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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

A reforma administrativa no Brasil: oito anos de implementao do Plano Diretor - 1995-20021 Ciro Campos Christo Fernandes
Este trabalho aborda a poltica de reforma administrativa no Brasil durante o perodo de 1995 a 2002, nos dois governos do presidente Fernando Henrique Cardoso. A sua formulao e implementao durante o primeiro mandato - de 1995 a 1998 - foi conduzida pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, sob uma marcante liderana exercida pelo ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. A reforma foi sistematizada nos seus conceitos, diretrizes, objetivos e estratgias pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995). Embora mantido como referncia da poltica governamental, o Plano Diretor sofre uma desacelerao na sua implementao durante o perodo subseqente, entre 1999 e 2002, com a interrupo e retomada de projetos e reviso de diretrizes e objetivos, processo este ainda em curso. Neste segundo momento, a implementao foi realizada sob um arranjo institucional distinto, a partir da criao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP e da absoro neste do extinto MARE. A experincia da reforma administrativa se deu num momento de transio na trajetria de desenvolvimento econmico brasileiro desde o ps-guerra, que tem afetado de maneira particularmente significativa o papel do Estado, sua forma de organizao e seu estilo de gesto. Ao lado de outras economias latino-americanas, a retomada do desenvolvimento econmico e a consolidao dos regimes polticos democrticos tem sido percebida como profundamente dependente do equacionamento da crise do Estado, que se manifesta sob diferentes formas e complexas inter-relaes. A crise do Estado no Brasil se manifestou de forma mais evidente como uma crise fiscal, a partir do incio da dcada de 80. O enfraquecimento da capacidade de investimento do Estado desde ento esteve associado de forma decisiva com a queda nas taxas de crescimento econmico, gerando uma inflexo em relao ao ciclo de crescimento acelerado que tinha caracterizado o perodo compreendido entre as dcadas de 50 e 70. De forma menos evidente, mas ganhando ao longo dos anos importncia crescente, o declnio da poupana estatal vai se associar ao crescimento acentuado das despesas com a manuteno da administrao pblica, em especial das despesas de pessoal. O caso brasileiro e suas circunstncias se inserem dentro de um movimento mais amplo de transio em direo a novas formas de organizao estatal, dos mercados e dos regimes polticos em todo o mundo. O colapso dos Estados intervencionistas foi impulsionado pela globalizao econmica, acarretando novos desafios de reorganizao do Estado Nacionais. O incremento do comrcio e dos fluxos de investimento e de informao, engendrou um cenrio que conduziu obsolescncia das polticas de protecionismo nacional ou de desenvolvimento autarquizante, colocando em xeque o modelo de Estado intervencionista do ps-guerra. Ao mesmo tempo, a onda democrtica dos anos 80 produziu o quase simultneo colapso dos regimes socialistas e do autoritarismo burocrtico na Amrica Latina (Przeworski, 1997). No contexto especfico da Amrica Latina, a percepo construda ao longo dos anos 80 e 90 foi de que
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Este trabalho representa uma atualizao e reelaborao de texto mais detalhado e extenso, redigido em 1999 para o Minerva Program, no Institute of Brazilian Business and Public Management Issues da George Washington University (Fernandes, 1999). O autor Gestor Governamental no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. As opinies e argumentos apresentados neste trabalho refletem a sua posio pessoal.

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a retomada do desenvolvimento em bases sustentveis a longo prazo exigia a reconstruo do Estado (Burki e Perry, 1998). Num primeiro momento, a adaptao s novas condies da economia internacional produziu polticas com direcionamento restrito tentativa de promover a pura e simples reduo do aparato estatal e a retirada do Estado da atividade econmica. As reformas precursoras enfatizaram a implementao de programas de privatizao, extino de rgos e reduo de pessoal. No final dos anos 80 a nfase muda para as reformas voltadas ao resgate de um papel positivo e proeminente para o Estado, embora em novos moldes. Passa a ser propugnada a ativa reorganizao e mesmo a expanso do aparato estatal, segundo novas formas, estilos de atuao e reas de interveno. Assim, o nexo entre a crise fiscal, a crise da forma de atuao do Estado e a crise de gesto da administrao pblica tem sido um argumento central na sustentao da relevncia da reforma administrativa na agenda governamental (Bresser Pereira, 1996). O propsito desse trabalho apresentar um balano da formulao e implementao da poltica de reforma administrativa brasileira delineada no Plano Diretor, com a indicao dos avanos e limitaes registrados at esse momento e de possveis obstculos de natureza poltica e institucional sua continuidade. A primeira seo faz uma breve apresentao do diagnstico que norteou a formulao da reforma no seu perodo inicial. A segunda seo procura sintetizar os conceitos e diretrizes que representam a essncia da contribuio do Plano Diretor poltica de reforma administrativa. A implementao dos projetos e aes relacionados aos objetivos e diretrizes do Plano Diretor objeto da terceira seo, que apresenta abordagem mais detalhada dos resultados alcanados e das circunstncias de natureza institucional e poltica que afetaram a experincia. A quarta e ltima seo faz uma avaliao de aspectos institucionais da implementao, discutindo as perspectivas de continuidade e de consolidao da reforma administrativa no Brasil.

1. Diagnstico
A crise da administrao pblica no Brasil comeou a ser identificada como tal e mereceu os primeiros esforos de diagnstico no incio dos anos 90. De uma maneira geral, esta rea tinha sido desprezada como objeto de estudos especficos, a despeito de representar, cada vez mais, obstculo retomada do crescimento econmico e a consolidao do regime democrtico. A carncia de anlises e at mesmo de dados estatsticos e informaes bsicas era um indcio significativo da dbil presena do tema na agenda poltica. Trabalhos de diagnstico pioneiros deram nfase desorganizao vigente na rea de pessoal e deteriorao da capacidade tcnica de formulao de polticas e de controle nos ministrios e rgos centrais do governo (Andrade e Jaccoud, 1993). A crise de capacidade de gesto percebida na constatao de que rgos de excelncia sofriam processo de decadncia institucional, resultado do corte de recursos, da no-renovao de quadros e de mudanas de estrutura com extino de rgos, realizadas sem maiores cuidados (Holanda, 1993). O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil,1995:22-39) apresenta um diagnstico que identifica como problemas mais relevantes da administrao federal: o crescimento dos custos da folha de pagamentos ao mesmo tempo em que a estrutura de remuneraes padece de distores; o enrijecimento disfuncional da legislao e dos controles burocrticos sobre a administrao pblica, cristalizado na Constituio promulgada em 1988; a perda de autonomia de gesto das agncias operadoras de servios gerando ineficincia e acomodao e o enfraquecimento da capacidade de formulao de polticas e de controle por parte dos ministrios e rgos centrais da administrao. Estes aspectos tm servido de base para a formulao da poltica de reforma administrativa do governo federal.
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Custos da folha O crescimento acentuado dos custos da folha de pagamentos do governo federal representava um dado preocupante, num contexto de persistncia do dficit das contas pblicas. Este crescimento no resultava de medidas de aprimoramento da administrao ou de melhoria da abrangncia ou qualidade dos servios prestados. Alm disso, o nmero de servidores vinha decrescendo continuamente ao longo dos anos 80 e 90. O diagnstico do Plano Diretor explicava o crescimento das despesas como resultado de vantagens exageradas, conquistadas pela burocracia num ambiente de excessiva permissividade em relao ao corporativismo dos servidores pblicos e de ausncia de controles adequados. O aspecto paradoxal que persistiam inmeras situaes de defasagem em relao a categorias ou carreiras que permaneciam com remuneraes muito baixas, levando perda de quadros qualificados. As despesas com pessoal apresentaram um salto de 82% entre 1987 e 1994, elevando-se de 19,7 bilhes para 35,9 bilhes, em valores corrigidos. Compreendidas nestes totais, as despesas com os servidores aposentados cresceram 226% no mesmo perodo, sendo que a sua participao na folha de pagamentos aumentou de 26% para 43% (Tabela n 1, Anexo). Estes resultados evidenciavam um restabelecimento da tendncia ao crescimento dos gastos de pessoal, apesar das tentativas de reduo de pessoal e de conteno de reajustes de remuneraes sob contexto fortemente inflacionrio, empreendidas entre 1990 e 1993, durante o governo Collor. A quantidade de servidores pblicos apresentava tendncia reduo no mbito do poder executivo da administrao federal: entre 1988 e 1994 esta reduo havia sido de cerca de 9%. A diminuio do quantitativo de pessoal se devia sobretudo ao fluxo de aposentadorias, o que no implica em reduo de custos sobre a folha de pagamentos, porque os servidores dispem de um sistema prprio de previdncia social, custeado com recursos do oramento, por meio da folha de pagamentos da administrao federal. Dessa forma, o crescimento das despesas de pessoal acontecia ao mesmo tempo em que a quantidade de servidores se reduzia e os custos com o pagamento das aposentadorias cresciam acentuadamente. Apesar das despesas crescentes na rea de pessoal, a estrutura de remuneraes da administrao federal apresentava distores: os cargos de alta gerncia eram sub-remunerados em relao ao setor privado, enquanto os cargos de baixa hierarquia recebiam remunerao muito acima do mercado, configurando o fenmeno ento denominado pirmide invertida (Santos, 1994). De uma maneira geral, as remuneraes na administrao federal so superiores mdia do mercado de trabalho brasileiro (The World Bank,1997:34-38), embora este aspecto positivo seja neutralizado pela baixa qualidade do recrutamento, que levou constituio de um corpo de servidores bastante heterogneo. O diagnstico ento desenvolvido entendia que era necessrio virar a pirmide de cabea para cima, recuperando as remuneraes dos cargos de natureza gerencial e das carreiras de alta qualificao tcnica. Rigidez normativa Aspecto controverso do diagnstico empreendido no Plano Diretor foi o ataque ao que era identificado como uma contra-revoluo burocrtica, cristalizada na Constituio de 1988, que teria sido equivocadamente conduzida pela burocracia brasileira na tentativa de combater a corrupo e restabelecer mecanismos de controle sobre a administrao pblica. O texto constitucional seria
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produto de uma percepo predominante ao longo dos anos 80 que associou o governo autoritrio descentralizao administrativa e a uma presumida conivncia com a corrupo. Como conseqncia, determinou a introduo de controles e de modelos centralizadores e uniformizadores em relao a alguns dos aspectos centrais de organizao da administrao pblica, sendo os mais importantes: a implantao de um regime jurdico nico para os servidores pblicos; a exigncia de prestao de contas em relao a todos os tipos alocao de recursos que tenham origem no oramento; a incluso no corpo do oramento geral do governo federal, de forma detalhada, dos oramentos de todas as agncias, inclusive das que disponham de recursos prprios diretamente arrecadados; a adoo dos procedimentos de licitao regulamentados em lei por todas as agncias e empresas estatais; a submisso aprovao pelo Congresso de qualquer mudana na estrutura e organizao administrativa.

