Estado da Arte da rea de Polticas Pblicas: Conceitos e Principais Tipologias

Verso Preliminar

Celina Souza

Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da Universidade Federal da Bahia e-mail: celina@ufba.br

XXVII Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS) GT: Polticas Pblicas

Caxambu, MG 21-25 de outubro de 2003

Resumo As ltimas dcadas registraram o ressurgimento da importncia do campo de conhecimento denominado polticas pblicas, assim como das instituies, regras e modelos que regem sua deciso, elaborao, implementao e avaliao. O trabalho mapeia os principais conceitos e modelos de formulao e anlise de polticas pblicas, buscando sintetizar o "estado da arte" da rea de polticas pblicas, ou seja, como a literatura clssica e a mais recente trata o tema. O mapeamento busca tambm suprir uma lacuna, j que a literatura sobre polticas pblicas tem sido pouco traduzida no Brasil, assim como sua aplicao emprica tem sido relativamente escassa, inclusive nos trabalhos acadmicos. O trabalho (a) discute a origem da rea de polticas pblicas; (b) apresenta as questes relativas formulao de polticas pblicas, introduzindo, tambm, seus principais modelos analticos; e (c) analisa a influncia da literatura neo-institucionalista na rea de polticas pblicas.

Introduo As ltimas dcadas registraram o ressurgimento da importncia do campo de conhecimento denominado polticas pblicas, assim como das instituies, regras e modelos que regem sua deciso, elaborao, implementao e avaliao. Esse ressurgimento deve-se, em grande parte, s restries financeiras e polticas que esto sendo impostas aos governos, gerando demandas pela elaborao de polticas pblicas eficientes e efetivas. Vrios fatores contriburam para o crescimento da importncia do campo da poltica pblica, tanto nos pases industrializados como nos em desenvolvimento. O primeiro fator foi a adoo de polticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos pases, em especial os em desenvolvimento. A partir dessas polticas, o desenho e a execuo de polticas pblicas, tanto as econmicas como as sociais, ganharam maior visibilidade. O segundo fator que novas vises sobre o papel dos governos ganharam hegemonia e polticas keynesianas, que guiaram a poltica pblica do ps-guerra, foram substitudas pela nfase no ajuste fiscal. Assim, do ponto de vista da poltica pblica, o ajuste fiscal implicou na adoo de oramentos equilibrados entre receita e despesa e em restries interveno do Estado na economia e nas polticas sociais. Essa agenda passou a dominar coraes e mentes a partir dos anos 80, em especial em pases com longas e recorrentes trajetrias inflacionrias, como os da Amrica Latina. O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos pases em desenvolvimento e de democracia recente ou recm democratizados, que a maioria desses pases, em especial os da Amrica Latina, ainda no conseguiu equacionar, minimamente, a questo de como desenhar polticas pblicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econmico e de promover a incluso social de grande parte de sua populao. Embora as polticas pblicas sozinhas no tenham, obviamente, capacidade para equacionar os desafios acima referidos, seu desenho e as regras que regem suas decises, elaborao e implementao, influenciam os resultados dos conflitos inerentes s decises sobre poltica pblica. Este trabalho mapeia os principais conceitos e modelos de anlise de polticas pblicas, buscando sintetizar o "estado da arte" da disciplina, ou seja, como a literatura clssica e a mais recente trata o tema. Esse mapeamento busca suprir uma lacuna, j que a literatura sobre polticas pblicas tem sido pouco traduzida no Brasil, assim como sua aplicao emprica tem sido relativamente escassa, inclusive nos trabalhos acadmicos. O texto est dividido em trs partes. A primeira discute a origem da rea de polticas pblicas, apresentando os pais fundadores da disciplina e suas mais conhecidas definies, assim como o debate sobre o papel dos governos na formulao de polticas pblicas. A segunda parte apresenta, de forma