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Braslia 2008

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner Diretora de Gesto Interna: Mary Cheng Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Lcia Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,

Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo Sergio de Carvalho, Elisabete Roseli Ferrarezi, Elizabeth Nardelli, Livino Silva Neto. Expediente Edio: Elizabeth Nardelli. Subedio: Leila Ollaik; Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso: Luciana Barreto e Roberto Carlos Arajo. Reviso grfica: Livino Silva Neto. Editorao eletrnica: Maria Marta da Rocha Vasconcelos

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2008 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

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Sumrio
Contents
Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes History of the Administrative Reforms in Brazil: Narratives, theorizations and representations Frederico Lustosa da Costa Os dois futuros do ato de governar: processos de descentralizao e recentralizao no ato de governar The Two Futures of Governing: Decentering and Recentering Processes in Governing B. Guy Peters O processo oramentrio e a apurao de custos de produtos e servios no setor pblico do Brasil The Public Budget Process and the Estimation of Costs of Products and Services in the Brazilian Public Sector Carlos A. Luque, Hlio N. Cruz, Cicely M. Amaral, Siegfried Bender e Paulo M. dos Santos Acordo Amaznico de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade: uma experincia de integrao regional Amazon Agreement of Science, Technology and Innovation in Health: an Experience of Regional Integration Edmundo Gallo, Vivian Studart, Las Costa, Sandra Willecke e Paulo Lins A regulao no setor de saneamento: comparao entre Frana, Inglaterra e Brasil The Regulation of Public Services in the Sanitation Industry Marcelo Bruto da Costa Correia Cem anos de Josu de Castro: legado permanece Reportagem: Frum IBAS debate gesto de escolas de governo, desenvolvimento de dirigentes e prestao de servios ao cidado Para saber mais Acontece na ENAP

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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes*


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Introduo Quase to discutida quanto as prprias reformas administrativas contemporneas, a histria das experincias de mudana institucional planejada do Estado brasileiro tem merecido a ateno de muitos estudiosos da matria, chegando quase a constituir um objeto parte. De fato, a maioria dos trabalhos sobre as reformas mais recentes se encarrega de recuperar os principais antecedentes desses processos de transformao. Assim, existem hoje inmeros relatos, anlises e estudos sobre as experincias de reforma da administrao pblica federal brasileira, com diferentes abordagens, graus de profundidade e nveis de implicao com os projetos. Muitos estudiosos so eles mesmos reformadores, tendo atuado como idelogos, mentores, gestores ou agentes das reformas que se realizaram no Brasil desde a dcada de 30. Nesse sentido, a literatura diretamente implicada, sem que os eventuais envolvimentos (ou estranhamentos) dos autores sejam explicitados. Relatos, narrativas, teorizaes, interpretaes e ideologias se confundem. Em qualquer um dos
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casos, constituem representaes do mundo administrativo brasileiro, quer dizer, apresentam-se como formas simblicas de um Estado em transformao. Este trabalho se prope a oferecer uma modesta contribuio ao estudo da histria das reformas administrativas realizadas no Brasil a partir da primeira metade do sculo XX. Mais do que apresentar uma cronologia de fatos e um repertrio de projetos, recupera as narrativas e anlises dos estudiosos do tema para identificar as diferentes explicaes para os sucessos e insucessos do passado e estabelecer um sistema de categorias que seja til compreenso da dinmica histrica. Esse esforo de reconstituio deve levar em conta as seguintes questes-guia: Qual ou quais os diagnsticos que ensejaram as reformas? Qual o veredicto em termos de sucesso ou fracasso de cada experincia? Em que consistem o sucesso e o fracasso? Por que fracassaram? Ou por que foram exitosas? O trabalho apresenta as diferentes narrativas na seqncia das reformas analisadas, tentando seguir a ordem cronolgica dos artigos estudados. Assim, o texto comea com a discusso da reforma burocrtica da Era Vargas e termina com as apreciaes sobre a reforma gerencial do governo FHC. Entretanto, a qualquer momento, por iniciativas dos prprios narradores, as comparaes so evocadas e as reformas anteriores so retomadas.

relativo fracasso dessas tentativas. Tais explicaes partem de razes de natureza geral, baseadas em relatos e reflexes sobre as experincias de outros pases. Na literatura internacional apontado um amplo leque de causas para o insucesso de processos de reforma. Grande nmero de autores concorda que as reformas administrativas dificilmente atingem os resultados pretendidos. Caiden (1999) analisou um grande nmero de reformas realizadas ao redor do mundo e concluiu que a maioria delas, no obstante os esforos governamentais e o apoio de organismos internacionais, produziu resultado muito aqum do esperado, revelando uma tendncia comum descontinuidade. Os governos prometem muito, mas freqentemente falham em aumentar sua performance porque suas reformas se mostram desapontadoras. As reformas falham em produzir impacto significativo; elas seguem na direo errada ou so ultrapassadas pelos acontecimentos. Os reformistas tm sido otimistas e, muitas vezes, irrealistas; eles freqentemente caem na armadilha da implementao. As reformas precisam de amplo apoio poltico e direo competente. Os reformistas precisam ter pacincia e aceitar o que realmente podem alcanar, ainda que esses resultados estejam abaixo de suas intenes (p. 823)1. Flvio Rezende (2004) repertoria parte da bibliografia existente para explicar o que ele chama de falha seqencial, ou seja, a descontinuidade, o abandono e o trmino de processos de interveno, sem que seus objetivos sejam alcanados ou que tenha havido melhoria de performance no aparato burocrtico. Entre as principais

Por que as reformas administrativas falham?