A crtica aos dispositivos constitucionais que tratavam da administrao pblica procurava uma posio eqidistante de um lado, da transigncia em relao corrupo e falta de transparncia na gesto pblica e de outro, da adoo de modelos de administrao burocrtica j vistos como superados em todo o mundo, mas equivocadamente cristalizados na Constituio Brasileira (Bresser Pereira,1995). Nesse sentido, propugnava a substituio de controles burocrticos por controles gerenciais. A condio para a aplicao de novos modelos de organizao e de gesto administrao pblica brasileira seria a prvia remoo dos obstculos ou constrangimentos de ordem legal, a comear pelos contidos no prprio texto constitucional. Ao mesmo tempo, propunha a reviso de leis de grande importncia no funcionamento da administrao federal, como era o caso da lei de licitaes2, do estatuto dos servidores pblicos federais, tambm conhecido como lei do regime jurdico nico3, alm de uma ampla desregulamentao legal e normativa. Entidades descentralizadas A perda de autonomia administrativa das entidades descentralizadas autarquias, fundaes e empresas estatais - foi outro efeito perverso das tendncias centralizao e intensificao de controles burocrticos. Conforme indicado no tpico precedente, inmeros dispositivos da Constituio de 1988 impuseram regulamentaes legais que conferiam s agncias e empresas estatais a mesma moldura aplicada aos ministrios e rgos centrais do governo. Este novo quadro legal assim criado implicava em que deixaram de existir diferenas na forma de gesto entre um departamento de ministrio, com atividades de formulao e controle, por exemplo, e uma agncia operadora de servios de fiscalizao ou uma universidade. Nesse sentido, o diagnstico do Plano Diretor apontava uma dramtica reverso na autonomia das agncias que constituam no Brasil a chamada administrao indireta, representando um retrocesso em relao ao modelo descentralizador preponderante nos anos 60 e 70. Alguns dos principais constrangimentos decorrentes da rigidez da legislao e do tratamento uniformizador conferido s agncias eram identificados nas reas de pessoal, oramento, compras, estrutura e organizao. A implantao do regime nico e a unificao das tabelas de remunerao haviam retirado das agncias a autonomia para a criao de vantagens ou incentivos para o seu quadro de pessoal. Alm disso, teriam prejudicando as agncias mais eficientes ou dotadas de acesso a
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Lei n. 8.666/93 Lei n. 8.112/90 4

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recursos prprios ao nivelar as remuneraes com base em um patamar inferior. Este efeito perverso provavelmente esteve associado decadncia institucional que afetou muitas destas agncias a partir do final dos anos 80. A gesto de recursos oramentrios foi afetada pela rgida regulamentao legal que inibe a capacidade de iniciativa e a agilidade na tomada de decises relacionadas com o remanejamento de dotaes oramentrias, a suplementao de crditos oramentrios e o manejo de recursos prprios. Alm disso, o processo oramentrio e financeiro se caracterizava pela instabilidade resultante da possibilidade de corte de recursos durante o exerccio, que podia ser realizado facilmente pelo rgo central de oramentos, atendendo a necessidades de controle e contingenciamento dos recursos. Com argumentao similar, o diagnstico do Plano Diretor criticava o exagerado detalhismo da legislao e o tratamento padronizado que impedia as agncias de editar regulamentos prprios de compras e contrataes, adaptados s suas peculiaridades operacionais. Capacidade de formulao de polticas O debilitamento da capacidade de formulao de polticas, de coordenao e de controle sobre a administrao, pelos ministrios e rgos centrais do governo, era outra componente crucial do diagnstico que fundamentava a reforma administrativa. O ministro Bresser Pereira sugeriu a denominao ncleo estratgico para identificar as reas centrais de governo, nas quais se definem as leis, as polticas e como, em ltima instncia, cumpri-las(Bresser Pereira, 1998a:33). Este conceito se tornou importante referncia da poltica de reforma, porque respondia percepo generalizada de que a administrao federal se encontrava desprovida de capacidade tcnica nos seus rgos centrais. Este fenmeno tinha razes na estrutura construda nos anos 60 e 70, caracterizada pela expanso descontrolada da administrao descentralizada enquanto os centros de controle, coordenao e formulao de polticas foram relegados a uma situao de obsolescncia tcnica e enfraquecimento poltico e institucional (Martins, 1975). Uma forte evidncia nesse sentido era a prtica disseminada no governo federal de recorrer aos quadros tcnicos das empresas estatais e agncias para o preenchimento dos cargos de alta direo, de gerncia e de assessoramento nos ministrios, devido baixa qualidade dos quadros tcnicos disponveis nestes rgos. Esta situao resultava numa tendncia inverso de papis, na qual os controladores dependem dos controlados para realizar as suas funes.

2. Concepo, Diretrizes e Estratgias


Nesta seo so descritos as influncias e fundamentos conceituais e as diretrizes que nortearam a formulao e a implementao da reforma administrativa, bem como os objetivos principais enunciados no Plano Diretor. A formulao da reforma foi bastante detalhada e ambiciosa na elaborao de uma argumentao terica e conceitual que procurava abarcar mltiplos componentes presentes nas diversas experincias internacionais. As habilidades de elaborao terica e conceitual do ministro Bresser Pereira contriburam para que a experincia brasileira, desde o seu incio, encontrasse ampla sistematizao e se identificasse expressamente com o movimento da New Public Management NPM4. As estratgias e os modelos institucionais que foram delineadas no Plano Diretor tentaram realizar uma
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Levantamentos abrangentes de experincias internacionais (Flyn e Strehl, 1996; OCDE, 1997) e anlises conceituais (Kettl, 1998) atestam a existncia de um amplo movimento de reforma baseado na crtica burocracia tradicional. 5

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traduo da NPM para a experincia histrica e os problemas atuais da administrao pblica brasileira. Aspecto atraente da sntese elaborada no Brasil foi a incorporao de componentes presentes em diferentes experincias de reforma administrativa contemporneas como, por exemplo, o fortalecimento da burocracia no ncleo estratgico, a retirada do Estado da gesto direta de servios na rea social, a aplicao de mecanismos de quase-mercado na oferta de servios e a criao de mecanismos de participao social e de ateno ao cidado5. O desenho da reforma administrativa brasileira procurou uma viso integrada da mudana na administrao pblica que fosse capaz de abranger as dimenses do aparato legal e normativo, da estrutura, do processo de gesto, alm da cultura e do comportamento dos servidores e gerentes. O Plano Diretor estabelece diretrizes, objetivos de longo prazo, estratgias de implementao e delineia novos modelos institucionais para a reorganizao da administrao pblica brasileira. A estrutura bsica de linhas de ao decorrentes das diretrizes do Plano Diretor contempla o seguinte: remoo de obstculos legais e normativos; reviso das funes e das formas de propriedade do Estado; introduo de ferramentas de gesto e de controle gerenciais; flexibilizao do regime jurdico dos servidores e nova poltica de recursos humanos; reduo de despesas de pessoal; aplicao das tecnologias da informao aos processos administrativos, e poltica de informao e transparncia.

