Modelo Endógeno

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .
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INDICE
INTRODUCCIN
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CAPTULO I LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO
1. INTRODUCCIN AL DESARROLLO 1.1. Naturaleza del Desarrollo
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6 6 7 8 8 9 9 10 11 12 13 14 15 15 16 17 18 18 19 20 21
2. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Riqueza ... ... Evolucin ... ... Progreso ... ... Crecimiento ... Industrializacin ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
3. TEORAS DEL DESARROLLO
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3.1. Tendencias del Desarrollo ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3.2. Planificacin Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 3.3. Objetivos de la Planificacin Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... 4. INTERVENCIONES DE PLANIFICACIN REGIONAL 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrogrficas Polos de Desarrollo ... ... ... ... ... ... Desarrollo Rural Integrado ... ... ... ... Modelo Neoclsico ... ... ... ... ... ... Estrategias Neoliberales ... ... ... ... ...
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5. PROPUESTAS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL
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5.1. Proceso de Cambio Social ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 5.2. Potenciamiento Local ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
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CAPTULO II EL DESARROLLO REGIONAL
6. NATURALEZA DEL DESARROLLO REGIONAL
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22 23 24 24 26 27 28 28 29 29 30 30 31 31 34 36 39 40 40 41 41 41 42 42 43 44 50 50 50 51 51
6.1. Planificacin Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6.2. Planeacin Administrativa en Regiones ... ... ... ... ... ... ... ... ... 6.3. Poltica de Desarrollo Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 7. DESCENTRALIZACIN EN CHILE ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
7.1. Marco Conceptual ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 7.2. Propuesta de Reforma Constitucional ... ... ... ... ... ... ... ... ... 7.3. Poltica Nacional de Descentralizacin ... ... ... ... ... ... ... ... ... 8. ADMINISTRACIN PBLICA EN REGIONES ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
8.1. Distincin entre Gobierno y Administracin ... ... ... ... ... ... ... ... 8.2. Gobierno Interior en Regiones ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 8.3. Administracin Regional ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9. RGANOS REGIONALES 9.1. 9.2. 9.3. 9.4. 9.5. 9.6. 9.7. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Intendente ... ... ... ... ... ... Consejo Regional ... ... ... ... ... Gobierno Regional ... ... ... ... Secretaras Regionales Ministeriales Servicios Pblicos Regionales ... Gabinete Regional ... ... ... ... Estructura del Nivel Provincial ...
9.7.1. El Gobernador ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 9.7.2. El Consejo Econmico Social y Provincial ... ... ... ... ... ... ... 10. PROCESO DE INVERSIN PBLICA 10.1. 10.2. 10.3. 10.4. ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Organizacin Funcional ... ... ... ... ... ... Descentralizacin Territorial ... ... ... ... Proceso de Planificacin Regional ... ... ... Instrumentos de Decisin Regional ... ... ...
10.4.1. 10.4.2. 10.4.3. 10.4.4.
Fondo Nacional de Desarrollo Regional ... ... ... ... Inversin Regional de Asignacin Local ... ... ... ... Inversin Sectorial de Asignacin Regional ... ... ... Convenios de Programacin ... ... ... ... ... ... ...
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CAPTULO III EL DESARROLLO ENDGENO
11. INTRODUCCIN AL DESARROLLO ENDGENO
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53 54 55 56 57 58 58 61 61 62 63 64 64 65 67 67 68 68 69 69 70
11.1. Naturaleza del Desarrollo Endgeno ... ... ... ... ... ... ... ... ... 11.2. Racionalidad en los Modelos Territoriales ... ... ... ... ... ... ... ... 12. MODERNIZACIN INSTITUCIONAL
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12.1. Modernizacin del Estado ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 12.2. Innovacin de la Gestin Territorial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 12.2.1. Articulacin Pblico Privada ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 12.2.2. Redes Pblicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 13. LOCALIZACIN PRODUCTIVA 13.1. Competitividad
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13.1.1. Competitividad Regional 13.1.2. Ranking de Competitividad 13.2. Complejos Productivos 13.3. Plataformas de Servicios 14. SISTEMA SOCIOCULTURAL 14.1. Redes Sociales 14.2. Capital Intangible 14.2.1. 14.2.2. 14.2.3. 14.2.4.
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Capital Cultural ... Capital Cognitivo ... Capital Social ... ... Capital Simblico ...
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CAPTULO IV EL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE RANQUIL
15. INTRODUCCIN AL DESARROLLO LOCAL
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71 74 74 75 75 77 78 78 80 81 82 84 85 86 86 87 87 87 88 88 88 89 90 94
15.1. La Revalorizacin del Territorio ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 15.2. El Estudio de Caso ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 16. DESARROLLO LOCAL EN RANQUIL: REGIN DEL BIOBO, CHILE ... ... ... ... ... 16.1. Rasgos Territoriales de Ranquil ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 16.2. Programa de Desarrollo de la Micro empresa ... ... ... ... ... ... ... 17. INTEGRANTES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL ... 17 18 17.1. La Experiencia Piloto de Desarrollo Local ... 19 17.2. Actores y Alianzas en Ranquil ... ... ... 17.3. Propuesta del Programa ... ... ... ... ... 17.4. La Experiencia de Ranquil ... ... ... ... ... 17.5. Descentralizacin de los Instrumentos de Fomento
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18. ANLISIS Y CONCLUSIONES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL 18.1. 18.2. 18.3. 18.4. 18.5. 18.6. 18.7. 18.8. 18.9. Nueva Institucionalidad para el Desarrollo Local ... ... Clima de Confianza ... ... ... ... ... ... ... ... ... El Conocimiento Territorial ... ... ... ... ... ... ... Los Actores Territoriales y sus Roles ... ... ... ... ... Cooperacin Pblico Privada ... ... ... ... ... ... ... Redes Pblicas ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... Plataforma de Servicios y Fomento de la Microempresa ... Eslabonamientos Productivos de la Microempresa ... ... Procesos Locales y su Vinculacin con Actores Regionales
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CONCLUSIONES GENERALES INDICE BIBLIOGRFICO
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INTRODUCCIN El presente seminario contiene material conceptual y de campo en el tema del desarrollo endgeno. A la vez que intenta analizar los aspectos ms significativos de la visin territorial en el marco de las polticas de desarrollo; tanto exgenas o tradicionales, cuanto tambin institucionales y endgenas. Se organiza a travs de cuatro temas centrales: la planificacin del desarrollo, basado en los elementos fundamentales del desarrollo y la planificacin; el desarrollo regional, que recoge aspectos de la gestin territorial a la luz de la institucionalidad chilena; el desarrollo endgeno, que intenta esbozar los conceptos y actores relevantes de este modelo; y , por ltimo, la gestin del desarrollo local: el caso de Ranquil, en el cual se describe un caso de estudio que revela la importancia de la articulacin de actores territoriales para la movilizacin eficiente de los recursos endgenos en una localidad de la regin del Biobo, Chile. En el mbito del desarrollo territorial, la pregunta central que intenta responder este trabajo est referida a la eficiencia de las polticas de descentralizacin en la movilizacin y articulacin de recursos territoriales. Bajo el supuesto que en este aspecto del desarrollo endgeno importa el contexto institucional Las polticas territoriales de desarrollo, en particular las referidas a la descentralizacin en Chile, promueven la articulacin entre actores regionales y locales? En atencin a esto, el presente estudio considera que la visin territorial favorece el liderazgo de los actores pblicos en la tarea de coordinar iniciativas de desarrollo local, puesto que ello permite abrir espacios de conversacin entre los distintos agentes territoriales. A travs de la introduccin conceptual del desarrollo y la planificacin territorial e institucional, se define el enfoque endgeno como una concepcin que intenta contextualizar los problemas reales del desarrollo en cada territorio. Ello supone abordar este asunto desde el anlisis integrado de tres grandes mbitos: el sector pblico, sus actores e instituciones; el sector privado, su organizacin en el mbito regional; y finalmente, la sociedad civil y sus espacios de conversacin y articulacin. De esta manera, esta exposicin supone la aproximacin conceptual de C. Montero en la cual el modelo endgeno privilegia el protagonismo de tres nuevos actores: los clusters o eslabonamientos productivos, la articulacin pblico privada y la organizacin de la sociedad civil.
