Aanbesteding door

gemeenten van
windmolens
2 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
3 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Inleiding
Met de uitgie van gemeentelijke grond voor windmolens hee
een gemeente een bedoeling. Lang was dat het streven om de
uitstoot van CO2 te verminderen in het kader van het beleid om
op termijn klimaatneutraal te worden. Daar komen in rap tempo
andere beleidsdoelstellingen bij, zoals het stimuleren van de
lokale economie en het helpen zorgen dat de koopkracht van
bewoners niet achteruit gaat door de hoge energieprijzen. Dat
maakt zomaar grond uitgeven lastig, omdat de gemeente eisen
wil stellen aan de wijze van exploitatie van de windmolen die
daar op komt. Die windmolen moet niet enkel geld opleveren
voor de eigenaar van de molen, maar ook voor de welvaart van
de gemeente en de gemeenschap.
Schijnbaar de meest eenvoudige oplossing voor een gemeente
om windenergie voor eigen beleid in te zeen, is om op eigen
grond en op eigen kosten windmolens neer te zeen en te
exploiteren. De inkomsten kunnen dan via de algemene
middelen van de gemeente ten goede komen aan beleidsdoel-
stellingen, zoals de ondersteuning van inwoners om over te
stappen op goedkope duurzame energie. Gebrek aan politieke
steun voor een exploitatiebedrijf, gebrek aan kennis en gebrek
aan geld zijn drie redenen om een partner te zoeken. De bijdrage
van de partner kan variren van kennis leveren, of geld, tot alles
uit handen nemen, en alle varianten daar tussenin. In de ene
variant kan de gemeente meer eisen stellen, en dus beleidsdoel-
stellingen verwezenlijken, dan in de andere variant. In de meeste
gevallen zal de gemeente het partnerschap moeten aanbesteden.
De vorm van aanbesteding is aankelijk van het gekozen type
partnerschap. Hoe moet de gemeente aanbesteden en welke
keuzes hee zij daarin? Daarover gaat dit boekje.
Om het juiste partnerschap te kunnen aanbesteden, moet
duidelijk zijn welk plan de gemeente hee met windenergie. Een
windmolen neerzeen is niet langer een kwestie van klimaatbe-
leid, maar is een kwestie geworden van keuzes op het gebied van
ruimtelijk, economisch en sociaal beleid. Daarin is bovendien
een geheel nieuwe speler opgekomen in de persoon van de
gebruiker die zelf energie wil gaan produceren. Aanbesteden is
het moment om vorm te geven aan deze keuzes en aan de vraag
wie daarin de beste partner is, bijvoorbeeld een buurtenergiebe-
drijf in handen van gebruikers. Pas als die keuzes enigszins
bekend zijn, en het partnerschap contouren krijgt, is toepassing
van het aanbestedingsrecht mogelijk. Om deze reden beginnen
wij hieronder als eerste stap met een feitelijke beschouwing over
het nieuwe speelveld.
De tweede stap is om in kaart te brengen welke varianten in
partnerschap er zijn. Dat wisselt van het eenvoudig in de arm
nemen van een partij die de gemeente helpt bij de opzet van
haar eigen energiebedrijf tot een partij die alles van de gemeente
overneemt, tot en met de eigendom van grond en windmolens.
Een tussenvariant is een partij die de kennis levert om steeds
opnieuw een volgende windmolen over te dragen aan een
nieuwe eigenaar, of het oprichten van een gezamenlijke
onderneming. Zo zijn er veel meer varianten en die zullen wij
beschrijven door middel van een aantal ideaaltypen die passen
in de feiten van het nieuwe speelveld zoals wij dat hebben
geschetst. De derde stap is om van elk ideaaltype aan te geven of
deze aanbesteed moet worden, en zo ja, hoe die aanbesteding
eruit kan zien en welke keuzes de gemeente daarbij hee.
4 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Het speelveld
Binnen de meeste gemeenten staat verduurzaming van energie
nog volop in de traditie van het klimaatbeleid. Daarin passen
plannen voor bijvoorbeeld een windmolen, biovergister, of
geothermie-installatie. Dat vergunnen op particuliere grond is
voor risico van de initiatiefnemer, en draagt mooi bij aan
reductie van CO2 van de gemeente. Met regelmaat laat een
gemeente zich daarin betrekken, of neemt zij zelf initiatief op
eigen grond. De terugverdientijd van de windmolen, biovergister
of geothermie-installatie, waarin de gemeente dan participeert,
is meestal gebaseerd op de niet-meer-dan-anders prijs (NMDA).
Dat is een prijs die meestijgt met de marktprijs voor olie. De
klant zal die prijs moeten betalen, maar wil daar natuurlijk
vanaf, en de gemeente helpt hem zo niet. Steeds meer gemeen-
ten zien dit langzaam in.
De klant zal er alles aan doen om naar goedkoper aanbod over te
stappen dan de NMDA-prijs. Over tien jaar betaalt het gemid-
delde gezin meer aan energielasten dan aan overige woonlasten,
zoals huur of hypotheek. Zo stijgen de jaarlijkse energielasten
van een kleine at uit de jaren zestig van 600 naar 1210 euro, bij
een groot eengezinshuis uit hetzelfde bouwjaar gaan ze van 2080
naar 4160 euro
1
. Dat zal de bewoners, de gemeenschap en de
gemeente in grote problemen brengen. De gemeente is
geholpen met bewoners die minder kwijt zijn aan energie.
Lastenverlichting draagt eraan bij om inwoners welvarend te
houden, en daarmee de gemeente. Dat is een voornaam
neveneect van duurzame energie, waarvan ook woningcorpora-
ties proteren. Lastenverlichting zorgt dat mensen hun huur
kunnen blijven betalen, en dit is voor de gemeente weer
belangrijk, omdat zij anders meer mensen tegenkomt bij het
loket voor de bijstand.
Basisgedachte onder de energietransitie is dat gebruikers hun
kasstromen voor fossiele energie omzeen in investeringen in
duurzame energie, die zij terugverdienen, waardoor zij uiteinde-
lijk goedkoper uit zijn. Dit laatste kan in een middelgrote
gemeente al snel gaan om honderd miljoen per jaar die niet
langer de gemeente uitstroomt. Daarmee is duurzame energie
niet langer het exclusieve domein van ambtenaren die bezorgd-
heid om het klimaat koppelen aan geloof in nieuwe techniek. Zij
krijgen nu mensen naast zich die werken aan onder andere
lokale economie en de koopkracht van gezinnen. Duurzame
energie breekt zo door naar het centrum van de aandacht. Een
andere doorbraak is de opkomst van een geheel nieuwe speler in
de persoon van de gebruiker die zelf energie wil gaan produce-
ren, en daarvoor met anderen een buurtenergiebedrijf opricht.
De gemeente is een grote winnaar als mensen elkaar de winter
door helpen met behulp van het buurtenergiebedrijf. Het
buurtenergiebedrijf is in handen van lokale bewoners en
bedrijven, en hee vaak een nauwe band met de gemeente. Doel
is de lokale gemeenschap zo snel mogelijk te voorzien van
duurzame en betaalbare energie, en om eventuele winsten
opnieuw te investeren in de gemeenschap. Binnen vijf jaar tijd
zijn uit meer dan 400 initiatieven rond gezamenlijke inkoop van
groene energie, zonnepanelen en isolatiematerialen nu zon 50
initiatieven voortgekomen die zich energiebedrijf noemen. Dit
aantal buurtenergiebedrijven groeit zo snel dat te verwachten is
dat alle gemeenten hiermee te maken zullen krijgen.
Bron: www.hieropgewekt.nl.
Grote buurtenergiebedrijven binnen kleine gemeenten kunnen
nu door het mobiliseren van bewoners en bedrijven al vele malen
meer budget genereren voor duurzame energie dan die gemeente
zelf, en ook binnen diverse grote gemeenten is dat punt niet ver
weg meer. Stelling voor discussie is dat de rol van de overheid in
de energietransitie uiteindelijk niet zal bestaan uit investering,
want bewoners en bedrijven hebben daarvoor een veelvoud aan
geld beschikbaar. Dat komt nu langzaam los en om dat te
versnellen hee de overheid wel degelijk een rol, en zij kan
daarvoor onder meer grond inzeen, het eigen netwerk, kennis
en ook geld, maar dan om bewoners en bedrijven te bewegen tot
investering en niet om als gemeente zelf te investeren.