As estratgias que vieram a ser adotadas colocaram em primeiro plano os projetos de mudana legal e de estrutura, embora estas mudanas fossem entendidas de forma muito abrangente, como reviso das funes do Estado concomitante implantao de novos modelos institucionais para a administrao pblica. As caractersticas da administrao pblica brasileira exigiam que muitas das mudanas pretendidas fossem respaldadas em leis ou atos administrativos, quando no na prpria Constituio, bastante detalhada nos seus dispositivos que tratam da administrao pblica. Nestas circunstncias, a estratgia adotada deu nfase mudana legal e institucional, sendo que no perodo de 1995 a 1998 os esforos foram dirigidos para a elaborao do Plano Diretor, da proposta de emenda Constituio e da legislao necessria para a implantao dos novos modelos institucionais visando a reorganizao da prestao de servios pelo Estado. Com a criao das necessrias condies no plano legal e normativo, os novos modelos institucionais seriam implantados ao mesmo tempo em que estariam sendo abertas as oportunidades para que os dirigentes e servidores em cada rgo pudessem avanar no sentido da aplicao de novas ferramentas e tcnicas de gesto e de mudana no ambiente organizacional. A reviso das funes e da estrutura do Estado a diretriz principal, que sintetiza e articula o conjunto dos objetivos do Plano Diretor. A reviso propugnada deveria promover a readequao entre as funes do Estado e as formas de propriedade e de gesto, com a transferncia para a sociedade das atividades
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Uma caracterizao bastante abrangente das concepes e propostas da NPM foi elaborada por Bresser Pereira (1998b:109-112). Como sntese que procura levar em considerao as peculiaridades latino-americanas na aplicao do paradigma da NPM fora do mundo desenvolvido, o Conselho Latino Americano de Administrao para o Desenvolvimento produziu documento que expressa propostas semelhantes s adotadas na experincia brasileira (CLAD, 1998). A filiao conceitual e programtica NPM est explicitada em documentos do MARE (MARE, 1998:20-21). 6

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que pudessem ser melhor executadas no setor pblico no-estatal 6. Por outro lado, as atividades que permanecessem no Estado seriam tambm objeto de reorganizao que permitisse a separao entre formulao de polticas, regulao e controle e a operao dos servios. Esta ltima deveria ser organizada com maior autonomia e mtodos de gesto mais prximos dos praticados no setor privado. So mudanas teriam curso com a implantao dos novos modelos institucionais propugnados no Plano Diretor - as agncias e as organizaes sociais - e esto resumidas no Quadro n. 1. Quadro n. 1 Funes do Estado e modelos institucionais Setor do Estado Funes Modelo Institucional Proposto Ncleo estratgico Formulao de polticas, Secretarias de poltica normatizao e controle Servios exclusivos Segurana, defesa, Agncias executivas arrecadao, fiscalizao, Agncias reguladoras regulao e previdncia social bsica Servios no-exclusivos Educao, sade, assistncia Organizaes sociais social, cultura, pesquisa cientfica e tecnolgica Produo e servios para o Energia, transportes, Empresas privadas mercado comunicaes, insumos industriais As atividades tpicas de Estado, que permaneceriam no mbito da administrao pblica, deveriam ser reorganizadas com autonomia administrativa ampliada e controle de resultados. A forma institucional adotada seria a da organizao dessas atividades como agncias executivas ou agncias reguladoras. As agncias executivas seriam entidades operadoras de servios, como a arrecadao tributria, a segurana pblica e a previdncia social bsica. As agncias reguladoras seriam entidades responsveis pelo controle sobre os mercados monopolistas, criados ou ampliados com a privatizao dos servios pblicos. Compreendem atividades como as de distribuio de energia eltrica, servios de telecomunicao e produo de petrleo e derivados. As agncias desfrutariam de uma maior autonomia na sua gesto oramentria e financeira, de pessoal e de compras e contrataes. Em contrapartida, seriam submetidas a contrato de gesto com o respectivo ministrio supervisor. A negociao e celebrao de um contrato de gesto pressupe um complexo trabalho preparatrio, especialmente nas reas de planejamento interno de objetivos e metas e de melhoria da gesto. No caso das agncias reguladoras, deveria ser ainda assegurado um saudvel distanciamento e independncia em relao aos governos, por meio da garantia de mandatos para os seus diretores. As atividades que no pressupem o uso de prerrogativas exclusivas de Estado, deveriam ser descentralizadas para a sociedade. O modelo propugnado entendia que estas atividades poderiam ser
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O conceito e as implicaes do setor pblico no-estatal para a reestruturao do Estado tem sido relevante objeto de estudos (Bresser Pereira e Cunill Grau, 1999). Compreende as atividades de interesse da coletividade que so organizadas e geridas fora do Estado mas separadas do mercado, porque necessariamente providas de forma a garantir o acesso universalizado, a exemplo de educao, sade, assistncia social, cultura e a pesquisa cientfica e tecnolgica. 7

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geridas com mais eficincia e submetidas ao controle direto pela sociedade, desde que organizadas como entidades pblicas no-estatais, denominadas no Plano Diretor como organizaes sociais. Este tipo de organizao era uma inveno completamente nova que deveria permitir a gesto destas entidades nos mesmos moldes de uma empresa privada, mas submetida ao controle social por meio do seu conselho de direo e ao controle pelo Estado, por meio de um contrato de gesto. As organizaes sociais no teriam finalidade lucrativa e seu patrimnio poderia ser revertido ao Estado no caso de sua extino. Apartadas do Estado, estas entidades estariam livres do conjunto de leis, normas, controles formais e da cultura burocrtica que asfixiava os rgos estatais. Assim, o modelo institucional das organizaes sociais pressupe a desestatizao dos servios nas reas de educao, sade, meio-ambiente e pesquisa cientfica e tecnolgica, por meio da sua transferncia para o setor pblico no-estatal 7. Dessa forma, o Estado se afasta da gesto destas atividades, ao promover a extino dos rgos responsveis pela sua realizao, mas mantm as suas responsabilidades com o seu financiamento, sob novas bases, que assegurem melhores condies administrativas e institucionais para o efetivo atendimento s necessidades dos cidados. As organizaes sociais so criadas fora do Estado, mas em conexo com a extino de rgos da administrao pblica, cujas atividades seriam por elas absorvidas, sem descontinuidade.

3. Resultados
De uma maneira geral, a implementao da reforma administrativa brasileira conseguiu poucas realizaes quando confrontada com a dimenso das transformaes propostas pelo Plano Diretor, embora tenha registrado avanos nas mudanas legais que eram consideradas pr-condio para a viabilizao da reforma. O balano de resultados ao longo do perodo permite distinguir dois momentos: o primeiro, de 1995 a 1998, voltado construo de pr-condies legais e formulao de novos modelos institucionais, com base em uma estratgia ambiciosa, que visava a reestruturao em profundidade da administrao pblica, a despeito de mltiplos e complexos impactos envolvidos. O segundo, de 1999 a 2002, caracterizado por relativa indefinio em relao continuidade de implementao do Plano Diretor, evidencia a desacelerao da implementao, registrando a continuidade de avanos em linhas de atuao complementares que estavam presentes no Plano Diretor. Entretanto, so caminhos que contemplam iniciativas de menor impacto e resistncia na sua implementao. Os dois perodos se delineiam tambm em funo da descontinuidade produzida no arranjo institucional da reforma, em virtude da extino do MARE e sua absoro no MP. Um balano geral apresentado a seguir.8 Legislao e normas As mudanas legais e normativas que foram realizadas compreenderam a aprovao da emenda constitucional da reforma administrativa, mas os seus mltiplos desdobramentos na forma de regulamentao legal de dispositivos, no tiveram continuidade. Na rea de compras e licitaes, a reviso da legislao foi retomada sob nova estratgia, a partir de 1999. No obstante, inovaes nos procedimentos de licitao foram promovidas com xito. Outros avanos foram registrados na reviso
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O Plano Diretor apresentava o conceito de publicizao para estabelecer uma clara diferena entre a privatizao de atividades de natureza mercantil (produo e venda de bens e servios no mercado) e a retirada para fora da administrao pblica das atividades de interesse da coletividade, que no precisam ser administradas diretamente pelo Estado mas que dependem de seus recursos para serem providas de forma universal. 8 Os dados relativos ao perodo 1995-1998 esto baseados em documento produzido no MARE (1998b). 8

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do estatuto do servidor9 e na simplificao de normas10. Mudanas na Constituio A Emenda Constitucional da reforma administrativa11 sofreu prolongada tramitao, desde agosto de 1995 at sua promulgao em agosto de 1998, preservado o desenho bsico da proposta original do Governo. As mudanas mais importantes que foram introduzidas no texto constitucional foram a supresso da obrigatoriedade de adoo de regime jurdico nico para os servidores pblicos, a reviso das regras da estabilidade do servidor para permitir a reduo de pessoal em situaes de premente necessidade e a previso de regras mais rgidas para a disciplina dos tetos de remunerao na administrao pblica. De uma maneira geral, as mudanas trazidas pela emenda constitucional apenas desobstruem caminhos a serem explorados. O fim do regime jurdico nico abriu a possibilidade de diferentes alternativas de reorganizao dos quadros de pessoal para a administrao federal, os estados e os municpios. A flexibilidade na organizao dos quadros de pessoal da administrao permite a admisso de servidores sob condies semelhantes s adotadas no setor privado. Em particular, permite a admisso de pessoal sem estabilidade e vinculado ao regime geral de previdncia social, por meio de estatuto especfico ou por simples adoo, pela administrao pblica, da legislao aplicvel ao setor privado. Regimes jurdicos de pessoal com estas caractersticas eram considerados apropriados para as atividades de apoio administrativo ou de natureza especializada, que encontrassem similar na rea privada, conforme formulaes que subsidiaram a preparao da Emenda Constitucional (MARE, 1998:12). A implementao dessa mudana, entretanto, no foi apoiada por um desenvolvimento, que se fazia necessrio, da poltica inicialmente delineada, de forma que no parece existir uma viso clara e detalhada das atividades e segmentos da administrao pblica nas quais sero aplicados, respectivamente, os regimes de estatuto e de emprego pblico. A criao do denominado regime de emprego12, na administrao federal, com caractersticas assemelhadas s do setor privado, foi adotada de forma precursora na admisso de pessoal em atividades mdico-hospitalares.13 Mas, optou-se pela sua aplicao tambm ao pessoal a ser admitido nas agncias reguladoras14, o que no se coaduna inteiramente com a elaborao anteriormente produzida em conexo com o Plano Diretor. Nesse caso, o regime de emprego foi adotado na admisso de analistas de nvel superior, servidores com atribuies de alta responsabilidade na elaborao, aplicao e interpretao do aparato normativo de regulao das atividades econmicas. A reviso das regras da estabilidade do servidor pblico foi objeto de intensa negociao no Congresso,
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Foi promovida a reviso progressiva do estatuto do servidor pblico federal (Lei n. 8.112/90), visando reduzir privilgios considerados exagerados e aproximar as suas regras das aplicadas aos trabalhadores do setor privado. 10 Os trabalhos de reviso e simplificao de normas tambm sofreram descontinuidade na sua direo estratgica. No perodo 1995-1999, estiveram voltados para a abordagem interna, baseada na atuao sobre os dirigentes das reas de pessoal, compras e organizao, visando a simplificao e desregulamentao. No perodo seguinte, foi adotada a estratgia de desburocratizao, focalizada no cidado e na mobilizao dos servidores. 11 Emenda Constitucional n. 19/98. 12 A Lei n. 9.962/00 disciplina o regime de emprego pblico e prev sua aplicao por meio de leis especficas, no mbito da administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo. 13 O regime de emprego pblico foi adotado na reestruturao e ampliao de quadros de pessoal do Hospital das Foras Armadas - HFA, rgo do Ministrio da Defesa (Lei n. 10.225/01). 14 A Lei n. 9.986/00 prev a aplicao do regime de emprego pblico nas relaes de trabalho das Agncias Reguladoras e cria quadro de cargos sob essa denominao. 9