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I LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO
1. INTRODUCCIN AL DESARROLLO
Constituye un fenmeno complejo. Fue definido por corrientes intelectuales venidas desde el seno de las ciencias sociales. En mayor medida desde la economa y la sociologa. Para algunos tericos, este tpico denotara un discurso de poder. Sin embargo, sus concepciones histricas slo superaron situaciones de crisis por escasos perodos de tiempo. Tras la observacin terica del desarrollo, finalmente, la vasta literatura que consagra su estudio concedi a este fenmeno un estrecho vnculo con la sociedad. Entendiendo a sta como una entidad dinmica y logrando representarla a travs de una visin ms integral. 1 1.1. Naturaleza del Desarrollo El desarrollo empieza a delinearse como concepto y discurso poltico en 1941 tras la dictacin de la carta del Atlntico.2 En este evento, se expresa que el nico fundamento cierto de la paz reside en que todos los hombres libres del mundo puedan disfrutar de seguridad econmica y social. Posteriormente, y en esta misma lnea histrica, los propsitos de desarrollo quedan ratificados en 1945 cuando se redactan las bases de la Organizacin de Naciones Unidas. 3 En 1947 el organismo
1
Autores como Sergio Boisier, 2000; Claudio Rojas, 1998, entre otros; utilizan el neologismo compuesto entre sociedad y totalidad: societal, a modo de calificar el desarrollo con un adjetivo que imbrique estas caractersticas, hacindolo un objetivo axiomtico del desarrollo. Por lo general estos autores utilizan este calificativo para distinguir entre desarrollo y crecimiento; el primero es societal, mientras que el segundo es estrictamente econmico. 2 Boisier, S., Conversaciones Sociales y Desarrollo Regional , textos del IlLPES, p. 35, ao 2000, Chile. Quien sostiene que: El desarrollo es un concepto que aparece en poltica recin en 1941 a travs de la Carta del Atlntico suscrita por Roosevelt y Churchill. 3 Los propsitos de desarrollo econmico y social quedaron explcitamente reconocidos en la Conferencia de San Francisco, cuando se expresa que los pueblos de Naciones Unidas, decididos a promover el progreso y mejorar sus niveles de vida dentro de una libertad mayor, se encomiendan a emplear las instituciones internacionales de orden econmico, social, cultural o de carcter humanitario. Vase de Sunkel, O.,El Concepto de Desarrollo , textos del ILPES, p. 19, 1967, Chile.
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de las Naciones Unidas publica un reporte de la situacin econmica de Amrica Latina, 4 donde se sealaba la percepcin general acerca de cmo delinear y llevar las polticas de desarrollo: se deba implementar la recuperacin econmica tras los efectos devastadores de la segunda guerra mundial. De esta forma, en esta regin continental el desarrollo fue delineado bajo preceptos estrictamente econmicos, lo cual promovi la creacin en 1948 de la Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL.5 Por otro lado, entre la dcada de 1960 y 1970 la produccin literaria en torno al desarrollo es abundante. Autores como Pierre Vilar, Albert Hirschman, Osvaldo Sunkel, Celso Furtado, 6 entre otros, constituyen toda una corriente de especialistas abocados a estudiar las distintas percepciones histricas de este tpico. Las contribuciones son innumerables. Sin embargo, podemos sealar que stas tuvieron como caracterstica comn el mtodo analtico que implementaron: la identificacin de antecedentes econmicos como base fundamental para entender los problemas sociales. En cuanto a aspectos no econmicos como causales de desarrollo, adquieren relevancia los factores histricos de Pierre Vilar y la importancia de la participacin social de O. Sunkel. 7 2. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL DESARROLLO Dentro de todo instrumento de desarrollo las diferentes concepciones econmicas han contribuido con marcos tericos de relevancia. stas han definido metodologas que tuvieron como propsito transformar planes de desarrollo en acciones concretas, logrando algunas servir de base para estrategias de desarrollo que han perdurado en el tiempo. O. Sunkel, con fines eminentemente acadmicos, coteja el concepto de desarrollo con las antiguas acepciones econmicas de riqueza, evolucin, crecimiento, progreso e industrializacin. Ello con el objeto de compararlas con estas
Report of the Ad hoc Committee on Proposed Economic Commission for Latin America, Economic an Social Council, Supplement, N 7, Nueva York, 1947. Citado en El Concepto de Desarrollo, ob. cit. p. 21. 5 Este rgano constituye una de las cinco comisiones regionales del Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas. 6 Vase Pierre Vilar, 1969 Crecimiento y Desarrollo, Albert Hirschman, 1971, El comportamiento de los proyectos de desarrollo, Celso Furtado, 1972, Teora y poltica del desarrollo econmico, Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, 1970, El subdesarrollo Latinoamericano y la Teora de desarrollo, todas de Editorial Siglo Veintiuno, Mxico. 7 Con respecto al aspecto histrico de P. Vilar, 1969; este autor sostiene que el desarrollo adquiere un sentido concreto a travs del estudio histrico. En su prlogo, retricamente manifiesta: Ni la historia sin anlisis econmico, ni teora econmica valedera fuera de la historia. La participacin social como causal de desarrollo, es delineado en el transcurso del presente captulo.
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nociones que segn l cumplieron, o cumplen, un papel similar al que desempean desarrollo y subdesarrollo. 2.1. Riqueza Este trmino es una nocin atribuida a los economistas clsicos, quienes fundan sus fundamentos en La riqueza de las Naciones de Adam Smith en 1776. Segn George H. Savine, a la obra de Smith se le aade la de los fisicratas, 8 quienes reciben su formulacin ms importante en los Principios de Economa Poltica de David Ricardo en 1817. O. Sunkel define riqueza citando a J.S. Mill, (1848) como aquel conjunto mximo de bienes que un pas puede obtener, dada la naturaleza de su suelo, su clima y su situacin respecto de otros pases. Constituye el indicador de prosperidad o decadencia de las Naciones.9 Para este autor, la idea de riqueza percibida por los autores clsicos estuvo referida a una situacin ptima o mxima, la que podra alcanzarse si la sociedad se organizaba de acuerdo con un orden individualista natural. As mismo, debemos recordar que la filosofa del liberalismo descansaba en las bases de la libre concurrencia econmica, basada a su vez en principios de la filosofa liberal individualista del Derecho y del Estado, especficamente en principios no intervencionistas liberales, como la libertad individual, la propiedad privada, la libertad de los contratos, entre otros. 2.2. Evolucin El concepto de evolucin es atribuido segn G. Sabine a Herbert Spencer, uno de los ms importantes exponentes del evolucionismo en el S. XIX, quien tambin perteneca a la corriente filosfica del liberalismo poltico. Para Spencer, dice Sabine, la naturaleza avanza en lnea recta de la energa a la vida, de la vida a la mente, de la mente a la sociedad, de la sociedad a la civilizacin, y as a civilizaciones ms altamente diferenciadas e integradas. 10
Vase Historia de la Teora Poltica, Ed. Fondo de la Cultura Econmica, Mxico, 1934. El autor sostiene que los fisicratas fundan su obra en el Tableau Economique de Quesnay (1758), quienes argumentaban hay leyes econmicas naturales -y agrega lo que Adam Smith denomin ms tarde como el obvio y sencillo sistema de la libertad natural que producen la mayor prosperidad y armona, de no haber interferencias en su funcionamiento, ps. 417- 500. 9 Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 22. 10 Sabine, G., 1934, ob. cit., p. 523.