sinttica, os principais modelos analticos sobre polticas pblicas. A terceira detalha a influncia da literatura neo-institucionalista na rea de polticas pblicas, com referncias contribuio da teoria da escolha racional sobre o papel e o controle da burocracia. Como e por que surgiu a rea de polticas pblicas? Entender a origem e a ontologia de uma rea importante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajetria e suas perspectivas. A poltica pblica enquanto rea de conhecimento e disciplina acadmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradio europia de estudos e pesquisas nessa rea, que se concentravam, ento, mais na anlise sobre o Estado e suas instituies do que propriamente na produo dos governos. Assim, na Europa, a rea de poltica pblica vai ser uma conseqncia dos desdobramentos dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o Estado e sobre o papel de uma das mais importantes instituies do Estado, ou seja, o governo, produtor, por
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excelncia, de polticas pblicas. Nos EUA, ao contrrio, a rea surge no mundo acadmico sem estabelecer relaes com as bases tericas sobre o papel do Estado, passando direto para a nfase nos estudos sobre a ao dos governos. A base da rea nos EUA a de que, em democracias estveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer passvel de ser a) formulado cientificamente e b) analisado por pesquisadores independentes. A trajetria da disciplina, que nasce no interior da cincia poltica, abre o terceiro grande caminho trilhado pela cincia poltica norte-americana no que se refere ao estudo do mundo pblico. O primeiro, seguindo a tradio de Madison, focaliza o estudo das instituies, consideradas fundamentais para limitar a tirania e as paixes inerentes natureza humana. O segundo caminho segue a tradio de Paine e Tocqueville, que localiza nas organizaes locais a virtude cvica para promover o bom governo. O terceiro caminho o das polticas pblicas como um ramo da cincia poltica voltado para o entendimento de como e por qu os governos optam por determinadas aes.1 Os "pais" fundadores da rea de polticas pblicas A rea contou com quatro grandes "pais" fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduz a expresso policy analysis (anlise de poltica pblica), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico/acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policy makers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores pblicos sempre limitada por vrios problemas, tais como informao incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de deciso, auto-interesse dos decisores etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada at um ponto satisfatrio pela criao de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direo dos resultados visados, constrangendo, inclusive, a busca de maximizao de interesses prprios. Lindblom (1959) questionou a nfase no racionalismo de Laswell e Simon e props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio, o qual no teria necessariamente um fim ou um princpio. Da porque as polticas pblicas precisariam incorporar outros elementos sua formulao e sua anlise alm das questes de racionalidade, tais como o papel das eleies, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse. Easton (1965) contribuiu para a rea ao defini-la como um sistema, ou seja, como uma relao entre formulao, resultados e o ambiente. Segundo Easton, as polticas pblicas recebem inputs dos partidos, da mdia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos. Apesar de a produo acadmica sobre polticas pblicas ter evoludo consideravelmente desde os trabalhos iniciais dos seus pais fundadores, suas formulaes iniciais continuam a influenciar a literatura terica, as pesquisas empricas e os mtodos de anlise que caracterizam a produo contempornea sobre polticas pblicas.
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Para uma sntese da trajetria acadmica da rea de polticas pblicas, assim como sua aplicao nos governos, ver Parsons (1997: 278-8).