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durante o processo de tramitao da emenda constitucional da reforma administrativa. Ao invs de uma regra geral que tornasse mais flexvel a garantia da estabilidade, esta negociao resultou em uma regra detalhada e mais limitada no seu alcance, ficando associada a um objetivo especfico de reforar o ajuste fiscal por parte de estados federados e municpios. Assim, com a mudana promovida na Constituio, foi permitida a reduo de pessoal com a dispensa de servidores estveis, sempre que determinados limites de comprometimento de despesas com a folha de pagamentos fossem descumpridos. A regulamentao legal necessria para a aplicao destas disposies da emenda constitucional foi encaminhada ao Congresso e aprovada dentro de um conjunto de medidas de ajuste fiscal, adotadas no incio de 199815. Diversamente das disposies da emenda constitucional que tratavam do ajuste das contas pblicas, as regras que combatem privilgios parecem estar destinadas a uma implementao mais difcil e demorada. A fixao de um teto mais rgido para reduzir as remuneraes excessivas no dever gerar impactos fiscais significativos, mas medida de moralizao. A sua aplicao, entretanto, depende de negociaes que tm esbarrado em resistncias corporativas do Poder Judicirio, de segmentos da burocracia e do prprio Congresso. Um grande nmero da emenda aprovada necessitam ser regulamentados em lei, de modo a dar conseqncia s mudanas pretendidas. A sua aprovao representou um avano enquanto cristalizao em lei de novos conceitos e diretrizes que inspiravam a reforma administrativa, mas no dependiam da expressa previso na Constituio para serem efetivamente aplicados. Dentre estes dispositivos, destacam-se: a vinculao mais rigorosa entre a aquisio e manuteno da estabilidade e a avaliao de desempenho do servidor, visando fortalecer a profissionalizao dos quadros da administrao; a estipulao de percentuais de reserva de cargos em comisso e a destinao exclusiva das funes de confiana a servidores efetivos16; a adoo dos contratos de gesto, destinados a ampliar a autonomia de gesto de rgos e entidades da administrao pblica; a participao do cidado na administrao pblica, introduzindo inovaes como o acesso a informaes, a representao contra o mau atendimento e a participao de usurios de servios pblicos na sua administrao; a regulamentao do acesso por dirigentes pblicos a informaes privilegiadas que possam ser usadas em proveito pessoal; a instituio de prmios ou bonificaes para os servidores e rgos da administrao pblica que promovam reduo de despesas; a possibilidade de transferncia de servidores e de patrimnio entre os nveis federal, estadual e municipal, quando for promovida a descentralizao de servios de um nvel superior para o inferior.

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A regulamentao da exonerao de servidor pblico estvel, por excesso de despesa, foi aprovada na forma da Lei n. 9.801/99. A Lei Complementar n. 96/99 e posteriormente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/00), atualizaram e aperfeioaram as disposies da denominada Lei Camata (Lei Complementar n. 82/95), relativas ao controle e reduo de despesas com pessoal na administrao pblica. 16 Os cargos em comisso e as funes de confiana esto previstos na Constituio como as nicas posies na administrao pblica brasileira que podem ser providas livremente sem a exigncia de concurso pblico. Em geral so destinados a funes de gerncia ou de assessoramento, permitindo a utilizao temporria de profissionais oriundos do setor privado. 10

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O xito na aprovao da emenda constitucional da administrao pblica representou uma expressiva vitria poltica para a reforma administrativa. Em grande medida, no trouxe benefcios imediatos para a sua implementao e, em particular, para os projetos que se pretendia desenvolver no mbito da administrao federal. Compras e contrataes A reviso da legislao foi objeto de anteprojeto oferecido discusso pblica e sugestes, mas os trabalhos no conduziram a uma proposta consensual para encaminhamento ao Congresso Nacional17. A diretriz inicialmente adotada procurava dar conseqncia ampliao de autonomias das autarquias e fundaes, sob novos formatos institucionais. Assim, o anteprojeto de 1997 contemplava a concesso de autonomia para elaborao de regulamentos prprios de compras e contrataes por agncias, empresas estatais e organizaes sociais. No obstante, alguns avanos ocorreram nessa direo. As agncias reguladoras passaram a dispor de regulamentos prprios de compras18. A autonomia normativa ensejou a implementao de bem sucedidas inovaes nos procedimentos de compras e contrataes. A experincia da licitao por meio de prego, desenvolvida no mbito da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel, foi posteriormente estendida a toda a administrao federal.19 As organizaes sociais tambm dispem dessa autonomia, em vista de sua personificao jurdica de direito privado20. As agncias executivas no fazem jus mesma prerrogativa de ampla autonomia normativa, conferida s agncias reguladoras, mas dispem de limites de dispensa de licitao mais elevados, o que lhes confere presumivelmente maior autonomia e flexibilidade de procedimentos.21 A reviso da lei de licitaes foi retomada desde janeiro de 2001, tendo sido decidida a elaborao de novo anteprojeto, sob outras diretrizes22. Em lugar de da elaborao de texto legal limitado enunciao de princpios e normas gerais, optou-se por regulamentao detalhada, visando melhor sistematizao e didatismo e incorporando inovaes que agilizam, simplificam procedimentos, ao mesmo tempo que promovem aplicao de tecnologias da informao ao processo de compras. Alm disso, considera-se que o mercado fornecedor poder se beneficiar da reduo de custos de transao, com vantagens tambm para a administrao pblica na forma de reduo de preos, se as normas e procedimentos de compras ganharem maior uniformidade e estabilidade em toda a administrao pblica. Como parte da estratgia adotada, foram implementadas inovaes experimentadas nos regulamentos prprios das agncias reguladoras, como mencionado em relao ao prego. O aparente afastamento em relao a uma das diretrizes mais fortemente difundidas do Plano Diretor representa uma reavaliao da descentralizao, em especial das sua aplicao rea de compras. Com
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O anteprojeto para uma nova lei de licitaes foi publicado no Dirio Oficial, em 19 de fevereiro de 1997. As respectivas leis de criao incluem a competncia para que algumas agncias reguladoras editem normas prprias de compras e contrataes. 19 Medida Provisria n. 2.026/00. 20 Lei n. 9.637/98, art. 17. 21 A Lei n. 8.666/93 foi alterada pela Lei n. 9.648/98, para adotar valores de dispensa de licitaes mais elevados, como prerrogativa restrita s Agncias Executivas, empresas pblicas e sociedades de economia mista (art. 24, pargrafo nico). Diversas Agncias Reguladoras tiveram estendida para si esta mesma prerrogativa, em disposies inseridas nas suas leis de criao. 22 O Anteprojeto para Lei Geral de Contrataes da Administrao Pblica foi publicado para consulta pblica no Dirio Oficial, em 17 de maro de 2002. 11

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efeito, a autonomia normativa passou a ser considerada incompatvel com prticas inovadores de gesto de suprimentos, baseadas na concentrao de compras, no estreitamento do relacionamento com os fornecedores e na aplicao de tecnologias que intensificam a comunicao entre a administrao pblica e o mundo empresarial. Nesse sentido, os gestores de compras tm indicado a necessidade de conjugar diretrizes e iniciativas de centralizao com a descentralizao, de forma diferenciada, no processo de compras. Uma importante implicao disso a deciso no sentido de no mais propugnar a liberdade para a proliferao de regulamentos prprios. Modelos institucionais A implementao dos novos modelos de organizao da prestao de servios pela administrao federal representa item de importncia crucial da reforma administrativa, mas seus resultados ficaram limitados a um nmero bastante reduzido de experincias-piloto, cuja implantao tem ocorrido em ritmo irregular. Agncias O modelo Agncia foi concebido para a realizao de atividades exclusivas de Estado, desdobrado em duas modalidades: as agncias reguladoras, voltadas para o controle de mercados monoplicos e as agncias executivas, como operadoras de servios. Enquanto caractersticas comuns, ambas modalidades seriam dotadas de autonomia administrativa ampliada, conjugada ao controle de resultados, por meio de contratos de gesto. As duas espcies de diferenciam quanto ao relacionamento poltico com o Estado: a agncia executiva responsvel pela implementao de polticas de governo enquanto a Reguladora preserva estrita independncia, atuando como entidade de Estado na fiscalizao e aplicao da norma. As agncias reguladoras tm sido dotadas de prerrogativas de autonomia administrativa e de diferenciais bastante atraentes, em particular, estrutura prpria de carreira e remunerao23. Por outro lado, o controle por contrato de gesto no tem sido utilizado em todas elas24. O modelo agncia executiva, ao lado de requerer cumprimento de exigncias de planejamento interno e de celebrao de contrato de gesto, assegura algumas flexibilidades de gesto, definidas em nvel infra-legal. So flexibilidades que atendem de forma ainda incipiente aos pleitos de autonomia de gesto dos dirigentes destas entidades25. A estratgia adotada pelo MARE previa a construo progressiva desse modelo, a partir da sucessiva concesso de flexibilidades que seriam avaliadas quanto a sua efetividade ao mesmo tempo em que se promovesse a disseminao do novo modelo junto s autarquias e fundaes. Atualmente, encontra-se em estudos a ampliao de autonomias e prerrogativas diferenciadas do modelo Agncia Executiva, de modo a resgatar a consistncia do modelo e viabilizar o seu papel na reestruturao das atividades exclusivas de Estado, relacionadas com a implementao de polticas. A disseminao das Agncias Reguladoras foi impulsionada pela reorganizao dos setores de infra23

