Estudio introductorio

sDOMINANTE EN los estudios de poltica pblica considerar que la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las dems y es afectada por lo que sucede en las otras. La nocin de policy process es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms que al cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin descriptiva deuna secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. En la prctica las "etapas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras, conden" sarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o recomienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar la subsiguiente a menos que se haya completado la precedente. En suma, la separacin analtica no debe ser confundida con una separacin real, una secuencia temporal. Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un "modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una "se~ __ ~~c',,~,

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cuencia de siete fases" o "siete resultados" (; 27, 28): inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin, evaluacin. Sus epgonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983), reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin (vase tabla 1). Mayy Wildavsky (1977), para insistir en el hecho del permanente aprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefieren hablar del "ciclo de la poltica" cuyos momentos son: fijacin de la agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y . terminacin. Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de anlisis", til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, que tendra nueve etapas: decidir sobre qu decidir (bsqueda de la cuestin o establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir (o filtracin de la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico, determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones, implementacin monitoreo y control de la poltica, evaluacin y revisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica. Anderson (1984) divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de la agenda, formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin. No obstante los diversos cortes analticos y las diferencias terminolgicas, todos los estudiosos del desarrollo de la poltica. coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de una determinada situacin problemtica para cuya modificacin en el sentido deseado se elige y efecta un determinado curso de accin que produce ciertos resultados ms o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de accin elegido.1
1 Existen crticas y propuestas alternativas al.estudio de la poltica como proceso. Una es la de Dunn (1981) que entiende la poltica como sisterna, cuya configuracin resulta del tipo y dinmica de interrelacin entre tres componentes bsicos: las polticas pblicas (la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos), los interesados en las polticas por las consecuencias y oportunidades que comporta (organizaciones sociales y polticas, lderes de opinin.,.) y el ,entorno o contexto de las

Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visin de la poltica como proceso ha ocasionado. que las "etapas hayan recibido en ciertos momentos un exagerado nf~sis y se hayan vuelto palabras mgicas", si bien "han sido elementos clave para el desarrollo del campo". Enefecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernos reformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a la: Pobreza", lapolicy initiation, la fase de definicin de los problemas sociales y la de formulacin de los programas, fue el principal objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y revertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obligaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y a descubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpidamente a.disear programas de accin que trataran de removerlos o atenuarlos. En ese momento, el clculo de las consecuencias directas e indirectas de las accionesgube.rnamentales, allnque.no ausente, fue optimista. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los programas fue empero un descubrimiento doloroso y aleccionador en el momento que las evaluaciones dejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, ineficiencias. En ese momento la policy evaluation, ms que el diseo y la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que
polticas. Los "sistemas de polticas" (policy system)' son, por un lado, realidacles dadas, Objetivas, con caractersticas, lmites y dinmica propia; por otro lado, son productos de decisiones de los sujetos, reelaborbles en sus componentes. Las diferentes "etapas" son slo manifestaciones diversas de la interaccin entre los diversos elementos activos del sistema (Dunn, 1981: cap. 3). Por su parle, Lindblom (1980) advierte crticamente que las diversas etapas del llamado proceso de la poltica manifiestan y plantean reiteradamente las mismas cuestiones y que stas (conflicto, cooperacin o ajuste, amilisis racional o transaccin poltica, burocracia o plralismo) son el objeto propio y principal de estudio. Ms an, la. idea de poliq process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de que la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado, racional, a la manera de un escrito, con su pr610go, desarrollo y final, 16gicamente articulados"; la poltica es, en cambio, un proceso desaliado, desordenado (untidy process'), en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y Claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin y la imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano en las palabras per muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process, en el sentido politizacto de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas polticas se arr> glan y, al hacerla, confeccionan de he,cho la poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).

slo los resultados de la evaluacin podan orientar a la poltica social y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accin que diseaban los economistas, administradores, ingenieros de sistemas, basridose en las informaciones y explicaciones debatibles de los socilogos, psiclogos y trabajadores sociales .. La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy con argumentos y pruebas irrefutables que el fracaso se deba en mucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sustentado el diseo de las polticas sociales, aunque tambin su puesta en prctica, la manera como se haba ideado que la poltica se llevara a cabo, o la manera como de hecho se haba llevado a cabo, era responsable dire.cto. Surgi entonCeS explosiva en la segunda mitad de los aos setenta la literatura de la policy implementation que rescat las cuestiones organizacionales y administrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba al anlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobres xitos de la activa presencia gubernamental en el campo de los problemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de evaluacin y de implementacin mostraban, llevaron a preguntarse sobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, la policy termination, y proceder a clausurar los varios organismos gubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. Ms radicalmente se plante la interrogante si poda realmente ser eficiente y cmo el gobierno en la atencin de los muchos problemas que haba. asumido corno asuntos pblicos suyos. El redimensionamiento del estado} la reivindicacin delpolity management fueron en los aos ochenta las dos caras de una misma respuesta. La atencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el estado podra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus funciones basicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resultado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticas de intervencin estatal, acaso innecesaria. Despus de aos ,degobiernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de proble-

mas , dedicados al anlisis.y al diseno de grandes polticas, se fue asentando la idea de que era mucho ms relevante una direccin y gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, desvos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se encargan de las funciones bsicas del gobierno frente a los ciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin pblica, el inters por elpolicy designo La consideracin de la poltica como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado tambin que las diferentes ciencias participantes hayan terminado por concentrar su investigacin en especficos tramos del recorrido de la poltica y por menospreciar la importancia terica o prctica de los dems momentos. El dispositivo analtico del proceso segment el proceso y ocasion tratamientos aislados yunidimensionalesde decisiones singulares sueltas, contra su intencin original de entender la poltica como un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y complementarias. Es as que los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda del gobierno, los administradores pblicos la implementaciny los economistas se han dedicado enteramente a la construccin y seleccin de las opciones de poltica. Asimismo han pretendido que los otros momentos del curso de la poltica se subordinen al que privilegia su perspectiva terica y entrenamiento disciplinario. Esta predileccin por una fase o momento particular se explica en mucho por el objeto e instrumental terico de cada una de las disciplinas: difcilmente un politlogo se interesa por y es capaz de construir un buen anlisis costo-beneficio de las opciones polticas a escoger; igualmente un economista suele ser indiferente a las consideraciones organizacionales y polticas de una poltica y es incapaz de un anlisis fino de estructurasde podero de diseo organizacibnal. Esta especializacin no ha sido necesariamente negativa; muchos y valiosos estudios unidisciplinarios nos han ayudado a alcanzar un mejor conocimiento de las restricciones que pesan en la andadura de una poltica y de
.....

TABLA l.

FASES Y CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE LA POLTICA

Fase Fase
Iniciacin

Caracterfsticas/Uso
Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en prctica de lasdecisiones. Modificacin de la decisin conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos. Traduccin de la decisin en trminos operativos. Establecimiento de los objetivos y estndares del programa, incluyendo el calendario de operaciones. Comparacin entre los niveles esperados de rendimiento Ylos ocurridos, conforme a los criterios establecidos. Fijacin de responsabilidades para los incumplimientos notorios. Determinacin de los costos, consecuencia y beneficios por clausura o reduccin de actividades. Mejorlmiento, si an necesario y requerido. Especificacin de los Iiuevos problemas en ocasin de la terminacin.

, CaraerfsticaslUso
Planteamiento creativo del problema. Definicin de los objetivos. Diseo innovador de opciones. Explicacin preliminar y aproximativa de los conceptos, aspiraciones y posibilidades.

Implementacin

Investigacin cabal de conceptos. Examen cientfico de los impactos correspondientes 2 cada opcin de intervencin o al no hacer nada. Examen normativo de las consecuencias probables. \ Bosquejo del programa. Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento. Debate de las opciones posibles. Compromisos, negociaciones y ajustes. Reduccin de la incertidumbre de las opciones. Integracin de los elementos ideolgicos y no racionales en la decisin. Decisin entre las opciQnes. Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.

las razones de su orientacin y dinmica. Pero, como es obvio, perder de vista los otros componentes integradores del proceso de una poltica no ayuda a su buena traza, decisin y operacin .. En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos ~e.l~ poltica, la formacin de la agenda gubernamental yla defIrncln de"los problemas pblicos, conoceremos sus principales aspectos y cuestiones, as como las principales ideas y propuestas que algunos notables estudiosos han formulado. .

.~~1!J.11erables problemas, provenientes de muchos puntos del estado, con situaciones y causas heterogneas, que afectan a un mayor o menor nmero de personas, fluyen CQtidjanamente hacia el g2lJi~~~~ busca de atencin y solucin. Algunos problemas son de inters general, como los relativos a la seguridad de personas y patrimonios; otros problemas son de inters particular, como l~s relativos alas .necesidades materiales de algunos grupos social-

TABLA 2.

UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLTICAS

Formacin de la agenda

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produce.

Agenda de Gobierno

conduce a

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Las proposiciones de la poltica (fines, metas y medios de efectuacin)

I prodllce I

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Implementacil1 delapoltica

conduce a

I
1

I produce.

Acciones de la poltica

conduce a

L Efectos de la poltica 2. Ev,iluacin de los efectos 3. Decisiones sobre el futuro de la poltica (programas)

Fuente' Patterso ,. n, D'd av) son y Ri p 1 ey, A M ore Pcrfect l!nioll. IntroductlOll foAnlencan (ioJlemment 3a ed D orsey P ress, (h.cago 1985. p 465 '

mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por organiza:cionespoderosas y argumentos culturalmente significativos; otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alternativos a los comnmente usados. Frente a algunos problemas hay rpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros casos las opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del permetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigen s6lo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales; otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero ro cejan de reclamar la intervencin estatal. Algunos son problemas relativamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otros sonproblema<;complejos, de escala, interdependientes, qUe no son tratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programables; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. En suma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman la forma de problemas y soluciones, demandas y ofertas', conflictos y arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido en su origen y funcin como el encargado de resolver los problemas , que las relaciones entr<;los privados ocasionan o que son,incapaces de resolver. Por ello mismo, el mbito del inters y responsabilidad de los privados y el mbito del inters y responsabilidad del estado -lo que es de la propia libertad y utilidad y lo que es del Csar- estn en exploracin y ajuste permanente, extendindose o angostndose. No todos los problemas, sin embargo, logran llamada aten.-...... ~-------~in gubernamental y despertar su iniciativa. No todos logran con la misma facilidad y certeza formar parte del temario de los asuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios del gobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan de inters vital y que para muchos observadores pueden ser califi~ cadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pasos en busca de la atencin dela sociedad y del gobierno, o bien son desfiguradas y desadivadas durante su trayecto en busca de

atencin. Cuando logran acaso colarse en 1<1 agenda de gobierno, no alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas y reciben apenas un trato de rutina o emergencia. Ante algunas cuestioneslos gobiernos SOninmediatamente sensibles y se muestran preocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas cuestiones ni siquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y son remitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos, sin inters para el estado ya resolver cada uno por su propia cuenta. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturaleza pblica y ser de inters para el conjunto no se vuelven sin ms prioridades de la accin gubernamental. No todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental, "agenda" de gobierno. ' . Qu ocurre entonces en el proceso de formacin de la agenda de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esa manera? A qu se debe que algunos asuntos pblicos y otros pornada pblicos asciendan sin obstculos a asuntos de gobierno y que, en contraste, otros con caractersticas de publicidad ms claray contundente sean descalificados, inhibidos, rechazados, o bien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? Qu es lo que realmente hace que una cuestin social circunscrita se vuelva cuestin pblica y asuntos de la agenda de gobierno? Qu es lo que determina la calidad de pblico de los muchos problemas y asuntos que a diario se presentan en una colectividad? Cul lgica y dinmica explica la atencin y el desinters, la seleccin y eliminacin de los asuntos? Cules factores facilitan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertos temas y, por ende, controlan el trnsito de las demandas sociales? Son normas, organizaciones, personajes, imgenes, ideas, sucesos, los que abren y cierran el acceso al mundo de lo pblico y de lo gubernamental? Cmo filtran los asuntos y con cules procedimientos? Es slo .asunto de cultura poIticao es de la

poltica misma con sus juegos, conflictos y transacciones? Desde una perspectiva normativa, nO son lesionadas gravemente las libertades polticas si hay discriminacin entre ciudadanos en et trato de sus asuntos y demandas; si no hay igualdad de acceso a la vida pblica, si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudadanos ni siquiera son escuchadas? Ms an, cul es el impacto que en la .legalidad y eficiencia de la gestin pblica tiene el dejar sistemticamente sin audiencia, atencin y accin demandadas y reclamos de grupos? No existen otros procedimientos y canales ms fluidos y paritarios, menos costosos, de comunicacin e interlocucin entre sociedad y gobierno, que pueden presentar con mayor oportunidad y confiabilidadasuntos realmente merecedores de la intervencin gubernamental? Son los procesos plurales y competitivos de la democracia ms eficientes que los corporativos y autoritarios en transportar las demandas, o sus canales terminan por ser capturados por los asuntos privativos de sus clientelas polticas y electorales? Se vuelve la democracia "ingobernable" por llevar alegremente al gobierno toda suerte de asuntos, sin ordenarlos y depurarlos, saturando las capacidades de accin del gobierno? Son los nicos y son suficientes los ductos de los partidos polticos para canalizar los asuntos de inters de las comunidades polticas, o se requiere la actividad de otras formas de organizacin? Cul es el papel e impacto de los medios electrnicos en la configuracin de los .asuntos pblicos y en la formacin de la agenda? Facilitan o dificultan, aclaran o distorsionan, ordenan o confunden, radicalizan o institucona'lizan? Cul el papel de la prensa escrita en la promocin de los asuntos pblicos: ~e circunscribe a la lite lectora, acostumbrada al razonamiento y resuelta a estar informada polticamente? Es o debe ser inactivo el gobierno mismo, dejando que el juego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanten y hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debe intervenir activamente en la depuracin, clasificacin, anticipa-

cin de los asuntos? Si interviene, son sus razones sustentables, sus procedimientos son legales e imparciales? La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le da forma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y ad'" ministrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Polticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pblica en un sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y los poderes del estado existe o no, es ancho o angosto, de acceso libre o controlado, estructurado o espontneo, un mbito que es producto de la mayor o menor energa de las libertades polticas. Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cumple la funcin de mediar entre estado y sociedad, entre poltica y economa, entr~ la constitucin poltica y la constitucin real de una sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades particulares. En efecto, a travs de la palabra, el dilogo, la argumentacin racional, la oferta de informacin, lainvocacin de las leyes, la retrica, el diseo de programas, en medio de la polmica y los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recprocos, mediante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizaciones buscan transformar sus intereses y necesidades particulares en asuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto del estado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin de conflictos, civilizado y civilizatorio, poltico, es la razn de ser y la funcin social propia del mbito pblico, que por definicin y dinmica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudadanos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discriminacin, privilegios, fueros y monopolios. En el mbito pblico ocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesidades, que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal, se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseer la naturaleza de cuestin pblica y ser de significacin para el orden, la soberana y la prosperidad del estado. En l los intereses particulares buscan argumentarse como .generales y, si pasan la

prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignaciones de recursos pblicos. La vitalidad del mbito pblico dificulta transfiguraciones insustentables de lo particular en general. Y descalifica todo atajo que en la oscuridad, espaldas de los ciudadanos, con arreglos sin representatividad y sin buenas razones, conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en republicanos. La flojedad y desfalle~imientode la libre.vida pblica, su ocupacin y control por parte de los poderes (gobiernos, partidos nicos o hegemnicos, clases, lites, etnias, grupos de inters, corporaciones ...), sin espacio para las libertades pblicas de voz, razonamiento, expresin y eleccin, permite obviamente que cualquier inters privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda de los influyentes usufructe la hacienda pblica y cualquier programa de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional. La formacin de la agenda de gobierno, as como de hecho suceJe~-evidericrila salu(fo-eiilermed~dcl~I.(u:i~pil"blica. De]" ver quienes-sonTosc--ci~e-~f~ci~a~ent~-d-efinen y justifican los problemas pblicos, cules gnipos y~~giQIZaciones tienen efectivamente la fuerza detransubstanciar cuestiones sociales en pblicas ..-----_._._._. -----._----y en prioridades de gobierno, cules organismos y decisores gubernamentales estn siempre prontos aactuarfrentealaSdemandas de ~nadOSgrupos, c~C~-~fi;~aI~~;;t(; ideolgico que valoLY prioridad de-as~nio-p(JbTico-a-culesCuesTIOes: Revela, en suma, cul es la estructura de poder que domina efeC-) \1< tivamente la hechura de una poltica. Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, es determinante; La ms importante de las decisiones de un gobierno es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades de accin: a su agenda. Ellas dan el tono y direccin a un gobierno, prefiguran su xito o descalabro. En efecto, el proceso de elaboracin de la agenda es el momento en que el gobierno decide si decidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera y decide intervenir o bien decide no intervenir, aplazar su interven.

OtOrga

cin;2Se trata entonces de la decisin que compromete o no a actuar al gobierno y, en consecuencia, a pbner o no en marcha toda' su maquinaria de informacin, anlisis, concertacin, legislacin, movilizacin, operacin. Es.la crucial decisin de decisio'nes.Frente a un asunto, aun si multitudinario y candente, el gobierno encara el dilema de elegir si es de inters pblico o no, constitucional o no, polticamente trascendente o no, pero a fin de cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, de si interviene, se repliega o se da tiempo. Vale la pena recordar aqu a Chester Barnard: "el arte del ejecutivo consiste en no decidir sobre cuestiones que no son pertinentes, en no decidir prematuramente, en no adoptar decisiones que no puedan llevarse a cabo, en no tomar decisiones que corresponden a otros" (1938: 194). En dcadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacer suyo de inmediato cualquier tipo de problema y necesidad, se embarcaron en regulaciones y gastos, en programas y controles, hasta que se desplomaron fiscalmente exhaustos,deslegitimados, sepultados bajo un cmulo de improvisacionese ineficiencias.Hoy, despus del aprendizaje, los gobiernos son ms cuidadosos y ponderados en armar su agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar sus prioridades. A las agendas repletas y desordenadas han seguido gobiernos ms selectivos y coherentes. No todo es asunto pblico ni asunto, pblico urgente. No todo asunto pblico es competencia del gobierno nacional; hay asuntos de la jurisdiccin de los gobiernos locales. Tampoco todo asunto tieI!e que ser tratado con instru,"",""",.,,:~.~,.~-'"_"""_._--",

mentos gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y administracin pblica. ,Las actuales liberalizaciones, privatizaciones, des(re )regulaciones, desconcentraci6nes, descentralizaciones, administraciones delegadas, contratadas o compartidas ... son expresiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda por parte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerse en todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cuestionesse vuelve entonces una actividad estratgica, en la medida en que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gubernamental significa comprometerse y poner en juego los recursos del estado. Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el

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2 En el est~~i6de la agenda suele distinguirse entre "decisiones" y "no decisiones", siguiendo las ideas b~sicas de un multicitado artculo de Bachrach, P. y Baratz, M.S. (1962): "The Faces o~Power", en American Political Scence Review, vol. 56, pp. 947-52. Los gobiernos a veces) fallan involuntariamente en actuar, dejando de lado asuntos importantes y perdiend%portunidades preciosas de intervencin necesaria, con los costo,s de oportunidad resultjmtes. Pero aden;s de esta inaccin involuntaria, los gobiernos deciden deliberadame9(e no actuar, no intervenir. Y una poltica puede ser la de no actuar, la,de'dejar hace~>3" dejar pasar., .Esta inaccin 'voluntaria tiene entre sus varios 'efectos redefinir el ~itogu bernamenlal, modificando las 'expectativas sociales respecto del gobierno. // .

conj,unto d,e problemas, demandas, "",estiones,' asuntos, que los 1\ gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. ste es el punto esencial de la definicin. Sin embargo, .hay definiciones de la agenda que se interesan ms en el proceso de su elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjunto de ..Qroblemas al que el gobierno ha decidido prestarles atenciqn 4k' (tomar en consideracin, estudiar), el conjunto de definiciones de esos problemas_y hasta el conjunto de opcion~~~~~~~~~~D:>gP.~~ el &-obiernorevisa para atender los problemas. En efecto, el que una demanda, problema, cuestin o asunto llegue a serconsiderado como punto o tema de la agenda de gobierno supone analticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarle atencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elaboracin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisiones .pueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analticamente son condiciones ,interdependientes y necesarias para llegar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobierno decide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de

la composicin y causas del problema son determinantes para decidir prestarles atencin y para decidir la accin o lanaccin: para decidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de gobierno y para decidir despus si puede ser tratado con alguna de las opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipo y alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la de~ finicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo (y con cules costos): si tiene sentido su accin. En suma, la atencin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin, demanda) alcanza su carcter de agendum: aJgo sobre lo que se

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~ctuar. Estrou~turacin de!~ agenda',defi~i.cin de.lproblema, anahsls de las opCIOnes de aCCIOnson aSI actIVIdades mterdepen~dientes. La agenda poltico~administrativa est integrada por las deo mandas que los formuladores de las polticas han escogido o respecto de las cuales se sienten obligados actuar (Anderson, 1984: 47). Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al proceso mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin se transforman en asuntos que compiten por alcanzar la atencin seria deJas autoridades pblicas (Cobb, Ross, 1976: 126). Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs del cual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica. La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos. Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada: son siempre ms los asuntos en liza por la atencin del gobierno que los qjleel gobierno considera efectivamente. Segundo,

los problemas de una poltica no son datos a priori, sino ms bien asuntos por definir. Si una situacin particular o un conjunto de circunstancias consttuye u.n problema y es propiamente un asuntos de "inters pblico", esto depende de creencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los pro"---blemas son elaboraciones humanas ... Los problemas de la poltica son entonces construcciones sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad. Ahora bien, dado que los problemas se pueden definir de muchas maneras, lo que est en discusin a lo largo del proceso de formacin de la agenda no es tanto cules problemas sern tomados en consideracin, sino cmo sern definidos. Las definiciones no slo estructuran y encuadran las elecciones posteriores de la poltica. Tambin sirven para afirmar una concepcin particular de la realidad (Cobby Elder, 1984: 115).

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Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la com- ( ponen se originan y configuran en el sistema poltico. Son cues- ( tiones, conflictos o necesidades que COnCIernen y preocupan a los ciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en comunicacin con l consideran asuntos generales de estado y, en consecuencia, asuntos de gobierno. Hay entonces una \,!genda de lQ ciudadano~_del estado o del sisteJ!l" poltico, que puede preceder y determinar la agenda del gobiergo o ser inducida por las preocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado. Los neXOSo las inconexiones entre las dos agendas son propios de la dinmica de las relaciones entre sociedad y estado. Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos de agenda. Y ha sido mrito de dos especialistas Roger Cobb y Charles Elder (1972, 1976, 1984). La primera agenda es llamada ".lli:. t~Jnic~ti1ucioDal"; la segunda, "institucional'~ "fWlnar.:_-~.!2.~!1@!!~!.!.!~}". La primera "est integrada por todas

las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica percibencomnmente como merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, local, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica". El segundo tipo de agenda es la institucional,gubernamental o formal, la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin seria y activa por parte de los encargados de tomar las decisiones. Por 'lo tant, cualquier conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda institucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976: 126). Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms compleja de la construccin de ~aagenda de gobierno. Muchos asuntos pueden haber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidad poltica, haber sido considerados' por la mayora de los ciudadanos como asuntos pblicos que, merecen el involucramiento del gobierno por caer dentro del mbito de las obligaciones constitucionales del estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sin embargo, no logran llegar a ser objeto de consideracin seria y activa de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocracias. Tambin muchos asuntos signifiativos, sustentables como pblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, aceptabilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenos y contradictorios a la letra y al espritll constitucional. Todo sistema poltico, por su constitucin, ~ultura, ideologa, visin de la historia nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes, prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y los problemas, los califican y descalifi~an, los valoran o rechazan. Esta selectividad del sistema poltico es determinante para que las demandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normalmente los gobiernos reflejan en sus actos los lmites; las tendencias

y hasta las proclividades del sistema poltico que conducen. En oposicin, puede haber gobiernos, normalmente renovadores y reformistas, que introducen a su agenda institucional asuntos potencialmente estigmatizables y fciles objeto de crtica desde la agenda pblica establecida, convencional. La naturaleza y dinmica de las dos agendas es diversa y puede llegar a ser riesgosamente discrepante. La agenda, sistmica tender ,a integrarse con cuestiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de poblacin comparten precisamente por su formulacin genrica (la "contaminacin", la "pobreza extrema", la "seguridad nacional") y que suelen ser indicaciones ms que definiciones de reas de problemas a atender. En cambio, la agenda institucional de las organizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser ms especfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemas precisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotrfico"). La agenda sistmica ser siempre ms abstracta, general y ms amplia en extensin y dominio que cualquier agenda institucional dada. Ms an, las prioridades de la agenda sistmica no necesariamente corresponden a las prioridades de las agendas institucionales. ,De hecho, pueden existir discrepancias considerables entre ellas. En este sentido, se podra plantear la hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad entre los dos tipos de agendas, mayor ser la intensidad y frecuencia de conflictos dentro del sistema poltico (Cobb y Elder, 1986: 26). La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dos rdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agenda sistmica, busca saber cmo determinados asuntos y problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alc~mzat la calidad de "problema pblico". El segundo orden, relativo ala agenda especfica del gobierno, busca saber cmo determinados

asuntos y problemas, independientemente de si han despertado o no elreconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, Jo~ gran obtener la atencin de polticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de su intervencin. Obviamente habra un tercer orden de cuestiones, relativo a la averiguacin de las relaciones que corren, pueden o deben correr entre la dinmica de las dos agendas. Dejando de lado esta tercera cuestin, en la primera es fundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades y . demandas de grupos particulares se convierten en asuntos pblicos en el doble sentido de que suscitan la atencin general y terminan por ser considerados de inters general; es el clsico problema poltico de "la generalizacin de intereses". La segunda cuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregunta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determina la estructuracin de su agenda, cmo decide que talo cual asunto (pblico o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho, como veremos, tiene que ver con "la definicin de los problemas" y "las oportunidades de eleccin". La literatura ha tratado de ofrecer modelos que ordenen la dinmica de las dos agendas respectivas, antes de lanzar teoremas que expliquen por qu sucede la dinmica de esa manera. Cobb y Elder (1972, 1983) han ofrecido un modelo integrado del proceso de formacin de la agenda sistmica o pblica desde la premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo los conflictos logran dilatar su "alcance, intensidad y visibilidad", convertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin gubernamental. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: que sea qbjeto de atencin amplia o al menos de amplio conocimiento del pblico, que una buena parte del pblico considere que se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976:127). Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda puede ser

una demanda o necesidad no rrecesariamyrlte conflictiva, el modelo parte con la idea de que la corrflictividad actual o potencial de un asunto en la comunidad poltica" es el factor que favorece su expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan enfrentamientos, quedarn circunscritos en su lo~alidad y pasarn inobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, problemas, actual o potencialil1ente conflictivos, son los candidatos. Deben entonces convertirse en un issue, en una cuestin de carcter controvertido y polmico: "un conflicto entre dos o ms grupos identificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienen que ver con la distribucin de posiciones o recursos': (1983: 11 ~). . Acontecimientos sociales que sirven de "mecamsmos de dISparo" (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos econmicos, crmenes, elecciones ...) y actores sociales que se encargan de convertirlos en cuesticmes y ofrecer su primera definicin, los "iniciadores", son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la difusi6n del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. El grado de especificidad de una definicin, su mbito de significacin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y la existencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consiguiente, las cuestiones definidas genrica y sencillame~te: ~int~,cnicismos, que presentan aspectos nuevos y de slgmlcaclOn duradera para grandes nmeros de poblacin, son las que tienen mayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrar10.3 Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumentacin de la definicin emplea lenguajes y smbolos culturalmente
3 Los autores distinguen cuatro tipos de pblico: "grupos de identificacin" (Io~ directamente afectados por el problema e involucrados en la cuestin), "grupos de atencin" (los grupos que, por mucllas razones, se interesan especficamepte en el problema), "pblico atento" (sectores de poblacin que les interesa estar Il1f?r~mldosde los '~IC,?SO.S' polticos y suelen estar atentos a los asunto~ de su comul1ldad), : publICOen generd~ (Id poblacin menos interesada e informada, pero que presta atenclon al problema cudndo es notorio y ,e formula emocionalmente).

arraigados, dotados de una carga emocional profunda, que suscitan, actitudes de aprobacin o reprobacin intensa entre los ciuddanos; Obviamente si la cuestin entra en el circuito de 'los medios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principio' su difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder, 1983: caps.) El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, despus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su polmico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendo un lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas. A manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable de que cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido una cuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectivamente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto, si la cuestin ha logrado difundirse entre los ciudadanos de la comunidad poltica local o nacional,cuenta entonces con toda la fuerza para levantar una presin masiva sobre el gobierno y exigir se le preste seria atencin y se analice la manera de atenderla. No necesariamente desemboca el trayecto en una definicin unnimemente compartida por la ciudadana entera. El trayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidad una confrontacin de decisiones y el resultado en que remata el recorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un problema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen que hacer algo. Se comparte una definicin genrka y unaJnea gruesa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la composicin ya1cance del problema, sobre las causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo.En realidad se difunde la cuestin ms que la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilando en medio del pblico tambin prefigura el esquema de respuesta: "se est frente aun issue cuando el pblico con un problema

busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo pblico sobre cul es la mejor solucin del problema" (Eyestone,
1978: 3).