A maioria das anlises histricas sobre as reformas administrativas brasileiras se prope a oferecer determinaes para o

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causas apontadas esto: a slida institucionalizao dos elementos a serem reformados; a resistncia organizada de setores afetados; o surgimento de conseqncias inesperadas; a existncia de objetivos, interesses e valores diversificados ou conflitantes; a falta de foco na mudana por parte dos atores estratgicos; as incertezas, ambigidades e complexidades inerentes mudana; o deslocamento de objetivos; os movimentos contraditrios de descentralizao e coordenao e a criao de expectativas exageradas (p. 33-45). A maior parte dessas razes diz respeito a mecanismos de resistncia mudana, identificados desde Maquiavel (2006), que reconhecia serem incertos os resultados de qualquer tentativa de introduo de uma nova ordem, pois aquele que a introduz ter por inimigos todos os que da velha ordem extraam privilgios e por tmidos defensores todos os que das vantagens da nova ordem poderiam usufruir (p. 26).

maior flego, entretanto, foi a anlise da reforma administrativa na Era Vargas (WAHRLICH, 1983). Sua apreciao sobre essa experincia ficou consagrada. A caracterstica reformista mais marcante desse perodo foi a nfase na reforma dos meios (atividades de administrao geral) mais do que nas dos prprios fins (atividades substantivas). Tambm digna de nota a declarada observncia, pelos lderes refor mistas, da teoria

Narrativas e interpretaes
Na bibliografia brasileira, Beatriz Wahrlich, antiga colaboradora de Lus Simes Lopes2 no DASP e na Fundao Getlio Vargas, que participou ativamente da reforma dos anos trinta, escreveu alguns dos primeiros artigos que compem essa srie de narrativas. Seus trabalhos so bastante descritivos, o que uma vantagem, pois so ricos de informao e documentao. Suas anlises cobrem um vasto conjunto de iniciativas que comeam na instalao do governo provisrio, em 3 de novembro de 1930, e terminam com o Programa Nacional de Desburocratizao, institudo em 18 de julho de 1979, passando, evidentemente, pela reforma de 1967. O trabalho de

As reformas optaram por elementos de globalismo e imediatismo, ao invs da seletividade e do gradualismo, e privilegiaram no diagnstico a antecipao de obstculos cognitivistas, deixando em segundo plano a orientao valorativista.

administrativa que consagrava a existncia de princpios de administrao. Tratava-se, assim, de uma reforma que adotava como modelo o prescrito na teoria administrativa ento em voga nos pases mais desenvolvidos. Era, em suma, uma reforma modernizadora, inspirada nas melhores fontes disponveis poca, ou seja, num modelo taylorista/fayoliano/ weberiano (WAHRLICH, 1974, p. 28).

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Embora precedendo em alguns poucos anos a publicao dos artigos de Beatriz Wahrlich, o trabalho de Kleber Nascimento adota uma abordagem analtica que o coloca como pioneiro de uma tradio bastante posterior. Em 1967, logo aps a edio do Decreto-lei n o 200, Nascimento (1967) publicou, no primeiro nmero da RAP, um artigo em que examinava as estratgias de reforma administrativa no Governo Federal. Pretendia analisar a experincia brasileira, tomando como ponto de referncia trs componentes fundamentais do modelo de estratgia ao, contedo e valor. A nfase das anlises acabava recaindo no projeto daspiano, embora tambm se valesse dos dados das iniciativas que se seguiram ao projeto do Estado Novo. Segundo sua percepo, o modelo estratgico das reformas administrativas brasileiras pode ser configurado como a seguir: Componente operativo: ao Foco de ao: elementos formais Estilo de influenciao: impositivo Dinmica de poder: insulativa Componente substantivo: contedo Escopo de mudana: globalistaimediatista Orientao diagnstica: cognitivismo Componente ideolgico: valor Estratgia e pr-requisitos comportamentais Estratgia e orientao processualista (NASCIMENTO, 1967, p. 19). Embora marcado pelo vis comportamentalista em voga na teoria administrativa, ainda que nuanado, o estudo de Kleber Nascimento reconhece os mritos da racionalizao e as conquistas das reformas de 1937 e 1967, mas aponta aquelas distores que comprometem a efetividade dos impactos e sua sustentabilidade a longo prazo. A nfase nos

aspectos formais dos sistemas administrativos, quer dizer, os arranjos estruturais da burocracia, o carter impositivo das medidas reformistas, em detrimento da flexibilidade e da internalizao das propostas e a dinmica insulativa, que isolava os agentes de mudana das lideranas dos sistemas que deveriam ser objeto de interveno, constituem o componente operativo. No que diz respeito ao componente substantivo, as reformas optaram por elementos de globalismo e imediatismo, ao invs da seletividade e do gradualismo, e privilegiaram no diagnstico a antecipao de obstculos cognitivistas, deixando em segundo plano a orientao valorativista. Finalmente, o componente ideolgico ou conceitual que condiciona os demais aliava pr-requisitos comportamentais a uma orientao processualista. Examinando com distanciamento histrico essas observaes de Nascimento, possvel dizer que a maior parte dos elementos das estratgias das reformas era ditada pelo estado da arte do conhecimento em administrao pblica e pelas condies polticas em que elas foram intentadas ou implementadas. A reforma dos anos trinta, realizada em plena ditadura, revela-se formalista, ambiciosa e autoritria. As tentativas seguintes, ocorridas na dcada de cinqenta, que se guiavam pelas mesmas dimenses estratgicas, provavelmente no lograram implementar-se justamente por lhes faltar a fora do regime autoritrio. Esse tipo de anlise aplicado reforma administrativa de 1967 identificaria nos trs componentes os mesmos elementos, embora alguns deles tenham deslocado-se em direo aos contrapontos indicados por Nascimento. Assim, a reforma incorporou certa dose de gradualismo e seletivismo na sua implementao e criou