A Lei n. 9.986/00, criou uma estrutura diferenciada de empregos pblicos e cargos comissionados para as Agncias Reguladoras, bem como regras de transio para a absoro de servidores pblicos por estas entidades. 24 No mbito das Agncias Reguladoras, os contratos de gesto foram adotados somente pela Aneel (Lei n. 9.427/96), Anvisa (Lei n. 9.782/99), ANS (Lei n. 9.961/00) e Ancine (Medida Provisria n. 2.228/01). 25 As flexibilidades, regulamentadas pelo Decreto n. 2.488/98 e IN MARE n. 7/97, tratam de aspectos relacionados gesto de pessoal, contratao de servios, aquisio de bens, alteraes de estrutura organizacional, viagens, contingenciamento de recursos e gesto de convnios, dentre outros. 12

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estrutura, abrangendo as reas de energia, comunicaes e transportes.26 Posteriormente, a rea de sade reestruturou a interveno regulatria e fiscalizadora nas reas de vigilncia sanitria, epidemiologia e de sade suplementar.27 Em outros setores, a criao de Agncias Reguladoras ocorreu a despeito de atribuies no consistentemente relacionadas funo regulatria, como o caso da rea de cinema e vdeo.28 Encontra-se em preparao a criao de Agncia na rea de aviao civil.29 Por outro lado, as Agncias Executivas tiveram sua disseminao limitada a uma nica autarquia30, sendo que os trabalhos realizados at 1998, junto a outras sete entidades candidatas a projetos-piloto, no tiveram continuidade.31 Num cenrio de limitadas prerrogativas de gesto e de percepo de descontinuidade na implementao das Agncias Executivas, foram criadas autarquias atendendo a demandas prementes de diferentes setores, sob diferentes conformaes que procuravam dar resposta, de forma isolada e circunstancial, necessidade de flexibilidade e agilidade de gesto. Estima-se um potencial de pelo menos 30 entidades atuando em reas de arrecadao, fiscalizao, fomento e prestao de servios exclusivamente estatais, que poderiam ser revitalizados mediante sua qualificao como agncia executiva. O projeto foi retomado desde 2001, sendo que importantes entidades nas reas de sade epidemiolgica e de fomento cultura e sade esto em transio para o modelo.32 Alm disso, para atender s circunstncias de reestruturao das entidades de fomento regional, a organizao na forma de agncia executiva foi tambm adotada para as polticas de desenvolvimento da Amaznia e do Nordeste,33 com a peculiaridade de incorporar a estrutura de diretoria colegiada prpria das agncias reguladoras. Embora criadas na perspectiva da obteno de qualificao como agncia executiva, as novas autarquias tm inseridas na sua legislao, autonomias ampliadas, que procuram avanar em relao aos limites atuais do modelo. o caso das prerrogativas de requisio de servidores, de complementao de remuneraes e de contratao temporria, concedidas sob diferentes arranjos s recm-criadas agncias. Os avanos recentes evidenciam que est em curso a retomada da construo e disseminao do modelo agncia executiva, resgatada a abordagem que considera a conexo entre as funes do Estado e sua
Agncia Nacional de Eletricidade Aneel (Lei n. 9.427/96), Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel (Lei n. 9.472/96), Agncia Nacional de Petrleo ANP (Lei n. 9.478/97), Agncia Nacional de guas ANA (9.984/00), Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ e Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT (Lei n. 10.233/01). 27 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa (Lei n. 9.782/99), e Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (Lei n. 9.961/00) . 28 Agncia Nacional de Cinema Ancine (Medida Provisria n. 2.228/01). 29 Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, cujo projeto teve tramitao interrompida no Congresso Nacional para reavaliao pelo Executivo Federal. 30 Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Inmetro, que recebeu qualificao como Agncia Executiva, conforme Decreto de 29 de julho de 1998. 31 At 1998, tinham assinado protocolo de intenes com vistas transio para o modelo Agncia Executiva, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA, a Secretaria de Defesa Agropecuria, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE e o Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI. 32 Esto em processo de preparao para a qualificao como Agncia Executiva, a Agncia Federal de Preveno e Controle de Doenas APEC (criada pela Medida Provisria n. 33/02, para suceder extinta Fundao Nacional de Sade - Funasa) e o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN. 33 Agncia de Desenvolvimento da Amaznia ADA (Medida Provisria n. 2.157/01), sucessora da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia - SUDAM e Agncia de Desenvolvimento do Nordeste ADENE (Medida Provisria n. 2.156/01), sucessora da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE. 13
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adequao a modelos institucionais. Entretanto, persiste a entre prerrogativas de gesto dos dois modelos. De uma maneira geral, a agncia executiva pouco atraente como alternativa de desenvolvimento institucional para as atuais autarquias e fundaes. Esta situao tem suscitado recorrentes demandas pela criao de entidades na forma de agncia reguladora ou pela migrao de rgos e entidades para este modelo especfico, sem qualquer fundamentao na adequao de funes, mas to somente como artifcio jurdico-legal para a obteno de prerrogativas de autonomia de gesto e de estrutura remuneratria privilegiada. Organizaes Sociais Concebido para abrigar as atividades de natureza scio-cientfica, que no precisam ser diretamente administradas pelo Estado, este modelo estava destinado a representar profunda reestruturao do Estado por meio da publicizao de instituies de sade, cultura, ensino, desenvolvimento tecnolgico, pesquisa cientfica e preservao do meio-ambiente. O modelo est baseado na atribuio de ampla autonomia por meio da recriao dessas instituies na forma de pessoas jurdicas de direito privado, desvinculadas da administrao pblica. O Estado manteria seu compromisso de fomento das atividades sob responsabilidade das organizaes sociais, transferindo recursos conforme contrato de gesto e exercendo controle sobre resultados. Regulamentado em Lei34, o modelo teve iniciada sua disseminao na forma de duas experincias-piloto, at 199835 e retomado recentemente, com a qualificao de mais quatro entidades na rea de pesquisa cientfica e tecnolgica36. Ter em breve sua disseminao na rea de sade, com a publicizao de hospitais de rede federal37. Posteriormente, numa iniciativa paralela, foram criadas as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP38, modelo que de certa forma regulamentou uma possibilidade de relacionamento Estado-sociedade que estava implcita no desenho conceitual das organizaes sociais. Trata-se do caminho inverso ao da publicizao, representado pela possibilidade de acesso a recursos pblicos por parte de instituies pr-existentes na sociedade civil, por meio de parcerias baseadas na aplicao de mecanismos de controle social anlogos aos das organizaes sociais. O processo de criao da legislao das OSCIP, entretanto, no ensejou sinergia que propiciasse o avano na consolidao do modelo das organizaes sociais, em particular, no tratamento das controversas questes de natureza jurdica que tm emergido na aplicao das respectivas leis. De fato, a convivncia dos dois modelos terminou por gerar um espao de superposio: a possibilidade de qualificao como organizao social de instituies da sociedade civil que atendam aos requisitos preconizados para as OSCIP. Em princpio, o modelo das organizaes sociais poderia ser disseminado junto a universo da ordem de 300 entidades, sobretudo autarquias e fundaes da administrao federal. Acarreta, em longo prazo, completa redefinio das estruturas de pessoal nas suas reas de atuao, na medida em que promove a
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Lei n. 9.637/98. Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto - ACERP (ex-Fundao Roquette Pinto), qualificada como OS pelo Decreto n. 2.442/97 e Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncrotron - Abtluz (Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron), qualificada pelo Decreto n. 2.405/97. 36 Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia Bioamaznia (Decreto de 18 de maro de 1999), Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (Decreto de 4 de junho de 1999), Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA (Decreto n. 3.605/00), Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP (Decreto n. 4.077/02) e Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (Decreto n. 4.078/02). 37 Trata-se dos hospitais da Unio no Rio de Janeiro. 38 Lei n 9.790/99, regulamentada pelo Decreto n. 3.100/99. 14

