidrio (ADS), ou seja, atores selecionados pela comunidade para atuarem na identificao e articulao das demandas locais principalmente as econmicas como o fortalecimento de organizaes associativas, promoo de complexos cooperativos, redes de produo, beneficiamento e comercializao. Com relao ao Programa Bolsa famlia, o projeto procura atravs de seus agentes desenvolver articulaes com os Centros de Referncia da Assistncia Social que buscam promover iniciativas de

desenvolvimento local ou de incluso produtiva de acordo com as demandas e potencialidades dos beneficirios do programa, atravs do desenvolvimento de trabalho social junto s famlias e pela articulao de polticas locais de incluso social; devendo os interessados a procurar o Centro de Referencia da Assistncia Social ou a prefeitura para saber se h agentes de desenvolvimento solidrios em seu municpio. Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) e O PRONAF Grupo B - uma linha de microcrdito produtivo orientado para financiar investimentos de atividades agropecurias e no agropecurias no meio rural. O Programa foi criado para combater a pobreza no meio rural. Os recursos so destinados a agricultores com renda familiar anual bruta de at R$ 4 mil para financiar qualquer atividade geradora de renda. Investimento: R$ 1,5 mil, com juros de 0,5% ao ano e bnus de 25% sobre o principal, com um ano de carncia e mais um ano para liquidar a operao.

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Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste BNB I - Crediamigo Comunidade: um produto do Crediamigo destinado ao financiamento de capital de giro e pequenos equipamentos atendendo s reas semi-urbanas e urbanas. uma linha de crdito que segue a metodologia dos Bancos Comunitrios, na qual so formados "bancos nas comunidades", constitudos de 15 a 30 pessoas que tenham ou queiram iniciar um negcio. Os emprstimos vo de R$ 100,00 a R$ 1.000,00. Os prprios integrantes se responsabilizam por gerir o negcio e tomar decises tais como: quem participa do banco, valor do crdito a ser concedido, controle de recebimentos e pagamentos das parcelas do crdito, e cobrana das parcelas em atraso. Destaca-se ainda que todo o processo de crdito ocorre na prpria comunidade com o acompanhamento permanente do assessor de crdito do Crediamigo. II - Agroamigo: o Programa de Microcrdito Rural do Banco do Nordeste que visa concesso de crdito para a rea rural, com metodologia prpria de atendimento. O programa destina-se a produtores rurais familiares classificados como PRONAF Grupo B que exploram parcela de terra na condio de proprietrios, posseiros, arrendatrios ou parceiros e possuam renda bruta de at R$ 3.000,00 por ano. O Agroamigo tem por objetivo agilizar o processo de concesso do crdito; expandir de forma quantitativa e qualitativa o atendimento aos agricultores familiares, com reduo de custos para o cliente; proporcionar maior proximidade com os clientes de pequenos

empreendimentos da rea rural; e atender integralmente o cliente, buscando identificar as necessidades de servios financeiros e bancrios. Articulao do PRONAF Grupo B e dos Programas de Microcrdito do BNB com o PBF - Tendo em vista a realidade do semi-rido brasileiro e as dificuldades enfrentadas pelos agricultores familiares do serto cearense, um grupo coordenado pela Casa Civil com representantes do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Trabalho (MTE) e Banco do Nordeste (BNB) implementaram um projeto piloto de integrao do Programa Bolsa Famlia com o PRONAF Grupo B e os Programas de Microcrdito do BNB, por meio do Crediamigo Comunidade (urbano) e do Agroamigo (rural) no estado do Cear. Este piloto, iniciado em setembro de 2006, tem como objetivo o desenvolvimento das famlias beneficirias do PBF, agricultores familiares, por meio da incluso nos programas de microcrdito que estimulam a pequena produo, a formatao das cadeias, arranjos produtivos e sua articulao com mercados mais

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amplos. Essa experincia tem servido como referncia para implantao de novos projetos e parcerias na reduo da desigualdade social no meio rural brasileiro. Programa Nacional Biodiesel - A ao conjunta do MDS e do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) no mbito do Programa Nacional do Biodiesel, tem por objetivo a estruturao socioeconmica dos agricultores beneficirios do Programa Bolsa Famlia que pertencem ao PRONAF B. Esses agricultores recebem assistncia tcnica, crdito e capacitao para viabilizar sua insero nos arranjos produtivos da cadeia do biodiesel a fim de abastecer as usinas processadoras. A integrao contribui para aumentar a renda das famlias e fortalecer os plos de produo de oleaginosas, especialmente no nordeste brasileiro. Os recursos disponibilizados vo beneficiar mais de 200 mil agricultores familiares que tm contratos de venda de matria-prima para as usinas produtoras de biodiesel. Com a venda obrigatria de biodiesel a partir do ano 2008, o consumo desse combustvel poder chegar a 820 milhes de litros por ano. Com vistas ao atendimento dessa demanda, as empresas vencedoras dos leiles da Petrobrs recebem o incentivo do Selo Combustvel Social, comprometendo-se a comprar, no mnimo, 50% da produo de mamona da agricultura familiar. Ele se destina a produtores da agricultura familiar e tem abrangncia em quase todos os estados (23 das 27 unidades da federao). Programa Luz para Todos - O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) firmou convnio com o Ministrio de Minas e Energia (MME), priorizando as famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia com base nas informaes do Cadnico disponibilizados pelo MDS, com o objetivo de levar energia eltrica para as famlias no meio rural. Desta forma o programa conta com o compartilhamento da expertise das distribuidoras de energia, ministrios, agentes do setor e comunidades.

3.2 Problemas com a estrutura normativa do Programa

3.2.1 Concepo do Programa Bolsa Famlia

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O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda s famlias pobres e extremamente pobres que vincula o recebimento do benefcio ao cumprimento de algumas condicionalidades ligadas a rea da sade e educao. O Programa vem com a inteno de racionalizar e fortalecer as aes para o combate pobreza, unificando antigos programas de transferncia de renda como Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, AuxlioGs, Carto Alimentao, que se encontravam dispersos e ligados a diferentes rgos. O Decreto n 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta o Programa Bolsa Famlia, em seu art. 4, elenca os objetivos bsicos deste. Promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social; Combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional; Estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza; Combater a pobreza; e Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das aes scias do Poder Pblico.

A abordagem mais usual de se tratar a pobreza como sinnimo de renda ou privao da renda. O Programa, associa o alvio imediato da pobreza com a distribuio direta de renda, utilizando o corte renda para definir a questo da pobreza e extrema pobreza e o direito ao benefcio, porm isto no significa dizer que o programa trabalha com uma viso limitada de pobreza, dado os desdobramentos deste com outras variveis, que acabam por promover uma rede muito mais ampla de proteo social ao indivduo do que simplesmente focada no quesito renda. A pobreza deve ser entendida como a incapacidade que as pessoas tm de atingir certos padres mnimos, ou o no desenvolvimento de suas capacidades, o que as impede de viver sem a liberdade para adotar o tipo de vida que elas valorizam. Na anlise de processos de desenvolvimento das sociedades, importante considerar os encadeamentos empricos daqueles que se tornam reconhecidos ao se olhar cuidadosamente a realidade em questo, que vincula os distintos tipos de liberdades, reforando sua importncia conjunta. Amartya Sen (SEN, 2000, p. 10), por exemplo, refere-se distino entre considerar o sujeito social como Paciente ou como Agente na sociedade em que vive. Em sua perspectiva de desenvolvimento como liberdade, as pessoas so Agentes quando dotados de oportunidades sociais adequadas, podendo, efetivamente, de forma livre e sustentvel,

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construir seu prprio destino e ajudar uns aos outros. Essa uma viso que difere substancialmente da viso de Paciente, que considera o indivduo beneficirio passivo de engenhosos programas de desenvolvimento. Com esses conceitos, demonstra ele as razes pelas quais a liberdade central para o processo de desenvolvimento. Uma delas a razo avaliatria refere-se a avaliar esse processo verificando o aumento das liberdades das pessoas, e a outra razo a razo da eficcia refere-se compreenso de que realizar o desenvolvimento depende inteiramente da livre condio de agente das pessoas. Esse pesquisador destaca que liberdade poltica e liberdades civis so fundamentais, de forma direta e tm importncia instrumental e constitutiva, ao mesmo tempo. No necessrio justificar a necessidade dessas liberdades em funo de conseqncias na economia, por exemplo, pois a privao dessas, por si s, implica restringir a vida poltica e social da pessoa. A liberdade poltica reside na oportunidade de os cidados debaterem sobre valores na escolha das prioridades e de participar da seleo desses valores (SEN, 2000, p. 46). A concepo de desenvolvimento como liberdade atenta tambm para a expanso das capacidades das pessoas no sentido da iniciativa e da escolha, buscando levar o tipo de vida que valorizam, sendo a formao e o aproveitamento dessas capacidades influenciados pelo real apoio pblico no fornecimento de facilidades, tais como servios bsicos de sade e educao. Tais capacidades refletem-se dinamicamente na sociedade, pois se uma determinada poltica pblica contribui com o desenvolvimento de capacidades humanas, por outro lado, capacidades humanas, como a participao, por exemplo, tambm influenciaro a definio das polticas pblicas. So perspectivas que mudam o foco de pobreza, como ausncia de renda para pobreza em termos das condies das vidas e liberdades. O desemprego, por exemplo, no uma simples falta de emprego e renda, mas reflete um nus gravssimo de excluso social de alguns grupos sociais que provocam, conseqentemente, perda de autonomia, de autoconfiana, de sade fsica e psicolgica. Nesta abordagem do desenvolvimento, outros conceitos importantes apresentados por Sen (SEN, 2000, p. 26) so Processo e Oportunidades e suas conexes mltiplas. Sen distingue tambm resultados de culminncia como aqueles que so focalizados nos resultados, e resultados abrangentes como aqueles que so focalizados nos processos que possibilitam os resultados de culminncia, sendo cada um desses processos o prprio exerccio da liberdade. Esse conjunto de conceitos, inter-relacionados, mostram que no h

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critrio de desenvolvimento nico e preciso para, a partir deste, classificar-se e comparar diferentes experincias. Embora valha a pena ressaltar essas relaes entre pobreza de renda e pobreza de capacidades, tambm importante no perder de vista o fato fundamental de que a reduo da pobreza de renda no pode, em si, ser a motivao suprema de polticas de combate pobreza. perigoso ver a pobreza segundo a perspectiva limitada da privao de renda e a partir da justificar investimentos em educao, servios de sade etc. (SEN, 2000, p. 114). Segundo a pesquisa realizada em junho de 2008, pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) sobre a repercusso do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e nutricional das famlias beneficiadas, h a recomendao de polticas pblicas no sentido intensificao das polticas sociais como aes complementares que possibilitem promover gerao de trabalho e renda nas trs esferas de governo. Apesar de levar em conta a questo da pobreza ligado ao quesito renda, tratado pelo Programa Bolsa Famlia, esta definio por si s no consegue explicar todo o encadeamento de apoio ao indivduo que o programa proporciona, como analisar-se- logo a seguir.

3.2.2 Focalizao e distribuio do Programa Bolsa Famlia

O que se pode notar que desde o surgimento do Programa Bolsa Famlia houve estmulos crescentes para o atingimento da meta de se estar presente em todos os municpios brasileiros, como demonstrado no grfico abaixo.

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Fonte: MDS/ IBGE/ IPEA

O Programa tem como foco o atendimento s famlias que se encontram em situao de pobreza e extrema pobreza, neste sentido, a sua abrangncia acaba por no atingir de forma regular todo o territrio nacional, dado a diversidade econmica de cada regio e a pobreza nela encontrada. O grfico a seguir mostra a distribuio do Programa nas diferentes regies:

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Nota-se que a regio Nordeste fica com 50,47% da distribuio total do Programa, Sudeste com 25,79%, regio Norte 9,79%, regio Sul 8,66% e regio Centro Oeste 5,29%. Segundo o relatrio de Gesto do Programa Bolsa Famlia de 2007, desenvolvido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, os nove estados nordestinos concentram mais de 45% da populao pobre do Brasil. Quanto ao perfil dos titulares do programa, segundo a pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais (IBASE) em junho de 2008, sobre as repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana Alimentar e Nutricional das famlias beneficiadas. O perfil dos (as) titulares do programa : composto em sua maioria por mulheres (94%); a maior parte dos titulares so pretos ou pardos (64%); a maior parte dos (as) mulheres titulares tem entre 15 e 49 anos (85%); 78% das famlias residem em rea urbana e 22% em reas rurais, sendo que a maior concentrao das famlias em reas rurais se concentram no Nordeste (50%) e 81% dos titulares sabem ler e escrever, sendo que (56%) estudaram at o ensino fundamental. Ainda segundo a mesma pesquisa, no que se refere ao uso dos recursos proporcionados pelo Programa, seus beneficirios chegam a gastar 87% dos recursos com alimentao, sendo que no Nordeste chega a 91%, enquanto no Sul chega a 73%. O que se pode notar que um dos objetivos do Programa Bolsa Famlia, que estar presente nas regies mais necessitadas, atingido, na medida em que as famlias mais necessitadas se encontram na regio Nordeste. O Programa tambm atinge seu objetivo quanto a combater a fome, pois a maioria de seus titulares acabam por utilizar o recurso para a compra de alimentos. Isto revela que o programa est focado inicialmente no atendimento das necessidades mais urgentes dos indivduos que dele fazem parte. Uma crtica a ser ressaltada que, ao focalizar as famlias exclusivamente baseadas na renda familiar e composio familiar, o Programa acaba por no considerar as famlias que se encontram acima do limite demarcado, mas que tambm permanecem em situaes de precariedade. Isto acontece devido rotatividade que se d em cima da linha de pobreza demarcada, como a velhice, doena ou perda de trabalho. Outro ponto a ser considerado que ao se permitir o acesso diferenciado do beneficiado a partir do quesito renda, o Programa, trabalha com a idia de ter acesso ao

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benefcio no por direito de cidadania, mas pela distino de que um indivduo ser escolhido porque um mnimo mais pobre do que o outro. Desse modo, ao trabalhar o Programa com medidas de focalizao e condicionalidades, este acaba por esquecer noes de direito, cidadania e universalidade que uma poltica pblica deve ter. Nessa perspectiva, o problema dos Programas de Transferncia de Renda com Condicionalidades, como o caso do Programa Bolsa Famlia, a falta de referncia a direitos a todos os indivduos sem distino. Isso ocorre pelo fato do acesso ao Programa Bolsa Famlia no ser garantido de forma incondicional. Em outros termos, o Programa Bolsa Famlia no assegura o acesso ao benefcio a todos os indivduos, j que existe uma limitao da quantidade de famlias a serem beneficiadas em cada municpio. A partir do momento em que a quota do municpio for preenchida, fica impossibilitada a insero de novas famlias, mesmo que sejam extremamente vulnerveis e, portanto, sujeitas desse direito. Em virtude disso, o Programa Bolsa Famlia no adota a concepo universal de acesso a todos que do Programa necessitam para garantir pelo menos uma alimentao de qualidade. A conseqncia do acesso limitado que famlias e cidados pobres acabam sendo excludas do Programa, mesmo que sejam vulnerveis e tenham a necessidade urgente de serem atendidas por programas governamentais. Se fosse baseado em um direito justicivel, todos que se enquadrassem nos critrios de seleo deveriam ter a possibilidade de exigir esse direito, inclusive pela via judicial. Neste sentido, a Renda Bsica da Cidadania constitui-se mais facilmente como um direito justicivel e, portanto, de fcil distribuio e acessvel a todos os cidados. Na Renda Bsica da Cidadania no existe a necessidade de realizar a seleo de beneficirios, sendo o nico critrio de distribuio desse direito o pertencimento a um determinado territrio. Para Van Parijs (VAN PARIJS, 2006, p. 83), a taxa de acesso aos benefcios seria muito mais alta em um sistema universal e mais pessoas entre os pobres estariam informadas sobre seus direitos e fariam uso dos benefcios a que tm direito. Para essa concepo, a um direito humano no pode haver a imposio de condicionalidades e de contrapartidas, uma vez que um direito humano tem como base o fato de um indivduo existir, ou seja, sua condio humana. Considera-se, nessa acepo, que o Estado no deve punir e, em hiptese alguma, excluir os beneficirios do Programa quando do no cumprimento das condicionalidades estabelecidas e/ou impostas. Na perspectiva dos direitos, o Poder Pblico tem a obrigao de garantir, especialmente em bairros carentes e zonas rurais, os servios de escolas e postos de sade. Por outro lado, a Renda Bsica de Cidadania tem como princpio atender a todos os

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cidados do pas, ou seja, incondicional e individual, baseada no princpio de que a condio de pessoa o nico requisito para a titularidade de direitos. H que se ressaltar a dificuldade de pases pobres como o Brasil em criarem Programas com tal abragncia como a Renda Bsica da Cidadania, mas de ser salientada a insuficincia do Programa Bolsa Famlia no que se refere s garantias da cidadania e da universalizao de direitos sociais.

3.2.3. Controle social e fiscalizao das condicionalidades

O acompanhamento das condicionalidades do Programa Bolsa Famlia realizado de forma conjunta pelos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS), da Sade e da Educao. Desta forma, cabe s Secretarias Municipais, encarregadas de indicar um responsvel tcnico profissional de sade para coordenar e acompanhar as famlias do Programa, promover a inscrio destas, garantir o apoio tcnico e institucional para a gesto local do programa, dispor sobre as normas no sentido de promover a oferta do Programa, monitorar as condicionalidades do Programa referentes sade e capacitar as equipes de sade. Neste sentido o grfico abaixo mostra a evoluo do acompanhamento dos beneficirios do Programa:

Evoluo Acompanhamento do PBF na sade- 1 sem. 2005- 1 sem. 2008

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Fam lias Beneficirias X Fam lias Acom panhadas 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 1 /2005 2/2005 1/2006 2/2006 1/2007 2/2007 1/2008

Famlias beneficirias

Famlias Acompanhadas

Fonte: Relatrio de Acompanhamento das Condicionalidades da Sade e Avaliao do Estado Nutricional dos Beneficirios do Programa Bolsa-Famlia- 1 semestre de 2008 da Secretaria de Ateno Sade do Ministrio da Sade.

Segundo o estudo realizado em junho de 2008 pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE, 2008), denominado Repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e nutricional das famlias beneficiadas, existe um grande desconhecimento por parte das famlias beneficiadas com relao s regras do Programa, o que acaba gerando uma relao de desconfiana e incompreenso por parte dos beneficiados, gestores e membros de instncias de controle social. O que se pode notar que ainda h uma grande parcela das famlias beneficirias que no est sendo acompanhada nas condicionalidades do Programa Bolsa Famlia no setor sade, o que pode indicar o no acesso destas pessoas ao servio. Outro fator poderia estar relacionado com a falta de capacitao ou conhecimento por parte dos gestores acerca das diretrizes e normas do Programa no sentido de se buscar ou trabalhar de forma mais integrada atravs dos canais a disposio, seja pela Unio, Estado ou Municpio. Ou seja, faz-se necessrio buscar alternativas conjuntas, no sentido de estimular aes para a promoo do Programa perante as famlias mais necessitadas para que estas passem a ter um melhor conhecimento acerca do Programa, melhorando assim seu bem-estar e de sua famlia. No que se refere freqncia escolar, segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, houve um acrscimo na informao de freqncia escolar referente ao perodo de outubro e novembro de 2007. Isto significa um acompanhamento de 13,1

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milhes do total de 15,5 milhes de crianas e adolescentes. Foi a primeira vez que a informao sobre a freqncia escolar dos beneficirios do Bolsa Famlia foi de 84%14. Segundo relatrio divulgado pelo Ministrio da Educao (MEC), as principais causas que levaram os alunos beneficirios pelo Programa Bolsa Famlia a faltar a escola no bimestre de fevereiro/maro de ano de 2008, foram: doenas dos alunos, negligncia dos pais, gravidez precoce, mendicncia, trabalho infantil e violncia domstica. O governo federal vem monitorando a freqncia escolar das crianas e adolescentes beneficiados pelo Programa Bolsa Famlia. Em 2007, o Ministrio adicionou um controle cujos resultados ainda so inditos: toda vez que um aluno cadastrado no programa registra presena inferior a 85%, a escola tem que apontar o motivo dessa falta. Nesse ltimo relatrio, mais da metade desses registros so classificados como "sem motivo identificado". Isso configura um problema a ser solucionado, pois fica a dvida se a escola no sabe por que o aluno est faltando ou se ela no se interessa em informar15. Segundo a Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), do Ministrio da Educao em 2008 (out/nov) foram registrados 84,82% de beneficirios com registro de informao de freqncia, do total de alunos acompanhados, no tendo sido informada a freqncia escolar de apenas 2% de alunos no BFA (6 a 15 anos) e de 4,3% no BVJ (16 e 17 anos), sendo que apenas 0,32% dos municpios (18) deixaram de efetuar registro16. Considerando os avanos no que se refere a dados da freqncia escolar, ainda so encontradas dificuldades no que se refere ao controle e acompanhamento da presena escolar. Segundo o estudo realizado em junho de 2008 pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE, 2008), os rgos municipais responsveis pelo acompanhamento relatam uma srie de dificuldades como: problemas resultantes das transferncias de alunos e alunas para outras escolas, acompanhamento de crianas que estudam nos municpios

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME. Acompanhamento da Freqncia Escolar dos Beneficirios do Bolsa Famlia supera 84% de informao. Disponvel em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/noticias/acompanhamento-da-frequeencia-escolar-dos-beneficiarios-dobolsa-familia-supera-84-de-informacao/?searchterm=cumpriram. Acesso em: 15 de jan. 2009. 15 INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONOMICOS. Bolsa Famlia: Mais de 170.000 Crianas com Baixa Freqncia Escolar. Disponvel em: http://www.inesc.org.br/noticias/noticias- gerais/2008/agosto/bolsa-familiamais-de-170-mil-criancas-com-baixa-frequencia-escolar/. Acesso em 19 de Janeiro de 2009. 16 MINISTRIO DA EDUCAO. Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade. Orientaes Opercionais n 1- SECAD/MEC, de 01 de setembro de 2008. Disponvel em: http://www.google.com.br/search?hl=pt-BR&q=bfa+secad&meta=&aq=f&oq=. Acessado em 19 de janeiro de 2009.

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vizinhos e das que estudam em escolas particulares, falta de interesse e capacidade dos responsveis das escolas em preparar e enviar os relatrios de freqncia etc. O que se pode notar que ainda falta compromisso por parte de todos os responsveis que fazem parte da estrutura estratgica do Programa Bolsa Famlia, tanto no que diz respeito a monitorar as condicionalidades, como no envio dos dados de freqncia escolar. No que se refere s condicionalidades, o tema passa a ser controverso no sentido de que o direito bsico alimentao que todo cidado deve ter e que o Programa ajudaria a realizar, passa a estar condicionado primeiro a quem recebe o benefcio, que se rege por critrios de elegibilidade segundo a renda. Isso acaba por deixar de fora indivduos to necessitados quanto aqueles que entram no Programa. Uma questo controversa que para aqueles que esto inseridos no Programa, o sistema das condicionalidades parte da noo de que se deve exigir uma contrapartida, podendo ser entendido que estes beneficiados por si s no acessam os programas de sade e educao porque no se interessam ou no querem, o que no verdade, pois muitas vezes as famlias beneficiadas no possuem um posto de atendimento mdico ou uma escola prxima de onde moram. Neste sentido, o Estado ao dar um direito que j do cidado, acaba tambm por oner-lo, ou seja, para se cumprirem as condicionalidades exigidas, o indivduo muitas vezes precisa gastar o dinheiro com transporte, para que seu filho esteja na escola a 20km de casa, de modo que a famlia no venha a perder o benefcio. As noes com as quais o Programa opera so, de certa forma, equivocadas, j que estas so pensadas como relaes contratuais e no como direitos da cidadania. Neste sentido, o nus pelo cumprimento das condicionalidades acaba por incidir em cima da famlia e no do Poder Pblico, que se encontra incapaz de atender as demandas pelos servios. Naquilo que pertine ao controle social e fiscalizao, premissa bsica do Programa Bolsa Famlia do Governo Federal, a participao de Estados e municpios no desenvolvimento e controle das aes necessrias para o bom desempenho do Programa. De acordo com estas diretrizes, a Instruo Normativa n 1, de 20 de maio de 2005, divulga em seu artigo 4 que o municpio responsvel pela definio e ampla divulgao pelos meios de comunicao o processo de escolha dos membros da instncia de controle social. De acordo com a pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE, 2008), em junho de 2008, intitulado Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional das Famlias Beneficiadas, constatou-se que a maioria dos beneficirios do Programa (68%) no sabe como fazer denncias de

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irregularidades, enquanto 90% no conhecem em seu municpio algum conselho ou forma de participao da comunidade no programa. As instncias de controle social assumem um carter fiscalizador do programa, sendo que em muitos municpios, os Conselhos de Assistncia Social assumem as responsabilidades de controle social do Programa Bolsa Famlia, no sendo to eficaz devido sobrecarga de atribuies que estes j possuem. Desta forma, os municpios, preocupados com os procedimentos operacionais do programa, como o cadastramento e acompanhamento das condicionalidades, acabam por inviabilizar a execuo de atividades voltadas para a participao da populao e principalmente dos beneficirios. Junte-se a isso o fato de que grande parte desses beneficirios no sabe ou desconhece em seus municpios as instncias de controle social, ou seja, no a reconhecem como um locus de participao, o que acentua, assim, a pouca participao dos beneficirios, tanto na implementao quanto na operacionalizao do Programa. Como uma das atribuies do Conselho do Programa promover a integrao e oferta de outras polticas pblicas sociais para as famlias beneficiarias, ao no envolver a populao no controle social do programa, este perde substncia, no sentido de no promoo de um maior e mais amplo debate acerca das demandas e carncias da populao local, podendo neste sentido acarretar um maior nvel de excluso e enfraquecimento das diretrizes do programa.

4 ELEMENTOS TERICOS DA DISTRIBUIO JUSTA DAS RIQUEZAS SOCIAIS

4.1 O acordo equitvel de John Rawls

Neste item apresentam-se as idias bsicas que servem como ponto de partida para a concepo de John Rawls17. Sua proposta baseia-se na idia de justia como a primeira

John Bordley Rawls nasceu em 21 de fevereiro de 1921 em Baltimore, estado de Maryland nos Estados Unidos. Foi o segundo dos cinco filhos de um pai advogado e especialista em direito constitucional. Sua me, de origem germnica, era presidente da liga local do eleitorado das mulheres e considerada uma feminista atuante. Quando ainda jovem, teve trgicas perdas em sua famlia. Dois de seus irmos morreram ainda na infncia. Sua origem puritana e as dificuldades que enfrentou com injustias e contingncias da vida natural, o tornaram um homem recluso, embora rigoroso e reflexivo em suas meticulosas produes tericas.

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virtude das instituies sociais, integradas na liberdade e igualdade em que todos aceitam o mesmo principio de justia, dentro de uma sociedade de cooperao social composta por diferentes interesses:

A justia a virtude primeira das instituies sociais, assim como a verdade o dos sistemas de pensamento. (RAWLS, 2008, p. 4).

Por entender que as doutrinas tradicionais, especialmente o utilitarismo, no so capazes de assegurar os direitos fundamentais aos cidados como pessoas livres e iguais, sua doutrina, priorizando as liberdades fundamentais, vem dar resposta a diversas questes contemporneas ao tentar compreender as sociedades liberais e democrticas, no intuito de dar fortalecimento a uma democracia constitucional. Segundo o autor, os direitos fundamentais devem ser garantidos a todos os cidados indistintamente. Desta forma, sua teoria tenta conciliar direitos iguais em uma sociedade desigual, ou seja, como tornar possvel uma sociedade justa. Rawls debruou-se sobre um dos temas mais polmicos das sociedades democrticas modernas. Sua tarefa era homrica. Como conciliar direitos iguais em uma sociedade desigual, como tornar possvel uma sociedade justa? Como, atravs de princpios pr-estabelecidos, se chegar a uma sociedade bem-ordenada? Como regular as desigualdades socioeconmicas e transform-las em uma sociedade liberal com justia distributiva ou justia com eqidade? Como fazer para que em uma sociedade o Estado seja razoavelmente justo com seus cidados? Este o tema de Rawls.
Aps alguns anos de escola pblica, freqentou um tradicional colgio episcopal em Connecticut. Com 18 anos de idade, ingressou na Universidade de Princeton, onde foi encaminhado por seu professor para o curso de Filosofia. No final da Segunda Guerra Mundial, Rawls retorna a Princeton e comea a trabalhar com filosofia moral visando sua tese de doutorado. Em 1952-53, fez seu ps-doutorado em Oxford. Inicia aqui, suas reflexes mais profundas em teoria poltica onde podemos identificar o comeo da pavimentao de uma longa estrada, que vai se estender at a publicao de sua mais importante obra em 1971, Uma teoria da justia. Rawls foi sempre muito comedido em suas aparies pblicas. Sua carreira sempre foi marcada pela discrio e pelo profissionalismo. Sua justia como eqidade, por um lado, veio dar um novo alento aos social democratas americanos. Por outro lado, apresentou-se como uma teoria poltica que veio preencher uma carncia no entendimento e compreenso das sociedades liberais e democrticas. Respondia s mais diversas questes e dificuldades enfrentadas pela sociedade contempornea. Sua obra atuou no sentido de reagrupar e fortalecer todos aqueles que defendiam uma democracia constitucional. A obra Uma teoria da justia, serve como inspirao para uma boa parte dos reformadores sociais. Deixou um legado inquestionvel filosofia moral e poltica. Rawls faleceu aos 81 anos, em 2002. Seu grande tratado jurdico-poltico de 1971 o colocou em um patamar mais elevado, transformando-o em um dos grandes pensadores sociais do sculo XX. Uma teoria da justia herdeira da tradio liberal e Rawls constitui-se como um legtimo sucessor de uma linhagem ideolgica que se originou em Locke, passando por Rousseau, Kant, Hobbes e Stuart Mill. Muitos temas que hoje provocam polmica principalmente nas chamadas polticas pblicas, podem se socorrer do seu pensamento.

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4.1.1. A crtica do pensamento utilitarista

A anlise de Rawls prope a insuficincia do utilitarismo para resolver as questes bsicas que envolvem o desenvolvimento econmico equilibrado das sociedades. O utilitarismo, de uma maneira geral, defende que os arranjos sociais sejam tais que levem maximizao da felicidade de seus membros, porm no leva em conta como os benefcios e as desvantagens sero distribudos. John Stuart Mill, originrio da escola do radicalismo filosfico de Bentham, define o utilitarismo e sua relao com a justia como:

O credo que aceita como fundamento da moral a utilidade ou o princpio da maior felicidade, sustenta que as aes so justas na medida em que tendem a promover a felicidade, e injustas enquanto tendem a produzir o contrario da felicidade. Por felicidade entende-se o prazer e a ausncia de dor; por infelicidade a dor e a ausncia de prazer (MILL, 2000, p. 21).