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condies para uma maior interao entre agentes de mudanas e lideranas organizacionais (WAHRLICH, 1974, p. 71). Gileno Fernandes Marcelino foi protagonista da tentativa de reforma administrativa no governo de transio para a democracia, a chamada Nova Repblica. Ao descrever e analisar essa experincia, ele tambm realiza uma recuperao histrica das reformas precedentes, distinguindo trs perodos, a saber: a partir de 1930 at meados de 1945, com extenso de 1952 at meados de 1962, quando se realizam estudos no-implantados; a partir de 1964; e aps 1985 (MARCELINO, 1988, p. 37). Na descrio do primeiro perodo, repete a apreciao corrente sobre a nfase na reforma dos meios e a orientao autocrtica e impositiva. O segundo perodo marca a substituio do modelo clssico pelo chamado modelo de administrao para o desenvolvimento, voltado fundamentalmente para a expanso da interveno do Estado na vida econmica e social e para a descentralizao das atividades do setor pblico, tendo como premissas bsicas a substituio de funcionrios estatutrios por celetistas (...) e a criao de entidades de administrao indireta para a realizao da interveno econmica do Estado (Ibid, p. 41). O autor considera que o Decreto-lei no 200 representou, sem dvida, um segundo momento importante dentro das tentativas de reforma administrativa promovidas pela administrao pblica brasileira ao estabelecer uma nova abertura conceitual, permitindo acelerar um processo de adaptao da mquina administrativa para torn-la mais eficaz. Destaca como aspectos inovadores o trplice sentido da descentralizao dentro dos quadros da administrao

federal; da administrao governamental para a rbita privada; e da Unio para os governos locais e o estabelecimento do conceito de sistemas administrativos para as funes comuns a todos os rgos, o que em princpio facilitou a descentralizao da gesto de recursos (pessoal, material, finanas) (Ibid, p. 43-44). Segundo seu ponto de vista, ao contrrio das tentativas anteriores de reforma administrativa marcadas por um sentido de conduo do processo e pelas tentativas de solues globais, o Decreto-lei no 200 constituiuse mais em um plano indicativo ou carta de intenes, estabelecendo conceitos e princpios, do que em uma nor ma determinstica (Idem). Essa opinio no mnimo controversa. Apesar da incorporao de certas caractersticas de gradualismo, seletividade e cooptao reconhecidos por Wahrlich, conforme indicado logo acima, a escolha do tipo de instrumento legal caracterstico do regime autoritrio o decreto-lei, o sentido uniformizador de seus aspectos organizativos e o estabelecimento de normas estritas com relao aquisio e contratos e ao controle esto longe de caracterizar um plano meramente indicativo. Cabe ainda mencionar na anlise de Marcelino o diagnstico da administrao federal no alvorecer da Nova Repblica, que apontava como disfunes gerais a ineficcia do planejamento governamental; deficincias de mecanismos de implementao, coordenao e avaliao de aes de reforma/modernizao dos rgos; dissociao entre planejamento, modernizao e recursos humanos; atuao pouco integrada e coordenada de rgos ligados rea; e pouca prioridade rea de recursos humanos. Essas distores traziam como conseqncias o escapismo da multiplicao de rgos

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e entidades; marginalizao do funcionalismo e descontinuidade administrativa; enfraquecimento da imagem do DASP; e perda de poder e status. Passados alguns anos dessa tentativa de reforma, Marcelino (2003) atribui seu fracasso a problemas polticos decorrentes da natureza do governo de transio, da coalizo de faces heterogneas que o apoiavam e da falta de liderana institucionalizada. Ainda assim, acredita que, alm de deixar uma primeira verso da LeiOrgnica da Administrao Pblica Federal, a atuao da Secretaria de Administrao Pblica (SEDAP), ento criada e por ele dirigida, teve relativo sucesso em iniciativas de reforma como a implantao da ENAP e alguns instrumentos na rea de servios gerais (MARCELINO, 2003, p. 648). Alm de trabalhos de perspectiva histrica, h estudos que privilegiam a indicao de caractersticas ou disfunes da administrao pblica brasileira. Tal o caso do artigo de Belmiro Valverde Castor e Clio Frana (1986): Como legado dos anos setenta, eles identificavam, entre muitas outras disfunes, a fragmentao do aparato administrativo central atravs da multiplicao de agncias governamentais, da impossibilidade real do exerccio de superviso ministerial, dificultando e mesmo impedindo o cumprimento de funes essenciais de coordenao governamental em todos os setores, a falncia da j precria poltica de pessoal, por fora da proliferao de regimes jurdicos e salrios diferenciados (p. 4). Nos anos oitenta, no obstante a crise econmica e as rpidas transformaes sociais, polticas e institucionais, a adminis-