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gradativa reposio de servidores pblicos por empregados sem vnculo com a administrao pblica. No que tange ao oramento, implica no afastamento do Estado da gesto direta dos recursos, que passam a ser transferidos s organizaes sociais por meio de contratos de gesto. Nesse sentido, envolve substancial redesenho de estruturas da administrao federal e requer aparelhamento tcnico dos Ministrios para exercerem os novos formatos de controle por resultados. A disseminao do modelo das organizaes sociais, impulsionada por sua acolhida em segmentos da rea cientfico-tecnolgica, deveria propiciar novos avanos a partir da avaliao destas experincias e demonstrao das suas potencialidades. Mas, outras reas permanecem alheias abordagem subjacente ao modelo, que propugna como direo estratgica a reestruturao para a conquista de autonomia de gesto. So reas como as de educao em especial, o ensino tcnico e superior - e de cultura, nas quais h resistncias e barreiras a serem contornadas, a despeito de experincias estaduais bem sucedidas39. Por outro lado, os aspectos jurdicos pertinentes consolidao do modelo tm suscitado a discusso em torno da reviso da legislao, inclusive no sentido de buscar a convergncia entre os procedimentos e mecanismos de qualificao das organizaes sociais com aqueles adotados na legislao da congnere OSCIP. Entretanto, esta discusso no pode estar dissociada da considerao dos aspectos de ordem institucional e especificamente da necessidade de construir e preservar atributos de liderana e de identidade institucional nas organizaes que representam a clientela-alvo para a publicizao. Disseminao dos novos modelos Diversas circunstncias impediram uma disseminao mais rpida das agncias executivas e das organizaes sociais. Primeiro, o prolongado tempo requerido para a negociao e aprovao da legislao que regulamentou os novos modelos. Segundo, a ausncia de um compromisso mais firme do governo como um todo em torno da sua disseminao e a inexistncia de estmulos ou inversamente, de constrangimentos que pudessem induzir a sua adoo. Terceiro, o surgimento de temores e resistncias em relao s mudanas propugnadas, face incerteza e desafios associados implantao dos novos modelos. Quarto, a complexidade e os mltiplos encadeamentos exigidos para a preparao e qualificao como agncia ou como organizao social: estes encadeamentos exigem o ativo envolvimento da direo e mesmo dos servidores, em cada caso e representam, de fato, um processo de profunda transformao gerencial, mais que simples mudana formal40. Sendo assim, o desafio era grande e seu enfrentamento exigia comprometimento tanto da instituio quanto do ministrio e de outros segmentos do governo. Finalmente, a ausncia de determinaes claras e mandatrias por parte do governo como um todo, particularmente na forma de fixao de metas a serem cumpridas pelos ministros para a implantao de agncias executivas e de organizaes sociais. Por outro lado, as agncias regulatrias tiveram rpida e ampla disseminao, impulsionada pelas privatizaes que foram realizadas ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso. Diversamente do modelo agncias executivas, voltado para a melhoria da gesto de instituies estatais j existentes, no
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O modelo organizao social tem sido implementado nestas reas, nos Estados do Cear e da Bahia, de forma descontnua, mas com mais ampla disseminao do que na esfera federal. 40 A complexidade e profundidade das mudanas desencadeadas a partir do incio da preparao para a implantao de uma agncia executiva ou organizao social podem ser percebidos pelo exame das diversas etapas a serem cumpridas, descritas nos respectivos manuais elaborados pela equipe tcnica do MARE (1998a e 1998c). 15

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caso das agncias reguladoras a deciso expressa do governo no sentido de promover a privatizao impunha que fossem criadas as agncias regulatrias para a execuo de novas funes. Folha de pagamentos As medidas de controle sobre a folha de pagamentos e a poltica de pessoal adotadas entre 1995 e 2002 conseguiram reverter a tendncia ao crescimento acentuado dos custos da folha de pagamentos que se verificou entre 1992 e 1995, mas no interromperam a sua trajetria ascendente. Este crescimento se devia no somente a opes de poltica adotadas, mas tambm debilidade dos mecanismos de controle e ao crescimento das aposentadorias de servidores pblicos 41. A poltica anterior pretendeu promover a reestruturao generalizada da remunerao do conjunto dos servidores, com resultados desfavorveis de crescimento excessivo da folha de pagamentos 42. Os custos da folha de pagamentos haviam saltado de 23 bilhes em 1992 para 35,9 bilhes em 1994, crescendo 56% e ultrapassando o patamar de 1990. Entre 1995 e 1998, o crescimento foi de 26,7% e no perodo subseqente (1999-2002), estimado em 32,4% (Tabela n. 1, Anexo). So dados que evidenciam a persistncia da presso dos gastos de folha de pessoal sobre as contas fiscais. O esforo de conteno de despesas se baseou, em primeiro lugar, na suspenso dos reajustes lineares que eram concedidos anualmente, valendo-se da estabilidade dos preos da economia brasileira, a partir de 1994. A no-concesso de reajustes foi medida impopular junto aos servidores, aplicada em condies que minimizaram eventuais perdas, uma vez que expressiva recuperao dos valores de remunerao mdia dos servidores havia sido realizada entre 1993 e 1994. Alm disso, foram adotadas medidas de controle informatizado sobre a folha de pagamentos e sobre o cadastramento dos servidores. Os avanos alcanados foram resultado de medidas de intensificao de controles e de aplicao de tecnologias na gesto da folha de pagamentos e no da reestruturao da administrao federal propugnada no Plano Diretor. A gesto responsvel da folha, por outro lado, no impediu a recorrncia de presses e demandas com impacto expressivo no crescimento das despesas com pessoal43, que respondem hoje pela parcela mais expressiva do oramento (cerca de 53 %), o que os torna alvo de medidas de austeridade fiscal. Redues adicionais de despesas dependero tambm do xito do governo na reforma do sistema de previdncia social do servidor.

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Por fora das disposies legais e constitucionais em vigor no Brasil, os servidores federais dispunham de incentivos extremamente vantajosos para se aposentarem, tais como: a garantia de proventos em valor idntico ao recebido quando em atividade e o recebimento de um adicional por ocasio da aposentadoria. O adicional pago por motivo de aposentadoria foi extinto com a reviso do estatuto do servidor. A extenso do pagamento de contribuio aos aposentados tambm foi instituda por lei, mas teve a sua vigncia cassada por medida judicial. A retirada da garantia de proventos de aposentadoria em valor integral tem sido perseguida sem sucesso nas propostas encaminhadas pelo governo ao Congresso para reforma da previdncia social do servidor. A Constituio estabelece ainda que quaisquer vantagens de remunerao que venha a ser concedida para o servidor em atividade sejam automaticamente estendidas aos servidores inativos. Estes mecanismos de proteo tornam extremamente onerosa qualquer medida para a elevao da remunerao do servidor pblico. 42 O objetivo perseguido de reduzir disparidades entre as remuneraes pagas no mbito do Executivo e as do Legislativo e do Judicirio geralmente mais favorecidas extrapolou largamente as previses de crescimento de despesas, por fora de sucessivas extenses de vantagens e enquadramentos em tabelas. 43 Os dados evidenciam como fatores de presso expansionista sobre a folha de pagamentos, o crescimento mais acentuado de despesas com pessoal militar e no mbito do Poder Judicirio, alm dos pagamentos por fora de sentenas judiciais. Alm disso, no mbito do Poder Executivo Federal, foram criadas gratificaes e promovida a elevao de vencimentos durante o perodo 1995-2002 (MP, 2002:8 e15) 16

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Gesto de pessoal Diversas medidas foram adotadas com o propsito de mudar o perfil dos quadros de pessoal da administrao federal, baseadas no diagnstico apresentado no Plano Diretor. O governo federal deu prioridade ao recrutamento de novos servidores e melhoria da remunerao, para um conjunto de cargos e carreiras de alta qualificao, denominados carreiras de Estado44. Estas carreiras so responsveis pelas funes de competncia exclusiva do Estado, tais como formulao de polticas, regulao, fiscalizao e controle. A sua valorizao atendia diretriz de recuperar a capacidade de formulao de polticas, de coordenao e de controle no ncleo estratgico do Estado. O recrutamento de servidores foi retomado de forma contnua e sistemtica, entre 1995 e 1998, com desacelerao nos anos de 1999 a 200145. Ainda assim, ao longo de oito anos foram recrutados 51.583 mil servidores, representando expressiva renovao da mquina administrativa (Tabela n. 3, Anexo). Foi adotada uma estratgia de seletividade que priorizava o preenchimento de cargos de alta qualificao tcnica alocados nos ministrios e rgos centrais do governo federal, nos quais se verificava uma acentuada carncia de pessoal para as atividades de formulao de polticas e de gerncia. Durante o perodo de 1995 a 1998, foram recrutados 46.472 servidores, enquanto no perodo subseqente (1999-2001), os dados parciais, at 2001, indicam a reduo desse quantitativo para 5.111 servidores. So dados que indicam reverso da ordem de 90%, no cmputo geral, entre os dois subperodos, determinado pela presso para o ajuste fiscal e a conteno de despesas de pessoal. O recrutamento de pessoal para cargos de menor qualificao (com nvel de escolaridade mdio e inferior) foi severamente restringido. Assim, o perfil do contingente de servidores recrutados no perodo mostra que 58,8% dos cargos preenchidos eram de escolaridade superior, 36,4% de nvel intermedirio e somente 4,6% eram cargos de nvel inferior. Considerando que no conjunto dos servidores civis federais do Poder Executivo, 39,3% ocupam cargos de escolaridade superior, 50,6% cargos de nvel mdio e 5,4% de nvel auxiliar, verifica-se que o recrutamento realizado contribuiu para a melhoria do perfil do servidor federal46. O segmento responsvel por atividades tpicas de governo (carreiras de Estado) foi contemplado com o recrutamento de 15.303 servidores nesse perodo, o que indica o fortalecimento do ncleo estratgico e do setor de atividades exclusivas de Estado. Alm disso, o nmero total de servidores civis caiu de 641.564 (1994) para 504.736 (2001), o que permite sugerir a possibilidade de melhoria de qualificao conjugada a um melhor aproveitamento do quantitativo de pessoal. A realizao de concursos pblicos passou a ser objeto de um planejamento ainda incipiente que procura dimensionar necessidades junto aos rgos e programava para um perodo de 5 anos a abertura anual de vagas, propiciando uma renovao gradual e permanente de quadros. A taxa de reposio de pessoal foi objeto de controle na autorizao para a realizao dos concursos, de forma a produzir uma gradativa reduo de pessoal. A recomposio de remuneraes favorecendo estes segmentos tambm foi realizada, beneficiando 46 cargos e carreiras, em especial aquelas que apresentavam defasagens expressivas em relao ao
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Documentos produzidos no mbito do MARE identificavam como carreiras de Estado no mbito do Poder Executivo Federal os quadros de pessoal das reas jurdica, diplomtica, de polticas pblicas, de fiscalizao e de polcia aos quais necessrio acrescentar a rea de regulao (MARE, 1998b: 68-69). 45 Est em curso a possvel retomada da ampliao do recrutamento de pessoal, com a previso de preenchimento de 11.824 vagas em 2002, conforme dados do MP. 46 Dados sobre a escolaridade dos cargos de servidores civis do Poder Executivo Federal, relativos a abril de 2002 (MP, 2002:24), sendo que 4,7% do total refere-se a cargos sem esta informao no cadastro. 17