Em sua defesa do utilitarismo, Mill introduziu uma hierarquizao qualitativa. Sustentou que determinados prazeres, os prazeres intelectuais, por exemplo, s acessveis aos seres humanos, so em si mesmos melhores que outros, independentemente de sua quantidade. Segundo Mill, seria melhor ser um homem insatisfeito do que um animal satisfeito. Ou ainda, seria melhor ser um Scrates insatisfeito do que um ignorante satisfeito. claro que sua proposta de hierarquizao qualitativa dos prazeres no resistiu s crticas dos adversrios. Em sua origem, o utilitarismo uma teoria que trata do valor moral das aes individuais e se caracteriza pelo que alguns autores chamam de conseqencialismo. Conforme o utilitarismo, o valor moral de uma ao uma funo das conseqncias boas ou ms, mais exatamente, da felicidade ou infelicidade que ela produz ou tende a produzir. O utilitarismo uma doutrina que admite o princpio da utilidade como fundamento da moralidade. Sustentase que a justia das aes humanas deve ser apurada de acordo com a capacidade que possuam para promover a felicidade. Desta forma, a felicidade entendida como prazer ou ausncia de dor. Governar significaria viabilizar o melhor estado de felicidade para os homens. O bem est colocado enquanto princpio de utilidade, exatamente como nas formas clssicas. Se aplicado teoria poltica, o princpio utilitarista prope que a limitao coercitiva das liberdades individuais por parte do Estado pode ser considerada como justificada na medida em que suas conseqncias so teis. Trata-se do Estado promovendo o maior bem-estar ou felicidade da

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coletividade a ele submetida. Ou seja, ainda que a restrio coercitiva das liberdades seja em si mesma um mal necessrio, ela estar justificada na medida em que for compensada por um mximo de bem-estar ou felicidade que vai proporcionar coletividade. Desta forma, para o utilitarista, a nica razo plausvel para justificar a restrio das liberdades, cobrar obedincia s leis e sancionar coeres diante de sua desobedincia est em mostrar que isso mais vantajoso e til porque torna a coletividade mais feliz. Rawls afirma que h muitas formas de utilitarismos, as quais continuam a se desenvolver com destaque nas sociedades atuais. A forma utilitarista demonstra que:
A idia principal que a sociedade est ordenada de forma correta e, portanto, justa, quando suas principais instituies esto organizadas de modo a alcanar o maior saldo lquido de satisfao, calculado com base na satisfao de todos os indivduos que a ela pertencem (RAWLS, 2008, p. 27).

O pensador critica esta formulao e, em sua obra Uma teoria da justia, considera o utilitarismo insuficiente para responder s demandas do atual estgio de desenvolvimento das sociedades. Para ele o utilitarismo desconsidera, por exemplo, toda a reflexo em torno das questes relativas justia distributiva no conjunto de uma determinada coletividade. razovel destacar que as ticas utilitaristas so insensveis s questes relacionadas a uma mnima distribuio de renda eqitativa. Isto acontece como conseqncia de sua preocupao excessiva com o bem-estar do indivduo, a satisfao de cada um e seus interesses pessoais (RAWLS, 2008, p. 31). O pensamento utilitarista maximizador das satisfaes, sendo que as instituies sociais canalizam suas energias em torno desses objetivos. Justamente esta maximizao, quando levada ao extremo, como critrio absoluto, leva os utilitaristas a crerem que assim chegariam a alcanar a felicidade suprema. Uma sociedade originria desta estrutura ou decorrente dessa estrutura mental se pretende bem organizada quando maximiza o saldo das satisfaes. Como conseqncia, temos que no utilitarismo, para almejar uma sociedade melhor, deveria ser otimizada a mdia de bem-estar dos cidados, as condies de conjunto dos indivduos, a satisfao global das necessidades e o saldo das satisfaes. A este princpio o utilitarismo subordina expectativas, ideais e at mesmo a justia para com determinados indivduos ou grupos. No se preocupa com os que no atingem a mdia. Em nome da maximizao da mdia geral de bens materiais e da segurana social, capaz de sacrificar a liberdade e outros direitos humanos. No exclui eventuais instituies injustas (v.g., a escravido), descumprimento de compromissos, punio de inocentes,

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negao de direitos a minorias desde que para o maior bem-estar do maior nmero de pessoas. Esta concepo moral tem grandes restries no que se refere aos princpios bsicos de uma justia como eqidade. A meta bsica do utilitarismo estaria fixada na preocupao com o maior bem-estar do todo e no de todos, levando-se em conta o justo sobre o bem. Essa viso de cooperao social tem como conseqncia estender sociedade o princpio da escolha para um nico ser humano e, aps isto, fazer com que se encaixe ou funcione para todos como se fossem juntar todas as pessoas em uma s. Rawls nos coloca, at mesmo com uma certa dose de humor, que o utilitarismo no leva a srio as diferenas entre as pessoas (RAWLS, 2008, p. 33). O autor menciona, ainda, uma crtica de princpio ao utilitarismo quando afirma que este fracassa enquanto teoria moral. Critica no utilitarismo o fato de sua teoria de justificao estar centrada na maximizao do bem-estar coletivo, s expensas dos direitos de cada indivduo, gerando uma situao que classifica como injusta. O utilitarismo estaria exclusivamente voltado para a maximizao da felicidade coletiva, sem se preocupar com o modo como esta distribuda. Defende Rawls que, por princpio, o utilitarismo no poderia dar conta da justia na distribuio da felicidade e, sendo assim, fracassaria como teoria da justificao moral do Estado (RAWLS, 2008, p. 37). Na viso utilitarista reside o fato de que no importa, exceto indiretamente, o modo como a soma de satisfaes se distribui entre os indivduos assim como no importa, exceto indiretamente, o modo como um homem distribui suas satisfaes ao longo do tempo. Seria razovel aceitar que um indivduo maximizasse a realizao de seu sistema de desejos. Tambm seria racional e minimamente justo que uma sociedade maximizasse o saldo lquido da satisfao obtida entre todos os seus membros. O problema verificado aqui que neste sistema no so levadas em conta desigualdades sociais, desequilbrios econmicos e outras conseqncias em relao justia distributiva. As restries ao utilitarismo so evidentes no projeto de uma sociedade igualitria, no pensamento de John Rawls. A questo de se obter o maior saldo lquido de satisfao no vai se apresentar na justia como eqidade. O princpio da maximizao no utilizado de forma alguma. Os ganhos de alguns no deveriam provocar desvantagens aos ganhos dos demais, a no ser que o ganho dos primeiros traga como conseqncia uma melhoria no padro de vida de todos. Conforme Rawls o utilitarismo passa por cima do fato de que cada pessoa possui uma inviolabilidade fundada na justia, que nem mesmo o bemestar da sociedade como um todo pode ignorar (RAWLS, 2008, p. 4).

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Ao enaltecer a maximizao da felicidade como sendo aquilo cuja promoo o Estado deve garantir, o utilitarismo deixa em aberto a possibilidade de ter de considerar legitima at mesmo uma ditadura militar, desde que a mesma fosse capaz de promover um mximo de bem-estar para toda a coletividade, em comparao com outros ordenamentos polticos alternativos, ainda que para isso estivesse passando por cima dos direitos e liberdades individuais. O problema que o utilitarismo toma a felicidade como bem supremo e incondicionado, em nome da qual tudo mais poderia ser negociado e sacrificado. Na concepo de justia de Rawls a liberdade, incondicional e irredutvel, o bem maior. Em uma sociedade justa como a rawlsiana as liberdades da cidadania igual so consideradas inviolveis. Os direitos assegurados pela justia no esto sujeitos negociao poltica ou ao clculo dos interesses sociais. O utilitarismo preocupa-se com a distribuio da felicidade, tornando-se insensvel s questes da justia igualitria. A sociedade de Rawls, ao contrrio, regulada por princpios de justia. Princpios estes que, colocados em prtica na estrutura bsica da sociedade, vo conferir um ordenamento que encaminha uma sociedade bem-ordenada. Sociedade esta que, a despeito de respeitar os mritos de cada um, ser regulada no sentido de distribuir direitos e deveres iguais a todos, conferindo dignidade ao ser humano indistintamente (RAWLS, 2008, p. 8).

4.1.2. A concepo rawlsiana da justia

Para Rawls as instituies da sociedade acabam por favorecer mais certos pontos de partida que outros, ou seja, a estrutura bsica da sociedade composta por distintas posies sociais, e algumas pessoas nascidas dentro de certa posio vantajosa possuem expectativa de vida diferente daqueles que nasceram em posio no to vantajosa. Em outras palavras, certa posio social acaba por influenciar a perspectiva de vida de uma pessoa, o que pode vir a gerar desigualdades, e so estas desigualdades, justamente, que os princpios de justia devem tratar. O autor prope que as instituies sociais e polticas ou a estrutura bsica da sociedade devem garantir a inviolabilidade na justia, ou seja, a justia no aceita que a perda de liberdade de alguns seja aceitvel pelo bem maior de outros. Desse modo, numa sociedade justa, as liberdades de cidadania iguais para todos so consideradas inviolveis, no sujeitas

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negociao poltica ou outros interesses, e atravs destas instituies sociais e polticas que esses direitos devem ser garantidos.

Cada pessoa possui uma inviolabilidade fundada na justia que nem o bem-estar de toda a sociedade pode desconsiderar. Por isso, a justia nega que a perda da liberdade de alguns se justifique por um bem maior desfrutado por outros. No permite que os sacrifcios impostos a poucos sejam contrabalanados pelo nmero maior de vantagens de que desfrutam muitos. Por conseguinte, na sociedade justa as liberdades da cidadania igual so consideradas irrevogveis; os direitos garantidos pela justia no esto sujeitos a negociaes polticas nem ao clculo de interesses sociais. (RAWLS, 2008, p. 4).

Na concepo de Rawls, uma sociedade uma associao mais ou menos autosuficiente de pessoas que em suas relaes mtuas, reconhecem certas regras de conduta como obrigatrias, e que, na maioria das vezes, agem de acordo com elas. Estas regras especificam um sistema de cooperao que ir promover o bem dos que fazem parte dela. Quanto a esta sociedade, com raiz cooperativa e de interesses mtuos, bom caracterizar que tambm marcada por conflitos e por identidade de interesses. Esta identidade de interesses ocorre devido cooperao social, que proporciona que todos tenham uma vida melhor. J o conflito de interesses acontece porque as pessoas no so indiferentes no que se refere forma de como os benefcios maiores produzidos pela colaborao mtua so distribudos. Isto natural, pois para perseguir seus fins, cada um prefere uma participao maior a uma menor. Para haver uma ordenao social segundo a concepo rawlsiana, ser necessrio a implementao de um conjunto de princpios de justia social, que iro determinar a diviso de vantagens. Esta seria a melhor forma de selar um acordo sobre as partes distributivas adequadas. Os princpios vo proporcionar a atribuio de direitos e deveres s instituies bsicas da sociedade, definindo assim, a distribuio apropriada dos benefcios e encargos da cooperao social. Uma sociedade bem-ordenada quando promove o bem dos seus membros e, principalmente, quando efetivamente regulada por uma concepo pblica de justia. Tratase de uma sociedade na qual todos aceitam e sabem que os outros aceitam os mesmos princpios de justia e onde as instituies sociais bsicas proporcionam a total satisfao desses princpios. , sem dvidas, uma concepo de justia partilhada, sobre a qual se estabelece o vnculo de uma convivncia cvica. Trata-se de uma concepo de justia que constitui a carta fundamental de uma associao humana bem-ordenada (RAWLS, 2008, p. 56).

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Nas sociedades concretas, conforme Rawls, fica difcil estabelecer as questes da justia e da injustia. Elas raramente so bem-ordenadas. O que justo para uns pode no slo para outros. Deste modo tambm outras pessoas defendem diferentes concepes de justia. Mas o importante aqui o consenso de que as instituies so justas quando no se fazem distines arbitrrias entre as pessoas na atribuio de direitos e deveres bsicos e quando as regras determinam um equilbrio adequado entre reivindicaes concorrentes das vantagens da vida social. A justia como equidade comea com a escolha dos princpios de uma concepo pblica de justia, estrutura fundada em uma concepo de justia social considerada como uma medida em que devem ser levados em conta os aspectos distributivos da estrutura fundamental da sociedade.

Acredito que o conceito de justia definido, ento, pelo papel de seus princpios na atribuio de direitos e deveres e na definio da diviso apropriada das vantagens sociais. A concepo da justia uma interpretao desse papel. (RAWLS, 2008, p. 12).

Para uma comunidade humana vivel, no suficiente apenas o consenso nas concepes de justia. Outros problemas sociais fundamentais devem ser abordados como os de coordenao, eficincia e estabilidade. Os planos para os indivduos devem estar conectados de forma que as expectativas de cada um sejam alcanadas. A execuo desses planos deveria ter sempre como objetivo a consecuo de fins sociais, de formas eficientes e sempre coerentes com a justia. Quando ocorressem infraes, foras estveis impediriam maiores violaes e restaurariam a ordem social. A principal preocupao de Rawls com a justia distributiva. Em seu entendimento, a natureza e os objetivos de uma sociedade perfeitamente justa so as partes fundamentais da teoria da justia. Para ele, o objeto primeiro da justia a estrutura bsica da sociedade. Estrutura esta que possibilitaria s instituies sociais mais importantes, distriburem direitos e deveres fundamentais determinando a diviso de vantagens provenientes da cooperao social. As instituies importantes seriam a prpria constituio poltica e os principais acordos econmicos e sociais. Nelas, estariam includas a proteo jurdica da liberdade de pensamento e de conscincia, os mercados competitivos, a propriedade particular dos meios de produo e a famlia monogmica. Em seu conjunto, as instituies sociais mais importantes definiriam os direitos e deveres de todos os indivduos, influenciando sobremaneira seus projetos de vida almejados no curto e longo prazo (RAWLS, 2008, p. 8).

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Assim, Rawls salientou a necessidade de delimitar o alcance de sua investigao. Embora o conceito de justia possa ser aplicado em situaes que envolvam a repartio de algo considerado como benefcio ou desvantagem, o autor deixa claro que seu interesse estava em um caso particular de justia, ou seja, em formular princpios de justia para a estrutura bsica da sociedade, pois entende que, ao tratar desta estrutura primria, outros problemas restantes relacionados justia se tornaro mais fceis de administrar. Como idia principal da sua teoria da justia, Rawls vai sugerir que, para a realizao de uma sociedade minimamente justa, ser indispensvel a apresentao de certos princpios que iro regular a nova sociedade com caractersticas de cooperao social. Para ele a idia norteadora que os princpios da justia para a estrutura bsica da sociedade so o objeto do acordo original (RAWLS, 1997, p. 13). So esses princpios que pessoas livres e racionais, preocupadas em promover seus prprios interesses, aceitariam numa posio inicial de igualdade como definidores dos termos fundamentais de sua associao. Os princpios da justia vo regular todos os acordos subseqentes e especificaro os tipos de cooperao social que sero assumidos. Definiro tambm as formas de governo que sero estabelecidas. A essa maneira de considerar os princpios da justia que Rawls chama de justia como eqidade. Para acompanhar seu raciocnio, vamos imaginar que aqueles que se comprometem na cooperao social escolhem, juntos, os princpios que devem atribuir os direitos e deveres bsicos e determinar a diviso de benefcios sociais:

Os homens devem decidir de antemo como devem regular suas reivindicaes mtuas e qual deve ser a carta fundacional de sua sociedade. Assim como cada pessoa deve decidir por meio de reflexo racional o que constitui o seu bem, isto , o sistema de fins que lhe racional procurar, tambm um grupo de pessoas deve decidir, de uma vez por todas, o que entre elas ser considerado justo ou injusto. A escolha que seres racionais fariam nessa situao hipottica de igual liberdade, presumindo-se, por ora, que esse problema de escolha tem soluo, define os princpios da justia (RAWLS, 2008, p. 14).

A teoria de Rawls foi buscar na aluso ao contratualismo a sua justificao. Em sua concepo de justia, a sociedade uma associao bem ordenada composta por cidados livres e iguais que, baseada em um acordo hipottico reconhece como vlidas certas regras de conduta e tem como objetivo formar um sistema de cooperao promovendo o bem de todos que dela fazem parte. Estes termos eqitativos, objeto do acordo originrio, so alcanados quando as partes contratantes, formada por pessoas livres e racionais, se encontram em uma posio de

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igualdade e, sob o vu da ignorncia, decidem e escolhem os princpios de justia social que determinaro a diviso de vantagens ou no para seus contratantes. Em uma justia como eqidade, a posio original de igualdade correspondente ao estado de natureza na teoria tradicional do contrato social. oportuno esclarecer que a posio original no uma situao histrica real ou at mesmo uma condio primitiva de cultura. A posio original, situao puramente hipottica, conduz a certa concepo da justia. Conforme Rawls

Entre as caractersticas essenciais dessa situao est o fato de ningum conhece seu lugar na sociedade, sua classe ou seu status social; e ningum conhece sua sorte na distribuio dos recursos e das habilidades naturais, sua inteligncia, foras e coisas do gnero. Presumirei at mesmo que as partes no conhecem suas concepes do bem nem suas propenses psicolgicas especiais. Os princpios da justia so escolhidos por trs de um vu da ignorncia. Isso garante que ningum seja favorecido ou desfavorecido na escolha dos princpios pelo resultado do acaso natural ou pela contingncia de circunstncias sociais. J que todos esto em situao semelhante e ningum pode propor princpios que favoream sua prpria situao, os princpios da justia so resultantes de um acordo ou pacto justo (RAWLS, 2008, p. 14-15).

A situao original tomada como eqitativa quando todos os indivduos fundadores so considerados pessoas ticas, seres racionais com objetivos prprios e profundamente comprometidos com o senso de justia. A posio original seria o status quo inicial, onde os consensos fundamentais alcanados seriam eqitativos (RAWLS, 2008, p. 15). A justia como eqidade comea com a escolha dos princpios de uma concepo de justia que deve regular todas as crticas e reformas das instituies. Aps a escolha de uma concepo de justia bem determinada, as pessoas envolvidas devero em uma etapa posterior, escolher uma constituio e uma legislatura para elaborar as leis. Todas as conseqncias advindas desta tomada de posio inicial devero estar em consonncia com os princpios da justia. So estes sistemas hipotticos de regras bem definidas que vo nos encaminhar para uma sociedade justa (RAWLS, 2008, p. 15). Desse modo, deve-se imaginar uma situao hipottica em que os princpios de justia para a estrutura bsica da sociedade tornam-se objeto de um consenso original, e na qual os indivduos agindo racionalmente ou seja, com vistas na finalidade que este acordo resultaria para seu prprio bem , decidem originariamente quais so os princpios que regero a sua sociedade, isto , como se dar a atribuio de direitos, deveres e distribuio das benesses resultantes da cooperao social:

101 A idia norteadora que os princpios da justia para a estrutura bsica da sociedade constituem o objeto do consenso original. So eles os princpios que pessoas livres e racionais, interessadas em promover seus prprios interesses, aceitariam em uma situao inicial de igualdade como definidores das condies fundamentais de sua associao. Esses princpios devem reger todos os acordos subseqentes; especificam os tipos de cooperao social que se podem realizar e as formas de governo que se podem instituir. Chamarei de justia como equidade essa maneira de encarar os princpios de justia. (RAWLS, 2008, p. 13-14).

Tudo leva a crer que os indivduos participantes, por estarem comprometidos com um conjunto de princpios bem elaborados, estaro extremamente envolvidos para que nas instituies tudo ocorra da melhor maneira possvel. Este o princpio da cooperao entre pessoas livres e iguais, cujas relaes mtuas vo desencadear uma sociedade com perfil igualitrio. Faz sentido destacar que nas sociedades no ocorre de maneira voluntria um sistema de cooperao. Toda pessoa encontra-se, ao nascer, em uma posio particular dentro de alguma sociedade especfica, e a natureza dessa posio afeta substancialmente suas perspectivas de vida. Mas em uma sociedade que satisfaa os princpios da justia como eqidade que vai ocorrer a aproximao de um possvel modelo de justia distributiva. Isto ocorre porque vai ao encontro das perspectivas e dos princpios que pessoas livres e iguais aceitariam em circunstncias eqitativas. Seus membros so autnomos e as obrigaes que eles iro reconhecer so auto-impostas. Uma especial caracterstica da justia como eqidade a de que na situao inicial as partes concebidas sejam racionais e mutuamente desinteressadas. Isto , as pessoas so concebidas como pessoas que no tm interesse nos interesses alheios (RAWLS, 2008, p. 16). Estas pessoas na posio original devem estar preparadas para sofrerem oposio no seu padro prprio de ver as coisas. Seus objetivos pessoais e at mesmo espirituais podero sofrer oposio do grupo. Fica claro que na situao inicial, os acordos devem seguir um padro de racionalidade e serem totalmente aceitos. Uma vez que os princpios da justia so considerados como conseqncia de um consenso original hipottico em uma situao de igualdade, isto leva a crer que esto estabelecidas as regras para a construo de uma nova sociedade. A concepo pblica de justia acertada por todos acaba por eliminar a irregularidade de um acordo em que uma das partes pudesse capturar interesses em benefcios prprios ou de poucos, em detrimento dos demais, gerando desta forma uma confiana mutua entre as partes ao delimitar os pressupostos da justia, o que acabam por assegurar a crena entre as partes e a obedincia aos princpios que elas mesmas acertaram racionalmente.

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Um dos pressupostos para a sua concepo de justia a idia de uma sociedade como um sistema eqitativo de cooperao social18.

Essa idia central elaborada em conjuno com duas outras idias fundamentais a ela associadas que so: a idia de cidados (os que cooperam) como pessoas livres e iguais; e a idia de uma sociedade bem ordenada, ou seja, uma sociedade efetivamente regulada por uma concepo pblica de justia. (RAWLS, 2003, p. 7).

Para Rawls, a sociedade um sistema cooperativo19 de vantagens mtuas, no qual pessoas reconhecem e aceitam seguir certas regras de conduta, publicamente reconhecidas. Seus cooperadores aceitam razoavelmente estes termos na medida em que os outros tambm os aceitem, numa relao de reciprocidade, em que todos que dela participam so beneficiados. Para Rawls cada participante do acordo possui seus prprios objetivos de vida e seus prprios interesses (fins prprios), os quais, de acordo com a razo que os norteiam, devem buscar. Dessa forma, os termos eqitativos acordados proporcionam que todos tenham uma vida melhor. De acordo com essa noo de reciprocidade, cada um, ao cumprir a sua parte na sociedade, acaba por beneficiar-se a si mesmo, bem como a todos que com ela cooperam. A ao destes termos eqitativos, representados pelos princpios de justia, gera na sociedade um senso mtuo de cooperao social, limitando a concepo de bem do

Constata-se que uma sociedade democrtica tida como um sistema de cooperao social pelo fato de que, de um ponto de vista poltico e no contexto da discusso pblica das questes bsicas de justia poltica, seus cidados no consideram sua ordem social uma ordem natural fixa, ou uma estrutura institucional justificada por doutrinas religiosas ou princpios hierrquicos que expressam valores aristocrticos. Eles tampouco acham que um partido poltico possa, de boa-f, propor em seu programa a negao dos direitos e liberdades bsicos de qualquer classe ou grupo reconhecido. (RAWLS, 2003, p. 8). 19 A idia de cooperao contm a idia de termos equitativos de cooperao: so termos que cada participante pode razoavelmente aceitar, e s vezes deveria aceitar, desde que os outros os aceitem. (...) A idia de cooperao tambm contm a idia da vantagem ou bem racional de cada participante. A idia de vantagem racional especifica o que os que cooperam procuram promover do ponto de vista de seu prprio bem. (...) pessoas razoveis so aquelas dispostas a propor, ou a reconhecer quando outros os propem, os princpios necessrios para especificar o que se pode ser considerado por todos como termos eqitativos de cooperao. Pessoas razoveis tambm entendem que devem honrar esses princpios, mesmo custa de seus prprios interesses se as circunstncias o exigirem, desde que os outros tambm devem honr-los. insensato no estar disposto a propor tais princpios, ou no honrar termos eqitativos de cooperao que, espera-se, os outros possam razoavelmente aceitar; pior que insensato quando a pessoa apenas parece ou finge prop-los ou honrlos, mas est disposta a viol-los em benefcio prprio assim que a ocasio o permitir. No entanto, embora no seja razovel, fazer isso no em geral, irracional. Pois pode acontecer que alguns detenham um poder poltico maior ou que se encontrem em circunstncia mais afortunadas; e, embora essas condies sejam irrelevantes para distinguir essas pessoas no que se refere condio de igualdade, pode ser racional para elas tirarem vantagem de sua situao. Ns pressupomos essa distino na vida cotidiana, por exemplo, quando dizemos de certas pessoas que, em vista de sua posio superior de negociao, o que propem perfeitamente racional, mas nem por isso razovel. O senso comum considera o razovel mas, em geral, no o racional como uma idia moral que envolve sensibilidade moral. (RAWLS, 2003, p. 8-10).

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individuo, de modo a se adequar concepo pblica de justia proposta, o que garante, desta forma, a vida em sociedade. No possvel capturar interesses isolados dentro de uma negociao, ou seja, o senso de justia mantm sua identidade de cooperao:
A funo dos princpios de justia (como parte de uma concepo poltica de justia) definir os termos eqitativos de cooperao social. Esses princpios especificam os direitos e deveres bsicos que devem ser garantidos pelas principais instituies polticas e sociais, regulam a diviso dos benefcios provenientes da cooperao social e distribuem os encargos necessrios para mant-la. J que, do ponto de vista da concepo poltica, os cidados de uma sociedade democrtica so considerados pessoas livres e iguais, os princpios de uma concepo democrtica de justia tm de especificar os termos eqitativos de cooperao entre cidados assim concebidos. (RAWLS, 2003, p. 10)

Na concepo rawlsiana, cada qual acredita e contribui atravs da cooperao social, se includo a a idia de reciprocidade, ou seja, de que isso se d para o bem e vantagem de todos. Porm, a sociedade seria marcada no somente por identidade, mas tambm por conflitos de interesses. A identidade surge na medida em que todos, ao cooperarem entre si, passam a ter uma vida melhor do que teriam se sozinhos fossem. J os conflitos de interesses surgiriam quando os benefcios advindos como resultado da cooperao social fossem distribudos, j que as pessoas no so indiferentes distribuio das benesses, na medida em que cada qual prefere uma participao maior a uma menor dos benefcios. Sendo a sociedade formada tanto por identidade como por conflito de interesses, surge a necessidade de estabelecer princpios que regularo a diviso dessas vantagens. Desse modo, para se administrar estes conflitos de modo a estabelecer uma ordenao social, seria necessria uma concepo pblica de justia, acertada por todos, de modo a garantir a distribuio justa de direitos, deveres, benefcios e encargos sociais, o que viria a dar maior estabilidade a uma ordenao social. Segundo a concepo rawlsiana, sendo a sociedade composta por um sistema de cooperao social regido por regras publicamente aceitas e reconhecidas, com o objetivo de promover o bem de cada membro que dela faz parte, e na qual cada indivduo se sinta motivado a cumprir a sua parte na cooperao social, faz-se necessrio a idia de uma sociedade bem-ordenada, de modo a dar resposta problemtica da estabilidade social. 4.1.3. A sociedade bem ordenada

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Para haver uma ordenao social, ser necessrio estabelecer um conjunto de princpios pblicos de justia social, que ir determinar a distribuio de direitos, deveres, benesses e encargos da cooperao social. Mas, para haver uma sociedade bem ordenada e em que os indivduos se sintam ligados a ela, necessrio que seus membros aceitem e saibam que os outros tambm aceitam os mesmos princpios de justia, de modo tal que as instituies sociais bsicas acabem por promover a total satisfao desses princpios. A idia de uma sociedade bem-ordenada, regulada por uma concepo poltica e pblica de justia est ligada a uma justia como eqidade. Para Rawls

Dizer que uma sociedade que a poltica bem ordenada significa trs coisas: primeiro, e implcito na idia de uma concepo pblica de justia, trata-se de uma sociedade na qual cada um aceita, e sabe que os demais tambm aceitam, a mesma concepo poltica de justia (e portanto os mesmos princpios de justia poltica). Ademais este conhecimento mutuamente reconhecido (...) Segundo, e implcito na idia de regulao efetiva por uma concepo pblica de justia, todos sabem, ou por bons motivos acreditam, que a estrutura bsica da sociedade (...) respeita esses princpios de justia. Terceiro, e tambm implcito na idia de regulao efetiva, os cidados tm um senso normalmente efetivo de justia. (RAWLS, 2003, p. 11-12).

Para Rawls, este um conceito puramente idealizado, mas vivel do ponto de vista prtico. Para ele, qualquer concepo de justia que no conseguir ordenar a contento uma democracia constitucional ser imprpria enquanto concepo democrtica. Uma sociedade democrtica caracteriza-se por seu pluralismo razovel e pela participao incondicional de cidados razoveis que professam doutrinas abrangentes e razoveis, conquistando assim o apoio de um consenso sobreposto indispensvel para uma concepo poltica de justia. Dentro desta viso, ocorre que a cultura poltica de uma sociedade democrtica caracteriza-se por alguns fatores que devem ser levados em conta. O primeiro que a diversidade de doutrinas religiosas, filosficas e morais abrangentes e razoveis, no uma simples condio histrica que desaparece logo. , isto sim, um trao permanente da cultura pblica da democracia. Sob condies polticas e sociais asseguradas pelos direitos e liberdades bsicas de instituies livres, a diversidade de doutrinas abrangentes conflitantes e irreconciliveis surgir e persistir. Com este pluralismo razovel estabelecido, instituies livres tendem a gerar uma grande variedade de doutrinas e vises de mundo abrangentes. Entre estas vises que se desenvolvem, existe uma diversidade de doutrinas abrangentes e razoveis que cidados razoveis professam e com as quais o liberalismo poltico tem de saber lidar. So os produtos da razo prtica livre no contexto de instituies livres. Articula-

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se a concepo poltica, para que num segundo estgio venha conquistar o apoio de doutrinas abrangentes e razoveis como produto inevitvel de uma razo humana livre (RAWLS, 2003, p. 57). Um segundo fator, que no deixa de estar ligado ao primeiro, se faz no entendimento compartilhado que tem como objetivo uma nica doutrina religiosa, filosfica ou moral abrangente, podendo manter-se somente com o uso opressivo do poder estatal. Se for considerada, na sociedade poltica, uma comunidade unida pela aceitao de uma nica doutrina abrangente, ento o uso opressivo do Estado faz-se necessrio para uma possvel comunho poltica. E por ltimo, um terceiro elemento deve ser considerado. O de que um regime democrtico duradouro, seguro e estvel, deve ser apoiado voluntariamente, por uma maioria substancial de seus cidados politicamente ativos. Uma concepo poltica de justia, para servir de base pblica e como justificao de um regime constitucional, deve ser uma concepo poltica que venha a ser endossada por doutrinas abrangentes e razoveis diferentes e opostas:

O ponto que precisamos enfatizar aqui que, como j disse, so os prprios cidados que decidem, individualmente, de que maneira a concepo poltica pblica que todos endossam est relacionada com suas vises mais abrangentes. (RAWLS, 2000, p. 82).