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Otros autores como O. Sunkel y P. Paz sostuvieron que la evolucin implicaba la nocin natural de cambio, de mutacin gradual y espontnea. De esta forma el cambio a que se referan los autores neoclsicos, por lo general poda expresarse en variaciones pequeas de elementos parciales del sistema econmico. Esta percepcin constituye hoy la base del supuesto econmico que todo lo dems permanece constante cuando se altera una de las variables. 11 2.3. Progreso El trmino progreso tambin se atribuye al pensamiento neoclsico del S. XVIII. Est ligado a la aplicacin de las ciencias en las actividades productivas, a la incorporacin de nuevas tcnicas, como as tambin a la modernizacin de las instituciones sociales y de la forma de vida. De esta manera se incorpora una visin optimista al pensamiento econmico, vinculada esencialmente al desarrollo capitalista. La nocin de progreso es sintetizada en el supuesto de que en el adelanto tcnico reside la causa fundamental de todo avance econmico. 2.4. Crecimiento Este concepto es ms actual que los anteriormente mencionados. Est asociado a la teora macroeconmica y acepta de los evolucionistas la mutacin gradual y continua; y de los progresistas, la importancia de las innovaciones tcnicas en el proceso de crecimiento. En esta corriente, surgida de las dificultades que enfrent el capitalismo maduro en las dcadas de 1920 y 1930, entre ellas el desempleo y la desocupacin, destaca la importancia de la accin deliberada en la poltica econmica para mantener un ritmo expansivo, o ms especficamente, que asegure la ocupacin plena. Segn O. Sunkel, el ncleo esencial de la temtica del desarrollo en las teoras del crecimiento son la preocupacin por el crecimiento del ingreso, de la capacidad productiva y de la ocupacin. Su mtodo de anlisis es macrodinmico y est esencialmente en la misma lnea de las escuelas clsicas y neoclsicas. No incluye las ideas de diferenciacin del sistema productivo, de cambios institucionales, de dependencia externa y otras que se relacionan con el desarrollo. 2.5. Industrializacin
11
Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 22. El autor seala que este supuesto constituye un instrumental analtico del perodo neoclsico de frecuente uso en el aspecto econmico y que se ha mantenido vigente hasta nuestros das.
10
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Es el antecedente ms inmediato del Desarrollo. Durante algn tiempo, en gran parte de la literatura especializada, esta nocin fue considerada como sinnimo de desarrollo econmico. En Chile, por ejemplo, la estrategia de industrializacin, denominada ISI por constituir el diminutivo de industrializacin basada en la sustitucin de importaciones, comienza a implementarse en la dcada de 1930 al ser inducida desde el exterior por grandes acontecimientos como la primera guerra mundial, la gran depresin y la segunda guerra mundial. Todos los cuales provocaron una aguda escasez de productos importados, cuyos precios relativos subieron, aumentando as la rentabilidad de la inversin en la ISI. En principio, esta se apoy por incentivos de mercado, tales como los precios para canalizar recursos hacia las manufacturas. 12 Segn Naciones Unidas,13 a partir de la dcada de 1930 la poltica de industrializacin aplicada en Amrica Latina tiene como fundamento la necesidad de diversificar la economa y as superar la dependencia externa. De esta forma, en algunos pases de esta rea regional se impuls un proceso acelerado de sustitucin de productos manufacturados. S. Boisier, seala que en Chile el proceso de industrializacin se inici con posterioridad a la crisis provocada por la segunda guerra y despus de las consecuencias devastadoras del terremoto de Chilln en enero de 1939. Este autor seala que despus de esta crisis se abre un fructfero perodo de modernizacin, el cual se instrumentaliza mediante la gnesis de la Corporacin de Fomento de la Produccin, CORFO, y que constituye un importante organismo estatal encargado de promover el desarrollo nacional. 14
Sntesis.
Podemos sealar que las distintas acepciones econmicas tuvieron como sustentos
tericos ideologas imperantes de cada poca. Estas contribuyeron a definir nuestra percepcin del
12
Meller, P., Un Siglo de Economa Poltica Chilena: (1890 1990), Editorial Andr s Bello, Chile, ao 1996, pp. 50 y sigtes; De Mattos, C., Reestructuracin, Globalizacin, Nuevo Poder Econmico y Territorio en el Chile de los noventa ; Daher, A., Privatizacin y Regionalizacin en Chile , ambos en Globalizacin y Territorio: Impactos y Perspectivas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 306. 13 Consltese Reporte de la Situacin Econmica para Amrica Latina , Naciones Unidas, Suplemento N 7, Nueva York, ao 1947. 14 Boisier, S., La Descentralizacin en Chile: Pasado, Presente y Futuro. Vase Seminario Internacional de Regionalizacin, Descentralizacin y Desarrollo Regional , edit. por Universidad de Valparaso, p. 27, ao 1994, Chile. El autor detalla como parte del programa de industrializacin proyectos de regado, generacin de energa, fruticultura y otros; los cuales modificaron notablemente la geografa productiva de Chile.
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desarrollo, as como tambin promovieron la incorporacin de polticas econmicas en actos concretos; siempre obedeciendo a imperativos intelectuales temporarios. En este sentido, podemos decir que el desarrollo es un tema que fcilmente se polariza ideolgicamente, plantendose en trminos doctrinales de cualquier ciencia, o de cualquier corriente de intelectuales que desee darle una explicacin, pero nunca en trminos realmente pragmticos que hagan converger teora, doctrina, necesidades, realidades y acciones concretas en pos de la prosperidad y bienestar de la sociedad. En suma, al pensamiento econmico debemos la mayora de las connotaciones especficas que estn detrs de cada teora de desarrollo. 3. TEORAS DEL DESARROLLO Considerando algunas aproximaciones de los modelos del pensamiento econmico anteriormente analizados, podemos distinguir algunas teoras que han sido delineadas, aproximadamente, a fines de la dcada del cincuenta y durante el decenio posterior del siglo XX. Estas teoras fueron influidas por el pensamiento de Keynes, de Hirschman, de Arthur Lewis, de autores como Benjamn Higgins de Oxford, entre otros tantos. Partiremos exponiendo tres teoras que Werner Will, consultor alemn de ordenamiento territorial, hace referencia de manera muy lcida en textos y cursos que ha estado impartiendo en Chile y en otros pases. Estas corresponden a las teoras del crecimiento, de la modernizacin y de la dependencia.
i.
teora del crecimiento. Es un enfoque basado en la teora econmica clsica, la cual centra su
atencin en el crecimiento econmico. (desarrollo = crecimiento)

ii.
teora de la modernizacin.
Es un enfoque que busca combinar crecimiento econmico con
transformacin social. (desarrollo = crecimiento + modernizacin)

iii.
teora de la dependencia.
Es un enfoque orientado a explicar el desarrollo como un resultado
estructural de la divisin internacional del trabajo y de las relaciones de desigualdad entre los pases industrializados y los pases en vas de desarrollo. (desarrollo=divisin internacional del trabajo)
12
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3.1. Tendencias del Desarrollo Con respecto a las tendencias del desarrollo, O. Sunkel identifica tres supuestos que se preocupan de esta materia. En cierta forma, stos complementan los lineamientos de W. Will anteriormente mencionados. Estn orientadas de acuerdo a quienes perciben desarrollo como crecimiento, el desarrollo como una etapa o teora del subdesarrollo de Higgins, 15 y el desarrollo como un proceso de cambio estructural.
i.
el desarrollo como crecimiento
El nivel de desarrollo se percibe en trminos de ingreso por habitante. El proceso de desarrollo se mide en trminos de tasa de crecimiento. De esta forma, el ingreso por habitante es para esta escuela el indicador ms adecuado para definir el nivel y ritmo de desarrollo. Quienes comparten estas ideas tambin fueron influidos por lineamientos Keynesianos, donde se postulaba por la industrializacin e intervencin del estado en forma conjunta. Adems de algunas teoras macrodinmicas.
ii.
el subdesarrollo como etapa
Se concibe el desarrollo como una secuencia de etapas histricas. Estas son las mismas que pueden observarse en la evolucin de los pases actualmente desarrollados. Este enfoque, suscit polticas de modernizacin referidas a programas de desarrollo en comunidades. Adems, introdujo la preocupacin por la productividad en la empresa; y la modernizacin en el sentido de valores y actitudes. Dentro de esta tendencia se mencionan especialistas como A. Hirschman y Arthur Lewis, entre otros.
iii.
el desarrollo como proceso de cambio estructural global.
15
Sunkel, O., en El Subdesarrollo de Latinoamrica y la Teora del Desarrollo, ob. cit., p. 34, quien seala que las teoras que conciben el desarrollo como una etapa o sucesin de etapas, Higgins las denomina teoras del subdesarrollo. Vase Economic Develpment: Principles, Problems and Polities, Norton, Nueva York, 1959, parte 4.