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mercado ou mesmo a setores da prpria administrao federal, como era o caso das atividades de formulao de polticas pblicas, defesa jurdica do Estado, fiscalizao agropecuria, pesquisa cientfica e tecnolgica e atividades relacionadas com o processo de reforma agrria. As funes gerenciais tambm tiveram recomposio de remunerao, desde 1995. Estas medidas deram conseqncia ao diagnstico do Plano Diretor, que identificava um desequilbrio entre os patamares de remunerao dos cargos de maior qualificao - defasados em relao ao mercado - e os de nvel mdio e auxiliar, favorecidos em relao a similares do setor privado. Apesar da nova orientao imprimida s diretrizes para a rea de pessoal, que corrigiu equvocos anteriores, no se chegou formulao de uma poltica de recursos humanos mais abrangente e que pudesse gerar impactos sobre o conjunto dos servidores. Em particular, no foram enfrentados de forma mais decidida as questes relacionadas com a reorganizao dos quadros da administrao federal47, implantao de um sistema de incentivos e de avaliao de desempenho e de um sistema de treinamento48. Os mecanismos para provimento de funes gerenciais, por meio dos cargos em comisso, convive em paralelo com as carreiras, sem que se tenha avanado a discusso em torno dos mecanismos de provimento das funes de gerncia, que poderia contemplar a integrao entre os processos de recrutamento, formao e aproveitamento do servidor. Dentre as razes para estas lacunas, est o desenho estratgico da reforma, que pressupunha um profunda reorganizao dos quadros da administrao federal como resultado da disseminao das organizaes sociais. Todo o conjunto de instituies nas atividades no-exclusivas de Estado estaria fadado a ser deslocado para o setor pblico no-estatal, no qual o preenchimento de novos cargos darse-ia pelo recrutamento de empregados regidos pelas mesmas regras do setor privado. Na medida em que no avanou a disseminao dos novos modelos institucionais, a definio de uma poltica mais ampla e estruturada de pessoal ficou prejudicada. Estrutura organizacional e processos de trabalho As mudanas na estrutura organizacional, preconizadas no Plano Diretor, afetariam em primeiro lugar as entidades vinculadas aos Ministrios, que deveriam conduzir sua transio para os novos modelos institucionais de agncia ou de organizao social. Nesse contexto, as metodologias e ferramentas da Qualidade e Produtividade foram consideradas a forma principal de interveno sobre o processo de gesto, inclusive dando sustentao decisiva s mudanas de estrutura. Na implementao dos dois modelos, foi exigida extensa aplicao do planejamento estratgico para a fixao de objetivos e o redesenho dos processos de trabalho em cada instituio (MARE, 1998a e MARE, 1998,b). Considerando que os Ministrios tambm deveriam estar capacitados a conduzir essa transio e a negociar e gerir os novos instrumentos de controle, como o contrato de gesto, foi tentada a conjugao entre a reestruturao organizacional dos rgos e entidades com a aplicao do planejamento estratgico e da gesto para a qualidade, por meio do programa de desenvolvimento institucional,
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A modernizao da estrutura de cargos da administrao federal teve incio, com a supresso de cargos obsoletos em atividades objeto de terceirizao: foram extintos cerca de 28 mil cargos vagos e decidida a extino, por ocasio da aposentadoria de seus ocupantes, de outros 73 mil cargos. Mas, no foram registrados avanos no sentido da atualizao e racionalizao da estrutura atual, em consonncia com as diretrizes do Plano Diretor. 48 Foram obtidos resultados expressivos de ampliao do treinamento, por meio do melhor aproveitamento da estrutura dos centros de formao de servidores, em especial da Escola Nacional de Administrao Pblica (MARE, 1998b:86-89). A formulao de uma poltica de capacitao sistemtica, abrangendo o conjunto da administrao federal, foi objeto do Decreto n. 2.794/98 (Poltica Nacional de Capacitao) que no teve implementao efetiva. 18

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dirigido aos Ministrios.49 A estratgia pretendida contemplava a transformao, delineada de modo sistemtico e abrangente, voltada para a reviso das estruturas em cada Ministrio, ao mesmo tempo em que seria promovida a disseminao dos novos modelos institucionais. O programa teve adeso de trs Ministrios, mas no registrou avanos aps 1998. Posteriormente, a tentativa de modernizar estruturas organizacionais nos Ministrios foi retomada no mbito do MP, na forma de prestao de apoio tcnico a processos voluntrios de reestruturao, mas sem a definio de diretrizes mais gerais para a administrao federal50. Tecnologia da informao O Plano Diretor abordou de forma sumria questes que, por ocasio de sua formulao, eram ainda incipientes, em particular a Internet enquanto mecanismo para o delivering de servios e a oferta de informaes sociedade. Estas componentes tm alcanado grande importncia e visibilidade nos esforos de reforma administrativa em todo o mundo, de modo que a Tecnologia da Informao tende a se tornar mais que simples ferramenta, convertendo-se em veculo (ou locus) de muitas das linhas de mudana propugnadas pela reforma administrativa. Importantes avanos foram alcanados com a expanso e crescente visibilidade alcanada pelo portal de servios e informaes do Governo Federal - Redegoverno e com a informatizao do processo de compras governamentais, por meio do Comprasnet (MP, 2001; MP, 2002). O Governo Eletrnico, como conceito e eixo estratgico para a integrao de um amplo leque de projetos e aes do Governo Federal, foi alado condio de item prioritrio da agenda governamental51. Entretanto, a sua implementao deveria implicar, de forma cada vez mais ampla e intensa, em profunda reestruturao organizacional e de processos de gesto, na administrao pblica. As diretrizes e estratgias para a reforma administrativa poderiam explorar os potenciais abertos pela comunicao eletrnica para contornar as hierarquias formais, barreiras organizacionais, distncias fsicas e dificuldades de acesso informao. Embora as orientaes do Plano Diretor em relao convergncia e integrao entre os sistemas de informao e bancos de dados da administrao federal permaneam vlidas, no houve avanos dignos de nota no sentido de aprofundar as implicaes da tecnologia da informao sobre a gesto.

4. Aspectos institucionais
A reforma delineada pelo Plano Diretor exigir ainda um grande e prolongado esforo de implementao. Mas, o avano na implementao talvez s possa ocorrer se o governo reafirmar, de forma mais clara, o seu compromisso com as suas diretrizes. O novo desenho propugnado para o Estado Brasileiro, de caractersticas profundamente inovadoras, no avanou na sua realizao alm de algumas experincias piloto. Este desenho compreendia uma ousada e original agenda de transformaes: a reviso do papel do Estado nas polticas sociais e cientficas, a sua reestruturao
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Denominado programa Reestruturao e Qualidade, foi criado pela Portaria n. 3.143/97. Em marcante contraste, os projetos de disseminao das metodologias de Qualidade e Produtividade e de incentivo a inovaes, na forma de sistemas de premiao de adeso voluntria, foram melhor sucedidos e tm sido implementados com continuidade, como o caso do Concurso de Experincias Inovadoras de Gesto da ENAP (Prmio Hlio Beltro), realizado anualmente desde 1996 e do Prmio Qualidade do Governo Federal, iniciado em 1998 (MARE, 1998b:90-100). 51 Foi criado o Comit Executivo do Governo Eletrnico, com participao de todos os Ministrios, para deliberao estratgica sobre essa poltica (Decreto de 18 de outubro de 2000). 19