Een gemeente die een ton investeert in een eigen windproject
kan daarmee na vijien jaar 176.000 euro verdienen bij een
rendement van 7%. Vraag is of dit de best mogelijke besteding is
van die ton. Stel dat dit bedrag honderd gezinnen over de brug
kan helpen om gedurende die vijien jaar 1000 euro per jaar uit
te geven aan verduurzaming van energie. Zij geven dan 1,5
miljoen uit, waarvan een deel naar de lokale economie gaat.
Bovendien besparen zij op termijn miljoenen die ook voor een
deel naar de lokale economie gaan. Verder zal een aantal van
deze gezinnen uit de armoede blijven, wat een gemeente anders
zeer veel geld kost. De stelling lijkt gerechtvaardigd dat de te
verdienen euro 176.000 aanzienlijk minder is dan het geld dat
een gemeente kan verdienen door gezinnen en ook bedrijven te
stimuleren om hun geld uit te geven aan verduurzaming van
energie.
De gemeente Amsterdam hee een bedrag van 45 miljoen ter
beschikking gesteld voor investering door gezinnen en bedrijven
en andere organisaties. Dit bedrag valt in het niet bij het
totaalbedrag dat mensen in deze gemeente zullen moeten
uitgeven aan de energietransitie, misschien wel meer dan 10
miljard. Stelling voor discussie is dat de gemeente het beste deze
45 miljoen nu kan gaan uitgeven om gezinnen en bedrijven op te
roepen zo snel mogelijk hun eigen geld vrij te gaan maken. Dat
zal veel meer resultaat opleveren dan deze 45 miljoen te
investeren in projecten als windmolens, of bio-vergisting.
1 Bepaal de tijdsintervallen voor het verzamelen van gegevens en de wijze van rapporteren. Gedurende een monitoringperiode van
3 jaar, kan bijvoorbeeld halaarlijks gerapporteerd worden. Inzamelen van gegevens mogelijk per kwartaal.
5 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Daarheen moet het geld van de gezinnen en bedrijven gaan. Die
projecten komen er uiteindelijk sneller en meer als de gemeente
daartoe oproept, en zijn geld inzet voor die oproep, en niet
rechtsreeks voor investeringen.
Uit de stelling voor discussie volgt dat de gemeente haar geld
moet stoppen in het benvloeden van gezinnen en bedrijven en
niet rechtstreeks in investeringen in duurzame energie. Dit
betekent ook dat gemeenten en provincies moeten stoppen met
initiatieven om zelf energiebedrijven op te zeen. Een gemeente
kan zich wel inzeen voor de komst en ondersteuning van een
buurtenergiebedrijf. Instrumenten voor versnelling zijn onder
andere het mogelijk maken van projectontwikkeling, zoals
ruimte creren in het bestemmingsplan, en het ter beschikking
stellen van gemeentelijke grond en bijvoorbeeld ook daken.
Daarnaast kan de gemeente het buurtenergiebedrijf faciliteren
met kennis, netwerk en ook enig geld om het op weg te helpen.
Ander idee is dat een gemeente grond beschikbaar stelt voor een
windmolen en daarbij de eis stelt dat exploitatie zal plaatsvinden
door een buurtenergiebedrijf; dat betekent regelrecht aanstich-
ten dat zon bedrijf er komt.
Een toenemend aantal gemeenten gee niet langer gemeente-
lijke grond weg voor windmolens als niet duidelijk is dat de
inkomsten helpen bijdragen aan lokale economie en koop-
kracht. Zij reguleren hun lokale markt zodanig dat er een directe
relatie is tussen een concessie en de welvaart binnen de
gemeente zelf. Hieruit volgt de stelling voor discussie dat geen
overheidsgrond meer zomaar naar een willekeurig energiebedrijf
mag gaan, maar dat dit bedrijf zonneklaar moet maken hoe
inkomsten uit de windmolen bijdragen aan de lokale welvaart.
De concessie om grond te gebruiken voor een windmolen wordt
vaak weggeven door middel van een aanbesteding. Hoe kan de
gemeente in de aanbesteding eisen stellen aan de windmolen,
bijvoorbeeld dat deze zal bijdragen aan de lokale welvaart?
6 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Wat is de beste gemeentelijke molen en hoe besteed je die aan?
Een windmolen neerzeen is niet langer een kwestie van alleen
klimaatbeleid, maar is een kwestie geworden van keuzes rond
ruimtelijk, economisch en sociaal beleid. Aanbesteden is het
moment om aan deze keuzes vorm te geven. Daarom eindigen
wij met een beschouwing over de ideaaltypen en hoe zij zich
verhouden tot beleid in het huidige speelveld. Uit dit onderzoek
komen onderstaande vier ideaaltypen van molens voort. De
eerste drie worden eenvoudig door particulieren ontwikkeld, en
de laatste door gemeenten:
1. Windmolens voor de markt
Bedrijven als Nuon, Eneco of Essent en vele andere zijn altijd
genteresseerd in een locatie waar zij vergunning kunnen krijgen
om een windmolen neer te zeen. Zij verkopen de geproduceer-
de energie op de vrije markt en zijn als particulier bedrijf vrij om
de bestemming van de winst te bepalen. De klant is verder niet
bekend en hee geen enkele relatie met de windmolen. Een
gemeente die weinig andere interesse hee dan de eigen
klimaatdoelstellingen halen, weet dat met dit soort bedrijven
snelheid in huis wordt gehaald. De verkoop van grond is niet
aanbestedingsplichtig, tenzij de gemeente verdergaande eisen
wil stellen die uitgaan boven haar publieke bevoegdheden.
De gemeente wil de realisatie van windmolens faciliteren en
ondersteunen, maar de betrokkenheid houdt vaak op als het
bestemmingsplan is aangepast en/of de locatie waar de
windmolens gerealiseerd gaan worden, is overgedragen. Het
spreekt voor zich dat de sturingsmogelijkheden van de gemeente
in deze variant beperkt zijn. De gemeente kan uiteraard gebruik
maken van haar publiekrechtelijke mogelijkheden om de komst
van windmolens planologisch mogelijk te maken of te blokke-
ren . De gemeente kan daarbij eisen stellen aan onder meer de
hoogte en afmetingen van de windmolens. Het stellen van eisen
aan het soort molens, de snelheid van bouwen of de manier
waarop de opbrengsten moeten worden verdeeld is vanuit de
publieke bevoegdheden van de gemeente niet mogelijk. Als de
gemeente eigenaar is van de grond, dan kunnen dergelijke eisen
wel gesteld worden, als voorwaarden bij de verkoop van de
grond.
2. Windmolens als zonnepanelen
Diverse bedrijven willen windmolens realiseren met een
business case ongeveer vergelijkbaar met zonnepanelen. Zij
zoeken aandeelhouders en die betalen voor aanschaf, onder-
houd en vervanging, net als bij zonnepanelen. Verschil is dat
hier sprake is van een reeks aandeelhouders, die samen de
windmolen in eigendom krijgen, terwijl zonnepanelen meest in
handen zijn van een enkele eigenaar. Ander verschil is dat bij
deze panelen zelevering mogelijk is, als zij op het eigen dak
liggen. Bij de windmolen wordt alle elektriciteit verkocht op de
vrije markt en de opbrengsten daarvan gaan volledig naar de
aandeelhouders om langs die weg te zorgen dat zij goedkope
elektriciteit krijgen. Deze methode is met succes toegepast door
de Windcentrale.
Via het crowdfunding-model is de Windcentrale in totaal EUR 7
miljoen toegezegd via inschrijvers die een stukje willen bezien
van twee windmolens in Delfzijl, om zo hun eigen energie te
produceren. Ruim 5.500 huishoudens doen mee. Gemiddeld
scha een huishouden meer dan drie aandelen van EUR 351 aan.
Het is de bedoeling dat de twee windmolens (elk 2,3 MW) die nu
gereserveerd zijn, vanaf 2013 in bezit zijn van De Windcentrale en
zo van de deelnemers. Wie mee wil doen, moet klant worden of
zijn bij Greenchoice. Deze leverancier verrekent straks de
stroomproductie van de molens met het energieverbruik van de
eigenaren van de aandelen.
Deze twee molens in Delfzijl hebben sociaal geen lokaal eect,
omdat de aandeelhouders niets met elkaar hebben en elkaar
nooit tegen zullen komen. Uiteraard kan dit wel bijdragen aan
de algemene promotie van participatie in windmolens. Wel zal
de koopkracht van elke aandeelhouder omhoog gaan, omdat
zijn energierekening omlaag gaat. Daarvan proteert hij, en zijn
directe omgeving. Een gemeente proteert hiervan pas als alle
aandeelhouders binnen de grenzen van de eigen gemeente
wonen. Honderden huishoudens krijgen dan meer te besteden
en dat kan niet anders dan een goede impuls geven aan de lokale
economie.