O que so polticas pblicas No existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas. Lynn (1980) a define como um conjunto especfico de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer. 2 A definio mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam em responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por qu e que diferena faz. Outras definies enfatizam o papel da poltica pblica na soluo de problemas. Crticos dessas definies, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das polticas pblicas, argumentam que elas ignoram a essncia da poltica pblica, isto , o embate em torno de idias e interesses. Pode-se tambm acrescentar que, por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definies deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decises dos governos. Deixam tambm de fora possibilidades de cooperao que podem ocorrer entre os governos e outras instituies e grupos sociais. No entanto, definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o locus onde os embates em torno de interesses, preferncias e idias se desenvolvem, isto , os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a importncia relativa desses fatores. Pode-se, ento, resumir o que seja poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, "colocar o governo em ao" e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes e/ou entender por que e como as aes tomaram certo rumo (varivel dependente). Em outras palavras, o processo de formulao de poltica pblica aquele atravs do qual os governos traduzem seus propsitos em programas e aes, que produziro resultados ou as mudanas desejadas no mundo real. Cabe aos analistas e pesquisadores das polticas pblicas compreender por que e como os governos agem em determinada direo. Se admitimos que a poltica pblica uma campo holstico, isto , uma rea que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicaes. A primeira que a rea torna-se territrio de vrias outras disciplinas, teorias e modelos analticos. Assim, apesar de possuir suas prprias modelagens, teorias e mtodos, a poltica pblica, embora seja um ramo da cincia poltica, a ela no se resume, podendo tambm ser objeto da filosofia, psicologia, sociologia, economia e da econometria, esta ltima no que se refere a uma das sub-reas da poltica pblica, a da avaliao, que recebe grande influncia de tcnicas quantitativas e modelos economtricos. A segunda que o carter holstico da rea no significa que ela carea de coerncia terica e metodolgica, mas sim que ela comporta vrios "olhares". Por ltimo, polticas pblicas, aps desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informao e
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H mais de 40 anos atrs, Bachrach e Baratz (1962) mostraram que no fazer nada em relao a um problema tambm uma forma de poltica pblica.

pesquisas.3 Quando postas em ao, so implementadas, ficando da submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliao. O papel dos governos Debates sobre polticas pblicas implicam em responder questo sobre o espao que cabe aos governos na definio e implementao de polticas pblicas. No se defende aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou outras instituies que participam do processo decisrio) reflete to-somente as presses dos grupos de interesse, como diria a verso mais vulgar do pluralismo. Tambm no se defende que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que esto no poder, como nas verses simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem que existe uma autonomia relativa do Estado, que faz com que o mesmo tenha um espao prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas (Evans, Rueschmeyer e Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condies para a implementao de objetivos de polticas pblicas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada pas. Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que no os governos se envolvem na formulao de polticas pblicas, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influncia a depender do tipo de poltica formulada e das coalizes que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenmenos como a globalizao, a diminuio da capacidade dos governos de intervir, formular polticas pblicas e de governar no est empiricamente comprovada. Vises menos ideologizadas defendem que, a despeito da existncia de limitaes e constrangimentos, esses no inibem a capacidade das instituies governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998: 409). Modelos de formulao e anlise de polticas pblicas4 Dentro do campo especfico da poltica pblica, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ao que repercutir na vida dos cidados. Muitos foram os modelos desenvolvidos e o mapeamento dos principais importante como guia para os acadmicos que se debruam sobre anlises do processo decisrio e/ou dos resultados de uma determinada poltica pblica.5 O tipo da poltica pblica Theodor Lowi (1964; 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica. Com essa
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Na maioria das vezes, a poltica pblica tambm requer a aprovao de nova legislao. Para maiores detalhes sobre a rea de polticas pblicas e seus diversos modelos analticos, ver Goodin e Klingemann (1998), em especial o captulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou e Cahn (1995). Vrios sites disponibilizam estudos sobre polticas pblicas, com destaque para http:// www.policylibrary.com. 5 Lamentavelmente, esses modelos, muito testados em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros pases, ainda so pouco utilizados entre ns. Para uma reviso do estado do campo de trabalhos acadmicos sobre polticas pblicas no Brasil, ver Faria (2003), Melo (1999), Reis (2003) e Souza (2003).