Desta maneira, vamos formando um conceito de como uma sociedade democrtica e bem-ordenada deve ser encaminhada. Deseja-se uma sociedade que satisfaa as condies necessrias, do ponto de vista do realismo e da estabilidade aos seus cooperadores. Tal sociedade pode e deve ser bem-ordenada, assim como deve conter uma concepo poltica de justia, que faa com que seus cidados que professem doutrinas abrangentes e razoveis, porm opostas, faam parte de um consenso sobreposto. Este consenso deve lev-los a concordar, em termos gerais, com a concepo de justia que determina o contedo de seus julgamentos polticos sobre as instituies bsicas. Por outro lado, doutrinas abrangentes que no sejam razoveis, no devem ser aceitas, para no prejudicar a justia essencial da sociedade. O importante, neste contexto do liberalismo poltico, que todos os cidados adotem a mesma concepo pblica de justia. No que se refere ao consenso sobreposto, Rawls no se refere a ele como aquele que ocorre na poltica cotidiana, sendo seu significado aqui mais abrangente e eficaz. Supe-se que um regime democrtico constitucional seja razoavelmente justo e vivel, o que torna fcil defend-lo. A questo que existe o fato do pluralismo razovel. O segredo

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como se faria para articular a sua defesa para conquistar apoio suficientemente amplo visando sua estabilidade. O procedimento poltico de forma correta em uma justia como eqidade, apresenta uma concepo enquanto viso que se sustenta por si mesma. Com a idia fundamental de uma sociedade como um sistema eqitativo de cooperao e com idias associadas a esse contexto, proporcione as bases para o acordo. Dessa forma, levando-se em conta a concretizao de uma lista de bens primrios j idealizados, pode-se chegar, ou melhor, construir as bases de um consenso sobreposto:

Deixamos de lado as doutrinas abrangentes que existem hoje, que j existiram ou que podem vir a existir. A idia no que os bens primrios so eqitativos em relao s concepes abrangentes do bem associadas a essas doutrinas, por determinarem um equilbrio eqitativo entre elas, mas sim que so eqitativas em relao a cidados livres e iguais, enquanto pessoas que tem essas concepes (RAWLS, 2000, p. 83-84).

Deve-se fazer o possvel para articular uma concepo de justia em um regime constitucional, de tal maneira que aqueles que o apiam ou viro apoi-lo, possam endossar esta concepo poltica desde que no conflite com suas posies abrangentes. Esta uma concepo poltica de justia auto-sustentada. Acontece pelos prprios autores e apoiada em si mesma. Viabiliza-se com o apoio de um consenso sobreposto razovel e duradouro.

4.1.4. Os princpios da justia

A concepo de uma sociedade bem ordenada, nos termos da proposta de Rawls, inicia-se com um acordo original sobre os princpios da justia para a estrutura bsica da sociedade. Estes princpios so os que as pessoas livres e racionais, interessadas em promover seus prprios interesses aceitariam, em uma posio original de igualdade como definidores dos termos fundamentais de sua associao. So esses princpios que vo regular as formas de governo e os tipos de cooperao social. Os princpios permitem estabelecer a justia como imparcialidade:
bvio que a finalidade dessas condies representar a igualdade entre os seres humanos como pessoas morais, como criaturas que tm uma concepo do prprio bem e que esto capacitadas a ter um senso de justia. (...) e presume-se que cada pessoa tem a capacidade necessria para entender quaisquer princpios que sejam adotados e agir em conformidade com eles. Junto com o vu da ignorncia, essas condies definem os princpios da justia como aqueles que pessoas racionais interessadas em promover seus interesses aceitariam em

107 condies de igualdade, quando no h ningum que esteja em vantagem ou desvantagem em razo de contingncias naturais ou sociais. (RAWLS, 2008, p. 23).

Ao escolher os princpios de justia, as partes no conhecem certos fatos particulares que os pem em oposio, mas conhecem os dados genricos sobre a sociedade humana, ou seja, leis e teorias gerais. Em outras palavras, as partes conhecem os fatos genricos que possam afetar as escolhas dos princpios de justia por ela acertados. No que que se refere psicologia moral, pressupe-se que os homens tenham o desejo de agir conforme a justia e este desejo acabam por dar estabilidade no sentido da cooperao social. Rawls prope que a posio original deve ser interpretada de modo atemporal, ou seja, suas perspectivas podem ser adotadas a qualquer tempo, e que ao se basear nas suas restries, propostas pelo vu da ignorncia, os mesmos princpios sero sempre escolhidos. Conclui o autor que o vu se faz necessrio no sentido em que, sem o reconhecimento das particularidades, o resultado no ser influenciado por interesses particulares, e que, para ser justo um acordo, as partes devem estar em uma posio eqitativa. Segundo Rawls, as pessoas na posio original possuem um plano racional de vida e, embora no possuam os detalhes particulares deste plano, assim como no conheam a totalidade de seus objetivos ou que tipo de interesses particulares ele busca promover, as pessoas racionais20 sabem que, de modo geral, tal plano deve garantir as suas liberdades, de maneira a ampliar ao mximo os meios necessrios para garantir o cumprimento de seus objetivos, quaisquer que sejam estes. Rawls supe que as pessoas prefiram ter uma quantidade de bens sociais primrios maior do que uma quantidade menor. Deste modo, as pessoas racionais passam a ter acesso ao mnimo necessrio, de modo a garantir a maior quantidade de bens primrio na inteno de promover as suas concepes de bens. Outra questo que o autor expe que as partes no so movidas pela inveja, o que pode significar uma objeo este argumento, pois na vida prtica as pessoas so acometidas por este tipo de sentimento. Ao enfrentar tal questo o autor prope dois argumentos. No primeiro, os princpios derivam da suposio de que a inveja no existe, enquanto no segundo, consideramos se a concepo resultante aplicvel em vista das circunstncias da vida humana.

Assim, de forma genrica, considera-se que uma pessoa racional tem um conjunto de preferncias entre as opes que esto a seu dispor. Ele classifica essas opes de acordo com a sua efetividade em promover seus

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108 Presumir a sua ausncia resulta na suposio de que na escolha dos princpios, os homens deveriam considerar a si prprios como pessoas que tm cada uma, seu prprio plano de vida, e que esse plano auto-suficiente. Elas tm um senso seguro de seu prprio valor, de modo que no desejam abandonar nenhum de seus objetivos para que outros tenham menos meios de promover os seus.(...) H uma outra suposio para garantir uma obedincia estrita aos princpios. Presume-se que as partes so capazes de um senso de justia, e esse fato de conhecimento pblico entre elas. Essa condio tem por objetivo assegurar a integridade do acordo feito na posio original. No significa que, em suas deliberaes, as partes apliquem alguma concepo particular da justia, pois isso derrubaria o argumento da suposio motivacional. Ao contrrio, significa que as partes podem confiar umas nas outras no sentido de que todas entendem e agem de acordo com os princpios acordados, quaisquer que sejam eles. Uma vez reconhecido os princpios, as partes podem ter uma confiana mtua quanto sua obedincia. (...) a sua capacidade para um senso de justia assegura que os princpios escolhidos sero respeitados. (RAWLS, 2008, p. 155-156).

Assim, as partes so racionais no sentido de que celebraro o acordo quando neste estiver embutida a idia de que podero mant-lo ou que podero mant-lo sem grande dificuldade. Desta forma, ao estabelecerem o acordo, as pessoas suporo que as escolhas feitas devero ser obedecidas. A posio original lembra o conceito de estado de natureza, originrio das teorias tradicionais do contrato social. As escolhas que os homens e mulheres racionais fariam nessa situao hipottica de igual liberdade determinam os princpios da justia. Para viabilizar sua frmula, Rawls se socorre do mtodo do vu da ignorncia, que tem como propsito determinar os princpios bsicos da justia. Nele se supe que ningum sabe qual o seu lugar na sociedade, sua posio, classe ou status social, e que ningum conhece qual ser sua sorte com respeito distribuio de vantagens e capacidades naturais. Os princpios da justia sero o resultado de um acordo ou de um convnio justo, pois a situao inicial eqitativa entre as pessoas enquanto seres morais, isto , enquanto seres racionais com seus prprios fins, aqueles que se supem capazes de oferecer um sentido justia. A concepo de justia comea com um acordo original sobre os princpios de justia, sendo seu objeto a estrutura bsica da sociedade, ou seja, a ordenao das principais instituies sociais baseada em um sistema de cooperao. Esses princpios devem determinar a atribuio de direitos e deveres para estas instituies21 e determinar a distribuio de forma adequada dos benefcios e encargos da vida social. Os dois princpios de justia so os seguintes:

propsitos; segue o plano que satisfar uma quantidade maior de seus desejos, e que tem as maiores probabilidades de ser implementado com sucesso. (RAWLS, 2008, p. 16). 21 Por instituio entendo um sistema pblico de regras que define cargos e posies com seus direitos e deveres, poderes e imunidades, etc. (RAWLS, 1997, p. 58)

109 Primeiro: cada pessoa deve ter um direito igual ao sistema mais extenso de iguais liberdades fundamentais que seja compatvel com um sistema similar de liberdades para as outras pessoas. Segundo: as desigualdades sociais e econmicas devem estar dispostas de tal modo que tanto (a) se possa razoavelmente esperar que se estabeleam em benefcio de todos como (b) estejam vinculadas a cargos e posies acessveis a todos. (RAWLS, 2008, p. 73).

O autor faz um alerta no sentido de que estes princpios no devem ser confundidos com os princpios que se aplicam aos indivduos e suas aes particulares, e que estes devem ser discutidos separadamente. Juntos, os dois princpios regulam as instituies bsicas que realizam esses valores, conferindo-se ao primeiro prioridade sobre o segundo. Rawls enumera, em seguida, as normas de prioridade que vo sustentar sua concepo geral de justia: a primeira norma de prioridade a prioridade da igualdade. Os princpios da justia sero classificados em uma ordem lexicogrfica, e, portanto, as liberdades bsicas s podem ser restringidas em favor da liberdade em si mesma. Existem dois casos:

a) uma liberdade menos extensa deve reforar o sistema total de liberdades compartihado por todos; b) uma liberdade menor que a liberdade igual deve ser aceita por aqueles que detm uma liberdade menor.

A segunda norma da prioridade trata da prioridade da justia sobre a eficcia e o bem-estar. O segundo princpio da justia lexicograficamente anterior ao princpio da eficincia e maximiza a soma de vantagens; e igualdade de oportunidades anterior ao princpio da diferena. Existem dois casos:

a) a desigualdade de oportunidades deve aumentar as oportunidades daqueles que tem menos; b) uma quantidade excessiva de poupana deve, de acordo com um exame prvio, mitigar o peso daqueles que suportam esta carga.

No que diz respeito ao primeiro princpio, as liberdades bsicas iguais, encontramse entre essas a liberdade poltica, a liberdade de reunio, de expresso, de pensamento, de

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conscincia, as liberdades da pessoa que incluem a proteo contra a agresso fsica, psicolgica, direito propriedade privada, proteo contra a deteno e priso arbitrrias. Essas liberdades bsicas devem ser concebidas como um sistema nico de liberdades iguais, que se encontram asseguradas pelo primeiro princpio, sendo que liberdades que no constam na lista, como o direito a certos tipos de propriedade e liberdade contratual, por exemplo, no so consideradas bsicas, portanto no esto asseguradas pelo primeiro princpio. Em um regime democrtico, a noo de liberdades iguais significa uma igual participao entre os cidados no que se refere a seus direitos garantidos, estando a noo de liberdade ligada ao que consideramos ser a Constituio escrita ou no. A noo de liberdade, na segunda parte da Teoria da Justia, est sempre ligada s limitaes legais ou constitucionais, pois, para o filsofo, a liberdade corresponde a um sistema de normas pblicas que definem tanto os direitos quanto os deveres. A liberdade, de incio, vincula-se idia de justia formal, isto , aplicao imparcial e consistente da lei. As liberdades bsicas, como a liberdade de pensamento, de conscincia, de expresso, individual, civil e poltica, entre outras, so concebidas como um sistema nico de liberdades bsicas iguais, asseguradas pelo primeiro princpio. Para entendermos melhor o primeiro principio, faz-se necessrio atentar para o modo como Rawls define o conceito de liberdade:
(...) simplesmente presumirei que qualquer liberdade pode ser explicada mediante uma referncia a trs itens: os agentes que so livres, as restries ou limitaes de que eles esto livres, e aquilo que eles esto livres para fazer ou no fazer. (...) A descrio geral de uma liberdade, ento, assume a seguinte forma: esta ou aquela pessoa (ou pessoas) est (ou no est) livre para fazer (ou no fazer) isto ou aquilo. As associaes assim como as pessoas fsicas podem ou no estar livres, e as restries podem variar desde deveres e proibies definidos por lei at as influncias coercitivas causadas pela opinio pblica e pela presso social. Nesses casos, a liberdade uma certa estrutura de instituies, um certo sistema de normas pblicas que definem direitos e deveres. Colocadas nesse contexto, as pessoas tm liberdade para fazer alguma coisa quando esto livres de certas restries que levam a faz-la ou a no faz-la, e quando sua ao ou ausncia de ao est protegida contra a interferncia de outras pessoas. (RAWLS, 2008, p. 219).

Desta forma, deve ser permitido que os indivduos faam ou deixem de fazer alguma coisa que est livre de alguma restrio, assim como tambm o governo ou pessoas no devem criar obstculos para a execuo desta ao. O autor atenta para a questo da diferena entre restrio e regulao para as liberdades bsicas. Por exemplo, em uma debate ou discusso, certos regulamentos de ordem devem ser aceitos para uma melhor ordenao das discusses, diferente de uma restrio que

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pode proibir, por exemplo o contedo ou aceitao de determinada defesa, seja de uma concepo religiosa, moral, poltica, etc. Rawls discutiu a liberdade de acordo com a noo de Estado de Direito, sendo este aquele que protege o direito liberdade de expresso, liberdades da pessoa, liberdade de reunio, liberdades polticas, ou seja, o conjunto de liberdades como um sistema nico. Segundo o autor, estas liberdades s podero ser restringidas em favor da liberdade em si mesma, ou seja, uma liberdade poder ser limitada apenas para assegurar que uma outra liberdade ou a mesma seja protegida, ajustando desta forma o sistema nico de liberdades de uma melhor forma (RAWLS, 2008, p. 273). Sobre a relao entre liberdade e igualdade preceitua Rawls:

(...) em vez disso, quero pensar que essas coisas afetam o valor da liberdade, o valor para os indivduos cujos direitos so definidos pelo primeiro princpio. Com esse entendimento, (...) podemos notar que a estrutura bsica bipartida permite reconciliar a liberdade com a igualdade. Assim, a liberdade e o valor da liberdade se distinguem da seguinte maneira: a liberdade representada por um sistema completo das liberdades de cidadania igual, enquanto o valor da liberdade para pessoas e grupos depende de sua capacidade de promover seus fins dentro da estrutura definida pelo sistema. A noo de liberdade como liberdade igual a mesma para todos; no surge o problema de se compensar uma liberdade que no atinja o requisito mnimo de igualdade. Mas o valor da liberdade no o mesmo para todos. Alguns tm mais autoridade e riqueza, e portanto maiores meios de atingir seus objetivos. O valor menor da liberdade , todavia, compensado, uma vez que a capacidade dos membros menos afortunados da sociedade para conseguir seus objetivos seria ainda menor caso eles no aceitassem as desigualdades existente sempre que o principio da diferena fosse respeitado. Mas no se deve confundir a compensao do valor menor da liberdade com a afirmao de uma liberdade desigual. Juntando-se os dois princpios, a estrutura bsica deve ser ordenada para maximizar o valor para os menos favorecidos, no sistema completo de liberdade igual partilhada por todos. Isso o que define o fim da justia social. (RAWLS, 2008, p. 221-222).

Rawls conclui que todos os bens sociais primrios, tais como liberdade, igualdade de oportunidades, renda, riqueza, e as bases de respeito mtuo, devero ser distribudos de um modo igual, a menos que uma distribuio desigual de um ou de todos esses bens resulte em beneficio aos menos avantajados. O segundo princpio da justia permite dois princpios complementares: o princpio da eficcia e o princpio da diferena. O princpio da eficcia sugere que uma instituio eficiente sempre que pode ser trocada por outra que beneficie a algumas pessoas, ou ao menos uma, sem que ao mesmo tempo cause prejuzo a outras pessoas, nem que seja a s uma pessoa. O princpio da diferena determina uma atitude particular e, a partir dessa atitude, tero que ser julgadas as desigualdades econmicas e sociais da estrutura bsica. As desigualdades econmicas e sociais tero que se dispor de tal modo que operem tanto para

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proporcionar a maior expectativa de beneficio aos menos favorecidos, como para estar ligadas com cargos e posies acessveis a todos sob condies de uma justa igualdade de oportunidades. O princpio da diferena trata das desigualdades imerecidas, exigindo uma compensao. A sociedade dever ajudar aqueles que tm menos dons naturais e aqueles nascidos nas posies sociais menos favorveis. O objetivo seria compensar as desvantagens contingentes para uma maior igualdade. Os princpios de justia se aplicam estrutura bsica da sociedade, administrando a atribuio de direitos e deveres e regulando todas as vantagens econmicas e sociais. O primeiro princpio tambm contempla a aplicao das liberdades fundamentais dos indivduos Estas liberdades so imparciais e seguem uma lista de liberdades bsicas iguais organizadas pelas partes envolvidas. As liberdades polticas tm fundamental importncia e talvez sejam as mais importantes dentre todas as liberdades. Aqui podemos colocar o direito de votar, ser votado e ocupar um determinado cargo pblico. Logo a seguir esto a liberdade de expresso e reunio, a liberdade de pensamento e de conscincia; as liberdades da pessoa, que incluem a integridade pessoal e a proteo contra agresses fsicas ou psicolgicas; o direito propriedade privada; e a proteo contra a deteno e priso arbitrria. O segundo princpio vem ao encontro do tema proposto para esta investigao. Assegurar vantagens a todos um desafio s democracias liberais no que diz respeito justia distributiva. Esta uma proposta determinante na teoria da justia de John Rawls, que coloca que em uma sociedade bem-ordenada e razoavelmente justa com seus cidados, a ordem social no deve assegurar as perspectivas mais atraentes aos que esto em melhores condies a no ser que, ao fazer isso, proporcione vantagens para os menos favorecidos na escala social. Rawls deixa claro que a distribuio das riquezas sempre impulsionada ou at mesmo afetada pelos arranjos institucionais como proventos, riquezas, e oportunidades educacionais e ocupacionais. A chave para Rawls consiste em fazer das desigualdades um subcaso das igualdades. Ou seja, se h desigualdades, estas se inserem na esfera maior das igualdades, sendo aceitveis do ponto de vista moral. Se todos possuem os mesmos direitos e deveres, as desigualdades passam a ser aceitveis e justas. So eqitativas na medida em que promovem benefcios para todos, principalmente para os menos privilegiados. Resulta que as distribuies dos bens sociais no necessitam ser iguais, pois no se trata de uma sociedade de regime comunista (RAWLS, 2008, p. 91-97). O que possibilitaria a implementao desse sistema seria o vu da ignorncia. Na posio original seriam deliberadas todas as aes e escolhas dos princpios. Por exemplo,

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possivelmente no seriam levados em conta concepes particulares do bem, a posio social, os talentos e habilidades das partes e dos cidados que estariam representados. Garante-se a, a imparcialidade e a neutralidade procedimental e, como conseqncia, os participantes no podero prever de antemo quais seriam os resultados particulares obtidos por todos. Expese aqui a regra de maximin, recurso usado por Rawls no segundo princpio, significando que se deve maximizar o mnimo. Equivale a dizer que os envolvidos devem optar pelos princpios que favoream at quem estiver na pior posio. Ou seja, o melhor resultado dentre os menos favorecidos em uma escolha realizada na posio original. A justia como eqidade uma justia procedimental pura. A justia procedimental pura quando no h outro critrio para avaliar moralmente seus resultados que pelo fato de terem sido gerados por procedimentos considerados justos. Em Rawls, na justia procedimental pura, no necessrio controlar a infindvel variedade de circunstncias nem as posies relativas mutveis de pessoas particulares. So consideradas as necessidades de tipo padro dos cidados que iro cumprir sua parte em um esquema de cooperao social bem ordenado. Ele abre um lugar substancial para a responsabilidade individual que se apia na capacidade das pessoas assumirem as conseqncias das prprias aes e de moderarem as exigncias que fazem s instituies sociais de acordo com o emprego dos bens primrios. O segundo principio de Rawls, abarca dois princpios complementares, sendo eles o principio da eficincia e o principio da diferena. Rawls, ao elaborar a justia como equidade, adota a interpretao de uma igualdade democrtica, referindo-se a um sistema de liberdade natural. Neste sentido, a primeira parte do segundo princpio passa a ser entendido como principio da eficincia ajustado que passa a se referir estrutura bsica da sociedade e segunda parte do segundo principio passa a ser entendida como um sistema social aberto onde as carreiras esto abertas ao talento.

O sistema de liberdade natural afirma, ento, que uma estrutura bsica que satisfaz o principio da eficincia, e na qual as posies esto abertas quelas capazes de lutar por elas e dispostos a isso, levar a uma distribuio justa.( RAWLS, 2008, p. 70).

O principio da eficincia nada mais que o timo de Pareto, ajustado para a estrutura bsica da sociedade. O principio apregoa que determinada configurao eficiente sempre que seja impossvel mud-la, ou seja, sempre que, ao mud-la, algumas pessoas ou pelo menos uma, possa ou possam melhorar a sua situao, piorando a de outras ou de pelo

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menos uma. Desse modo no existe redistribuio melhor para aquela configurao considerada eficiente. Rawls pressupe que os contraentes encontrados na posio original julgam a eficincia das organizaes sociais e econmicas com base neste princpio, constituindo em uma injustia se esta no beneficiar a todos. Para uma melhor explicao deste fato, o autor supe que a estrutura bsica distribua alguns bens primrios, ou seja, aquilo que indivduos racionais desejam, no importando a particularidade de um plano racional de vida deste. Desta forma, bens sociais primrios se tornam uma expectativa que indivduos representativos podem querer, e, de maneira geral, estas expectativas dependem da distribuio em toda a estrutura bsica da sociedade de direitos e deveres. Ao aplicar o principio da eficincia estrutura bsica, pode-se dizer que uma organizao de direitos e deveres eficiente quando no se pode mudar as regras, redefinindo esses direitos e obrigaes sem que se possa aumentar a expectativa dos homens representativos ou de pelo menos um sem diminuir a de outros ou de pelo menos um. Rawls sustenta que se o sistema social eficiente, no haver preocupao com a distribuio, suposto que esta ser justa (RAWLS, 2008, p. 82-90, passim). Para o autor, no h motivos para se permitir que a distribuio de renda e riqueza siga a regra da distribuio por dotes naturais, no qual os mais beneficiados pela loteria natural e fatores scio-histricos teriam mais vantagens em relao aos demais. Desta forma, do ponto de vista da posio original, a distribuio feita pelas organizaes, cuja idia est implcita na de carreiras abertas a talentos, pressupe uma igualdade eqitativa de oportunidades, em que todos possuem os mesmos direitos no sentido de atingi-las, ficando mitigadas, desta forma, as contingncias sociais. Um exemplo seria quando pessoas com habilidades e talentos semelhantes possussem as mesmas chances de oportunidades nas suas vidas, ou seja, no dependessem da posio de classe que ocupam. O principio da diferena oferece bases objetivas para o julgamento na estrutura bsica das desigualdades sociais e econmicas, tentando estabelecer uma comparao interpessoal que se d da seguinte forma.

Em primeiro lugar, na medida em que podemos identificar o homem representativo menos favorecido, da por diante s se exigem julgamentos ordinais do bem-estar. Sabemos de que posio o sistema social deve ser julgado. No importa o quanto esse indivduo representativo menos favorecido em relao aos outros. (...) Em segundo lugar, o principio da diferena introduz uma simplificao para a base de comparaes interpessoais. Essas comparaes so feitas em termos de expectativa de bens sociais primrios. Na verdade, defino essas expectativas simplesmente como a lista ordenada desses bens que um indivduo representativo pode almejar. As expectativas de um homem so maiores que a de um outro se

115 essa lista para algum em sua posio for maior.Os bens primrios, como j observei, so coisas que se supe que um homem racional deseja, no importa o que mais ele deseje. (RAWLS, 2008, p. 102).

Um homem deseja ter mais de vrias coisas, independente do seu plano racional de vida, o que significa que, tendo uma maior quantidade destas coisas, poder ele obter maior xito na realizao de quaisquer que sejam seus planos de vida. Assim, os dois princpios de justia atuam no intuito de regular as desigualdades que podem acontecer na estrutura bsica da sociedade, dando prioridade a um indivduo ou a um grupo no sentido de favorecer alguns pontos de partida em detrimento de outros , no que se refere diviso dos benefcios sociais. Segundo Rawls, cada pessoa ocupa duas posies relevantes, sendo elas a da cidadania igual e a que se refere distribuio de renda e riqueza. Desta forma, ao julgar a estrutura bsica, deve-se partir da idia de uma posio de igualdade de cidadania.

Essa posio definida pelos direitos e liberdades exigidos pelo principio de liberdade igual e pelo principio da igualdade eqitativa de oportunidades. Quando os dois princpios so satisfeitos, todos so cidados iguais, e portanto todos ocupam esta posio. Nesse sentido, a cidadania igual define um ponto de vista comum. (RAWLS, 2008, p. 102).

Rawls nota que muitas das questes de polticas sociais so entendidas neste sentido, podendo-se aplicar o principio do interesse comum, segundo o qual as instituies passam a ser classificadas segundo a sua eficcia ou segundo a sua eficincia. Ou seja, instituies garantem as condies necessrias para que todos alcancem seus objetivos ou segundo a sua eficincia, caso em que as instituies promovem objetivos que sejam partilhados e que beneficiaro a todos de forma semelhante. Desta forma, ao promover regras para o setor de sade, previdncia social e segurana, por exemplo, elas devem promover o interesse pblico na corrente de pensamento de uma cidadania igual. Neste sentido, as desigualdades econmicas e sociais devero dispor-se de tal forma que atuem no sentido de proporcionar o aumento da expectativa aos menos favorecidos, adotando desta forma, nas decises, o ponto de vista dos menos favorecidos. A estrutura bsica de um sistema justo ser formada quando a expectativa dos mais favorecidos aumentar, implicando tambm um aumento das expectativas dos menos favorecidos, buscando-se compensar as desvantagens contingentes para uma maior igualdade.
A idia intuitiva de que a ordem social no deve estabelecer e assegurar as perspectivas mais atraentes dos que esto em melhores condies a no ser que, fazendo isso traga tambm vantagens para os menos afortunados. (RAWLS, 2008, p. 82).

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Rawls supe que as desigualdades nas expectativas encontram-se ligadas em forma de cadeia, na qual todas as expectativas se entrelaam, sendo que ao se elevarem as expectativas dos menos favorecidos, conseqentemente, tambm se tender a elevar as expectativas de todas as camadas intermedirias. Desta forma, quando o principio da diferena satisfeito, dentro de uma ordenao perfeitamente justa, todos se beneficiam. Desta forma, segundo Rawls o segundo princpio se interpreta da seguinte forma:

as desigualdades sociais e econmicas devem estar dispostas de tal modo que tanto (a) se possa razoavelmente esperar que se estabeleam em benefcio de todos como (b) estejam vinculadas a cargos e posies acessveis a todos. (RAWLS, 2008, p. 73).

O autor abre a questo de que os economistas podem se referir ao principio da diferena como o critrio maximin, mas Rawls tenta evit-lo, pois, geralmente, se entende que este critrio tido como uma regra para situaes de escolha sob uma perspectiva de grande incerteza, sendo que o principio da diferena um critrio especial, um principio da justia. Desta forma, o autor atenta para que no usemos o mesmo nome para coisas diferentes, dado que se pode entender erroneamente que na posio original o argumento principal para se usar tal principio seja o de averso muito alta ao risco. Rawls trata a questo das parcelas distributivas como uma justia procedimental pura, de modo que os resultados alcanados sejam justos desde que estiverem dentro de certos regras, havendo um critrio a seguir e que se encontra antes do processo acontecer. Desta forma, ao seguir o procedimento se alcanar o resultado desejado.

A justia procedimental pura se verifica quando no h critrio independente para o resultado correto: em vez disso, existe um procedimento correto ou justo, qualquer que seja ele, contanto que o procedimento tenha sido corretamente aplicado.(...) Portanto, a fim de se aplicar a noo de justia procedimental pura s partes distributivas , necessrio construir e administrar imparcialmente um sistema justo de instituies. (...) A vantagem prtica da justia procedimental pura que no mais necessrio controlar a infindvel variedade de circunstncias nem as posies relativas mutveis de pessoas particulares. (RAWLS, 2008, p. 106).

Dessa forma, a distribuio dos bens produzidos segue um sistema pblico de regras, e esse sistema determina o que, quando e por que meios produzido, determinando tambm reivindicaes que so legtimas. Nesta forma de justia procedimental pura necessria a criao e a administrao de instituies que sejam justas e regidas de modo imparcial; tendo como objetivo o principio da igualdade eqitativa de oportunidades, que

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assegura que este sistema de cooperao mtua se torne um sistema de justia procedimental pura. Assim, os princpios de justia distributiva no so um tipo de justia alocativa, ou seja, divididos entre os indivduos concretos que apresentam necessidades e desejos que sejam conhecidos, mas um tipo de justia procedimental pura, que se aplica s instituies sociais e suas parcelas distributivas por meio do principio de igualdade eqitativa de oportunidade. No que se refere estrutura bsica, Rawls no se preocupa em julgar as posies sociais relevantes, pois supe ele que na maioria dos casos cada individuo ocupara duas posies relevantes, sendo elas a da cidadania igual e a posio que esta pessoa ocupa no que se refere distribuio de renda e riqueza. Os homens representativos relevantes so, portanto, o cidado representativo e os representantes daqueles que tm diferentes expectativas em relao aos bens primrios distribudos de forma desigual (RAWLS, 2008, p. 108-113, passim).