13
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A travs de investigaciones realizadas por CEPAL, se identificaron aspectos esenciales del subdesarrollo en Latinoamrica. Se destacaron: la dependencia externa; la desigualdad econmica, social y cultural; la falta de participacin social; la desigualdad de oportunidades, entre otros aspectos. La corriente que atendi estos asuntos se denomin estructuralista. En este sentido, esta escuela acentu la poltica de desarrollo como un conjunto de reformas estructurales, en la funcin del Estado como orientador, promotor y planificador; adems, la relacion como una reforma y ampliacin sustancial de las modalidades de financiamiento externo y del comercio internacional. 16 Finalmente, debemos mencionar que a fin de plasmar valores de desarrollo en realidades concretas, el instrumento principal para esta corriente fue la planificacin. 3.2. Planificaciones Regionales en Amrica Latina Introduccin. En los aos cincuenta la planificacin como tal, como mtodo de racionalizacin de las decisiones y acciones para la implementacin de un proyecto poltico, no contaba con el apoyo de las autoridades latinoamericanas dada su estrecha vinculacin con el rgimen de desarrollo sovitico, lo cual en varios pases tena connotaciones subversivas. No obstante, los problemas que afectaron en la posguerra a gran parte de pases del rea, obligaron a buscar vas alternativas a los clsicos para la adopcin de decisiones relacionadas con la asignacin de recursos. 17 En este apartado, trataremos los procesos regionales de planificacin e intervencin de desarrollo aplicados en Amrica Latina. Estas formas de planificaciones no escaparon a las caractersticas esenciales de las teoras antes mencionadas, como fue la lgica de las transformaciones, de los cambios globales o de las mutaciones impuestas al sistema econmico, caractersticas que
16 17
Sunkel O., El Subdesarrollo en Latinoamrica y la Teora del Desarrollo, ob. cit., p. 33. Rojas, C., El Desarrollo despus de la Crisis del Estado de Bienestar: Sus Posibilidades en el Caso de Concepcin, Cuadernos del ILPES, Chile, ao 1995, p. 61 y 62.
14
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posibilitaran las posibilidades de desarrollo. Obedecieron a la percepcin intelectual de la posguerra, y se denominan Estrategias Tradicionales Modernizantes. Al respecto, C. Rojas indica que la problemtica regional de posguerra y las estrategias aplicadas en funcin de stos se denominan de arribaabajo. De esta forma, se considera que en la reflexin sobre los procesos de intervencin pblica a nivel regional, no se pueden dejar de considerar los objetivos y factores que definan la problemtica regional de posguerra. 3.3. Objetivos de la Planificacin Regional Los objetivos de la planificacin territorial tradicional se refieren, especficamente, a la solucin de problemas identificados como limitantes del desarrollo. Carlos de Mattos seala dos problemas fundamentales del desarrollo: Por un lado, las disparidades interregionales y, por otro; la desarticulacin econmica territorial entre zonas de un espacio determinado, la cual puede darse en un pas, una regin o un bloque de stos. 18 A estas zonas, De Mattos las denomina centrales y / o perifricas. Las disparidades interregionales, segn C. Rojas, se derivan de la desigual dotacin de recursos productivos y de las capacidades de acumulacin. Segn este autor, variados estudios han demostrado que en los pases latinoamericanos que tuvieron tasas elevadas y sostenidas en los aos cincuenta y sesenta, las disparidades interregionales mostraron mayor rigidez. De hecho, las desigualdades interregionales aumentaron a pesar del crecimiento sostenido. 19 En relacin al segundo problema identificado por De Mattos, este se refiere a los efectos de las polticas de industrializacin aplicadas en Latinoamrica y que, en la necesidad de extender los mercados internos, se ampliaron los sistemas productivos destinados a suplir estas necesidades a travs de la movilizacin de recursos existentes en las regiones. 4. INTERVENCIONES DE PLANIFICACIN REGIONAL
18
En Paradigmas, Modelos y Estrategias en la Prctica Latinoamericana de Planificacin Regional . Pensamiento Latinoamericano: Revista de Economa Poltica, p. 10. ao 1986. El anlisis de planificacin tradicional regional efectuado por De Mattos es usualmente referenciado en estudios de desarrollo territorial. Vase p. e. Rojas, C., 1995, ob. cit.; Consltese tambin Castro, B., El Desarrollo Regional y Local Endgeno Desde la Participacin Ciudadana, Ed. Universidad de Concepcin, 2000, p. 17, Chile. Ambos autores citan a De Mattos, para efectos de analizar los declives interregionales. 19 Vase Rojas, C., 1995, ob. cit., p. 62.
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En las intervenciones de planificacin regional aplicadas en Amrica Latina es posible identificar diversas influencias, tanto europeas como estadounidenses. 20 Estas han sido detallas en diversas publicaciones de CEPAL. C. Rojas nos seala que en el tema del desarrollo territorial es posible distinguir tres etapas que marcaron poca: El Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrogrficas, estrategia que se destaca por la participacin activa del sector pblico y por algunos factores de planificacin; los Polos de Crecimiento y, finalmente, las estrategias de Desarrollo Rural Integrado. Todas estas se distinguen por tener como objeto la reduccin de las disparidades interregionales antes mencionadas. A continuacin, detallamos las experiencias denominadas por la literatura especializada como: el desarrollo integrado de cuencas hidrogrficas; la estrategia de los polos de desarrollo; desarrollo rural integrado; el modelo neoclsico y su alcance en el desarrollo regional y, finalmente, las estrategias neoliberales. 4.1. Desarrollo Integrado de Cuencas Hidrogrficas Esta estrategia marc poca en las intervenciones territoriales. Fue delineada teniendo como influencia mayor las actividades del Organismo gestor del Valle de Tennesse, en Estados Unidos, realizada en 1933 como instrumento del gobierno federal norteamericano. Al respecto, el Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente de la Organizacin de los Estados Americanos,21 que en su actuar ejecutaba programas de cooperacin tcnica para la conservacin de recursos naturales de sus estados miembros, seala que los estudios en materia de cuencas hidrogrficas, nacionales e internacionales, tienen como objetivo la preparacin de programas de desarrollo sostenible y manejo ambiental, e incluyen la elaboracin de estrategias y acciones de desarrollo con proyectos de objetivos mltiples. Esta estrategia consiste en promover el desarrollo de un rea determinada ocupada por una cuenca hidrogrfica, canalizando los recursos naturales de
20
Autores como Boisier: 1981; Castro: 2000; Rojas: 1994; Sthr: 1981; De Mattos: 1984, han referenciado influencias externas con respecto a las intervenciones de planificacin territorial. 21 Abolida por la creacin de la Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1997, dependencia de la Secretara Ejecutiva del Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral .
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sta a travs de inversiones en infraestructura y construccin de centrales hidroelctricas. Suelen complementarse con programas de desarrollo agropecuario. 22 4.2. Polos de Desarrollo Se relaciona usualmente a Francois Perroux. 23 Se viabiliza con la existencia de industrias y firmas propulsoras que actan como polos de crecimiento. Las industrias denominadas principales, manejaban mltiples procesos que estimulaban a otras industrias y negocios. Estas ltimas se caracterizaban por el grado de innovacin en sus procesos, por su alta tecnologa, y por su fuerte unin con otros sectores; mientras que las firmas propulsoras, eran relativamente grandes y seguan a una industria creciente. A la vez que tenan una gran habilidad para innovar y generar crecimiento.24 La idea original de la teora de los polos consista en una estructura coherente de relaciones econmicas y sociales, que parta de un centro dominador hacia sus alrededores. Este centro dominante estaba constituido por industrias propulsoras que generaban un efecto de difusin hacia otras industrias. Por consiguiente, podemos entender un polo de desarrollo como un conjunto o aglomeracin de industrias propulsoras que frecuentemente surgen como un centro metropolitano. 4.3. Desarrollo Rural Integrado En el mbito de las planificaciones territoriales, W. Will nos seala que el Desarrollo Rural es un trmino genrico utilizado para sealar conceptos, aproximaciones, metodologas y propuestas de polticas de desarrollo para los espacios rurales. Segn la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo, OCED, estas estrategias se definieron en el contexto internacional, especficamente en Alemania, a travs del indicador de densidad de poblacin. De esta forma, la
22
Con el propsito de progresar en el manejo de cuencas hidrogrficas y en la promocin del desarrollo sostenible de Amrica Latina y el Caribe, se crea en 1980 la Red Latinoamericana de Cooperacin Tcnica en Manejo de Cuencas Hidrogrficas (REDLACH). Tiene como propsito general aumentar progresivamente la capacidad tecnolgica de los pases, a travs del intercambio de experiencias y conocimientos, la cooperacin tcnica horizontal y la promocin de programas y proyectos de inversin en manejo de cuencas. 23 Aport a la economa el efecto del dominio que ejercen los factores polticos en los mercados. 24 Vase Castro, B., 2000, ob. cit., p. 19.