mxima Lowi quis dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowi, a poltica pblica pode assumir quatro formatos. O primeiro o das polticas distributivas, decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regies em detrimento do todo. O segundo o das polticas regulatrias, que so mais visveis ao pblico, envolvendo burocracia, polticos e grupos de interesse. O terceiro o das polticas redistributivas, que atinge maior nmero de pessoas e impe perdas concretas e no curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros; so, em geral, as polticas sociais universais, o sistema tributrio e o sistema previdencirio e so as de mais difcil encaminhamento. O quarto o das polticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm diferente. Incrementalismo A viso da poltica pblica como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavisky (1992). Baseada em pesquisas empricas, o argumento desses autores o de que os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim de decises marginais e incrementais, sem consideraes sobre inovaes polticas ou mudanas substantivas nos programas. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas. A viso incrementalista da poltica pblica perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em vrios pases provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, aqueles pesquisadores que se concentram nos estudos sobre os governos conhecem bem a fora do incrementalismo, que mantm muitas vezes intactos estruturas governamentais e recursos para polticas pblicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas do incrementalismo que vem a viso de que decises tomadas no passado constrangem decises futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas polticas pblicas ou de reverter a rota das polticas atuais. O ciclo da poltica pblica Essa tipologia v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica se constitui dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. Essa abordagem enfatiza sobremodo a questo da definio de agenda ( agenda setting) e pergunta por que algumas questes entram na agenda poltica enquanto outras so ignoradas. Alguns caminhos dentro dessa linha focalizam mais os participantes do processo decisrio e outros o prprio processo. Cada participante e cada processo pode atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. pergunta de como os governos definem suas agendas, so dadas trs tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto , problemas entram na agenda quando se gera o consenso de que algo deve ser feito sobre eles. O reconhecimento e a definio dos problemas afeta os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita, ou seja, como se constri a conscincia coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via mudanas nas ideologias, aliados fora ou fraqueza dos grupos de interesse. Segundo essa viso, a construo de uma conscincia coletiva sobre determinado problema fator
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poderoso e determinante na definio da agenda. Quando o ponto de partida da poltica pblica dado pela poltica, o consenso construdo mais por barganha do que por persuaso, enquanto que quando o ponto de partida da poltica pblica encontra-se no problema a ser enfrentado, d-se o processo contrrio, ou seja, a persuaso a forma para a construo do consenso. A terceira resposta focaliza os participantes, que so classificados como visveis, ou seja, polticos, mdia, partidos, grupos de presso etc., e invisveis, ou seja, acadmicos e burocracia. Segundo essa perspectiva, os participantes visveis definem a agenda e os invisveis as alternativas. O modelo "garbage can" O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas estivessem em uma "lata de lixo". Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. As solues no seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de solues que os decisores (policy makers) tm no momento. Segundo essa viso, as organizaes so formas anrquicas que compem um conjunto de idias com pouca consistncia. As organizaes constrem as preferncias para a soluo dos problemas - ao - e no as preferencias constrem a ao. A compreenso do problema e das solues limitada e as organizaes operam em um sistema de tentativa e erro. Em sntese, o modelo advoga que solues procuram por problemas. As escolhas compem um garbage can no qual vrios tipos de problemas e solues so colocados pelos participantes na medida que eles aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando tambm elementos do ciclo da poltica pblica, em especial a fase de definio de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como um outro modelo, o de multiple streams, ou "mltiplas correntes". Coalizo de defesa O modelo da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas. Segundo esses autores, a poltica pblica deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas que so relativamente estveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais do os parmetros para os constrangimentos e os recursos de cada poltica pblica. Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenas, valores e idias so importantes dimenses do processo de formulao de polticas pblicas, em geral ignorados pelos modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma poltica pblica composto por um nmero de coalizes de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenas e idias e pelos recursos que dispem. Arenas sociais O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como sendo iniciada pelos chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque, para que um determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema, preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito. quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em algumas questes e a ignorar outras. Existiriam trs principais mecanismos para chamar a ateno dos decisores e formuladores de polticas pblicas: a) divulgao de indicadores que desnudam a dimenso do problema; b) eventos tais como desastres ou repetio continuada do mesmo problema; e c) feedback, ou informaes que mostram as falhas da poltica atual ou seus resultados medocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas que esto dispostas a
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investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma poltica pblica que favorea suas demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma idia e para colocar o problema na agenda pblica. Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais. 6 Redes envolvem contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si e no se reduzem s propriedades dos agentes individuais. As instituies, a estrutura social e as caractersticas de indivduos e grupos so cristalizaes dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas mltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou que se superpem. O foco est no conjunto de relaes, vnculos e trocas entre entidades e indivduos e no nas suas caractersticas. Este mtodo e referencial terico parte do estudo de situaes concretas para investigar a integrao entre as estruturas presentes e as aes, estratgias, constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as aes e as estratgias, mas estas tambm as constrem e reconstrem continuamente. Redes e identidades se constituem mutuamente em um processo complexo. A fora desse modelo est na possibilidade de investigao dos padres das relaes entre indivduos e grupos.7 Modelo do "equilbrio interrompido" O modelo do "equilbrio interrompido" (punctuated equilibium), foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993), baseado em noes de biologia e computao. Da biologia veio a noo de "equilbrio interrompido", isto , a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade, que geram mudanas nas polticas anteriores. Da computao e dos trabalhos de Simon, vem a noo de que os seres humanos tm capacidade limitada de processar informao, da porque as questes se processam paralelamente e no de forma serial (uma de cada vez). Os subsistemas de uma poltica pblica permitem ao sistema poltico-decisrio processar as questes de forma paralela, ou sejam, fazendo mudanas a partir da experincia de implementao e de avaliao, e somente em perodos de instabilidade ocorre uma mudana serial mais profunda. Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema poltico pode agir tanto de forma incremental, isto , mantendo o status quo, como passar por fases de mudanas mais radicais nas polticas pblicas. Fundamental ao modelo a construo de uma imagem sobre determinada deciso ou poltica pblica (policy image) e a mdia tem papel preponderante nessa construo.8 A influncia do "novo gerencialismo pblico" e do ajuste fiscal A partir da emergncia do que se convencionou chamar de "novo gerencialismo pblico" e da nova agenda dos governos para a poltica fiscal, novas questes foram introduzidas no estudo das polticas pblicas, voltadas para a busca de eficincia. Assim, a eficincia passou a ser vista como o principal objetivo da poltica pblica, aliada importncia do

A literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa literatura em portugus, ver Marques (2000). 7 Apesar da escassez, no Brasil, de estudos sobre polticas pblicas baseados nos modelos acima referidos, trabalho de Marques (2000), analisando a formulao de polticas na rea de saneamento bsico na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, utiliza o modelo das redes sociais e mostra que, ao contrrio do padro norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a intermediao de interesses ocorre aqui de forma disseminada por inmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados, intermediada por uma policy community. 8 Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este modelo analisando a insero da temtica ambiental no Rio de Janeiro.

fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies com "independncia" poltica. A questo da eficincia nasce do reconhecimento de que as polticas pblicas e suas instituies estavam fortemente influenciadas por vises redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questo da sua eficincia. As razes para tal reconhecimento esto na crise fiscal e ideolgica do Estado, aliado ao declnio do sonho pluralista que caracterizou a viso norte-americana de poltica pblica em dcadas passadas.9 Como conseqncia, passou-se a enfatizar a questo da eficincia das polticas pblicas, que seria alcanada por novas polticas voltadas para a desregulamentao, privatizao e para reformas no sistema social. O elemento credibilidade das polticas pblicas tambm passou a ganhar importncia, ou seja, a prevalncia de regras pr-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionrio contido nas polticas pblicas. O fator credibilidade passou a ser fundamental para polticas como a monetria, mas tambm influencia o novo desenho das polticas pblicas em vrias outras reas. A credibilidade se baseia na existncia de regras claras em contraposio discricionaridade dos decisores pblicos e burocratas, que levaria inconsistncia. Alm do mais, a discricionaridade gera altos custos de transao. Assim, a discricionaridade, de acordo com essa viso, seria minimizada ou eliminada delegando poder a instituies bem desenhadas e "independentes" do jogo poltico. A delegao para rgos "independentes" nacionais, mas tambm internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das polticas pblicas. Mas por que os polticos (governantes e parlamentares) abririam mo do seu poder? A resposta est na credibilidade desses rgos "independentes" devido expertise de seus tcnicos e para que as regras no fiquem sujeitas ao ciclo eleitoral, tendo continuidade e coerncia.10 Concorrendo com a influncia do "novo gerencialismo pblico" nas polticas pblicas, existe uma tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de implementar polticas pblicas de carter participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por alguns partidos polticos, como o caso do PT no Brasil, vrias experincias tm sido desenhadas visando insero de grupos sociais e/ou de interesses na formulao e acompanhamento de polticas pblicas, principalmente nas polticas sociais. 11 Apesar da aceitao de vrias teses do "novo gerencialismo pblico" e da experimentao de delegao de poder para grupos sociais comunitrios, os governos continuam tomando decises sobre situaes-problema e desenhando polticas para enfrent-las, mesmo que delegando parte de seu poder para outras instncias nogovernamentais. Das diversas definies e modelos sobre polticas pblicas, podemos extrair e sintetizar seus elementos principais:
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Na verso mais idealizada do pluralismo, a poltica pblica resultaria do equilbrio alcanado na luta entre grupos de interesse concorrentes. 10 Exemplos da influncia dessa nova viso sobre as polticas pblicas j so abundantes, destacando-se, inclusive, a relevncia assumida pela OMC - Organizao Mundial do Comrcio -, pelas ONGs, o mandato fixo dos diretores das agncias de regulao e a "independncia" operacional ou autonomia de muitos bancos centrais. 11 No Brasil, so exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitrios voltados para as polticas sociais, assim como a experincia do Oramento Participativo, hoje adotado por 140 prefeituras governadas por nove diferentes partidos polticos (FNPP, 2002).