4.1.5. O consenso sobreposto

A teoria de Rawls tem como objetivo gerar uma concepo de justia compartilhada por todas as pessoas que fazem parte de uma determinada sociedade democrtica. assim que pretende adquirir o apoio ponderado de cidados reais juntamente com suas doutrinas do bem. O consenso sobreposto sugere um artifcio de representao que simboliza a aprovao de uma concepo de justia idealmente modelada. Requer a disposio de indivduos reais em acatar os princpios de justia. Representa, assim, o momento em que cidados livres, atravs de suas vontades, identificam a equivalncia do contedo dos princpios de justia, juntamente com o contedo do senso de justia que possuem. Assim, reconhecendo a sua validade, expressam o seu apoio concepo de justia formulada. Est presente nesta idia do consenso sobreposto a possibilidade de uma sociedade pluralista, estvel, justa e garantidora da unidade democrtica (RAWLS, 2000, p. 190).

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A idia do consenso sobreposto em Rawls introduzida para explicar como possvel que um tipo de sociedade recomendada pela teoria da justia como eqidade resista e que suas instituies, que devem ser livres, encontrem a sustentao necessria para se estabelecer e durar. O consenso sobreposto procura garantir e dar sustentao sociedade democrtica desejada pela teoria da justia como eqidade. As instituies bsicas da sociedade vo encontrar apoio necessrio para alcanar seus objetivos. O consenso sobreposto apresentado por Rawls pode ser uma resposta aos desafios do mundo moderno. Argumentar em termos de um consenso poltico fundamentado em uma concepo neutra de justia, sem pretenso de verdade absoluta, garante aos cidados liberdades fundamentais. Liberdades estas que vo abrir caminho para o campo da cooperao dos membros da sociedade em condies livres e iguais. Podemos advertir que a questo principal no momento seria fazer com que as democracias pluralistas contemporneas chegassem a um acordo sobre os princpios que deveriam regular as instituies polticas e sociais bsicas da sociedade. Ou seja, como poderiam fazer para legitimar um fundamento tico para a vida coletiva. Em uma sociedade democrtica e estvel, segundo Rawls, necessrio encontrar um termo de consenso que possa garantir a estabilidade. Este termo deve ser estabelecido em torno de uma concepo poltica. Os membros da sociedade que so politicamente ativos devem aceitar as doutrinas que envolvem o consenso e as exigncias da justia envolvidas na negociao. Desacordos razoveis so considerados normais. Nem sempre os acordos sero unnimes. O principal que a discusso seja razovel e que encaminhe uma soluo atravs de um acordo razovel. Buscar o entendimento e evitar acusaes pessoais ou at mesmo em grupo o melhor caminho. Neste sentido importante ficar distante das discusses ideolgicas. Acusaes desse tipo impedem uma soluo para as questes pontuais. A idia de um consenso sobreposto consagra e garante unidade ao liberalismo poltico. O pluralismo garante os direitos e as liberdades bsicas dos cidados. A diversidade de doutrinas encontra sua unidade ao aprovar a mesma concepo poltica entendida como justia como eqidade. (RAWLS, 2000, p. 194). A garantia da estabilidade e a unidade das instituies democrticorepresentativas perfazem as grandes preocupaes dessa concepo de justia. As condies para a preservao de um sistema dependem do estabelecimento de um consenso em torno de determinadas questes fundamentais. O consenso se d no campo da poltica e recebe o respaldo das principais instituies. Especial destaque devero ter os valores polticos fundamentais que esto expressos nos princpios e ideais dos membros da sociedade. Em

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torno dos valores polticos devem ser formulados os acordos, pois neles se manifestam as divergentes doutrinas compartilhadas no interior da sociedade. preciso ressaltar que, para o liberalismo poltico, inconcebvel o uso do poder poltico para impor doutrinas abrangentes prprias, sejam elas de natureza religiosa, filosfica ou moral. A construo do consenso sobreposto em uma sociedade de cidados livres fruto da razo humana. A diversidade e o pluralismo so condies indispensveis da vida humana que carrega em si fatores positivos e negativos. Concepes razoveis podem ser acompanhadas de atitudes irracionais e intempestivas por parte das pessoas. Por isso a superao atravs do uso da razo, viabilizando um consenso que proporcione o desenvolvimento de uma democracia constitucional. A profundidade de um consenso sobreposto requer que seus princpios e ideais polticos tenham por base uma concepo poltica de justia que utilize idias fundamentais da sociedade e da pessoa j colocada em evidncia pela justia como eqidade. Sua extenso vai alm dos princpios polticos que instituem os procedimentos democrticos. Incluem os princpios que englobam a estrutura bsica como um todo. Por isso seus princpios estabelecem certos direitos substantivos, como a liberdade de conscincia e pensamento, a igualdade eqitativa de oportunidades e de princpios que atendam a certas necessidades essenciais (RAWLS, 2000, p. 200). Viabilizar um consenso pode significar a reduo dos conflitos entre valores em uma sociedade, o que pode acarretar uma nova forma de igualdade poltica. Como conseqncia de um consenso, ocorrero novas oportunidades aos cidados que tero dignidade, respeito mtuo e garantia de reciprocidade econmica. Uma sociedade bem ordenada e organizada fruto de uma teoria da justia como eqidade. Teoria esta que permite doutrinas abrangentes e razoveis aos seus cidados. O recurso do consenso sobreposto vai possibilitar os acordos necessrios para o melhor funcionamento das sociedades democrticas, as quais tm como caractersticas divises religiosas, polticas e morais. Tais divises que desembocam em constantes conflitos, o que se constitui um grande desafio para a construo de acordos plurais, com o objetivo de assegurar a estabilidade social. Na viso de Rawls o sucesso de todos os sistemas polticos liberais depende da existncia de um consenso social acerca de determinadas questes. O fundamentalismo e a intolerncia religiosa so um exemplo do que no deve prosperar. este consenso que vai assegurar a convivncia pacifica entre as diferentes concepes (RAWLS, 2000, p. 200-204, passim).

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A questo que se coloca como garantir a estabilidade das instituies democrticas quando sabemos que as divergncias normalmente so considerveis na sociedade? Rawls soube perceber muito bem esta dificuldade e a sua preocupao sempre foi superar este desafio. Por isso a sua idia de um consenso sobreposto.

4.2 A vertente capacitria da distribuio justa de riquezas em Amartya Sen

4.2.1. Bem-estar e escolhas sociais

Amartya Sen faz uma crtica s abordagens tradicionais do desenvolvimento que desconsideram as inmeras variveis que afetam a pobreza, pois para ele a pobreza no apenas a privao das necessidades bsicas, mas do uso das capacidades de realizar funcionamentos. Ou seja, trata-se de uma abordagem mais ampla que trata no apenas da realizao, mas tambm da liberdade para realizar. Segundo Amartya Sen, existem trs aspectos pelos quais os economistas analisam a pobreza. O primeiro a questo da renda igualitria, que tem relao com a idia de renda e pobreza, o segundo o argumento do utilitarismo, que mede o prazer e a felicidade e o terceiro a qualidade de vida, que se relaciona com o tipo de vida que se quer levar. E sobre este ltimo ponto que Sen fundamenta a sua teoria. A teoria de Amartya Sen tem como princpio a idia de que o bem-estar social ser composto pelo bem-estar de cada um dos participantes da sociedade. Devido a isso, ele considera que faz parte da tarefa do economista gerar uma definio operacional do bem-estar individual e de sua agregao. Para tanto, ele inicia sua teoria avaliando e comparando as vantagens individuais entre os indivduos, focalizando diretamente os estados e aes que um indivduo realiza em sua vida. Amartya Sen chama essas realizaes de funcionamentos (functionings)22:
Funcionamentos so definidos como estados e aes que uma pessoa consegue realizar vivendo de algum modo. (SEN, 2001, p. 16). A noo de funcionamentos como os objetos de valor na avaliao das condies de vida dos indivduos em uma sociedade encontra precursores em Aristteles, William Petty, Adam Smith, Lagrange e uma vasta tradio da economia poltica moderna. O objeto de investigao parece localizar-se nas condies e tipos de vida que o acesso a diferenciados meios, econmicos mas no exclusivamente, seria capaz de proporcionar. Esta investigao requer ir alm dos indicadores estritamente econmicos, como os do crescimento do produto e da renda. De fato, Sen reconhece em anlises recentes uma nfase crescente na
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No h como escolher entre medidas de desigualdade (para diferentes contextos de avaliao) sem ao mesmo tempo escolher, ainda que implicitamente, alguma concepo do que bom ou vantajoso para o ser humano. (SEN, 2001, p. 12).

Dada a diversidade existente entre os seres humanos, como sexo, idade, renda, habilidades gerais, propenso doena e assim por diante, o autor, busca julgar a igualdade em cima de alguma medida de parmetro, pois o que pode ser considerado como igualdade para um, pode no coincidir como igualdade para outro, medido em diferente escala.

Uma idia fundamental de Sen que na vida de qualquer pessoa, certas coisas so valiosas por si mesmas. Exemplo delas: estar livre doenas que podem ser evitadas, poder escapar da morte prematura, estar bem alimentado, ser capaz agir como membro de uma comunidade, agir livremente e no ser dominado pelas circunstncias, ter oportunidade para desenvolver potencialidades. Esses funcionamento so supostamente mais importantes que outros, no sentido de que qualquer vida digna de ser vivida s se realiza se eles se realizam (so constituintes da vida boa, ainda que sejam tambm meios de ampliar escolhas e liberdades). (..) O que deve ser igualado com mais urgncia so os funcionamentos bsicos. (SEN, 2001, p. 16-17).

A teoria tem como foco o desenvolvimento da capacidade de realizar funcionamentos que os indivduos consideram valiosos, fornecendo desta forma uma maneira de se desenvolver parmetros para avaliar os ordenamentos sociais e o que seja considerado igualdade e desigualdade, entendida esta como uma igualdade de oportunidades, que tenha como preocupao a liberdade que as pessoas tm para desenvolver seus planos de vida. O autor tem como idia principal a concepo de que os indivduos s tero uma boa vida quando esta se constituir em escolhas, em uma situao em que ningum ser forado a viver de determinada forma especifica, mesmo que esta seja considerada como uma forma de vida rica em algum aspecto. A idia da capacidade proposta por Amartya Sen difere da igualdade de oportunidades,pois, para ele, a capacidade significa que os indivduos tenham oportunidades para buscarem seus objetivos de vida, e que, dada a diversidade entre os seres humanos, um modo de igualar as oportunidades entre eles deve ser dado atravs de suas capacidades, o que a igualdade de oportunidades no realiza.

avaliao das necessidades bsicas, incluindo renda, sade, educao, expectativa de vida, e na construo de indicadores sociais que transcendem o indicador de renda. Temos aqui o deslocamento valorativo do espao do ter para o do fazer e, mais abrangentemente, o do ser. A questo central a qualidade da vida que podemos levar. A necessidade de possuir mercadorias para que se alcance um determinado patamar de condies de vida varia grandemente segundo caractersticas fisiolgicas, sociais e culturais, alm de outras igualmente contingentes O valor do padro de vida repousa na vida, e no na possesso de mercadorias, a qual tem relevncia derivada e varivel.

122 Mas o conceito de igualdade de oportunidades tem seu uso padronizado mais restritivamente na literatura sobre polticas (policy literature), sendo definido em termos de igual disponibilidade de algum meio em particular, ou com referncia igual aplicabilidade (ou igual no-aplicabilidade) de algumas barreiras ou restries especficas. Assim caracterizada, a igualdade de oportunidades no equivale a algo como igualdade de liberdades abrangentes. (SEN, 2001, p. 37).

Embora Amartya Sen tenha se baseado na teoria de John Rawls, ele desenvolve uma abordagem diferenciada desta. A teoria de Rawls focaliza sua abordagem na questo do acesso de todos aos bens primrios. Para Sen, dada a diversidade entre os seres humanos, ter como foco os bens primrios acaba por desconsiderar algumas questes como, por exemplo, o caso de duas pessoas terem o mesmo acesso aos bens primrios, mas apresentarem diferentes liberdades para buscar sua concepo de bem. Este autor sustenta sua tese nos trs nveis de objetivos das pessoas: seu padro de vida (standard of living), seu bem-estar pessoal (well-being) e seus objetivos como agncia (agency). O indivduo pode ser visto multidimensionalmente como algum que possui ambies que dizem respeito s suas condies pessoais de vida e que no envolvem expectativas quanto s condies de vida de outros (por exemplo, respirar o ar puro da montanha nos fins de semana); que possui ambies que podem envolver as condies de vida ou o bem-estar de outras pessoas, a simpatia podendo ser includa como um aspecto de seu bem-estar pessoal (por exemplo, levar a famlia para respirar o ar puro da montanha nos fins de semana); e, finalmente, como algum que possui compromissos que envolveriam a realizao de objetivos que devem ser perseguidos independentemente de seus efeitos sobre seu bem-estar pessoal (por exemplo, em suas horas de lazer, militar em movimento em defesa da preservao do meio ambiente em uma poluda megalpole). Correspondentemente, podemos pensar estes diferentes aspectos e objetivos em termos de funcionamentos e capacidades. As capacidades, por sua vez, refletiriam as oportunidades de escolha por diferentes conjuntos de funcionamentos que estariam abertas aos indivduos, representando a extenso de sua liberdade efetiva, e no apenas, como no ndice rawlsiano dos bens sociais primrios, os meios para a liberdade que, em princpio, seriam insensveis variabilidade interpessoal de carncias, sua durao e intensidade. Esta abordagem procura transformar os pobres de sujeitos passivos em sujeitos ativos, beneficirios de planos sociais e protagonista da mudana social, envolvendo o desenvolvimento de capacidades estratgicas. Desta forma, para Sen, o que deve ser igualado so as capacidades para que cada um possa ter a oportunidade de buscar seus objetivos (SEN, 2001, p. 37).

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4.2.2. Anlise de capacidades e superao da pobreza

Amartya Sen parte assim da reflexo sobre a igualdade, necessidades bsicas e renda. Desta forma ele busca um parmetro de comparao entre os indivduos, estendendo sua anlise para a pobreza e a desigualdade entre eles. Os seres humanos diferem de modo significativo uns dos outros. Essas diferenas podem ser tanto por caractersticas externas como pelas circunstncias nas quais cada um se encontra. Uns nascem com maior riqueza, outros no; alguns herdam certas responsabilidades que fazem parte de seu encargo, outros no; alguns nascem em ambientes mais hostis podendo afetar sua sade e bem-estar, outros tambm no. Divergimos tambm, alm das caractersticas externas (ou seja, de acordo com os ambientes natural e social que cada um se encontra), em nossas caractersticas pessoais como sexo, idade, aptido fsica e mental e caractersticas internas como propenso doena e assim por diante. Isto significa que nossas caractersticas fsicas e sociais nos fazem pessoas extremamente diferentes, fazemos parte de uma sociedade diversificada e a sociedade a qual pertencemos nos oferecer oportunidades diferentes quanto ao que podemos ou no fazer. Um problema que o autor coloca o fato de que a maioria das discusses sobre a desigualdade se concentra em torno da desigualdade de renda, o que acaba por no explicar toda a extenso da desigualdade real de oportunidades. Aquilo que as pessoas podem ou no fazer ou realizar no depende exclusivamente de suas rendas, mas tambm de inmeras caractersticas fsicas e sociais que acabam por afetar suas vidas. Para Amartya Sen os homens apresentam necessidades diferentes e a simples igualdade de renda ou de bens primrios falha ao tratar a variao destas necessidades como iguais. Ao tentar buscar uma explicao sobre as inmeras variveis que afetam a nossa igualdade de bem-estar ou satisfao de necessidades, o autor vai alm da idia de renda e busca mostrar como estas variveis afetam a vida que podemos levar e a liberdade que podemos desfrutar. Embora nveis de salrio e remunerao faam parte da anlise da desigualdade, eles no esgotam toda a questo. Um exemplo disso so as diferenas entre as liberdades desfrutadas por ambos os sexos em diferentes regies, ou seja, na diviso de atividades desenvolvidas dentro das famlias, educao recebida, e liberdades permitidas dentre os diferentes membros componentes da mesma famlia.

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Amartya Sen nos mostra que a incapacidade de adquirir bens e no os bens em si mesmos que contribuem para a fome e a desigualdade. Neste sentido, a explicao em torno da diferena de funcionamentos e da desigualdade de capacidades (por exemplo, escapar de doenas, evitar mutilaes no corpo, ser livre para buscar carreiras independentes etc.), deve ser apreciada fugindo da questo da discusso em torno de renda recebida, bens primrios e recurso recebidos por integrantes de uma mesma famlia:

Quando deslocamos nossa ateno de mercadorias e rendas para funcionamentos e capacidades, o quadro relativo pode mudar radicalmente. A diferena parece relacionar-se, em grande medida, com as diferenas nas condies sociais, educacionais e epidemiolgicas. (...) Portanto, esta distino entre privao de renda e de capacidade para realizar funcionamentos elementares tem relevncia tambm para a poltica pblica - tanto para o desenvolvimento quanto para a erradicao da pobreza e da desigualdade (SEN, 2001, p. 194).

O autor no nega que uma renda diminuta acaba por dificultar o desenvolvimento das capacidades de um indivduo, mas essa varivel, embora importante, se mostra como um valor fundamentalmente instrumental, por facilitar o acesso a um conjunto de funcionamentos e o desenvolvimento de capacidades:

O que a perspectiva da capacidade faz na anlise da pobreza melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e privao desviando a ateno principal dos meios (e de um meio especfico que geralmente recebe ateno exclusiva, ou seja, a renda) para os fins que as pessoas tm razo para buscar e, correspondentemente, para as liberdades de poder alcanar esses fins. (SEN, 2000, p. 112).

Portanto, h que se compreender a pobreza de um ponto de vista tambm sociolgico. Eric Hobsbawn desenvolve a existncia de trs significados de pobreza: pobreza social, pauperismo e pobreza moral. Pobreza social a que engloba tanto a desigualdade econmica quanto a desigualdade social. Pauperismo seria o conjunto de pessoas incapazes de, por si mesmas, alcanarem mnimos nveis de subsistncia. A pobreza moral, por sua vez, est intimamente relacionada com as anteriores, sendo uma espcie de averiguao sobre se a pobreza aceitvel e qual a posio social ou qual a privao em que se encontra o pobre. Hobsbawn reconhece que a coexistncia espacial implica nas distines entre ricos e pobres no apenas por critrios quantitativos, mas tambm por critrios qualitativos:

Em quase todo lugar, pobreza raramente o nico critrio de estratificao como visto. O critrio combinado com nmeros (democracia aristotlica); muito comumente com trabalho (o "trabalhador pobre"), ou com um conceito complexo de "povo" ou de "comunidade", como talvez a expresso "os pobres comuns familiarizado no ingls usual na Alta Idade Mdia. (HOBSBAWN, 1968, p. 399).

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A dimenso sociolgica da pobreza analisada por Monirul Islam Khan em seu artigo Alteraes na construo do conceito sociolgico de pobreza23. Khan contrape o que entende ser o conceito sociolgico ao conceito econmico de pobreza, identificando ncleos distintos entre estes. Assim, enquanto o conceito econmico traria em sua composio idias como produo ou distribuio, o conceito sociolgico traria consigo noes como a de cultura e estrutura social. Segundo Khan:

A diferena entre as abordagens sociolgicas e econmicas para compreenso da questo da pobreza, por isso, tem outras implicaes. Por exemplo, algum poder obter uma mais compreensiva aproximao sobre a questo da pobreza olhando para ela a a partir de uma posio estrutural. O perfil da pobreza no uma fotografia, mas tambm a parte de um processo. (KHAN, 2005, p. 2).

A abordagem da pobreza referenciada privao das capacidades gira assim em torno da idia de igualdade de oportunidades e liberdade substantiva, que os indivduos tm para viver. Desta forma, a pobreza, para Sen, algo objetivo, comprometido com a exeqibilidade, levando-se em conta a sociedade na qual ela se encontra inserida, pois o que deve ser considerado como uma terrvel privao varia de sociedade para sociedade.

possvel defender a concepo de pobreza como uma deficincia de capacidades bsicas para alcanar certos nveis minimamente aceitveis. Os funcionamentos relevantes para esta anlise podem variar desde os fsicos elementares como estar bem nutrido, adequadamente vestido e abrigado, evitar doenas que podem ser prevenidas etc., at realizaes sociais mais complexas tais como tomar parte na vida da comunidade, ser capaz de aparecer em pblico sem envergonhar-se, e assim por diante. (SEN, 2000, p. 172-173).

Para Sen, a variao de funcionamentos est ligada diretamente com a diversidade humana, como caractersticas pessoais, fatores sociais etc, desta forma deve haver uma ponderao no que se refere a funcionamentos e valorao de vantagens individuais e sociais para os indivduos. A noo de bem-estar se liga noo de funcionamentos. A idia de uma pessoa estar bem nutrida importante para o bem-estar dela, ou seja, dependente de ser ou estar de uma pessoa. Na mesma medida a noo de bem-estar tambm se encontra ligada idia de capacidades, pois estas permitiro a um indivduo, dentro de um conjunto de funcionamentos

KHAN, Monirul Islam. Challenges in constructing the sociological concept of poverty. In: Bangladesh eJournal of Sociology. v. 2. n.1. January 2005. Disponvel em: http://www.bangladeshsociology.org/BEJS%20%202.1.6%20-%20Monir.pdf Acesso em: 26.04.2009.

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possveis, escolher qual delas lhe proporcionar uma melhor qualidade de vida. Assim, esta liberdade reflete as oportunidades de bem-estar de um indivduo. Outro ponto importante o fato de que o bem-estar realizado depende da capacidade para realizar funcionamentos e, com isto, a vida de qualquer pessoa pode ser mais rica, pois esta se constituir de oportunidades de escolhas genunas. Para o autor, um ponto que deve ser considerado na perspectiva de rendas em relao ao conceito de pobreza a sua inadequao, ou seja, sua inaptido para gerar capacidades que sejam minimamente aceitveis para o ser humano. Para Amartya Sen, abordar pobreza sem falar das caractersticas individuais dos indivduos, constitui uma maneira incompleta de avaliar o problema. Para Sen na sua anlise da pobreza, a questo mais importante est na capacidade das pessoas em realizar funcionamentos. Um exemplo que o de uma pessoa X muito doente e que tenha mais renda que a pessoa Y, encontra mais dificuldade em converter renda e recurso em funcionamentos em detrimento da pessoa Y. Ou outro caso em que uma pessoa escolhe jejuar por livre vontade em detrimento de outra que tende a passar fome devido falta de meios, ou seja, ambas vo passar fome, ao passo que a pessoa que no se alimenta por faltarem-lhe os meios pobre ao passo que a outra no. Outro exemplo de duas pessoas terem o mesmo nvel de renda, dado que uma delas possui uma doena que a impea de absorver nutrientes no que se refere alimentao, esta pessoa pode ser considerada mais pobre que outra dada a esta possuir maior insuficincia de capacidade.
Capacidades so poderes para fazer ou deixar de fazer (incluindo formar, escolher, buscar, revisar e abandonar objetivos), sem os quais no h escolha genuna. Tambm envolvem algo que poderamos chamar de acessibilidade a recursos, que depende muito das habilidades e talentos que cada pessoa tem pra usar alternativamente recursos. No dispor de recursos limita no s as alternativas de meios que de fato se tem e de objetivos que deles dependem, como tambm os prprios objetivos e preferncias que se formam durante a vida. Ser carente de habilidades e talentos consiste numa limitao da liberdade de ter e fazer escolhas. Oportunidades reais no so parmetros medidos por recursos disponibilizados s pessoas, mas funes cujos valores so determinados por uma srie de fatores: recursos, talentos, condicionamentos, direitos, expectativas, escolhas anteriores, conseqncias controlveis ou no de aes individuais ou coletivas, auto-estima, poder de iniciativa, voz na comunidade, processos decisrios etc. (SEN, 2001, p. 13).

Neste sentido, para o autor, rendas e recursos no podem ser julgados separadamente da capacidade de realizar funcionamentos. Desta forma, a insuficincia bsica da pobreza diz respeito a possuir capacidades minimamente adequadas de fazer esta converso. Para o autor, analisar a pobreza independentemente das caractersticas individuais

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no trata a base do problema, pois, para ele, ter um nvel de renda inadequada no significa condizer com uma linha demarcada de pobreza externamente, mas sim ter uma renda abaixo do que adequado para gerar nveis especificados de capacidades para um indivduo. Podemos questionar, a partir do enfoque seniano, a prioridade que o primeiro princpio de John Rawls d s liberdades bsicas. Para Sen, a heterogeneidade dos seres humanos pode afetar a converso de bens primrios (includa a renda) em bem-estar. No convm confundir satisfao pessoal welfarista (baseada na renda) com vantagem pessoal (categoria mais abrangente de bem-estar). O acmulo de renda no parece ser a medida suficiente para o alcance de bem-estar. Para Sen, as comparaes interpessoais de vantagens devem se estruturar com base na liberdade substantiva para se alcanar o bem-estar, ou seja, na capacidade de as pessoas escolherem entre diferentes modos de vida que tm razo para valorizar. Tal divergncia entre Sen e Rawls reside no equalisandum adotado. Rawls prioriza os bens primrios, que devem ser equitativamente distribudos entre os cidados. Esta abordagem, segundo Sen, concentra-se nos meios para a liberdade e no na liberdade em si mesma. Para Sen, possvel comparar a liberdade substantiva desfrutada pelas pessoas independentemente do quinho de bens primrios que possuem e da concepo de bem que adotam. O nvel de bem-estar, numa sociedade que priorize as capacidades e a liberdade das pessoas, varivel com os valores e opes de cada pessoa. Tais variaes so ignoradas se apenas partimos do fator renda para caracterizarmos o nvel de bem-estar das pessoas. Portanto, segundo a perspectiva de Sen, a posse de bens primrios no eficaz para explicar a liberdade substantiva que as pessoas dispem, ou seja, caractersticas como idade, sexo, educao, debilidade fsica ou psquica, etc, podem influir na obteno dos resultados valorizados, ainda que as pessoas usufruam de uma mesma cesta de bens primrios. A questo no deve se restringir definio dos bens primrios em si mesmos, mas deve voltar-se para a identificao da capacidade das pessoas, em funo das variaes interpessoais, usufrurem de tais bens. Neste sentido, A pode ter o bem primrio X (como a renda) e, ainda assim, no ser plenamente livre para viver a vida que deseja (como estar bem nutrido). Sen defende que no o conjunto de bens primrios, mas a capacidade para viver do modo que se valoriza que se revela o equalisandum mais adequado para uma mais completa teoria da justia. O que Sen quer dizer que a heterogeneidade dos indivduos deve ser levada em conta, pois pessoas com diferentes habilidades e capacidades tendem a transformar renda em funcionamentos de maneiras diferentes. Neste sentido, preciso tomar cuidado na tomada de

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decises de polticas pblicas, pois os indivduos possuem necessidades diferentes, sendo afetados diferentemente tambm por elas, ou seja pessoas com deficincias sobre algum aspecto no devero ser tratadas da mesma forma, elas devero ter auxlio ou acesso a mecanismos diferenciados para transformar meios em fins.

4.2.3. A liberdade do indivduo em Amartya Sen

Para Amartya Sen uma idia de desenvolvimento adequado deve ir muito alm de um acmulo de riqueza e crescimento do produto nacional bruto. Isto no significa que no se deve almejar mais renda ou riqueza, pois atravs delas que uma pessoa poder usufruir uma maior liberdade, e levar a vida que ela valoriza. Entretanto, mesmo que a riqueza possa permitir uma liberdade a mais, ela no resolve de todo o problema. Isto porque outras inmeras variveis afetam e interferem na vida das pessoas, influenciando o impacto da riqueza na vida destas:
a viso da liberdade aqui adotada envolve tanto os processos que permitem a liberdade de aes e decises como as oportunidades reais que as pessoas tm, dadas as suas circunstncias pessoais e sociais. A privao de liberdade pode surgir em razo de processos inadequados (como a violao do direito ao voto ou de outros direitos polticos ou civis), ou de oportunidades inadequadas que algumas pessoas tm para realizar o mnimo do que gostariam (incluindo a ausncia de oportunidades elementares como a capacidade de escapar de morte prematura, morbidez evitvel ou fome involuntria). (SEN, 2000, p. 31).

Amartya Sen considera a liberdade dos indivduos a base para o desenvolvimento, estabelecendo uma relao entre xito e fracasso de uma sociedade segundo as liberdades que seus membros desfrutam. Para o autor, possuir mais liberdade significa que as pessoas podero cuidar melhor de si mesmas e, assim, podem ter mais influncia no mundo. A perspectiva de liberdade tem a ver com qualidade de vida, ou seja, no como fim, mas como meio. Desta forma, o autor v a liberdade como um instrumento para que os indivduos possam viver da forma como desejam:

Considerarei em particular os seguintes tipos de liberdades instrumentais: (1) liberdades polticas, (2) facilidades econmicas, (3) oportunidades sociais, (4) garantias de transparncias e (5) segurana protetora. Essas liberdades instrumentais tendem a contribuir para a capacidade geral de a pessoa viver mais livremente, mas tambm tm o efeito de complementar umas s outras. (SEN, 2000, p. 55).

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A base tica que se identifica no conceito de pobreza de Sen reside na idia de que as pessoas devem ter liberdade para escolher a vida que desejam ter, ou seja, a qualidade de vida depende de escolhas individuais e no de imposies externas, mesmo se estas conduzirem o indivduo a uma forma de vida tida como rica. Deste modo, a escolha contrafactual tem papel relevante na tica da pobreza. A escolha contrafactual relevante para a liberdade do agente, pois que lhe permite escolher algo desde que efetivamente tenha escolha. Uma pessoa d valor vida sem pobreza e deseja tal vida, se lhe for dada a escolha. Assim, diz-nos Sen, ser capaz de viver do modo que atribuiramos valor, desejaramos e escolheramos uma contribuio para a liberdade de algum (no somente para a realizao da sua condio de agente, embora tambm seja isso) (SEN, 2001, p. 117). Para Sen, a realizao da condio de agente de uma pessoa no est propriamente relacionada com a busca pelo bem-estar, mas sim realizao de objetivos e valores que tal pessoa tem motivos para buscar. Uma pessoa pode ter, inclusive, valores outros que no a busca pelo bem-estar. H, portanto, uma diferena entre a liberdade da condio do agente e a liberdade de bemestar. E dizer isto no o mesmo que dizer que a condio do agente e o bem-estar so independentes um do outro; so, em verdade, distintos entre si, mas interdependentes. De tal modo, pode a busca do bem-estar ser um objetivo valioso de um agente e a no realizao deste objetivo lhe poder acarretar uma frustrao significativa. A expresso estar livre de apenas decisiva quando ao complement-la, como em estar livre da pobreza, a conflitamos com a relao de possibilidades que poderamos ter utilizado. Neste ponto que est a relevncia da liberdade, ou seja, a liberdade para escolher e viver do modo que se desejaria (SEN, 2001, p. 117). Para Sen, a liberdade uma das mais influentes idias sociais e se queremos proceder anlise da justia e da igualdade no a podemos ignorar. Uma tica da pobreza baseada na liberdade como valor molda-se numa noo de liberdade como poder efetivo para se realizar o que se escolheria (SEN, 2001, p. 118). A liberdade acompanha a responsabilidade e tanto uma condio almejada quanto temida porque, muitas vezes, pode ser vista em termos de ansiedade e preocupao. Sen, ao focar a igualdade como elemento central da perspectiva da liberdade, em geral, est nos legando a idia de desenvolvimento como liberdade. A pobreza , dentro desta perspectiva, a ausncia de certas liberdades essenciais. O fato de o agente fazer a escolha por uma determinada coisa no torna as demais possibilidades (que poderiam ser escolhidas e no o foram) destitudas de importncia nem

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para o agente nem para as outras pessoas da sociedade. Isto importante porque respalda certas anlises no uso de comparaes interpessoais, fundamentais numa relao entre tica, poltica e economia. Poder, inclusive, a sociedade ter que arcar com o nus de auxiliar certas pessoas no alcance do bem-estar, especialmente se estas correm riscos por tal situao. Todavia, a sociedade pode no ter a mesma responsabilidade sobre a promoo de outros objetivos da condio de agente desta pessoa. Exemplifica-nos Sen:

(...) a sociedade pode ser vista como tendo uma responsabilidade especial de assegurar que ningum tenha de passar fome, ou deixe de ter ateno mdica para uma doena sria, mas bastante tratvel. Por outro lado, isto no traz qualquer implicao de que a sociedade deva assumir uma atitude igualmente protetora da meta da condio de agente dessa pessoa de, digamos, erigir uma esttua em honra de algum heri que ela admira especialmente (mesmo quando a pessoa mesma atribui mais importncia a erigir a esttua que a estar bem nutrido e ter cobertura mdica). (SEN, 2001, p. 120).