Een gemeente kan door middel van aanbesteding eisen dat de
aandeelhouders wonen binnen het postcodegebied door het
stellen van een verplichte kwaliteitseis aan het aandeelhouder-
schap (indien gebruik wordt gemaakt van een BV of NV) of het
lidmaatschap (indien gebruik wordt gemaakt van een
coperatie).
3. Windmolens voor en door burgers
Een buurtenergiebedrijf doet ook aan een soort crowd-funding,
maar dan binnen een lokale gemeenschap van mensen die een
onderlinge band hebben. Zij kunnen net als de Windcentrale een
molen kopen en de elektriciteit verkopen op de vrije markt. Het
buurtenergiebedrijf levert aan de participanten/aandeelhouders
en kan voor een korting op de energieprijs zorgen, maar wil een
deel van de opbrengsten houden om nieuwe projecten te
realiseren. Vanuit het perspectief van de participanten is dit te
beschouwen als een vorm van vrijwillige belasting die hij
afdraagt, want hij ontvangt dit geld zelf niet. Hij draagt dit af
voor het algemeen belang van de gemeenschap en via een
omweg kan hij daarvan op lange termijn weer proteren. Deze
molen hee in tegenstelling tot de beide voorgaande en het
2 Wij merken op dat de mogelijkheden van de gemeente om de komst van windmolens te blokkeren wellicht beperkt moeten
worden geacht vanwege de invoering van artikel 9e Elektriciteitswet. Dit valt echter buiten het kader van dit boekje.
7 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
volgende een sociaal eect. Mensen komen tot elkaar en alleen
al dat is een voordeel. Daarnaast kan dit leiden tot uiteenlopen-
de neveneecten met gunstige sociale en economische eecten.
4. De gemeentelijke molen
De gemeente Breda wil op eigen grond windmolens neerzeen
en exploiteren. De winst gaat volledig naar de algemene
middelen, opdat de gehele bevolking van Breda proteert, want
wind is van iedereen. Een direct sociaal eect hee deze molen
niet, en aandeelhouders zijn er ook niet, tenzij de gemeente niet
voldoende geld hee om zelf voor de hele molen te betalen. Zo
is er een mogelijkheid om de eigenaar van een nabijgelegen
bedrijf mee te laten betalen aan de molen en hem een aandeel te
geven. Indien het realiseren van de windmolens meer kost dan
EUR 5 miljoen, dan moet de gemeente de opdracht voor de bouw
van de molens Europees aanbesteden.
Samenvattend:
Kiest de gemeente enkel voor klimaatbeleid, dan ligt voor de
hand om zo snel mogelijk zoveel mogelijk molens te plaatsen,
en dan past het marktmodel, ideaaltype 1. Neemt een gemeente
ook de lokale economie in acht, met name de koopkracht van de
bewoner, dan ligt ideaaltype 2 voor de hand, maar dan wel met
de eis dat de aandeelhouders lokale partijen zijn. Neemt een
gemeente daarnaast de sociale kracht van de gemeenschap in
acht, en alle gunstige sociale en economische eecten daarvan,
dan ligt ideaaltype 3 voor de hand. Dan laat de gemeente de
herverdeling van welvaart over aan de gemeenschap. Wil de
gemeente dat zelf in de hand houden, dan kan zij kiezen voor
ideaaltype 4, maar dan neemt zij voor lief dat de sociale kracht
van de burger niet wordt benut.
Elke gemeente kan voor zichzelf bepalen welk ideaaltype
windmolen de voorkeur hee. De zwakte van ideaaltype 1 en de
kracht van de ideaaltypen 2 en 3 is dat zij een nieuwe dimensie
toevoegen aan de energietransitie. Die staat bij de meeste
gemeenten nog in de traditie van het klimaatbeleid, met name
reductie van CO2, maar krijgt binnen steeds meer gemeenten
ook een relatie met koopkracht en de bestrijding van armoede.
Veel gemeenten kiezen nog steeds voor een eenzijdig klimaatbe-
leid waarin vaak ideaaltype 1 opduikt, een windmolen, of
biovergister, of geothermie-exploitatie waarvoor de klant de
volle marktprijs moet betalen. Dat lijkt een miskenning van de
essentie van de energietransitie waarin de klant niet wil
overstappen op duurzame opwekmethoden, die steeds duurder
worden, maar op goedkope duurzame methoden.
Vele gemeentes hebben niet genoeg middelen en kennis om het
helemaal zelf te doen, ideaaltype 4, maar kunnen ook niet goed
uit de voeten met het volledig uit handen geven van de regie op
dit duurzame proces. Daarom doen ze het samen en niet zelf.
Om het zelf te doen zal de gemeente een eigen energiebedrijf
moeten oprichten die de windmolens exploiteert. Veel gemeen-
ten spelen met die gedachte, en de meeste gemeenten hebben
die alweer verlaten. Als variant blij ideaaltype 4 echter
interessant om aan te geven hoe aanbesteding werkt. De vraag is
vervolgens ten aanzien van elk ideaaltype hoe de gemeente deze
in de markt zet, en of daar een aanbesteding voor nodig is. In
geval van aanbesteding komt aan de orde welke soort aanbeste-
ding het beste is, en ook welke selectie- en gunningscriteria de
gemeente dan moet toepassen. Wij behandelen nu de soorten
aanbesteding en de criteria om vervolgens per ideaaltype te
bepalen welk soort aanbesteding voor de hand ligt en welke
criteria het beste kunnen worden gesteld.
Vele gemeentes hebben niet genoeg middelen en kennis om het
helemaal zelf te doen, ideaaltype 4, maar kunnen ook niet goed
uit de voeten met het volledig uit handen geven van de regie op
dit duurzame proces. Daarom doen ze het samen en niet zelf.
Om het zelf te doen zal de gemeente een eigen energiebedrijf
moeten oprichten die de windmolens exploiteert. Veel gemeen-
ten spelen met die gedachte, en de meeste gemeenten hebben
die alweer verlaten. Als variant blij ideaaltype 4 echter
interessant om aan te geven hoe aanbesteding werkt. De vraag is
vervolgens ten aanzien van elk ideaaltype hoe de gemeente deze
in de markt zet, en of daar een aanbesteding voor nodig is. In
geval van aanbesteding komt aan de orde welke soort aanbeste-
ding het beste is, en ook welke selectie- en gunningscriteria de
gemeente dan moet toepassen. Wij behandelen nu de soorten
aanbesteding en de criteria om vervolgens per ideaaltype te
bepalen welk soort aanbesteding voor de hand ligt en welke
criteria het beste kunnen worden gesteld.
8 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Aanbesteding en windprojecten
Gemeenten zijn te beschouwen als aanbestedende diensten.
Dit betekent dat zij gehouden zijn de regels van het aanbeste-
dingsrecht in acht te nemen . Wanneer zijn zij dat precies? Het
antwoord op deze vraag volgt hieronder in drie stappen. De
eerste betre drempels waarover een project eerst moet zijn, wil
een gemeente aanbestedingsplichtig zijn. De tweede stap gaat in
op de gemeentelijke eigendom van grond en wanneer een
gemeente aanbestedingsplichtig is bij de overdracht van
eigendom. De derde stap gaat in op samenwerking en wanneer
de gemeente een partnership moet aanbesteden.
Drempels
Een gemeente die een eigen energiebedrijf opricht, hee geen
partners nodig, hooguit een enkele keer een adviseur. De
opdracht aan de adviseur moet Europees worden aanbesteed als
de omvang van die adviesopdracht een drempelwaarde van
200.000 exclusief BTW overschrijdt. Als de gemeente zelf de
windmolens laat bouwen (zonder tussenkomst van een
ontwikkelaar of een andere partij), dan is een Europese
aanbesteding pas noodzakelijk als de totale waarde van de
opdracht voor de bouw van de windmolens een drempelwaarde
van 5.000.000 exclusief BTW overschrijdt. Dat hangt bij een
enkele windmolen af van de grooe van de molen, maar bij
meer windmolens is de aanbestedingsplicht voor de bouw in
opdracht van een gemeente een gegeven. Deze drempelwaardes
worden iedere twee jaar aangepast.