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unidad administrativa ms pequea, en el caso de Chile la comuna, se considera rural cuando su densidad de poblacin se sita bajo 150 habitantes por kilmetro cuadrado. El concepto de desarrollo rural, segn este mismo autor, es parte del proceso de evolucin de las polticas de desarrollo para los espacios rurales, especialmente en o para los pases en vas de desarrollo. A partir de la experiencia de desarrollo realizada en la Repblica Federal Alemana, surgieron conceptos y aplicaciones de desarrollo rural que han sido estudiados en Chile, especficamente, en proyectos de ordenamientos territoriales. 25 En relacin al Desarrollo Rural, W. Will sostiene que entre 1945 y 1965 las intervenciones se limitaron a la modernizacin de los aspectos productivos agropecuarios- de los espacios rurales, lo cual fue conocido como desarrollo agrcola. Entre 1965 y 1975, con mayor experiencia y conocimiento de las realidades rurales, las polticas de desarrollo se orientaron a abordar de manera relativamente independiente diferentes aspectos claves de los espacios rurales. Al tema agropecuario se sumaron educacin, infraestructura, medicina, etc. Estas aproximaciones llevaron a la introduccin del trmino de desarrollo rural. A partir de 1975, se constat que las intervenciones sobre los espacios rurales requeran de ciertos niveles de coordinacin. Los especialistas empezaron a delimitar el concepto de Desarrollo Rural Integrado (DRI). En un principio se expuso el objetivo del desarrollo de los sectores ms pobres, lo cual encontr su mayor fundamento en el crecimiento del sector agrcola como clave del desarrollo rural. 4.4. Modelo Neoclsico La teora neoclsica del crecimiento y de la movilidad espacial de factores se desarrolla fundamentalmente en la dcada de 1970 y presupone que en un contexto donde predomine el mercado, se habr de generar condiciones favorables para lograr un mayor equilibrio interregional y, por consiguiente, para una paulatina superacin de las disparidades regionales. Segn De Mattos, podemos entender que los enfoques neoclsicos suponen que en una economa de libre mercado
25
Cabe mencionar, a modo de ejemplo, el proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera en la Regin del Bo Bo. Will Werner, Proyecto Apoyo a la Planificacin Comunal, Instrumentos y Normativas de Ordenamiento Territorial Ambiental Actual y Definicin de Situaciones Crticas, Octubre 2001, Chile. Vase proyecto de Ordenamiento Territorial de la Zona Costera de la Regin del Bo Bo, pp. Web http://www.zonacostera.cl/Glosario/
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con una elevada intercomunicacin interna, el crecimiento de una determinada regin estar condicionado por su dotacin de recursos naturales y por el crecimiento que en ella tengan los factores capital trabajo. Adems de la incorporacin del progreso tcnico. Por otra parte, se postulaba que las fuerzas del mercado habran de favorecer el desplazamiento del capital y del trabajo, en funcin de las diferencias de sus respectivas remuneraciones en distintas regiones. 26 4.5. Estrategias Neoliberales Prevalece el principio del mercado. Son implementadas en mayor medida en la dcada de 1980. C. De Mattos, nos explica que los objetivos de las planificaciones territoriales, en situacin de libre mercado, se conseguirn en la medida que se cumplan ciertos supuestos de estabilidad. De esta forma, las diferencias interregionales en las remuneraciones del capital y del trabajo debern desencadenar desplazamientos de estos factores tendientes a beneficiar a ciertas regiones de menor desarrollo.27 Al respecto, J. L. Coraggio sostiene que al implementarse el principio neoliberal del mercado en los aos 80, junto con redefinirse el Estado, perdieron significacin la planificacin en general y la regional en particular. Para algunos investigadores, tales como S. Boisier, en 1994, y C. Rojas, en 1995, el inters por lo regional se renueva en los pases centrales con el descubrimiento de casos exitosos de desarrollo regional. En estos casos, los agentes de desarrollo no fueron las grandes empresas ni el Estado, sino el conjunto de relaciones entre las pequeas y medianas empresas, pymes; y de ellas con otras instituciones de la sociedad local, lo cual constituyeron entornos innovadores. Bajo este contexto, J.L. Coraggio sealaba que en Amrica Latina las transformaciones del Estado Nacional y la apertura al mercado global retrasaron la renovacin del inters por el desarrollo regional. De esta forma, si en los sesenta la contraposicin territorial se planteaba como lo regional, eficiencia y crecimiento econmico, en los 90 parece haberse instalado la contraposicin directa entre lo local y lo global: el mercado alienante; perdiendo aparentemente su relevancia relativa tanto el nivel
26
De Mattos C., Paradigmas, modelos y estrategias en la prctica Latinoamericana , Instituto Tecnolgico de Oaxaca, Revista Centralidad y Caos en la zona metropolitana, p. 20, Mxico. Ao 2002. Consltese pg. web www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Direccion_Estudios_Economicos/Publicaciones/Archivos_Macro/195_MONCAYO_2de7.PD F27 De Mattos C., ob. cit., p. 30.
19
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regional como el nacional. El paradigma neoliberal, en este sentido, disuelve las instancias intermedias entre los procesos personalizados de interaccin directa y cotidiana. De este modo, la competencia de los lugares por el capital parece producir la desintegracin de los lugares, sean exitosos o no en la competencia. De hecho, la disolucin de las barreras que protegan al mercado nacional y que permitan la intervencin poltica en sus espacios regionales, expuso a las regiones al contacto directo con las fuerzas del mercado global. 28 En sntesis, podemos concluir que las intervenciones territoriales anteriormente mencionadas obedecieron a pocas con marcadas influencias ideolgicas; las que a su vez terminaron polarizando el desarrollo con marcados idealismos. En otro aspecto, podemos caracterizar estas intervenciones como externas, o formas exgenas de planificacin; adems de ser diseadas considerando aspectos de contingencias. De ah que se seale que el desarrollo es un estadio cuasifinal, es decir, su construccin se renueva en el tiempo de manera cclica. 5. PROPUESTAS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL Debate. A partir de los ltimos aos de la dcada de 1950, durante los decenios posteriores y hasta nuestros das, han surgido diversas posturas y corrientes de especialistas que lograron delinear polticas de desarrollo completamente distintas a las recin analizadas. Podemos inferir que estas propuestas de desarrollo surgieron como respuestas a las polticas y planes de desarrollo recin mencionadas; puesto que en innumerables textos se coment que stas fueron delineadas considerando estrictamente aspectos centralistas, adems de haber sido delineadas unilateralmente. A continuacin, esbozaremos algunas propuestas que han surgido con posterioridad a las aplicadas y estudiadas en los apartados anteriores. Estas se identifican con autores ya referenciados tales como O. Sunkel, 1971; J.L. Coraggio y W. Sthr, 1981. 5.1. Proceso de Cambio Social
28 Coraggio, J.L., Perspectivas del
Desarrollo Local en Amrica Latina. Conferencia Inaugural en el Seminario Estado, Regin y Sociedad Emergente, Recife, 1997. Vase pgina Web www.fronesis.org/jlc/ archivos%20para%20descargar / RESUCIFE.pdf
20
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El desarrollo puede ser entendido como un proceso de cambio social. O. Sunkel nos seala que el desarrollo de una unidad poltica y geogrfica nacional, implica lograr una creciente eficacia en la manipulacin creadora de su medio ambiente natural, tecnolgico, cultural y social. As como de sus relaciones con otras unidades polticas y geogrficas. 29 A modo de darle validez a su propuesta, este autor identifica una metodologa, la cual es expresada en dos acciones fundamentales:
i.
el fortalecimiento y enriquecimiento de la cultura nacional, a fin de concretar la participacin
social. Esto es determinante, en la medida que ayuda a resolver las necesidades y aspiraciones sociales, y ;
ii.
el fomento de la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica, la cual es fundamental para la
capacidad de accin y manipulacin de las polticas nacionales, tanto interna como externa del pas. En este sentido, este modelo de cambio social constituye la gnesis del modelo endgeno y fue conceptualizado como el proceso deliberado que persigue como finalidad ltima la igualacin de las oportunidades sociales, polticas y econmicas, tanto en el plano nacional como en relacin con sociedades que poseen patrones ms elevados de bienestar material. 30 La idea ltima de esta tendencia, segn Sunkel, es que los grupos sociales que persiguen la meta del desarrollo puedan precisar sus estrategias de accin. Por ltimo, debemos sealar que esta tendencia de Sunkel recibe influencias de autores como Mc Gill, 1955; Myint, 1954, Oxford; O. Jefferson, 1967 y su Desarrollo econmico.