Por tudo isto, a avaliao da desigualdade deve ser relacionada com seus propsitos e com a escolha do foco informacional. Estabelecer-se, simplesmente, a necessidade de se aplicar polticas de redistribuio no o suficiente para sanar eventuais injustias. H tambm que se definir os princpios sobre os quais tais polticas devero se orientar. Neste sentido, quando nos detemos com o estudo da pobreza, a partir das orientaes j desenvolvidas, podemos traar duas linhas de pensamento mais usuais acerca de uma poltica redistributiva: 1) Na linha de pensamento de Rawls, so identificados certos bens primrios como indispensveis sobrevivncia das pessoas, o que no implica na transferncia de benefcios de um grupo em favor de outro a fim de que no se leve aos beneficiados a se esforarem menos. 2) Outra linha aquela de Amartya Sen, que se orienta a partir de um enfoque tico sobre as desigualdades. As medidas a serem adotadas devem permitir, alm de certa eficcia econmica, melhoria na utilizao das capacidades dos indivduos. Deste modo, o argumento econmico por si s no seria suficiente para explicar a distribuio de renda em beneficio dos mais pobres.

Assim, uma indagao sobre a natureza da pobreza pode receber tanto uma forma descritiva quanto uma forma relacionada a polticas (SEN, 2001, p. 170). A primeira perspectiva identifica a pobreza como privao, isto , tem por exerccio primordial decidir quem est verdadeiramente privado conforme isso julgado na sociedade em observao. A

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segunda orientao relaciona-se com a recomendao de polticas que se faam importantes para solucionar tais problemas. Para Sen, o reconhecimento da pobreza deve ir alm da mera recomendao de polticas. Isto significa que, inicialmente, temos que diagnosticar a privao para depois determinarmos o que deve ser feito com os meios disponveis. S aps isto que ser possvel desenvolver as polticas reais a serem aplicadas com os meios de que a sociedade dispe (SEN, 2001, p. 171). Variaes existem de sociedade para sociedade, mas, ainda assim, possvel acordar, em linhas gerais, o que significa privao e pobreza. As oportunidades sociais dizem respeito s reas de educao, sade, lazer, cultura, etc., ou seja tudo aquilo que a sociedade coloca disposio dos indivduos, no sentido de lhes proporcionar uma melhor qualidade de vida. Os indivduos que tm acesso a servios de educao, por exemplo, tm maior facilidade de se empregar, ler jornais, estar mais bem informados e participar de forma politicamente mais ativa. No ambiente social, os indivduos possuem a expectativa de que suas relaes de interao, uns com os outros, tenham como pressuposto a confiana, ou seja, o que est sendo oferecido a eles e o que podem esperar desta relao. Ao longo de suas vidas, em algum momento, as pessoas podem sofrer grandes perdas materiais e passar a se encontrar em uma situao de vulnerabilidade. Desta forma, a segurana protetora sob a forma de seguro desemprego, de distribuio de alimentos em tempos de crise, de fome coletiva, por exemplo, se faz necessria para garantir uma rede de proteo social, no sentido de dar suporte populao para que esta escape da misria:

Nessa perspectiva, a pobreza deve ser vista como privao de capacidades bsicas em vez de meramente como baixo nvel de renda, que o critrio tradicional de identificao da pobreza. A perspectiva da pobreza como privao de capacidades no envolve nenhuma negao da idia sensata de que a renda baixa claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razo primordial da privao de capacidades de uma pessoa. ( SEN, 2000, p. 109).

Desta forma, ao se julgar o processo de desenvolvimento preciso levar em conta a eliminao das privaes que os indivduos sofrem. Este o papel instrumental da liberdade, possibilitar a capacidade geral das pessoas de viver como desejam, proporcionando a estas a verdadeira oportunidade de escolhas. Persistem ainda hoje, como avalia Sen, problemas antigos como a pobreza, fomes e intolerncia. Cada um destes problemas produto da privao de determinada espcie de

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liberdade sofrida por um indivduo. Assim, o alcance do desenvolvimento exige que sejam removidas as principais fontes de privao, dentre as quais se encontra a pobreza. Para Sen, a liberdade assume um papel relevante para o desenvolvimento por duas razes: avaliatria e da eficcia. A razo avaliatria mede o progresso havido em relao ao aumento da liberdade das pessoas, ou seja, se foi atingido um certo estgio de desenvolvimento. A razo da eficcia traz em seu bojo relaes empricas apoiadas na idia de que a realizao do desenvolvimento depende da livre condio de agente das pessoas, ou seja, procura verificar se houve um aumento no potencial das pessoas para cuidarem de si mesmas e para influenciarem na mudana do mundo. As liberdades instrumentais bsicas so fundamentais para que as pessoas possam efetivamente exercer suas capacidades e, conseqentemente, no serem atingidas por determinadas espcies de privao. A privao da liberdade decorre ou de processos inadequados ou de oportunidades inadequadas. O desenvolvimento demanda um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. Buscar a qualidade de vida para os indivduos que dela carecem indispensvel. E isto apenas ser possvel com a melhoria dos servios bsicos oferecidos, independentemente dos baixos nveis de renda. Diz Sen:

A qualidade de vida pode ser muito melhorada, a despeito dos baixos nveis de renda, mediante um programa adequado de servios sociais. O fato de a educao e os servios de sade tambm serem produtivos para o aumento do crescimento econmico corrobora o argumento em favor de dar-se mais nfase a essas disposies sociais nas economias pobres, sem ter de esperar ficar rico primeiro. (SEN, 2000, p. 66).

A expresso excluso social abarca tanto problemas sociais quanto econmicos e a identificao dos excludos no tarefa das mais fceis. Sen, ao investigar o alcance da excluso social, busca saber se este contribui efetivamente para compreender a natureza da pobreza, suas causas, e se esta influi no implemento de aes para combater a pobreza. Ser que a excluso social influi na compreenso da pobreza ou ser que esta abordagem deve ser abandonada? A principal importncia da aproximao entre os conceitos de excluso social e pobreza, segundo Sen, deve-se ao fato de que o primeiro enfatiza as relaes entre as diferentes manifestaes de privaes de capacidades e, com isto, se relaciona tambm s experincias de pobreza. Uma perspectiva da pobreza como privao de capacidades multidimensional, visto haver inmeras possibilidades de capacidades e funcionamentos que os indivduos tm razo para valorizar. Por isto, Sen nos sugere uma aproximao da anlise da pobreza com o estudo da excluso social.

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O primeiro ponto relevante nesta aproximao entre pobreza e excluso social considerar que as pessoas tm boas razes para no quererem ser excludas da vida social. Os indivduos vivem inescapavelmente uma vida em sociedade. Portanto, a excluso social, sob este prisma, pode ser tomada como constitutiva da pobreza como privao de capacidades. Outro item importante da aproximao entre pobreza e excluso social decorre da considerao de que os indivduos excludos das relaes sociais tendem a sofrer outros tipos de privaes que os limitaro nas oportunidades que se lhes sero oferecidas. H que se considerar, portanto, a liberdade que a pessoa tm para fazer suas escolhas. A referida diferenciao entre relevncia constitutiva e importncia instrumental apenas uma das distines possveis para a compreenso do conceito e alcance da noo de excluso social.

4.2.4. Igualdade e critrios de distribuio

As diferenas entre as pessoas influenciam nas oportunidades a elas oferecidas. Tais variaes decorrem tanto de influncias externas (ambiente natural e social) como de caractersticas pessoais (idade, aptides fsicas e mentais) e ambas so valiosas numa avaliao sobre a desigualdade. Como nos diz Sen, uma das conseqncias da diversidade humana que a igualdade num espao tende a andar, de fato, com a desigualdade em outro (SEN, 2001, p. 51). Os principais problemas do igualitarismo tendem a concentrarem-se na fixao dos espaos de igualdade. Uma tica da igualdade deve partir da heterogeneidade humana a fim de considerar as relaes entre os diversos espaos. A referida abordagem estrategicamente importante para justificar a desigualdade pela igualdade, ou seja, defendendo a desigualdade em algum espao relevante, teremos que assumir que esta desigualdade conseqncia da igualdade num outro espao, via de regra at mais importante. Tal consenso sobre a validade de se ter a igualdade na base relevante para desenvolver no apenas a questo Igualdade de qu mas tambm Qual o espao correto para a igualdade?. Neste momento, torna-se importante, inclusive, abordar a relao entre liberdade e igualdade. Por mais que muitos tericos tentem contrastar igualdade e liberdade, Sen defende que ambas so complementares. No h, segundo ele, como defender uma proposta libertria

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sem considerar a distribuio de direitos entre os indivduos participantes do processo, ou seja, se partimos da liberdade no podemos ignorar a quem, quanta, distribuda como, quo igual?. Da, defender Sen uma espcie de liberdade igual, conforme se segue:

A crena de que a liberdade importante no pode, portanto, estar em conflito com a viso de que importante que os ordenamentos sociais sejam dispostos para promover a igualdade de liberdades que as pessoas tm. Pode haver, claro, um conflito entre uma pessoa que defende a igualdade de alguma varivel outra que a liberdade (tal como a renda ou riqueza ou bemestar) e algum que quer somente liberdade igual. Mas esta uma disputa sobre a questo Igualdade de qu? (SEN, 2001, p. 53).

Sen procura demonstrar que a prpria idia de desenvolvimento deve ser vista como um processo das liberdades reais que as pessoas desfrutam, isto , o desenvolvimento deve ser encarado como a extirpao de privaes de liberdade que impeam o indivduo de, por si mesmo, fazer escolhas e exercer a sua condio de agente. A eliminao das privaes de liberdades substanciais , portanto, integrante do prprio desenvolvimento. Este enfoque nas liberdades substantivas contrasta com abordagens baseadas em liberdades simplesmente instrumentais, como as aliceradas no aumento de renda pessoal. H inmeros fatores determinantes (meios) para a expanso das liberdades substantivas (reais) de uma pessoa e o aumento de renda pessoal apenas um deles. Nem sempre a privao de liberdades substantivas se relaciona apenas com a pobreza econmica, podendo, em outras situaes, se relacionar com a carncia de servios pblicos e assistncia social ou at mesmo com a negao de liberdades polticas e civis. Se promovemos a igualdade, independentemente de distribuio, pode ser que esta conflite com a igualdade de outra varivel, como a renda. Todavia, isto , para Sen, um conflito entre concentrar-se na liberdade e nas rendas e um conflito entre um interesse por padres distributivos e consideraes agregativas no distributivas, mas no propriamente um conflito da liberdade versus igualdade. Para Sen, ao passo que a liberdade pode estar entre as possibilidades dos campos de aplicao da igualdade, a igualdade est entre as possibilidades dos padres de distribuio da liberdade. No h, portanto, como deixarmos de lado a indagao Igualdade de qu?. O enfoque de Sen est inclinado s mltiplas exigncias de igualdade relativas tanto s realizaes propriamente ditas quanto s liberdades para realizar. Sen no postula que a tese que permite diversas interpretaes de igualdade seja completamente vazia de contedo. Para ele, a escolha da igualdade num espao imprescindvel, de forma que no configura uma exigncia vazia. E, aps a fixao do espao, a igualdade se desdobrar num

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rol de padres (possibilidades), ainda que sequer haja especificao sobre um ndice de igualdade a ser adotado. Ao avaliar, por exemplo, a justia, o exerccio de fixao do espao no meramente formal, mas sim de discriminao substantiva. Deste modo, mesmo escolhido o espao, poder-se- questionar as exigncias da igualdade em cada contexto. E, ainda assim, Sen no acredita ser este um empecilho intransponvel delimitao do conceito. Sen parte da reflexo sobre a fome endmica para questionar a abordagem baseada nas basic needs e na renda como fundamentos para o bem-estar dos indivduos. Esta anlise se estende s suas observaes sobre as desigualdades sociais e pobreza. Como vimos, Sen nos mostra que a incapacidade de adquirir os bens (e no os bens em si mesmos) a principal responsvel pela pobreza e pela fome (SEN, 2001, p. 71). A pobreza no , portanto, apenas carncia de necessidades bsicas, mas o uso indevido (ou at o no uso) das capacidades para realizar certos funcionamentos essenciais. Trata-se de uma abordagem qualitativa que enfatiza no apenas a realizao, mas tambm a liberdade para realizar. Os chamados funcionamentos so, em linhas gerais, o modo como um indivduo leva a vida, quais as capacidades que dispe, que oportunidades se lhes sero apresentadas e quais poder efetivamente escolher. A abordagem da pobreza como privao de capacidades passa, portanto, o plano da chamada igualdade das oportunidades, enfatizando as liberdades substantivas que as pessoas tm para viverem. Esta concepo no despreza a baixa renda como uma das causas da pobreza. A renda continua sendo um meio importante para a obteno de capacidades. No entanto, apenas um dos meios para ela. O enfoque nas capacidades se distancia do utilitarismo, dos bens primrios de Rawls. Ao abordar a desigualdade pelo prisma das capacidades, Sen permite que as discusses em torno do confronto liberdade versus igualdades sejam superadas. Seu enfoque nos permite uma nova perspectiva para os problemas oriundos das questes sobre igualdade/desigualdade nas sociedades. Alm disto, nos permite ampliar o enfoque econmico habitualmente enfatizado quando nos defrontamos com as questes do mundo globalizado. A expresso capacidades por si s no demanda grandes atrativos. Apenas quando a analisamos sob o prisma da desigualdade que podemos empreg-la para uma anlise sobre a pobreza. Desenvolver a capacidade humana um pressuposto para que o indivduo desfrute de uma vida digna, mais livre e menos desigual. O principal benefcio desta anlise da pobreza em funo das capacidades da pessoa que com ela temos uma maior clareza para as naturezas e causas da pobreza e privao, deixando-nos de nos ater aos

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meios para atentarmos para os fins que as pessoas tm razo de buscar e, conseqentemente, para as liberdades reais destas rumo ao alcance de tais fins (SEN, 2000, p. 71). Em favor desta abordagem de pobreza (que chamaremos de pobreza real), Sen nos apresenta trs argumentos:

i) as privaes so intrinsecamente importantes (ao passo que a renda baixa apenas instrumentalmente importante); ii) a renda no o nico instrumento de gerao de capacidades (e, portanto, de privao de capacidades); iii) o impacto da renda sobre as capacidades contingente e condicional (varivel entre comunidades, famlias e indivduos) (SEN, 2000, p. 110).

A noo bsica desta perspectiva centrada na capacidade , como vimos, a de funcionamentos. As capacidades so definidas a partir das mesmas variveis focais dos funcionamentos. Deste modo, quanto ao espao, tanto faz focalizarmos funcionamentos ou capacidades: uma combinao de funcionamentos um ponto em tal espao, enquanto a capacidade um conjunto de tais pontos (SEN, 2001, p. 91). Podemos entender o termo funcionamentos como as coisas que [uma pessoa] espera fazer ou ser ao viver. A capacidade de uma pessoa o que a permite, dentro de um conjunto de funcionamentos possveis, escolher qual lhe proporcionar melhor qualidade de vida. Deste modo, os funcionamentos podem ser de ordem elementar, como estar bem nutrido, ou mais complexos, como alcanar a autodignidade. A variao de funcionamentos inerente prpria diversidade humana. Assim, deve haver uma ponderao na observncia de funcionamentos e na valorao de vantagens individuais e sociais. A combinao de fatores como caractersticas pessoais, meio e circunstncias econmicas (renda) influencia o modo como uma pessoa ir valorar determinado objeto de referncia. Diz-nos Sen que o bem-estar de uma pessoa dependente dos funcionamentos realizados: Se uma pessoa bem nutrida, est em boa sade, etc, deve ser intrinsecamente importante a bem-dade (wellness) do estado dessa pessoa (SEN, 2001, p. 79). Mas, como os funcionamentos realizados se aproximam da idia de bem-estar? Primeiramente, sendo os funcionamentos realizados constitutivos do bem-estar de uma pessoa, a capacidade desta pessoa para realizar funcionamentos a prpria liberdade da pessoa para ter bem-estar (oportunidades reais). Outra possibilidade de relao entre bemestar e capacidades reside no fato de o bem-estar realizado depender da capacidade para realizar funcionamentos e, com isto, a vida de uma pessoa pode ser mais afortunada de oportunidades de escolha refletida. Seja qual for o enfoque nas capacidades, este se distancia

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das abordagens tradicionais baseadas nos bens primrios, recursos ou renda real visto serem estes apenas meios para a liberdade. O rol dos funcionamentos relevantes no de difcil seleo quando o determinamos pela descrio das capacidades correspondentes. No tocante pobreza extrema em economias em desenvolvimento, por exemplo, Sen nos mostra que podemos arrolar certos funcionamentos importantes, como a capacidade para estar bem nutrido e abrigado, a capacidade para estar livre de doenas e da morte prematura, dentre outras. Dependendo do contexto, o rol poder ser maior e mais diversificado. Sen observa que o grau de importncia atribudo a alguns tipos de capacidades no uma dificuldade conceitual. As capacidades so fundamentais tanto para o nvel do bem-estar realizado quanto para a liberdade para realizar o bem-estar. Alm disto, a necessidade de ponderar e selecionar capacidades um dos fundamentos da prpria abordagem nas capacidades, como podemos depreender dos esclarecimentos de Sen que se seguem:
A importncia variada de diferentes capacidades uma parte da estrutura das capacidades tanto quanto o valor variado de diferentes mercadorias uma parte da estrutura das rendas reais. Uma igual valorao de todos os elementos constitutivos no necessria em nenhuma delas. No podemos criticar a avaliao centrada em mercadorias pela razo de que mercadorias diferentes so ponderadas diferentemente. Exatamente o mesmo se aplica aos funcionamentos e capacidades. A abordagem da capacidade comea com a identificao de um espao relevante para a avaliao, em vez de sustentar que tudo pode ser colocado no formato desse espao deve, por essa razo, ser importante, para no dizer igualmente significativo (SEN, 2001, p. 85).

Pierre Salama e Blandine Destremau analisam com acuidade que a abordagem de Amartya Sen da questo da pobreza traduz-se em um enfoque qualitativo que

sem descuidar do fazer material, situa em primeiro lugar os valores de realizao e da de liberdade, os funcionamentos que representam uma forma de governar sua existncia, e as capacidades que representam as diversas oportunidades que se oferecem a uma pessoa e entre as quais ela escolhe. No enfoque, em termos de capacidade, nem a utilidade, nem os rendimentos podem ser identificados com o bem-estar; a definio da pobreza no pode, portanto, basear-se no baixo nvel de um ou outro, seno mais propriamente, na inadequao dos meios econmicos com respeito propenso das pessoas a convert-los em capacidades de funcionar e faz-lo em um particular ambiente social, econmico e cultural (SALAMA e DESTREMAU, 2002, p. 64).

Portanto, pode-se concluir, com esses fundamentos, que a pobreza e a excluso geram riscos sobrevivncia dos seres humanos. Elas se reproduzem pela inexistncia de instrumentos eficazes na sua superao. Polticas de transferncia de renda so relevantes, mas insuficientes para resolver o problema. A interpretao de Amartya Sen a mais abrangente por reconhecer outras carncias dos indivduos. Assim, a falta de liberdade que os

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pobres tm para escolherem as condies de superao da privao que os atinge deve ser observada com mais ateno pelos programas sociais anti-pobreza, o que se tratar a seguir.

5 O PROGRAMA BOLSA PERSPECTIVA DO JUSTO

FAMLIA

SUA

CONSISTNCIA

COM

5.1 A perspectiva de alguns dos gestores do Programa

5.1.1 A pesquisa de campo e sua anlise

O Programa Bolsa Famlia se torna uma realidade em 2003, formulado como um programa de transferncia de renda com condicionalidades, para atender as famlias pobres e extremamente pobres e com uma perspectiva de ter um crescimento de cobertura at o teto da estimativa das famlias pobres em 4 anos. A idia era atingir o teto de cobertura das famlias estimadas como pobres (11 milhes de famlias, aproximadamente) em 2007. O Programa passou por um processo de evoluo, de complementao do desenho original. Hoje, ento ele atende a 11 milhes de famlias, em todos os municpios brasileiros, com corte de renda at R$ 137,00 per capita. A primeira fase, em 2003-2004 foi marcada por uma rpida expanso da cobertura do Programa, por processos de ajustes, pela migrao de programas remanescentes (Auxlio Gs, Programa Bolsa Escola, Programa Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, etc.). Na segunda fase do Programa, em 2005-2006, ocorreu um processo de mudana de gesto de titularidade da Secretaria que gere o programa, um processo de regulamentao e aperfeioamento da gesto do programa, marcado por uma intensa normatividade voltada para a gesto descentralizada do programa. Houve nesse perodo, uma articulao efetiva do governo federal com Estados e Municpios, de modo a permitir a gesto descentralizada, a formalizao da adeso dos municpios ao Programa, o aprimoramento na gesto do cadastro nico, que gerido pelo agente operador do cadastro, a Caixa Econmica Federal, etc. Nesse perodo foram criadas as condies de gesto interna da base de dados, o cadastro nico, de modo a se aferir a melhoria da qualidade de dados do cadastro;

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institucionalizou-se uma rede pblica de fiscalizao e controle social do Programa. Tambm as condicionalidades foram destacadas nessa segunda fase. As condicionalidades de educao e sade foram normatizadas e sistematizou-se o acompanhamento dessas condicionalidades em parcerias com o Ministrio da Educao, Ministrio da Sade, Estados e Municpios. Alm disso, o Programa continuou se expandindo do ponto de vista da cobertura. Em 2006 atingiu-se o teto da meta fsica do Programa, que passou a beneficiar cerca de 11 milhes de famlias. Teve incio, ento, um processo de integrao do Programa Bolsa Famlia com a rede de servios do Sistema nico de Sade SUS, com o Servio nico de Assistncia Social e com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil. Famlias com crianas que estavam em situao de trabalho infantil so identificadas e as crianas so retiradas do trabalho infantil. Nessa poca dada especial nfase fiscalizao do cumprimento das condicionalidades do programa, ou seja, quando a criana no vai a escola ou no cumpre aqueles requisitos de ateno sade, etc. So identificadas as famlias mais vulnerveis, o servio de assistncia social passa a fazer uma busca ativa, uma visita domiciliar, buscando acompanhar mais de perto essas famlias, de modo a possibilitar que elas tenham um pleno acesso rede de servios consolidada do Programa. Foram adotadas tambm medidas para melhorar a focalizao do programa, com o aprimoramento do cadastro nico, com o cruzamento da base de dados do cadastro nico com outras bases de dados do governo federal para identificar possveis inconsistncias, de modo que o Programa, de fato, atendesse necessariamente queles mais pobres e extremamente pobres. Ainda nesse perodo comeou a oferta e intensificao de programas complementares ao Programa Bolsa Famlia, bem como o processo de pagamento dos benefcios atravs do sistema bancrio. Deste modo, com a incluso bancaria dos beneficirios, o pagamento dos benefcios passou a ser feito via sistema bancrio, via carto bancrio. Isso representou um importante passo para o acesso cidadania, na medida em que essas famlias beneficirias passaram a ter acesso a uma conta bancria, podem moviment-la, tendo, assim, mais facilidade de acesso ao microcrdito, etc. Na terceira fase do Programa, em 2007-2008, tem incio a discusso do reajuste do valor dos benefcios do Programa Bolsa Famlia, discusso muito importante para manter o poder de compra do beneficio e amenizar os efeitos da vulnerabilidade dessas famlias. Conclui-se o processo de migrao dos beneficirios dos programas remanescentes do governo anterior e comea, a partir de maro de 2008, o pagamento do benefcio variado, a

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incluso de jovens de 15 a 17 anos como pblico-alvo tambm do Programa Bolsa Famlia, dentro da lgica das condicionalides. Igualmente em 2008 dinamizam-se os programas complementares na rea de qualificao, com a assinatura de acordos com a Cmara Brasileira da Construo Civil, para que os membros adultos das famlias beneficirias possam ter a oportunidade de qualificao profissional. Deste modo, dado o desenvolvimento j significativo do Programa Bolsa Famlia e sua evoluo no sentido de tornar-se o programa mais abrangente do governo federal de sustentabilidade social, justifica-se a anlise emprica no presente trabalho, atravs de uma pesquisa de campo com alguns dos gestores do Programa Bolsa Famlia, de modo a se buscar perspectivas e subsdios conceituais para a verificao do escopo do presente trabalho: investigar se o Programa Bolsa Famlia, por sua estrutura atual, permite a superao da pobreza atravs de uma distribuio justa das riquezas sociais e se existem, efetivamente, perspectivas dos beneficirios de sada autosustentada do Programa.

5.1.2 Premissas metodolgicas da pesquisa de campo

As premissas metodolgicas especificam o mtodo que foi utilizado para o alcance dos objetivos do trabalho, alm de apresentar o tipo de pesquisa que foi utilizado e como ocorreu a coleta de dados. Desta forma, a presente pesquisa se deu atravs da aplicao de um questionrio composto por perguntas direcionadas a diferentes gestores envolvidos no processo de gesto do Programa Bolsa Famlia. O questionrio apresenta perguntas fechadas, tendo sido aplicado nos meses de fevereiro e maro de 2009, realizados via telefone ou em entrevistas pessoais, e tendo por finalidade a anlise qualitativa do Programa Bolsa Famlia. O mtodo de pesquisa utilizado foi a anlise de contedo, visando a identificar o que est sendo dito a respeito de determinado tema. Segundo Vergara a anlise presta-se tanto aos fins exploratrios, de descoberta, quanto aos de verificao, confirmando ou no hipteses ou suposies preestabelecidas (VERGARA, 2006, p. 15-16). A anlise de contedo uma tcnica de base quantitativa que permite analisar documentos escritos e no escritos a partir do agrupamento de significaes. Por exemplo, conta-se o nmero de vezes que certas palavras aparecem num texto. Para efetuar a anlise de contedo preciso primeiro determinar categorias pertinentes que permitam a classificao e a quantificao de

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informaes; ou seja, estabelece-se tpicos de anlise, itens gerais que sero relacionados com as partes correspondentes do documento. Ao analisar as significaes, a anlise de contedo permite captar informaes explicitamente apresentadas no documento, mas tambm idias envolvidas no documento de modo implcito. A anlise de contedo pode ser utilizada isoladamente ou em conjunto com outras tcnicas. Por exemplo, frequente utiliz-la para analisar as significaes das respostas abertas dos inquritos por questionrio. Optou-se por trabalhar com uma grade fechada, correlacionando as entrevistas com o marco terico definido, e a partir da relao entre elas, buscou-se a correlao com a hiptese do trabalho. Vale lembrar que esta anlise no pretende esgotar a discusso em torno da questo. As entrevistas convergiram para determinadas dimenses como o

desenvolvimento do Programa, sistema de controle, totalidade de beneficirios e perspectiva por parte dos beneficirios de sada do programa. As entrevistas tiveram como objetivo identificar como est sendo tratado o Programa Bolsa Famlia por parte dos que esto trabalhando diretamente com a gesto do Programa e como estes identificam e enfrentam os problemas e perspectivas do Programa para o futuro. Desta forma, foram entrevistados a Coordenadora do Programa de Cadastro nico Bolsa Famlia do Municpio de Joo Pessoa, Dra. Maria Lcia Enas de Souza, o Coordenador de Gesto de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, Dr. Cleyton Moura e a Assessora do Gabinete da Secretaria Nacional de Renda da Cidadania do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, Dra. Teresa Cristina Silva Cotta. Os entrevistados foram escolhidos dado o seu envolvimento com a gesto do programa e pelo critrio de acessibilidade.