Als de gemeente een opdracht wil verlenen die een omvang hee
boven deze drempelwaardes, dan moet Europees worden
aanbesteed. Hoewel veel gemeenten denken dat dit ingewikkeld
is en veel tijd kost, valt dat mee. Binnen de aanbestedingsregels
bestaan verschillende procedures en keuzemogelijkheden om
criteria vast te stellen en de tijdsduur kan beperkt worden tot
circa 2-3 maanden. Als de waarde van de opdracht beneden de
drempelwaarde ligt, dan hoe de gemeente de aanbestedingsre-
gels niet in acht te nemen. De gemeente dient zich wel te
houden aan het eigen aanbestedingsbeleid, dat er soms in
voorziet dat ook voor opdrachten beneden de drempelwaarde
een Europese aanbesteding gevolgd moet worden. In het
aanbestedingsbeleid kan ook zijn opgenomen dat een bepaalde
(niet-Europese) aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden,
zodat de concurrentie toch gewaarborgd is. De gemeenten
dienen daar dus hun eigen aanbestedingsbeleid op na te slaan.
Daarnaast kan voor opdrachten met een zogenaamd grensover-
schrijdend belang, of voor opdrachten waarbij de gemeente
verschillende mogelijke opdrachtnemers met elkaar wil
vergelijken, een verplichting bestaan om de algemene beginse-
len van het aanbestedingsrecht in acht te nemen. Dit betekent
dat de gemeente in sommige gevallen de voorgenomen opdracht
moet publiceren en bij de vergelijking van de partijen de
beginselen van gelijkheid en transparantie in acht moet nemen.
Dat betekent een advertentie plaatsen en de partijen gelijk
behandelen.
Kortom, aanbesteden moet bij een opdracht van de gemeente
aan een marktpartij als de waarde van die opdracht de toepasse-
lijke drempelwaarde overschrijdt. Aanbesteden mag in alle
andere gevallen, en is zeker aan te raden indien er mogelijk
interesse is van buitenlandse partijen om de opdracht uit te
voeren.
Verkoop van grond
De enkele verkoop van grond is niet aanbestedingsplichtig en
de gemeente mag zelf kiezen aan wie zij de grond van de
gemeente verkoopt. Dat wordt anders als eisen worden gesteld
aan de verkoop die verder gaan dan de eisen die de gemeente op
basis van haar publieke bevoegdheden mag stellen. Dit geldt niet
voor eisen die in weelijke regelingen staan zoals bijvoorbeeld
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Woningwet of
het Bouwbesluit. Deze voorwaarden zijn nietig op grond van
artikel 122 Woningwet, waardoor de naleving van die voorwaar-
den niet kan worden afgedwongen. Dat geldt bijvoorbeeld voor
verdergaande (duurzaamheids)eisen voor de bouw van windmo-
lens dan de eisen die in het Bouwbesluit zijn opgenomen.
Bij de enkele verkoop van grond mag de gemeente zelf bepalen
of en met wie zij zaken doet. Als echter sprake is van aanvullende
voorwaarden (die verder gaan dan haar publieke bevoegdheid)
bij de grondverkoop, waarbij de gemeente een economisch
belang hee, en het opleggen van een bouwplicht, dan hee
recente jurisprudentie aangetoond dat de verkoop van de
grond moet worden aanbesteed . Bij het stellen van voorwaarden
kan worden gedacht aan het soort windmolens, de wijze waarop
de molens gexploiteerd worden, etc.
Omdat het gangbare praktijk is dat een bouwplicht wordt
vervangen door een terugleververplichting van de grond, als die
niet binnen bijvoorbeeld een jaar wordt bebouwd, lijkt het
volgens de beperkte uitleg gemakkelijk om onder de aanbeste-
dingsregels uit te komen. Dat zou dan betekenen dat de
gemeente mag kiezen aan wie zij haar grond verkoopt (en
daarbij de aanvullende voorwaarden oplegt), zodat zij daarmee
bijvoorbeeld zeker kan stellen dat de grond niet in handen komt
van een commercile ontwikkelaar, maar in de handen van een
bewonerscollectief of een bedrijfsvereniging.
De vraag is echter of je dat eect ook niet kunt bereiken door het
organiseren van een aanbestedingsprocedure. Aanbesteden
hee als voordeel dat je publiciteit genereert omtrent het
initiatief, en voor en tijdens de procedure ruimte kunt inbouwen
voor interactie met belanghebbenden. Dat kan leiden tot meer
3 Richtlijn 2004/18/EG en het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten
9 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
draagvlak en een beter plan. Daarnaast wordt hierdoor het
juridisch risico over de al dan niet beperkte uitleg van de
jurisprudentie ondervangen.
Participeren in een entiteit
Het staat de gemeente vrij om te participeren in een entiteit . Dit
betekent dat de gemeente bijvoorbeeld aandelen mag houden in
een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (BV),
of als lid of certicaathouder mag deelnemen in een coperatie .
Dat hee op zich niets met het aanbestedingsrecht van doen. Dit
betekent dan ook dat je als gemeente alleen een aandeel koopt,
maar niet betrokken bent bij het opzeen en inrichten van de
entiteit. Als je daarbij wel betrokken bent, dan is sprake van een
samenwerking. Het aanbestedingsrecht komt om de hoek kijken
als de gemeente met een partij wil samenwerken en als een
uitvloeisel daarvan bijvoorbeeld een entiteit opricht. In wezen
kiest de gemeente dan een partij om mee samen te werken en
zullen binnen het kader van die samenwerking afspraken
worden gemaakt waardoor die partij in een gunstigere positie
dan andere partijen kan komen. Dergelijke samenwerking komt
vaak voor bij gebiedsontwikkeling waarbij sprake is van publiek
private samenwerking (PPS).
Van PPS is sprake bij de ontwikkeling van een project waaraan
een private partner deelneemt die risicos draagt een vaak ook
aan de nanciering van het project bijdraagt. De Europese
Commissie hee daarover een Interpretatieve Mededeling
geschreven waarin zij kort gezegd aangee dat de gemeente op
grond van de Europese verdragsbeginselen verplicht is om bij de
selectie van een samenwerkingspartner de aanbestedingsrechte-
lijke beginselen van gelijkheid en transparantie in acht te nemen.
In het bijzonder betekent dit dat de gemeente niet n-op-n
een samenwerkingspartner mag benaderen, maar dat zij kennis
moet geven van het project waarvoor zij een samenwerkingspart-
ner zoekt. Daarnaast dient de gemeente een procedure te
organiseren waarbij volgens vooraf bekendgemaakte criteria de
meest geschikte partner wordt geselecteerd. Tot slot moet de
gemeente dan ook nog voorzien in een procedure van rechtsbe-
scherming, zodat afgewezen partijen aan de rechter kunnen
vragen de doorlopen procedure te toetsen.
Dit betekent dat voorzichtigheid geboden is bij een PPS. Om
risicos te voorkomen verdient het aanbeveling de keuze van een
of meer samenwerkingspartners te organiseren door een vorm
van aanbesteden.
Conclusie
Als de gemeente zelf eigenaar is van de grond, dan biedt dat
mogelijkheden om verdergaande voorwaarden te stellen dan op
basis van het bestemmingsplan mogelijk is. Vaak zijn die
verdergaande voorwaarden noodzakelijk om de doelen bij
windenergieprojecten te bereiken. Het is immers vaak niet
genoeg dat er een windmolen wordt gebouwd. Burgers en
bedrijven moeten daarin kunnen participeren, of ten minste
moeten de baten bij de gemeenschap, of direct bij die burgers en
bedrijven terechtkomen.
Om een discussie over de plicht tot aanbesteden in een dergelijk
geval te voorkomen, kan de gemeente ervoor kiezen om een
aanbestedingsprocedure te organiseren. Hoe dat kan en welke
criteria daarbij kunnen worden gesteld, zullen wij hierna
toelichten.
Indien de gemeente geen of slechts gedeeltelijk eigenaar is van
de grond, dan kan de gemeente ervoor kiezen om te participeren
in een speciaal daarvoor op te richten entiteit zoals bijvoorbeeld
een energiecoperatie. Zolang die participatie allen betrekking
hee op de aankoop van aandelen of certicaten, is het
aanbestedingsrecht buiten beeld. Als de afspraken meer het
karakter hebben van een samenwerking, dan dient een proce-
dure te worden georganiseerd om te voorkomen dat een
bepaalde partij bevoordeeld wordt. Ook hier kan de gemeente
kiezen voor een aanbestedingsprocedure, maar het is ook
mogelijk om een procedure te organiseren die aan de algemene
beginselen van gelijkheid en transparantie voldoet.