De hecho que una determinada cuestin haya despertado la atencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto de inters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental, no se sigue sin ms que el gobierno lo integre asu agenda y menos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelar cmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundo orden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un iniciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente participa en la expansin o .freno de determinados asuntos a travs de sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderes e intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasiva y reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y definan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estratgicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestiones a la luz de sus posibilidades reales de intervencin. De todos modos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidad poltica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntar" se y conjeturar cul es el comportamiento que el gobierno sigue para decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizar1as y hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984, cap. 4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar que el establecimiento de la agenda formal del gobierno es un proceso decisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Rara vez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte ,de las "issues aTeas" el proceso decisorio del gobierno es inestable, mala o laxamente estructurado, sin un ptrn de comportamiento,que en mucho se asemeja a las "anarquas organizadas" que deciden segn "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (Garbage Can Model) , expuesto por Cohen, March y lsen (1972, 1974,'
1976).

Las "anarquas organizadas" tienen tres propiedades bsicas: "preferencias problemticas" (imprecisas, desordenadas, cambiantes), "tecnologas no claras" (los procedimientos no son bien entendidos por los miembros de la organizacin, hay mucho de ensayo y error, de pragmatismo, analoga, saber convencional, intuicin) y "participacin fluida" (diversos grados de motivaciny compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio es cambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un "bote de basura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan varios tipos de problemas y soluciones a medida que los generan" (1972: 2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en una organizacin, los miembros interesados en la eleccin ven en ella la ocasin para introducir sus problemas y preocupaciones y para lanzar sus propuestas de solucin. Se introducen as en el proceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tipos de solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y prueba, con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y tiempos. Ms an, en esos momentos, aparece de golpe un gran nmero de gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser tomada en cuenta. Los encargados de la decisin en parte expresan las ideas y preocupaciones de los dems, y en parte introducen sus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologas. Sin ser una lotera, decidir significa en mucho meter la mano err una "papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus elementos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna respuesta integrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienen a la mano. El proceso decisional de una anarqua organizada se caracteriza entonces por ser "una coleccin de decisiones que estn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos que estn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse; de soluciones en busca de las cuestiones que pueden responder y de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). Por tanto, "una decisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes re-

lativamente independientes entre s que se mueven dentro de una .organizacin" ( : 3). La decisin es bsicamente el resultado de la confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible y controlable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tiene diversa lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actores

participantes y las oportunidades de eleccin.

La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestIOnes que se presentan en la agenda pblica, todas compitiendo por llamar la atencin y desatar la iniciativa del gobierno, generan una "oportunidad de eleccin". Pero el gobierno en tran~e de decidir encara normalmente un conjunto desordenado, dIScrepante y conflictivo de asuntos, una miscelnea de definiciones y explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de accin probados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantes dispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se darm por satisfechos si reciben algn gesto de inters por sus problemas; algunos polticos y funcionarios prontos a entrar vigorosamente en accin y otros ms reticentes, escpticos, prontos a boicotear las. iniciativas. Segn las circunstancias, los gobiernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darse tiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea; pero en general sus oportunidades de eleccin son muy apretadas, con demandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnsticos incompletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la decisin del gobierno que selecciona una cuestin como objeto merecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de su acci6n termina por ser el resultado de las correlaciones y combinaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondradamente, logra armar entre los elementos tericos, tcniCos, humanos, legales ... que tiene a la mano: este problema con este esquema de solucin con estos hombres con estos recursos cOn este tiempo. En efecto, de acuerdo al nmero, la fuerza e inten-

sidad de los demandantes y los participantes en la torna de decisiones, de acuerqo con la complejidad y conflictualidad de la cuesti6n, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa y tiempo que disponen, los gobiernbs construyen su definicin del problema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento del problema, disean los instrumentos y programas de abordaje, identifican sus operadores, comunicadores y aliados. En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos pblicos especficos va a depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocos asuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausencia de demandas contradictorias ...), si las cuestiones y demandas son o no tratables (hay experiencia, analogas, informacin, teoras, tecnologas, recursos, personal competente), si los participantes en la torna de decisiones estn o no interesados en intervenir en la cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas, de mbito de jurisdiccin). Esto obliga aun diagnstico fino de las "corrientes" que corren dentro de las organizaciones polticas y gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativamente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantes en la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problema candente, respaldado por los ~1Udadanos,aunque sus esquemas de respuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configurar una oportunidad de eleccin favorable a la aceptacin del problema y a ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha logrado an ~ncender la opinin pblica, si los q'ue se encargan de elaborar la poltica estn absorbidos por otros asuntos, aunque tal vez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuenten con operadores competentes, la probabilidad de que una cuestin sea elegida corno terna prioritario ser mucho menor. Dicho clsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, la capacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictos . en el marco de las limitaciones inescapablesde la realidad.

Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se caractericen por la contingencia, los sistemas polticos y los gobiernos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas, conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tanto el.flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gubernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictos intra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyen las alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de la agenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condiciones y parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre y plurimorfo. El punto no es qtleel acceso a la agenda sea simplemente un asunto accidental, sino que es producto de Unproceso complejo y laxamente estructurado. El que una cuestin logre colocarse exitosamente en la agenda depende de una convergencia apropiada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades de eleccin, pero el comportamiento de cada uno de estos elementos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir el mbito de incertidumbre a travs de varios factores de contexto que son de' ayuda para estructurar el proceso y restringir el rango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118). Los"factore.s de contexto" que establecen los lmites de variabilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar las corrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que fluyen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana es la interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes del estado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad poltica depende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante ir y venir de cuestiones y respuestas, demanda. y oferta pblica. Por ello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las organizaciones deinters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntos a debatir, delimitando el mbito de lo poltica y fiscalmente posi-

ble. Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo ala agenda formal es regulado por las preferencias propensiones y hasta proclividades y prejui"cios del sistema poltico-administrativo en general y de las oficinas gubernamentales particulares. Por poderosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y constitucionales, los sistemas se han estructurado con referencia a ciertos valores, ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites de su accin legtima, los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a otras. Son sistemas acotados y predispuestos. No todo es posible y permisible, no todo es y debe ser objeto de su accin. La deslegitimacin y crisis interna son los riesgos y efectos de traspasar los lmites y olvidar la tendencia del sistema, su idiosincrasia. Leyes, valores, ideas, compromisos histricos, delimitan el universo de los problemas a calificar como pblicos y de competencia gubernamental. Hay mayor sensibilidad por ciertos asuntos y grupos, a la vez que reticencia y hasta hostilidad ante otros. Los gobiernos activistas estn predispuestos a acoger todo tipo de demanda, los limitados sern ms cautos y selectivos. Pero la misma actitud se observa en las dependencias gubernamentales. Debido a Sus mbitos de jurisdiccin formal, historia de decisiones, afinidades polticas, clientela y derechohabientes, convicciones personales de los directivos, procedimientos establecidos, incentivos ..., cada una de las oficinas tienen su visin propia acerca de lo que es su funcin, responsabilidad, prioridad, compromiso, obligacin. Este sesgo del sistema y de las dependencias pblicas cumple la funcin de filtrar selectivamente la corriente de los problemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Hay pues una reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo que se configura un patrn de atendibilidad y aceptabilidad de las cuestiones pblicas. Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas. En un momento dado hay un universo disponible de respuestas lcitas y viables, correspondientes a los criterios valonitivos y tc-

nicos aceptados por el sistema en su conjunto y por los centros de gobierno. No todas lasrespuestas imaginables y disponibles pueden volverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales, tecnoproductivas, polticas. Sobre todo, tristemente, hay restricciones de la cabeza, mentales. Muchas respuestas pensables, argumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, sofocadas, caricaturizadas, o simplemente nunca pasarn por la cabeza de los polticos y funcionarios; Hay pues un patrn de plausibilidad poltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos e ideas. A su vez, las oportunidades de eleccin tambin contribuyen a poner orden en la interaccin entre sociedad y estado. Normalmente los gobiernos se encuentran ocupados en asuntos previos o de rutina. En los momentos de saturacin de la agenda o de intenso involucrainiento gubernamental no hay tiempo y disposicin para atender a nuevos asuntos: las oportunidades estn cerradas. Sin embargo, debido a prcticas institucionales establecidas o a rutinas administrativas, se abren peridicamente buenas oportunidades para llamar la atencin y colocar asuntos nuevos o pendientes.4 Cada sistema poltico y oficina de gobierno tiene su calendario de atencin y descanso, su horario de abierto y cerrado. Son oportunidades para aprovechar las elecciones polticas, los
4

Kingdon (1984: cap. 8) introdujo el trmino "ventana de las polticas", policy win-

dow, para describir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin. Se trata de

oportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendar ciertas propuestas de solucin. Sociedad y gobierno tienen que estar preparados con diagnsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de manera predecible o impredecible, configura una situacin favorable para algn asunto en particular o para una familia de asuntos, anteriormente menospreciados. Esto ocurre particularmente cuando en ocasin de un evento peridico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (un sismo, una hambruna) hay mayor receptividad. Pero la oportunidad favorable supone o exige que las organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del problema gubernamentalmente tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad. Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. Se cierran apenas los participantes perciben que el gobierno se ha hecho cargo de la cuestin, porque los participantes fallan al entrar en accin, tal vez por no contar con alternativas disponibles, o porque los acontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmente limitados; por ejemplo, se acab el periodo de gobierno de un partido poltico que dio prioridad a cicrtas cuestiones.

presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno, la bonanza de la economa pblica ... Tambin hay, de golpe, en razn de ciertos eventos crticos que sacuden o entusiasman a la ciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvidados o rechazados (una agenda ecolgica en ocasin de epidemias o calamidades, una agenda exportad ora a raz de innovaciones tecnolgicas). Todo esto configura un patrn de receptividad gubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carcter miscelneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. No todo es azar en la elaboracin de la agenda. Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actores polticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticas y administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Este punto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia (sociologa) poltica, por cuanto tiene que ver con la localizacin, descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupos sociales y de sus correlaciones de fuerzas. Ms all de la filosofa poltica y de la norma constitucional, con su visin de ciudadanos imparcialmente tratados e igalitariamenteparticipantes, aqu se' trata de saber si y por qu un grupo tenga en cautiverio al gobierno y 10 use como instrumento de sus intereses exclusivos.O de averiguar si, en cambio, hay un conjunto plural de intereses sociales organizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a la agenda y cuentan, con la capacidad de lograr que sus intereses estn bien representados, razn por la cual el gobierno no es un instrumento servil y unilateral, sino un agente y rbitro en los arreglos de los grupos de inters. A la manera de Lasswell (193q) se trata de saber: Who gets what, when and how: Quin consigue qu cosa, cundo y cmo. Aqu, tal vez ms que en otras fases del . desarrollo. de la poltica, las teoras politolgicas sobre el conflicto y el consenso, la parcialidad de los intereses y la legitimidad colectiva del gobierno, lo sectorial' (lo corporativo, lo oligrquico) y

lo pblico, son clave; aqu enfrentan adems la prueba crucial de su consistencia y objetividad. . La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeter~ minada por alguna fuerza social dominante (llmese clase, Bite, etllia) o representa, ms bien, el acomodo de fuerzas del llamado "tringulo de hierro" (gobierno, organizaciones del capital y organizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters, comits legislativos y agencias gubernamentales), o es acaso la muestra de un amptio y significativo margen de maniobra del gobierno por causa dela debilidad o la fragmentacin de los grupos de inters? En la formacin de la agenda se puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona de una lite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedores ni vencidos para siempre, la tpica transaccin entre las camarillas burocrticas y pol:ticas, el tringulo de hierro corporativo en accin, la representacin imparcial de ciudadanos devotos al inters pblico? La teora politolgica inspira en este punto toda una litera: tura interminable. A su vez, su hermano menor, los estudios de polticas, complementan a la ciencia poltica con estudios de caso, extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar ,el tipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizaciones sociales y entre ellas y los poderes del estado. En mi opinin, los estudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos concernientes a la relacin sociedad-gobierno: la "red de cuestiones" y el "subsistema de polticas" que refinan y matizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y el clasismo-e1itismo acerca de la naturaleza y funcionamiento del gobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y explicativo de issue networks (Hec1o, 1978) y el de policy subsystems (Milward y Wamsley, 1984) son polmicas con 'los conceptos y las hiptesis estndares de la ciencia poltica norteamericana que, de acuerdo con su tradicin intelectual plura1ista, es reiterativa en explicar o

criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobierno en referencia con "tringulos de hierro" y "subgobiernos". En su perspectiva, grupos de inters, especficos y poderosos segn el tipo de polticas en juego, determinan de manera permanente e integral la agenda, el proceso decisorio de las polticas, su proceso de implementacin y sus criterios de evaluacin. El gobierno formal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizados que son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadas reas de asuntos, llamados tal vez pblicos pero de hecho particularistas. Esta perspectiva, empero, "con la idea de buscar a los pocos poderosos, pasa por alto a los muchos cuyas redes de influencia desencadenan y guan el ejercicio del poder" (RecIo, 1978: 102). A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernos estuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de inters y tuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de los problemas de asistencia pblica y bienestar social. Al hacerse el gobierno cargo constitucional o polticamente de muchos problemas econmicos y sociales de individuos y grupos, la referencia a teoras de explicacin ya tecnologas de solucin de problemas fue necesaria y predominante. La poltica se desplaz hacia las polticas, se consolid la interdependencia entre poltica y administracin y apareci la figura del "poltico de polticas" (policy politician). Por consiguiente, tanto las organizaciones sociales demandantes como los gobiernos entendieron progresivamente q.ue para representar realmente los intereses y resolver efectivamente los problemas se requera introducir conocimiento orientado y aplicado, cada vez ms complejo, especializado. Haba una nece"' saria y crucial mediacin tcnica (y no slo valorativa) entre sociedad y gobierno; la famosa facionalidad tcnica que a tantos preocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los inte"lec"' tuales, los despachos de consultora, los laboratorios, las credenciales escolares, los currcula, las organizaciones profesionales

barras, colegios ...) se volvieron indispensables e inen los dos extremos de la interlocucin poltico-admien las organizaciones sociales para elaborar las demanen las agencias gubernamentales para elaborar las respuestas. Pensar que grupos de inters, aun si poderossimos, pueden prescindir de la mediacin cientfico-tcnica para validar sus problemas, colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuerda fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracin pblica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prioridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muy elaborados y evidencia relevante. Ahora bien, las "redes de cuestiones" estn integradas por todos estos expertos y profesionales en especficos asuntos (fiscales, agrcolas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa. y de salud pblica ...) que actan tanto enla sociedad como en el gobierno, que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se comunican sistemticamente y se entienden rpidamente. Estos especialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y a disear las opciones de poltica wn marcos y referencias similares, abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, conforman organizaciones bastante cohesionaclas y relativamente autnomas respecto de los juegos de poder de ls gobernantes en turno y de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos, respeto intelectual recproco, trato profesional y distincin social con base enla reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelaza con la lgica de los inte~eses de los grupos y con la lgica de gobierno de las autoridades, su especificidad y superioridad es el conocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente, es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, por cuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin, construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen los criterios e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redes de expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno

enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y el proceso decisorio de la poltica se estructure establemente, no caticamente.El patrn o el estilo depolicymaking de un gobierno tiene una de sus causas en las redes deexpertos,particularmt;nte en las sociedades informadas, educadas, exigentes, tan conocedoras de sus asuntos como el gobierno mismo. Los tringulos de hierro y los subgobiernos sugieren la idea de un conjunto estable de participantes unidos por su afn de controlarcerradamente los programas pblicos que son de su inters econmico. Las .redes de cuestiones son casi enteramente su opuesto; Los participantes entran y salen constantemente de la red. No son grupos cohesionados por su deseo de dominio sobre un programa y tampoco hay alguien que controle enteramente las polticas y sus cuestiones. Cualquier inters material directo suele ser secundario con respecto asu involucramiento intelectual o emocional en la cuestin. Para los miembros de la red su inters est en el significado de la cuestin, a diferencia de los modelos polticos y econmicos estndares que afirman que los intereses definen la posicin acerca' de las cuestiones ... En la red pueden estar presentes grupos de inters poderossimos, pero tambin individuos dentro y fuera del gobierno que tienen la reputacin. de conocedores del tema. Algunas profesiones pueden ser dominantes, pero los verdaderos expertos son los especialistas experimentados en cuestiones especficas (es decir, muy bien informados acerca de lo que verdaderamente cuenta en un particular debate de poltica), independientemente de cul sea su formacin profesional. Los integrantes de la red, no son slo tcnicos especializados y expertos, sino son los activistas de una poltica que se conocen entre s precisamente por su conocimiento de la cuestin. Los que ascienden a posiciones de liderazgo son "polticos. de polticas", expertos en usar expertos, los provee-

dores del conocimiento que necesita un mundo hambriento de decisiones correctas (Hec1o, 19~8:l3A). . Por su parte, .elconcepto de "subsistema de poltkas" busca localizar y caracterizar a los actores fundamentales deja elaboracin de la agenda y de la formulacindela poltica, al igual que la red de expertos en asuntos pblicos. Pero, a diferencia del concepto de red, que destacara slo los intercambios de informacin y recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopoltico mayor que estructura y da sentido estable a la operacin de la red, el concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de que el sistema poltico se concretiza en una variedad de subsistemas de polticas; por otro lado, quiere mostrar que las organizaciones de inters concentran de manera permanente su poder o influencia en espeoficos campos de polticas, sin dispersarse o dilatarse inciertamente en otros asuntos. Los intelectuales expertos operan e influyen indudablemente en la problt~matizacin y la respuesta de determinados asuntos, pero son los grupoS de inters organizados los que fijan las cuestiones, al descargar en' ellas toda su fuerza por estar en juego sus intereses. Los expertos de asuntos estn finalmente en funcin de los asuntos que los grupos de inters dentro y fuera del gobierno determinan. Cada subsistema est integrado por un conjunto de actores que tratan de influir en la asignacin de valores, premios o prdidas en nombre de la sociedad, y que han logrado obtener lguna hegemona sobre la poltica de referencia, notoria en el hecho de que consiguen premios o no padecen prdidas. Los crticos son ms severos, al aadir que esos actores han tendido tambin ductos que terminan en la hacienda pblica y han adquirido franquicias en algunos aspectos de las polticas pblicas (Milward y Wamsley, 1984: 4). Los subsistemas de polticas pertenecen a un sistema poltico

mayor, pero poseen en mayor o menor grado su autonOma con respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencionales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) y los diversos niveles de gobierno ... La configuracin del poder en los subsistemas es muy variada. Algunos subsistemas estn bajo el dominio de uno o pocos actores muy poderosos; en otros el po~er es bastante difuso. Manifiestan poseer un orden normativo con smbolos, mitos, ritales y hasta lenguajes singulares, que no hacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembros y su acuerdo sobre lo que en su opinin es importante, deseable o correcto. Se integran con actores muy diversos: instituciones, organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articulados por el hecho de que comparten intereses importantes enuna poltica particular. En el sistema poltico norteamericano son las burocracias gubernamentales de diversos niveles, grupos de inters, comits y subcomits legislativos, individuos-poderosos (Milward y Wamsley, 1984: 15). Con estos elementos tericos que ofrecen elementos para dar cuenta de cmo se estructura la agenda pblica y la gubernamental, es posible encontrar, a pesar de inevitables excepciones, ciertos tipos, patrones o modelos de comportamiento. A manera de ejemplo: "modelo de iniciativa externa", segn el cual la cuestin se origina en los problemas y conflictos de los varios grupos sociales y debe primero asentarse en la agenda pblica para poder. colocarse en la formal; "modelo de movilizacin", segn el cual la cuestin nace dentro del aparato gubernamental, por lo cual se coloca automticamente en la agenda formal, pero la formulacin e implementacin exitosa de la poltica exige colocarla tambin en la agenda pblica y convertirla en asunto de inters pblico; "modelo de iniciativa interna", segn el cual la cuestin surge entrelas filas gubernamentales, no es necesario llevarla a la agenda pblica pero s es necesario convencer a los organismos guberna-

mentales competentes que le den cabida entre sus acciones prioritarias (CobbyRoss, 1976: In). Puede ser que en su conjunto un determinado sistema poltico Se incline hacia uno y otro modelo, creando un cierto estilo o patrn en la formacin de su agen. da; en laprctica, cada rea de cuestiones tiende a desarrollar su propio patrn.

Si se considera secuencial y' cronolgicamente el proceso de la poltica, se pasa a la etapa de definicin del problema una vez que el problema en cuestin ha sido calificado de pblico yha sido aceptado en la agenda de gobierno. Pero, analticamente, las dos etapas son interdependientes. Colocar una cuestin en la agenda significa implcita o explcitamente ir dando forma a una definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable para el gobierno. Ciertas maneras de definir las cuestiones se derrotan por el hecho de ofrecer formulaciones con tales componentes, correlaciones y caractersticas que el pblico en general, con referencia a su cultura e intereses, y el gobierno en particular, con referencia a sus restricciones e intereses, consideran inaceptables o por lo menos inabordables. Hay formulaciones que contradicen las valoraciones bsicas de numerosos grupos sociales y que trascienden las posibilidades legales o hacendarias de los gobiernos. Difcilmente podra un gobierno democrtico hacer suya una definicin que no contara con el consenso poltico ciudadano, marchara en contra' de la legalidad establecida, consumiera dudosamente los recursos pblicos y escapara a formas de supervisin y cooperacin social. La bsqueda de definiciones tericamente consistentes, culturalmente aprobables y gubernamental mente tratables es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y la recomendacin de polticas.

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Por definicin del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin (problema, oportunidad, tendencia), ya ap:obada y colocada en la agenda de la poltica pblica,. es estudIada, explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no raramente actan en el marco de una definicin de autoridad, aceptable provisionalmente en trminos de sus probables causas, componentes y consecuendas (Hogwood y Gunn,1984: 108). ."Quien define es quien decide" es una mxima que quiere subrayar el,hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales que han temdo la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin aceptable de la cuestin son los que influyen efectivamente en la decisin. Pero, quiere decir tambin que la manera como se ha definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los instrumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opciones de accin. No es lo mismo definir, la pobreza como explotacion, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago culturaL, Sus componentes y factores causales son diversos y perfilan polticas diversas. Tambin averiguar quien es quin en la definicin del prob.lerna es de ~ran inters poltico y administrativo, por cuanto permIte saber qUInes son los que tienen una. influencia ?ecisori~ determinante en una cierta rea de asuntos y saber si su mfluenCla descansa en algn tipo de informacin, conocimiento y destreza profesional o si, en cambio, se basa simplemente en la fuerza de su posicin econmica o poltica, al margen de toda informacin objetiva o argumentacin racional. Tal vez msen detalle, permite saber si el grupo influyente no ha dado acaso forma a un "pensamiento de grupo" que analiza y decide de acuerdo con un "mapa cognitivo" compartido:'
, s Muchos autores, estudiosos de la dinmica de grupo, han insistido con evidencia t.avorable que en el planteamiento de los problemas, en la construccin de opciones y,en la eleCC1~ Juegan un papel determtnante el Grollpthink y el Cognitive Map de los decisores de las pohucas. Los cleclsores actan con restricciones psicosociales, motivacibnales y cog-

En efecto, los miembros de los "tringulos de hierro", "subgobiernos", "redes de cuestiones" o del crculo decisorio ltimo, debido a orgenes sociales y educativos similares y a vnculos emocionales de lealtad e ideritificacin que desarrollan a lo largo de sus interacciones y.responsabilidades comunes, tienden a seleccionar los mismos problemas, se aficionan a plantear y analizar las cuestiones desde una misma ptica e instrumental, buscanreiteradamente los mismos elementos y las mismas correlaciones causale;, y en consecuencia se inclinan por un mismo formato de respuesta y por un determinado diseo de poltica. Los gobiernos corren el riesgo de ser rehenes no slo de grupos de inters poderossimos sino tambin de sus esquemas mentales. La fuerte cohesin de una lite poltica puede estrechar y estereotipar sus fuentes de informacin, sus anlisis de los problemas y las opciones polticas, sus procedimientos de clc~lo de las consecuencias y su percepcin de las restricciones. Sus "sistemas de creencias" (conceptos y creencias causales) pueden prejuzgar. todo el trabajo
noscitivas en el uso de la informacin, y del conocimiento cientfico. Por "pensamiento de grupo" (Janis), se entiende la manera de pensar de los individuos intensamente involucrados en un grupo y que se caracteriza por el hecho de qUe "su deseo de unanimidad e identificacin anula su inters por evaluar realista mente las opciones de accin .., Es un deterioro de laeficiencia mental, de l percepcin de la realidad y del juicio moral, debido a las presiones internas del grupo" (Janis, 1972: 9). La integracin, m,'\s que la discordancia y la discusin se vuelve la norma de los miembros de un grupo cohesionado e ntimo. Por otro lado, desde el correcto supuesto de que la toma de decisiones es una elecin entre alternativas de accin y qlle stas implican juicios causales, Axelrod habla de "mapas cognoscitivos" de la lite poltica, para designar especficamente "los conceptos y creencias causales" en los que los decision-makers bas\l1 el clculo de las consecuencias de, sus posibles actos y, a la postre, su eleccin. "Se disea el mapa cognoscitvo para capturar cul estructura de afirmacione~ causales sustenta una persona respecto de un particular campo depolticas y para generar las consecuencias que se seguiran de esa estructura" (Axelrod, 1976: 58). Los decisores en la definicin de los problemas pblicos y en el diseo de las polticas se comportan de acuerdo con un mapa de relaciones causales, que para ellos puede tener el valor de teora probada o de hiptesis de trabajo. Reconstruir el mapa de la lite permite comprender y explicar sus polticas pasadas, as como anticipar sus comportamientos futuros. Vase: Janis, lrving L. (1972): Victimsof Grollpthink: a p5ychological SU/dy of Foreign PolicyDecisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston (1982): Groupthink: Psychological SU/dies of Policy Decisions and Fiascoes, Houghton Mifflin, Boston, Axelrod, Robert, ed.(l976): Structllre of Deci5ion: The Cognitive Maps of Political Elites, PrincetonlJ niversity Press.