5.2. Potenciamiento Local

29
Vase El Subdesarrollo de Amrica Latina y la Teora del Desarrollo , ob. cit., p. 37. Al respecto Sunkel reconoce que la terminologa utilizada en el contexto que el seala corresponde a una ampliacin de la utilizada por N. Girvan y O. Jefferson en Los Ordenamientos institucionales y la integracin econmica del Caribe y la Latinoamrica. Vase Desarrollo Econmico, octubre-diciembre de 1967, Buenos Aires, pp. 329-331. 30 Sunkel, O., 1970, ob. cit., p. 39.
21
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Crticas al Desarrollo como Crecimiento . J.L. Coraggio y W. Sthr, constituyen la corriente contestataria del debate acerca del desarrollo. Estos propusieron diversas soluciones a los problemas generados por las planificaciones unilaterales de desarrollo. J.L. Coraggio, por ejemplo, sealaba que es una contradiccin intrnseca el conjugar la planificacin integral de las prcticas neoliberales con miras a obtener desarrollo social. 31 Luego, sealaba como mtodos de accin el minimizar los factores de marginacin de amplios sectores de la poblacin, a travs de la participacin autnoma de stos sectores. En un plano ms concreto, segn C. Rojas, Sthr plantea la necesidad de un desarrollo integrado territorialmente desde abajo. En este planteamiento el autor tiene como metodologa de accin la reintegracin de los recursos naturales y humanos a la regin, con una tecnologa adaptada regionalmente y promovedora de empleo. Sntesis. Estas propuestas de intervenciones territoriales privilegian principalmente la participacin y la autonoma de las regiones a travs del potenciamiento local. El permitir a los propios autores la conduccin de sus programas de desarrollo, viene a ser una de las caractersticas en comn; as como tambin la manipulacin integral de todo el espacio territorial y la consideracin de los intereses propios de toda la sociedad involucrada. De esta forma, se hace necesario entonces delinear en el siguiente captulo los postulados de la institucionalidad pblica, como base para poder colegir la operatividad de estas propuestas de desarrollo regional.
31
Coraggio, J.L., 1997,ob. cit., p. 13
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II EL DESARROLLO REGIONAL
6. NATURALEZA DEL DESARROLLO REGIONAL Las primeras contribuciones tericas del desarrollo regional fueron delineadas entre 1960 y 1970. Amrica Latina proliferaba una vasta literatura orientada a revalidar la teora de la planificacin. 32 Los aportes contribuidos a fin de vincular planificacin y desarrollo fueron en su mayora lineamientos econmicos.33 Mientras que la sociologa, en tanto se esforzaba por delinear un enfoque que la acercara a la disciplina econmica, buscaba elaborar una concepcin integrada del desarrollo. 34 Las indicaciones tcnicas formuladas por la planificacin, referidas a lograr la mejor utilizacin de los recursos existentes,35 influyeron en la incorporacin de la variable territorial a las polticas nacionales. La planificacin territorial adquiri relevancia y permiti la consolidacin de la ciencia regional en Chile.36 Esta se preocup de reunir informacin referente a los aspectos naturales y demogrficos del pas. El desarrollo regional comenz a ser trazado desde la esfera estatal; se coordinaron los aspectos organizativos y normativos de las regiones, 37 buscando trazar las bases para los futuros
32
Hopenhayn, M., Ni Apocalpticos Ni Integrados. Aventuras de la Modernidad en Amrica Latina, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Chile, 1994, p. 246. 33 J. Ahumada, sealaba que los planes de desarrollo consideraban como factores de anlisis, elementos como el crecimiento del producto por habitante y el comportamiento econmico de un pas. Si bien este autor sugiri la consideracin de aspectos sociales y culturales, sus anlisis no lograron cuantificar metdicamente estos elementos. Vase La Planificacin del Desarrollo, Ed. Icira, Venezuela, 1968, p. 15. 34 Medina, J., La Planeacin en las Formas de la Racionalidad , publicada en 1968. Vase La Obra de Jos Medina Echavarra, Ed. Cultura Hispnica, Madrid, p. 386,1980; quien sealaba, Es probable que algunos consideren algo forzada la tensin descrita entre la planeacin para el cambio y la planeacin orientada por la tasa de crecimiento. Aun suponiendo que slo importe sta, parece indudable que no podr lograrse sin repercusiones inmediatas en la estructura social. Y esas repercusiones representan una forma de cambio que no es meramente econmica. Luego, citando a Pierre Mass, expresaba, el desarrollo no es tan slo la marcha hacia la abundancia, es sin duda algo ms, la construccin de una sociedad. Debemos aceptar no slo el hecho de experimentar de cuando en cuando algunos cambios de estructura, sino el de vivir y de actuar en una estructura cambiante. El hombre mvil en un mundo mvil, esa debiera ser nuestra condicin.Luego, parafraseando a Ortega y Gasset, sealaba,Mobilis in mobile, en Le plan ou lanti hasard, 1965. 35 Ahumada, J., 1968, ob. cit., p. 16. 36 Snchez, A., Las Desigualdades Regionales y el Bienestar en Chile. Una Perspectiva Geogrfica, Ed. Universidad de Concepcin, 1987, Chile, p. 4. 37 Snchez, A., 1987, ob. cit., p. 17.
23
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procesos territoriales de planificacin. La naturaleza conceptual del desarrollo regional fue la planificacin territorial que predomin en este perodo. Mientras que su naturaleza material, se concret en estudios y polticas definidas por entes tcnicos, tales como los Comits Provinciales de Desarrollo, COPRODE, y la Oficina de Planificacin Nacional, ODEPLAN.
6.1. Planificacin Territorial
Los planes de desarrollo pueden adquirir distintas connotaciones. Han sido entendidos como herramientas de organizacin econmica, donde se ha buscado acelerar tasas de crecimiento; a la vez que han sido delineados como mecanismos de cambio social. Sin embargo, todo plan adquiere relevancia no por su racionalidad, sino ms bien por la imagen de futuro que se proponga alcanzar. Futuro que se encuentra prefigurado por una meta. 38 En la Planificacin Territorial, la imagen de futuro fue un pas desarrollado armnicamente; mientras que su meta ms inmediata fue visualizar los problemas locales a escala nacional. Al delinear las propuestas de divisin territorial, la planificacin acentu un impulso mayoritariamente econmico: la aplicacin de la teora de los polos de desarrollo, incorporada en la propuesta de regionalizacin de ODEPLAN fue prueba y ejemplo de ello. Esta promovi la descentralizacin econmica de las regiones. Las zonas territoriales definidas como polos, 39 impulsaran el crecimiento econmico de todas las regiones del pas. Adems de hacer eficiente el aprovechamiento de sus recursos naturales y de las capacidades de sus habitantes. 40 Durante todo el decenio del sesenta, el desarrollo regional fue influido por orientaciones de la planificacin del desarrollo. Mientras que sus racionalidades,41 fueron eminentemente tcnicas y econmicas.