4 Arrest Mller, Hof van Justitie EG 25 maart 2010 (C-451/08)
5 Let op dat hieraan wel randvoorwaarden kunnen worden gesteld op grond van bijvoorbeeld de wet FIDO
6 Wij laten buiten beschouwing welke ondernemingsvormen geschikt zijn voor duurzame initiatieven en verwijzen daarvoor naar
ons rapport over samenwerkingsvormen bij windenergie
10 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Aanbestedingsprocedures
Voordat het moment van aanbesteden is aangebroken, bestaat
vaak de behoee om goed duidelijk te krijgen wat nu precies van
de te selecteren partij(en) wordt verwacht. Het gaat er dan om
een goed beeld te krijgen van de expertise van de markt (wat
gaan we zelf doen en wat uitbesteden) en de mogelijke risicos,
inclusief een indruk wie die risicos het beste kan beheersen. Om
daarachter te komen bestaan er verschillende mogelijkheden.
Informatie in de voorfase
De eerste mogelijkheid is om een adviseur onderzoek te laten
doen naar de mogelijke opzet en samenwerking van het project,
de daarbij behorende risicos te benoemen en met de advies de
markt te benaderen. Op deze manier kan een goed inzicht
worden verkregen in de mogelijkheden, maar het onderzoek
moet worden betaald en eventueel aanbesteed, indien de
adviesopdracht meer kost dan 200.000 exclusief BTW.
Bovendien leidt dit er vaak toe dat de adviseur in het vervolgtra-
ject niet meer aan de aanbesteding van de daaruit volgende
opdracht mag deelnemen. Door het doen van het onderzoek
hee hij een kennisvoorsprong en daardoor is hij in een
ongelijke positie terecht gekomen. Dit is te voorkomen door
zeker te stellen dat alle informatie van het onderzoek openbaar
wordt gemaakt.
Daarnaast kan de gemeente ook informeel hier en daar
informeren hoe zij het beste met het voorgenomen project kan
omgaan. Ook in deze situatie is het oppassen dat niet een partij
in een bevoorrechte positie komt. Een marktconsultatie kan dit
voorkomen.
Een marktconsultatie is een proces waarbij door middel van
plenair overleg en overleg met genteresseerde partijen een
beeld tot stand komt van de mogelijke opzet van het project. Aan
de marktconsultatie gaat een openbare aankondiging vooraf, die
partijen uitnodigt om aan te geven of zij aan de marktconsultatie
willen deelnemen. Van de marktconsultatie komt een verslag
beschikbaar voor iedereen. Op deze manier wordt een gelijk
speelveld gewaarborgd. Het nadeel is dat partijen in een
marktconsultatie vaak niet genegen zijn om hun innovatieve
ideen en plein public vrij te geven. Iedereen kan daar dan
immers kennis van nemen en een eventuele concurrentievoor-
sprong verdwijnt daarmee als sneeuw voor de zon (cherry
picking).
Aanbestedingsprocedures
De meest traditionele aanbestedingsprocedure is de openbare
aanbestedingsprocedure. Aan deze procedure gaat een openbare
aankondiging vooraf. Genteresseerde partijen zijn in de
gelegenheid om een inschrijving te doen. Beoordeling van de
inschrijving gaat aan de hand van zowel selectiecriteria, als
gunningscriteria. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op
deze criteria.
Bij de niet-openbare procedure is de traditionele procedure in
twee fasen geknipt. In de selectiefase worden partijen (meestal
drie, maar soms ook vijf ) geselecteerd om mee te doen aan de
inschrijvingsfase. Deze selectie vindt plaats aan de hand van
selectiecriteria. De gunningscriteria dienen om in de inschrij-
vingsfase de inschrijvingen te beoordelen. Deze procedure wordt
vaak toegepast bij veel belangstelling (je voorkomt daarmee
inhoudelijke beoordeling van alle inschrijvingen), of als het
opstellen van de inschrijving veel inspanning van marktpartijen
vergt (bijvoorbeeld omdat ze plannen moeten uitwerken of
opstellen). Dat beperkt de kosten voor marktpartijen en de
beoordelingsinspanning van de gemeente.
Tensloe bestaat er de procedure van de concurrentiegerichte
dialoog. Deze procedure is toegestaan bij complexe projecten,
bijvoorbeeld als je nog niet precies weet wat de beste opstelling,
aantal en vermogens van de windmolens is. Voor deze procedure
worden door middel van een selectie in de regel drie tot vijf
partijen geselecteerd waarmee daarna plenaire en individuele
gesprekken plaatsvinden. Deze gesprekken hebben tot doel van
gedachten te wisselen over mogelijke oplossingen. Aan het eind
van de dialoogfase komt een beschrijving tot stand van de
optimale oplossing en worden de geselecteerde partijen
uitgenodigd om op basis van die oplossing een inschrijving te
doen. Hoewel de procedure veel waarde hee om de mogelijke
oplossingen in kaart te brengen, kost de procedure veel tijd en
inspanning van de gemeente en de marktpartijen.
De keuze van de juiste procedure is maatwerk, waarbij in ieder geval de
volgende factoren een rol spelen:
- omvang van de opdracLt,
- (transactie)kosten voor de gemeente en de marktparti|en,
- aantal potentiele marktparti|en,
- complexiteit van de opdracLt,
- type van de opdracLt en Let karakter van de markt.
Voor de volledigheid vermelden wij dat de aanbestedingsregels
nog enkele procedures kennen die mogen worden toegepast in
uitzonderingsgevallen. Bij windprojecten zal daarvan geen
sprake zijn, tenzij uit een selectie maar n partij overblij. Met
die partij mag de gemeente dan een onderhandelingsprocedure
volgen. Deze procedure is niet aan regels gebonden en het enige
dat is voorgeschreven is dat de partij op enig moment een
inschrijving mag doen.
Innovatieve aanbesteding van een partnership
Niet zelden zoekt de gemeente een partij die bereid is om op een
innovatieve manier mee te denken over de invulling, uitwerking
en realisatie van een windproject. Bij dit soort aanbestedingen
wordt de manier van inschakelen van marktpartijen en het
tijdstip waarop dat plaatsvindt vaak als problematisch ervaren.
Vanuit projecten wordt de behoee onderkend dat marktpartijen
11 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
zo vroeg mogelijk hun kennis en kunde inbrengen. Aan de
andere kant lijken marktpartijen daar steeds terughoudender
mee om te gaan. De achterliggende gedachte is vaak dat het
risico bestaat dat een goed idee onderdeel wordt van het project,
maar dat de marktpartij daarvan vaak niet de vruchten kan
plukken omdat de aanbestedingsplicht een gegeven is (cherry-
picking). Dit staat een open inbreng van kennis van marktpar-
tijen vaak in de weg.
Een ander belangrijk punt is de vrees van marktpartijen dat
vroegtijdige betrokkenheid in een project zou kunnen beteke-
nen dat zij een kennisvoorsprong krijgen op andere gegadigden
in de aanbestedingsfase van het project, waardoor zij mogelijk
zouden moeten worden uitgesloten van de nog te organiseren
aanbesteding. Dit staat haaks op de wens van de gemeente om
marktpartijen in de fase voorafgaand aan de aanbesteding bij het
ontwikkelen van de specicaties te betrekken teneinde hun
creativiteit, marktkennis en innovatievermogen te benuen
voor een optimale invulling van de uitvoeringswijze van het
windproject.
Om het nadeel te ondervangen dat een marktpartij een innova-
tief idee bedenkt, maar dat niet ten uitvoer mag brengen, is de
mogelijkheid ontwikkeld van een innovatieve aanbesteding van
een partnership. Omdat de gemeente en marktpartijen voorde-
len zullen zien in de vroegtijdige inbreng van de kennis van een
marktpartij (of een combinatie van marktpartijen), is het van
belang te zorgen dat deze marktpartij vanaf het begin kan
meedenken over de totstandkoming van het plan en het ontwerp
en daarbij haar kennis en ervaring inbrengen.
Indien deze markpartij zicht kan worden gegeven op de
mogelijkheid tot het ten uitvoer brengen van het windproject,
zal de marktpartij sneller genegen zijn constructief mee te
denken. Het gevaar van cherry picking kan daarmee worden
voorkomen. Dit is mogelijk door het plan tot stand te laten
komen in een Windenergieteam waarin de inbreng van alle
betrokken partijen is gewaarborgd. Deze werkwijze kent
overeenkomsten met het al jaren bestaande bouwteam-model.