de informacin y anlisis, llegando en los casos extremos a cerrar ojos y odos ante. los hechos portadores de "disonancia cognitiva". Abundan los ejemplos de gobiernos que, sin el acicate de la libre opinin pblica, el pluralismo poltico y la alternancia democrtica, se clausuran en sus mismas ideas y aspiraciones, en sus manas tericas, analticas y polticas. Muchas son las preguntas en torno de los problemas. pblicos. Por qu una determinada situacin es considerada problemtica? Quines son los que dicen que algo es un problema y cul:s razones ofrecen? Para quines es realmente un problema: cuntos y qu tan importantes son los grupos afectados? Ms an, Cules aspectos de su vida son los que resultan afectados y cul es la magnituddel dao? Conreferencia a cul criterio de valor (libertades y de,rechos humanos, mnimos de bienestar, leyes estatales, apreciciones morales ...) se considera que ciertas situaciones son problemticas y nocivas? Se trata de un problema aislado o resulta de otros problemas y ocasiona otros problemas? En consecuencia, se trata en verdad de un problema o se est frente al sntoma de un problema mucho ms general; profundo y complejo? Cules son las fuentes de informacin para comenzar a estructurar un problema: son fuentes confiables, actualzadas? Qu valor terico-metodolgico tienen los teoremas, modelos, estrategias analticas, argumentos que se emplean para describir, .clasificar, definir y explicar el problema? Es el problema algo objetivo o es algo "sentido", "construido" por los sujetos, con referencia a sus esquemas mentales y valorativos? En la definicin de un problema, entran slo en juego procesos cognoscitivos o tambin y con cul rango prejuicios, aspectos valorativos,preferencias? Cul es el criterio de correccin de la dimensin valorativa en la definicin del problema? Hasta qu punto la definicin del problema corresponde a un proceso de "etiq4etacin", que ofrece nociones equivocada,; o aproximativas pero convincentes por haber incorporado de algn tipo de referencia emocional o valorativa? No hay definiciones y

planteamientos incorrectos para hacerlos plausibles y aceptables? y ms cercanamente a la decisin de la poltica, es un problema gubernamentalmente tratable?, la definicin que se ofrece trasciende el mbito de la factibilidad gubernamental?, se puede hacer algo por el problema, conforme a las leyes establecidas, a los recursos disponibles, a los conocimientos accesibles? Los problemas pblicos no son sencillos, fcilmente solubles. En los estados contemporneos, aun en el nivel de los gobiernos locales, los problemas pblicos son de gran escala, complejos, interdependientes, subjetivos, tornadizos, conflictivos. Su alto grado de dificultad se debe, en gran parte, a que los privados y sus organizaciones suelen convertir justamente en pblicos los problemas que ocasionan y que son incapaces de resolver con sus intercambios competitivos y cooperativos. Muchos y graves son obviamente los problemas que los privados y sus grupos enfrentan, plantean y resuelven, sin convertirlos en problemas pblcos. Muchos son tambin los problemas que escapan al control de los privados en razn de su misma naturaleza, como seran las llamadas "fallas del mercado": bienes pblicos, externalidades, monopolios naturales, asimetras de informacin, y que se transforman por su importancia estratgica comn en cuestiones pblicas. Asimismo la debilidad de ciertos consumidores y productores, incapaces de resolver satisfactoriamente sus problemas privados mediante intercambios entre privados, ocasiona que polticen sus situaciones de vida y transformen en p1?licossus penosas dificultades particulares. El hecho es que, por razones de seguridad, de equidad, de eficiencia en algunas ramas de bienes y servicios, el gobierno se hace cargo de problemas para cuya solucin no siempre hay informacin y conocimiento y, sobre todo, tampoco consenso, colaboracin o transaccin entre los ciudadanos. Los problemas pblicos han sido llamados wicked problems (Webber y Rittel, 1973): problemas retorcidos, malignos,embrolIados, tramposos. Es decir, problemas sin una formulacindefi-

nitiva, sin criterios que establezcan cundo se alcanza la slucin, cuya solucin no es nunca verdadera o falsa sino buena o mala y crece adems de una prueba inmediata o resolutoria, problemas frecuentemente inditos, sintomticos de problemas de mayor trascendencia. Problemas cuya complejidad e inesolubilidad aumenta en la medida que se profundiza la intervencin estatal y la sociedad se acostumbra a considerar que la nica manera de abordados es por la va estatal. Los gobiernos qlie con ejemplares intenciones se hicieron cargo de los muchos y graves problemas sociales llegaron a la conclusin de que mUchos de esos problemas escondan dimensiones (ticas, religiosas, culturales, psicolgicas...) inmanejables, escurridizas a los instrumentos gubernamentales y, ms an, se dieron cuenta de que con su intervencin haban provocado problemas nuevos ,y ms espinosos. No todos los problemas son de naturaleza poltica y, sobre todo, no todos son gubernamentalmente tratables. El henamental de los gobiernos es lim~tado -leyes y disposiciones coactivas, asignaciones de recursos, informacin- frente a problemas cuya solucin total, reso- , lutoria, implica cambios socialesyculturales de tiempo largo.6 La poltica y los gobiernos no pueden cosechar xitos en aquellos problemas sociales, dond~ la religin y la tica han fracasado, donde el COmponente de la eleccin individual es insoslayable para la . solucin del problema. Por consiguiente, frente a muchos problemas pblicos "no hay solucin sino re-sQlucin". Hay que atacados una y otra vez, sin desmayo, para ir removiendo sus aspectos ms nocivos y ms extendidos e idos transformando mediante la intervencin sistemtica. Si adems, en conexin con una larga y sustentable tradicin epistemol6gica, se acepta que los llamados problemas no son da6 Edward S. Quade muy realistamente afirma que los problemas pblicos a cuya solucin pu~de contribuir bien el anlisis de polticas son losrelativos a: "eficiencia operativa, asignacin de recursos, evaluacin de programas, planificacin y presupuestacio, eleccin estratgica" '(Quade, 1975: 14). Una lista de criterios formales, pero aplicables a los muchos problemas que se presentan como pbliCos.

tos externos, realidades objetivas, sino "construcciones", datos seleccionadosy caracterizados con referencia a ciertos esquemas cognoscitivos y valorativos de los sujetos queJos observan oexperimentan, el problema pblico manifiesta toda su complejidad y variabilidad, particularmente en el marco de sociedades abiertas, plurales y gobiernos democrticos. Lo~ problemas pblicos no son independientes de las valoraciones y las perspectivas de los ciudadanos y sus organizaciones. Se constituyen en el momento en que ciertos acontecimientos o situaciones se ponen en relacin con determinados valores o determinados supuestos cognoscitivos de los sujetos quelos viven. Les es propio entonces una naturaleza subjetiva, relativa y artificial. No hay problemas "en s", no existen objetivamente. Son construcciones sociales, polticas, de la realidad. Hay sobrada evidencia de cmo las mismas situaciones de la comunidad poltica (robos y asaltos, drogadiccin, contaminacin, educacin y salud pblica ...) sean calificadas y clasificadas de diversa manera por los diversos grupos con diversos' intereses y poderes. Para algunos es problema, para otros no; para uno es problema por ciertos, aspectos y efectos, para otros el problema consiste en' otros aspectos y efectos, para unos el problem. es de altsima prioridad, para otros es asuntode rutina. El problema se vuelve entonces una cuestin: se debate sobre sus componentes, causas, consecuencias y planteamiento. Se debate acerca de los pasos a dar para resolver el problema y acerca de si su definicin y planteamiento sea conecta, de manera que se pueda resolver. El problema de la definicin de los problemas pblicos es entonces doble. Por un lado, enfrenta la dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable, que supere los escollos de la polmica y pueda alcanzar de alguna manera consenso; por el otro, debe conducir a una definicin operativ que d pie y espacio a una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin del gobierno.

Por su naturaleza construida, los problemas de las polticas pblicas "son productos del pensamiento que acta en su entor-' no, elementos de las situaciones problemticas que han sido ana- . lticamente abstrados de situaciones. Lo que nosotros experimentamos son situaciones problemticas; no experimentamos proble- mas que, a la manera de los tomos y las clulas, son construcciones conceptuales" (Ackoff, 1978: 21). Independientemente de cmo se establezca, argumente y articule esta distincin ~hay muchas maneras en la epistemologa y sociologa del conocimiento-'-,7 hay que distinguir claramente en la expresin "problema" del lenguaje ordinario dos niveles: el problema vital y el problema cognoscitivo. Las "situaciones problemticas" son efectivamente hechos vividos u observados por el sujeto y que al ser referidos a su cuadro valorativo arrojan conclusiones negativas de reprobacin y malestar. Se trata de discrepancias entre las condiciones vividas u observadas y las deseadas, entre lo que efectivamente ocurre y lo que se desea ocurriera, entre el ser y el deber ser. La vida en sociedad est llena de estos problemas vitales o situaciones problemticas. Los individuos y los grupos en suinteraccin experimentan necesidades, problemas, conflictos, en el momento en que sus experiencias chocan con sus preferencias, no importa cmo stas se hayan formado en su personalidad o en sus organizaciones, si sean ordenadas o confusas, racionalmente sustentables o simplemente
,7 En su concepcin constructivista de la ciencia social, WebeLargumenta que la formulaCIn de los problemas y la detlnicin de los conceptos es posible mediante "la relacin de valor "o" la referencia al valOr". Slo la relacin de los datos de experiencia con el marco valoratlvo delll1vestigador, hace posible que la razn se plantee problemas y construya conceptos. La realidad experiencial es de suyo indiferenciada cambiante desordenada. Los valores despiertan a la razn, la cual localiza, seleccion;l y desprende ciertos componentes de la realidad observada, trabaja sobre estos materiales, les da forma estable y los lleva a la unidad del concepto, a la definicin, y se hace entonces preguntas. Adicionalmente conviene recordar la distincin que Weber introduce entre la "relacin de valor" y el "juicio de valor". Para una profundizac:in de este punto ver los captulos V, "He~hos y Val?res" y VI, "Conceptos histricos y sociolgicos", de mi libro Weber, la idea de Clel1CII1 socull, UNAM-M.APorra, Mxico. 1988.

fantasiosas. Los "problemas" tienen, en cambio, una naturaleza cognoscitiva ms que vital o valorativa,sonconstrucciones lgicas, que articulan, ordenan, los datos y elementos que la tensin entre la factualidad y el deseo liber y los renenen uI}a definicin. La tarea poltica de lderes, partidos y organizaciones es cmo hacer para qu los que padecen inmediatamente la situacin y otros grupos interesados pasen de la vivencia de la situacin pro: blemtica al concepto del problema, a una definicin para ellos . plausible, convincente. Tarea no diversa a la que enfrentan gobernantes y analistas de polticas. Tambin. ellos tienen que ofrecer informacin, conocimientos, ejemplos, argumentos, que ayuden a los grupos sociales afectados a abandonar la simple indicacin o denuncia de la situacin problemtica, molesta e irritante, y a entender y aceptar una definicin del problema que permita intervenir sobre ella. Los gobiernos y sus analistas deben construir definiciones de problemas aceptables y solubles, legal y polticamente aceptables, fiscal y administrativamente viables. Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de problemas pblicos es que con frecuencia la definicin del problema construida por el gobierno difiere significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados y los interesados. Cerrar esa brecha para que el consenso y la colaboracin sea posible significa normalmente, en elotdeh lgico, informar, dialogar, argumentar y persuadir; .enel orden poltico, significa introducir negociaciones y ajustes entre gobierno y sociedad respecto de la definicin del problema. De todos modos, es un permanente dolor de cabeza de los polticos responder a la pregunta si el gobierno debe seguir la definicin que posibilita el tratamiento efectivo del problema o la que polticamente le resulta menos costosa aunque no eficaz. La identidad entre eficacia y consenso seguir siendo un concepto lmite. Como en la vida privada, tambin en la pblica se definen y plantean los problemas para resolverlos. Hay una interdependen-

cia conceptual entre el problema y la solucin. Los problemas se plantean, se estructuran, de manera que tengan una respuesta, sean solubles. A manera de ejemplo, los miles de problemas que tuvimos que responder en nuestros textos de matemticas y fsica eran problemas porque tenan respuesta; haban sido construidos desde una solucin especfica correcta que incorporaba las reglas y las operaciones de solucin. La solucin forma parte de la misma definicin del problema. Es insostenible, contradictoria, la nocin de problemas irresolubles. Para hablar de estos casos preferimos usar expresiones tales como misterio, enigma, fatalidad;,. Por consiguiente, definir un problema significa "crear el problema", en lnea con la tesis organizacional conocida de "soluciones en busca de problemas". Crear un problema consiste en "encontrar un problema acerca del cual se puede yse debe hacer algo". "El anlisis de polticas consiste en crear problemas que los decisores pueden tratar conforme a las vari(}blesque tienen bajo control y al tiempo que disponen" (Wildavsky, 1979: 3, 15).8 Si definir un problema es plantearIo, "estructurarlo", de manera que pueda tener solucin, los problemas pblicos no son excepcin. Deben ser planteados, estructurados, de manera que sean gubernamental-socialmente abordables con los recursos intelectuales, legales, fiscales, polticos y administrativos a disposicin. Su planteamiento es determinante para la solucin. La manera como' se ha definido el problema, el tipo y nmero de pregl1ntas que implica, lo constituye en soluble o irresoluble. H. Simon (1973) fue de los primeros en llamar la atencin sobre "la estructura de los problemas" y distingui entre "problemas bien y mal estructurados" (Well-or Jll Structured Problems). Los problemas bien estructurados se distinguen por tener caractersticas precisas. Cuentan con un criterio preciso para comprobarla solucin y un proceso mecanizable para aplicar el criterio; tienen un "mbito
8 Para un desarrollo de este punto, ve,se la Introduccin de la Antologa, Anlisis y Diseo .de Polticas, M.A. Porra, 1991.

del problema" que puede ser representado en estado inicial, intermedio y final del problema; pueden indicar las operaciones que de manera correcta o incorrecta llevan de un estado al otro del problema; ofrecen la informacip necesaria para realizar las operaciones de clculo y transitar de un estado al otro. En suma, un problema bien estructurado tiene la caracterstica de contar con un "solucionador general de problema", es decir, cualquiera conocedor de su estructura tiene en principio la capacidad de resolverlo. En contraste, un problema "mal estructurado" s obviamente el que carece de las caractersticas mencionadas. No se requiere mucha informacin para saber que muchos problemas pblicos, no todos, al final de su construccin, poseen una estructura laxa, imprecisa, que dificulta al pblico y. al gobierno saber qu resolver, cmo resolverlo, y saber si las operaciones efectuadas llegaron a resolverIo. En efecto, el planteamiento de muchos problemas pblicos no indica cul es su criterio de solucin y cules sus operaciones de solucin, cul es su mbito y alcance, cules sus diferentes estados de solucin. Por ejemplo, en muchas definiciones y planteamientos del problema de educacin bsica' no se sabe con exactitud si se trata de un problema educativo estricto o de uno familiar y social, dnde termina el problema educativo y comienza el familiar o el psicolgico. Tampoco se sabe si con base en las acciones llevadas a cabo se ha avanzado, retrocedido o despistado en el ataque al desempleo, al problema de la pobreza; ni tampoco si los problemas de la contaminacin, la igualdad de oportunidades laborales para las mujeres, la administracin de justicia, han sido resueltos, por la dificultad de definir aceptablemente un estado final del problema y contar con un criterio preciso de solucin. Cul podr ser sta: la desaparicin emprica de los hechos valorativamente descalificados, la modificacin de las preferencias de los afectados, la modificacin de sus percepciones va informacin nueva, el juicio tcnico de expertos, el consenso, el cumplimiento de un mandato legal?

Central es entonces saber si y cmo pueden estructurarse bien los huidizos y desordenados problemas pblicos, "mal estructurados". El mismo Simon (1973) ofreci una pista, en analoga con las tareas del diseo arquitectnico e industrial. Lo procedente es desmontar la estructura enferma de los problemas muy complejos, sobrepuestos, difusos, y descomponerla en problemas ms precisos y circunscritos, para los cuales se cuenta con "memoria", con una historia de razonamiento y decisiones que a lo largo de mu,.. chas conjeturas, errores y aprendizajes, ha podido llegar a establecer los criterios, pasos y operaciones de solucin. El problema de construir una gran casa se plantea con mayor pertinencia, se le estructura mejor, si se desmonta la casa en sus componentes bsicos: planta, estructura, techos, calefaccin, sistema elctrico, plomera. Se trata de desarticular el sistema impreciso, complicado,desmesurado, en subsistemas precisos, solubles, manejables. El diseo total comienza a tener estructura al descomponerse en los diversos problemas de sus componentes y al traer a la memoria las diversas condiciones y especificaciones que son aplicables para que el diseo de sus componentes sea correcto ... El problema resulta bien estructurado en lo particular, aunque quede mal estructurado en lo general o en su conjunto (Simon, 1973: 190). Es innegable que en muchos casos analistas y gobernantes, sobre todo en consideracin a sus restricciones de tiempo y recursos, a su acopio de informacin, conocimiento y tecnologa, a sus condicionamientos legales y polticos, proceden a desagregar los descomunales y entreverados problemas pblicos en componentes ms acotados, .conocidos y sencillos de manejar. Las organizaciones gubernamentales arrastran toda una historia de decisiones, tjenen una memoria de sus empresas exitosas y fracasadas, cuentan con un especfico repertorio de respuestas. Frente a los problemas

hay una memoria institucional y.administrativa que se despierta y se pone a la obra. Hay problemas iguales o anlogos a los anteriormente tratados, que sern estructurados y procesados corno en el pasado; hay tambin problemas nuevos, inditos.9 stos, sobre todo, si son de gran complejidad y tamao, son reelaborados y reestructurados por los organismos gubernamentales, al analizarlos en sus diversos componentes y, particularmente, en aquellos componentes particulares para los cuales cuentan con informacin, teora y tecnologa probada, condiciones polticas y jurdicas favorables, tiempo. Un ataque integral al problema mayor, cuyos lmites y estructura se desconocen, cuyos criterios, reglas y operaciones de solucin se ignoran, sera una invitacin al fracaso o una empresa que, para echarla andar y mantenerla en movimiento, consumira muchos recursos polticos y fiscales. Este desmontaje de los grandes problemas pblicos en pequeos problemas manejables es frecuentemente obligado no slo por razones cognoscitivas y tcnicas de solucin. Hay razones institucionales; diversos poderes del estado, niveles de gobierno y diversas agencias gubernamentales que deben por ley intervenir en el tratamiento de una determinada cuestin. Y razones fiscales; no hay recursos pblicos disponibles para atacar simultneamente todo el frente de problemas que comporta un problema pblico severo. Esta estrategia de simplificacin cognoscitiva, tcnica, legal y econmico-administrativa del problema puede y suele ser desilusionante y objeto de duras crticas por parte de los muchos activistas idealistas que esperan religiosamente de la poltica y del gobierno la solucin cabal y rpida de los grandes y complejos
9 El mismo Simon (1960) introdujo tambin la distincin entre decisiones "programadas y no programadas". Las primeras tienen que ver con situaciones o problemas que se repiten, son de rutina, y para cuyo abordaje las organizaciones cuentan con procedimientos probados. En contraste, las "no programadas" enfrentan situaciones "inditas y no estructuradas", para las cuales las organizaciones no tienen procedimientos probados, por lo que deben buscar "un tratamiento singular" y "apoyarse en cualquiera de sus habilidades genricas para emprender una accin orientada al problema, inteligente y adaptativa".

problemas del desarrollo, la p01Jreza, la injusticia, la contaminacin ... Frecuentemente, la nica manera de luchar contra la pobreza, cuya estructura contiene componentes incancelables de naturaleza cultural, tnica y psicolgica, es seleccionar loscomponentes gubernamentalmente tratables, para los que se tienen ciertas reglas de solucin y hasta ndices de eficiencia, tal vez articular y sinc;ronizar los diversos abordajes particulares, pero nO comenzar por involucrarse en los componentes elusivos,improcesables. Por esto, el ataque a la pobreza se desagrega en varias actividades que miran a solucionar los problemas particulares de infraestructura (caminos, luz, agua), de educacin (construccin de escuela, dotacin de libros), de salud (vacunas, consultas, curaciones), problemas todos ms abordables, sobre las que se tiene una larga historia de intervencin, y se conocen los costos y se manejan las tcnicas de solucin. En cambio, se dejan de lado o se aplazan las cuestiones ms escabrosas, interdependientes,con ingredientes propios del mbito familiar, de la cultura de grupo, de la tica o la motivacin psicosocial de las personas. Sin embargo, no todos estn de acuerdo en que sea siempre correcta la estrategia analtica de fraccionar el problema mayor en problemas menores, tratables por separado, con teoras ytcnicas distintas entre s, con diversos tiempos. Hay buenas razones para considerar que, frente a determinados problemas pblicos, este tipo de abordaje analtico de los problemas podra confundir los sntomas con las .causas y ocasionar mayores y ms graves problemas. Aesta clase de problemas perteneceran, por ejemplo, las patologas macroeconmicas. La inflacin sera un problema cuyos componentes son aislablesanalticainente, pero en la realidad son fenmenos interdependientes, razn por la cual el tratamiento diferenciado y desarticulado de sus diversos componentes (moneda, tariffls, salarios, tasas de inters y cambio, precios, etctera), sin una estrategia integral de ataque, se condena al fracaso y agrava el problema. En efecto, los problemas pblicos resultan de ml-

tiples relaciones sociales que se enlazan con otras relaciones sociales y stas con otras, de comportamientOs influidos por los comportamientos actuales o esperados de otros actores y el de stos por el comportamiento de otros ms. No dan lugar a realidades separables o tratables por separado. Los sistemas de problemas no son entidades mecnicas; son sistemas propOsitivos, teleolgicos ... Esto significa que los sistemas de problemas -crimen, pobreza, desempleo, inflacin, energa, contaminacin, salud-. no pueden ser seccionadosen subconjuntos independientes sin correr el riesgo de producir la solucin correcta de un problema equivocado. Una caracterstica de los sistemas de problemas es que el todo es mayor que la suma de sus partes, es algo cualitativamente diferente (Dnn, 1981:.100). En efecto, a diferencia de la mayor parte de los problemas naturales, llamados de "complejidad desorganizada", lbs problemas pblicos son de "complejidad organizada". Segn estadistincinde Weaver (1948), las ciencias explican bien los problemas recurrtntes y han sido tambin capaces de desarrollar tcnicas estadsticas de probabilidad para enfrentar situaciones de "complejidad organizada", es decir, aquellas en las que "es muy grande el nmero de variables, muchas variables tienen individualmente un comportamiento errtico o tal vez desconocido, pero ... el sistema en su totalidad posee un cierto ordeny ciertas propiedades generales analizables" (: 538). Esta estructuracin estadstica quepermite ordenar el problema en torno a comportamientos esperados probabilsticamente y en promedio no es, en cambio, pertinente para los problemas de los sistemas sociales contemporneos, pertenecientes al tipo de "complejidad organizada", a saber, "problemas que implican tratar simultneamente con un nmero razonable de factores que se interrelacionanen un todo orgnico" (: 5:39), que tienen s unaforma cOIJ1plicadade relacin pero

no errtica ni al azar y, por ende, donde el ordenamiento estadstico es inadecuado o insuficiente. Es entonces determinante para estructurar bien el problema pblico descubrir la organizacin de las relaciones entre los componentes: su conexin e interdependencia. Cules son los componentes que se relacionan, en cules mbitos, con cul tipo de relacin? Ahora bien, a estas preguntas buscan dar todava respuesta las teoras y mtodos de las ciencias sociales. Es fcil criticar la estrategia "mecnica", propuesta por Simon, pero las estrategias "orgnicas", "totalizadoras", no suelen ser muy operativas. De todos modos, las polticas pblicas conocen muy bien, debido a sus lmites y fracasos deintervencin,cundo los problemas pblicos son problemas de problemas, se engarcen unos con otros dificultando soluciones exhaustivas y cortantes. !O Importante es entonces saber estructurar o plantear los problemas, para no hallar la solucin correcta al problema equivocado. La historia de las decisiones pblicas es una coleccin de este "error de tercer tipo"y Ahora bien, plantear correctamente los problemas significa un muy depurado ejercicio lgico y cientfico. Se trata nada menos que de laJormacin dejos conceptos sociales
10 Para profundizar en este tema desde el punto de vista organizacional, vese Donald Chisholm: "IIIcStructured Problmes, informal mechanisms, and the design of public organizations", en Bureallcracy and Fublic Choice, J.E. Lane, eel. (1989), Sage, Londres. Siguiendo la propuesta de descomposicin de Simon(1973) y reconociendo la dificultad de abordar los problemas pblicos complejos por medio de organizaciones de estructura burocrtica, Chisholm analiza y sugiere que los problemas pblicos "mal estructurados" sigan esquemas organizacionales tlexibles, adaptativos, no rgidamente conectados. En contraste, los problemas "bien estructurados en lo particular", aunque no en su totalidad, al ser desagregdos y manejables, pueden ser w\tados por las diversas divisiones y de partamentosde la burocracia pblica; sin embargo, la coordinacin de sus actividades es vital para que el tratamiento segmentado colabore a la solucin del problem~l mayor. Para ello sugiere introducir "mecanismos informales: canales de comunicacin, normas o convenciones de comportamiento y contratos", que crearan intencionalmente un sistema descentralizado (formal e informal) de accin pblica y permitiran un mejor abordaje del problema en sus aspectos particulares y en sus inten:lependencias. 11 El "error de tercer tipo" consiste en resolver el problema equivocado, debido a que se formul la hip6tesis causal correcta pero para at,lcar el hecho-efecto conceptualizado incorrectamente. El "error de primer tipo" consiste en rechazar la hiptesis nula correcta. El "error ele segundo tipo" en aceptar la hiptesis nula falsa, incorrecta. Situaciones todas que ocurren en las polticas pblicas.

(su identidad y diferencia, su clasificacin) y de la formacin y prueba de los enunciados causales (teoras y modelos): l~ cruz epistemolgca de las ciencias sociales sobre la que han escnto las mejores inteligencias. Los problemas pblicos mar estructu:ados son precisamente aquellos en los que los afectados y los declsores pueden coincidir en denunciar lo colectivamente i~des~a.ble .?e algunos hechos y, sin embargo, no contar con una l~~ntlflcaclon segura de los elementos que constituyen el hecho c~hf~cado como problema ni conocer tampoco sus nexos causales pnnCIpales, para poder alterarlo en elsentido deseado ..El snto~a d~,los problemas mal estructurados es justamente la mdetermmaclOn -frecuentemente por razones valorativas ms que cognoscitivas-. acerca de cules son los componentes de la situaCin que se conSIderan han de ser modificados o removidos, y/o acerca de cules pueden ser los factores que los originan y en los que, por ende, habra que intervenir e incidir. Dicho ms intencional que causalmente, no se sabe cules sern los fines u objetivos preferidos a realizar y/o los medios para realizarlos. Las dudas sobre losmismsimos tr- . minas de la relacin causal estructuran enfermizamente el problema pblico. Si no se sabe lo que se quiere resolver o lo que puede resolverlo (el efecto y/o la causa), se est en la total incertidumbre en la irresolucin. Ahor~ bien, para escapar a decisiones inciertas, bajo la presin hostil de los reclamantes, se tiende a definir el problema en trminos accesibles a los modelos, teoras y tecnologas que dominan las' organizaciones gubernamentales y que han demostrado ser eficaces en otras circunstancias. Se seleccionan entonces los factores causales que supuestamente removern o alterarn los com~o.n~~tes indeseados de los hechos-problema, pero, por la defImc10n equivocada, los componentes realmente a inhibir y modificar, quedarn inalterados, intactos. Seguir insistiendo en un esquema causal que funciona bien para una cierta clase de hech~s.' pero que no puede funcionar en una situacin errneamente cIasfIcadacomo

perteneciente a esa clase de hechos, es una testarudez que los gobiernos pagan caro. Es el caso de polticas que se devoran los recursos pblicos al tratar problemas "tragamonedas", porque fueron stos errneamente definidos y planteados. O es el caso de polticas regulatorias que reglamentan asfixiantemente laconducta, aumentan la~ prohibiciones e incrementan las penas y multas, pero sin. conseguir que ocurran los sucesos deseados. Blancos equivocados para proyectiles certeros. Por ejemplo, plantear el problema de la deficiencia en la educacin bsica como de naturaleza didctica, mientras puede ser organizacional o laboral, o el .d~ la produccin agrcola como jurdico (derechos de propiedad), ITllentras es tal vez tcnico. O el de la contaminacin urbana como producto de las fuentes mviles mientras es de fuentes fijas industriales. O bien confeccionar los problemas de manera que se privilegien las medidas econmicasdistributivas pero no las polticas regulatorias. O creer que todo se debe a falta de incentivos econmicos individualizados ... Estructurar bien un problemaesentorices producir tal definicin del hecho calificado como problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay queestructurarlo como "causa de" o "efecto de". Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa solucin, por incorporar audazmente una hiptesis causal incorrecta, pero es la nica manera de que el planteamiento de un problema prctico tenga sentido. Cognoscitivamente el estado de la cuestin no cambia porque el gobierno, ante la incertidumbre causal de su actuar, concierte de manera inteligente la definicin del problema con los demandantes o los afectados, para compartir riesgos y responsabilidades en su actuacin. No se puede actuar para modificar una situacin-problema sin induir explcita o implcitamente un enunciado causal adems de un concepto del problema. En muchas circunstancias apremiantes, los gobiernos debern actuar por razones morles, jurdicas, polticas, operando con dbiles razones cognoscitivas. En estos casos, las polticas p-

bliCas muestran con toda claridad que son slo conjeturas causales sujetas aprueba, hiptesis de actuacin susceptibles de error.J2 Intervenciones gubernamentales que deben ocurrir pero pueden fallar. La obligacin y la eficacia no son siempre coincidentes. Las polticas pblicas son "hiptesis de trabajo, no programas a seguir y ejecutar;rgidamente. Las polticas sern experimentales en el sentido en que debern ser objeto de observacin constante y experta para conocer las consecuencias que ocasionan cuando se ponen en accin" (Dewey, 1987: 202-3). Sociedad y gobierno deben reconocer la situacin de incertidumbre () de riesgo que acompaa a muchas decisiones pblicas. En muchos campos de accin es ms probable el error que el acierto, el fracaso que el xito. Esta probabilidad es explicable y justificable por la naturaleza rebelde de los problemas pblicos. Me gusta decir que los problemas pblicos estn hechos ~e los problemas que los privados no han podido resolver. Aado empero que el gobierno no tiene una ciencia superior, una capacidad lgica y cientfica trascendente a la informacin y talento de la sociedad. Tal vez por su superior capacidad de reglamentacin y coaccin, por la magnitud de los recursos que es capaz de movilizar, los gobiernos puedan resolver problemas que los ciudadanos en lo individual o mediante sus organizaciones son incapaces de resolver. En el fondo, la coaccin y la generosidad en la asignacin de recursos funcionan si se ha podido probar que son las condiciones causales que posibilitan la efectuacin de los sucesos deseados por gobierno y sociedad. Pero, tarde o temprano los gobiernos encaran problemas complejos y severos que requieren
12 Para la concepcin de las polticas como hiptesis, vese M. Landau (1973): "On the Concept of a Self-correcting Organization", en Publc Admnstraton Revew, vol. 33; M. Landau (1977): "The Proper Domain of Policy Analysis", en American Joumal of Poltcal Scence, vol. 21, mayo (traducido al espaol en la Antologa 1: El Estudio de las Poltcas Pblcas). A. Wildavsky (197 9: cap. 16) G. Majone (1980): "Policies as Theories", en Omega, nm. 2. Muchos otros autores interesados en el aprendizaje organizacional y que estudian las organizaciones como estrategias de solucin de problemas.

planteamientos cognQscitivos muy elaborados, para los que la. sociedad (cientficos, tcnicos, intelectuales, universidades y centros de investigacin, despachos de consultora ...) no han creado an informacin, conocimiento y tecnologas. En este momento se viven problemas colectivos sin respuestas colectivas. Problem~s que la sociedad genera y que la sociedad, no obstante sus libertades individuales y sus poderes colectivos, no acierta an a re~ solver. Entonces ms que en ningn otro momento se exige la comunicacin y entendimiento entre gobierno y sociedad, ofrecer los mejores argumentos de por qu se elige un determinado curso de accin,u En estos momentos sociedad y gobierno entienden claramente que "p blico" quiere decir mucho ms qUe simplemente "civil" (para los entusiastas de la "resurreccin de la sociedad civil") y ms, mucho ms, que simplemente "gubernamental" (para los que, en fuerza de la inercia de la tradicin poltica, entendieron los asuntos pblicos como los actos de aUtoridad del gobierno). La poltica pblica emerge, entonces, como una tarea colectiva que incorpora conjunta y corresponsablemente la iniciativa social y la gubernamental, pues ante ciertos problemas se adolece terica y tecnolgicamente de una lnea segura de respuesta. Por ende, como una estrategia susceptible de error y frustracin; Sobre todo, como una estrategia capaz de aprender de sus errores yde no repetirlos insensatamente. Si algo ensea el difcil arte de estructurar bien las espinosos problemas pblicos, es darse cuenta de que es ms decisivo para el buen gobierno contar con organi13 En este momento cobra toda su importancia las observaciones de Giandomenico Majone (1989) quien muestra la necesidad de superar la visin "decisionista racional" del anlisis de polticas, cada vez menos operativa en la solucin de los problemas pblicos complejos, y la de introducir complementariamente una visin "posdecisional" argumentativa. Ante las dificultades inocultables de ciertas cuestiones, es necesario explicar persuasivamente las razones que condujeron a tomar una cierta decisin, de manera que el pblico interesado entienda y tal vez comparta instrumentos y objetivos de la decisin gubernamental. Vese la Introduccin a la Antologa: Anlisis y Diseo de Poltics, M.A. Porra, Mxico, 1991.

zaciones pblicas capaces deaprender, de reconocer y remediar sus errores inevitables, que 'intentar disear polticas infalibles, .inmunes de todo error. La racionalidad pitico-administrativ resulta de un aprendizaje colectivo. Por ello, condiciones necesarias son la democracia plural y competitiva, que presiona a los gobiernos a hacer bien las cosas, so pena la sancin de la alternancia, y el servicio pblico profesional, entrenado al anlisis y a la autocrtica, ms que a la complacencia del gobernante en turno. Y, el fondo, una visin laica de las polticas pblicas, que jams pondrn el punto final a los problemas pblicos, pero que pueden contribuir a hacerlos manejables, despojndolos de sus aspectos ms nocivos colectivamente.