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A poltica pblica distingue entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz. A poltica pblica envolve vrios nveis governamentais e societais e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes. A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras. A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados. A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo. A poltica pblica envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposio, ou seja, ela implica tambm em implementao, execuo e avaliao. O papel das instituies na deciso e formulao de polticas pblicas No s a produo desenvolvida exclusivamente dentro da moldura terica especfica da poltica pblica utilizada nos seus estudos. O debate sobre polticas pblicas tambm tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos tericos, em especial do chamado neo-institucionalismo, o qual enfatiza a importncia crucial das instituies para a deciso, formulao e implementao de polticas pblicas. Uma grande contribuio a esse debate vem sendo dada pela teoria da escolha racional. A contribuio dessa teoria ao debate sobre polticas pblicas est no questionamento de dois mitos. O primeiro o de que interesses individuais gerariam ao coletiva (Olson, 1965). O primeiro grande ataque s possibilidades de se desenhar de forma cooperativa e negociada polticas que afetam interesses coletivos e bens pblicos veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princpio, guiariam o processo decisrio sobre polticas que afetam os indivduos, no resultam necessariamente em ao coletiva e sim em free riding. Alm do mais, e ainda segundo Olson, os interesses de poucos tm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, um interesse pblico que no a soma dos interesses dos grupos. Assim, a boa poltica pblica no poderia resultar da disputa entre grupos, como afirma o pluralismo, mas de uma anlise racional. O segundo o de que a ao coletiva produz necessariamente bens coletivos (Arrow, 1951). Definies sobre polticas pblicas so, em uma democracia, questes de ao coletiva e de distribuio de bens coletivos e, na formulao da escolha racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expresso de Olson, para diminuir sua captura por grupos ou interesses personalistas. 12 Outros ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo histrico e o estruturalista, tambm contribuem para o debate sobre o papel das instituies na modelagem das preferncias dos decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo, as instituies moldam as definies dos decisores, mas a ao racional daqueles que decidem no se restringe apenas ao atendimento dos seus auto-interesses. A ao racional tambm depende das percepes subjetivas sobre alternativas, suas conseqncias e avaliaes dos seus possveis resultados. Sem negar a existncia do clculo racional e autointeressado dos decisores, esses ramos do neo-institucionalismo afirmam que o clculo estratgico dos decisores ocorre dentro de uma concepo mais ampla das regras, papis,

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Para uma reviso dessa literatura, onde relaes entre instituies e polticas pblicas podem ser encontradas ou inferidas, ver, entre outros, Levi (1997) e Ostrom (1990), e para uma discusso da aplicao de tipologias na anlise de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999).