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administrativa e reduo do seu tamanho, com a disseminao de novos modelos institucionais para a prestao de servios, a introduo de novas ferramentas de gesto e de controle ps-burocrticas e a abertura de espaos de participao social por meio do setor pblico no-estatal. De uma forma geral, a criao de um Ministrio dedicado poltica de reforma representou avano no sentido da insero do tema na agenda governamental, no perodo 1995-1998. Mas, nesse perodo, a moldura institucional para a implementao da reforma se ressentia das limitaes colocadas pela sua organizao sob a forma de um ministrio recm-criado, com limitados recursos tcnicos e baixo prestgio institucional. No perodo 1999-2002, a absoro do MARE ao Ministrio do Planejamento e Oramento, que resultou em um novo Ministrio com abrangentes atribuies, no propiciou o pleno aproveitamento das potencialidades de sinergias entre planejamento, oramento e gesto. De forma particular, a efetiva integrao institucional no ocorreu nos projetos e iniciativas relacionados ao Plano Diretor. O formato organizacional adotado determinou que etapas importantes tanto da formulao quanto da implementao dependessem de uma grande capacidade de articulao do ministrio dentro do governo federal. Mas esta capacidade era relativamente limitada em virtude de existir uma separao entre a coordenao e o comando formal da poltica de reforma administrativa, exercidos por um conselho interministerial da Presidncia da Repblica, e as responsabilidades de formulao e implementao, que estavam a cargo do MARE e posteriormente, do MP. A formulao da poltica no estabeleceu um claro compromisso e um expresso mandato para a sua implementao, com as caractersticas que estavam explicitadas no Plano Diretor. Possivelmente, o ceticismo, o temor em relao aos riscos e incertezas da mudana propugnada e as prprias caractersticas institucionais do governo brasileiro dificultaram a tomada de decises em direo a uma implementao de teor mais incisivamente mandatrio. Nesse sentido, a implementao se pautou pela busca de apoios e de adeses aos projetos, que eram implantados na forma de pilotos. Portanto, a opo adotada pelo governo foi de permitir a experimentao das inovaes da reforma para sua posterior validao e eventual disseminao. Trata-se de estratgia que pressupe continuidade e estabilidade das condies institucionais para a maturao dos projetos. Como sabido, este no foi o caminho adotado. A extino do MARE52 foi realizada no incio do segundo mandato do presidente Cardoso e introduziu novos componentes e possibilidades ao que poderia vir a ser o desenho e a estratgia da reforma. Contudo, as expectativas nesse sentido no se confirmaram, em grande medida. Embora num primeiro momento indicasse a opo por uma implementao mais impositiva da reforma, o balano de resultados no indica uma intensificao de esforos no perodo 1999-2002. Ao contrrio, verifica-se relativa descontinuidade e desacelerao na implementao de alguns dos principais projetos derivados do Plano Diretor, conforme exposto no item 3. A conjugao em um mesmo ministrio das atribuies de reforma, planejamento e oramento foi importante mudana que caracteriza este perodo. Em princpio, o planejamento poderia ser uma ferramenta poderosa para a melhoria do processo de gesto, por meio da fixao de objetivos, metas e indicadores de desempenho. Por outro lado, o vinculao do oramento a controles gerenciais e ao cumprimento de metas tambm seria um caminho a ser percorrido no sentido de criar estmulos melhoria do desempenho institucional. A implementao da reforma ganharia ferramentas de
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O MARE foi extinto em 1 de janeiro de 1999 e teve suas atribuies absorvidas pelo Ministrio do Planejamento e Oramento, que passou a ser denominado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. 20

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interveno capazes de alcanar todos os rgos da administrao federal e de permitir a aplicao de estmulos e at mesmo de sanes que possam ser mesclados com habilidade disseminao das diretrizes, dos modelos institucionais e das ferramentas de gesto que estavam sendo desenvolvidas. Entretanto, importantes iniciativas de revigoramento do planejamento governamental que foram implementadas com grande mpeto no perodo 1999-2002, sob comando do MP, no exploraram as promissoras possibilidades de integrao desse esforo com o redesenho estrutural do Estado propugnados pelo Plano Diretor. A introduo de um novo modelo de planejamento no Plano Plurianual - PPA 2000-2003, trouxe importantes avanos. Em particular, a organizao por programas que procuram contornar as estruturas formais, conduzidos por gerentes treinados e controlados por meio de metas e indicadores. O fortalecimento das ferramentas de planejamento e oramento, contudo, se verificou ao mesmo tempo em que, desde 1999, foram desaceleradas ou mesmo interrompidas as aes mais estruturadas e incisivas formuladas no mbito do extinto MARE, dirigidas reestruturao dos Ministrios em conjuno com a disseminao de novos modelos institucionais - agncias e organizaes sociais. A questo que se coloca se o xito do novo modelo de planejamento por programa, baseado no controle de resultados no exige e de certa forma impulsiona - o simultneo redesenho de estruturas organizacionais, dos quadros de pessoal, do aparato legal e normativo e dos processos de gesto, no seu conjunto?53 De fato, a aceitao dos conceitos e das diretrizes do Plano Diretor encontra nichos de resistncia ou, pelo menos, de desconfiana em segmentos cuja adeso seria um importante apoio ao Plano Diretor. Estes nichos esto situados nas reas de oramento e de finanas do governo federal (inclusive no seio do prprio MP e tambm do Congresso, em suas assessorias tcnicas), que vem com temor a concesso de autonomias e a introduo de controles no-burocrticos sobre as agncias executivas e as organizaes sociais. Na rea de educao, onde o modelo das organizaes sociais no tinha encontrado aceitao, particularmente entre as universidades brasileiras. Por outro lado, so muitas as evidncias de assimilao da reforma e de sua disseminao. As diretrizes e propostas da reforma eram apoiadas pela maioria dos servidores nos escales de gerncia, conforme verificado em pelo menos duas pesquisas de opinio (IESP, 1997; ENAP, 1998). Muitos governos estaduais e municipais adaptaram o modelo das organizaes sociais e buscaram canais de cooperao tcnica com o governo federal para a implantao de controles sobre a folha de pagamentos e de programas de qualidade e produtividade. Os conceitos e o diagnstico do Plano Diretor passou a ser objeto de estudo em muitos cursos de administrao pblica no Brasil e em seminrios e eventos. Embora preservada sua condio de documento de referncia para a poltica de reforma administrativa brasileira, a continuidade e aprofundamento da implementao do Plano Diretor esto ainda longe de efetiva consolidao. Coloca-se portanto a necessidade de promover os necessrios desdobramentos do plano e ajustamentos nas estratgias propostas. Mas o risco de abandono da concepo do Plano como intil ou utpica em favor de medidas de impacto imediato algo a ser considerado.

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Esta percepo convergente com recente avaliao da implementao do PPA (MP, 2000:27) que identifica problemas decorrentes do que denomina restries sistmicas, tais como: processos burocrticos complexos para celebrao de convnios e contratos, afetando o repasse de recursos, carncia de pessoal qualificado, infra-estrutura inadequada e dificuldades de articulao entre rgos com aes complementares. So ainda apontados como problemas do novo modelo de gesto por programas, a falta de entendimento mais claro e normativo sobre o papel do gerente na estrutura administrativa e sua incipiente insero nos processos decisrios. 21

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Sntese biogrfica O autor Gestor Governamental no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, atuando como assessor na Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao. Economista, com cursos de psgraduao em administrao pblica e cincia poltica, trabalhou no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado como assessor e diretor de programa, no perodo 1995-1998. Anteriormente, exerceu funes em diferentes perodos nos Ministrios da Previdncia Social, do Trabalho e Previdncia Social e da Economia, Fazenda e Planejamento, desde 1990.

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Tabelas Tabela n. 1 Brasil: Despesas de pessoal do governo federal Ano 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Valor (Bilhes de R$) Ativos Inativos Total 12,5 4,5 19,7 15,9 5,7 24,2 19,6 6,8 29,9 23,1 8,8 34,4 19,6 6,7 28,2 15,4 6,2 23,0 17,3 11,7 31,1 19,3 14,7 35,9 20,0 15,1 37,8 22,1 16,6 40,9 24,1 18,2 44,5 25,0 20,7 47,9 26,4 22,8 51,5 31,1 24,4 58,2 34,7 28,0 65,6 36,4 28,7 68,2 Variao (1987=100) Ativos Inativos Total 100 100 100 127 126 123 157 151 152 185 195 175 157 149 143 123 138 117 138 260 158 154 326 182 160 335 192 177 369 207 193 404 226 200 460 243 211 506 261 249 542 295 276 622 333 291 638 346 Participao % Ativos Inativos 73 26 74 26 74 26 72 28 74 26 71 29 60 40 57 43 57 43 57 43 57 43 55 45 53 47 56 44 55 45 56 44

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Fonte: Secretaria de Recursos Humanos (1987-1994) e Secretaria do Tesouro Nacional (1995-2002). Boletim Estatstico de Pessoal n.s 56 e 73 Dados de 1987 a 1994, corrigidos pelo IGP-DI/FGV. Os dados de 2002 referem-se ao acumulado de maio de 2001 a abril de 2002. As despesas totais incluem tambm transferncias intergovernamentais e ajustes de valor, que no esto demonstrados na tabela.

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Tabela n. 2 Brasil: Servidores civis do Poder Executivo no governo federal Ano 1988 1989 1999 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Quantidade 705.548 712.740 628.305 661.996 683.618 654.723 641.564 630.763 606.952 578.680 564.320 545.333 536.321 504.736 Variao (1988=100) 100 101 89 94 97 93 91 89 86 82 80 77 76 71

Fonte: Secretaria de Recursos Humanos Boletim Estatstico de Pessoal n. 73

Tabela n. 3 Brasil: Nmero e perfil dos servidores federais recrutados por concurso pblico: 1995-2001 Escolaridade/ rea Governo Superior Intermedirio Auxiliar Total Jurdica Diplomacia Pol. Pblicas Fiscalizao Polcia Regulao Sub-total Ensino e Pesq. Outros Total 1995 7.709 10.097 1.869 19.675 137 18 163 2.507 364 27 3.216 3.201 13.258 19.675 1996 6.309 3.251 367 9.927 148 84 370 625 1.454 61 2.742 3.797 3.388 9.927 Nmero de servidores recrutados Ano 1997 1998 1999 2000 6.574 5.861 1.937 1.348 2.387 1.879 988 176 94 75 2 0 9.055 7.815 2.927 1.524 362 297 22 628 33 159 22 25 334 565 308 0 1.641 1.318 698 3 1.015 111 1.059 151 27 23 15 0 3.412 2.472 1.741 807 3.653 3.451 686 650 1.989 1.892 117 67 9.055 7.815 2.927 1.524

2001 621 39 0 660 220 31 75 122 41 40 529 129 2 660

Total 30.359 18.817 2.407 51.583 1.814 372 1.815 6.914 4.195 193 15.303 15.567 20.713 51.583

Fonte: Secretaria de Recursos Humanos Boletim Estatstico de Pessoal n. 73 Obs.: Os dados foram agrupados por rea de governo com base nas carreiras de Estado (MARE, 1998b:68-69). 25