ACKOFF,R.L., (1974). Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems, Wiley, N. York. ANDERSON, J., (1984). Public Policy-Making, N. York, Holt, Rinehart and Winston, 3a. ed. BARNARD, Ch., (1938). The Funetiotlsof Executive, Harvard University Press. COBB,R. y Elder, Ch., (1972). Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, The Jcihns Hopkns Univers!ty Press, Baltimore; 2a. ed. 1983. (Trad. esp. "Participacin en PoltIca Americana: la dinmica de la estructuraci6n de la agenda", Noema, Mxico: 1986). , (1984). "Agenda-Building and the Politics of Aging", en Po/icy --S-c-ie-n-cesJoumal, vol. 13, n. 1, sept. pp. 115-129. COBB,R., y Ross, J.K. y Ross M.H., (1976). "Agenda Building as a Comparative Political Process", en American Political Science Review, vol. 70, n. l. pp. 126-138. _ COHEN,M., March, J., Isen, J., (1972). "A Garbage Can Model ot Organizational Choice", en Administrative Science Quaterly, n. 17. pp. 1-25. DELEON,P., (1988). Advice and Consent, Russell Sage Foundation, N. York.

Acerca del impacto que en la formulacin de las varias opciones de poltica tiene la definicin del problema, trata el artculo de Peter J. May, Claves para disear opciones de polticas (1981). La antologa cierra con el ensayo de Hugh Heclo sobre Las redes de asuntos y el poder ejecutivo (1978); los especialistas en ~specficos asuntos pblicos, activos en la sociedad y en el gobierno, son determinantes para que ciertas cuestiones alcancen rango pblico. y motiven al gobierno a entrar en accin. Los textos seleccionados tienen tambin el propsito de dejar ver cmo operael mtodo de los estudios de caso, dominante no slo en las investigaciones acadmicas, sino particularmente en los anlisis profesionales, orientados a la toma de decisiones de polticas especficas.

1. Formacin de la agenda.
El caso de la poltica de los ancianos

OR FORMACIN de la agenda se entiende el proceso a travs del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin seria y activa del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica. La importancia del proceso se debe principalmente a dos hechos. En primer lugar, la capacidad de atencin del gobierno es necesariamente limitada: siempre hay ms asuntos por atender que tiempo para considerarlos. En segundo lugar, los problemas de polticas pblicas no son datos a priori, sino resultados de definiciones. Si una situacin especfica o un conjunto de circunstancias constituyen un problema y; por tanto, son un asunto capaz de despertar la preocupacin del pblico, depende no slo de los hechos sino tambin de las creencias y los valores. Pocas veces los hechos son claros y, aunque lo fueran, siempre estn sujetos a diferentes interpretaciones. Necesariamente "los problemas son elaboraciones de los hombres. Siempre existen concepciones mltiples ... No hay problemas definidos de manera nica" (Wildavsky, 1979). Los problemas de polticas son construcciones sociales que reflejan concepciones especficas de la realidad. Y como siempre es posible. que haya una multiplicidad de definiciones acerca de un problema, lo que est en juego en el proceso de formacin de la agenda no es slo la seleccin de los problemas sino tambin su definicin. Las definiciones sirven, a la vez, para encuadrar las

* Publicado originalmente con el ttulo "Agenda-Building and the Politics of Aging", en Policy Sciences foumal, vol 13, no. 1, 1984. Traduccin al espaol de Alva Senzek.

elecciones polticas posteriores y para afirmar una concepcin particular de la realidad. Por lo tanto, las decisiones que se adopten durante el proceso de formacin de la agenda tienenconsecuencias muy profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida de las personas e influir en su interpretacin de la realidad social. La poltica hacia los ancianos y, en particular, las controversias sobre el estado de necesidad de los ancianos y las obligaciones de la sociedad hacia ellos son un ejemplo muy ilustrativo de cun importante es, en el proceso de la poltica, la eleccin de los problemas y de las definiciones. Por mucho tiempo, se consider que los problemas del envejecimiento y de los ancianos formaban parte de la vida natural y que haba que resolverlos en el mbito individual, segn cada caso. Se convirtieron en problemas pblicos s~o cuando se empez a definir a la vejez como una categora social distinta, compuesta por personas que en razn de su edad merecan derechos y consideraciones especiales. No vamos a detallar el desarrollo de esta nueva definicin (vase Achenbaum, 1983) que se plasm claramente en la Ley del Seguro Social de 1935. La aceptacin de esta nueva concepcin de la vejez fue paulatina y conllev algunas reservas. Sin duda, su legitimidad se apoy en la misma Ley del Seguro Social y en su concepto de seguridad social. Al comienzo, el envejecimiento y las personas ancianas no eran gran problema para el gobierno. Pero, en los aos sesenta se propag la definicin de los ancianos como un grupo nico que mereca consideracin especial. La importancia ?e este desarrollo, en trminos de polticas pblicas, se reflej Intensamente en 1965 con la aprobacin del programa de Atencin Mdica (Medicare) y el programa de Ingreso Suplementario (Supplemental Security Income, SSI) paralos que estuvieran ya en el Seguro Social. Estos dos programas son el resultado de dos propuestas rechazadas de asistencia social para la poblacin en general: el seguro nacional de salud yel ingreso mnimo garanti-

zado. En efecto, el Medicare y el SSI fueron promovidos por los que impulsaban esas medidas primeras, con la idea de que pudieran servir como un primer paso para programas ms amplios de asistencia en el futuro. La idea de aprovecharse de los ancianos para avanzar hacia una reforma asistencial general, demuestra la importancia estratgicq que tiene la definicin del problema en el proceso de formulacin de las polticas pblicas. Como estrategia, refleja una apreciacin de las inclinaciones culturales y sociales propias del sistema politico estadounidense, reacio a innovaciones importantes en la poltica social y propenso a un estilo incrementalista y fragmentado en la solucin de los problemas sociales. El hecho de que esta estrategia no haya sido generalmente exitosa muestra el poder peculiar de los ancianos en la definicin de las polticas en Estados Unidos. Por otro lado, si la poblacin de los ancianos no tuviera una legitimidad especial como grupo cuyas demandas merecen toda la atencin, o si . no se les reconociera dicho atributo , la estrategia antes mencionada no hubiera tenido mucho sentido. Como un importante proponente de Medicare dijo a JohnKingdon (1984).
.

Medicare fue una solucin loca desde el punto de vista racional. Seleccionamos precisamente al grupo -los ancianos- ms claro, que requera ms atencin mdica y que se beneficiaba menos de ella y que, por lo tanto, desde el punto de vista social, produca la recompensa ms baja de todas. Pero lo hicimos porque era la nica opcin polticamente viable en esa poca. No era racional empezar un programa nacional de salud pblica con esta poblacin, pero as lo decidimos. Medicare y SSI pueden ser una ilustracin dramtica de las consecuencias que tuvo para la poltica que se haya definido a los ancianos Como una categora social que merece un tratamiento

especial, pero esta definicin encuentra su expresin plena en la Ley para los Estadounidenses Mayores de Edad de 1965 y en sus modificaciones posteriores. El primer captulo de esta legislacin no slo afirmaba que los ancianos tenan derecho a casi todas las .comodidades de la vida, sino que era obligacin del gobierno ayudarles a obtenerlas. Es difcil imaginar otro compromiso gubernamental ms serio. No fue entonces una sorpresa que las medidas y estipulaciones especficas de la ley hayan estado por debajo de las primeras grandes afirmaciones y promesas. Recientemente se han empezado a cuestionar los conceptos de envejecimiento y ancianidad que subyacen en la ley mencionada y en la mayor parte de las polticas para los ancianos. stos todava disfrutan de su excepcional legitimidad como grupo demandante y merecedor de atencin. Las diversas encuestas nacio- , nales han mostrado que hay un gran apoyo para que los programas dirigidos a los ancianos se fortalezcan y extiendan (vase, por ejemplo, Public Opinion, febrero/marzo, 1982; Harris, 1981). Sin embargo, hay evidencia de que estos sentimientos podran sustentarse en informaciones equivocadas sobre la gravedad de los problemas de los ancianos (vase Kuitza y Sweibel, 1982). Conforme circula ms informacin al respecto, se manifiestan los resentimientos de otros grupos y segmentos de la sociedad contra la posicin privilegiada de los "estadounidenses mayores de edad" (vase Longman, 1982; Brookes, 1983). Tambin preocupaba a los especialistas de la vejez y a los promotores de la atencin a sus problemas que "los benefiios de la vejez" (Kutza, 1981) pudieran lograrse a costa de otros grupos ms necesitados (vase Binstock, 1983). Se ha sugerido, adems, que las polticas que tratan a los ancianos como un grupo nico y diferenciado pudieran tener el efecto perverso de aislarlos y estigmatizarlos como seres socialmente improductivos y gravosos (vase Estes, 1979). La controversia sobre la definicin gira toda alrededor del significado operacional de la vejez (vase Kuiza y Zweible, 1983), a saber, el

empleo de laed::id y no de la necesidad como criterio de asigna.cinde derechos (vase Neugarten, 1982)ylaideade qliees ms coherente encontrar el apoyo poltico invocando los benefiios del derecho que las situaciones de necesidad (Chen, 1981). En este PlInto son objeto de discusin no slo creencias empricas sino concepciones de la obligacin moral. Qu cosa pensamos de la vejez y de los aneianos,y qu tipo de respuestas damos a sus problemas, es el fondo de la cuestin. Como Estes (1979) observa: "Los problemas ms graves que enfrentan los ancianos son, en gran parte, problemas socialmente construidos desde una concepcin de la vejez y de los ancianos". Es entonces inevitable elegir una definicin. Las elecciones que guiarn las polticas pblicas de la vejez empiezan con la definicin del problema: En gran parte, en esto consiste el proceso de formacin de la agenda.

1. La formacin de la agenda como proceso decisional

Debido a que la formacinde la agenda implica elecciortes im:" portantes, es muy apropiado entenderla como un proceso de toma de decisiones. Este proceso es muy variable y depende en alto grado de su contexto. En algunas situaciones institucionales y algunas reas de polticas pblicas, el proceso puede ser muy estructurado y bien definido. Por ejemplo, Derthick (1979) encDentra que, hasta hace muy poco, la formacin de la agenda del seguro social estaba dominada por un grupo pequeo y relativamente estable de actores que operaban con un paradigma poltico compartido y bien des~Hrollado.En otras reas, como enla de los servicios sociales a la comunidad, el proceso era ms difuso y menos estructurado, muy cercano a lo que se ha llamado "anarqua organizada" (vase Sproull et al, 1976).

Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma de' decisiones, Cohen y sus colegas (Coheny March, 1974, Marchy Olson, 1976) han ofrecido el modelo, "bote de basura" (Garbage-CanModel), que es potencialmente de gran utilidad para entender la diversidad y la dinmica general del proceso de formacin', de, la agenda. A la luz de su marco conceptual, las decisiones son vistas como el resultado de una confluencia de cuatro corrientes relativamente independientes: las personas, los problemas, las solciones \ y las oportunidades de eleccin. Aunque el flujo de estos elementos pueda estructurarse institucionalizando los papeles y las prcticas, las decisiones son vistas como el resultado de intersecciones aleatorias entre los elementos de estas cuatro corrientes. La' formacin de la agenda pocas veces es tan casual como el modelo "bote de basura" sugiere, pero el modelo ayuda a entender su potencial fluidez. Frecuentemente, la formacin de la agenda implica todo un conjunto. cambiante de actores, los cuales vienen y van, determinando el tiempo que dedican al proyecto a la luz de los otros asuntos que deben y quieren atender. Hay problemas que piden atencin y no la reciben por falta de. soluciones u oportunidades. y de la misma manera hay siempre "soluciones" flotando en el aire, en busca de problemas a resolver. Las oportunidades a elegir siempre estn limitadas por la presin de las obligaciones previas y por todo un cmulo de demandas contradictorias. En consecuencia, la manera como se conjugan los cuatro elementos para lograr que un determinado problema. llegue a la agenda formal puede ') ser completamente fortuita. De la misma manera, muchos problemas pueden ser descartados en el camino al buscar afanosamente la combinacin apropiada delos elementos en tiempo y lugar. El punto fundamental no consiste en que el acceso a la agenda gubernameI1talsuceda por azar, sino que tiende a ser el producto de un complejo proceso que frecuentemente posee una estructura informal y laxa. El xito depende de la convergencia apropiada de

personas, problemas, soluciones' y oportunidades de eleccin. ea:' da uno de estos elementos es potencialmente incierto. Empero, se puede reducir la incertidumbre por medio de una variedad de factores contextuales que ayudan a estructurar el proceso y a limitar. el rango de las' variaciones probables. Aqu consideramos tambin algunos de estos factores contextuales y examinaremos sliselementosbsicos, as como lamanera'en la que se relacionan entre s.

2. El flujo de las personas.' la participacin en' el proceso de formacin de la agenda

Debido a que los problemas y las prioridades de la agenda se construyen socialmente, quien participa en su formacin puede ser un factor muy importante y hasta decisivo. Desde luego, el control de la agenda formal permanece en manos de lasautoridades. Sin embargo, para la mayora de las instituciones dedicadas a la formulacin de las polticas se trata simultneamente de un esfuerzo colectivo y de un proceso de varias etapas. Por esto, es necesariamente limitado el grado de control que puedeejercer un solo individuo o una sola organizacin en la agenda. Adems, los funcionarios, en razn de su cargo, estn obligados a respetar los derechos,de los dems a participar en el proceso y a servir como conducto de las demandas sociales. De todos modos, participar en la formacin de la agepda de 'las instituciones tiende a ser algo circunscrito y suele inclinarse en favor de algunos grupos y cuestiones, con exclusin de otras agrupaciones y asuntos. Aunque enuna democracia la agenda formal del gobierno debera reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la comunidad en general "--loque hemos llamado la agenda "sistmica" (Cobb y Elder, 1983)-, ciertosgrupos e intereses casi siempre' carecen de representacin en el proceso de creacin de la agenda. Como observa Gusfield (1981):

"La arena pblica no es un campo de juego en el que. juegan todos bajo las mismas reglas; algunos tienen mayor acceso que otros y tambin detentan un poder mayor para dar forma a la definicin de los problemas pblicos;'. Los orgenes de esta predisposicin y preferencia del sistema poltico son muchos y vm:iados. El origen ms evidente se encuentra en el hecho de que 'existen grupos e imereses mejor organizados y con ms recursos que otros. Su organizacin y sus recursos hacen ms fcil su comunicacin can los funcionarios de gobierno y propician que las autoridades los busquen y escuchen. Los recursos materiales son importantes. Pero tambin los nmeros. Que los ancianos formen un segmento grande y creciente de la poblacin, que tengan adems una tasa media de votacin muy alta, es algo que aumenta sustancialmente la probabilidad de que las autoridades presten gran atencin a sus reclamaciones o a las demandas que Se hacen en su nombre. Es tan grande su fuerza electoral que sus problemas tienen muchos abogados en la arena poltica: Los legisladores y los. candidatos a legisladores han percibid rpidamente las ventajas de actuar como campeones de los ancianos. Por otro lado, esta percepcin puede ser tramposa, porque los ancianos no forman un grupo homogneo y generalmente carecen de conciencia de grupo (vase Binstock, 1983). La evidente heterogeneidad de, los intereses de los ancianos ha impedido que surjan organizaciones masivas, con autoridad para hablar en nombre de los mayores de edad, Sin embargo, durantelos ltimos 25 aos las agrupaciones formales que trabajan en beneficio de los ancianos han crecido en tamao y nmero (vase Pratt, 1983). Su crecimiento es resultado delas acciones gubernamentalesy de la movilizacin de los polticos, del movimiento laboral y de los profesionales dedicados a la atencin' de la vejez, sin contar las iniciativas de los mismos ancianos. Las organizaciones ms grandes ycollocidas son el Consejo Nacional de Ciudadanos MayoresdeiEdad yla Asociacin Estadounidense de Personas

Jubiladas. Ahora bien, la cultura poltica de los Estados. Unidos tiende a otorgar a los grupos de inters e! derecho de participar en la definicin de los problemas que puedan afectarlos,pero tambin en razn de la legitimidad especial que disfrutan los ancianos, las agrupaciones proancianos han desempeado un papel cada vez ms activo en la definicin de los problemas de la vejez. Empero, su fuerza slo Sy ha manifestado en: la capacidad para impedir que ciertas propuestas de cambio de poltica consigan tener acceso a la agenda ... cuando se llega al punto de tener que defender la santidad de los programas pblicos existentes, la fuerza de los grupos pro ancianos alcanza su mximo; parece que es ms fcil vetar el cambio queiniciarlo con xito ... Una cosa es movilizarse en defensa del status qua y otra muy diferente lanzar exitosamente una nueva poltica o modificar las polticas existentes de manera congruente con las nuevas demandas del grupo (Pratt, 1983). Como en el caso de otros grupos de inters organizados, la participacin de los grupos pro ancianos en laformacin dela agenda de la poltica no slo contribuye a que la poltica en general se sesgue en favor del status qua, sino que tambin favorezca a los grupos privilegiados. Las agrupaciones proancianos, como la mayora de los grupos de inters, tienden a movilizar y abarcar slo un segmento de la poblacin que pretenden representar. Normalmente, estas personas se encuentran entre los grupos privik .. giados. En consecuencia, las polticas frecuentemente ponen en desventaja a los menos favorecidos o a los que se han organizado .de manera ineficiente para resolver sus problemas (Vinyard, 1976). Las agrupaciones organizadas en torno de la edad no son los nicos grupos de inters que juegan un papel activo en los problemas de los ancianos. Por ejemplo, el sector laboral ha desem-

peado un papel activo durante muchos aos en las polticas de los ancianos, de manera directa o por medio de agrupacones que los sindicatos hanJormado o apoyado; De hecho; el sector laboral se halanzado con mayor fuerza que los mismos grupos proancianos a promover iniciativas importantes tales como asistencia mdica y mejores prestaciones de seguro sociaL Adems del sector laboral, hay una gran variedad de agrupaciones profesionales y de voluntarios activos en el campo de lavejez. En algunos casos como por ejemplo, en el de las profesiones mdicas, los problemas de la vejez son considerados menores dentro de la gama de su competencia. De todos modos, estas profesiones juegan un papel importante en la definicin de los problemas de los ancianos. Otros grupos, como losgerontlogos, se enfocan exclusivamente a los problemas propios de la vejez. stas congregan especialistas y acadmicos, quienes son frecuentemente la fuente de nuevas ideas para las polticas y los crticos ms severos de los programas existentes. Los grupos deprestadores de servicios, pblicos o privados, han terminado tambin por ser una parte importante en las polticas a favor de la vejez, sobre todqrespecto a los servicios sociales. Muchas de estas agrupacioneshan nacido como resultado de los programas gubernamentales. En cierto grado, la participacin de los organismos profesionales y de las asociaciones sirve como contrapeso a los sesgos que las organizaciones de los ancianos introducen en el.proceso de elaboracin de las polticas. Sea como representantes de las asociaciones profesionales, sea como interlocutores de los rganos administrativos o como empresarios independientes, los profesionales dedicados a asuntos de la vejez.hansido los defensores ms combativOs de los ancianos ms necesitados. En su conjunto, estas personas forman lo que Walker (197,4) llam una "comunidad de profesionales de las polticas" ya la cualHeclo (1978) se refiere como "la red de asuntos pblicos ".Debido a sus conocimientos

altamente especializados y alpremio que la sociedad otorga a las soluciones "racionales" de los problemas, estos profesionales juegan a menudo un papel clave en la definicin del debate de la poltica. Su influencia directa tiende a variar segn el alcance y la intensidad de la controversia alrededor de un problema, especfico. Conforme se ampla el inters del "pblico" en elproblema, la influencia de los especialistas tiende a disminuir. Cuando se trata de problemas de baja visibilidad que los especialistas definen como problema tcnico que requiere conocimientos especializados, los profesionistas llegan al apogeo de su influencia . .De todos modos; siempre influyen, aunque sea indirectamente, determinando el clima general de opinin informada. Los profesionales de las polticas pblicas pueden actuar para contrabalancear y minimizar los sesgos introducidos por otros grupos, pero ellos i~troducen tambin sus propios puntos de .vista. Tambin tienen un inters marcado en las cuestiones a considerar . y a definir. En efecto, puede ser ql).esu reputacin y sus resultados profesionales estn en juego. De esta manera, lo que Moynihan (1965) ha llamado la "profesionalizacin de las reformas sociales" puede convertirse en un ejercicio de auto afirmacin de los profesionistas. Estes (1979) sugiere, por ejemplo, que la campaa que muchos proveedores y clientes han lanzado para expandir los servicios sociales a toda l poblacin ha favorecido slo a los grupos de inters y ha tenido el efecto de desviar la atencin del pbli co de otras vas alternativas ms eficaces para atender a las necesidades legtimas de los ancianos. Aparte de la posibilidad de selVir a sus propios intereses, la intromisin de los profesionales en las polticas puede introducit otros sesgos en el proceso de formacin de la agenda. Debido a su participacin, los trminos utilizados en los debates tienden hacia un lenguaje cada vez ms tcnico y esotrico, creando as barreras en contra de la participacin popular y haciendo que el proceso y sus resultados sean menos inteligibles para el pblico en general. Esto, por su parte, puede

conducir a formular polticas contrarias a lasprererencias delos ciudadanos, y hasta contrarias a los grupos cuyas necesidades las plticas pretenden atender. Todos los actores que her,nos identificado -funcionarios p- . blicos, grupos de inters ,organizados que se consideran demandantes legtimos, profesionales dejas polticas dentro y fuera del gobiemo- creen tenerel derecho a participar activamente en el diseo de las polticas. Tales derechos tienen su origen en la disposicin de las personas a confiar en el juicio de algunos y no en l de otros. Se confieren estos derechos a ciertas agrupaciones y personas, a las que, por su posicin en la sociedad, su experiencia o sus supuestos conocimientos especializados, se les atribuye un nivel superior de juicio en problemas especficos y sus posibles soluciones. Estos derechos reflejan la legitimidad deferencial que se otorga a varios grupos de inters y se basa en los supuestos prevalecientes de la divisin del trabajo en la sociedad. y aunque los derechos siempre son condicionados y estn sujetos a cambios, los derechos presumidos sirven para estructurar la participacin en la formacin de una agenda. Los patrones de adaptacin tienden a evolucionar en el tiempo y se estabilizan conforme los gobiernos estructuran sus actividades alrededor de concepciones establecidas sobre los problemas que merecen su atencin. El tratamiento de las cuestiones en estas reas de asuntos tiende, por lo tanto, a institucionalizarse alrededor de un nmero relativamenter~ducidoy predecible de actores. Dichos actores definen lo que se llama comnmente un subsistema de gobierno o "subgobierno" (vase Ripley y Franklin, 1984). En el nivel nacional. se incluyen las personas de alguna instancia ejecutiva, los miembros de los comits ms importantes del Congreso y los representantes de los grupos de inters ms decisivos. Derthick (1979) describe el entramado poltico de uno de estos subsistemas en su informe sobre la formacin de las polticas del seguro social. Ella encuentra que, durante aos, la agendadelgo-

bierno en esta rea fue dominada pordeierminados directivos y profesionales de Ja Administracin del Seguro Social, junt con el presidente del comit de Normas y Prcedimientos de la Cmara de Representantes y, en menor grado, por los representantes de las organizaciones laborales. Este sub sistema ya no es tan rgido e impenetrable como lo era en el pasado, pero es diferente de los dems y es uno de los varios subsistemasimpm;tantes que tienen que ver con los problemas de los ancianos. El mbito y la diversidad de los problemas de los ancianos no ha permitido desarrollar un subsistema de poltica bien definido. Por ello, los problemas de la vejez se han distribuido entre varios subsistemas, organizados alrededor de asuntos de relevancia e implicacin universal, como el ingreso, la salud pblica, los servicios sociales, la vivienda. yel empleo. Pratt (1983) nota que este proceso ha ocasionado qlie se diluya la influencia de los grupos dedicados a la atencin de la vejez, pues carecen de un objetivo estable. hacia el cual enfocar sus esfuerzos. Han habido entonces muchos actores perifricos y ninguno centraL Todo esto ha contribuido a la fragmentacin y duplicacin de los programas y ha retrasado el desarrollo de una poltica coherente sobre la vejez.