trao pblica reagia lenta e insatisfatoriamente, pois estava condicionada por caractersticas do modelo brasileiro de desenvolvimento e administrao. Esse modelo tinha como pressupostos uma concepo do Governo como Deusex-machina do processo de mudana social e um conceito convencional de desenvolvimento. A crena na centralidade do papel do Governo, conduzindo, orientando, disciplinando e impregnando com seus valores o processo de mudana social, acabou impregnando a administrao pblica brasileira de quatro fascnios que esto na raiz das disfuncionalidades das estruturas e da operao do aparato estatal brasileiro, a saber: o fascnio pela eficincia econmica setorial; o fascnio pela uniformidade e pelo controle do ambiente; o fascnio pela grande escala; e o fascnio pela modernidade. A viso tradicional do desenvolvimento, concebido, sobretudo, como um crescimento rpido e sustentado do produto nacional e padecendo de serialismo, etnocentrismo e dualismo preconceituoso, ignorava uma srie de limites que o condicionam: limites da biosfera; limites do poder e recursos do Governo; limites de capacidade gerencial e limites intruso na esfera do cidado. Na mesma perspectiva de anlise de fatores que condicionam as mudanas institucionais, Paulo Roberto Motta identifica uma srie de fatores de controle poltico que tornam incuas as estratgias e tcnicas comumente utilizadas para a reforma do Estado latino-americano. Segundo seu raciocnio, o Estado e suas estruturas burocrticas cumprem uma funo determinada por sua construo histrica, (MOTTA, 1987, p. 31-32) caracterizada por uma opo racional para a manuteno de valores e de sistemas tradicionais de poder. A burocracia pblica

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veio sendo desenvolvida como um instrumento para atender aos interesses e s necessidades polticas de classes e grupos polticos preferenciais (Ibid). O Estado, como organizao, constitui uma superestrutura com alicerces frgeis na sociedade. Os grupos e cls polticos que se aglutinam no aparato estatal esto em busca de recursos para garantir sua sobrevivncia, atravs de apoio de base e liderana. Os recursos obtidos so utilizados para satisfazer tanto a interesses polticos de poder como a interesses sociais particularsticos desses mesmos grupos, tais como os interesses privados de seus membros. Os grupos agem com a motivao de obter cooperao, ajuda e proteo mtua de seus membros, atravs de canais formais de administrao, mas tambm de uma organizao informal, ou seja, uma rede de apoio, de comunicao e de interao ligada por laos de lealdade poltica e religiosa, de parentesco, de vizinhana, de compadrio, etc. So grupos atuantes e que transformam o Estado num campo minado de lutas polticas, mantidas nos limites de atuao do Estado atravs de um equilbrio dinmico de foras, para no ferir a aparente estabilidade e legitimidade do sistema. Por esse motivo, as discrdias so bem toleradas e, de preferncia, no-declaradas e confinadas arena poltica predeterminada, que o Estado. Esses grupos fazem parte de um contexto social, poltico e econmico que define o Estado e, portanto, no se pode ignor-los no atual estgio de desenvolvimento da regio, quando se pensa em estratgias de modernizao do aparelho estatal (Ibid).

Entre os fatores que garantem a sobrevivncia do sistema de cls tradicionais na Amrica Latina podem ser mencionados: domnio de estruturas formais de articulao e agregao de interesses (partidos, por exemplo); controle das estruturas burocrticas do governo; paternalismo e assistencialismo; delimitao dos conflitos polticos arena do Estado; e restrio livre iniciativa (Ibid, p. 32-34). A permanncia desses fatores faz com que

Movida pelos imperativos oramentrios, a reforma Collor procedeu a uma operao de downsizing, promovendo reduo do nmero de ministrios, a fuso e extino de organismos, o afastamento e o remanejamento de pessoal, enfim, o desmantelamento da mquina pblica.

tanto a expanso das atividades do Estado quanto o aumento da sua eficincia, ao invs de promoverem maior eqidade na participao (na gesto e no controle social) e no acesso (aos bens e servios oferecidos pela administrao pblica), sirvam para fortalecer e colocar novos recursos nas mos dos mesmos grupos preferenciais. A reforma administrativa do Governo Collor foi uma das que mereceram menos

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referncias bibliogrficas e estudos aprofundados. As primeiras anlises foram realizadas logo no incio do governo, atravs de uma avaliao dos primeiros cem dias, procedida por um grupo de professores da Escola Brasileira de Administrao Pblica EBAP (mais tarde, EBAPE), que resultou na publicao de um nmero especial da Revista de Administrao Pblica (RAP, no 1, 1990). Apoiados em diplomas legais e documentos oficiais, Lustosa da Costa e Cavalcante se detiveram sobre os aspectos formais da mudana, que consistiu, sobretudo, num vasto e profundo rearranjo estrutural. Movida pelos imperativos oramentrios, a reforma Collor procedeu a uma operao de downsizing, promovendo reduo do nmero de ministrios, a fuso e extino de organismos, o afastamento e o remanejamento de pessoal, enfim, o desmantelamento da mquina pblica. Os autores tentam identificar a concepo de Estado que estava presente naquela reforma, apontar as contradies do modelo, estudar as contingncias e analisar seus objetivos e resultados. Para tanto, agrupam as medidas em duas grandes categorias: a racionalizao e a desestatizao. Na primeira estratgia estariam contempladas as medidas orientadas para o aumento da eficincia e a reduo de gastos, cabendo analisar os aspectos relacionados com as fuses e incorporaes, o alcance de controle, a estrutura matricial, a tendncia uniformizao, a superviso ministerial, a coordenao e integrao e a regionalizao. A estratgia de desestatizao tem o propsito de reduzir a interferncia do Estado no domnio econmico, em particular, e na vida social em geral, e contempla a extino de empresas e organismos, as privatizaes, a descentralizao e a desregulamentao.