38
G. Burdeau, Le plan comme mythe, 1965, p. 35 ss., citado por J. Medina en: La Planeacin en las Formas de la Racionalidad, ob. cit., p. 387. 39 Los Polos de Desarrollo se establecieron en la regionalizacin propuesta por Odeplan. Esta fue oficializada en el Decreto Supremo 1104 de 1969. Constituan principalmente centros urbanos. Concentraban la poblacin y las actividades econmicas, ejerciendo una influencia sobre otras reas territoriales. Se distinguan jerarquas en atencin a sus caractersticas. Se establecieron los siguientes: Polo de Desarrollo Nacional: Santiago; Polo de Desarrollo de Orden Multiregional: Valparaso, Concepcin y Antofagasta; Polo de Desarrollo de Nivel Intermedio: La Serena, Coquimbo Valdivia; Polo de Desarrollo Regional: Talca, Temuco y Puerto Montt; Polo de Desarrollo con Fines de Desconcentracin de Centros de Mayor Rango: Rancagua, Iquique y Osorno. Vase Errzuriz, A., Manual de Geografa de Chile, Ed. Andrs Bello, 1992, p. 26. 40 Snchez, A., 1987, ob. cit., p. 17. 41 La racionalidad como concepto tiene distintas acepciones. Para estos efectos identificaremos su acepcin ms difundida en la modernidad, en la cual adquiere el sentido de facultad o razn adquirida mediante el aprendizaje. Permite adems discernir los medios ms eficaces para alcanzar los fines propuestos.
24
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6.2. Planeacin Administrativa en Regiones La modernizacin del Estado en Chile se inicia a mediados de la dcada de 1970. La planificacin estatal otorg relevancia a las racionalidades de la administracin y a la estructura de gobierno en regiones. La reorganizacin de la Administracin Pblica fue implementada por el nivel estatal a travs del proceso de Reforma Administrativa: 42 la administracin deba ser ms eficiente y adecuada a las exigencias territoriales y tecnolgicas. 43 De esta manera, se implement un mecanismo administrativo denominado desconcentracin de funciones, el que tendra la finalidad de delegar determinadas funciones desde el nivel central a entes diferenciados de aqul, pero resguardando un vnculo de jerarqua inmediata en el resto de sus atribuciones. Adems, se dictaron y modificaron normas que configuraron la estructura de gobierno al interior del pas: la administracin de las regiones y su estructura de gobierno interior, 44 complementaron la regionalizacin propuesta por la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa, CONARA divisin territorial que no fue muy diferente de la sugerida por ODEPLAN-. El proceso de modernizacin fue asumido en su integridad por el Estado; tambin al de las comunas. y la racionalidad
administrativa utilizada en esta labor, se extendi no slo al marco institucional de las regiones, sino
FIG. 1 ESTRUCTURA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN SEGN CONARA. Subsistema Participativo.

42
Subsistema Jerrquico.
Subsistema Tcnico o de Planificacin.
El D.L. 212 dictado en 1973, que crea la CONARA, sealaba como funcin de este rgano, proponer las modificaciones estructurales de la administracin del Estado..., o modificaciones de los Ministerios y servicios pblicos..., y proponer medidas para una adecuada regionalizacin administrativa, (art. 1, D.L. 212/73). 43 Daniel, M., La Organizacin Administrativa en Chile, Editorial Jurdica, 1982, Chile, p. 103. 44 Vase Figura N 1.
25
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(Organismo de Participacin de la Comunidad)
--------------------------------------------------------------------------------------------------------PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
NIVEL NACIONAL
MINISTERIO DEL INTERIOR
SIST. DE ASES. PRESID.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------NIVEL REGIONAL
Consejo Regional
INTENDENTE
SEREMIS
SRM
SRM
SRM
SRM
SR
SR
SR
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------NIVEL PROVINCIAL GOBERNADOR

PROVINCIAL
SERVICIOS PUBLICOS
SP
SP
SP
SP
----------------------------------------------------------------------------------------------------------NIVEL COMUNAL
Consejo Comunal de Desarrollo ORGANISMOS DE LA COMUNIDAD
ALCALDE SM
UM
UM
UM
SM
6.3. Poltica de Desarrollo Regional
26
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Los lineamientos de la poltica pblica en materia de desarrollo regional fueron definidos en 1991. Colabor en su formulacin y difusin el Ministerio de Planificacin y Cooperacin Nacional, MIDEPLAN, quien public en 1992 el documento: Poltica Nacional de Desarrollo Regional. En este texto se consider descentralizacin y desarrollo regional como un desafo que involucraba a la comunidad nacional, pues se consideraban como componentes importantes de un desafo mayor: construir un sistema poltico democrtico estable y una economa que funcione con dinamismo, eficiencia y equidad creciente.45 En general, esta poltica consisti bsicamente en desarrollar tres tareas esenciales: la creacin de las condiciones macroeconmicas e institucionales en materia de desarrollo regional; el establecimiento de instrumentos de promocin del desarrollo y, la estimulacin y creacin de las condiciones para que las comunidades regionales asuman un rol y una responsabilidad creciente en la gestin del destino econmico, social y cultural de la regin. 46 Se defini como instrumento principal para asumir esta responsabilidad al Gobierno Regional, GORE, el que deber desarrollar capacidades de articulacin y negociacin con el gobierno nacional, el sector pblico y el privado.47 7. DESCENTRALIZACIN EN CHILE El concepto de descentralizacin augura bondades para la gestin de cualquier disciplina. Desde su concepcin, fue considerada como instrumento de modernizacin del Estado: exista la confianza de que este mecanismo tendra la facultad de saldar la brecha entre el nivel central y el regional, entre el Estado y la sociedad civil.48 De ah que en su entorno se depositara una vasta teora y una gran confianza venida de expertos de diferentes reas. En especial del sector pblico y el econmico. Sus
45 46
MIDEPLAN, Poltica Nacional de Desarrollo Regional, Gobierno de Chile, 1992, p. 11. MIDEPLAN, ob. cit., p. 26. 47 El objetivo principal de estas articulaciones y negociaciones est orientado a promover interna y externamente, conductas para la implementacin de una estrategia que el propio gobierno regional elaborar y aprobar con la participacin de la comunidad regional. 48 Dentro de la declaracin de principios de la Reforma Administrativa, se encuentra un postulado que sirvi de base para delinear las funciones de la CONARA. Este sealaba, La modernizacin del Estado de Chile, por las particulares condiciones geogrficas, requiere de un sistema que permita un desarrollo descentralizado administrativa y regionalmente, a fin de materializar la coordinacin y la participacin de las regiones; en funcin de la integracin, la seguridad, el desarrollo socioeconmico y la administracin nacional.
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interpretaciones tericas tuvieron un recorrido fluctuante y con posiciones encontradas: por un lado, un sector de expertos sealaba que esta nocin surga de la expansin del Estado, lo que oblig a desarrollar frmulas organizacionales que aumentaran la eficiencia en la prestacin de servicios. 49 Por otro, en estudios ms recientes se ha entendido que la virtud de la descentralizacin radica en reducir precisamente el aparato del Estado y con ello el nmero de trmites; adems de aumentar su velocidad de respuesta frente a las demandas civiles. 50 De esta manera se ha interpretado que la descentralizacin desde un principio aludi a un conjunto de reformas, las cuales vinieron a ajustar la regulacin estatal frente a la sociedad y a otros niveles de organizacin. Por tanto, su primera aplicacin estuvo vinculada exclusivamente a la planeacin estatal y a la administracin pblica. 7.1. Marco Conceptual La concepcin jurdica de la descentralizacin le otorga un carcter acotado a la disciplina administrativa. Su principio fundante fue la maximizacin del beneficio social, a partir del fomento de la eficiencia y eficacia de la accin estatal. 51 M. Daniel, la define como la transferencia de competencias desde el nivel central a entes jurdicamente diferenciados de aqul. Lo cual implica que los rganos descentralizados gozan de personalidad jurdica y patrimonio propio. Bajo esta modalidad, se omite la subordinacin de jerarqua y se adquiere un vnculo de supervigilancia. 52 La descentralizacin puede ser funcional y/o territorial. Es funcional, cuando los rganos estn orientados en su accin a cumplir ciertas funciones especficas, determinadas por ley y transferidas desde el nivel central. Es territorial, cuando el ente gua sus actividades hacia la resolucin de problemas locales: son rganos especializados, de acuerdo a la zona geogrfica que se le ha asignado. Una ltima modalidad es la definida como descentralizacin poltica. Esta se refiere a la eleccin de representantes y/o autoridades, de las jurisdicciones respectivas, quienes deben conducir un gobierno regional descentralizado. 53
49 50
Daniel, M., 1982, ob. cit., p. 102. CIEPLAN, Descentralizacin. Nudos Crticos, Raczynski, D., Serrano, C. Ed., 2001, Chile, p. 32. 51 Hernndez, L., Algunos aspectos de la Reforma Regional , Revista de Derecho, Universidad Catlica del Norte, Ao 2, 1995, p. 53. 52 Daniel, M., 1982, ob. cit., p. 103. 53 Boisier, S., Conversaciones Sociales y Desarrollo Regional, textos del IlLPES, p. 36, ao 2000, Chile.