3. El flujo de las cuestiones en la formacin de la agenda

La mayor parte de la agenda del gobierno, por lo menos en el nivel federpl, depende de los arreglos polticos que ocurren en los subsistemas. En consecuencia, los subsistemas tienen ciertos sesgos y predisposiciones que filtran el acceso de los problemas a la agenda y delimitan el nmero de las posibles soluciones suscep~ tibles de tomar en consideracin. Algunos subsistemas estn ms rgidamente estructurados que otros y el grado de control que ejercen sobre los problemas y las definiciones es variable segn

el acuerdo que exista entrelos varios participantes en el subsistema (vase Wilson, 1980). Algunos subsistemas pueden operar segn un' paradigma bien articulado, tal como el modelo de seguridad social que los actores decisivos del seguro social apoyaran durante mucho tiempo. Otros se guan sencillamente por las prcticas del pasado Y los patrones rutinarios de administracin. En cualquiera de los dos casos, los problemas y las soluciones tienden adefinirse a partir de modificaciones incrementales de las polticas existentes. Problemas nuevos y redefiniciones importantes de las polticas, si caen fuera del dominio de estos subsistemas o desafan sus acuerdos bsicos, difcilmente podrn abrirse paso y alcanzar un lugar en la agenda formal. Probablemente slo una campaa agresiva y la movilizacin del inters del pblico pueda derribar estos obstculos y llevar a la agenda de gobierno problemas nuevos y nuevas definiciones de problemas. Estas movilizaciones suelen tambin cuestionar los supuestos derechos de ciertas personas o grupos y amenazan con sanciones electorales a las autoridades y sus funcionarios. La movilizacin de apoyo requiere obviamente de personas dispuestas a invertir su tiempo y su dinero en la promocin y defensa de ciertas cuestiones concretas. Estas personas, llamadas "empresarios de asuntos" (issue entrepreneurs) por Eyestone (1978), se encuentran fuera y dentro del gobierno. Sus motivos pueden ser varios, conviccin personal, compromisos ideolgicos, necesidades de trabajo o sencillamente la promocin des mismos. En cualquier caso, ;estaspersonas desempean frecuentemente un papel ctucial en las actividades de apoyoy en la canalizacin de ideas y demandas hacia laagenda del gobierno. Las autoridades elegidas y los aspirantes a puestos de autoridad juegan a menudo el papel de empresarios y estn siempre muy atentos a las oportunidades que se presenten (Walker, 1979). Particularmente los funcionarios actan como empresarios de polticas.

Tarea muy exigente ya menudo frustrante es. tratar demovilizados apoyos necesarios para llamar ,la atencin activa del gobierno y para superar los obstculos que impiden considerar con seriedad los problemas que desbordan los canales. establecidos. Por consiguiente, para desafiar los entendimientos y arreglosprevaleciente en lossubsistemas o subgobiernos. Como dijimos an, teriormente, los problemas de las polticas pblicas no>emergen directamente de las situaciones. Requiereninterpretacin y definicin. Por tanto, "el carcter de problema de un fenmeno suele ser el que ocasiona conflictos entre las partes interesadas que luchan por definir (o descartar la definicin de) un asunto que se considera objeto de accin pblica" (Gusfield,1981). Definir un problema es seleccionar y destacar ciertas realidadesy hacer valoraciones sobre ellas. Tal vez las realidades reflejan los hechos de la situacin. Pero los hechos que se consideran relevantes dependen necesariamente del marco de referencia y de las teoras implcitas de las personas que evalan, la situacin. Ms an, aunque compartiramos un marco comn de referencia, poas veces los hechos relevantes son plenamente conocidos O conocibles. Frecuentemente hay que utilizar in~ ferencias, presuposiciones y hasta imaginacin, para fOTmarnos una idea de ellos. Este punto es claramente ilustrado en el estudio de Cook (1982a. 1982b) que describe y explica la aparicin y desaparicin' del delito y de la vejez como temas importantes de las polticas pblicas durante los aos sesnta. Ella sugiere que el clima general de opinin era favorable este particular problema, porque fusionaba tres preocupaciones que haban ocupado la atencin de los funcionarios durante la dcada de los aos sesenta y principios de los setenta, a saber, los delitos, las vctimas y la vejez. La combinacin resultante era tan poderosa, que gan fcil acceso a la agenda del gobierno por medio de un proceso que Cookcaracteriza como. "voz convergente". Grupos diferentes, dentro y fuera

del gobierno, identificaron y articularonlos problemas sincrnica aunque independientemente. Consideraron a los ancianos como gente especialmente vulnerable por la delincuencia y, consecuen., temente, como sus vctimas ms probables. Pareca atroz que el impacto del crimen pudiera descargarse; con tanta fuerza, sobre una poblacin tan vulnerable. Los medios masivos, los funcionarios pblicos y otros actores ms, hicieron suyo este punto de vista y su convergencia sirvi pata legitimar la preocupacih y para establecer la realidad del problema. , Aunque el problema de la victimizacinde los ancianos tuvo fcil acceso a la agenda oficial y propici varios cambios, legales y administrativos, permaneci poco tiempo en la agenda. La preo., cupacin por el problema descendi rpidamente, debido en gran parte a nueva informacin. Los datos de la encuesta nacional sobre delitos mostraron que los ancianos haban sido el grupo con menos vctimas en casi todas las categoras delictivas. En pocas.palabras, el supuesto problema sencillamente no exista, por lo menos, no en la forma en que haba sido definido. Se puede considerar atpica la facilidad con la cual este problema entr en la agenda, pero el ejemplo nos ensea varias lecciones importantes. Ladefinicin de un problema es clave para su tratamiento posterior. En general, ms amplio eselacuerdo sobre la definicin de un problema, ms amplio es tambin su alcance. y ms grande el repudio moral. Y ms probable es que ocupe n lugar prominente en la agenda del gobierno. Aunque algunas definiciones puedan estar empriCamente mejor fundadas que otras, no son slo los hechos sino su interpretacin lo que define el problema. Adems, en el proceso de la formacin de una agenda, lo que se considera es el hecho y no necesariamente la realidad mis" ma del hecho como lo que verdaderamente importa. Para ganar acceso a la agenda, la definicin de un problema tiene que ser polticamente creble y aceptable. No necesita ser factualmente correcta e incontrovertible.' Obviamente se puede cuestionar la

credibilidad de una definicin invocando los hechos. Pero, como mostradoWalker (1974), unavez establecidas las definicion~s, stas pueden permanecer como premisas de las polticas pblicas . por mucho tiempo, a pesar de que se haya cuestionado su validez emprica.

4. El flujo de soluciones en el proceso de la formacin de una agenda

Definir una situacin como un problema de polticas significa aceptar que tiene solucin y delimitar sus soluciones posibles. Se presume no slo que debe y se puede "hacer algo" sino que la posible solucin cae dentro de la competencia de las autoridades legtimas del gobierno. Todas estas presunciones son cuestionables y cada una constituye una prueba crtica para el xito de las definiciones individuales. Como escribe Gusfield(1981): Si no hay alguna creencia cognoscitiva en la alterabilidad de la situacin 'y ningn juicio moral, el fenmeno no es una cuestin de poltica, no es un problema. En aos recientes, los bilogos han empezado a considerar que el proceso del envejecimiento es potencialmente alterable y han empezado a estudiarlo. El proceso de envejecimiento puede entonces convertirse en un problema y en un foco de controversia pblica. En estos momentos, no lo es. La realidad de un problema frecuentemente se expande .0 se contrae en su alcance, conforme cambian los juicios morales o los cognitivos. La calidad de problema de un fenmeno depende de la posibilidad de percibir su solucin. Aunque normalmente tendemos a pensar que los problemas son los que generan las soluciones, en un sentido muy real son las "soluciones" las que hacen posibles los problemas. Una situacin que no tiene una solucin concebible

(qu~ no hayman~ra d~ r~solveilo o por lo menos de aminorarlo) no es unptoblema sino simplement~ un hecho lamentable deja vida, unbecho fatal. Como observa Wildavsky(1979), "Los problemas se definen por soluciones hipotticas; la formulacin del problema y la soluci.n propuesta forman parte de la misma hiptesis". Si la definicin de un problema no comporta una solucin factible, tampoco suscita una atencin seria como problema de poltica pblica. Los lmites de plausibilidad de una definicin estn determinados por restricciones ideolgicas y restricciones de. recurso. lJn problema ser tomado seriamente en consideracin slo si los costos anticipados de su solucin son realistas y aceptables, dentro deL contexto de los recursos pblicos previsibles y actual~ mente disponibles .. Debemos considerar como un ejemplo el caso de la atencin mdica de largo plazo que describe Ki~gdon (1984): El envejecimiento actual y futuro de la poblacin indica un problema pblico cada vez ms apremiante yel"cabildeo canoso" ha mostrado poseer la fuerza poltica suficiente, para despertar la atencin de muchos polticos. Sin embargo, sus promotores no hancliseadosoluciones econmicas. viables ni han diseado un sistema realista de instalaciones y tratamientos para los pacientes. Como dijo un entrevistado: "Ningn problema tiene solucin aceptable ..En el caso de la atencin mdica a largo plazo; quien llegue primero con una soucin viable conquistar inmediatamente la atencin de todos/' Las restricciones ideolgicas que predeterminan cules son las soluciones;lceptables y, por 10 tanto, cules son los problemas dignos de ser considerados tienen sus races en los valores y en creencias culturales y en el conocimiento "aceptado'; de la sociedad. Por ejemplo, no hay duda de que el individualismo yla des-

confianza hacia las autoridades, caractersticas tpicasdela cultura poltica de los Estados Unidos, pesan mucho en la .formacin. de una poltica, cosa que no sucede en otros .pases. Estas caractersticas culturales tan peculiares explican, en parte, nuestro sistema de seguridad social y asistencia pblica, comparativamente subdesarrollado para las distintas edades (vase Wilensky, 1975). Las restricciones impuestas por la cultura no son obviamente inmuta_ bles, pero cambian muy lentamente en el tiempo de una generacin. Las soluciones viables son determinadas por las tecnologas disponibles y por el conocimiento "aceptado". Lo aceptado .como conocimiento en un dado tiempo puede alimentarse de teoras .. cientficas, de prescripciones basadas en ciencia y de los "conoci~ mientos comparativos, almacenados en las mentes de los especialistas de la materia, es decir, conocimientos de la manera como los mismos problemas han sido tratados en otras partes" (Polsby, 1984). Empero, el conocimiento tambin arrastra mitos y creencias basados en el entendimiento de la historia y en prcticas cul~ turales. Este cuerpo de "conocimientos" circunscribe el rango de lo que comnmente es considerado posible y acota el repertorio de "soluciones" de los problemas. De la misma manera que se descartan los problemas sin so.., lucin, la emergencia de nuevas soluciones hace posible la creacin de nuevos problemas. Muy frecuentemente, el mpetu en definir (o redefinir) una situacin dada como problema no se debe tanto a los imperativos de la situacin misma como a la existencia de una solucin a la espera (y en busca) del problema a resolver. Como observan Cohen y March (1974): "Una solucin es el producto de alguien. Una computadora no es una solucin a un problema, descubierta en elmomento oportuno. Es una respuesta que busca activamente unacues-

tin a la cual aplicarse. A pesar del dicho de que no es posible encontrar la respuesta hasta que se haya formulado bien la pregunta, .muchas Veces no se sabe en qu consiste la pregunta ... hasta que se tiene la respuesta". Por ejemplo, el florecimiento de la tecnologa moderna ha permitido atacar problemas que antes no tenan solucin. Por otro lado, la misma tecnologa est en permanente bsqueda de nuevas aplicaciones. Las nuevas soluciones se convierten a veces en problemas nuevos, aun si hacen tratables otros problemas. De esta manera, la tecnologa moderna de la medicina ha creado no slo nuevos problemas en el costo de la atencin mdica, sino ha ocasionado tambin problemas morales y ticos sobre su disponibilidad y uso. Y conforme el conocimiento crece y cambia, las viejas soluciones se convierten en nuevos problemas; Por ejemplo, la solucin aceptada de la atencin mdica institucional se ha convertido en problema y la solucin es la "desinstitucionalizacin". Todo esto es resultado de concepciones cambiantes acerca de cules son las modalidades apropiadas para atender a los dbiles y los enfermos. A esto hay que aadir el hecho de que las nuevas soluciones frecuentemente no cumplen con las expectativas anun. ciadas y que a veces desatan inesperadamente consecuencias indeseadas. Con lo anterior en mente, es fcil entender porqu Wildavsky (1978) sostiene que las polticas pblicas frecuentemente tienden a ser las causas de s mismas. El aumento ~ie los recursos. disponibles y los cambios en el conocimiento contribuyen tambin a qu~ la agenda gubernamental crezca y se expanda como resultado de los problemas que crean yde las soluciones que hacen posibles. Al mismo tiempo, las restricciones de recursos y de ideologas inhiben la innovacin de las polticas. "Esto se debe a que el inters principal de los polticos es la bsqueda de problemas que tengan soluciones fciles y a la mano. La voluntad poltica existe slo cuando es posible sustentar

posiciones, es decir, tener soluciones (como mnimo) y problemas" (Eyestone, 1979). El flujo de las soluciones en la formacin de la agenda, por lo tanto, probablemente terminar por girar alrededor de algunas rutinas ms o menos sencillas, que privilegian lo que ya ha sido probado (o por 10 menos,no desacreditado). Por esto, los ajustes incrementales son los ms comunes, como tambin la estrategia de "copiar al vecino". La preferencia por lo familiar no impide que se apliquen soluciones imaginativas o novedosas, pero las ideas nuevas no son fcilmente aceptables y frecuentemente llegan al conocimiento pblico slo despus de un largo periodo de incubadn (vase Polsby, 1984). E inclusive, cuando salen a la luz, requieren que dedicados promotores las cuiden y guen sus pasos hacia la agenda; stos son frecuentemente expertos empresarios de polticas, listos a explotar las oportunidades de eleccin.

5. El flujo de las oportunidades de eleccin

En gran parte la agenda del gobierno est ocupada por compromisos anteriores y por las obligaciones permanentes del estado (vase Walker, 1977). Esta situacin, combinada con las presiones de los dems problemas, hace que sean muy limitadas las oportunidades para introducir problemas nuevos en la agenda y, por ende, se vuelve muy importante el sentido del tiempo. La receptividad de los funcionarios vara segn las cambiantes circunstancias del ambiente poltico. Las condiciones que facilitan la entrada de un problema a la agenda son a veces fugaces y pasajeras. Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo tiempo el problema, su "solucin" y las personas indicadas (las que estn polticmente bien ubicadas y dispuestas a presionar en favor de una cierta cuestin), para no dejar pasar una oportunidad que tal vez no regrese durante mucho tiempo. En vista de que

tales momentos son coyunturas en las cuales un "problema tiene la posibilidad de ser seleccionado conlOun punto prioritario de la agenda",.nosotros nos referimos a ellas como "oportunidades de elecci6n". Al tomar en cuenta la importancia del sentido del tiempo en la exploracin espacial, Kingdon (1984) hace una analogaentre las oportunidades de eleccin y las ventanas que dirigen los lanzamientos al espacio, llamndolas "ventanas de las polticas". "Estas ventanas, son oportunidades para hacer avanzar ciertas iniciativas, pero se presentan y permanecen abiertas slo durante periodos cortos. Si los participantes no son capaces de aprovechar las oportunidades, tienen que esperar hasta una nueva. oportunidad." El flujo de las oportunidades de eleccin est regido por las prcticas institucionales y las rutinas establecidas de la vida poltica. Por ejemplo, las elecciones generan incentivos para que los candidatos busquen cuestiones que abanderar y conllevan cambios en ofieinaspblicas clave, abriendo nuevas oportunidades de acceso a la agenda de los problemas nuevos, latentes o suprimidos. Por supuesto, casi cualquier cambio de personas en posiciones pblicas estratgicas ocasiona nuevas oportunidades de eleccin en sus reas de competencia. Donde se ve ms claramente el impacto de los cambios de personal es durante el relevo de las administracionespresidenciales yen las modificaciones importantes de la composicin poltica del Congreso. El nuevo personal trae consigo actitudes diferentes y busca distinguirse de sus predecesores.Mientras se consolidan en el poder, se abre todo un mundo de oportunidades de eleccin. Adems de los cambios importantes en el personal, es de notar que una administracin nueva llega comprometida con ciertos grandes temas recogidos durante la campaa presidencial y legitimados por el voto. Es el caso de la "Guerra contra la Pobreza" (Johnson) y de la "Economa de la Oferta" (Reagan). Mientras la nueva administracin busca la manera de llevar a la prctica estos

grandes temas por medio de programas concretos, tiende a ser receptiva ante propuestas de poltica que sean congruentes con ellos. No es rara entonces que los empresarios de polticas vigilantes se esfuercen por redefinir los formato s de los problemas y soluciones que han estado promoviendo para ganar acceso a la agenda. La Ley de los Ciudadanos Mayores (1965) es un ejemplo de cmo se gana acceso a la agenda y se consigue la aprobacin del Congreso mediante una conexin cuestionable con la poltica de "Guerra contra la Pobreza" de Lyndon Johnson. Tambin se aprobaron las reformas de esta misma legislacin en 1973 al presentarse como una expresin del "Nuevo Federalismo" de la administracin Nixon. La oportunidades tienden a ir y venir peridicamente segn los imperativos de la poltica electoral del momento. Llegan a su mXimo durante el primer ao de gobierno y decaen en los aos posteriores hasta'que se aprOximan las nuevas elecciones (vase Light, 1981). En el periodo entre elecciones, las oportunidades vienen y van en sincrona con las prcticas institucionales y las rutinas del ciclo anual del presupuesto o con las dictmenes de evaluacin y nueva autorizacin de los programas que se revisan peridicamente. Por ello las oportunidades de eleccin ocurren alrededor de las polticas existentes y se restringen segn los supuestos bsicos de estas polticas. Probablemente lasmodificaciones de estas polticas slo sean marginales, a la manera de lo que ocurre cada tres aos con la Ley sobre los Estadounidenses Ma~ yores de Edad, desde 1975. , Los problemas que no tienen un acceso establecido a la agenda no tienen tampoco muchas oportunidades de eleccin. Se puede , tratar de expandir sus oportunidades tratando de encontrar algn resquicio entre las duplicaciones y sobre posiciones de los varios niveles y ramas de gobiern, que son entre s ligeramente diferentes y que forman en su totalidad mltiples arenas de accin. De todos modos, un nuevo problema o uno que desafa las premisas

de las polticas existentes generalmente enfrentar dificultads para ganar y retener la atencin de los decisores del gobierno. Se puede entender que los lderes polticos sean renuentes a invertir su tiempo, energa y capital poltico para promover cuestiones con poca probabilidad de xito y con expectativas muy bajas de utilidad poltica en el corto plazo. El trabajo de los empresarios de polticas es tratar de modificar esta situacin. Aunque no puedan forzar las oportunidades, pueden hacer m.ucho par~ asegurar que todos los elementos necesarios estn disponibles y para explotar efectivamente las oportunidades que se presenten. Esto quiere decir que ellos tienen que tratar de establecer una conexin entre un problema y su solucin, que sea poltica y econmicamente viable, a la vez que movilizar el apoyo suficiente para que. convenga a los dirigentes polticos prestar atencin al problema. Tambin tienen que estar vigilantes a las oportunidades y preparados para aprovecharlas, aunque eso obligue a redefinir el problema. Por ejemplo, la atencin en casa de los ancianos no tiene por qu definirse solamente en trminos de las necesidades de los ancianos, tambin puede presentarse como una manera de bajar los costos mdicos. La fuerza de los eventos puede abrr oportunidades de eleccin y catapultar un problema hacia la agenda del gobierno. Un evento dramtico, o toda una combinacin de circunstancias, pueden tener el efecto de suscitar poderosamente la atencin sobre el problema. Si la situacin requiere adems accin urgente es una cuestin de interpretacin. En este sentido, las crisis y los escndalos son siempre construcciones sociales. Si los empresarios de las polticas pblicas tienen la idea de utilizar ciertos eventos , entonces tienen que dar un significado social a estos e~ent()s. En palabras de Polsby (1984): Para muchas personas ... en especial drigentes, las crisis crean oportunidades: las expectativas son altas, los ciudadanos ordi-

narios se vuelven ms abiertos a las ideas nuevas -o quedan igualmente contentos con la nueva presentacin de las ideas viejas. Los dirigentes pueden llenar el vaco cognoscitivocon propuestas concretas que, una vez que las ideas bsicas se vuelvan familiares, podrn ser aprobadas. sta es una de las razonespor la que es til mantenerlasideas "al aire". Por estas razones, los empresarios de polticas deben cultivar un clima de opinin sensible a determinados propsitos concretos, para poder aprovecharse de los eventos propicios. Polsby (1974) tambin sugiere que es productiva la estrategia poltica que utilizan los patrocinadores de polticas, al fomentar un ambiente . de urgencia e inventar "crisis". Para este fin, se pueden manipular los eventos con la esperanza de despertar la atencin por un cierto problema o por un conjuntCMde problemas y para agudizar su carcter de urgente. La Conferencia sobre los Problemas de la Vejez ha tenido en la prctica este propsito, as como mantener las nuevas ideas "al aire". Pero, a pesar de los mejores esfuerzos de los abogados de las nuevas polticas, las oportunidades pueden tardar envenir..Mucho depende del clima del tiempo. Segn la observacin de Aaron (1978): "Cada poca es una reunin temporal de actitudes, movimientos polticos y sociales, y desarrollo intelectual, con tendencias demogrficas y eventos histricos de profundas races en el . pasado". Es difcil marchar en sentido contrario a las tendencias de una poca, pero segn la observacin de muchos analistas, existen ciclos en la vida de una sociedad que se caracterizan por periodos de reformas, a los que siguen periodos de consolidacin y reaccin (vase Kingdon, 1984). Las oportunidades de eleccin que no existen en un determinado tiempo, pueden llegar a puados en otro. Hasta cierto punto, quien est comprometido con determinados problemas tiene que aprender a trabajar y esperar.

COBB, Roger W., y CharlesD.Elder,

Politics: TheDynamics

(1974). Participation in American of Agenda-Building, Baltimore,.Johns Hop-

El proceso deformacin de la agenda que hemos intentado pre':' sentar es un proceso complejo y, muchas veces, desordenado. Para quienes aprecian la.innovacin y sienten la necesidad urgente de actuar, el proceso puede ser muy fruStrante. A pesar de todo, es importante reconocer que las apuestas en el proceso son muy altas y que un solo xito, aunque sea parcial, puede compensar muchos fracasos. Debido a que las oportunidades de ganar acceso a la agenda son limitadas, los que desean efectuar reformas deben estar bien preparados para aprovechar las oportunidades cuando y donde se presentan. Una cosa es perder la oportunidad, pero otra quiz peor es ganar con una propuesta mal planteada y concebida. Puede entonces ser una victoria prrica que envenene las aguas de futuras reformas. Para terminar, \,lll consejo de Nelson Polsby (1984): . Posiblemente el error ms comn de los observadores y participantes que luchan por una innovacin es rendirse prematuramente y medir el avance slo en trmno$ de corto plazo, desanimarse, y caer en la tentacin de emplear estrategias que son gratificantes momentneamente pero destructivas en el mediano plazo.

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3. El ciclo de atencin a los problemas fociales~ *

Los altibajos de la ecologa

el pblico estadounidense presta por demasiado tiempo atencin a una cuestin de poltica, aun si se trata de un problema persistente y crucial para la sociedad. Parece haber, en cambio, un "ciclo de atencin a los asuntos" (issue attention 1 cycle), que influye poderosamente en las actitudes y en el com~ portamiento del pblico respecto de los problemas clave de su vida cotidiana. De repente surge un problema, sobresale, llama la atencin durante un breve periodo y luego -muchas veces sin haber encontrado solucin"':;desaparece paulatinamente delcentro de la atencin pblica. Estudiar la manera en que opera el ciclo de la atencin pblica puede ofrecemos algunas ideas acerca de cunto tiempo tendra que durar la atencin a una deter minada cuestin para poder generar la presin poltica suficiente y motivar cambios. Las actitudes en pro del mejoramiento del ambiente ofrece un ejemplo y una prueba de este "ciclo de atencin a los asuntos", Durante los ltimos aos hubo un creciente y sorprendente inters por la calidad del ambiente. Este cambio de actitud ha sido ms rpido que los mismos cambios del ambiente. Cules son las causas que estn a la raz del cambio de atencin del pblico? Por qu el problema del ambiente .asumi tan repentinamente una

OCAS VECES

* Publicado originalmente con el ttulo "Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle", en Public Interest, 32, 1972, pp. 38-50. Traduccin al ~spaol de A1va Senzek ...

prioridad tan alta entre otros muchos asuntos internos de inters? Durantecllnto tiempo mantendr el pblico un alto grado de inters por los temas ecolgicos? En mi opinin, el anlisis del ciclo de atencin a los asuntos pblicos y los problemas sociales nos puede ofrecer algunas respuestas a estas preguntas.

La dinmica del ciclo de atencin a las cuestiones pblicas

La percepcin pblica de muchas de las "crisis" de la vida coti- . , diana social no tiene mu.cho que ver con los cambios que ocurren realmente en las condiciones de vida. Ms bien, refleja el movimiento cclico del inters pblico por ciertas cuestiones, cuya caracterstica es la alta intensidad de la atencin y, a .poco, un creciente aburrimiento. Este cjclo de .atencin tiene sus races en la nat.uralezarle ciertos problemas nacionales y en la manera como los medios de comunicacin masiva interactan con el pblico. El ciclo tiene cinco etapas, las cuales,pueden variar sus tiempos de duracin segn el problema especftco involucrado. Pero lasetapas suelen ocurrir segn la siguiente secuencia: 1. La etapa anterior al problema. Esta etapa tiene lugar cuando existe alguna condicin socialindeseable, pero que no ha suscitado todava demasiada atencin pblica, si bien los especialistas o los grupos interesados han manifestado su preocupacin. C~si siempre las .condiciones objetivas del problema son peores en la etapa que precede al momento en que el pblico empieza a interesarse en el problema. Tal fue. el caso, en Estados Unidos, del racismo, la pobreza y la desnutricin. 2. El. descubrimiento alarmante y el entusiasmo eufrico; Como resultado de alguna ,emocionante serie de acontecimientos,diga~ mos los tumultos de las zonas ms pobres de las ciudades en los aos Sesenta, o por otras razones distintas, el pblico .se da de repente 'cuenta del aspecto maligno de un problema particular y

se alarma. Este descubrimiento alarmante invariablemente se acompaa con un entusiasmo eufrico en la capacidad de la sociedadpara "resolver el problema" o "hacer algo efectivo" en un . tiempo relativamentecotto. La combinacin de inquietud y confianza es en parte resultado de la presin que el pblico levanta a susdirigenfes polticos, pretendiendo que todo problema pueda tener solucin; Esta posicin tiene su origen en la perenne tradicin estadounidense que considera que los'. obstculos al progreso son ajenos a la estructura de la sociedad misma. Por consiguiente, con el esfuerzo suficiente, se pueden eliminar todos los obstculos y resolver todos los problemas, sin necesidad de hacer cambios fundamentales en la sociedad. En las culturas ms' antiguas ...;.y posiblemente ms sabias-, existe un sentido oculto e irnico, hasta pesimista, resultado de la creencia extendida y confirmada de que no es posible resolver todos los problemas para siempre. Slo en fechas recientes ha brotado esta _ visin pesimista en nuestra cultura. 3. La percepcin del precio del progreso. La tercera etapa se caracteriza por la percepcin paulatina de que el costo de "solucionar" el problema es muy alto. Para alcanzar realmente una solucin, sera necesario gastar mucho dinero y pedir sacrificios importantes a grandes nmeros de la poblacin. El pblico empieza entonces a darse cuenta de que una buena parte del problema se debe a ciertos arreglos que benefician a alguien -beneficios que a veces llegan a millones de personas. Por ejemplo, el creciente uso del automvil provoca congestionamientos de trnsito y produce tambin mucho smog. Pero, por otro lado, favorece la movilidad de millones de personas que prefieren seguir comprando ms vehculos para obtener estas ventajas. En ciertos casos, losavances tecnolgicos pueden eliminar al~ gunos de los resultados indeseables de los problemas, sin requerir cambios importantes en la sociedad o sin causar grandes prdidas a quienes disfrutan de sus beneficios. En la tradicin optimista de

EstadosUnidos, la posibilidad de llegar auna solucintecnolgica eS asumida, de partida, en casi todos los casos. Pero elhecho'es que la mayora ,de nuestros problemas ms apremiantes se debe casi siempre a que consciente o inconscientemente un grupo es explotado por el otro,o a queciettos grupos son excluidos del disfrute de ciertos beneficios por otros que pretenden monopolizados.Por ejemplo, los blancos de la clase media alta valoran su separacin geogrfica respecto de los pobres y los negros. Por consiguiente, introducir la igualdad de acceso a las ventajas de vivir en los suburbios comporta necesariamente algn sacrificio por parte de las personas blancas. El creciente reconocimiento de que existe este tipo de relacin entre el problema y su "solucin"constituye una parte clave de la tercera etapa.
4. El descenso paulatino de la intensidad del inters del publico.