5.1.3 Anlise de contedo

Analisar pobreza e interveno estatal no Brasil no uma tarefa trivial. Primeiro porque pobreza diz respeito a muito mais do que indicadores como renda24, pois este conceito
comum a orientao bibliogrfica no sentido de tomar como sinnimas as idias de pobreza, dado que esta remete-nos a uma noo de ausncia de bem-estar, e desigualdade de renda. Em verdade, a renda, desdobramento da igualdade econmica, apenas um dos meios que geram a pobreza.
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se encontra diretamente ligado tambm vulnerabilidade, desigualdade, falta dos bens mnimos bsicos, sejam materiais ou no. Assim, diz respeito a uma srie de mltiplas variveis que incidem e afetam esta questo. Segundo, porque dado o histrico, as peculiaridades e as intempries econmicas que assolaram o pas, as questes do desenvolvimento e pobreza no Brasil se mostraram bem mais complexas e interligadas, e, deste modo, uma anlise, por mais detalhada que seja, no esgota todas essas questes. Segundo Rawls, a justia a primeira virtude das instituies sociais
Cada pessoa possui uma inviolabilidade fundada na justia que nem o bem-estar de toda a sociedade pode desconsiderar. Por isso, a justia nega que a perda de liberdade de alguns se justifique por um bem maior desfrutado por outros (RAWLS, 2008, p. 4)

Neste sentido, pensando em um Brasil rico, injusto e devedor de investimentos sociais, o Programa Bolsa Famlia tenta fornecer uma base moral aceitvel no que se refere a distribuio de bens no Brasil. O governo Luiz Incio Lula da Silva constitui um programa de transferncia direta de renda com condicionalidades, que tem o intuito de beneficiar famlias que vivem em uma situao de vulnerabilidade social, como os pobres e os extremamente pobres. Desta forma, a transferncia de renda tem um objetivo inicial de promover o acesso segurana alimentar e nutricional para o indivduo, numa forma de aliviar de forma imediata o acesso alimentao. De acordo com a Assessora do Gabinete da Secretaria Nacional de Renda da Cidadania do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, Dra. Teresa Cristina Silva Cotta, o Programa atinge o objetivo de alvio imediato da pobreza ao permitir o acesso s famlias beneficiadas a uma segurana alimentar:

Na primeira questo ainda, a questo do alvio imediato, que seria interpretado aqui como melhoria das condies de vida, ele acaba por aumentar o consumo de alimento, o acesso ao Uma abordagem da igualdade econmica adstrita apenas aquisio de bens materiais (dentre os quais est a renda) traz alguns problemas bsicos. O primeiro deles reside na determinao destes bens. Quais devem ser efetivamente tais bens? E em decorrncia disto, quais as necessidades que devem ser atendidas? Tal indeterminao um dos fatores prejudiciais a esta abordagem. Mas, ainda que seja possvel determinar a natureza dos bens materiais necessrios a um indivduo, restariam outros problemas, tais como os acerca da utilizao e posse do bem. O indivduo poderia apenas gozar do bem ou dever ter para si o domnio sobre o mesmo? Basta o uso ou indispensvel a posse? A renda, por sua vez, o uso temporrio de um bem durvel a ser devolvido ao seu possuidor to logo finde o prazo estipulado para o uso. E a sua distribuio pode ser pessoal ou funcional. Na distribuio pessoal da renda, as rendas totais dos indivduos (ou famlias) so estratificadas, independentemente da procedncia dos rendimentos. J na distribuio funcional da renda, o mais importante o modo como a renda ser repartida entre as classes sociais. A distribuio pessoal gera problemas quando analisados critrios para se determinar a renda, tais como: salrio, talento inato, esforo e sorte, sucesso escolar (Teoria da Distino pela Instruo), beleza, etc. Esta abordagem de distribuio pessoal da renda adequada apenas aos tericos neoclssicos na medida em que acentua o individualismo e ignora as variaes inter-sociais.

143 alimento em maior quantidade, ento a gente tem vrias pesquisas e indicadores que nos permitem concluir dessa forma.

O Coordenador de Gesto de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, Dr. Cleyton Moura, tambm acredita que o Programa atinge o objetivo de promover o alvio imediato da pobreza. Porm ele no especifica o que seria esse alvio imediato:

O primeiro objetivo, com certeza, ele atende. o alvio imediato da pobreza. Uma renda, a partir do momento que esta famlia passa a receber, importante. Muito embora no sejam valores altamente precisos, para aquelas famlias tm um significado muito importante, na melhoria da renda e na garantia de uma renda regular. Isso todas as pesquisas tem demonstrado. Ento o primeiro objetivo bem atendido. Sempre pode ser melhor, por exemplo, pelo aumento do valor do benefcio. um debate a, j presente, mas ele atende certamente o primeiro objetivo.

importante observar que, apesar do conceito de pobreza se ligar a uma srie de variveis como renda, educao, sade, dentre outros, o Programa tem como preocupao inicial o acesso alimentao das famlias necessitadas. Desta maneira, ao dar uma renda mensal aos beneficirios, permite que eles tenham acesso a uma maior quantidade de alimentos. De acordo com pesquisa de junho de 2008, realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE, 2008), para as famlias que j tinham a alimentao bsica suprida, o Programa possibilitou o aumento na aquisio de alimentos complementares como frutas, verduras, legumes e carnes. J para as famlias que no tinham a alimentao bsica suprida o Programa possibilitou a estas a compra de alimentos considerados bsicos como feijo e arroz. Apesar do aumento declarado no consumo de alimentos, parcela significativa dos beneficirios (21%, representando 2,3 milhes de famlias) encontra-se em situao de insegurana alimentar grave (fome entre adultos e/ou crianas da famlia); outros 34% (ou 3,8 milhes de famlias) esto em situao de insegurana alimentar moderada (restrio na quantidade de alimentos na famlia). Apresentam insegurana alimentar leve, situao em que no h falta de alimentos, mas preocupao em relao ao consumo no futuro, 28% (ou 3,1 milhes de famlias), e 17% (ou 1,9 milho de famlias) esto em situao de segurana alimentar e nutricional. Segundo Mariana Santarelli, Mestre em Polticas de Desenvolvimento Alternativo pelo Institute of Social Studies (ISS), Haia, Holanda e pesquisadora do Ibase, o Programa Bolsa Famlia contribui para a segurana alimentar e nutricional dessas famlias porque a

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pesquisa mostra que os beneficirios fazem uso do recurso para comprar mais alimentos e variar sua alimentao. Para muitos, o Programa Bolsa Famlia a nica renda regular garantida, o que permite que, ao menos, o arroz e o feijo estejam garantidos todo ms. H grande impacto tambm na variedade, passando as famlias a comer mais carne, leite, legumes e verduras. Por outro lado, tambm aumenta o consumo de alimentos no-nutritivos e calricos, como biscoitos e industrializados Nos grupos focais, consoante Mariana Santarelli, percebe-se que as titulares, em sua maioria mulheres e mes, sabem o que saudvel, mas pela escassez de recursos acabam optando por uma alimentao que proporciona saciedade. Tendem tambm a satisfazer os desejos dos filhos, o que mais do que justificvel. O Programa Bolsa Famlia aumenta, deste modo, o poder de escolha e de compra dos alimentos, o que timo, mas no significa, necessariamente, uma alimentao mais saudvel. Por isso, segundo a pesquisadora, h a necessidade de programas direcionados para a educao alimentar, principalmente nas escolas; de iniciativas que aumentem a oferta de alimentos adequados e pouco consumidos, como legumes, verduras e frutas a preos mais acessveis; e tambm de aes de regulamentao da propaganda de alimentos25. Neste sentido, o programa permite ao indivduo estar livre da fome, ou seja atua nas necessidades mais urgentes, no que se refere alimentao, porm no consegue por si s manter a segurana alimentar26 das famlias beneficiadas. Segundo Amartya Sen, a concepo de pobreza diz respeito a deficincias de capacidades bsicas para que os indivduos possam atingir nveis minimamente aceitveis. Desta forma, os funcionamentos relevantes variam desde estar bem nutrido, adequadamente vestido, estar livre de doenas que podem ser evitadas, etc. At os mais complexos como tomar parte na vida em comunidade, etc. E o que deve ser igualado mais urgentemente para ele so os funcionamentos bsicos. Neste sentido, dada a situao de vulnerabilidade destas famlias e situao precria, vrias das necessidades bsicas delas no so atendidas, como saneamento bsico,
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SANTARELLI, Mariana. Fortalezas e desafios do Programa Bolsa Famlia. Agncia IBASE, Rio de Janeiro, 30 jun. 2008. Entrevista concedida a Flvia Mattar e Jamile Chequer. Disponvel em: http://www.ibase.br/modules.php?name=Conteudo&pid=2357 Acesso em 01 de maio de 2009. A segurana alimentar um conceito que foi introduzido na administrao pblica brasileira na dcada de 90 e segue orientaes da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o combate pobreza por meio de polticas alimentares. Outras polticas recomendadas so de educao e transferncia de renda, como o Programa Bolsa Famlia. O conceito de segurana alimentar abrange o apoio do Estado produo, comercializao e abastecimento de alimentos; utilizao sustentvel dos recursos naturais; promoo de prticas de boa alimentao por meio de programas educacionais; distribuio de gua e alimentos em situaes de crise; e garantia da qualidade biolgica e nutricional dos gneros alimentcios.
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alimentao, sade, dentre outros, o que significa que a renda do programa no consegue por si s abarcar todas elas. Isto se deve ao fato de que manter a segurana alimentar dos beneficiados requer um nvel e agregao de polticas pblicas muito mais amplas como acesso a alimentos mais baratos, etc. Neste sentido pode-se dizer que o Programa Bolsa Famlia consegue atingir o funcionamento estar livre da fome, mostrando, desta forma, que ele necessrio, porm insuficiente para esta parte da populao. Outro ponto a ser considerado que, segundo Sen, dada a diversidade existente, como idade, sexo, propenso a doena, etc., os indivduos diferem em suas caractersticas externas e internas, o que conseqentemente ocasiona necessidades diferentes, por exemplo, uma pessoa pode gostar de comer doces e outra no, uma famlia pode necessitar de material escolar para seu filho e outra no, outra pode precisar ou querer comprar vesturio e a outra no. Poder ter a escolha de lograr o consumo dentro de vrios pacotes alternativos de mercadorias, como melhor se adequar s necessidades de cada qual este o escopo de uma sociedade funcional. Nesse sentido, o Programa Bolsa Famlia atende apenas de modo limitado o objetivo de realizar o projeto de uma sociedade funcional. O que pode ser comprovado pela pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE, 2008), que verificou junto aos titulares quais eram os gastos que eles realizavam com o dinheiro recebido pelo programa Bolsa Famlia. De acordo com as famlias, 87% era gasto com alimentao, 46% com material escolar, 37% com vesturio, 22% com remdios, 10% com gs, 6% com luz, 2% com tratamento mdico e 1% com gua. No realiza o Programa, seno de forma limitada, a pavimentao do caminho para uma sociedade de funcionamentos bsicos atendidos, porque, em primeiro lugar, dado o valor do benefcio, se torna impossvel adquirir um pacote de bens necessrios aos indivduos de maneira satisfatria. Em segundo lugar porque, ao mudar o foco de realizao social do espao de mercadorias para aquilo que um indivduo pode realmente fazer ou ser, as conexes e possibilidades so muito mais numerosas e significativas para o indivduo, o que no suprido pelo escopo restrito do Programa. Mantendo, todavia, a preocupao com os dessasistidos, o Programa Bolsa Famlia tem, como mrito, a articulao com outras dimenses para a superao da pobreza, principalmente na rea de sade e educao, o que vem a reforar alguns dos direitos bsicos dos individuos. Como preconiza John Rawls:

146 No podemos, em geral, avaliar a concepo de justia unicamente por seu papel distributivo, por mais til que seja esse papel na identificao do conceito de justia. Precisamos levar em conta suas relaes mais amplas pois, embora a justia tenha certa prioridade, por ser a mais importante virtude das instituies, ainda assim verdade que, permanecendo constantes as demais condies, uma concepo da justia prefervel a outra quando suas conseqncias mais amplas so mais desejveis. (RAWLS, 2008, p. 7-8)

Para Rawls, os princpios de justia, assim como as polticas pblicas, so construes coletivas, concretas, de cidados livres e iguais, em que o valor no individual, mas sim ligado sociedade, objeto de um consenso original. Para ele, a sociedade constituda por uma identidade de interesses, na qual, atravs da cooperao social, cada qual ser beneficiado, numa idia de vantagens mtuas. Neste sentido, para Rawls, os homens, na posio original, escolheriam dois princpios: O primeiro, a igualdade na atribuio de deveres e direitos bsicos. O segundo, a idia que desigualdades econmicas e sociais, s sero justas se resultarem em benefcios compensatrios para os demais, e, particularmente, para os membros menos favorecidos da sociedade. fcil entender que os homens possam querer, na posio original, que a estrutura bsica lhes garanta o direito de acesso sade e educao. Neste sentido, o Programa Bolsa Famlia procura realizar uma lgica compensatria para aqueles membros menos favorecidos da sociedade, que no tiveram acesso a esses bens, na inteno de lhes garantir esses direitos. No que se refere s condicionalidades, o Programa tem procurado se fortalecer cada vez mais, ao exigir, com mais rigidez, a freqncia escolar da criana. Um ponto importante a ser observado que, apesar do acesso educao ser considerado muito importante para a oportunidade de um futuro melhor, realisticamente, a maior parte do pblico alvo do Programa composta no pelos beneficirios diretos do mesmo, mas sim pelos seus filhos. Isto , o Programa trabalha com a idia de que, ao ter acesso educao, os filhos dos beneficirios podero quebrar o ciclo intergeracional da pobreza27 e ter uma oportunidade melhor no mercado de trabalho, que seus pais no tiveram.

A pobreza um fenmeno complexo e intersetorial que mantm a famlia presa em um crculo vicioso que tende a se reproduzir de pais para filhos, conhecido como "ciclo intergeracional da pobreza". Desde o incio dos anos 90, as Naes Unidas vm divulgando a idia de que a eliminao da pobreza se d atravs do desenvolvimento humano, que pode acontecer mesmo sem crescimento econmico. Na sua essncia, o desenvolvimento humano permite famlia em situao de vulnerabilidade ter oportunidades de escolha. Para romper esse ciclo vicioso necessrio quebrar a continuidade dessa situao, abrindo novas oportunidades e possibilitando a incluso social. A forma sustentvel de fazer isto oferecendo oportunidades de gerao de trabalho e renda e permitindo que todo cidado tenha acesso educao de qualidade, no mnimo at a concluso do ensino mdio.

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O relato da Coordenadora do Programa de Cadastro nico Bolsa Famlia do Municpio de Joo Pessoa, Dra. Maria Lcia Enas de Souza salienta bem esse aspecto:

No, no Programa Bolsa Famlia, eles esto exigindo muito, que haja essa coisa que no acontecia como agora, essa questo do cumprimento das condicionalidades, no ? O cumprimento das condicionalidades uma coisa que hoje se reflete no Programa: se a criana ou adolescente faltar escola, se tiver menos de 85% de freqncia, ento a famlia notificada, se continuar sem comparecimento escola o benefcio bloqueado. Se persistir, se no resolver at a quinta advertncia, a famlia pode ter o benefcio cancelado. Ento, hoje isso faz com que as famlias tenham mais cuidado para que as crianas freqentem a escola. A famlia tem 5 filhos, se um s no cumpre o dever de ir escola, no cumpre a condicionalidade, no vai para a escola, ento, quem prejudicado no s aquele menino, com aqueles R$ 20,00, toda a famlia que penalizada. Ento existe hoje um cuidado maior da famlia para que o filho freqente a escola. O importante do Programa Bolsa Famlia, tambm, esta questo de fazer com que as crianas permaneam na escola, no ?

Teresa Cristina Silva Cotta (SENARC) vai alm disso; para ela, a questo das condicionalidades diz respeito a facilitar o acesso das famlias aos servios bsicos como educao e sade:
Ento a idia das condicionalidades no caso do Programa Bolsa Famlia muito mais de facilitar que as famlias mais vulnerveis tenham condies de ter acesso rede de servios de educao e sade. (...) ento, eu acho que preciso cada vez mais olhar os relatrios de acompanhamento das condicionalidades, os balanos de acompanhamento das condicionalidades do Programa. Voc tem um nmero cada vez maior de crianas e escolas que so acompanhadas, ento voc tem realmente um crescimento notvel da quantidade de escolas de crianas que esto sendo construdas em funo do acompanhamento das condicionalidades pelo Programa. Eu acho, assim, que isso tem funcionado, ao menos, de 2005 at agora. Ento a gente tem, na verdade, duas frentes nas quais o Programa atua. A caracterstica desse modelo de transferncia de renda condicionada que ele atua ao mesmo tempo sobre os sintomas e as causas da situao de pobreza, de privao. Ento, na questo do desenvolvimento de capacidades destas famlias, quando voc induz o acesso dessas famlias ou facilita o acesso delas s redes de educao e sade, uma aposta no desenvolvimento futuro dessas famlias.

Cleyton Moura (MDS) tambm acredita que os resultados podero ser melhor avaliados a partir das prximas geraes:

O segundo objetivo, que o de incentivar a ruptura do ciclo geracional de reproduo da pobreza, eu avalio que ele tambm atendido, muito embora isto s poder ser verificado, comprovado e avaliado, conforme o prprio objetivo preconiza, a partir das prximas geraes.

importante analisar que o custo de permanncia na escola para as pessoas pobres mais elevado, pois significa no obter renda no mercado de trabalho enquanto estas se dedicam ao estudo. Neste sentido o Programa, ao transferir benefcios diretos

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condicionados a exigncias na educao, consegue reduzir estes custos para a famlia e permitir que a criana dedique mais tempo escola. No discurso dos gestores entrevistados, as condicionalidades tem como intuito reforar o compromisso do Estado com a garantia dos direitos bsicos, consubstanciados nos servios de educao e sade para as famlias. Cleyton Moura (MDS) refora esse argumento, pois, para ele, o modelo de condicionalidades proposto pelo Programa, no s responsabiliza a famlia do beneficiado, como tambm envolve o poder pblico em um trabalho conjunto:

A gente que trabalha aqui na rea de condicionalidades, tem percebido que, dentro do modelo de condicionalidades que a gente construiu no Programa Bolsa Famlia, ele representa no s o reforo do compromisso da famlia no cumprimento daquela agenda de acesso a servios, mas, sobretudo, o reforo do compromisso do Estado na oferta desses servios de monitoramento regular, de modo a garantir que estas famlias estejam efetivamente acessando os servios. Temos verificado que o programa tem provocado mudanas significativas, no s no acesso escola mas, por exemplo, na permanncia e outras questes mais simblicas tipo valorizao, reconhecimento, demanda pelos servios por parte das famlias etc. Pelo lado do poder pblico, mais ateno para a educao bsica e para a ateno bsica de sade das famlias, o que, alis, uma diretriz do prprio governo federal.

Esse envolvimento por parte do poder pblico no cumprimento das condicionalidades tambm foi relatada por Maria Lcia Enas de Souza (Programa Bolsa Famlia Joo Pessoa-PB):
Ento, para que ele no perca o benefcio, a gente aqui faz de tudo, a gente vai famlia, vai a escola, vai saber o porqu daquele menino estar faltando. Isso porque o que a gente quer no penalizar, a gente quer que as famlias continuem no programa, porque assim garante-se que as crianas estudem para que tenham um futuro melhor.

Percebe-se que a viso predominante dos gestores a de que as condicionalidades trabalham como um promotor de acesso a direitos, destacando uma concepo contratual, pois tanto as famlias, quanto o Estado, devem desempenhar o seu papel. Uma das grandes virtudes das condicionalidades est na promoo intersetorial que ela ocasiona, pois so as reas de educao, sade, etc., que se unem no sentido de promover o andamento do Programa. A prtica de articular distintas reas tem se mostrado muito positiva no sentido de fortalecer e complementar polticas pblicas, mas isto no quer dizer que estas aes compartilhadas se mostrem livres de problemas. Neste sentido relata Teresa Cristina Silva Cotta (SENARC):

Qualquer coisa que voc tenta fazer de maneira horizontal em qualquer nvel de governo difcil porque as mquinas pblicas estaduais, municipais e federal funcionam de forma

149 diferente, tem calendrios diferentes, estruturas diferentes de cada setor: sade, educao, assistncia social, etc. Toda vez que voc tenta fazer algum tipo de integrao, e o Programa Bolsa Famlia um programa que exige isso, complicado. De sada o MDS tem que trabalhar em parceria com o MEC e o Ministrio da Sade, s para comear. O MDS tem que se integrar tambm internamente, quer dizer, a rea aqui de renda de cidadania, a Senarc, a rea do Programa Bolsa Famlia, a rea de assistncia social, a rea de segurana alimentar e nutricional, a rea de articulao e parcerias, etc... Ento, qualquer processo de articulao na administrao pblica brasileira, em qualquer nvel de governo, complicado, a intersetorialidade uma coisa complicada, do ponto de vista dos procedimentos de gesto. Ento neste sentido que eu visualizo essas complexidades, dificuldades, Mas no so resistncias, isto , so decorrncias da forma como a gente est organizado. Ns termos de trabalhar intersetorialmente uma coisa que todos os estudiosos da pobreza e da desigualdade apontam como fenmenos multidimensionais. Para voc chegar a resolver este problema voc tem que atuar em vrias frentes. Ento esta uma caracterstica, uma decorrncia do tipo de problema que ns estamos tentando resolver.

Um dos problemas da intersetorialidade promover a integrao entre diferentes setores que no se comunicavam anteriormente. Uma das dificuldades est no problema de agenda de cada setor. A segunda questo que, como esses setores no se relacionavam, cada um apresentava um modelo diferente de gesto, o que teve que ser modificado no sentido de promover um trabalho mais integrado. Outro ponto a ser considerado, de consenso geral, que, na medida em que cada membro da sociedade tem acesso educao e sade, a sociedade estar se beneficiarando como um todo. Como bem aduz John Rawls em Uma Teoria da Justia:
Entretanto, quando as contribuies das posies mais favorecidas se espalham de forma geral por toda a sociedade, no ficando confinadas a setores particulares, parece plausvel que, se os menos favorecidos se beneficiam, o mesmo acontece com os outros das camadas intermedirias (RAWLS, 2008, p. 88).

Seguindo este raciocnio, podemos dizer que, se a distribuio dos bens sociais primrios e a realizao de polticas pblicas melhorar a situao dos menos desfavorecidos, consequentemente a situao dos demais tambm ir melhorar. O fato que Rawls toma como padro a distribuio social a partir dos menos desfavorecidos. Nesse caminho a distribuio de renda, riqueza e a elaborao de polticas pblicas, inclusive as distributivas, somente sero legtimas se resultarem em maior beneficio para esta camada mais desvalida da sociedade:

O principio da diferena uma concepo relativamente precisa, j que classifica todas as combinaes de objetivos de acordo com a sua eficcia em promover as perspectivas dos menos desfavorecidos (RAWLS, 1997, p. 351).

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Rawls tem duas preocupaes: a primeira a de garantir a todos uma igualdade de oportunidade tal que estabelea uma prioridade, um equilbrio entre as pessoas, e a segunda a de garantir em concreto a prioridade aos menos favorecidos da sociedade. A segunda preocupao , de certo modo, uma preocupao com as geraes seguintes, no sentido de promover, at certo ponto, a eqidade intergeracional. Nesse sentido, o cuidado com as geraes futuras diz respeito a uma exigncia fundamental dos princpios da justia, pois seguindo seus preceitos, no possvel tratar as geraes futuras de modo diferente apenas pelo fato dessas se localizarem frente na linha do tempo. Deste modo, o cuidado com as geraes futuras representa a responsabilidade que ns e os que viro depois devero ter com a sociedade. Dadas essas preocupaes, o Programa ao focar na educao, principalmente para os jovens e crianas, tenta garantir um futuro melhor e mais igualitrio para estes, em um sentido de igualdade de oportunidades, ao menos, para esses membros da sociedade. No entanto, por outro lado, para Amartya Sen, o conceito de igualdade de oportunidades algo mais restrito, pois diz respeito a igual disponibilidade de algum meio em particular, no equivalendo a uma concepo de liberdade em sentido mais abrangente. Para ele, um meio de se chegar igualdade real de oportunidades seria atravs da igualdade das capacidades ou da eliminao das desigualdades concernentes a estas. O Programa Bolsa Famlia, nesse vis, tem o mrito de trabalhar com um conceito de pobreza mais amplo, no atrelado simplesmente ao quesito renda, mas significando tambm o acesso por parte dos beneficirios a servios bsicos como sade e educao, dentre outros. Isso refora mais ainda a necessidade de se buscar trabalhar com polticas pblicas interligadas, no sentido de promover o acesso da populao a um nmero cada vez maior de servios de proteo famlia. o caso do PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil) que foi integrado ao Programa Bolsa Famlia, e que se constitui fundamentalmente em aes socioeducativas, com foco na famlia, como relata Teresa Cristina Silva Cotta (SENARC):
O PETI no foi integrado ao Programa Bolsa Famlia em um primeiro momento. Programas que foram integrados em um primeiro momento foram o auxlio gs, o bolsa escola, bolsa alimentao e o carto alimentao, que fazia parte do Programa Fome Zero. Num primeiro momento o Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome unifica os programas, mas o PETI no foi unificado naquele primeiro momento de 2005. A partir do comeo de 2006, voc passa a ter um processo de integrao dessas famlias do PETI ao Programa Bolsa Famlia. O PETI gerido pela rea de assistncia social aqui do Ministrio. Ento voc passa a ter uma integrao maior do Programa Bolsa Famlia com a rede de assistncia social por meio do Programa de ateno integral famlia. As famlias do PETI, que so famlias atendidas com crianas que estavam em situao de trabalho infantil,

151 so identificadas, as crianas so retiradas do trabalho infantil e as famlias passam a receber a bolsa do PETI, com um valor diferenciado rural e urbano. Com o processo de integrao, o pagamento desse benefcio financeiro passa a ser feito por meio do Programa Bolsa Famlia. So mantidas as aes socioeducativas, de acordo com os critrios do PETI. Essas aes so geridas pela rea de assistncia social dos Municpios e do Estado, principalmente dos municpios, e, ento, comea a um processo para todos os beneficirios do Programa de integrao com a rede de servios da assistncia social para que ela possa fazer o acompanhamento dessas famlias atendidas. So identificadas assim, tambm no PETI, as famlias que no cumprem as condicionalidades do programa, ou seja, quando a criana no vai para a escola ou no cumpre aqueles requisitos de ateno sade, do Ministrio da Sade. Voc identifica, dessa forma, quais so as famlias que tendem a ser mais vulnerveis dentre as vulnerveis, o servio de assistncia social passa a fazer uma busca ativa, uma visita domiciliar, passa a tentar acompanhar mais de perto essas famlias. O objetivo que essas famlias tenham acesso rede de servios, no se buscar usar as condicionalidades apenas como um meio de punir essas famlias ou de sancion-las de alguma forma. (...). Ento eu acho que essa integrao, essa aproximao com a rede de assistncia social importante para que voc alcance o objetivo do Programa. Ento atuamos nesta direo, mas algo que tem que ser aprimorado.

Outro exemplo o Programa Complementar Luz para Todos28, coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) que firmou acordo com o Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) de cooperao com o objetivo de garantir o acesso das famlias a energia, como relata Cleyton Moura (MDS):

Ento eu vi o Programa Luz para Todos sendo naquele momento implementado l no serto longnquo e vi claramente os efeitos que isto provoca. voc tem acesso a rdio, possibilita-se o acesso a mais informao atravs da televiso, possibilita-se mais conforto para a famlia e segurana atravs de iluminao. Ainda que seja uma lmpada incandescente de 60 watts simples, a chegada da energia eltrica para estas famlias que vivem l nas reas isoladas, sem comunicao e sem informao. Isso representa uma pequena revoluo.

O trabalho integrado desses Programas traz um benefcio para todos, no sentido de promover o fortalecimento do convvio familiar e comunitrio e o prprio cuidado por parte das famlias no cumprimento das condicionalidades. Cumpre esse trabalho integrado condio proposta por Amartya Sen, qual seja, a de que o reconhecimento da pobreza deve ir alm da mera recomendao de polticas pblicas distributivas de renda. Por exemplo, para ele, temos que diagnosticar a privao para depois determinarmos o que deve ser feito com os meios disponveis.

O governo federal iniciou em 2004 o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica - Luz para Todos" com o objetivo de levar energia eltrica para a populao do meio rural. O Programa coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia com participao da Eletrobrs e de suas empresas controladas. A ligao da energia eltrica at os domiclios gratuita. As famlias sem acesso energia esto majoritariamente nas localidades de menor ndice de Desenvolvimento Humano e nas famlias de baixa renda. Cerca de 90% destas famlias tm renda inferior a trs salrios-mnimos e 80% esto no meio rural. Por isso, o objetivo do Programa levar a energia eltrica a estas comunidades para que elas a utilizem como vetor de desenvolvimento social e econmico, contribuindo para a reduo da pobreza e aumento da renda familiar. Alm disso, a chegada da energia eltrica facilita a integrao de outros programas sociais, como o acesso a servios de sade, educao, abastecimento de gua e saneamento.

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152 Num sentido bem bsico, a capacidade de uma pessoa para realizar obviamente representa a oportunidade para buscar seus objetivos. (...) um modo mais adequado de apreciar a igualdade real de oportunidades deve ser por intermdio da igualdade de capacidades (ou da eliminao das desigualdades claras nas capacidades, pois as comparaes de capacidade so caracteristicamente incompletas (SEN, 2001, p. 37).

Ainda que mltiplas sejam as variveis possveis para se avaliar as vantagens e desvantagens relativas entre as pessoas, e inmeras sejam as diferenas entre elas, importante identificar o tipo de igualdade a ser preconizado, porque as diferenas entre as pessoas influenciam as oportunidades a elas oferecidas. Neste sentido, o problema da excluso social diz respeito tanto a problemas econmicos quanto a problemas sociais, pois os indivduos excludos das relaes sociais tendem a sofrer vrios tipos de privaes que os limitaro nas oportunidades que lhes sero oferecidas. Para Sen, o bem-estar de uma pessoa est atrelado diretamente natureza de seu estado, ou seja, dos funcionamentos realizados. Seguindo esta direo, outro exemplo de Programa Complementar que se destaca o ProJovem29, programa que tem como pblico prioritrio jovens entre 15 e 29 anos de famlias carentes que tem como objetivo promover a reintegrao desses ao processo educacional, oferecendo oportunidade de qualificao profissional e de desenvolvimento humano. Como bem aduz Cleyton Moura (MDS):

Voc pega tambm, por exemplo, o ProJovem adolescente que uma ao implementada aqui pelo nosso Ministrio, que significa prover servios de oficina, de qualificao, de educao, de orientao, de msica, teatro, artesanato, capoeira, dana, esportes variados para os jovens. Isto significa que estes jovens esto inseridos redes sociais, redes de sociabilidade, que possibilita o incentivo para que eles no se envolvam em outras redes, como a violncia, as drogas etc.