Lustosa da Costa e Cavalcanti (1990) concluem que a reforma tinha um forte componente ideolgico, no sentido do compromisso com a proposta neoliberal. Por outro lado, apoiava-se em um modelo burocrtico mecanicista, valendo-se das suas formas tradicionais de arquitetura organizacional o uso da hierarquia como mecanismo-chave de coordenao da interdependncia e fortalecimento da administrao-meio. Por ltimo, chamavam a ateno para a estratgia de implantao, caracterizada por gestos de impacto e medidas espetaculares, denotando improviso e aodamento. A reforma administrativa do Governo Collor tambm suscitou anlises relacionadas com o novo padro de agregao de interesses e influenciao estabelecidos com a criao das chamadas Cmaras Setoriais (DINIZ, 1997). No contexto da Cincia Poltica, tratava-se de uma primeira gerao de estudos sobre a reforma do Estado, centrada no impacto diferencial da transio democrtica sobre a conduo das polticas de reforma no mercado (MELO, 1999, p. 83-84). No perodo de transio que se seguiu ao impeachment do presidente Collor e mesmo no incio do governo Fernando Henrique, o tema da reforma do Estado foi objeto de discusso mais uma vez no Frum Nacional, conclave realizado anualmente, sob a liderana do ex-ministro do Planejamento Joo Paulo dos Reis Velloso, por iniciativa do Instituto Nacional de Altos Estudos (INAE). Roberto Cavalcante de Albuquerque (1995), diretor tcnico do INAE, apresentou em maio de 1995 um alentado estudo sobre reconstruo e reforma do Estado. Ele traa um esboo de arqueologia e histria do Estado Nacional, desde suas razes ibricas (11391500), passando pelo patrimonialismo e

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a centralizao (1500-1508) da Colnia, pelo Estado que se sobrepe sociedade (18081930) e pelo Estado como superinstituio (1930-1980), at o perodo de desagregao que , ao mesmo tempo, o limiar para novos caminhos (1980-1995). Afora o recuo histrico at a constituio da monarquia portuguesa e a periodizao adotada, sua narrativa no difere muito das outras. O toque original a caracterizao da crise, de trplice natureza, que se instalou na dcada de 1980 crise de legitimidade do Estado autoritrio, crise financeira e crise existencial. Esta ltima se caracteriza por afetar os alicerces institucionais e a identidade do prprio ente estatal: sua razo de ser e conscincia de si mesmo; sua capacidade decisria e funcionalidade; sua percepo da sociedade; e a imagem que projeta perante ela (p. 142). Manifesta-se pela inexistncia de um projeto de desenvolvimento que d sentido, estabelea limites e confira direo s aes pblicas (Ibid) pelo estiolamento da autoconscincia do Estado, pela incapacidade de manter a hierarquia e a disciplina internas, de processar informaes, de fazer fluir a comunicao intergovernamental e de acionar a mirade de mecanismos de controle sua disposio. A capacidade decisria de governo esgarou-se na transio democrtica, que passou a demandar processos de decises politicamente negociados, mais abertos e participativos, mas deparou-se com a resistente couraa ainda autocrtica do Estado: diante do jogo contraditrio de presses e de interesses, quase sempre contemporizao, impasse e recuo, ou imposio da autoridade; quase nunca negociao convergindo para o compromisso possvel (Id).

Mergulhado nessa crise, sem que os principais atores percebessem as transformaes que se processavam no mundo globalizado e na prpria sociedade brasileira, o Estado era pressionado por duas foras contraditrias. De um lado, a agenda negativa cujas palavras-chave eram desmonte, desburocratizao, descentralizao, desestatizao era ditada pelas imposies financeiras ou por preconceitos, de confusa inspirao e escassa verificabilidade, que associavam, necessariamente, e de modo reativo e equivocado, desregulamentao a mais liberdade, desburocratizao a menos governo, descentralizao a mais democracia, desestatizao a mais eficincia (Ibid, p. 143). De outro, o poder constituinte reafirmava a presena do Estado como superinstituio, fazendo inscrever na nova Carta novas competncias, inclusive na infraestrutura e nos servios a ela associados, monoplios de petrleo, minerais e telecomunicaes, privilgios a empresas nacionais em detrimento das estrangeiras e a elevao do mercado interno categoria de patrimnio nacional. Nilson Holanda (1993), que participou da estruturao da ENAP no mbito do projeto reformista do Governo Sarney, tambm apresentou no Frum Nacional uma anlise da crise gerencial do Estado brasileiro. Ele acredita que, a partir do incio do ciclo dos choques antiinflacionrios, com o Plano Cruzado (1986), (...) a reforma administrativa passa a ser concebida (...) equivocadamente como elemento auxiliar dos planos de estabilizao, atravs da fuso e extino de rgos e empresas, com o objetivo de enxugar a estrutura da Administrao Federal (p. 170-171).

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Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes

As crescentes dificuldades econmicas e a emergncia do debate constitucional fizeram com que o nimo reformista fosse enfraquecido. Essa anlise histrica o leva a levantar algumas hipteses para explicar a crise gerencial do Governo Federal: O conflito permanente entre atividades-fim, em busca de descentralizao e autonomia gerencial, e atividades-meio, requerendo centralizao e controle, acabou sendo vencido pelas foras centralizadoras, sem compromissos com resultados. Os interregnos democrticos acentuam a vulnerabilidade da administrao pblica brasileira s interferncias polticas, como se verificou em 1945 e em 1985. O principal vilo da crise o regime jurdico nico (RJU) do servidor pblico, que os nivelou por baixo em termos de remunerao, disciplina e desempenho, atingindo duramente alguns centros de excelncia. Apesar do RJU e sua propalada isonomia, foram criadas carreiras privilegiadas, sobretudo nas reas jurdicas e de fiscalizao, com salrios muito acima da mdia, inclusive daqueles antigos centros de excelncia. A perda do poder aquisitivo dos salrios suscitou o desenvolvimento de uma estratgia de sobrevivncia baseada em corporativismo, arregimentao sindical e alienao em relao aos fins da administrao pblica (Ibid, p.173-175). Humberto Falco Martins se debruou duas vezes sobre a experincia brasileira de reforma da administrao pblica, sempre colocando em primeiro plano o contexto poltico. Na primeira oportunidade, discutiu a modernizao da administrao pblica brasileira no contexto do Estado a partir do exame das relaes entre poltica e administra-