In een bouwteam werken de opdrachtgever en zijn adviseurs
(aannemers en ontwerpers) samen aan de totstandbrenging van
een ontwerp waarbij iedere deelnemer aan het bouwteam zijn
kennis en kunde inbrengt. De aannemer die deel uitmaakt van
het bouwteam sluit met de opdrachtgever een bouwteamover-
eenkomst waarin onder meer is vastgelegd dat de aannemer als
eerste en enige in de gelegenheid zal worden gesteld een
aanbieding te doen voor het uiteindelijke ontwerp. Indien deze
aanbieding voldoet aan van te voren overeengekomen randvoor-
waarden (uitvoering binnen een vastgesteld budget), dan zal de
opdracht aan de aannemer worden gegund.
Voor het Windenergieteam zou dit betekenen dat zo snel
mogelijk een marktpartij wordt geselecteerd die in het
Windenergieteam zal deelnemen. De selectie van de marktpar-
tij dient dan plaats te vinden door middel van een aanbeste-
dingsprocedure (het is immers een vorm van PPS en deelname
als partner gee zicht op de opdracht voor de realisatie van de
windmolens). Indien deze aanbestedingsprocedure juist wordt
ingericht en wordt aangegeven dat een geselecteerde marktpartij
als eerste en enige in de gelegenheid zal worden gesteld het plan
uit te voeren, is in beginsel een aanbesteding van de uitvoering
niet meer noodzakelijk.
De voordelen van deze innovatieve aanbesteding zijn dat in een
zeer vroeg stadium de volledige betrokkenheid van een
marktpartij wordt verzekerd. De marktpartij hee belang bij een
snel en ecint verloop van het project en zal niet terughou-
dend zijn met het inbrengen van ideen en innovaties vanwege
het zicht op opdrachtverlening na de totstandkoming van het
ontwerp. Het areukrisico is beheersbaar te maken. Indien de
marktpartij uiteindelijk besluit geen aanbieding in te dienen
voor de uitvoering, is binnen het Windenergieteam een
ontwerp tot stand gekomen dat dan alsnog kan worden
aanbesteed. Indien de aanbieding van de marktpartij voor de
gemeente niet aanvaardbaar is, dan kan volgens vooraf vast te
leggen kaders (gexeerde vergoeding voor de gemaakte kosten)
worden afgesproken dat alsnog een aanbesteding wordt
georganiseerd.
De voordelen van de aanbesteding van de keuze van een partner zijn:
- 1i|dwinst door integratie van de ontwerplase en de
uitvoeringsfase;
- uegarandeerde LetrokkenLeid en inLreng van een
marktpartij;
- Len gesprekspartner in plaats van meerdere omdat een
marktpartij wordt geselecteerd;
- Len Leter ontwerp omdat alle LescLikLare kennis Li| de
totstandkoming van het ontwerp wordt benut.
Deze innovatieve aanbesteding vergt uiteraard een doordachte
omschrijving van de selectie- en gunningscriteria bij de selectie
van een partner. In het volgende hoofdstuk gaan wij hier nader
op in.
12 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Criteria
Binnen het aanbestedingsrecht bestaan twee soorten criteria die
kunnen worden gebruikt om de beste marktpartij te selecteren:
selectiecriteria en gunningscriteria. Daarnaast gelden vaak
uitsluitingsgronden en minimumeisen. Selectiecriteria hebben
betrekking op de hoedanigheid en de eigenschappen van de
marktpartij (zoals nancile draagkracht, ervaring, technische
bekwaamheid etc.). Gunningscriteria hebben betrekking op de
uitvoering van de opdracht (prijs, kwaliteit, planning, garanties
etc.). De uitsluitingsgronden en minimumeisen zijn eisen
waarin de marktpartij dient te voldoen om aan de procedure te
kunnen deelnemen (de drempel over).
Selectie- en gunningscriteria worden gebruikt om te bepalen welke
partij het beste de opdracht kan uitvoeren. De criteria dienen trans-
parant, objectief en proportioneel te zijn. Dit betekent dat de
criteria duidelijk geformuleerd moeten zijn en ruimschoots voor
het moment van het indienen van de aanbiedingen bekend moeten
zijn gemaakt, zodat de genteresseerde partijen weten op basis
waarvan zij beoordeeld worden. De eis van proportionaliteit hee
ten doel te voorkomen dat geen criteria worden gesteld die niets
van doen hebben met de uitvoering van de opdracht of waarbij te
zware eisen worden gesteld. Indien voor de bouw van een
windmolen met een opdrachtsom van 3,5 miljoen een gemid-
delde jaaromzet van 100 miljoen wordt gevraagd, dan zal dat al
snel disproportioneel zijn. Gemeenten zijn vrij om zelf de selectie-
en gunningscriteria te bepalen, maar bij bezwaren van marktpar-
tijen zullen de criteria door een rechter kunnen worden getoetst.
Het bepalen van de juiste selectie- en gunningscriteria is een
proces dat aandacht verdient, zeker bij windparken, waarbij vaak
ook het behalen van maatschappelijke doelen belangrijk is. Het
is de kunst om de juiste criteria te bedenken, zodat met
vertrouwen een partij of samenwerkingspartner kan worden
geselecteerd voor de uitvoering van de opdracht, de koop van de
grond of deelname in een samenwerkingsverband.
Hierna zullen wij enkele criteria de revue laten passeren en
daarbij aangeven wat belangrijke aandachtspunten zijn vanuit
juridisch perspectief.
Uitsluitingsgronden en minimumeisen
De verplichte uitsluitingsgronden zijn voorgeschreven in de
aanbestedingsregels en hebben bijvoorbeeld betrekking op het
feit dat een partij niet strafrechtelijk mag zijn veroordeeld voor
fraude of witwaspraktijken. De facultatieve uitsluitingsgronden
hebben betrekken op het feit of een partij zich schuldig hee
gemaakt aan een ernstige beroepsfout of in staat van faillisse-
ment verkeert. De gemeente kan bij deze laatste categorie kiezen
of zij de uitsluitingsgronden toepast. Voor windprojecten is het
belangrijk om een betrouwbare partner te hebben, dus in een
aanbesteding zullen waarschijnlijk ook alle facultatieve
uitsluitingsronden als eis worden gesteld.
De minimumeisen hebben betrekking op de nancile draag-
kracht, de technische bekwaamheid en de beroepsbevoegdheid.
De nancile draagkracht kan worden getoetst door het stellen van
eisen aan de omzet, nancile ratios of een verklaring van een
bank. Het doel is zeker te stellen dat een marktpartij voldoende
nancile draagkracht hee om de opdracht uit te kunnen voeren.
Een goede vuistregel in windprojecten is een minimale jaaromzet
van 50% van de opdrachtwaarde te stellen. De technische
bekwaamheid wordt in de regel getoetst door het opgeven van
referentieprojecten die zijn uitgevoerd, zodat je zeker weet dat de
marktpartij al eens eerder een soortgelijk project hee uitgevoerd.
Bij windprojecten probeer je kerncompetenties te benoemen,
bijvoorbeeld het feit dat al eens eerder een windmolen is gebouwd
of dat ervaring is opgedaan met samenwerking met burgers. Je
vraagt daarna opgave van een referentieproject waaruit die
ervaring blijkt. Het stellen van eisen aan de beroepsbevoegdheid
komt bij windprojecten niet vaak voor, behalve indien sprake is
van bijvoorbeeld een noodzaak tot sanering van de locatie waar de
windmolen zal worden gebouwd. In dat geval wordt vaak een
certicaat gevraagd waaruit blijkt dat de marktpartij in staat en
bevoegd is om die sanering uit te voeren.
Selectiecriteria
De selectiecriteria zijn inhoudelijk vergelijkbaar met de hiervoor
genoemde geschiktheidseisen. De geschiktheidseisen worden
echter binair gebruikt (je voldoet er wel of niet aan), terwijl de
selectiecriteria een verjnder onderscheid maken (de ene partij
voldoet er beter aan dan de andere partij). Bij windprojecten
wordt bijvoorbeeld gevraagd om de opgave van zoveel mogelijk
referentieprojecten. Diegene met de meeste projecten krijgt dan
de meeste punten.
Een veel voorkomende vraag bij windprojecten is of je in het
kader van de selectiecriteria ook kunt benoemen dat je een
voorkeur hebt voor partijen die lokaal actief zijn.