O indivduo o resultado de sua interao com o mundo no qual se encontra inserido. Neste sentido o Programa ProJovem tenta trabalhar as condies para que isto acontea, ou seja, as condies que permitam, minimamente, a participao social do indivduo como agente participante do coletivo social.
O Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) foi criado para enfrentar as altas taxas de abandono escolar e desemprego juvenil registradas no Brasil. Ele o resultado da integrao de diversos programas para a juventude do Governo Federal e tem como objetivo promover a reintegrao desses jovens ao processo educacional oferecendo oportunidade de qualificao profissional e de desenvolvimento humano. O ProJovem est dividido em quatro modalidades: Adolescente, Urbano, Campo e Trabalhador. A execuo e gesto do ProJovem feita em conjunto pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, Ministrios da Educao, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Ele se destina a jovens de famlias com renda mensal de at meio salrio mnimo, sendo o pblico prioritrio do projeto composto por jovens com idade entre 15 e 29 anos.
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No que se refere capacitao, o que se pode notar em primeiro lugar uma preocupao maior por parte do poder pblico para que os beneficiados possam sair do ciclo da pobreza e possam se estabelecer de maneira autnoma. Esta representa a capacidade dos indivduos de formular estratgias para a consecuo de seus objetivos e interesses, sendo estes conscientemente identificados por eles em uma prtica sem opresses. Em segundo lugar, ao trabalhar com programas de qualificao profissional e redes de assistncia social, o poder pblico passou a entender de forma mais abrangente o conceito de pobreza, verificando que a oportunidade de participao do indivduo envolve um grau em que a autonomia pode ser incrementada a partir de novas opes de aes socialmente relevantes. A questo da justia social em uma sociedade democrtica est profundamente ligada s noes de liberdade e igualdade, ou seja, polticas pblicas que faam com que esta interao acontea e que gerem condies que permitam a participao social dos indivduos como agentes conscientes e partcipes do coletivo social. No que se refere a uma ao mais ativa por parte do poder pblico em relao preocupao no sentido de oferecer cursos de qualificao profissional, relata Teresa Cristina Silva Cotta (SENARC):
Em 2008 tambm comeam as iniciativas de integrao do Programa Bolsa Famlia com as reas de programas complementares, principalmente a rea de qualificao. Comeam os acordos com a Cmara Brasileira da Construo Civil, para que os membros adultos dessas famlias possam ter a oportunidade de qualificao profissional. As aes desenvolvidas para o desenvolvimento das capacidades destas famlias tem vrias frentes, tanto de garantia de direitos quanto de acesso s redes de educao e sade, de acesso s aes de elevao da escolaridade como o Programa Brasil Alfabetizado etc. Vrios tipos de iniciativas so criadas voltadas para esse contingente de beneficirios. As iniciativas de qualificao profissional do final de 2008 e agora, de 2009, esto muito em evidncia. Ento eu acredito que sim, acho que os Programas, em graus diferenciados, em ritmos diferenciados, esto alcanando seus objetivos. Agora preciso lembrar que esta questo de romper o ciclo intergeracional de pobreza, o nome j diz, intergeracional, ento nos temos que fazer o acompanhamento longitudinal dos efeitos dos Programas para fazer este tipo de inferncia. Desde j, o que voc pode verificar que o Programa Bolsa Famlia est incidindo numa melhoria do acesso ao servio de educao. Entretanto, para que essa ruptura do ciclo intergeracional da pobreza acontea, no prazo de uma gerao ou num prazo um pouquinho mais estendido do que 4 anos, deve acontecer um acompanhamento. No obstante, de uma maneira geral, o Programa est atingindo os seus objetivos.

A mesma idia, reforada por Maria Lcia Enas de Souza (Programa Bolsa Famlia Joo Pessoa-PB):

Hoje concebemos o Programa como uma coisa muito mais ampla. Sabe, principalmente, a temos que qualificar as famlias do Programa Bolsa Famlia.

154 Entrevistadora: Antes no existia essa preocupao? Entrevistada: Existia, mas em menor proporo. De uns 2 ou 3 anos para c, isso cresceu mais. H um plano setorial de qualificao para atender as famlias do Bolsa Famlia, o Ministrio do Trabalho vai qualificar agora 351 familias. Esta qualificao feita atravs do SINE e dos CRAS, que fazem a inscrio e a seleo. So s 381 vagas, mas devem aparecer 1.000 famlias. O Ministrio do Trabalho, por meio de uma licitao, escolheu uma OSCIP que vai ministrar o curso para capacitar essas pessoas. (...) No turismo, h um curso que o MDS est ministrando a nvel de Brasil. Deste modo, muitos municpios sero contemplados, uns com cursos de construo civil, outros com cursos de turismo, e muitos, ainda, com os dois. Entrevistadora: Quem foi que notou esta demanda pelo turismo? Entrevistada: Essa demanda pelo turismo foi percebida atravs da Secretaria de Turismo do Municpio de Joo Pessoa. O turismo aqui est em uma evidencia muito grande e se viu a necessidade de pessoas capacitadas nesta rea. Ento a prioridade foi a capacitao das famlias para essa atividade, de modo que essas possam sair desta situao de penria. Entrevistadora: Por parte das famlias h uma preocupao de procurar esses cursos de capacitao ou de se inscrever nesses cursos, de procurar saber? Entrevistada: Sim, mas no da parte do responsvel pela famlia. Eles querem para os filhos, entendeu? O que a gente percebe que eles no querem para os filhos a mesma condio de vida que eles tm.

importante observar que h uma ao muito maior por parte do poder pblico em estabelecer parcerias no sentido de dar capacitao para as famlias beneficiadas, o que demonstra a preocupao de que o Programa Bolsa Famlia no se estabelea apenas como um programa de transferncia direta de renda, de modo que as famlias possam se sustentar autonomamente. O importante a ser notado no discurso de Maria Lcia Enas de Souza (Programa Bolsa Famlia Joo Pessoa-PB) no que se refere capacitao, que as famlias beneficiadas tm uma preocupao maior de que seus filhos participem dos cursos, numa tentativa de melhorar a condio de vida destes para o futuro, no passando pelas mesmas privaes a que seus pais passaram. importante observar que essa viso compartilhada pelo Poder Pblico que, para certas camadas da sociedade, fica difcil a promoo da capacidade. Como relata Cleyton Moura (MDS):
(...) o desenvolvimento das famlias, ao ponto de que eles saiam definitivamente da condio de pobreza, e deixem, por exemplo, de precisar do aporte de transferncia de renda eventualmente, este um objetivo mais complexo, mais difcil de ser implementado, e, por isso, mais caro de fazer. Uma parte das famlias no consegue fazer isto. Entrevistadora: Por que? Entrevistado: Isso vivel para as prximas geraes. Porque se voc pega, por exemplo, um casal de pessoas de idade avanada, que tenham pouca ou nenhuma instruo, que no tm experincia prvia no mercado de trabalho, voc tem muita dificuldade, em boa parte dessas situaes, de promover processos de qualificao, incluso no mercado de trabalho, etc. (...) Pronto, agora, alm disso, e a uma coisa que as vezes passa ao largo da avaliao, enfim, dos pesquisadores, s vezes at dos prprios analistas, para uma determinada parcela

155 dessas pessoas, h necessidade de um aporte de renda do governo federal para garantir a melhoria nas condies de alimentao. Isso uma necessidade inescapvel, porque para um determinado conjunto de pessoas muito mais difcil voc promover a insero no mercado de trabalho formal. o caso de pessoas de idade mais avanada, com menor escolaridade, que no tenham trabalhado no mercado formal, com pouca instruo etc. O que significa que essas pessoas precisaro da ateno e do aporte de recursos pelo Estado, de forma permanente, para alm da questo da aposentadoria e etc. Ento, para um grupo de famlias, esta questo do desenvolvimento, superao da condio de pobreza, problemtica. O Estado precisar continuar ajudando, auxiliando, de forma permanente, pelo menos, para uma parte dessas famlias. Para outra parte, no! Casal de jovens, com primeiro grau completo ou alguma coisa prxima disso, vinte e poucos anos, possvel sim o governo federal fazer um trabalho com o Ministrio, junto com os governos estaduais. H que se construir a um modelo de qualificao e insero. Criado esse sistema pblico de emprego, esses cidados podem chegar ao mercado formal, l trabalhando, sustentando sua famlia, de modo a no precisar mais do Bolsa Famlia. Ele pode acontecer mas no para todos. Ento, esse um ponto fundamental a nas defesas, nas anlises, etc.

Esses programas ainda demonstram um caminho muito longo a percorrer, o que normal em qualquer programa pblico, e isto se deve ao fato de que em primeiro lugar o programa tenta enfrentar um problema complexo e multidimensional como a pobreza30. Depois existe o fato de que para o sucesso do programa exigida uma integrao entre diferentes nveis governamentais e entre diferentes setores, o que torna mais complexo e difcil de ser ajustado, e, relacionado a isto, est o fato de existirem agendas especificas, em cada nvel governamental. Em terceiro, ao longo do desenvolvimento de qualquer poltica pblica, necessrio recorrer a ajustes, novas demandas, arranjos com outras polticas pblicas, no sentido de enfrentar a questo de forma mais ampla possvel. Assim, possvel afirmar que h um caminho ainda muito grande a se percorrer no Programa Bolsa Famlia e, claro, no existe uma frmula pronta que ir abranger de imediato todos os problemas. Como relata Cleyton Moura (MDS):

Ento, tem um conjunto amplo a de polticas pblicas sendo hoje implementadas pelo governo federal em parceria com Estados e Municpios, a maior parte delas direcionadas a esta populao de baixa renda que tem uma capacidade de mudar determinadas situaes, de melhorar determinadas condies. Isto , para estas famlias, para alm do aporte de renda do Bolsa Famlia, h um impacto muito importante, na verdade, na minha opinio, esse o principal tema da agenda para o futuro pensado da pobreza no Brasil. Para alm da A pobreza, por ser um fenmeno multiface, no pode ser plenamente compreendida atravs de apenas insuficincia de renda. Em muitos casos, as pessoas so pobres por insuficincia de outros fatores. Por exemplo, uma pessoa pode ter maior limitao em uma dimenso como ter filhos protegidos se ela residir em um local de maior incidncia de criminalidade no que na dimenso ter disponibilidade de recursos. Assim, a pobreza precisa ser entendida por meio de medidas multidimensionais que considerem o maior nmero possvel de dimenses que so importantes para a vida das pessoas pobres. Alm disso, uma poltica pblica de combate pobreza ser mais efetiva se atender as dimenses corretas. Ou seja, se pensarmos no exemplo em que as pessoas no podem realizar o funcionamento ter os filhos protegidos, a poltica de combate pobreza passaria por medidas de reduo da violncia. No adiantaria uma poltica pautada em distribuio de recursos porque as pessoas continuariam pobres na dimenso ter filhos protegidos.
30

156 transferncia do Bolsa Famlia, o que mais se precisa de fazer de forma consistente melhorar a vida destas pessoas, dar luz para todos, saneamento, habitao, etc. Por exemplo, esta questo de habitao popular revela um sistema nico social se fortalecendo, nos outros campos, o atendimento de assistncia social que estas famlias precisam, o prprio fortalecimento da ateno bsica sade, a educao bsica, tudo isso fortalece o sistema como uma agenda das condicionalidades. Ento, no futuro, a questo de combate pobreza vai se consubstanciar numa ampla agenda de coisas que j esto acontecendo mas que precisam ser cada vez mais coordenadas e integradas pelo governo.

Isso est em consonncia com a doutrina preconizada por John Rawls. Para Rawls, as instituies so justas quando no fazem diferena arbitrria entre os indivduos, estabelecendo princpios, no que chamado de juzo ponderativo, ou seja, que leva em conta como este indivduo ir agir concretamente:
Algum grau de consenso nas concepes de justia no , porm, o nico pr-requisito para a viabilidade de comunidades humanas. H outros problemas sociais fundamentais, em especial os da coordenao, da eficincia e da estabilidade. Assim, preciso que os planos dos indivduos se encaixem uns nos outros para que suas atividades sejam compatveis entre si e possam ser todas realizadas sem que as expectativas legtimas de cada um sofram frustraes graves. Ademais, a realizao desses planos deve levar realizao de objetivos sociais de maneira que sejam eficientes e compatveis com a justia. (RAWLS, 2008, p. 7).

Enfim, pela anlise de contedo das entrevistas, percebe-se que, apesar do Programa Bolsa famlia se constituir em um instrumento necessrio para a vida dos beneficirios, ele ainda no cumpre totalmente o papel de viabilizar a promoo social. A busca do desenvolvimento social encaminha-se no sentido de investimentos na rea de educao, sade, nutrio etc, mas deve se orientar tambm pela emancipao e facilitao do uso das capacidades pessoais, de modo a efetivamente permitir uma autosustentada superao da pobreza.

5.2 O Programa Bolsa Famlia e sua consistncia com a perspectiva do justo

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5.2.1 O Programa Bolsa Famlia visto sob a tica do justo, consoante as teorias da justia de John Rawls e Amartya Sen

Uma das principais dimenses da teoria da justia diz respeito ao fato de que s se pode falar em justia se as necessidades bsicas dos homens esto, de alguma forma, atendidas. Consoante o entendimento da justia social (CASTILHO, 2009, p. 37), esta tem por fundamento garantir a consecuo do bem de todas as pessoas, consideradas no em suas individualidades, mas, sim, como membros de um todo social harmnico, voltado cooperao mtua para a realizao da felicidade geral. A est embutida a firme idia de dignidade inerente a toda humanidade (em substituio idia pr-moderna de honra), como nico parmetro de avaliao do homem condizente com a igualdade liberal. Partindo da premissa de que todos os seres humanos detm uma valia idntica perante a lei, todos os indivduos guardam dignidade prpria que determina, necessariamente, que sejam dadas a eles todas as condies materiais e imateriais indispensveis para a existncia plena. Existe um relativo consenso de que no h vida digna, nem auto-respeito, nem possibilidade de exerccio de capacidades individuais e coletivas sem que determinadas condies bsicas estejam satisfeitas. A discusso gira em torno de quais condies seriam essas. Trata-se apenas de comer, beber, dormir e se abrigar? Sem dvida que no, pois essas satisfaes apenas garantem ao homem condies para a sua sobrevivncia biolgica. Por isso, admiti-las como suficientes seria o mesmo que comparar os homens aos animais, que certamente tambm necessitam dessas mesmas coisas para se manterem vivos. As necessidades humanas, ao contrrio, requerem atendimentos para alm da dimenso biolgica ou natural. Para os homens, as necessidades de comer, beber, dormir, abrigar-se, no constituem um fim em si mesmo. Envolvem, entre outros aspectos, a produo de instrumentos em um processo que se d permeado de interaes sociais, diviso de tarefas, organizao do espao. Com isso se quer dizer que o atendimento s necessidades humanas engloba tambm aspectos psicolgicos, culturais e sociais. Essas necessidades bsicas, segundo Marx, so necessidades comuns a todos os homens, e, por outro, essas necessidades so produto do meio e da cultura em que vivem esses homens, variveis, portanto:

A extenso das chamadas necessidades imprescindveis e o modo de satisfaz-las so produtos histricos e dependem, por isso, de diversos fatores, em grande parte do grau de

158 civilizao de um pas e, particularmente, das condies em que se formou a classe dos trabalhadores livres, com seus hbitos e exigncias peculiares (MARX, 1988, p. 191).

A distino entre necessidades bsicas e necessidades no-bsicas, pode ser compreendida em Pereira (PEREIRA, 2000, p. 66-67) que identifica a chave dessa distino como sendo a ocorrncia ou no de srios prejuzos vida material dos homens e atuao destes como sujeitos, caso essas necessidades no sejam satisfeitas. Em outros termos, necessidades humanas bsicas so aquelas que devem ser satisfeitas como condio necessria para evitar srios e prolongados prejuzos sade fsica e cidadania, fato que no ocorre com a no satisfao de preferncias. Em vista da associao entre necessidades humanas bsicas e srios prejuzos, cabe definir estes ltimos.

Srios prejuzos so impactos negativos cruciais que impedem ou pem em srio risco a possibilidade objetiva dos seres humanos de viver fsica e socialmente em condies de poder expressar a sua capacidade de participao ativa e crtica. So, portanto, danos cujos efeitos nocivos independem da vontade de quem os padece e do lugar ou da cultura em que se verificam (PEREIRA, 2000, p. 67).

Dessa definio, um aspecto se revela como muito relevante: sobrevivncia, no apenas no sentido fsico, mas tambm social. Assim, chega-se ao significado de necessidades como o dficit de condio para a vida e para a ao humana livre e crtica. Autonomia a capacidade dos indivduos de formular estratgias para a consecuo de seus objetivos e interesses, conscientemente identificados e, ainda, de coloclas em prtica sem opresses. Tal significado envolve o reconhecimento, pelo indivduo e pelos outros, de ele ser capaz de realizar algo e responsabilizar-se por essa ao. Nesse sentido, trs atributos so fundamentais para o exerccio pleno da autonomia: habilidade cognitiva, sade mental e oportunidade de participao. A habilidade cognitiva refere-se exatamente capacidade do indivduo de entender o mundo a sua volta e as regras sociais estabelecidas pela cultura a que pertence. A sade mental, por seu turno, significa a condio necessria para que a ao se d em condies racionais, pois um dficit de sade mental criar inaptido para lidar com coisas particulares e coletivas de forma autnoma e discernida. A loucura seria o extremo desse dficit. J a oportunidade de participao envolve o grau em que a autonomia pode ser incrementada a partir de novas opes de ao, socialmente relevantes. Todos os seres humanos, em qualquer cultura, so instados a desempenhar papis sociais comuns, como o de pais, donos de casa, trabalhadores e cidados. Ampliar esse leque de competncias depende de oportunidades, ou seja, de disponibilidade de meios objetivos para tanto.

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A existncia de necessidades comuns no significa estratgias iguais para a sua satisfao. Habilidade cognitiva, sade fsica e mental e autonomia podem ser obtidas de diversas formas. H uma srie de bens, servios e relaes sociais, que em maior ou menor extenso, so capazes de satisfazer as necessidades bsicas. Em vista disso, podemos identificar um conjunto de necessidades intermedirias que, se satisfeitas, contribuem para o aumento da habilidade cognitiva, sade fsica e mental e da autonomia: 1. alimentao nutritiva e gua potvel; 2. habitao adequada; 3. ambiente de trabalho seguro; 4. ambiente fsico saudvel; 5. cuidados apropriados de sade; 6. proteo infncia; 7. relaes primrias significativas; 8. segurana fsica; 9. segurana econmica; 10. educao bsica; 11. educao para o planejamento familiar, pr e ps natal adequados. No h uma ordem de importncia dentre essas necessidades intermedirias. Todas so essenciais para a garantia da sade fsica e mental e da autonomia. Em alguns, como alimentao e moradia, as especificidades culturais e de respostas a eles endereados so fatores importantes; mas o fato que se eles no forem atendidos causaro srios danos sade fsica e mental das pessoas, prejudicando seu desenvolvimento e participao sociais, de forma ativa e crtica. Verificaremos ento em que medida o Programa Bolsa Famlia e seus programas complementares contribuem para alcanar essa dimenso do justo social. O Programa Bolsa Famlia assume uma relevncia social no momento presente, diante dos efeitos no mundo do trabalho da crise mundial e mais do que isso, diante da crise da perspectiva de pleno emprego da populao e da grande crena no modelo do Welfare State. Nesse sentido, a garantia de uma renda dissociada do trabalho comea a ganhar novamente espao como alternativa para assegurar meios adequados para uma vida saudvel e autnoma. Mais que garantir condies dignas de sobrevivncia, o acesso renda significa poder de escolha. Traduz-se em liberdade real para cada indivduo em oposio liberdade negativa, que muitas vezes uma falcia. ainda condio para o incremento de bens sociais, proporcionando os meios para a construo de uma sociedade mais igual. Mas importante que se diga que a transferncia de renda por si s no suficiente para a reduo das desigualdades e da pobreza. Ela deve ser parte de uma estratgia mais ampla de desenvolvimento econmico e social. O Programa Bolsa Famlia realiza, em alguma medida, os princpios desenvolvidos por John Rawls na obra Uma teoria da justia, em que os ideais de igualdade e liberdade so combinados para a existncia de uma sociedade justa. Na concepo de Rawls, uma sociedade justa uma sociedade cujas instituies repartem os bens principais

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sociais de maneira eqitativa entre seus membros, levando em conta, principalmente, o fato de que estes diferem uns dos outros em termos de bens principais. Rawls distingue ento dois eixos de bens principais para a formulao das exigncias de justia. So eles: os bens principais naturais (sade e talentos) e os bens principais sociais, nos quais esto includas as liberdades fundamentais e as oportunidades de acesso s posies sociais (vantagens socioeconmicas renda e riqueza, poder e prerrogativas ligadas posio social e bases sociais do respeito prprio). Em linhas gerais, a teoria de Rawls, como vimos, baseia-se em dois princpios, que, na verdade, se desdobram em trs: 1 Princpio de igual liberdade: o funcionamento das instituies deve ser tal, que toda pessoa tenha direito igual ao conjunto mais extenso de liberdades fundamentais iguais, que seja compatvel com um conjunto semelhante de liberdades para todos. 2 As eventuais desigualdades sociais e econmicas geradas no quadro dessas instituies devem satisfazer duas condies: a) Princpio da diferena: elas devem ter por objeto o maior benefcio dos membros menos favorecidos da sociedade. b) Princpio da igualdade eqitativa das oportunidades: elas devem ser unidas a funes e posies s quais todos tenham acesso, considerados os talentos. Estes princpios obedecem a uma ordem de prioridade, na qual o primeiro deve ser totalmente satisfeito, para que os outros dois possam ser observados. Tambm, o princpio da igualdade eqitativa tem precedncia sobre o princpio da diferena. Esse cuidado de Rawls busca evitar a troca de liberdades bsicas por ganhos econmicos e sociais. Desse modo, o primeiro princpio e o da igualdade eqitativa de oportunidades tornam-se a condio necessria para a justia social. O princpio da igualdade eqitativa de oportunidades refora que as mesmas oportunidades devem ser asseguradas independentemente da posio social dos indivduos. Isto porque seria injusto que pessoas mais dotadas, mas em piores condies socioeconmicas, no tivessem chances semelhantes de melhorar de vida. Para tanto, Rawls admite que o papel do Estado em determinado perodo de tempo fundamental, tanto na proviso de servios, quanto na distribuio de meios e na interveno do setor privado, estimulando a livre concorrncia e o pleno emprego.

Alm de manter os tipos usuais de capital social, o governo tenta assegurar oportunidades iguais de educao e cultura para pessoas similarmente dotadas e motivadas, seja subsidiando escolas privadas ou estabelecendo um sistema de escola pblica. Dever tambm aplicar e

161 subscrever a igualdade de oportunidades nas atividades econmicas e na livre escolha de ocupaes. Isso conseguido atravs do policiamento da conduta das empresas e das associaes privadas, e evitando o estabelecimento de restries e barreiras monopolsticas s posies mais desejveis. Finalmente, o governo garante um mnimo social seja atravs de dotaes familiares e pagamentos especiais por doena e desemprego, seja mais sistematicamente atravs de recursos tais como um suplemento de renda (RAWLS, John, 2008, p. 305).

Mas, a aplicao do princpio da igualdade eqitativa de oportunidades no resolve o problema das dotaes diferenciadas de talentos individuais, pois as posies vantajosas, ainda que abertas a todos, sero preenchidas pelos mais talentosos. , portanto, o princpio da diferena, formulado no sentido de maximizar a distribuio dos bens sociais principais aos menos favorecidos (j que os bens naturais esto a priori determinados) que contm o carter distributivo da teoria de Rawls e que permite garantir as condies e meios indispensveis para que cada um busque realizar a sua concepo de vida boa (renda, riqueza, poderes, prerrogativas ou bases sociais do auto-respeito). Desse modo, polticas como a do Programa Bolsa Famlia promovem o incremento dos bens sociais que so, em regra, realizados pela via das polticas pblicas, notadamente as de educao e sade e de benefcios monetrios, previdenciria ou assistencial, que alteram as condies iniciais de desigualdade e ampliam as possibilidades de participao dos mais pobres na riqueza produzida socialmente. No entanto, a criao e, principalmente, a distribuio de bens sociais dependem tambm de arranjos produtivos especficos que busquem incorporar a mo-de-obra ociosa. Note-se que essa interveno fundamental, j que, deixados dinmica comum do mercado, os objetivos de justia social no se concretizam. Embora a satisfao de necessidades bsicas ou mesmo a garantia de mnimos sociais no estejam no escopo dos objetivos do Programa Bolsa Famlia, nem seja este um Programa de Renda Mnima31, ele se traduz em um compromisso com a segurana alimentar e

A partir dos anos 1940, ganha corpo a proposta de uma renda mnima garantida a todos aqueles que no conseguem prover seu prprio sustento, seja pela impossibilidade de trabalhar, seja pelo desemprego, seja ainda pelo salrio reduzido. Trata-se de estabelecer o piso monetrio que todos devero perceber. A renda mnima garantida , portanto, um valor complementar entre esse piso estipulado e a soma dos recursos percebidos. Normalmente o clculo feito em bases familiares, ou seja, o benefcio definido por unidade familiar, bem como o montante da renda considerada para a determinao do valor a ser transferido a soma do que percebido por todos os membros da famlia. Embora a renda mnima possa assumir caractersticas diversas de um modelo para o outro, podendo ser mais ou menos restritivas na seleo do seu pblico alvo, diferir na forma do financiamento, no estabelecimento de prazo para o recebimento do benefcio, h um ncleo que pode ser considerado comum a todas as propostas. Em comum apontam: o carter universal para todos aqueles que se encontram em situao de necessidade, decorrente da insuficincia de renda; concesso feita com base na demanda do prprio interessado, configurando-se um direito subjetivo; existncia de certas prerrogativas e, em alguns casos, contrapartidas; e valor modulado pelo montante das demais prestaes sociais e pela renda individual ou familiar.

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nutricional, bem como com a promoo da autonomia da populao atendida por ele. E, mesmo que diretamente fora do seu escopo, pode-se inferir que o Programa Bolsa Famlia tenha alguma contribuio para a satisfao das necessidades humanas. Assim, a concepo do Programa busca articular trs dimenses com objetivos de curto, mdio e longo prazos: o alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia de renda; o investimento em capital humano das novas geraes papel atribudo s condicionalidades; e o desenvolvimento social das famlias, por meio da articulao com outras aes sociais j em curso pelas demais reas do governo federal e demais esferas governamentais. Por exemplo, o impacto causado pelo Programa Bolsa Famlia no oramento domstico surpreendente. Utilizando-se as informaes contidas no Cadastro nico, em 31 de julho de 2006, referente a todos os beneficirios do Programa Bolsa Famlia existentes na folha de pagamentos do ms de setembro de 2006, somando-se o valor do benefcio ao valor da renda familiar e dividindo-se o resultado pelo valor da renda familiar, obtm-se o percentual de aumento do benefcio em relao renda informada. O aumento da renda proporcionada pelo benefcio da ordem de 40,52%. Quando abrimos esse resultado por faixa de renda, percebe-se que o maior impacto observado na faixa dos extremamente pobres, que recebem benefcio bsico no valor de R$ 50,00. Assim sendo, a renda familiar aumenta 8,85% para os pobres e 61,20% para os extremamente pobres, com destaque para as regies Norte e Nordeste com os maiores percentuais de elevao da renda em todas as situaes, principalmente entre os extremamente pobres, 69,37% e 70,74%, respectivamente:

Tabela 15 Aumento de renda atravs do Programa Bolsa Famlia

Tabela 16 Aumento de renda por Regio atravs do Programa Bolsa Famlia

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Deste modo, possvel se afirmar que, de certa forma, o Programa Bolsa Famlia realiza, ainda que em um vis apenas econmico, o princpio da diferena de Rawls, uma vez que importa na maximizao da posio dos menos favorecidos (maximin). Levando-se em conta apenas o item renda da lista de vantagens socioeconmicas, a garantia de renda do Programa Bolsa Famlia cumpre a funo distributiva desejada. Em outros termos, se observamos outras variveis tais como as bases sociais do respeito prprio, o modelo tambm se ajusta. Isto porque nesse modelo a renda distribuda de uma maneira que no estigmatiza, no humilha os beneficirios e essa distribuio se faz sem controle da vida privada (de como esses recursos so gastos). A magnitude do Bolsa Famlia, seja em termos oramentrios e financeiros (da ordem de R$ 8,3 bilhes), seja em termos da sua abrangncia social (com mais de 11 milhes de famlias atendidas em todo o territrio nacional), o coloca no centro de um grande debate. Em geral, programas de transferncias de renda esto sujeitos a cair no que caracterizado como armadilha da pobreza, isto , podem estimular os beneficirios a permanecerem na condio em que se encontram para que continuem merecedores do benefcio. Mas, contraditoriamente, podem desencadear um ciclo virtuoso no sentido de gerar ganhos e at despertar a populao para o fato de que elas tm direito a ter suas necessidades bsicas satisfeitas e exigir dos governantes essa proviso como um direito de cidadania. O benefcio do Programa Bolsa Famlia representa cerca de 17% do montante das despesas de uma famlia pobre. Isso ressalta o carter ainda complementar dessa transferncia monetria. No obstante, ele gasto primordialmente com a alimentao, e, assim, o benefcio proporciona uma dieta mais diversificada para a famlia. O aumento de renda associado contrapartida na educao tambm aumenta as chances da permanncia das

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crianas e adolescentes entre 7 e 14 anos. A PNAD identificou uma estreita relao entre renda e freqncia escolar, aumentada em muito entre aqueles que recebem o benefcio. Deste modo, ao associar a transferncia de renda permanncia na escola o Programa estimula o desenvolvimento de capacidades, no sentido preconizado por Amartya Sen. Para alm da transferncia de renda, outros impactos so sentidos na vida dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia, especialmente as mulheres. A determinao legal do Programa de pagar o benefcio preferencialmente s mulheres verificada na prtica, visto que cerca de 91% dos responsveis pelo recebimento do benefcio do sexo feminino. Ser responsvel por uma renda monetria tem um significado fundamental na vida dessas mulheres, o que possibilita aumento de auto-estima e afirmao da sua posio no mbito familiar, perante os filhos e o companheiro. Muitas vezes, o benefcio a nica renda regular do domiclio e ser responsvel por ele significa deter poder decisrio sobre o planejamento oramentrio da famlia. Um aspecto que tambm chama a ateno a visibilidade que os beneficirios do Programa Bolsa Famlia passam a ter para os governantes. Sua condio scio-econmica evidenciada no momento do cadastramento, passando a ser fonte de informao para a integrao de outras aes j em curso. E mais: a exigncia da apresentao de um documento para a realizao do cadastro tem levado muitas mulheres a buscarem esse primeiro instrumento de cidadania. A lgica conceitual presente na articulao dos programas complementares do Programa Bolsa Famlia tambm realiza, em alguma medida, a tese preconizada por Amartya Sen de que no se deve medir o bem-estar individual com base apenas nas dimenses de renda e acesso a bens de consumo. Uma vida boa seria aquela que permite ao indivduo fazer suas prprias escolhas; contudo, para que se possa escolher, preciso que existam oportunidades reais, isto , acesso a diferentes possibilidades e alternativas. Sob esta tica, os programas complementares buscariam desenvolver as capacidades dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Um programa de alfabetizao, neste sentido, amplia consideravelmente as capacidades do alfabetizado em alar novas escolhas, apenas pelo fato de saber ler e escrever. A articulao de programas complementares ao Programa Bolsa Famlia no se limita ampliao das escolhas e alternativas que as famlias beneficirias possuem para a conduo de suas vidas. O objetivo tambm que essas alternativas se adequem ao contexto das pessoas, pelas atividades que visam ao desenvolvimento de suas capacidades. O fato do Programa Bolsa Famlia possuir alguns instrumentos que permitem identificar o perfil socioeconmico das famlias e as necessidades prioritrias a serem

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atendidas nas aes desenvolvidas pelo poder pblico como o Cadastro nico; o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF) nele baseado; e os diagnsticos e registros do acompanhamento s famlias, produzidos pelos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) permite realizar uma aferio dessas capacidades e direcionar essas polticas pblicas de assistncia social na direo preconizada por Amartya Sen. No obstante, outros aspectos afastam-se do iderio de justia preconizado por Amartya Sen. O primeiro desses aspectos a pouca participao dos beneficirios na sua implementao e operacionalizao. As prprias instncias de controle social assumem um carter fiscalizador da atuao do poder pblico e, muitas vezes, no so nem conhecidas (e reconhecidas) pelas famlias como um locus de participao. Se, por um lado, o governo federal, muito centrado em questes de eficincia e efetividade do Programa, no prestigia o valor da participao, por outro, os municpios encontram-se atolados em procedimentos operacionais para o cadastramento e acompanhamento das condicionalidades, o que inviabiliza a execuo de atividades voltadas para o empoderamento dessa populao. Outro aspecto negativo aquele do reconhecimento do benefcio como um direito. A comunicao insuficiente com os beneficirios, que tm duvidas bsicas sobre o funcionamento do Programa, o clculo do valor do benefcio, suas responsabilidades, que vo alm do cumprimento das contrapartidas, mas que passa tambm pela atualizao cadastral, bem como seus direitos e garantias para o recebimento do benefcio. Tudo isso contribui para o entendimento do benefcio apenas como uma ajuda do governo e no um direito a que fazem jus, desfavorecendo o desenvolvimento das capacidades dos beneficirios como agentes autnomos de suas prprias vidas.