A medida que un nmero cada vez mayor de personas se da cuenta de que ser muy difcil y muy costoso para ellas resolver el pro~ blema, se presentan tres reacciones. Algunas personas sencillamente terminan por desanimarse. Otras se sienten amenazadas al reflexionar sobre el problema y, en consecuencia, prefieren cancelar sus pensamientos. Otro grupo termina por aburrirse del problema. La mayora de las personas experimentan una combinacin de estos sentimientos. En consecuencia, se desvanece gradualmente el deseo del pblico de seguir prestando atencin al problema. Simultneamente, es muy probable que est ya entrando en la segunda fase algn otro problema ms novedoso y, porlo tanto, ms llamativo. 5. La etapa posterior al problema. En la etapa final, el problema que ya no ocupa el inters principal cae en el limbo: una zona claroscura de menor atencin o de recurrencias espasmdicas de atenciRPor otra parte, el asunto ya no posee ahora la relacin con la atencin pblica que ocupaba en la etapa anterioLEn efecto, durante el tiempo que el inters se enfoc activamente en el problema, es muy probable que hayan surgido nuevas institueio-

nes; programasypolticas para intentar resolverlo. Estas entidades casi siempre son duraderas y muchas veces tienen impacto, aun si la atencin pblica ha pasado a ocuparse de otros temas. Por ejemplo, dur~nte las etapas iniciales de la "Guerra contra la pobreza", se cre la Oficina de Oportunidades Econmicas (OEO) que lanz muchos programas nuevos. Y aunque la pobreza ha dejado de ser ~na causa popular candente, la OEO sigue funcionando. Muchos de sus programas han logrado xito significativos, no qbstante que ,su nivel de financiamiento est muy por debajo del nivel necesario para reducir la pobreza de manera decisiva. Cualquier problema importante que alguna vez capt el inte- . rs del pblico es capaz de recapturarlo espordicamente. Algunos de los aspectos del problema pueden anexarse al nuevo problema que domina la atencin del pblico. En suma, los problemas que han recorrido el cic1ocompleto casi siempre reciben un mayor grado de atencin, esfuerzo y preocupacin por parte del pblico, en comparacin con los que todava estn en la etapa anterior al ,descubrimiento.

Cules s(m ,los problemas suscepTibles de recorrer el ciclo?

NO,' todos los p,roblemas SOCl'aleS.de, imP.ortan,Cia" r,corren tOdoell cielo de atencin. Cuando as sucede, son problemas que generalmente presentan, en mayor o menor grado, tres caractersticas es- ' Ipecficas. En primer lugar, la mayora de las personas en la sociedad no sufren el probema en el mismo grado que alguna, \"minora (numrica, no necesariamente tnica). Este es el caso de muchos problemas sociales apremiantes en los Estados Unidos: la pobreza, el racismo, la carencia de transporte pblico, la adiccin a las drogas 'j el desempleo son ,algunos de ellos. El nmero de personas que sufren cada uno de estos males sociales es muy grande en trminos absolutos, probablemente son millones. Pero en trminos relativos la cantidad es pequea, menos del 15 por

ciento de la poblacin entera. Por esta razn la mayora de la poblacin es incapaz de fijar su atencin en alguna cuestin durante mucho tiempo, pues no les afecta directamente de modo importante, En segundo lugar, por lo general, los sufrimientos que el problema origina resultan de arreglos sociales que. proporcionan beneficios significativos a una mayora oauna minora poderosa .de la poblacin. Por ejemplo, en el corto plazo, los dueos de coches -independientemente delos influyentes cabildeosde las industrias automotriz y de construccin de carreteras- se, benefician con la ley que prohba el uso de impuestos a la gasolina para financiar los sistemas de transporte pblico, a pesarde que los pobres que viven en las ciudades los necesiten desesperadamente. 1 En tercer lugar, el problema pierde sus aspectos emocionantes q para el pblico en general. Cuando los disturbios raciales en las ciudades fueron presentados cada noche en la televisin, la atencin pblica naturalmente se enfoc a sus causas y consecuencias. Pero cuando las manifestaciones llegaron a su fin (o los medios de comunicacin dejaron de cubrirloscon intensidad), el inters del "pblico por las causas de los problemas decaymarcadamente. De la misma manera, mientras la NASA mantuvo una serie cada vez ms emocionante de lanzamientos al espacio, culminando con el"shaw" de los estadounidenses caminando en la luna, el apoyo del pblico fue importante para que el Congreso mantuviera un alto nivel de asignaciones presupuestales. Pero la NASA no pudo concebir un encare suficientemente llamativo, por lo que la repeticin de los lanzamientos termin por volverse. cada vez menos interesante (aunque un cuasi desastre durante el tercer intento revivi brevemente el inters). El resultado fue que las asignaciones del Congreso a los programas de la NASA se desplomaron vertiginosamente. Un problema social siempre tiene que ser emocionante y lla-] m ativo PIara m~n~ener el ,~ntersd.edl pblico, parla sencilla razn. d que as notIcms son consumI as" por el pblico comO una e

de espectculo. Corno tal, un cierto problema compite con .( dems entretenimientos por el tiempo y la atencindel.as per-. sanas. Cada da se entabla una lucha feroz por el espaclOmuy limitado de los peridicos y de la'scadenas de televisin. Cada problema contiende no slo con todos los dems problemas sociales y los eventos pblicos, sino tambin con una multitud de temas que son "noticia" y que con frecuencia son ms agradables de ver. Entre stos se encuentran los entretenimientos placenteros de los deportes, el clima, la moda, las caricaturas, los horscopos y los crucigramas. De hecho, la cantidad de tiempo en la televisin y de espacio en los peridicos, dedicados a cubrir los deportes, .en. comparacin con los acontecimientos internacionales, son ya un comentario impresionante sobre el valor relativo que el pblico asigna a sus conocimientos de estos dos temas. CU::lndose cumplen estas tres condiciones enuh problema que ha captado la atencin del pblico, son altas las probabilidades de que pronto el problema transitar por todo el "ciclo de la atencin a cuestiones", y que, por lo tanto, est destinado a desaparecer paulatinamente del centro del foro. La primera condicin quiere decir que la mayora de las personas tendern a olvidarse del problema, debido a que no lo sufren en carne viva. La segunda condicin quiere decir que la solucin del problema reclama una atencin sostenida yun esfuerzo permanente, adems de cambios fundamentales en las instituciones sociales o del comportamiento \ social. Esto, a su vez, quiere decir que los intentos significativos \ por resolver el problema representarn una amenaza para grupos importantes de la sociedad. La tercera condicin quiere decir que el enfoque insistente de los medios de comunicacin en el pro-o blema pronto aburre a la mayora del pblico. Tan pronto los me- . dios de comunicacin se dan cuenta. de que su nfasis en el . problema amenaza a muchas personas y aburre a otras ms, se apresurarn obviamente a desplazar su atencin hacia algn problema "nuevo". Esta situacin es muy factible en Estados Unidos,
e

debido a que casi todos los medios de comunicacin operan en funcin de fines lucrativos y ganan mayores utilidades cuando presentan programas atractivos para el pblico en general. Como in~ dic Marshall McLuhan, el auditorio mismo es el que, en gran parte, "manipula las noticias"; prestando o quitando inters a cualquier tema. Mientras persista esta tendencia, continuaremos confrontando un sinfn de "crisis" que sealan problemas sociales especficos. Cada uno de los problemas crticos ascender a la vista del pblico, ocupar el centro del foro durante un lapso y luego desaparecer gradualmente, mientras toman su lugar otros problemas ms de moda que se desarrollan durante las fases de "crisis".

La inupcindel

interes por el ambiente

El inters del pblico por el medio ambiente parece encontrarse a la mitad del caITlinoen el "ciclo de atencin a las cuestiones". Cada vez ms personas se dan cuenta de los costos elevados, en trminos sociales y financieros, para limpiar el aire y el agua, as como preservar y restaurar los espacios abiertos. Por ello, mucho del entusiasmo sobre el mejoramiento rpido y drstico del ambiente se ha ido, poco a poco, desvaneciendo. 'Todava es importante el grado de inters de parte delpbico y, por lo tanto, no se puede decir que se ha llegado a la "etapa posterior al problema". De hecho, el problema del ambiente bien puede retener un mayor grado de !ltencin que los que afectan a porciones pequeas de la poblacin. Antes de evaluar si la preocupacin ambiental ser de largo plazo, es til analizar la mana en que el inters por el ambiente atraves las primeras etapas del ciclo de atencin. La razn ms evidente de la aparicin de la preocupacin por el ambiente fue el deterioro obvio y reciente de determinadas condiciones de vida. Un catlogo completo de sntomas est a la mano, incluyendo el sempiterno esIllog,.la proliferacin de los desechos slidos, los derrames petroleros en los maresl la mayor

contaminacin del agua por el DDT y otros venenos, la posible extincin de varias especies de animales, y la sobrepoblacin en el uso de una variedad de instaJaciones, desqe las supercarreteras hasta los parques nacionales. Los milIon% de ciudadanos que han observado estas condiciones cada da peores han llegado a la conclusin de que alguien debe hacer algo para corregirlas. Pero este "hacer algo" para reducir el deterioro oel ambiente no es nada fcil. Muchos de nuestros problemas ambientales son resultado de procesos muy valorados por la mayora de los estadounidenses. La misma copit:>sidadde nuestra produccin y consumo de bienes materiales es responsable de gran cantidad de contaminacin. Por ejemplo, la generacin de electricidad, basada .en el uso de los energticos del carbn y del petrleo, tiene que ,crear humo y contaminacin del aire. Si se basa en energticos nucleares, entonces provoca una alza de la temperatura del agua. Sin embargo, la duplicacin del consumo de electricidad cada diez aos en Estados Unidos ha sido un pilar en la creacin de niveles ms altos de bienestar de la poblacin. La contaminacin representa el pre,. cio que tenemos que pagar por la ventaja enorme de utilizar cada vez ms electricidad. De la misma manera, gran parte de la contaminacin de las carreteras y de las zonas ms vrgenes del pas es el resultado del uso de empaques desechables. De este modo, definir la contaminacin del ambiente como un factor exclusivamente negativo es pasar por alto su conexin directa con las ventajas concretas que disfrutan la mayora de los Ciudadanos. Otro factor que ha provocado, en parte, la creciente contaminacin del ambiente es lo que yo llamara la democratizacin del privilegio. Cada vez ms un mayor nmero de ciudadanos puede disfrutar de ciertas actividades a las cuales slo'una pequea minora de 'personas acomodadas tenan acceso anteriormente. Algunos miembros de estas minoras selectas estn enfadados al ver que sus anteriores ventajas esotricas comienzan a ser alcanzados por el "hombre omn". El factor ms frecuente de irritacin por la

democratizacin del privilegio es la congestin. El aumento de la congestin de las carreteras, por ejemplo,. es denunciado casi en todas partes y su causa principal es el aumento rpido del n~' mero de registros de vehculos automotores: En 1950, aproximadamente 59 por ciento de todas las familias en Estados Unidos tenan por lo menos un automvil, y el siete por ciento tenan dos o ms. En1968, la proporcin de familias que posean por lo menos un coche haba subido al 79 por ciento, y el 26 por ciento tenan dos o ms coches. Entre 1960 y 1970, el nmero total de vehculos automotores registrados aument en35 millones de unidades (47 por ciento), en comparacin con un aumento de la poblacin en 23 millones de personas (o slo 13 por ciento). Se' ha estimado adems que los vehculos automotores causan el 60 por ciento de la contaminacin del aire. As es que el aumento tan notable en el smog es ms el resultado de la democratizacin de la propiedad de los autos, que eLaumento de la poblacin misma. Esta democratizacin del privilegio tambin es la causa de la masificacin de los parques nacionales, la creciente densidad de la vivienda suburbana, la expansin de nuevos fraccionamientos en reas que anteriormente eran granjas y huertas pintorescas, y la transformacin de reas tranquilas de descanso en selvas de rascacielos. Ahora es muy difcil para las clases acomodadas huir de las zonas urbanas para vivir en lugares tranquilos, pues cada vez ms personas tienen tambin los medios para llegar all. El deterioro del ambiente de las lites muchas veces es sinnimo del mejoramiento del bienestar del hombre comn:

Otro factor que ha contribuido a una mayor preocupacin por la calidad del ambiente es el marcado ascenso de nuestrasaspiraciones y estndaressobre cmo debe ser nuestro ambiente. En mi opinin, el descontento creciente con el "sistema" en los Estados

Unidos no es necesariamente el resultado de su funcionamiento inadecuado. Ms bien, procede de la rpida intensificacin de nuestras pretensiones y deseos sobre el funcionamiento idneo del sistema. En ningn otro campo es tan marcada esta tendencia, como en el asunto concerniente la calidad ambiental. Hace cien aos, los blancos estadounidenses eliminaron a tribus enteras de . indgenas. Hoy, muchos ciudadanos apesadumbrados intentan que se vuelvan importantes las cuestiones de la desaparicin de las grullas, los lobos y otras criaturas exticas. Mientras tanto, se sigue matando a miles de indgenas en Brasil cada ao, sin que los conservacionistas de Estados Unidos levanten su voz por esta masacre humana. De la misma manera, algunos estetas protestan por la reproduccin acelerada de las zonas conurbadas a la metrpoli, mientras pasan por alto hectreas enteras de barrios pobres, infestadosde ratas, a unos pocos kilmetros, o inclusive calles, de sus casas. En suma, nuestras pretensiones magnificadasacerca del ambiente son ms selectivas de 10 que parecen a primera vista. Sin embargo, en el caso de muchas formas de conta~inacin, nuestras preocupaciones son vlidas, porque se trata de prcticas y condiciones que han sido ignoradas durante dcadas. Un ejemplo es nuestra preocupacin por la descarga de desechos industriales yaguas negras en los ros y lagos. El incremento de nuestras pretensiones ambientales forma parte de un fenmeno cultural, queha sido estimulado tanto por nuestro xito enla elevacin del bienestar general, como por el nfasis reciente de los medios de comunicacin masiva. Otra causa del acelerado inters por la contaminacin del ambiente es la "explosin" de una retrica alarmista sobre el tema. Segn algunos especialistas cuyas opiniones han sido ampliamente difundidas, toda forma de vida en este pla.,. neta est amenazada por "una crisis ambiental". Algunos insisten que la vida humana llegar a su fin dentro de tres dcadas o menos, sino cambiamos de manera drstica nuestros patrones de comportamiento.

Estn en verdad tan mal las cosas? Francamente, no soy un eclogoexperto para contestar con contundencia. Pero tengo mis dudas sobre estos puntos de vista alarmistas, por la raznquemuchos profetas del desastre se han equivocado en el pasado sobre otras llamadas "crisis." Hay dos definiciones razonables de "crisis". Un tipo de crisis consiste en una situacin que se est deteriorando rpidamente y se dirige hacia un evento catastrfico en algn momento futuro. El segundo tipo, se caracteriza por una situacin en deterioro paulatino y que, tarde o temprano, tiene que pasar por el punto crtico,de donde no hay regreso. En estos momentos, no creo que ninguna de estas dos definiciones se aplique a los graves problemas de la sociedacl estadounidense. Aunque muchos crticos de la sociedad no quieran admitido, el sistema realmente funciona bastante bien para la mayora de los ciudadanos en lo que se refiere a los principales indicadores de bienestar. Cuando se consideran fac~ores tales como el ingreso real, la movilidad personal, la va, riedad y la seleccin de los patrones de consumo, la longevidad, la salucl, el ocio y la calidad de la vivienda, la mayoradelos estadounidenses viven mejor que nunca y mucho mejor que la gran mayora de los dems seres humanos. Lo que no est mejorando es la brecha entre el comportamiento de la sociedad y lo que la mayora de las personas -o por lo menos los de las minoras bien drganizadas-, piensan que se debe hacer para resolver dichos problemas. Nuestras pretensiones y estndareshan aumentado a una velocidad inayor que los productos beneficiosos del sistema social. El resultado es que la mayora de los estadounidensesi incluyendo los pobres, estn recibiendo ms y disfrutando menos. Esta conclusin no debera confundirse con la complacencia de los patriotas extremistas. Sera poco realista negar algunas tendencias negativas en la vida actual de Estados Unidos. Algunas condiciones han empeorado, afectando a todos sin excepcin. Ejemplo son l~ cil1idaddel aire y la inseguridad frente alas robos ..

La congestin yeldeterioro del ambiente pueden destruir permanentementeciertas importantes comodidades si no reciben atencin a tiempo. Ms an, el nivel de ansiedad, personal y social, ha aumentado. durante los ltimos aoS. Soy de la opinin que esta situacin es el resultado de las tensiones provocadas por la velocidad acelerada de los .cambios tecnolgicos y sociales, junto con el aumento en la comunicacin mundial a travs de los medios de comunicacin. Estos cambios, con mucha razn, han despertado preocupaciones genuinas y serias entre millones de personas.

El futuro del problema del ambiente

La preocupacin por el ambiente ha pasado ya por las dos primerastases del "ciclo" dela atencin a las cuestiones sociales y ahora avanza hacia la tercera etapa.'De hecho, ya nos hemos empezado a mover en la cuarta, por cuanto inexorablemente disminuye la intensidad del inters por parte del pblico. Esto plantea una pregunta muy interesante: Toda la discusin sobre la calidad del ambiente desembocar en la etapa ltima del ciclo, la que es "posterior al problema"? Mi respuesta a esta pregunta es s, pero no muy pronto, porque ciertas caractersticas de la cuestin ecolgica impedirn que pierda rpidamente significado para el inters pblico, tal como ha sucedido con muchos otros problemas recientes. En primer lugar, algunas formas de contaminacin del ambiente son mucho ms visibles y amenazante s que otros problemas sociales. ste es particularmente el caso de 1<1 contaminacin del aire. Mientras sea mayor la amenaza de las formas visibles' de contaminacin y ms dramticamente se presente, mayor ser el apoyo del pblico para mejorar el ambiente y su inters durar un tiempo ms largo. Paradjicamente, la causa ecologista se beneficiar con un desastre ambiental, como el esmog que asfixiara. a miles de personas en pocos das. Este fenmeno no es por nada nuevo: todas las causas

desde los primeros cristianos hasta las Panteras Negras d~ los-aos sesenta se benefician con sus mrtires. Sin embargo, hasta los smbolos ms poderosos pierden atractivo, cuando se les repite reiteradamente. La vista conmovedora de un soldado muerto o de una gaviota empapada de petrleo c~do pierde fuerza des~ pus de repetirse una docena de veces. Algunas de las amenazas ms peligrosas al ambiente son empero completamente invisibles.En consecuencia, nuestra propensin por corregir lo visible puede conducir a que nos preocupemos de problemas relativamente menores, dejando sin solucin los que son mucho ms peligrosos. Otra razn para que el inters por la contaminacin perdure es que se trata deun problema que afecta a casi todo el mundo. No tiene ningn efecto discriminador desde el punto de vista poltico, y esto hace que los polticos persigan las soluciones sin te~ mer repercusiones adversas. Se puede decir que el ataque a los problemas ambientales es menos riesgoso que la lucha contra el racismo o la pobreza; en efecto, enfrentar estos ltimos problemas provocara nada menos quela hostilidad de bloques muy significativos de votantes quienes se benefician de los sufrimientos de los. dems o que, por lo menos, no se sienten 10 suficientemente amenazados por el problema, como para estar en favor de un gasto pblico importante, con el fin de reducirlos. Un tercer punto en favor del problema del ambiente' es que gran parte de la "culpa" de la contaminacin puede atribuirSe a un pequeo grupo de "villanos" cuyo poder y riqueza los convierte en excelentes chivos expiatorios. Los defensores del ambiente, por lo tanto, pueden atacar valientemente a estos chivos expiatorios sin echarse encima a la mayora de los ciudadanos. Adems, este pequeo grupo tiene efectivamente el poder para reducir la contaminacin en un grado muy importante, en caso de que lo deseara. Si los responsables de las empresas ms importantes de la industria automotriz, de la generacin de la energa elctrica y del

suministro de los energticos estuvieran dispuestos a cambiar significativamente sus prcticas, los niveles de contaminacin podran descender aceleradamente. Este hecho se ha comprobado en muchas localidades. Siempre es ms fcil encontrar apoyo para las empresas que buscan resolver problemas, si se puede echar la culpa a un nmero reducido de "enemigos pblicos" como lo demuestra el xito de Ralph Nader. Esta tctica es especialmente eficaz silos "enemigos" tienen riqueza y poder exagerados, si tal vez' se visten de manera excntrica y tienen modales raros, hablan con obscenidades o dernuestran cualquier otra caracterstica fuera de lo comn. Esto permite que la sociedad descargue su indignacin en estos grupos pequeos, sin tener que admitir la necesidad de modifi,car su propio comportamiento. Es ms fcil encontrar grupos de chivos expiatorios en casi todos los problemas de la contaminacin, que eulos dems problemas sociales ,importantes, como la pobreza, la falta de vivienda digna o el racismo. Resolver estos ltimos problemas implicara la modificacin del comportamiento de millonesdeestadounidenses, aceptar un nivel ms alto de impuestos, o ambas cosas. La posibilidad de llegar a encontrar soluciones tecnolgicas para los problemas ambientales frecuentemente logra que el problema perdure en la atencin del pblico. Si se puede eliminar la contaminacin por medio de cambios tecnolgicos, ,no hay por qu modificar las actitudes bsicas, las expectativas y las normas de conducta de la mayora de la gente. Las dificultades traumticas de todo cambio institucional importante pueden eliminarse por la "magia"de los mejoramientos tecnolgicos en los motores de los automviles, por nuevos aparatos que purifiquen el agua, por una composicin qumica ms adecuada de los energticos y por un mayor nmero de 'instalaciones para el tratamiento de las aguas negras.

El financiamientode la .lucha contra la contaminacin

Otro aspecto de los esfuerzos contra la contaminacin que puede contribuir a fortalecer el apoyo poltico es el hecho de que gran party del costo puede transferirse al pblico en la forma de precios ms altos de los productos y no de mayores impuestos. En consecuencia, los polticos pueden exigir que se apliquen normas costosas para limpiar el ambiente, sin pagar el alto costo poltico que implica reunir los fondos necesarios por medio de impuestos ms altos. Es cierto que la contaminacin del agua frecuentemente es el resultado de actividades de las dependencias pblicas, como es el caso de los defectuosos sistemas municipales de tratamiento de las aguas negras,.y que los remedios realmente eficaces contra este tipo de con:' taminacin exigen un nivel ms alto de impuestos o, por lo menos, precios mayores' de los servicios pblicos. Pero la mayor parte de los costos que comporta la reduccin de la contaminacin puede aadirse a los precios de los productos y, de esta manera, transferirse calladamente al consumidor final del producto. Esta es lamanera menos dolorosa para liquidar la cuen,ta de muchos graves problemas sociales. En contraste, la resolucin de la mayora de los ms graves problemas sociales requiere una re distribucin masiva del ingreso, lo cual es posible solamente por medio de mayores impuestos y transferencias ms altas o mayores subsidios directos. Ejemplos de este tipo de problemas son la pobreza, la vivienda de los barrios populares, los bajos niveles de salud pblica en las zonas pobres y el transporte pblico inadecuado. La mayora de losecologistas se oponen a que el pago por un ambiente ms limpio suceda por medio de precios ms altos en los productos. Ellos prefieren alcanzar su meta por medio de normas que obliguen a las empresas contaminantes a absorber los costos de su accin, aun si ello significa disminuir sus utilidades. En casos de las empresas oligopolsticas como la automotriz y la

petrolera, esta estrategia puede serexitosa. Pero a largo plazo, tendra el efecto de que .el capital emigrara de muchas de las industrias afectadas y los precios subieran' de todos modos. Por lo dems, es justo que las personas que utilizan un producto, paguen el precio completo del costo que implica evitar el exceso de con. taminacin en su produccin. y, los pagos son mejor hechos atravs del precio del producto final. En mi opinin, es imprudente tratar que se paguen los costos por medio de subsidios gubernamentales con el fin de no imponer ms cargas a los consumidores finales. Necesitamos reconocer nuestra capacidad polticamente limitada de imposicin fiscal, para enfrentar los problemas que no se pueden abordar ms que de esa manera. Hay aun otra razn de por qu la preocupacin sobre el ambiente se mantiene por bastante tiempo. La contaminacin puede generar industrias nuevas con intereses. muy fuertes en promover el gasto contra la contaminacin. "Yaestn en operacin. docenas de empresas con "eco" o "ambiente" en sus nombres, las cuales quieren explotar el supuestamente floreciente mercado de la lucha contra la contaminacin. Con el tiempo puede suceder que se establezcan complejos industriales dedicados al ambiente. Cualquier problema o causa social gana longevidad si sus bases de apoyo y sus programas de accin pueden llegar a institucionalizarseen grandes burocracias. Tales organismos desean intensamente que siga viva la atencin del pblico en los problemas a los que deben su existencia. Sin embargo, es de dudar que una industria anti-contaminante pudiera llegar ,a competir con la industria de la defensa, en trminos de tamao y c1epoder. Las actividades contra la contaminacin requieren cambios en el comportamiento de millones de personas y no pueden realizarse sin la participacin de lasociedacl. En el caso de ]a defensa, los armamentos son producidos por una industria que no requiere ningn cambio en el comportamiento de los ciudadanos (aparte de mayores nivele~ de impuestos).

Finalmente, el problema de la contaminacin puede ocupar el centro del escenario por un tiempo bastante largo, precisamente debido a la ambigedad de los lemas y metas que involucra. El "mejoramiento del ambiente" es un objetivo muy amplio que cubre y abarca todo. Casi cualquier persona puede mostrar con credibilidad quela causa que le interesa es tambin una nueva manera de mejorarla calidad de vida. Esta ambigedad propicia la formacin de amplias coaliciones que pueden llegar a favorecer una variedad de cambios sociales relacionados con el mejoramiento del ambiente. Por el contrario, la incapacidad de las minoras para formar coalici<:mesimpo~tantes tiende a acelerar la velocidad con laque sus problemas abandonan el centro de la atencin pblica. Todos los factores antes mencionados indican que las circunstancias son altamente favorables para lanzar y sostener un esfuer-' zo muy importante para mejorar la calidad del ambiente. Por otro lado, no hay que subestimar la capacidad de fastidiarse que tiene el pblico estadounidense, sobre todo, ante problemas que no lo amenazan de manera inmediata, no prometen grandes beneficios para la mayora de las personas, o no apelan fuertemente a su sentido de la justicia. Tomando enuenta el humor existente de la nacin, no creo que la mayora de losciuddanos quieran introducir cambios sociles de importancia en ningn problema, a menos que se trate de una amenaza directa. El delito y otras formas de violencia urbana son buenos ejemplos. Inclusive el tema del crimen no ha provocado entre el pblico el deseo de cambiar el sistema bsico de justicia. La administracin actual parece haber llegado a 1<1 conclusin de que un gobierno de "bajo perfil" -que no hace ningn intento de conducir al pblico hacia cambios institucionales- es ms aceptable para la mayora de los ciudadanos. Sea correcto o no este punto de vista, es dominante la idea en el go~ bierno federal de que ningn programa importante sobre elambiente recibir la atencin o el apoyo sostenido de parte'del pblico general.

Algunos de que luchan por mejorar el ambiente buscan el apoyo de los estudiantes y de otros jvenes, para hacer que el problema se mantenga en el centro de la atencin pblica. Pero tal apoyo no es el ms adecuado para una campaa a largo plazo. Los jvenes forman una base muy inestable de cualquier poltica, pues su capacida9 de resistencia es reducida. En primer lugar, no dispondrn en el futuro del mismo periodo de ocio que tienen en la universidad. En segundo lugar, a medida que nuevos individuos entran a la categora de "jvenes" y los mayores salen de ella,' el nfasis en los problemas se modifica y se pierden las habilidades aprendidas para manejar la opinin. Se ha exagerado mucho en el radicalismo de los jvenes, debido a que los mt:dios de comunicacin masiva tenden a concentrar su atencin en los jvenes con puntos de vista extremistas. En sus actitudes de fondo ante los problemas sociales, la mayora de los jvenes no suelen ser muy diferentes de sus padres. Existen buenas razones, en suma, para creer que el conjunto de problemas que lleva el nombre del "mejoramiento del ambiente" tambin terminar por padecer una prdida gradual de la atencin pblica, recorriendo las ltimas etapas del "ciclo de atencin". Sin embargo, ir desapareciendo con una velocidad mucho ms lenta que otras causas y cuestiones sociales. En consecuencia, es muy posible llegar a formular poltics muy importantes de mejoramiento ambiental. Pero slo a condicin de que los que luchan por un ambiente de calidad acten rpida y enrgicamente.

5. Anatoma delprob,lema de la. herona: un ejercicio de definicin de problemas*

de un problema de polticas pblicas tiene ins importancia que su simple definicin conceptual. Si una poltica establece de manera muy estrecha sus objetivos, es muy probable ignorar o subvaluar varios efectos importantes de su propuesta de accin. Si se pierden de vista variables importantes que afectan el comportamiento del sistema en cosideracin, se pueden perder oportunidades- para elegir las polticas adecuadas o pasar por alto restricciones en la eleccin de las polticas. En los dos casos, las recomendaciones de la poltica seran inapropiadas. En la poltica sobre la herona, la definicin del problema es particularmente crtica. Considrense, por ejemplo, definiciones alternativas y sus implicaciones en la poltica gubernamental. Algunos consideran que el objetivo de la poltica sobre la herona es sin ms la reduccin de su consumo. La abstinencia es deseable, incluso si no provoca ningn cambio de conducta; por tanto, las polticas recomendadas comprenden el establecimiento de programas de desintoxicacin, internar a los pacientes en hospitales psiquitricos y. poner en prctica estrictas restricciones al suministro de herona. Quedaran excluidos de los objetivos de la definicin los tratamjen~ tos con metadn y la legalizacin de la herona. Para otros, el objetivo es mejorar la calidad de vida de los consumidores. Cualquier mejora en su salud, independencia ecoA DEFINICIN

L.