Het uitgangspunt van de (Europese) aanbestedingsregels is dat je
geen ongeoorloofd onderscheid mag maken naar nationaliteit en
ook geen regionale partijen mag bevoordelen zonder dat daar een
goede reden voor is (het beginsel van non-discriminatie). Bij het
stellen van criteria waardoor lokale partijen worden bevoordeeld,
zal een rechter dus (achteraf ) kritisch kijken naar de argumenten
die aan deze keuze ten grondslag liggen. Uit Europese jurispru-
dentie blijkt dat dit criterium strak wordt toegepast. In dit kader
hee het Hof van Justitie EG in een zaak waarbij bedrijven uit
bepaalde streken bij overheidsaanbestedingen werden bevoor-
deeld, omdat was geregeld dat minimaal 30 procent van een
opdracht moest worden gegund aan bedrijven uit een bepaalde
streek, bepaald dat een dergelijke regeling niet geoorloofd is.
Dit betekent dat je de eis niet op deze manier kunt stellen. Vaak
wordt het stellen van een dergelijke eis ingegeven door het feit
13 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
dat je het milieu minder wilt belasten (lokale partijen hoeven
minder heen en weer te rijden dan andere partijen) of doordat je
van mening bent dat dit aan het draagvlak ten goede komt. Uit de
jurisprudentie blijkt dat het selecteren van een partij op basis van
een minimaal aantal kilometers best is toegestaan, als maar
duidelijk is dat je daarmee een milieudoel dient. Bij de aanname
dat de selectie van een lokale partij beter bijdraagt aan draagvlak,
ligt het lastiger omdat niet kan worden aangetoond dat het n
een direct gevolg is van het ander (causaliteitsvraag). Het ligt
daarom voor de hand om bijvoorbeeld in een plan van aanpak te
vragen hoe de partij zal zorgdragen voor draagvlak. Dit plan van
aanpak kan dan op alle aspecten (waaronder de eventuele invloed
van lokale betrokkenheid) worden beoordeeld. Indirect bereik je
dan het gewenste doel.
Een plan van aanpak kan zowel als selectie- als gunningscrite-
rium worden gezien omdat het zowel iets zegt over de kwalitei-
ten van de marktpartij als de wijze waarop de opdracht zal
worden uitgevoerd.
Gunningscriteria
Het meest bekende gunningscriterium is prijs. In traditionele
aanbesteding voor de bouw van een windmolen is prijs dan ook
vaak het enige criterium: de gemeente hee zelf een ontwerp
gemaakt, een bestek opgesteld en zoekt nu een partij die de
windmolen tegen de laagste prijs kan bouwen.
Vooral de laatste jaren is onderkend dat prijs niet alleszeggend is.
Bij de uitvoering van een (complex) windproject, en zeker bij het
selecteren van een partner voor samenwerking, is kwaliteit van
groot belang. In het aanbestedingsrecht heet de combinatie van
gunnen op prijs en kwalitatieve criteria gunnen op basis van de
economisch meest voordelige inschrijving (EMVI).
Kwaliteit is hierbij een breed begrip en is eigenlijk een verzamel-
term voor alle niet-prijstechnische eisen die je als gemeente wilt
stellen.
Bij windprojecten komen we vaak de volgende EMVI-criteria tegen:
- 1i|d voor oplevering (dus Linnen een |aar opgeleverd),
- CpLrengst in Vw (minimale opLrengst die gerealiseerd moet
worden);
- Verkooppri|s van stroom (waardoor de pri|s van tevoren wordt
bepaald);
- Vogeli|kLeden voor lokale participatie (eis dat uitgie van
aandelen/certicaten/lidmaatschapsrechten moet
plaatsvinden);
- Exploitatiefee/rendementsgarantie (een vaste afspraak omtrent
de te berekenen kosten, of een meer risicodragende afspraak
dat een bepaald rendement moet worden gerealiseerd);
- Cvernemen van risico's.
Bepalen van criteria, een voorbeeld
Bij het bepalen van de juiste criteria dien je als gemeente
andersom te redeneren. Je begint bij het windproject zoals je
dat voor ogen hebt en welke doelen je daarmee wilt bereiken.
De gemeente X hee bijvoorbeeld een stuk grond midden in een
woonwijk en wil daar een windmolen doen realiseren waarin
burgers kunnen participeren. De gemeente X hee zelf niet de
kennis en nancile middelen in huis om de windmolen te
ontwikkelen en te exploiteren en uit onderzoek is gebleken dat
de burgers samen onvoldoende geld bijeen kunnen brengen om
de windmolen te bekostigen. De gemeente wil controle houden
op de grond en wil die voor 10 jaar in erfpacht uitgeven. De
hoogte van de canon is niet echt van belang. De gemeente zoekt
dus een partner die de windmolen ontwikkelt en gedurende 10
jaar exploiteert en daarbij de burgers betrekt en de mogelijkheid
biedt om zelf in hun energiebehoee te voorzien.
De gemeente twijfelt of ze alleen de grond in erfpacht uitgee
(met voorwaarden waarin wordt voorzien in de participatie
eisen) of dat ze een gezamenlijke energiecoperatie opzet. De
gemeente was nog niet op de hoogte van de innovatieve
aanbesteding van een partnerschap en hee er na een marktcon-
sultatie voor gekozen om alleen de grond in erfpacht uit te geven
met de daarbij behorende voorwaarden.
De geschiktheidseisen die de gemeente stelt zijn dat een partij
ervaring hee met de bouw van een windmolen in een stedelijke
omgeving. De partij dient te hebben aangetoond dat ze dat
minimaal drie keer in de afgelopen drie jaar hee gedaan. Om te
voorkomen dat de partij failliet gaat en de bijdragen van de
burgers verloren gaan, moet de partij nancieel solide zijn en de
gemeente stelt dus eisen op het gebied van omzet en nancile
kentallen.
De hoogte van de erfpachtcanon is van belang. Vanwege de
regels op het gebied van staatssteun (zie het volgende hoofdstuk)
moet de gemeente een minimale marktconforme canon
ontvangen die is bepaald op een bedrag van X. Omdat de
gemeente kwaliteit belangrijker vindt dan meer canon, is de
hoogte van de canon geen gunningscriterium, maar moet de
marktpartij gewoon de vastgestelde canon gaan voldoen.
De gemeente vraagt een plan van aanpak van de marktpartij dat
erin moet voorzien hoe de burgers worden benaderd en welke
rol de gemeente daarin speelt. Dat plan van aanpak zal op
verschillende aspecten worden beoordeeld waaronder het
creren van draagvlak, hoe de planologische procedures worden
doorlopen, communicatie met burgers en gemeente, verwachte
bijdrage van de gemeente etc. Het plan van aanpak wordt
beoordeeld door een onaankelijke beoordelingscommissie
van de gemeente.
Daarnaast dient de marktpartij een nancile business case op te
stellen waarin in ieder geval de verwachte opbrengsten (omzet
minus kosten) wordt ingeschat en waaruit moet blijken hoe de
burgers kunnen participeren. Daarnaast dient de marktpartij een
garantie af te geven over de terugverdientijd van de door de
14 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
burgers gedane investering. Deze business case wordt beoor-
deeld door een beoordelingscommissie bestaande uit personen
van de gemeente en betrokken burgers.
Aldus komt de gemeente tot twee gunningscriteria: score op het
plan van aanpak en score op de business case. Deze criteria
worden onderling gewogen waarbij de business case belangrijker
wordt geacht dan de score op het plan van aanpak. De wegings-
factoren zijn dat de score op het plan van aanpak voor 40%
meetelt en de score op de business case voor 60%.
Criteria voor de vier ideaaltypen van molens
Hoewel het bepalen van selectie- en gunningscriteria maatwerk
is, zullen wij hierna voor ieder van de in hoofdstuk 3 genoemde
ideaaltypen van molens een voorzet geven voor mogelijk te
hanteren criteria.
1. Windmolens voor de markt
Bij windmolens voor de markt wordt de grond verkocht aan een
marktpartij en worden eisen gesteld voor zover dat op grond van
de publiekrechtelijke bevoegdheden (bestemmingsplan)
mogelijk is. In dit geval bestaat er geen aanbestedingsplicht.
Voor de verkoop van grond kan een biedprocedure worden
gevolgd (wie biedt de hoogste prijs) of kan de verkoop recht-
streeks aan een partij marktpartij plaatsvinden mits de staats-
steunrechtelijke aspecten (zie het volgende hoofdstuk) in acht
worden genomen.