5.2.2 Consistncia terica do Programa Bolsa Famlia: a superao da pobreza atravs da distribuio justa das riquezas sociais e as perspectivas dos beneficirios de sada autosustentada do Programa

Verificamos no desenvolvimento do trabalho e principalmente no tpico anterior que o Programa Bolsa Famlia em alguma medida realiza parcialmente a noo de distribuio justa das riquezas sociais tal como preconizada por John Rawls e Amartya Sen, seja promovendo o incremento dos bens sociais - em regra, realizado pela via das polticas pblicas, notadamente as de educao e sade e de benefcios monetrios, previdenciria ou

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assistencial, que alteram as condies iniciais de desigualdade e ampliam as possibilidades de participao dos mais pobres na riqueza produzida socialmente -, seja no mbito das capacidades, por dar, em alguma medida, aos beneficirios as condies e oportunidades reais que lhes permitem fazer suas prprias escolhas, mediante o acesso a diferentes possibilidades e alternativas. Do mesmo modo os programas complementares ao buscar desenvolver as capacidades dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia tambm permitem a autonomia que a primeira condio da cidadania. Cabe agora examinar se o Programa Bolsa Famlia pode se constituir tambm em uma porta de sada para a superao da pobreza. Discutir a questo da porta da sada para a superao da pobreza significa discutir tambm a chamada armadilha da pobreza, ou seja, a suposta dependncia dos beneficirios da permanncia da continuidade do benefcio. A armadilha da pobreza a hiptese em que beneficirios do PBF, uma vez enquadrados nos critrios de elegibilidade, tendem a se deparar com condies bastante desafiadoras quanto sua prpria sobrevivncia. de se esperar que isto lhes proporcione o desenvolvimento de habilidades para superar condies adversas que, de certa forma, resultam no aprimoramento de suas respectivas capacidades quanto ao processo de deciso. Contudo, isto pode ficar restrito ao nvel de sobrevivncia a estas circunstncias. Diante da falta de perspectiva, o beneficirio pode permanecer na tentativa de maximizar resultados dentro das condies de vida propiciadas pela transferncia de renda, podendo resultar num comportamento caracterizado pelo comodismo. No esforo de maximizar seu resultado, o beneficirio poder se ver numa situao em que o custo marginal (resultado do esforo necessrio para se tornar inelegvel somado perda da renda obtida pelo programa), seja maior do que o benefcio marginal (resultado esperado do ganho obtido com o esforo do exerccio de sua fora de trabalho), resultando numa armadilha da pobreza. Assim os beneficirios poderiam permanecer no Programa por um tempo indefinido, maior que o ideal, uma vez que o benefcio se pressupe transitrio. Como se verifica na entrevista de Elenice Maria Carvalho Alves, que se desdobra para manter as quatro fihas de 14, 12, 11 e 09 anos e o sobrinho de 04 anos com os R$ 122,00 do Programa Bolsa Famlia:

Compro tudo de comida, e a gente consegue comer durante todo o ms. O Bolsa Famlia nos permite pensar mais na vida, ir atrs de emprego e fazer alguns servios quando pintam. Antes passvamos o tempo todo pensando no que comer recorda.

167 Ela est no Bolsa Famlia h dois anos e mora no bairro da Ilhinha, um dos mais violentos de So Lus. O marido, Manuel Raimundo Barrada Alves, de 43 anos, est desempregado e vive no interior. Quando pode, manda alguma ajuda. Chegamos aqui quando meu marido ainda trabalhava. Deu para comprar esse terreninho e construir aos poucos a casa onde vivemos diz. Assim como Dona Maximiliana, Elenice no tem expectativa de um dia no precisar mais do auxlio, embora acredite que o estudo possa mudar a realidade das suas filhas. Todas estudam e vo continuar estudando, enquanto eu puder mandar diz32.

H que se verificar inicialmente que sair do Programa no significa necessariamente sair da pobreza. A superao da pobreza significa que as pessoas possam vir a se integrar de uma maneira autnoma no mercado de trabalho e, a partir dessa insero, superar a pobreza. Consoante aquilo que foi preconizado por Amartya Sen, ao longo de suas vidas, em algum momento, as pessoas podem sofrer grandes perdas materiais e passar a se encontrar em uma situao de vulnerabilidade. Desta forma, a segurana protetora sob a forma de seguro desemprego, de distribuio de alimentos em tempos de crise, de fome coletiva, por exemplo, se faz necessria para garantir uma rede de proteo social, no sentido de dar suporte populao para que esta escape da misria. A superao da misria s se d pela transformao dessa situao de vulnerabilidade, e no pela simples garantia de uma renda mnima. Nessa perspectiva, a pobreza deve ser vista como privao de capacidades bsicas em vez de meramente como baixo nvel de renda, que o critrio tradicional de identificao da pobreza. A perspectiva da pobreza como privao de capacidades no envolve nenhuma negao da idia sensata de que a renda baixa claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razo primordial da privao de capacidades de uma pessoa (SEN, 2000, p. 109). Desta forma, ao se julgar o processo de desenvolvimento preciso levar em conta a eliminao das privaes que os indivduos sofrem. Este o papel instrumental da liberdade, possibilitar a capacidade geral das pessoas de viver como desejam, proporcionando a estas a verdadeira oportunidade de escolhas. Essa idia de capacidade, de transformao da situao de vulnerabilidade como condio de superao da pobreza corroborada por uma pesquisa de 2007 do Centro Internacional de Pobreza - uma instituio de pesquisa do Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento - PNUD, com sede em Braslia, resultado de uma parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA que comprovou que em 10 anos, entre 1993 e 2003,

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ALVES, Elenice Maria Carvalho. Sem esperana de conseguir porta de sada: no Maranho quase trinta mil famlias esto na fila do Programa. Jornal O Globo, Rio de Janeiro, 03 de maio de 2009. Entrevista concedida a Raimundo Garrone. Disponvel em: http://oglobo.globo.com/ Acesso em 03 de maio de 2009.

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apenas 27% dos pobres das regies urbanas do Brasil conseguiram por algum momento escapar da pobreza. Os 73% restantes estancaram na pobreza crnica33. Segundo a pesquisa intitulada Distinguindo a pobreza crnica da transitria no Brasil, entre os mais propensos chamada pobreza crnica esto os no-brancos, os menos escolarizados, os residentes da regio Nordeste e os trabalhadores informais. J a pobreza transitria est mais concentrada entre mulheres e domiclios chefiados por elas e domiclios chefiados por desempregados. O pesquisador Rafael Perez Ribas explica a diferena entre pobreza transitria e pobreza crnica:
A pobreza transitria acontece quando h um choque na renda da famlia, mas ela tem como sair disso. Quando acontece o desemprego, por exemplo, uma famlia pode cair na pobreza por um ano e tornar-se pobre nesse perodo, mas depois sair dessa condio. Agora, se uma famlia fica dois, trs anos sem algum de seus membros arrumar um emprego, porque algum fator torna difcil conseguir trabalho. Ento, ela est na pobreza crnica.

O trabalho usou dados da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 1993 a 2003 e dividiu a populao urbana adulta em 180 grupos, de acordo com as datas de nascimento (nascidos entre 1945 e 1952, entre 1953 e 1960 e entre 1961 e 1968), o sexo, a cor (brancos e no-brancos), a escolaridade (nenhum ano de educao formal; 1 a 3 anos de educao formal; 4 a 7 anos; 8 a 10 anos; 11 ou mais) e a regio do domiclio (Sul e Sudeste; Centro-Oeste e Norte; e Nordeste). A partir da, foram estimadas as probabilidades de indivduos de um grupo particular continuar na pobreza ou tornar-se pobre com o passar do tempo. Para reverter a pobreza crnica, avalia o pesquisador, preciso aliar polticas para reas especficas - como educao, sade, combate discriminao racial - e programas de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia. A pobreza crnica muito elevada indica que os pobres no esto tendo capacidade de gerar renda por si mesmos. Por isso, programas de gerao de emprego e renda so necessrios, mas no suficientes para reduzir o problema. necessrio aliar polticas de formao de capital humano e acesso a servios pblicos com transferncias que reduzam diretamente a insuficincia de renda das famlias. No adianta dar escolas, se a pessoa no vai ter condies financeiras de chegar at elas, ressalta Ribas. Grupos que completaram ensino mdio ou superior tm 15% menos chance de permanecer pobre que outros grupos, e a probabilidade de entrar na pobreza 5% maior entre
RIBAS, Rafael Peres. Em 10 anos s 27% saram da pobreza. Prima Pgina PNUD Brasil, Braslia, 13 de julho de 2007. Entrevista concedida a Talita Bedinelli. Disponvel em: http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.php?id01=2723&lay=pde Acesso em 03 de maio de 2009.
33

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os que no completaram o ensino fundamental. A pobreza tambm maior no Nordeste, j que l as pessoas tm maior probabilidade de nascer pobres e permanecer nessa condio. Deste modo a primeira forma sustentvel de superao da pobreza requer que as as famlias beneficirias com crianas do Programa Bolsa Famlia recebam o benefcio ao longo de todo o ciclo de estudos destas. Como bem expressa Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2008, p. 155) devem ser rejeitados os mecanismos de incentivo sada do Programa preconizados em numerosos estudos do Banco Mundial como, por exemplo, o de Kathy Lindert e outros (LINDERT, 2007, p. 7-145, passim)34, que so especialmente inadaptados realidade brasileira. Essas recomendaes visam essencialmente instaurao de mecanismos limitando a durao da atribuio do benefcio de base e de uma degressividade gradual do benefcio de modo que os agregados familiares so incentivados a aumentar seus rendimentos de atividade e a sair do dispositivo. O argumento para a introduo de um limite de tempo (ou para a degressividade) na transferncia do benefcio de base se encontra no fato de que ele , em si, um programa de curto prazo, uma vez que no direcionado nem s crianas, nem ao incentivos do investimento em capital humano. No entanto, tal limite removeria consideravelmente do Programa a concepo de um rendimento mnimo garantido e de um direito consolidado. Ele poderia deste modo alimentar o sentimento de arbitrariedade em alguns receptores que seriam excludos, quando a sua situao no melhorasse e que os fatores que os mantinham nessa condio no fossem superados. Esse mecanismo existe em vrios pases, como Chile (limite de dois anos para a Puente), os Estados Unidos (cinco anos para TANF) e o Tekopor do Paraguai (trs anos). As diferenas nessas duraes se explicam pelas diversas concepes de prestaes e de pobreza que cada qual pretende combater (transitria ou crnica). Esses limites de tempo ilustram em geral a falta de sustentao financeira e institucional dos Programas, correspondendo, muitas vezes, durao dos emprstimos financeiros internacionais ou ao fim do mandato do governo que os tiver implantado. A instaurao da degressividade no curso do tempo do benefcio de base do Programa Bolsa Famlia, como forma de incentivo ao trabalho, no parece adequada, dadas as condies da pobreza no Brasil. Essa degressividade, via de regra, conduz introduo de
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LINDERT, Kathy & LINDER, Anja & HOBBS, Jason & DE LA BRIRE, Bndicte (B. The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized Context. , Social Protection discussion paper n 709, Washington: World Bank, 2007. Disponvel em: http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Safety-NetsDP/0709.pdf Acesso em 03 de maio de 2009.

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uma forte presso sobre os beneficirios para que se submetam a uma degradao importante de suas condies de vida, incitando-os a aceitar empregos de m qualidade ou que no correspondam s suas necessidades. Ao revs, segundo o autor, existem outras proposies mais interessantes que reforam a emancipao durvel do benefcio. Trs possibilidades lhe parecem particularmente pertinentes, embora elas no sejam forosamente compatveis entre si: 1. fazer do Programa Bolsa Famlia uma alocao diferente (assim, com a introduo de um mecanismo de incentivo; 2. definir linhas de sada superiores s linhas de entrada; e 3. estabelecer um mnimo de tempo de permanncia no dispositivo, independentemente das variaes dos rendimentos das famlias. Consoante preconiza Amartya Sen, em sua concepo do justo como a no privao de capacidades e no de bens, o Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia condicionada de renda, mas a condio para que as famlias recebam a transferncia que mantenham seus filhos matriculados nas escolas pblicas e cumpram com um calendrio de visitas a postos de sade. esta condicionalidade que o torna fundamentalmente diferente de outros programas de transferncia de renda, como o Renda Mnima, por exemplo. O programa parte de quatro pressupostos. Primeiro, que as decises quanto educao das crianas so tomadas por seus pais com base em um clculo de custos e benefcios. O objetivo atingir a maior taxa de retorno privada de suas decises, inclusive no que se refere educao de seus filhos. Segundo, que a nica forma de gerar crescimento sustentado de longo prazo, reduzir a desigualdade e a pobreza criar condies para que todas as crianas, pobres ou no pobres, tenham igual acesso educao de qualidade. Terceiro, que a principal fase de aprendizado das pessoas entre a concepo e os sete anos de idade. A partir da, a curva de aprendizado tende a decair rapidamente. A "porta de sada" do programa melhorar a qualidade da pr-escola e da escola fundamental pblicas. Quarto, o custo de permanecer na escola relativamente mais elevado para os pobres. O principal custo para uma famlia de manter os filhos na escola a renda no auferida por estas crianas no mercado de trabalho no perodo por elas dedicado ao estudo. Para uma famlia pobre, este custo bastante elevado, podendo atingir at 30% da renda per capita familiar. Ao condicionar a transferncia de renda permanncia da criana na escola, o programa reduz este custo e aumenta o incentivo para que as famlias mantenham suas crianas por mais tempo no sistema escolar.

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Em um acurado estudo sobre a Dinmica e permanncia das excluses sociais no Brasil, Mauricio Dias David (DIAS DAVID, 2004, p. 277) estima que, entre os fatores humanos, o nvel de educao de uma importncia indiscutvel para explicar a desigualdade total de riquezas. O fator idade intervm com menos de 5% enquanto que a educao contribui para a desigualdade com 32% em 1980. A educao explica alm disso, de mais a mais, consoante esse autor, e com mais intensidade o nvel de desigualdade de rendimentos na zona rural, pois em 1999, quase 40% da desigualdade total se explicava pelas diferenas de educao. Por outro lado, as categorias que tinham menos anos de estudo apresentavam uma desigualdade maior que os grupos que tinham mais anos de estudo. Em particular, os mais instrudos apareciam como o grupo mais homogneo, o que podia significar que para assegurar um bom nvel de rendimentos preciso ter, mais e mais, anos de estudo. Portanto, como diz Jos Marcio Camargo (CAMARGO, 2008, p. 17), com a incluso das condicionalidades o Programa Bolsa Famlia se apresenta como uma perspectiva real, embora de muito longo prazo, de superao da pobreza atravs da aquisio de capacidades, ao menos, pelos filhos dos beneficirios. A questo fundamental a de se saber se as condicionalidades esto sendo implementadas. Caso elas estejam sendo cumpridas, o programa se torna um investimento em sade e educao das crianas pobres, financiado pelo Estado, executado privadamente pelas famlias a partir de incentivos gerados pelo mercado. Portanto, o Programa Bolsa Famlia realmente no cria condies para que a atual gerao de trabalhadores pobres saia da pobreza sem a ajuda do Estado, pois no gera empregos de qualidade para estes trabalhadores. Este um objetivo que tem se mostrado impossvel de ser alcanado, devido ao baixo nvel de capital humano dos pobres. Entretanto ele investe no futuro. Sendo respeitadas as condicionalidades, educao e sade, o programa cria as condies para que a prxima gerao tenha mais capital humano que a de seus pais, seja mais produtiva e, portanto, consiga empregos de maior qualidade, com melhores salrios, saindo definitivamente da condio de pobreza. Neste sentido, a "porta de sada" do programa melhorar a qualidade da pr-escola e da escola fundamental pblicas, onde estudam os filhos das famlias pobres. Como expressa Rodrigo David de Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2008, p. 158) o fato que a questo da sada do Programa complexa. Os critrios atuais, baseados unicamente sobre as condies dos benefcios esto em contradio com os objetivos de longo prazo do Programa. Assim, se o objetivo do Programa de permitir uma acumulao de capital humano, a longo prazo, os critrios de sada no podem ser baseados unicamente sobre

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o benefcio. A aquisio de um rendimento no significa que os beneficirios acumularam de maneira expressiva capital humano para impedir a transmisso intergeracional da pobreza. O objetivo de curto e de longo prazo dos programas de transferncia de renda com condicionalidades deve ser o de habilitar os pobres a obter, por uma ocupao geradora de renda quando isto possvel, a sua incluso econmica e social. Nesse sentido, o Programa Bolsa Famlia deve ser visto como uma trampolim para uma integrao social e econmica durvel, e no como um paliativo no itinerrio dos excludos. Nesse contexto, as transferncias de rendimentos devem ser vistos como objetivos-meio, legtimos mas transitrios, para um estgio de incluso social que combine a participao no mercado de trabalho com a garantia de direitos sociais universais. Nesse sentido o pronunciamento do Ministro de Assuntos Estratgicos, Mangabeira Unger (2009) que criticou a iluso do pobrismo. Defendeu o Ministro que, em vez de privilegiar os mais pobres, os Programas de Transferncia de Renda como o Programa Bolsa Famlia sejam direcionados aos que j esto prximos de se integrar classe mdia. Ele afirmou que o programa importante, mas que precisa remodelar a oferta de formao profissional para reduzir o nmero de dependentes. Mangabeira preconiza que o governo passe a privilegiar quem j est empregado, e no a camada mais pobre da populao. Para ele, os programas de capacitao no servem a quem vive na misria: o ponto nevrlgico escolher corretamente o alvo. Muitas vezes tenta-se abordar o ncleo duro da pobreza com programas capacitadores, e a no funciona. Populaes mais miserveis so cercadas por um conjunto de inibies, at de ordem cultural, que dificulta o xito desses programas. Ao defender a tese, Mangabeira esboou a criao de uma nova categoria sociolgica, que batizou de "batalhadores". O grupo estaria situado "entre os mais pobres e a pequena burguesia empreendedora", com papel "decisivo e desconhecido" no pas: so trabalhadores sados do mesmo meio pobre, mas que tm dois ou trs empregos. Eles j demonstraram ser resgatveis, porque j comearam a se resgatar. Enfim, como bem conclui Albuquerque (ALBUQUERQUE, 2008, p. 159) as portas de sada durvel transitam, sem dvida, por uma melhor distribuio dos ativos na sociedade e pela modificao na estrutura ocupacional da populao. Isto implica no s melhorar o capital humano (educao, formao inicial e contnua, sade), mas tambm promover o acesso ao emprego (empregos, subsdios, acesso ao microcrdito), redistribuir rendimento e corrigir as desigualdades de riqueza, para criar uma verdadeira igualdade de oportunidades. Mas essas mudanas no podem acontecer seno em um prazo muito longo. Aguardando a abertura gradual dessas "portas" de sada que dever necessariamente levar um

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longo perodo de tempo, a manuteno das transferncias de modo a atenuar as conseqncias inumanas e escandalosas da existncia de tais nveis de pobreza, em uma sociedade relativamente opulenta, uma obrigao moral e cvica. preciso, portanto, aceitar a ideia de que teremos durante um longo tempo ainda para um nmero significativo de famlias beneficiadas por esses paliativos mecanismos de transferncia de renda. Reconhecer assim o direito a um rendimento de base constitui nesse sentido um progresso em direo construo de uma sociedade mais justa.

6 CONCLUSO

Ressalta-se, de todo o exposto no presente trabalho, que o Programa Bolsa Famlia tem uma importncia relevantssima na sociedade brasileira hoje, sendo o principal programa de transferncia de renda com condicionalidades do mundo. Ele atingir em 2010 um em cada trs brasileiros. Hoje o benefcio j chega, direta ou indiretamente, a 29% da populao - sendo que, em seis estados do Nordeste, mais da metade dos moradores vive direta ou indiretamente do Programa35. No Maranho, no Piau e em Alagoas, de 58% a 59% da populao depende do Programa Bolsa Famlia. O Programa tem, deste modo, uma correlao direta com a idia de distribuio das riquezas sociais e o seu corolrio que a realizao desta de maneira justa. O trabalho enfatizou a noo de que o Brasil ainda um pas marcado pela desigualdade na distribuio de riqueza e pelos elevados nveis de pobreza, caractersticas herdadas no desenvolvimento do seu processo histrico, marcado pela ordenao de uma sociedade estamental, fundamentada no privilgio que se constitui atravs de ligamentos e arranjos nos campos econmicos e sociopolticos. Do cotejo breve da histria econmica do Brasil constatou-se que o pas tem sido um pas atavicamente desigual e que s recentemente, a partir de 2001 a desigualdade de renda familiar per capita caiu de forma contnua e substancial, alcanando seu menor nvel nos ltimos 30 anos em funo, sobretudo, dos programas de transferncia de renda. Verificou-se tambm que, dada a desigualdade ainda reinante no pas, o s crescimento
35

SUWWAN, Leila. Bolsa Famlia atingir 1 em cada 3 brasileiros em 2010. O Globo. Rio de Janeiro, 03 mai. 2009. O Pas, Caderno 1, p. 03.

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econmico do Brasil, sem a concomitante redistribuio da renda nacional apropriada pelos segmentos mais pobres, no capaz de promover a reduo da pobreza e da extrema pobreza. O sistema de proteo social brasileiro, o Estado do Bem-Estar, carrega consigo um histrico pautado pela tradio e pelo conservadorismo. A proteo social caracterizou-se ao longo de muitas dcadas como residual, pontual e fragmentada. Faz parte de seu histrico, ainda, a existncia da mediao entre a populao beneficiria e o Estado por meio das organizaes da sociedade civil. Ao resistir por reconhecer a proteo social como direito a ser garantido pelo Estado, o Poder Pblico construiu uma tradio de relao com as organizaes da sociedade civil em que se colocavam em foco as iniciativas dessas organizaes e no as necessidades da populao a quem elas se dirigiam. Esse padro de mediao reforava a subalternidade da populao usuria e confundia as esferas pblica e privada, num jogo que obscurecia suas delimitaes e suas relaes, constituindo mais uma das facetas dos obstculos para a efetivao da cidadania, nesses segmentos. Somente com a Constituio de 1988 que a proteo social passou a ser concebida sob a perspectiva de direito da cidadania, direito a prestaes positivas do Estado, em prol da reduo das desigualdades sociais. Inicialmente, analisou-se no trabalho a estrutura normativa do Programa Bolsa Famlia e verificou-se que o Programa articula-se em trs dimenses no combate a pobreza e superao da fome: a) promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; b) reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao, por meio de cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; c) coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. A seguir foram examinados os elementos tericos da distribuio justa das riquezas sociais com nfase no acordo equitvel de John Rawls e na vertente capacitria de Amartya Sen. Em Rawls se salientam os princpios da justia segundo os quais as liberdades bsicas s podem ser restringidas em favor da liberdade em si mesma. Uma liberdade menos extensa deve reforar o sistema total de liberdades compartido por todos e uma liberdade menor que a liberdade igual deve ser aceita por aqueles que detm uma liberdade menor. No que concerne prioridade rawlsiana da justia sobre a eficcia e o bem-estar, giza-se que a desigualdade de oportunidades deve aumentar as oportunidades daqueles que tm menos e que uma quantidade excessiva de poupana deve, de acordo com um exame prvio, mitigar o

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peso daqueles que suportam esta carga, enfatizando a preocupao de Rawls com a igualdade substancial na sociedade, ao menos, no que se refere aos bens bsicos. Em Amartya Sen essa concepo de justia ampliada para se ressaltar que os homens apresentam necessidades diferentes e que a simples igualdade de renda ou de bens primrios falha ao tratar a variao destas necessidades como iguais. Embora nveis de salrio e remunerao faam parte da anlise da desigualdade, eles no esgotam toda a questo. Um exemplo disso so as diferenas entre as liberdades desfrutadas por ambos os sexos em diferentes regies, ou seja, na diviso de atividades desenvolvidas dentro das famlias, educao recebida, e liberdades permitidas dentre os diferentes membros componentes da mesma famlia. Amartya Sen nos mostra que a incapacidade de adquirir bens e no os bens em si mesmos que contribuem para a fome e a desigualdade. Neste sentido, a explicao em torno da diferena de funcionamentos e da desigualdade de capacidades (por exemplo, escapar de doenas, evitar mutilaes no corpo, ser livre para buscar carreiras independentes etc.), deve ser apreciada fugindo da questo da discusso em torno de renda recebida, bens primrios e recurso recebidos por integrantes de uma mesma famlia. A justia se centra na remoo da desigualdade dos funcionamentos sociais e da distribuio das capacidades entre os membros de uma sociedade. Consoante esse arcabouo terico procedeu-se anlise do Programa Bolsa Famlia e sua consistncia com a perspectiva terica do justo, centrada no pensamento desses dois autores. Verifica-se da anlise que a preocupao com a distribuio justa das riquezas est presente nas consideraes dos gestores do Programa, como se pde comprovar por pesquisa mediante entrevistas e anlise de contedo dos discursos, a partir de questionrios pr-elaborados conforme o objeto do trabalho. Na acepo terica constatou-se que o Programa Bolsa Famlia realiza, ainda que em um vis apenas econmico, o princpio da diferena de Rawls, uma vez que importa na maximizao da posio dos menos favorecidos (maximin). Levando-se em conta apenas o item renda da lista de vantagens socioeconmicas, a garantia de renda do Programa Bolsa Famlia cumpre a funo distributiva desejada pela perspectiva rawlsiana. Em outros termos, se observamos outras variveis tais como as bases sociais do respeito prprio, o modelo tambm se ajusta. Isto porque nesse modelo a renda distribuda de uma maneira que no estigmatiza, no humilha os beneficirios e essa distribuio se faz sem controle da vida privada (de como esses recursos so gastos). Na outra vertente da idia de distribuio justa das riquezas sociais, a vertente capacitria, a lgica conceitual presente na articulao dos programas complementares do

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Programa Bolsa Famlia tambm realiza, em alguma medida, a tese preconizada por Amartya Sen de que no se deve medir o bem-estar individual com base apenas nas dimenses de renda e acesso a bens de consumo. Uma vida boa seria aquela que permitesse ao indivduo fazer suas prprias escolhas; contudo, para que se possa escolher, preciso que existam oportunidades reais, isto , acesso a diferentes possibilidades e alternativas. Sob esta tica, os programas complementares buscariam desenvolver as capacidades dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia. Um programa de alfabetizao, neste sentido, amplia consideravelmente as capacidades do alfabetizado em alar novas escolhas, apenas pelo fato de saber ler e escrever. A articulao de programas complementares ao Programa Bolsa Famlia no se limita ampliao das escolhas e alternativas que as famlias beneficirias possuem para a conduo de suas vidas. O objetivo tambm que essas alternativas se adequem ao contexto das pessoas, pelas atividades que visam ao desenvolvimento de suas capacidades. O fato do Programa Bolsa Famlia possuir alguns instrumentos que permitem identificar o perfil socioeconmico das famlias e as necessidades prioritrias a serem atendidas nas aes desenvolvidas pelo Poder Pblico como o Cadastro nico, o ndice de Desenvolvimento da Famlia (IDF) nele baseado, e os diagnsticos e registros do acompanhamento s famlias, produzidos pelos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), permite realizar uma aferio dessas capacidades e direcionar essas polticas pblicas de assistncia social na direo preconizada por Amartya Sen. No que nesse particular se possa dizer que a preocupao com a aquisio de capacidades para o desenvolvimento autnomo dos indivduos na perspectiva da justia preconizada pelo terico indiano esteja abarcada plenamente pela estruturao do Programa Bolsa Famlia, mas, de alguma forma, est nele contemplada, o que pode possibilitar os ulteriores desenvolvimentos. Referenciado que o Programa Bolsa Famlia atende, de maneira limitada, ao menos, em suas grandes linhas, os elementos tericos de uma distribuio justa das riquezas sociais, enfrenta-se o problema da possibilidade de o Programa se constituir tambm em uma porta de sada para a superao da pobreza. Conclui-se que a questo da sada do Programa complexa. Os critrios atuais, baseados unicamente sobre as condies dos benefcios esto em contradio com os objetivos de longo prazo do Programa. Assim, se o objetivo do Programa de permitir uma acumulao de capital humano, a longo prazo, os critrios de sada no podem ser baseados unicamente sobre o benefcio. A aquisio de um rendimento no significa que os beneficirios acumularam de maneira expressiva capital humano para impedir a transmisso intergeracional da pobreza.

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No entanto, a incluso das condicionalidades o Programa Bolsa Famlia se apresenta como uma perspectiva real, embora de muito longo prazo, de superao da pobreza atravs da aquisio de capacidades, ao menos, pelos filhos dos beneficirios. Se as condicionalidades forem implementadas e efetivamente cumpridas, o programa se torna um investimento em sade e educao das crianas pobres, financiado pelo Estado, executado privadamente pelas famlias a partir de incentivos gerados pelo mercado. Assim, o Programa Bolsa Famlia realmente no cria condies para que a atual gerao de trabalhadores pobres saia da pobreza sem a ajuda do Estado, pois no gera empregos de qualidade para estes trabalhadores. Este um objetivo que tem se mostrado impossvel de ser alcanado, devido ao baixo nvel de capital humano dos pobres. Entretanto ele investe no futuro. Sendo respeitadas as condicionalidades, educao e sade, o programa cria as condies para que a prxima gerao tenha mais capital humano que a de seus pais, seja mais produtiva e, portanto, consiga empregos de maior qualidade, com melhores salrios, saindo definitivamente da condio de pobreza. O Programa Bolsa Famlia se apresenta, portanto, como um instrumento efetivo para a configurao da distribuio justa das riquezas sociais do pas, ao menos no que se refere aos bens e capacidades bsicos e, assumindo tal escopo, torna- se uma base segura para o progresso em direo construo de uma sociedade mais justa.

7 REFERNCIAS

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