o. Ele procura mostrar que h uma relao disfuncional entre burocracia e democracia. A histria da modernizao o relato do processo de consolidao de uma cultura, um modelo de mudana e uma imagem da boa administrao pblica instrumentais, restritos modernizao administrativa, dissociados do contexto poltico do Estado (MARTINS, 1995, p. 82). A escolha da modernizao como categoria central da anlise coloca alguns problemas. Quem diz modernizao diz secularizao e racionalizao; quem diz racionalizao, quase sempre, como o caso, evoca os tipos de racionalidade da ao social propostos por Weber, pois a modernizao implica racionalizao funcional e substantiva (Ibid, p. 183). A distino entre irracionalidade, racionalidade substantiva e racionalidade funcional (ou instrumental) nem sempre permite saber se a apreciao dos objetos se faz a partir de categorias de anlise ou julgamentos de valor. Assim, a irracionalidade do sistema poltico responde por disfunes da administrao pblica. Por outro lado, as tentativas de aumento da racionalidade funcional inerente burocracia, por natureza limitada, no favorecem o desenvolvimento de uma administrao democrtica. Trata-se de uma modernizao incompleta porque ora tentou-se consolidar uma burocracia, racionalizando-se funcionalmente a administrao, revelia da poltica e custa da democracia; ora tentou-se descaracterizar seu carter (sic) funcional, pretensamente at em nome da democracia, o que resultou no desenvolvimento de uma burocracia estatal com baixa racionalidade social (Ibid, p. 117).

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A poltica irracional nociva administrao funcionalmente racional. Embora o autor prescreva toda uma estratgia de modernizao, seu trabalho no deixa claro como seria o sistema poltico racional capaz de deixar prevalecer a racionalidade substantiva na administrao pblica e fazer prosperar um relao funcional entre democracia e burocracia. Desde a primeira formulao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Bresser Pereira tambm procurou examinar a experincia brasileira de reforma administrativa. Seu relato linear e no difere muito das narrativas precedentes. O que caracteriza a sua anlise histrica a nfase nas duas grandes reformas do sculo passado, simplificando a periodizao e a perspectiva nitidamente evolucionista que adota. Valendo-se de noes weberianas e das prescries da New Public Management, ele distingue historicamente trs tipos de administrao pblica: a patrimonialista, a burocrtica e a gerencial. Na administrao pblica patrimonialista, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder soberano, e os seus auxiliares e servidores possuem status de nobreza real. Os cargos so considerados prebendas. A res pvblica no diferenciada da res principis. A corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. Segundo Weber, com o desenvolvimento do capitalismo e da democracia de massas, eles tendem a se tornar residuais. A administrao pblica burocrtica se caracteriza pela profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal. Os controles administrativos, visando evitar a corrupo e o nepotismo, so sempre a priori. Parte-se de uma desconfiana essencial nos adminis-

tradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. O controle rgido dos processos volta-se para a administrao de pessoal, as compras e o processamento de demandas. A administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. No nega todos os princpios da adminis-

A administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

trao pblica burocrtica, pois tem uma clara noo do interesse pblico e conserva, embora flexibilizando-os, a admisso segundo critrios de mrito, a existncia de um sistema estruturado de carreiras, a avaliao constante de desempenho e o treinamento sistemtico. A principal diferena est na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados.

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O carter evolucionista e voluntarista dessa tipologia evidente. A emergncia do Estado nacional e do poder absoluto propiciou o desenvolvimento da administrao patrimonialista. O desenvolvimento do capitalismo e da moderna democracia de massas ensejou o surgimento da administrao burocrtica. A ampliao dos direitos de cidadania, o fortalecimento da sociedade civil e a derrocada do keynesianismo impuseram o advento da administrao gerencial, que corresponde ao fim da histria da administrao pblica. Em portugus brasileiro, essa designao constitui um pleonasmo abominvel, pois as palavras administrao, gerncia e gesto so sinnimas. Embora se pretenda nomear um modelo de gesto em que prevalecem valores e tcnicas prprias ao mundo empresarial (management), falar em administrao gerencial o mesmo que se referir a uma administrao administrativa. Belmiro Valverde de Jobim Castor (2000) tambm faz a sua retrospectiva histrica e formula uma hiptese para o fato de as reformas administrativas no darem certo. Sua anlise retoma a noo de formalismo para mostrar por que no Brasil h leis que pegam e leis que no pegam, quer dizer, porque as leis so obedecidas ou no. Ele recorre s interpretaes clssicas para mostrar que as leis pegam para uns e no pegam para outros, ou melhor, que sua observncia depende da posio social do interessado e daqueles a quem compete fazer cumpri-las. Nesse contexto, a mudana institucional obedece dialtica da reforma e da contra-reforma. Foras antagnicas contrapem de um lado uma burocracia formalista, ritualista, centralizadora, ineficaz e infensa modernizao do aparelho do Estado, aliada dos interesses econmicos mais retrgrados e conservadores, luta para