Als echter meer eisen worden gesteld dan mogelijk is op basis
van het publiekrechtelijke kader, dan moet in beginsel een
partner worden geselecteerd op basis van een aanbesteding,
zoals dat ook het geval is bij het tweede ideaaltype.
2. Windmolens als zonnepanelen
Bij het tweede ideaaltype windmolens als zonnepanelen wordt
een samenwerkingspartner (marktpartij of (bewoners)collectief )
geselecteerd, waarbij de gemeente eisen wil stellen aan de
manier waarop het project wordt gerealiseerd en hoe de baten
worden aangewend.
In deze situatie is de aanbesteding van een partnership een zeer
geschikte aanbestedingsvorm om ruimte te geven aan actief
meedenken als de contouren van de samenwerking nog niet zo
duidelijk zijn. Als dat wel het geval is, ligt een meer traditionele
aanbesteding via een openbare of niet-openbare procedure voor
de hand.
Goed te gebruiken selectiecriteria zijn het beoordelen van
referenties en de doelstellingen en werkwijze van de samenwer-
kingspartner. Door middel van een plan van aanpak met
bijbehorende business case kan worden beoordeeld wie het
beste plan hee in lijn met de ambities en doelen van de
gemeente (gunningscriteria). Een beschrijving van het aantal te
realiseren MW kan daarnaast van belang zijn.
3. Molen voor en door burgers
Ook in deze situatie is de aanbesteding van een partnerschap een
geschikte aanbestedingsvorm.
De selectiecriteria zullen in de regel beperkter zijn, omdat je op
deze manier vaak zaken doet met partijen of een bewonerscol-
lectief dat nog niet zoveel ervaring hee. Door het selecteren op
doelstellingen, kun je vaak wel zeker stellen dat de entiteit in
dezelfde richting denkt als de gemeente en bijvoorbeeld niet
uitsluitend nancieel gewin nastree.
Voor de gunningscriteria zijn wederom de beoordeling van een
plan van aanpak en business case in de praktijk zeer geschikt.
Daarnaast kun je ook als gunningscriterium hanteren of veel of
juist weinig ondersteuning van de gemeente (zowel nancieel
als niet-nancieel) is vereist. Een initiatief dat verwacht dat
minder bijdrage van de gemeente nodig hee, scoort dan beter.
Uiteraard dient dat dan wel te worden afgezet tegen de te
verwachten baten in termen van MW of bijvoorbeeld rendement
op genvesteerd vermogen voor de burgers.
4. De gemeentelijke molen
Voor de realisatie van de gemeentelijke molen is een aanbeste-
dingsprocedure noodzakelijk indien de bouwsom groter is dan 5
miljoen. Een openbare of niet-openbare aanbestedingsproce-
dure is dan het meest geschikt.
Als selectiecriteria zul je eisen stellen aan nancile draagkracht,
technische bekwaamheid en ervaring in eerdere projecten. Je
wilt immers geen enkel risico lopen dat de te selecteren partij
het niet voor elkaar krijgt. Omdat je als gemeente zelf de
opbrengsten bestemt, zal het er vaak om gaan om de molen op
de meest ecinte manier neer te zeen. De prijs in relatie tot
de kwaliteit zijn dan ook de juiste gunningscriteria.
15 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Staatssteun
Indien de gemeente bijdraagt aan een windproject, dan kan
sprake zijn van staatssteun, als voldaan is aan de volgende
cumulatieve eisen:
- er is sprake van een voordeel voor een ol meer ondernemin-
gen dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden
hebben genoten;
- Let voordeel wordt met staatsmiddelen Lekostigd ol is toe te
rekenen aan een maatregel van de staat;
- Let voordeel vervalst de mededinging ol dreigt deze te
vervalsen;
- er is sprake van Lenvloeding van Let interstateli|k
handelsverkeer.
Het voornemen tot het verlenen van staatssteun dient in
beginsel voorafgaand bij de Commissie te worden aangemeld
(aanmeldingsverplichting). De steun mag pas worden uitgekeerd
indien de Commissie de steun hee goedgekeurd
(standstillverplichting).
Aangezien de hiervoor genoemde staatssteunvoorwaarden
cumulatieve voorwaarden zijn, is geen sprake van staatssteun
indien niet aan een of meer van de voorwaarden wordt voldaan.
Het hangt af van de omvang van het subsidiebedrag, de
herkomst van dit bedrag en de omvang van de bij het windpro-
ject betrokken partijen, of aan die voorwaarden is voldaan.
Ten aanzien van het bedrag in relatie tot het begrip staatssteun
geldt dat, indien het windproject moet worden aangemerkt als
een gewone economische activiteit, een bijdrage van maximaal
200.000,- in een aaneengesloten periode van drie belastingja-
ren, niet kwaliceert als staatssteun (de-minimisdrempel).
Dit betekent dat de gemeente in geval van een bijdrage aan een
windproject rekening dient te houden met het feit dat haar
bijdrage dit bedrag niet overschrijdt, althans dat niet aan de
overige drie hiervoor genoemde criteria is voldaan. Of dat het
geval is, hangt af van de specieke omstandigheden van het
geval en deze vraag kan hier niet in algemene termen beant-
woord worden.
De staatsteun kan ook in de vorm van een korting op bijvoor-
beeld de grondprijs of de erfpachtcanon of een goedkope lening
worden verstrekt. Om uit te sluiten dat sprake is van staatssteun
dient bij de verkoop van grond te worden zeker gesteld dat die
getaxeerd is of dat de prijsvorming tot stand is gekomen in een
openbare biedprocedure. Voor wat betre de lening geldt dat
deze lening niet als staatssteun kwaliceert indien daarvoor een
marktconforme (rente)vergoeding wordt betaald. De lening
wordt dan geacht te voldoen aan het market economy investor
principle (MEIP), hetgeen inhoudt dat de overheden worden
geacht te hebben gehandeld zoals een marktinvesteerder in
soortgelijke omstandigheden zou hebben gehandeld. De door
de gemeente te betalen (rente)vergoeding voor de lening dient
in ieder geval zodanig te worden vastgesteld dat de eventuele
bevoordeling, als gevolg van een (enigszins) lagere vergoeding
dan de marktconforme (rente)vergoeding, de relevante
de-minimisdrempel niet overschrijdt.
16 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Conclusie
Elke gemeente kan voor zichzelf bepalen welk ideaaltype
windmolen de voorkeur hee: de molen voor de markt, de
molen als zonnepaneel, de molen voor en door burgers en de
gemeentelijke molen. Is mogelijk om aan het eind van dit
onderzoek te bepalen hoe de aanbesteding van deze verschil-
lende ideaaltypen molens het best kan plaatsvinden? In
paragraaf 2 hebben wij het veld geschetst waarbinnen de
realisatie van windmolens zich tegenwoordig afspeelt. Om hier
zo goed mogelijk op te kunnen inspelen, biedt dit boekje een
methode aan om windenergie te kunnen aanbesteden volgens
de voorkeuren van de gemeente. Die voorkeuren kan de
gemeente uitspreken door te kiezen voor een van de vier
ideaaltypen. Daaruit volgt hieronder voor welke soort aanbeste-
ding hij dan het beste kan kiezen en welke gunnings- en
selectiecriteria daarbij horen.
Soort molen Soort aanbesteding Gunnings- en selectiecriteria
Molen voor de markt Geen (alleen verkoop grond), tenzij verdergaande eisen worden gesteld Niet van toepassing
Molen als zonnepaneel Aanbesteden van een partnership (hoe niet Europees) Selectiecriteria:
- referenties
- doelstellingen
Gunningscriteria:
- plan van aanpak
- business case
- aantal MW
Molen voor en door
burgers
Aanbesteden van een partnership (hoe niet Europees) Selectiecriteria:
- doelstellingen
Gunningscriteria:
- plan van aanpak
- business case
- aantal MW
- rendement op vermogen
- bijdrage gemeente
Gemeentelijke molen Europees indien bouwsom > EUR 5 miljoen Selectiecriteria:
- doelstellingen
Gunningscriteria:
- plan van aanpak
- business case
- aantal MW
- rendement op vermogen
- bijdrage gemeente
17 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens april 2013
Deze brochure is een uitgave van:
Agentschap NL
NL Energie & Klimaat
Croeselaan 15
postbus 8242
3503RE Utrecht
www.windenergie.nl

April 2013