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identidades e idias. 13 Portanto, a viso mais comum de parte da teoria da escolha racional, de que a ao poltica, isto , o processo decisrio sobre polticas pblicas, resulta apenas de barganhas negociadas entre indivduos que perseguem seu auto-interesse, contestada pela viso de que interesses (ou preferncias) so mobilizados no s pelo auto-interesse, mas tambm por processos institucionais de socializao, por novas idias e por processos gerados pela histria de cada pas. Os decisores agem e se organizam de acordo com regras e prticas socialmente construdas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March e Olsen, 1995: 28-29). Tais vises sobre o processo poltico so importantes para entendermos melhor as mudanas nas polticas pblicas em situaes de relativa estabilidade. J a teoria da escolha pblica adota uma vis normativamente ctico quanto capacidade dos governos de formularem polticas pblicas devido a situaes como autointeresse, informao incompleta, racionalidade limitada e captura das agncias governamentais por interesses particularistas. Essa teoria , provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e desconfiana na capacidade dos mecanismos polticos de deciso, defendendo a superioridade das decises tomadas pelo mercado vis--vis as tomadas pelos polticos. Aprofundando um pouco mais as contribuies do chamado neo-institucionalismo para a rea de polticas pblicas, sabemos que, de acordo com os vrios ramos dessa teoria, instituies so regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores. Como as instituies influenciam os resultados das polticas pblicas e qual a importncia das variveis institucionais para explicar resultados de polticas pblicas? A resposta est no presuno de que as instituies tornam o curso de certas polticas mais fceis do que outras. Ademais, as instituies e suas regras redefinem as alternativas polticas e mudam a posio relativa dos atores. Em geral, instituies so associadas a inrcia, mas muita poltica pblica formulada e implementada. Assim, o que a teoria neo-institucionalista nos ilumina no entendimento de que no so s os indivduos ou grupos que tm fora relevante que influenciam as polticas pblicas, mas tambm as regras formais e informais que regem as instituies. Uma das mais importantes contribuies da teoria da escolha racional ao estudo das polticas pblicas, mas que a ela no se restringe, vem sendo dada pelas formulaes sobre o papel e o controle da burocracia. A contribuio importante porque a burocracia, por delegao daqueles que detm o poder de deciso, um dos principais atores que implementam polticas pblicas. O papel e os limites da burocracia em uma sociedade democrtica vm sendo exaustivamente estudados e debatidos pela teoria da escolha racional atravs do desenvolvimento da teoria agente-principal. 14 Isto porque essa teoria tem desenvolvido trabalhos que buscam estabelecer as ligaes e formas de controle entre quem decide, isto , o principal, ou seja, polticos eleitos, e quem executa o que foi decido, isto , o agente, ou seja, a burocracia. Pela teoria da escolha racional, o controle do principal sobre o agente complexo e dispendioso, da porque o melhor deixar que as
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O institucionalismo histrico vem dedicando espao cada vez maior importncia das idias na formulao de polticas pblicas, em especial nas suas mudanas. Para uma anlise da introduo, na Gr-Bretanha, das idias monetaristas em substituio s keynesianas, ver Hall (1998). Para uma descrio mais detalhada dessa literatura em portugus, ver Faria (2003). 14 Mais detalhes sobre a teoria agente-principal podem ser encontrados em Kiewiet, Roderick e McCubbins (1991). Downs (1994), embora no analisando a burocracia como uma questo entre agente e principal, nos legou uma excelente e pouco utilizada contribuio sobre o papel da burocracia no processo decisrio, especialmente nas democracias.