manter as coisas como esto; e, de outro, as correntes modernizantes da burocracia apoiadas por seus prprios aliados polticos e empresariais lutam para mudar e inovar (p. 150). O autor prossegue com uma descrio pertinente dessa dinmica, parecendo tomla como a prpria explicao do fenmeno. verdade que movimentos contraditrios tm marcado a histria da modernizao do Estado brasileiro. Tendncias descentralizadoras logo so anuladas por movimentos de centralizao. Iniciativas de flexibilizao so inibidas por controles uniformes. Autonomias duramente conquistadas so, em pouco tempo, submetidas aos padres comuns de hierarquia e disciplina. O que est na raiz dessas reviravoltas a impossibilidade de adotar modelos mais flexveis e descentralizados em toda a administrao pblica, que se guia por leis universalistas. Flexibilidade e autonomia custam caro e no podem ser dadas a todos. Sempre que aumenta o nmero dos que as conquistam, pressionando as contas pblicas, surgem normas uniformes para submet-las aos controles centralizados. No se trata do choque de foras voluntaristas de carter progressista ou reacionrio, mas simplesmente da prpria lgica de funcionamento dos sistemas burocrticos. Alm de relacionar e analisar as razes para as baixas performances das reformas administrativas, Flvio Rezende (2004) tambm apresenta sua prpria teoria explicativa para a falha seqencial. Sua viso particular de reformas administrativas as concebe como polticas que visam em ltima instncia melhoria (ou elevao) da performance de um dado sistema burocrtico. (...) so tentativas de reorganizar o controle

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burocrtico atravs do ajuste fiscal (ou de um ponto de vista mais abrangente, a eficincia e a racionalidade dos custos) e da mudana institucional (em um sentido mais amplo, a criao de instituies formais e informais no interior do sistema burocrtico dotadas de maior flexibilidade, responsabilidade e capacidade de garantir maior retorno ante a demanda) (p. 14-15). Sua hiptese que esses objetivos so conflitantes, pois o ajuste fiscal impe maior controle sobre o sistema burocrtico, enquanto a mudana institucional demanda maior autonomia para as partes desse mesmo sistema. Os atores comprometidos com um desses objetivos tendem a no cooperar para a consecuo do outro. No caso da reforma do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique, a extino do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE) decorreu da incapacidade de promover mudanas institucionais num governo comprometido prioritariamente com o ajuste fiscal. A reforma enfrentava resistncias tanto da parte dos rgos de controle, receosos da possibilidade de ampliao da autonomia dos executores de atividades-fim, quanto dos rgos que deveriam sofrer transformaes, temerosos da perda da tutela governamental e da correspondente garantia de dotaes oramentrias. Essa tese encontra pelo menos uma evidncia em contrrio no Brasil a reforma administrativa de 1967, empreendida na seqncia de um rigoroso programa de ajuste fiscal. De fato, o Decretolei n o 200 criou, ao mesmo tempo, os procedimentos uniformes de gesto e controle e os mecanismos de flexibilizao administrativa. Havia, dentro da mesma reforma, no mesmo instrumento legal,

diretrizes para o controle centralizado e para a autonomia dos organismos pblicos. De um lado, criavam-se os planos nacionais, o oramento por programas, o sistema federal de controle e as normas de licitao e contratos; de outro, reconheceram-se as especificidades da administrao indireta e a necessidade de autonomia das empresas e fundaes pblicas. A segunda apreciao de Humberto Martins sobre as reformas administrativas brasileiras toma como referncia trs casos de polticas de gesto pblica, dos quais participou diretamente, conduzidos nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso, mas os apresenta no contexto da formulao de uma teoria geral, ainda que de mdio alcance (MERTON, 1970), da fragmentao de polticas pblicas. Ele prope uma explicao adicional para os escassos resultados dos processos de reforma. Sua hiptese que s polticas de gesto pblica no perodo 1995-2002 subjaz o fenmeno da fragmentao, e este constitui um explicao vlida para a descontinuidade e a baixa implementao. Argumenta-se, nesse sentido, que as dinmicas dos processos constitutivos das polticas de gesto evidenciam no apenas diversidade, mas baixa integrao, conflito e anulao recproca. A anlise das dinmicas constitutivas de episdios nesse perodo poder levar corroborao dessa hiptese, relevando no apenas diferenas de viso entre seus empreendedores, de percepo de problemas e solues, de valores incrustados nas culturas de suas instncias institucionais mas, sobretudo, a inexistncia ou o malogro de elementos de integrao e convergncia.

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Em sntese, a Teoria da Fragmentao de Polticas prope que: a fragmentao representa a perda de coerncia, consistncia e coordenao nas polticas de um mesmo subsistema e entre diversos subsistemas; e um resultado indesejado dos processos de formulao e implementao de polticas, associado a elementos estruturais tais como liderana executiva, estratgia, ajustamento mtuo, estrutura formal de coordenao, processos e valores (MARTINS, 2003, p. 20-21). No cabe discutir aqui todos os aspectos da ambiciosa e sofisticada formulao terica. Interessa chamar ateno para o fato de que essa teoria, como explicao adicional da descontinuidade e baixa implementao da(s) reforma(s), acrescenta pouco. Em primeiro lugar, certo nvel de fragmentao inerente a qualquer poltica pblica complexa que contemple objetivos amplos e diversificados, envolva grande nmero de atores interessados e esteja estreitamente relacionada a outras polticas. Em segundo lugar, o prprio autor, para efeitos de anlise, fragmenta a poltica de reforma em trs fases, quando se trata de um nico processo que foi perdendo impulso desde o fim do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique. Em terceiro lugar, o conjunto de elementos estruturais indicado faz parte das outras explicaes a que esse vem acrescentar-se. Por ltimo, o mais importante a explicao proposta pela teoria utilizada em um modo post hoc. Se as polticas so descontnuas e apresentam escassos resultados, devem ser encontrados elementos de fragmentao; se as polticas so contnuas, progressivas e exitosas, podem ser encontrados elementos de integrao.