. * Publicado originalmente con el ttulo "Anatomy of the Heroin Problem: An Exercise in Problem Defintion", en Paliey Analysis, no. 2, 1976, pp. 639-662. Traduccin al espaol de Marco Antonio Mena.

nmica o autoestima es deseable, incluso si el individuo contina usando herona. En consecuencia, se consideran polticas apropiadas los tratamientos con metadny la prescripcin legal de herona. Otros definen el objetivo de la poltica como la proteccin de la sociedad frente a la conducta peligrosa de los consumidores. Es deseable entonces abatir el. nmero de' los delitos cometidos por los consumidores; la crcel y el tratamiento obligatorio se convierten en los instrumentos apropiados. De' manera similar, algunos piensan que la variable ms influyente en la conducta de los consumidores es el consumo mismo de herona. Si los consumidores dejaran de usarla repentinamente, su salud mejorara, se restablecera su dignidad y autonoma y se reduciran los delitos. Desde este punto de vista, el tratamiento con metadn y la desintoxicacin deberan asegurar amplias y efectivas mejoras en la conducta de los consumidores. Otros dicen que la prohibicin de herona es la culpable. Si los ingresos reales de los consumidores no se vieran drsticamente reducidos por el alto precio de la herona ilegal; si la dispo~icin de su tiempo no se viera alterada por arrestos, intentos fracasados para entrar en contacto con los proveedores o por intoxicaciones por sobredosis; si ellos no tuvieran que dedicar toda su' energa emo~ donal a la compulsiva tarea de vencer estos obstculos, entonces ellos podran 'llevar una vida autocontrolada y digna. Por consiguiente, permitir la prescripcin legal de herona es la' poltica recomendada. Finalmente, otros afirman que el pobre nmero de oportunidades que enfrentan los consumidores es el factor que ms influye en la predisposicin a usar herona y en el comportamiento del consumidor. Bajo este punto de vista, las polticas que expandan las oportunidades son necesarias y suficientes para prevenir el uso de herona y para mejorar la conducta y la condicin de los consumidores presentes. En l.aliteratura, todos estos enfoques se pueden distinguir por una vaneda<;l de frmulas. La "postura de cumplimiento de la ley"

contrasta con la "postura mdica". Las polticas que atacan los "sntomas" en contraste con las polticas que atacan las "races de las causas". Un enfoque restringido a la cuestin de la herona, ms que al abuso de las drogas en general, se considera obviamente "subptimo". Estoseslogans hacen el papel de definiciones del problema de la herona y han reducido arbitrariamente la gama de objetivos razonables, prejuiciando las polticas y conduciendo demasiado rpido a conclusiones demasiado optimistas. El propsito de este artculo es definir el problema de la herona de forma que evite los estrechos prejuicios de las frmulas mencionadas. Primero enlisto los atributos que deberan incluirse en cualquier descripcin del problema de la herona, y luego discuto los objetivos que el gobierno, a la luz de estos atributos, debera perseguir. As, despus de identificar las principales clases de instrumentos de polticas que ejercen cierta influencia en la cuestin, presento una sencilla e informal anatoma que nos permite razonar, desde los efectos inmediatos de los instrumentos de polticas hasta su impacto agregado en el problema.

Los atributos del problema de la herona y los objetivos de gobierno

El cuadro 1 identifica los atributos del mundo que se ven afectados significativamente por el uso de herona o por las polticas diseadas para controlarlo. El cuadro muestra tambin algunos indicadores del estado actual del problema de la herona en la ciudad de Nueva York. No est claro cuntos de estos efectos ocurren como consecuencia necesaria del uso de herona en s mismo. Puede ser que los consumidores de heronal sean ya gente enferma,
1 Me refiero, generalmente, al "consumidor de herona" y no al "adicto a la herom" para sealar con claridad que no acepto acrticamente los viejos estereotipos decomportamiento de los consumidores, o las viejas creencias sobre la psicologa del consumo de herona. Ms adelante propongo una tipologa de consumidores que incluye ochO diferentes tipos, De ellos slamente uno se llama "adicto" --cuya conducta es muy parecida a la delaclicto estereotipado-- y, aunque estimo que este tipo constituye una proporcin

pobre, degradada, peligrosa, y costosa para el pblico aun si no se toma en cuenta su adiccin. Si maana dejaran de consumir herona (o si nunca la hubieran C6i1sumido), su comportamiento y condicin podran ser ms O menos los mismos de ahora.2 Puede ser tambin que la nica razn de que los consumidores de herona se comporten tan mal y sufran condiciones intolerables sea el hecho de que se les fuerza a comprar herona en un mercado ilcito. Si la herona estuviera legalmente disponible, esterilizada, en dosis predecibles y a bajos precios, la conducta de los consumidores y su condicin podran, mejorar muy notablemente.3 La cuestin general acerca de qu cosa orilla a los consumidores a comportarse como lo hacen se encuentra repetidamente en cualquier anlisis del problema de la herona. Lo que est en duda al discutir y decidir sobre el tema es qu capacidad tienen
sustancial de todos los consumidores (alrededordel 30 p or ciento), sigue siendo slo una minora. En consecuencia, cuando hable de la poblacin.total de consumidores, dir "consumidor", y cuando hable de los "adictos" estar refirindome a este especfico tipo de consumidor. . 2 Esta hiptesis claramente conduce al juicio de que al consumidor le tiene sin cuidado la idea de abandonar el uso de herona. A este juicio sigue una segunda hiptesis: SI los consumidores nunca hubieran usado herona estaran ahora en buenas condiciones' pero, debido a~deterioro ocasionado por I,~rgosperiodos de uso de herona, no es posibl~ cambIar dramatlcamente su condicin con el solo hecho de abandonar la droga. Ambas hiptesis difie,r~n significativa mente en sus implicaciones sobre el valorde la prevencin del.uso de he~oIna. La pnmera supone que la prevencin no es importante; el consumidor sena el mismo con o sin herona. La segunda supone que la prevencin es muy import<mte: parar el consuml; de droga puede ser para el consumidor un bien de muy escaso valor, pero su Vida sera mas agradalJle si evita la recada. Esto es una clase de "principio de VirgInidad": el valor est en prevenir la iniciacin; una vez iniciada, la persona difcilmente podra recuperarsc. Yo est~y a favor de la segunda hiptesis. Veo que los efectos a largo plazo de! consumo de herona son crticos: se pierden oportunidades, cambian las actitudes, se vuelven obsoletas habilidades valiosas, la salud se deteriora, las relaciones con la familia y con los amigos se vuelven enfadosas, etc. Despus' de ocho aos ele uso, una persona simplemente no tiene la capacidad y las oportuniddes que tena cuando empez a consumir herona. Prevenir la iniciacin sigue siendo vital incluso si uno cree que muchos de los efectos dela herona a largo plazo son slamente malos bajo una poltica prohibitiva, espeCIalmente desde que la poltica estigmatiza a los consumidores al registrarlos en sus archiVOScnmll1ales: SI parece que la poltica de prohibicin va a continuar, es esencial prevenir a la nueva gente (le volverse consumidora. 3 Vase, por ejemplo, A. R. Lindesmith, The addict and the law, (New York: Vintage Books, 1965). En otro documento, donde examino la cuestin con cuidado, encuentro

los diferentes instrume~tos depblticas para mejorar la conducta y la condicin de los c~nsumidores. Si Uno juzga que el uso de herona en s mismo es el factor que determina gran parte del estado del consumidor, es obvio recomenclar polticas diseadas principalmente para reducir el consumo de herona. Si uno juzga que 'la falla es solamente la ilegalidad del consumo de herona, entonces se recomendara abandonar la actual poltica que prohbe el uso de herona.4 Aqu abordo el problema, pero no para resolverlo sino para evitar interpretaciones errneas del cuadro 1. La afirmacin de que los diferentes efectos son atributos del problema de la herona no debe leerse como si los efectos ocurrieran en su mayor parte como resultado del uso de herona, en s mismo. No debe~amos hacer suposiciones sobre la eficacia de los diferentes instrumentos de polticas hasta que no hayamos examinado de cerca el comportamiento de los consumidores. El propsito del cuadro es simplemente mostrar un amplio y ordenado esquema de recuento para distinguir los cambios importantes en la concepcin del problema de la herona o los efectos que implica utilizar algn instrumento, particular para tratar con el problema.
que hay una oportunidad razonable de que la prescripcin legal tuviera muy buenos efectos o muy malos efectos. As, mientras el valor esperado de la poltica pueda ser grande, la experiniientacin adicional y la confianza continuada en las polticas podran tener valores ms bajos de los esperados, aunque tambin variaCiones ms pequefis. Al respecto, vase, mi trabajo "'olicy towards heroin use in New York City". 4 Debe notarse que si se piensa que el consumo ilcito de herona es el problema, uno no estara satisfecho nicamente con las polticas que hicieran legal todo uso de herona, sino tamhin conJas que (a) redujeran totalmente el uso de herona o (b) redujeran el uso ilcito de herona al sustituir el consumo legal de alguna otra cosa por el consumo de herona. Presumiblemente, los tres tipos de poltica evitaran e! problema de los altos precios, el acceso irregular y le impredeciple calidad presente en el uso ilegal de la herona. Sin embargo, uno debera recomendar la prescripcin legal de herona como la nica poltica slo si se cree que es ms fcil legalizarla que reducir todo su consmmo o que remplazarla con algn otro bien, y si uno cree que la legalizacin no cambiar otros objetivos de la sociedad. Y aun as, si estos puntos de vista sobre la puesta en prctica y los otros objetivos de la sociedad parecen razonables, no se deben aceptar como verdad a priori, y deben sujetarse a evidencia y argumentacin.

ATIUBlrrOS

CUADRO! DEL PROBLEMA

J.)ELA HERONA

Atributos del problema de la herona

Indicadores del problema en la ciudad de Nueva York

La tasa de mortalidad de los consumidores es aproximadamente de l?'oal ao;! un consumidor de 20 aos de edad tiene la misma expectativa de vida de un.uo consumidor de 50 aos.2 .
2 Casi todos los casos de ttanos son de c011$umidor",s; casi todos los consumidores contraen hepatitis clnica o subcllca.2

Se estima en 250 a 500 millones de dlares el valor do las propiedades robadas por los consumidores de heroll: en Nueva York.8 1/3 de la gente de las comunidades lnarginadas (ghettos ha comprado cerraduras especiales y alarmas para sw casas.9 . .

Efectos

Slo 2 de cada 12 horas se. usan para estar "sobrio", muchos consundores abUSan del alcoho1.4

Miedo Y ansiedad

De ~/3 a 1/2 de la gente de las comunidades marginada: canuna slo por ciertas calles; 9 de 1/4 a 1/3 de la pobla Cillde la misma rea nunca sale sola por las noches. 9 Alrededor de 90% de los consumidores de herona recibi! su primera dosis de otro consumidor. 10

en
usuarios Dignidad y autonoma Independencia econmica Responsabilidades convencionales Satisfaccin en la vida

El ingreso promedode los consundores por trabajos legtimos se estima en $ 3,300;5 de 20 a 30% de los consundores en Nueva York estn en buenas condiciones econmicas; alrededor de SO-60% de los cosundores manifiestalJ pedir prestado. a sus fronillas como fuente de ingreso. Ms delSO% de los casos de abuso de menores en Nueva y orkti",ne que ver con fanlias de consumidores,2 1/3 de los consundores nunca auxilian a sus ex esposas o f:'lnillas en tiempo de necesidd.7

Servicios especiales a los consumidores Porcin de servicios generales

Los gobiernos federal, estatal y local gastanun total dE e~tre 100 y 1?~ l~llones de dlares en programas espe. cfficronente dirlgldos a los consumidores de herona. 11 AJ.rededor de 60 millones de dlares se otorgall a consu. lll1dp[es de herona por medio de programas de bienes. tar: Alrededor del 20% de todas ls acusa.ciones por delitos y mala conducta proviene de crmenes narcti. 3 cos.1 La gente evita usro' parques, instalaciones recreativas, etc~era, porque le disgusta entrar en contacto con consUlludores. Muchos ricos ciudadanosengrall de la ciudad COlno respuesta a la gran poblacin de cOllSundores. Se atac~ :'l1pliamente los procedinentos Confinatorios por conslderarlos una amenaza para las libertades civiles, pero tambin se los justifica como ",1principal instrmnento de la poltica sobre herolla.14 Las ganancias del crimen organizado pOr .la venta de herolla se estiman en 24 millones de dlres.8 Al cumplir las leyes de narcticos, la polica ha pagado sobornos por cantidades que van de 50 a 70,000 dlares. 15 "!-'os consundores vienen de hogares de mejores condiCIOnesSOCIales y econmicas que los no consulldores" .16

Valor de las insta laciones para otros

I Alan T1alinger, "A Study of Deatbs of Narcolic Users in New York City, 1969". New York: HeallbSelVice Administration, New York City Departament of Health, Healtb Researcb Tt.lining Program, 1970. 2 U. s., C.ongress, House, Selecl C.ommilte on Crime, Dnlgs iJ. ol/rschools, audiencias ante el Selec.l Committe on Crime, 92d Cong., 2d sess., 1972 Testimonio de Micbael M. Daden, M.D. 3 Vincenl Dole el al., "Narcolic Blockade", Archives Qf ["lema/Medicine 118. oct~bre 1966: 305. 4 John Langrod, "Secondary Drug A,buse Among Heroin Users",/ntematiollaIJoumaloflheAddictiolls 5. nm. 4, diciembre 1970: 614. ' SAlan Craig Leslie, "A Benefit-('.ost Analysis of New York City's Heroin addiclion problems and programs, 1971", Mate riales de Investigacin y Docencia, C<lmbridge, Mass.: Programa de Polticas Pblicas, Jobn Fitzgerald Kennedy School of Go vernmenl, HalVard University, 1972 Laes.limacin se hace al tomar la distribucin de ocupaciones en una muestra de adictos en los program<ls de tralJlmiento de la Addiction SelVices Agency, multiplicada por la media de ingreso de Eslados Unidos y luego ajuslJlda por el sesgo ncorporado en la muestra. 6 Rich3rd D. Brotman. y Alfred M. Freedman', COJj/i"uilic~ alld Di"'cQtJ/inHilics ;11 l!Je Process o!Pa/;ellt Carefor Narcotic Addicls, New York: New York Medical College, 1%5, p. 105 7/bid., p. 114; 8 Mark H. Moore, Ecolloi"ics o{ Hcroi" Dislriblllioll, Maleriales de Investigacin y Docencia, C.ambridge, Mass.: Programa de Polticas Pblicas, John Fitzgerald Kennedy $chool of Governmenl,. HalVard University, 1971. Vase IJlmhin Singer, "Thc VilJllity ofMytbical Numbers", 17,e p"bc lll'ere.", nm. 21, primavera 1971. 9 Paula Kleinman 'J Deborab S. David, "Proteclion against Crime in a Ghetto Community", New York: Columbia University, julio 1972, IJlbla D-1. . lOwmiam H. McGlolhin el aI.,AenllJlj,'C Approache., lo Op;ale AddicliOlI COIltrO!:CosI, Bc"cfils alld pOlolIl;al. Washington, D. c.: Bureau. of Narcotrafics and Dangerous Drug.<, U.S. Deparnment of Justice, 1972, apndice B, p. 10. 11 New York City Addiction SelVices Agency, COIllprehetlSi''CPlan {or COIltrolo{ DnlgAbllso andA,JJicriOlI. NewY Qrk, 1973, pp. 1314. 12NewYork City Human Resources Administralon, NtJrcotic A<idiclotl PublicAssisl(lllce. New York, octubre 1973, p. 22. 13 NeW York City Criminal Justice Co-ordnaling ('.ouncil, 1972 C",imillal JlIS/;ce J'k". N"", York; 1973, PI'; (,-9. 14Vase, entre otros, Dennis Aronowilz, "Civil C.ommitment of Narcolic Addicts", Cclmbia La.., Rel'icw 67, nm. 3, marzo 1967; Albert B. Lagan, "Maya Man Be Punisbed because He Is III?" AmUicall Bar Assoc;al;of' JOl/mal .. oclubre 1966; "Due Process for tbe Narcotrafic Addict? Tbe New York Compulsol)' Commitment Procedures", N.., Yom Ulliversi/}' Law Rcl';ew 43, pp. Iln-93; "Civil C.ommitment of Nareotic Addicts", Yale Law JOl/ma176, 1967: 1160.

Impacto en la base impositiva

Estado de los derechos civiles Poder del crimen organizado Integridad de las leyes Grado de movilidad social Preferencias morales y estticas

York ~)lalieC<>mlmissi<lD on Cbein ('/,11., 17,(' roatl/" IL N<'W

Nar.c01;c.,law E"forcCllletll;1I Ncw York City, New York, 1972, pp. 138.39. Baslc Baoks, 1964, 1'1'. 126-27 ..

ANATOMA DEL PROBLEMA

DE LA HERONA

197,
)

Los objetivos del gobierno deberan comprender en principio todos los tributos del problema. Especficamente,el gobierno debera buscar: 1) mejorar la salud de los consumidores; 2) reforzar su dignidad y autonoma; 3) reducir los delitos que cometen; 4) reducir el contagio del uso de herona; 5) consolidar la moral de la sociedad; 6) reduci~ los recursos pblicos que absorben los consumidores de heron~. 'En trminos de estos objetivos y de los atributos ms detallados que se enlistan en el cuadro 1, deberamos describir el estado del problema de la herona y evaluar el impacto de las polticas y los programas especficos. , Enlisto seis objetivos, a pesar de la controversia sobre cules conciernen propiamente al gobierno.5 Hay muchos que consideran que el gobierno debera intervenir en las decisiones privadas slo cuando stas tengan un efecto daino en los dems. Los que sostienen esta nocin argumentan que el gobierno debera preocuparse nicamente por los "efectos externos" del consumo de herona, como el delito o el contagio. Ellos insisten en que no hay ningn efecto de la herona en el consumidor individual que jus~ tifique la intervencin de gobierno. Los consumidores podran enfermar, sentirse atrapados en una forma de vida despreciable, depender psicolgica y econmicamente de su familia y amigos, pero esto no sera motivo de ningn tipo de intervencin gubernamentaL Todo mundo tient;,el derecho de elegir su propia forma de irse al infierno.
5 Estoy profundamente endeuda con el Profesor James Q.Wilson por enfatizar la importancia de. esta controversia, delinear limpiamente sus 'fuentes, proveerme de elocuente lenguaje para expresar las visiones alternativas, y persuadirme de que el tercer punto de vista (que la sociedad puede tener la obligacin de mejorar la calidad de vida de uno de sus ciudadnos) era razonable, particularmente en el rea de la adiccin a la herona.

En cambio, otros invocan la intervencin gubernamental en las decisiones privadas cuando stas tienen consecuencias significativas que el decisor no puede determinar o es incapaz de evaluar. As, el gobierno est autorizado para impedir que los nios (y otros que no entiendan completamente las consecuencias del consumo de herona) tengan acceso. a la herona.6 Comnmente se asume que la negacin del acceso puede lograrse por medio de una "poltica regulatoria". Consecuentemente; el gobierno est autorizado para implantar tal poltica. Pero, qu pasa si esa po, ltica regulatoria fracasa? En este caso no est clato si el gobierno debera imponer una "poltica de prohibicin" para que, al tiempo que niegue a los nios el acceso a la herona, conceda derechos de decisin a los adultos supuestamente competentes. Otros ms estn persuadidos de que el gobierno tiene la obli~ gacin de motivar y ayudar a cada uno de sus ciudadanos para que disfruten una vida digna: En esta conCepcin del bien pblico, todos los ciudadanos de una sociedad seguramente se veran afectados -indirecta pero tal vez profunda y permanentemente- si se permite que un nmero significativo de ellos elija su propia forma de irse al infierno. Una sociedad es entonces indigna si permite o es indiferente a cualquier actividad que deshumanice o prive a sus miembros de sus capacidades esenciales (o "naturales") para juzgar, elegir y actuar. 7
6 Una forma de justifiar la intervencin en las decisiones de los nios es que, por ejemplo, uno de quince aos de edad no ser la misma persona cuando tenga 35; sin embargo, las decisiones y acciones del nio de quince aos, sigue el argumento, afectan el conjunto de opommidades, y as la utilidad de la persona de 35. De esta forma, la conducta de una persona (a los quince aos) tiene importantes efectos externos en una persona diferente (la de 35); as, la intervencin del gobierno se racionaliza como una forma de controlar la produccin de externalidades negativas. Estoy en deuda con Richard Zeckhauser por sealarme este punto. 7 James Q. Wilson, Mark H. Moore y David Wheat~ "The problem of heroin", The Public Interest. nm. 29 (otoo 1972).

Este punto de vista permite la intervencin gubernamental no slo pararedu<;irlos efectos externos y prevenir el consumo de herona en los que no son capaces de estimadas consecuencias, sino tambin para contribuir a desarrollar la dignidad y la autonoma de .losconsumidores individuales. Si nos vemos forzados a tomar parte en esta controversia,una posible estrategia sera reducir el conjunto de objetivos gubernamentales y simplificar as el anlisis. Sin embargo, no creo se pueda decidir cul es el conjunto apropiado de objetivos de gobierno hasta no ver cules son las cons~cuencias de tener un conjunto restringido. Debido a que an no estamos seguros de los efectos _especficos de las diversas polticas ni tampoco dela importancia que se debe otorgar a los diferentes efectos, parece que lo mejor es dejar los que se presentan en el cuadro 1, para recordarnos todo lo que. puede estar en duda al elegir (o sostener) cualquier poltica especfica hacia al uso de herona.

demos entonces definir el mbito de una poltica en trminos de (1) el rango de conducta que el diseo de la poltica bus.ca in,fl1,lir, y (2) el grupo de poblacin afectada por la poltica. El cuadro 2 presenta un gran nmero de instrumentos de polticas y los divide en cuatro subgrupos de acuerdo con sus diferencias de mbito.
POLTICAS QUE ATACAN "SNrOMAS" y

POLTICAS QUE ATACAN "CAUSAS"

Los instrumentos de polticas que el gobierno puede usar-para manipular los atributos del problema de la herona son diversos y numerosos. En esta seccin ordeno el heterogneo grupo de instrumentos en subgrupos sobre los que hago observaciones generales. Entre estos subgrupos, las comparaciones de instrumentos especficos son sencillas y reveladoras.
DIFERENCIAS DE MBITO

Una de las ms importantes diferencias de los instrumentos de polticas es la relativa amplitud o estrechez de su mbito de accin. Algunas polticas se disean para influir en un amplio mbito de conducta; otras. no. Algunas se disean para influir solamente a la gente que consume actualmente herona; otras se centran en un segmento mucho mayor de la poblacin total. Po-

Las polticas que difieren segn sus mbitos se dividen, a veces vagamente, entre las que atacan "sntomas" del problema de la herona y las que atacan sus "causas de raz". Supuestamente, las polticas que atacan sntomas estn diseadas principalmente para reducir el consumo de quines la usaJJ.actualmente (vase la cuarta columna del cuadro 2). Las polticas que atacan las causas tienen mbitos ms amplios: buscan modificar ms aspectos de la conducta, no solamente el consumo de herona, y extender su influencia a una porcin mayor de la poblacih total (columna 1). La clasificacin en trminos de sntomas y causas desata en seguida la controversia sobre los mritos relativos de los programas especficos. Supone que las posiciones que atacan slo sntomas son cnicas, pasajeras, ineficientes, en otras palabras indeseables, y que las polticas que atacan causas son. evidentemente superiores. Hay algo de instinto aqu. Si uno define ampliamente los objetivos de la poltica sobre la herona como lo hago yo, se alcanza a juzgar intuitivamente que .las polticas que se han limitado a reducir el consumo de herona de los actuales consumidores no van a tener un impacto sustancial en el problema. Gran parte de la conducta negativa y de la infeliz condicin de los consumidores persistira a pesar de la reduccin del consumo de herona. Muchas personas cuya conducta deseamos modificar -hijos,padres, esposas, vecinos- seguiran fuera de nuestro alcance. Pero, as co-

CUADRO 2.

MBITO DE LOS INSTRUMENTOS Polticas que influyen en la conducta de la sociedad en general

DE POLTICAS ALTERNATIVAS Polticas que influyen solamente en la conducta de quienes ya usan la herona

Polticas que influyen Polticas que influyen' Polticas que influyen Polticas que influyen en un amplio rango solamente en el en un amplio rango sOlamente en el de conducta consumo de herona de conducta consumo de herona J 2 3 4 Macropolticas de empleo Programas de bienestar Prohibicin de todas Comunidades las ventas y uso de teraputicas herona Programas de educacin sobre drogas Deteccin temprana y programas de cuarentena Programas de inmunizacin antagonista temprana' Psicoterapia individual Desintoxicacin ambulatoria Tratamiento "sin esqueleto", o desarticu lado a base de metadn

Programas de salud pblica Programas antipobreza

Tratamiento con metadn y servicios auxilires Libertad bajo palabra y condicional

Programas de capacitacin Prohibicin de tratos discriminatorios en las contrataciones Programas de delincuencia juvenil Crceles y prisiones Consumidores internados en hospitales psiquitricos Programas de empleo asegurado

mo es un ~rror confiar totalmente en polticas estrechas, es tambin un error confiar totalmente en las muy amplias. Hay dos razones para creer que las polticas amplias fracasan. Primero, tales polticas han tenido en general efect?s mucho ms dbiles qu~ los esperados en la conducta y la.condicin global de vida de la gente; muchos de los grandes programas sociales de la dcada de los aos sesenta fracasaron en su intento de mejorar la vida de las personas a las. se intentaba servir. Ya pasaron los tiempos' de la gran con-

fianza en los efectos mgicos de las leyesantidiscriminatorias, los programas de capacitacin laboral y los organismos antipobreza. Segundo,. debido a que se separa a los consumidores de herona del resto de la sociedad por causa de discriminacin racial, discriminacin por causa de antecedentes penales, y por la deficiencia de sus actitudes, salud y habilidades, los adictos tienden a ubicarse entre los menos ayudados por la expansin del empleo o la ampliacin de los servicios sociales generales. Incluso cuando las polticas amplias se persiguen con ahnco, los consumidores requieren atencin especial y apoyo para superar la barreras restantes. Tal atencin y apoyo pueden nicamente venir de polticas con mbitos bastante estrechos. En algunos casos, las polticas muy estrechas podran ser suficientes para esto, pero, en otros, se necesitan programas ms extensos e intensos (columna 3). Existe entonces un importante efecto de complementariedad entre los programas con diferentes mbitos: las combinaciones probablemente tengan ms efectividad que una sola clase de poltica. Ntese que los programas listados en la columna 3 abordan un tema especial: por qu los programas diseados para ir ms all de la mera reduccin del consumo de herona deberan restringirse a los consumidores de herona? Muchas de las tcnicas de rehabilitacin empleadas por estos programas son aplicables en general. Hay en el mundo otros tipos de gente en desventaja, peligrosa y degradada, que podran beneficiarse de ellas tanto o ms que los consumidores de herona. En consecuencia, la,equidad dictara que estos programas fueran accesibles tambin para lo~ no consumidores. No obstante, hay dos argumentos para restringir las polticas a los consumidores de herona. Primero, se puede argumentar que los consumidores de herona son mucho ms peligrosos, degradados y enfermos que el resto de la gente pobre; como se localizan en lo peor de la escoria social merecen atencin especial. Segundo, se puede argumentar que los consumidores de herona pueden ser

extraordinariamente tratados mediante varios programas sociales: mientras que es difcil tener algn impacto en los hbitos, actitudes y habilidades de la gente pobre ~omn y corriente, hay algo en los consumidores de herona que les hace mejorar drstiamente su conducta y condicin con mayor facilidad. Una vez que los rescatamos del uso compulsivo de herona, espontneamente se rehabilitan por s mismos o se muestran ms dispuestos a seguir las directrices que conducen a la rehabilitacin. Sabemos que los programas de tratamiento con metadn son mucho ms exitosos que los mismos programas de capacitacin laboral para conseguir empleo, y mucho ms exitosos que la mayora de los sistemas de libertad condicional para reducir los delitos. Hay razones para creer en el segundo argumento. No es importante resolver esta cuestin. Lo importante es tenerla en mente. Si los consumidores de herona no son necesariamente "peores" que la poblacin general de la gente pobre, y si no mejoran excepcional y notablemente mediante programas sociales, entonces la restriccin de los programas podra verse en dificultades para justificarse. Pero, si efectivamente los consumidores son "peores" y muestran mejoras drsticas con los tratamientos,la justificacin ser ms fcil.
EL MBITO DE LOS PROGRAMAS PREVENTIVOS

casar en este punto conducira a inevitables errores en el momento de decidir cundo y dnde empezar el programa preventivo. Muchos grupos vulnerables sern ignrados. Y a pesar de que nos gustara estrechar el mbito de los programas preventivos para incidir solamente en los consumidores potenciales, el hecho es que los programas estn dirigidos a una poblacin general relativamente indiferenciada. Los
PROGRAMAS DE SUPERVISIN:

CUSTODIA CONTRA TRATAMIENTO

Los instrumentos de polticas enlistados en la segunda columna del cuadro 2 afectan a la poblacin en general y buscan influir en las conductas slo con relacin al consumo de herona. Por - definicin, los programas de este mbito particular son programas preventivos: estn dirigidos a la gente que ahora consume herona y buscan reducir la probabilidad de su uso en el futuro. El mbito de estos programas seala un problema en su diseo: cmo podemos concentramos en los que son vulnerables al uso de herona y no dispersar sus efectos entre la poblacin? En efecto, es difcil distinguir al vulnerable del inmune; por ello, fra-

Los instrumentos de polticas de las ltimas dos columnas del cuadro son similares en dos aspectos importantes. Primero, porque concentran sus efectos en gente que actualmente consume herona; esto los distingue de las polticas generales (columna 1) yde las preventivas (columna 2). Segundo, logran sus efectos al combinar servicios de rehabilitacin y supervisin directa de la conducta de los consumidores. Las diferencias entre estos dos tipos de programas son igualmente importantes y no estn comprendidas en su totalidad en las distinciones del cuadro 2. ste indica nicamenty que los programas difieren respecto al rango de conducta que el diseo busca influir. La segunda diferencia tiene que ver, en cambio, con la extensin de la supervisin directa y los servicios de rehabilitacin de los programas; por ejemplo, las comunidades teraputicas ofrecen supervisin y servicios de rehabilitacin extensivos. Las crceles ofrecen supervisin extensiva pero pocos servicios de rehabilitacin. Los programas de desintoxicacin' ambulatoria ofrecen poco de los dos. La tercera de las diferencias mayores concierne a la durabilidad de la mejora: virtualmente todos los programas pueden mejorar la conducta y la condicin de los con~ sumidores mientras permanecen bajo supervisin directa, pero relativamente pocos (quiz ninguno) puede decir que estas mejoras persistan por periodos prolongados despus de la supervisin.