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solues sejam adotadas pelo mercado. No entanto, nem sempre isso possvel, sendo necessrio deixar tais decises para instituies/organizaes, i.e., instncias que tm delegao de poder (os agentes) para agir em nome dos que lhe delegaram o poder (o principal). A burocracia seria um dos "agentes" mais importantes.15 No entanto, a delegao de poder sempre ser problemtica porque pode ser exercida pelo agente contra os interesses e as decises do principal. Na linguagem da poltica pblica, a burocracia poderia desenhar polticas contrrias ao interesse dos polticos eleitos ou a implementaria de forma contrria ao que foi por eles decidido. A sada desse dilema estaria na criao de incentivos para que o agente cumpra o mandato do principal. Segundo a teoria, as solues para enfrentar o problema agente-principal seriam de quatro tipos. A primeira seria o cuidadoso desenho do contrato firmado com o agente, com mecanismos de compensao que o motivem a atender os interesses do principal, estimulando-se tambm a competio entre os agentes.16 A segunda seria atravs de mecanismos de seleo que identifiquem talentos, habilidades e as melhores caractersticas para o cargo. A terceira seria via o monitoramento dos agentes, com a instituio de procedimentos que faam com os agentes sejam passveis de controle por aqueles que recebem seus servios. a chamada fiscalizao "alarme de incndio". Exemplos desse tipo de fiscalizao seriam a inscrio de nmeros de telefones nos carros, linhas-diretas para denncias e audincias pblicas. A quarta forma de soluo seria provida por controles institucionais, especialmente por instituies ou grupos de interesse que se opem poltica pblica que est sendo implementada pelos agentes. A contribuio do neo-institucionalismo importante no apenas na sua nfase na importncia da relao agente-principal, mas principalmente porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais o cerne da formulao de polticas pblicas. Essa luta mediada por instituies polticas e econmicas que levam as polticas pblicas para certa direo e privilegiam alguns grupos em vez de outros, embora as instituies sozinhas no faam todos os papis - h tambm interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, idias, como enfatizam o institucionalismo histrico e o estrutural, e a histria, como afirma o institucionalismo histrico. Por outro lado, ao escolher o referencial terico-metodolgico neo-institucionalista para analisar uma dada poltica pblica, o pesquisador no pode desconsiderar que a anlise da poltica pblica , sempre e necessariamente, a anlise do governo em ao, motivo pelo qual nem sempre os pressupostos neo-institucionalistas e seus elegantes e parcimoniosos guias analticos se adaptam anlise do que os governos fazem ou deixam de fazer. Consideraes finais Analisar polticas pblicas significa enveredar em terreno terico-emprico que busca integrar quatro elementos: a prpria poltica pblica (policy), a poltica (politics), a sociedade poltica (polity) e as instituies onde as polticas pblicas so decididas, desenhadas ou implementadas. O principal foco analtico da poltica pblica est na identificao do problema que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico ou sociedade poltica, ou seja, polity, pela via das instituies, e nas formas encontradas pelo sistema poltico para abordar o problema.
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A teoria da escolha racional tambm tem desenvolvido enormes esforos para discutir formas de controle dos eleitores (principal) sobre os polticos eleitos (agentes). 16 Pela teoria da escolha pblica, uma das razes para a existncia da hierarquia nas organizaes est no fato de que existem mais pessoas que querem ser promovidas do que cargos disponveis.

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O entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao analista e ao decisor pblico (polticos e "alta" burocracia) melhor situar o problema para o qual a poltica pblica ser desenhada, seus possveis conflitos, a trajetria que ela dever seguir e o papel dos indivduos, grupos e instituies que sero envolvidos ou afetados pela poltica pblica. Em outras palavras, a forma como o problema a ser resolvido pela poltica pblica entra na agenda, seus participantes, sua arena decisria, seu desenho, a escolha de alternativas, os incentivos ou os constrangimentos formulados para que haja adeso poltica pblica e a influncia de polticas anteriores so fatores essenciais para analisar o desdobramento da poltica pblica, assim como debater seu "sucesso" ou "fracasso". Pelo exposto, a anlise de polticas pblicas, embora seja um processo complexo que requer compreenso abrangente e capacidade terico-emprica, no s do tema que ser objeto da anlise, mas tambm dos seus processos e dos conflitos envolvidos desde o seu incio, ferramenta crucial para o melhor entendimento sobre por que e como o governo enfrenta ou deixa de enfrentar determinado problema.

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