Consideraes finais
A recuperao das principais anlises dos processos de reforma administrativa no Brasil produz uma crnica tediosa, pois as narrativas so repetitivas. Partem sempre dos mesmos pressupostos e fazem as mesmas descobertas. So quase unnimes em apontar as razes histricas das disfunes da administrao pblica, identificando no patrimonialismo e no clientelismo as principais distores, mas no aprofundam o estudo das conseqncias desses fenmenos sobre a organizao governamental, as prticas administrativas e as prprias tentativas de reforma. Tambm h grande convergncia na percepo do carter autoritrio das reformas de 1937 e 1967, embora quase todos reconheam nelas avanos importantes para a modernizao da mquina pblica. Com relao reforma de 1967, h mesmo certa nostalgia da linearidade, da uniformidade, da simetria e das ambies do planejamento e da gesto tecnocrticas. Alguns pontos merecem ser destacados para compor um quadro mais completo e elucidativo, entre os quais cumpre indicar a anlise estratgica de Kleber Nascimento, a perspectiva sociopoltica de Paulo Motta, os insights de Castor e Frana e a anlise da crise existencial do Estado subscrita por Roberto Cavalcanti de Albuquerque. Devese fazer meno tambm a uma brevssima referncia de Sheila Ribeiro (2002) s transformaes nos instrumentos e nas instituies encarregadas de implementar as polticas sociais. Essas indicaes permitem lanar as bases de uma nova histria da modernizao administrativa no Brasil.
(Artigo recebido em julho de 2008. Verso final em setembro de 2008).

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Notas

* Este artigo nasceu de um dos captulos da tese de doutoramento em Gesto intitulada Reforma Gerencial do Estado no Brasil condicionantes, estratgias e resultados, defendida junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa ISCTE, em Lisboa, em junho de 2007. 1 Traduo do autor: Governments have promised as much as before but they to often failed to improve their performances simply because many reforms have proved disappointing. Reforms have failed to make any significant impact; they have gone wrong; they have been overtaken by events. The reformers have been too optimistic and often unrealistic; they have fallen into the traps of implementation. Reforms need strong political backing, mass support, and competent inside facilitation. Reformers need to take the ir times and accept what they can achieve even if the resultants fall short of their intensions. 2 Lus Simes Lopes, de origem sulina, era um prximo colaborador do presidente Vargas. Participou da reforma administrativa desde o seu comeo, tendo sido o primeiro presidente do DASP. Foi o criador da Fundao Getlio Vargas, instituio que presidiu por 48 anos.

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Resumo Resumen Abstract

Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e representaes Frederico Lustosa da Costa O trabalho se prope a oferecer uma modesta contribuio ao estudo da histria das reformas administrativas realizadas no Brasil a partir da primeira metade do sculo XX. Mais do que apresentar uma cronologia de fatos e um repertrio de projetos, recupera as narrativas e anlises dos estudiosos do tema para identificar as diferentes explicaes para os sucessos e insucessos do passado e estabelecer um sistema de categorias que seja til compreenso da dinmica histrica. Relatos, narrativas, teorizaes, interpretaes e ideologias se confundem. Em qualquer um dos casos, constituem representaes do mundo administrativo brasileiro, quer dizer, apresentam-se como formas simblicas de um Estado em transformao. Palavras-chave: dinmica histrica, reformas administrativas, Estado. Historia de las reformas administrativas en Brasil: narrativas, teorizaciones y representaciones Frederico Lustosa da Costa El trabajo intenta ofrecer una modesta contribucin para el estudio de la historia de las reformas administrativas realizadas en Brasil, empezando en la primera mitad del siglo XX. Adems de presentar la cronologa de los hechos y la coleccin de proyectos, retoma las narrativas y anlisis de los expertos para identificar las diferentes explicaciones para los xitos y fallos del pasado y para establecer un sistema de categoras til a fin de comprender la dinmica histrica. Relatos, narraciones, teorizaciones, interpretaciones e ideologas se confunden. En todo caso, constituyen representaciones del mundo administrativo, es decir, se presentan como formas simblicas del Estado en cambio. Palabras clave: dinmica histrica, reformas administrativas, Estado History of the Administrative Reforms in Brazil: Narratives, Theorizations and Representations Frederico Lustosa da Costa The article intends to offer a modest contribution to the study of the history of administrative reforms accomplished in Brazil starting from the first half of the 20th century. More than to present a chronology of facts and a repertoire of projects, it recovers the narratives and the specialists analyses of the theme to identify the different explanations for the successes and failures of the past and to establish a system of categories, useful to the understanding of the historical dynamics. Reports, narratives, theorizations, interpretations and ideologies are mixed. In any one of the cases, they constitute representations of the Brazilian administrative world, that is, they come as symbolic forms of a State in constant transformation. Key words: historic dynamics, administrative reforms, State.

Frederico Lustosa da Costa Graduado em Economia; Mestre em Administrao Pblica e Cincia Poltica e doutor em Gesto. Atualmente professor titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) da Fundao Getlio Vargas. Contato: frederico.lustosa@fgv.br

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