Los programas supervisados se distinguen naturalmente res- . pecto de los que brindan "tratamiento" y de los que son de "custodia". Hay varias connotaciones fuertes asociadas a esta clasificacin. Una e's que los programas de tratamiento tienen ms posibilidad de brindar mejoras amplias y duraderas a la vida de. los consumidores. Los programas de custodia pueden tal vez logra~ una influencia amplia o una limitada, pero se asume que el efecto slo dura mientras el consumidor permanezca participando en el programa o bajo supervisin directa. Una segunda connotacin es que los programas de tratamiento tienen que ver principalmente con la salud y la dignidad individuales de los consumidores y slo de manera secundaria con la proteccin del resto de la sociedad frente a los efectos de su desafortunada situacin. En consecuencia, se asume que brindan servicios extensos de rehabilitacin y solamente un mnimo de custodia. Se piensa que los programas de custodia tienen que ver principalmente con la proteccin de la sociedad y slo de manera secundaria con la salud y la dignidad de los consumidores individuales; de acuerdo con esto, se asume que brindan ms control sobre la vida de los consumidores y menos servicios de rehabilitacin. Finalmente, una tercera connotacin es que, mientras los consumidores voluntariamente buscan programas de tratamiento, se les debe obligar a participar en los programas de custodia. De nuevo, hay observaciones y juicios en esta distincin natural que, sin embargo, podra ser engaosa. La clasificacin apresurada de un programa puede llevamos a suponer la presencia de caractersticas que el programa no tiene de hecho, o puede llevamos a confiar demasiado en estas suposiciones. El cuadro 3 presenta una clasificacin convencional de programas bajo las categoras de tratamiento y custodia, y luego explora la naturaleza de los programas de manera ms explcita atendiendo a las siguientes cinco preguntas: - qu tan amplio es el cambio a alcanzar en la conducta?

- qu tan duradero es el cambio a alcanzar en la conducta? - incide el programa principalmente en la salud y la dignidad de los consumidores o impacta en el resto de la sociedad? - cul es la inversin relativa en la rehabilitacin comparada con la de la custodia? - a participacin en los programas es voluntaria u obligatoria? Aunque la totalidad de los juicios que revela el cuadro son debatibles, sugieren que la clasificacin convencional introduce distinciones entre programas que pueden tener efectos bastante semejantes y borrar distinciones entre los programas que pueden ser muy diferentes. El anlisis detallado de estos programas quedar para otro artculo. Aqu es suficiente con destacar que las cinco preguntas en- . listadas pueden usarse para evaluar programas de supervisin que se presentan cOmOinstrumentos alt~mativos para influir directamente en la conducta de consumidores individuales.

La necesidad de un modelo. El gran nmero de objetivos y la diversidad de instrumentos de polticas complican el diseo de la poltica sobre la herona. Hay demasiadas cosas que tomar en consideracin. En consecuencia, necesitamos un modelo del problema de la herona que nQS permita concentramos en pequeos componentes sin perder de vista la forma en que la que se combinanpara integrar un problema ms grande. Idealmente este modelo debera ser capaz de: 1) sugerir trminos sencillos para sintetizar y comparar los efectos de las diversas polticas; 2) identificar los principales componentes del problema de la herona que se pueden atacar por medio de intervencin gubernamental.

3) faciltar el ordenamiento de los instrumentos de polticas en los varios subgruposque atacan el mismo componente del problema; 4) alertarnos acerca de la interdependencia de los diversos ataques dirigidos a diferentes componentes; 5) introducir explcitamente la dinmica que determina la magnitud y el carcter del problema a lo largo del tiempo. Podemos construir un sencillo pero til modelo a partir de unas cuantas observaciones bsicas. a. Objetivos estratgicos de la poltica sobre la herona: reduc~ cin del nmero de consumidores y mejoramiento de su conducta y condicin. El problema de la herona comienza con una poblacin que consume herona. Es en gran parte la conducta y la condicin de los consumidores las que generan las consecuencias adversas del uso de la herona. Si esta gente no cometiera delitos, no rec1utara nuevos adictos, no comprara herona a la industria del crimen organizado, no vagabundeara en parques, no se suicidara con sobredosis, no incendiara edificios abandonados, no sufriera la ansiedad de usar drogas, y no pidiera dinero a sus amigos y familiares, entonces no existira el problema de la herona. Si ellos lo hicieran con menos frecuencia, el problema sera menos severo. La gravedad del problema de la herona tambin se ve afectado por el nmero de gente que usa herona. Si no hubiera consumidores de herona, no habra problema. Si hubiera menos consumidores, el problema sera ms pequefto. Estas observaciones bsicas suponen que los objetivos estratgicos de la poltica sobre la herona deberan ser 1) reducir el nmero de gente que usa herona; y 2) mejorar la conducta y la condicin de los consumidores actuales. Deberamos, adems, ser capaces de resumir virtualmente todos los efectos importantes de la poltica sobre la herona en trminos de cambios en el nmero de consumidores o de cam-

CUADRO 3

DIFERENCIAS Y SIMILITIJDES DE LOS PROGRAMAS DE SUPERVISION: ENFOQUES CONVENCION,AL y NO CONVENCIONAL Enfoque convencional Enfoque cuando se describen explcitamente los atributos del programa Niv~l~e servicIos y supervisin Efectos.en consumidores I'S. efectos en otros Gran efecto en ambos Principalmente en otros Disposicin de los camumldores para voluntanos

Programas de Programas de Extensin tratamiento supervisin durabilidlld* de la influencia 1.Comunidades teraputicas 2.Instalaciones de rehabilitacin de la NACC 3. Tratamiento con metadn 4. Tratamiento con metadn sin servicios auxiliares 1. Comunidades teraputicas 2. Instalaciones de rehabilitacin de. la NACC 3. Tratamiento con metadn 4. Trillamiento con metadn sin servicios auxiliares Amplia y corta Moderad;'mente amplia y corta Moderadamente amplia y corta Moderadamente amplia y corta

Nivel alto de ambos Servicios modestos; alta supervisin Servicios modestos; modesta supervisin Pocos servicios modesta supervisin Bajo nivel de ambos Bajo nivel de ambos

Efectos moderados en ambos Efectos moderados en ambos

5. Desintoxi- 5.Desiritoxi- Muy cacin ambu- cacin ambu~ estrecha latoria . latoria y corta Programas de 6. Crceles control y prisiones 1. Orceles y prisiones 2. Libertad bajo palabra 7. Libertad bajo palabra Amplia y corta

Pocos efectos en ambos Principalmente en otros Efectos moderados en ambos Efectos moderados en ambos

Amplia y moderadamente corta Amplia y moderadamente larga

Servicios modestos; alta supervisin Servicios modestos; alta supervisin

3. Libertad condicional

8. Libertad condicional

* La durabilidad serefiere cesa la supelvisi"n directa

al. periodo

en el que los cambios de conducta se mantienen

ciespus de que

bios observables en la conducta y la condicin de los consumidores. stos son, en trminos simples, los efectos de los varios programas, ampliamente divergentes, que necesitamos resumir y comparar. Dados nuestros dos objetivos estratgicos, los fac~ores que determinan el nmero 'de consumidores y que influyen en su conducta y condicin deberan ser las metas de la poltica gubernamental. Si estos factores pueden ser manipulados con los instrumentos disponibles de la poltica, sern mayores las oportunidades para una intervencin gubernamental exitosa. En la medida que caigan lejos del alcance deJos instrumentos de polticas, frustrarn y restringirn los esfuerzos del gobierno. b. Factores que determinan el nmero de consumidores. Los factores que determinan el nmero de consumidores de herona son las tasas conforme a las cuales las personas se convierten en consumidoras o dejan de serlo. Uno puede pensar en estas tasas como flujos hacia adentro y hacia afuera de la poblacin de consumidores. Los flujos importantes hacia afuera de la poblacin incluyen: 1) la tasa a.1a que los consumidores se abstienen voluntariamente de usar herona; 2) la tasa a la que los consumidores mueren; 3) la tasa a la que los consumidores participan (voluntaria o invo1untariamente) en diversos tipos de program(is de supervisin; 4) la tasa a la que los consumidores se "curan" por medio de diversos tipos de programas. Los flujos importantes hacia dentro de la poblacin de consumidores incluyen: . 1) la tasa a la que los no consumidores se vuelven consumidores; 2) la tasa a la que los consumidores abandonan, escapan, o se zafan de los programas supervisados; 3) la tasa a la que los consumidores que se han "curado", o quienes se han abstenido voluntariamente, re caen en el consumo de herona.

Pequeos cambios en los tamaos relativos de estos flujos pueden llevar a diferencias sorprendentemente grandes en el nmero de consumidores tolerados dentro de 108 prximos cinco o diez aos. En consecuencia, cada uno de estos flujos debera ser un blanco importante de los programas y polticas de gobierno. En general, los objetivos del gobierno deberaJ? expandir los flujos hacia afuera de la poblacin y reducir los flujos hacia adentro. La obvia excepcin es el objetivo de reducir la tasa a la que los consumidores mueren: las muertes de consumidores constituyen el mayor costo del problema de la herona y seala el fracaso de los programas gubernamentales. c. Factores que influyen en la conducta y en la condicin de los consumidores. Comnmente suponemos que el principal factor de la conducta y la condicin del consumidor de herona es su grado de consumo. Si de repente dejara de consumirla,' disfrutara de mejor salud, tendra ms dinero para pagar la renta de su habitacin o comprar comida, y cometera menos delitos. La creencia de que el consumo de herona en s mismo influye profundamente en la conducta del consumidor es la principal razn de que veamos las consecuencias directas de su conducta, como el costo del uso de herona, y dejemos de considerar la pobreza, la discriminacin o las inequitativas oportunidades de educacin. Pero, mientras que sera claramente equivocado suponer que el uso de herona no tiene efecto alguno en la condicin y la conducta del consumidor, sera un error mayor suponer que el uso de la droga, en s mismo, explica todo su estado.8'
8 Ya identifiqu antes esta cuestin como una de las que persistentemente se entrometen en cualquier anlisis del problema de herona y que afecta las suposiciones' sobre la eficiencia de los diversos instrumentos de polticas. Para recapitular brevemente; si el consumo de herona causa la mala conducta del consumidor, entonces la poltica debera ser simplemente la reduccin del consumo por medio de la desintoxicacin y tratamientos de metadn. Si la provocan la~ habilidades' previas del consumidor, sus actitudes, y sus hbitos, entonces podramos invertir en capacitacin, remotivacin, y la provisin de detalladas rutinas diarias por medio de comunidades teraputicas y trabajo con alojamiento. Si el conjunto de oportunidades disponibles determina la conducta del consumidor, po-

Un segundo factor que influye en la conducta y la condicin de los consumidores tiene que ver con los hbitos, habilidades y actitudes que moldearon suvida antes de empezar con la herona. El consumo de herona, comparado con otras ocupaciones y entretenimientos, impone una estructura totalmente rgida en la vida del individuo, pero no la transforma completamente. Hasta en aquellos que. se vuelven desesperadamente adictos, elementos significativos de sus vidas previos a su adiccin, permanecen como parte importante de sus vidas despus de la adiccin. Y en el caso de los que no se han involucrado profundamente en la herona, la influencia de su vida antes de la adiccines mucho ms fuerte en su situacin presente. As, buena parte de la conducta del consumidor resulta simplemente de una continuacin de las actitudes, habilidades y hbitos que marcaron su vida antes de que se volviera adicto. Posiblemente, su conducta no cambiar a menos que sus actitudes, habilidades y hbitos cambien tambin. El conjunto de las oportunidades de desarrollo disponibles para los consumidores representa un tercer factor importante. Es comn decir que los consumidors quedan atrapados por su dependencia de la herona. Por consiguiente, si pudieran deshacerse de ella, disfrutaran de una vida mejor. Un punto de vista alternativo es que los consumidores tienen bastante autonoma para decidir si continan o no como consumidores. La razn que ellos frecuentemente aducen es que no resultan significativadratnos expandirlas por medio de polticas de macroempleo, esfuerzos antidisctiminatorios, y educacin mejorada. Si la ilegalidad del uso de la herona es la falta, entonces pordramos considerar la prescripcin legal de la herona. En mi "Policy towards heroin use in New York", argumento que, para muchos consumidores, el uso de herona es menos importante para determinar su conducta de lo que el estereotipo del tpico drogadicto nos lleva a creer. Esto fija un tope superior en lo que se podra lograr con los instrumentos de polticas que slamente tenclran xito al reducir el consumo de herona. Incluso as, parece claro que, comparado con otras formas de influenciar la conducta de una persona, reducir simplemente el consumo de herona es relativamente efectivo y fcil No obstante, esto es ms cierto para algunos tipos de consumidores que otros. Adems, es menos exacto de lo que nos gustara. En consecuencia, hay fuertes razones para empezar a.experimentar programas que tengan mbitos un tanto ms amplios para tratar con Consumidores individuales.

Sociedad

Ex adictos

Abstinencia
.

Voluntaria Re adas

P r o
(T (> l'

Crceles

-Consu midores no supervisado~ Poblacin susceptible Escapes

a m a s d e s u p e r v i s i n

Consumidores internados en hospitales psiquitricos

Tratamientos con metadn

Tipos de consumidores Broche alegre Aficionado Adicto Trafagn Farmacodependiente Conformista Maduro Consumido
.

Comunidades terapu ticas

--

Muertes

mente atractivas las opciones de vida disponibles para ellos. Si se adopta este punto de vista, los cambios en su nivel de desempleo, en el grado de discriminacin contra ellos (como adictos, exconvictos, o miembros de grupos minoritarios), e incluso los cambios en su estatus marital tendran algn efecto importante en su conducta y condicin de vida. Obviamente la respuesta delconsumi-

dor a un cambio en oportunidades puede ser significativamente afectada por su nivel de uso de herona y por sus actitudes, hbitos y habilidades; Sin enmbargo, dado un cierto nivel de consumo de herona y un cierto conjunto de actitudes, hbitos y habilidades, se puede esperar ver algn cambio en la conducta y la condicin del consumidor en respuesta al cambio en su conjunto de oportunidades. Un cuarto factor es la participacin de los consumidores en los programas de supervisin. Estos programas afectan la conducta individual al cambiar los factores antes sealados -reduccin de su consumo de herona; alteracin de sus habilidades, actitudes y rutinas; y ampliacin del conjunto de oportunidades disponibles para ellos. Sin embargo, inciden tambin en la conducta si logran supervisar de alguna manera la conducta durante una parte del da. En consecuencia, incluso si un programa de. supervisin fracasara en sus esfuerzos por cambiar los otros factores que gobiernan la conducta del consumidor, probablemente se lograra algn cambio con slo interrumpir la rutina diaria del consumidor. . Finalmente, de profundo impacto es el hecho de que la manufactura, la distribucin y la posesin de herona estn prohibidas en Estados Unidos. Debido a esta poltica, el consumidor enfrenta precios altos, calidad impredecible y acceso irregular en la compra; estas dificultades en las condiciones de suministro reducen significativamente su autonoma, incrementan la tasa de criminalidad y frecuentemente resultan en muerte. Adems, el consumidor es sujeto de arresto, carga el estigma del arrestado y desperdicia muchas oportunidades por su propio deseo de ano., nimato y por la actitud de los que controlan las oportunidades, quienes no desean asociarse con delincuentes. Aunque hay espacio para diferir de los efectos precisos dela poltica y su deseabilidad, no hay duda de que la prohibicin tiene un enorme impacto en la conducta y en la condicin de los consumidores.

Todos estosfactores son intd-dependientes. Por ejemplo, las condiciones de suministro tienen impacto en la conducta del consumidor solamente mientras contine consumiendo alguna cantidad de herona. Por consiguiente, si el objetivo del programa fuera eliminar el consumo de herona, la modificacin de una poltica para mejorar las condiciones de suministro no tendra ningn im- . pacto adicional en su conducta y condicin. Ya suger otras interdependencias: el conjunto de estilos de vida alternativos disponible para el consumidor est influido por su nivel de consumo de herona, sus habilidades y actitudes individuales, y por la poltica de prohibicin del consumo de herona; y la influencia de los programas de supervisin deriva parcialmente de su xito en cambiar el nivel de consumo de herona de los consumidores, sus habilidades y actitude's, y su conjunto de oportunidades. La interaccin de estos factores hace que, cuando ocurre un cambio en la conducta y la condicin del consumidor, sea difcil descubrir cul de los factores cambi primero. d. Un sencillo diagrama que ilustra los objetivos de la accin gubernamental. He identificado los principales factores que determinan el nmero de consumidores (los diferentes flujos hacia adentro y hacia afuera de la poblacin de consumidores) y he identificado los principales factores que influyen en la conducta y la condicin de los consumidores. La figura 1 comprende la mayora de estos factores en un sencillo diagrama; cuyo propsito es ayudamos a organizar nuestro anlisis del problema de la herona. Los factores que determinan el nmero de consumidores se representan directamente por las flechas que conectan los diferentes estados en el modelo, Se pueden visualizar los objetivos del gobierno al contraer las flechas dentro de la poblacin y al expandir las flechas (pero no la flecha de muertes) fuera de la poblacin. Los factres que influyen en la conducta y la condicin de los consumidores estn representados de manera mucho menos

directa. Adems, dos de los principales factores (el conjunto de oportunidades y la prohibicin de la herona) no estn representados explcitamente. Tal vez la manera ms fcil de pensar en estos factores, en trminos del diagrama, sera imaginar una caja dibujada alrededor del sistema, que es influida por estos factores. La influencia de los niveles de consumo de herona y el estilo de vida de preadiccin de los consumidores se registra al distinguir entre ocho diferentes tipos de consumidores. Estos tipos representan combinaciones del consumo de herona y del estilo de vida de preadiccin. El objetivo gubernamental es ncrementar la proporcin de los consumidores que tengan un estilo de vida relativamente bueno (por ejemplo, los consumidores maduros y los conformistas) y reducir la proporcin .de los que tienen un estilo de vida relativamente pobre (por ejemplo, los consumidores consumidos, los trafagones y los farmacodependientes). El diagrama captura la influencia de los programas de supervisin al distinguir entre los consumidores que participan en estos programas y los consumidores de la calle. Los objetivos de gobierno en esta ";rea son incrementar el nmero de consumidores en los pre u.mas supervisados, incrementar el nmero en clases especfica~ de programas supervisados, y explotar las ventajas comparativas de los programas al tratar tipos especiales de consumidores. La incapacidad del diagrama para representar la poltica de prohibicin y el conjunto de oportunidades disponible para los consumidores es peligrosa en la medida que nos hace ignorar la posibilidad de mejorar la poltica de la herona al manipular estos factores. El peligro es particularmente grave porque ambos factores no influyen solamente en la conducta de los consumidores sino tambin en su nmero. Por consecuencia, en cualquier anlisis del problema, se deberan tomar en consideracin el impacto de estos factores y el potencial para manipularlos. e. Relacin del modele;y los efectos del uso de herona.

El cuadro 1 describe una variedad de efectos adversos que se suponen comnmente provocados por uso de la herona; la mala salud de los adictos, su prdida de autonoma, y as por el estilo. Son estos efectos los que a fin de cuentas preocupan a la sociedad. Por ende, son el criterio con el que deberamos a fin de cuentas evaluar el impacto de las polticas para lidiar con el problema de la herona. Sin embargo, estos efectos no constituyen los objetivos inmediatos de los instrumentos de polticas de gobierno. Adems, al sugerir que la herona causa directamente todos los efectos que nos interesan, el cuadro 1 supone que hay slo un objetivo en la poltica sobre herona, es decir, el nivel de consumo. En esta seccin sugiero que hay muchos factores detrs del nivel de consumo que determinan la magnitud ltima del problema de la herona. La identificacin de estos otros factores ampla eljuego de oportunidades para que intervenga el gobierno. Adems, sealo la interdependencia de los diferentes factores. As, la figura. 1 ofrece un enfoque de oportunidades estratgico para atacar el problema de la herona, mientras que el cuadro 1 define los trminos en los que debemos finalmente evaluar el impacto de las estrategias especficas o los instrumentos de polticas. Deberamos usar el modelo sencillo para ordenar la secuencia en la que analizamos los diversos instrumentos de polticas, para prevenimos de olvidar oportunidades e interdependencias importantes que se puedan aprovechar, y para desarrollar nociones generales de cmo los instrumentos especficos de polticas pueden empaquetarse en estrategias globalizadoras concertadas. Deberamos utilizar el cuadro 1 como gua para detallar los efectos de programas especficos y elegir la decisin final entre las estrategias globalizadoras.

La forma apropiada de probar la definicin de un problema de polticas es averiguar si tiene valor heursticopara investigar el problema y hacer recomendaciones de polticas. Frecuentemente este valor heurstico deriva de la especificacin de categoras analticas "intermedias" y una identificacin explcita de las relaciones lgicas y empricas que las unen. Las categoras analticas "intermedias" exponen y sugieren diferencias de detalle pero organizan las reglas de comparacin. La especificacin de los eslabones lgicos y empricos alertan al analista sobre redundancias, efectos complementarios importantes y oportunidades perdidas. Si hay muchas categoras sugerentes, y si los lazos lgicos y empricos son intrincados pero bien definidos, entonces la agenda del analista se llena de cu~stiones interesantes a considerar y de importantes efectos a rastrear. Si es capaz.de actuar inteligente e imaginativamente a l largo de la formacin de la agenda es otro asunto; pero, no podramos atribuir su fracaso a una definicin superficial y ad hoc del problema. Espero que la definicin propuesta en este artculo haga que el estudio por otros analistas del problema de la herona sea tan interesante como lo fue para m.

Los "conformistas" (conformists),pocas drogas y pocos delitos, son consumidores de herona casi por accidente. Experimentan con herona y se vuelven levemente adictos, psicolgica y fisiolgicamente. No poseen largos historiales de consumo y rara vez usan otras drogas. Su uso moderado de herona Y.sus actitudes convencionales suponen que son capaces de retener empleos legales. Pueden tener antecedentes penales por uso de drogas pero raras veces se los arresta por delitos contra personas o propiedades. Aqu se incluyen muchos de los consumidores de fines de semana que nunca desarrollan un fuerte deseo de' drogarsesis-

temticamente; como ejemplo, tenemos la gran cantidad de veteranos que se. volvieron adictos en Vietnam, donde la .. vida era aburrida y la herona fcilmente disponible, y algunos "aficionados" que accidentalmente quedaron medio "enganchados". Frecuentemente, los consumidores de este tipo empiezan con desintoxicacin voluntaria, en casa. Aunque tienen buenas posibilidades de curarse o madurar, algunos llegan a interesarse ms en la herona o enel trfago y se vuelven uno de los otros tipos que describo abajo. Los "trafagones" (hustlers), pocas drogas y muchos delitos, disfrutan la excitacin de ganar un ingreso ilegal casi tanto como disfrutan los efectos psicolgicos directos de la herona. Usan herona regularmente pero no les atrae tanto andar drogados como los incentivos que la herona les da para desarrollar y usar sus habilidades criminales. Tpicamente, empiezan a usar herona solamente despus de que se volvieron trafagoneso delincuentes. Muchos usan tambin cocana para mostrar la riqueza que deriva de su habilidad delictuosa y para mostrar su independencia de esta droga. Algunos se involucran en el negocio dela droga y tienden a volverse ms dependientes de la herona y menos motivados para trafagar. Muchos de los delincuentes jvenes de clases bajas que han usado herona por ms de un ao y menos de siete se ubican en esta categora. Los "maduros" (maturing-out users) se han cansado de los riesgos del uso de herona y ya no disfrutan la euforia o la analgesia de estar drogado; mantienen por hbito niveles moderados de consumo. Los que no eran previamente criminales agresivos tienden a volverse ms cuidadosos o a tratar de obtener empleos legtimos. Los que alguna vez consumieron drogas de manera indiscriminada reducen su consumo y se vuelven ms cuidadosos respecto delas drogas que usan. En este grupo se incluye la mayora de la gente que ha usado herona por diez aos o ms o los que han llegado a los 35 de edad. La progl1osis es muy favorable. Los miembros de este grupo frecuentemente funcionan bien en cualquier tipo de programa de supervisin. Los "consumidos" (bumed-out users) se vuelven viejos, cansados y pasivos, pero no pierden el deseo de estar bajo los efectos de las drogas. Debido a su alta notoriedad para la polica (y l sus mltiples arrestos previos) no encuentran ningn atractivo en la actividad criminal; de todas formas, sus pobres antecedentes de trabajo los mantienen alejados de empleos legtimos. En consecuencia, tienden a ser muy pobres: viven de ser informantes, de hacer pequeos servicios en el mercado de drogas (como conectar a

MARKH:MOORE

consumidores con traficantes) y engancharse en algn negocio ilegal de muy poca monta. Por eso, slo pueden disponer de herona ocasionalmente~ La mayora utiliza drogas baratas. Adems, muchos se vuelven alcohlicos. E~ este grupo se ubica la mayora (tal vez la gran mayora) de los consumIdores que sobreviven despus de los 40 45 aos. Estos consumidores viven en un desesperantemente pobre estado de salud fsico y mental. Tienen una prognosis muy pobre, a pesar de los esfuerzo~ del gobierno.

6. Problemas de la definicin
de problemas en el anlisis de polticas*

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veteranos del anlisis.de polticas se ha vuelto un lugar comn decir que: "lo ms' ardu de la tarea analtica es la definicin del problema". En mi opinin, estaafirmacin'tan socorrida es cierta slo algunas veces. Encontrar la solucin plausible es en realidad la parte ms ardua del trabajo, aunque es indudable que ciertas precauciones y procedimientos elementales al definir el problema ayudan mucho a encontrar las soluciones. La mayor parte de este artculo se dedica a explicar brevemente algunos de estos procedimientos y precauciones. El alcance del artculo se restringe a un tipo especfico de problema: el "problema social". Los "problemas de decisin" y los "problemas de investigacin" quedan excluidos de este anlisis. Como los "pro bIemas sociales", tambin ellos requieren definicin, pero sus aspectos prcticos e intelectuales son diferentes en el caso de los problemas sociales.
NTRE LOS

1. Cuando la definicin del problema es realmente la parte ms ardua

Empecemos con lo que creo es un caso excepcional: cuando la definicin del problema es realmente la parte ms difcil. Consi* Publicado originalmente con el ttulo "Problems of Problem Definition in Policy Analysis", en Research in Public Policy Analysis and Management, John P. Cresine, ediL, AI JAI, Greenwich, Conn., 1981. Traduccin al espaol de Marco Antonio Mena.