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En estudios recientes la descentralizacin deja de ser privativa de la planeacin estatal y de la disciplina administrativa. Se delinearon nuevas modalidades que aspiran a un proceso sistmico, que configure reformas econmicas, administrativas y polticas. El argumento lo sostiene D. Raczynski, para quien la descentralizacin se justifica en la diversidad. En esta conviccin, este autor nos seala: Al existir en la sociedad territorios y comunidades con necesidades y preferencias, con historia, con rasgos socioculturales, recursos, sistemas econmicos y actores diversos, se requiere de polticas y apoyos tambin diversos. Polticas centralizadas, en esas circunstancias, no logran responder con pertinencia a las situaciones particulares. 54 El acopio de estas caractersticas, hacen ver la necesidad de considerar el proceso de descentralizacin desde una perspectiva ms global; de esta forma se cumpliran las expectativas creadas en la sociedad civil. La crtica ms recurrente al proceso de descentralizacin implementado en Chile seala que no se ha logrado generar energa regional y local para encarar un desarrollo integral. Adems se ha considerado como un proceso incompleto, puesto que se ha restringido al mbito institucional y administrativo. 7.2. Propuesta de Reforma Constitucional A comienzos de la dcada de 1990, la descentralizacin era concebida como plan de modernizacin del Estado y como poltica de desarrollo regional. Las propuestas polticas delineadas para impulsar este proceso, se iniciaron a partir del Gobierno de P. Aylwin. De esta forma, la Subsecretara de Desarrollo Regional, SUBDERE, sealaba: El proceso de descentralizacin debe entenderse como un instrumento esencial para avanzar en la democratizacin del pas, en el desarrollo y expansin de las fuerzas productivas regionales, y en la adopcin de modernas formas de gestin pblica. La reforma se refiri a la constitucin de los Gobiernos Regionales y al perfeccionamiento de la administracin local. Los primeros se definieron como personas jurdicas de derecho pblico, compuestos por un Ejecutivo Regional, a cargo del Intendente; y el Consejo Regional, a travs del cual se expresara la comunidad. Con el Gobierno Regional se mejor la asignacin de recursos de
54
CIEPLAN, Descentralizacin. Nudos Crticos, Raczynski, D., Serrano, C. Ed., 2001, Chile, p. 12.
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inversin pblica. En la administracin local, se crearon los concejos comunales, cuyos miembros se eligen directamente por la comunidad. Su principal funcin es promover el desarrollo local. Con la creacin de los Concejos se favoreci la participacin pblica, lo cual permiti una mayor cercana entre los problemas de la comunidad y la administracin local. 7.3. Poltica Nacional de Descentralizacin Fue creada a partir de un compromiso poltico y social de la actual administracin de Gobierno. Se defini como un proyecto bicentenario: su horizonte de tiempo se extender simblicamente hasta el ao 2010. Su principal finalidad es acelerar, profundizar y consolidar el proceso de descentralizacin. Esta poltica reviste de importancia, por haber sido definida a travs de un proceso participativo entre una entidad de gobierno y representantes de la sociedad civil. Sus principales actores fueron la Subsecretara de Desarrollo Regional, dependiente del Ministerio del Interior, y el Consejo Nacional por la Regionalizacin y Descentralizacin. Sus fundamentos principales fueron los mismos expresados al inicio de la reforma de 1990: profundizar la democracia como sistema poltico; avanzar en el proceso de modernizacin del Estado; y la bsqueda del desarrollo integral como reconocimiento de la diversidad territorial. A partir de estos valores, se delinearon la mayora de los objetivos especficos de esta poltica. Su objetivo general, fue: contribuir al desarrollo del pas, impulsando reformas poltico institucionales que reconocieran el derecho de la ciudadana regional y comunal; y de sus representantes e instituciones, para que decidan y gestionen los asuntos propios de sus territorios. Especficamente, los relacionados con el desarrollo econmico, social y cultural. 55
55
SUBDERE, El Chile Descentralizado que Queremos. Un Proyecto de Todos, 2001, Gobierno de Chile.
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8. ADMINISTRACIN PBLICA EN REGIONES En Chile, las actividades gubernamentales se encuentran establecidas en diversas disposiciones constitucionales. Adems de estar comprendidas en distintas normas de carcter legal. La Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional N 19.175, 56 constituye un instrumento jurdico administrativo que establece los procedimientos generales y especficos de gestin gubernamental en regiones. Esta ley establece un conjunto de disposiciones que determinan el marco de gobierno y los mecanismos de gestin administrativos. En su artculo 1 se seala que el gobierno de las regiones y de las provincias se encuentran a cargo del Intendente y del Gobernador, respectivamente. El artculo 13 expresa que la administracin superior de la regin estar a cargo del Gobierno Regional, el que tendr por objeto el desarrollo social, cultural y econmico de la regin. 8.1. Distincin entre Gobierno y Administracin Se entiende como actividad de gobierno aquella vinculada a la toma de decisiones ms relevantes en la conduccin del aparato pblico. En la funcin de gobierno se radican las grandes directrices de la orientacin poltica, referida a los intereses vitales de la comunidad. Estas se refieren a la seguridad interna, a las relaciones internacionales y, a las relaciones entre rganos administrativos. 57 Son actividades discrecionales, condicionadas nicamente por preceptos constitucionales, no sujeta a un control jurisdiccional, sino que poltico, lo cual genera una responsabilidad de tal carcter. 58 En virtud del artculo 24 de la Constitucin Poltica del Estado, se seala que las funciones de Gobierno Interior corresponden a las tareas de seguridad y orden pblico interno y externo, encomendadas al Presidente de la Repblica. Las funciones y actividades de administracin, se refieren a las resoluciones adoptadas en el ejercicio de las competencias de gobierno, o en la
56 57
Su texto refundido fue publicado en el Diario Oficial N 34.521 de 20 de marzo de 1993. Oelckers, O., Descentralizacin y Regionalizacin: La Perspectiva Jurdica , publicado en Seminario Internacional sobre Regionalizacin, Descentralizacin y Desarrollo Regional, Marbella-Chile, Universidad Catlica de Valparaso, 1994, Chile, p. 68. 58 Vase Oelckers, O., 1994, p. 67.
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ejecucin de decisiones polticas. Las competencias administrativas se asocian al cumplimiento regular de los servicios pblicos y a la aplicacin de las leyes. 8.2. Gobierno Interior en Regiones Antes de establecer la estructura institucional y la generacin de autoridades, la Carta Fundamental procede a regular la divisin y organizacin del territorio nacional. El artculo 99, seala: Para los efectos del Gobierno y la Administracin Interior del Estado, el territorio de la Repblica se divide en regiones, stas a su vez en provincias. El inciso primero del artculo 100, encomienda al Intendente el Gobierno de la regin. Las funciones de Gobierno Interior se realizarn conforme a las rdenes e instrucciones que le imparta el Presidente de la Repblica, ya sea en forma directa o, a travs del Ministerio del Interior.59 8.3. Administracin Regional Es una instancia de administracin territorialmente descentralizada. Se encuentra radicada en el rgano denominado Gobierno Regional, que ser el encargado de llevar la administracin superior de la regin. Sus rganos son el Intendente y el Consejo Regional. Al analizar las funciones que la respectiva ley le otorga a este ltimo rgano se concluye que la naturaleza y alcance de la descentralizacin sera fundamentalmente de tipo administrativo y financiero. La responsabilidad directa del Gobierno Regional est relacionada con la promocin del desarrollo en su jurisdiccin. 9. RGANOS REGIONALES 9.1. Intendente Constituye la mxima autoridad del nivel regional, pues es representante natural e inmediato del Presidente de la Repblica. Es nombrado por ste y se mantiene en sus funciones mientras cuente con su confianza. Esta modalidad de subordinacin expresa la desconcentracin en el plano
59
Artculo 2, Ley N 19.175.
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gubernamental. En este sentido, aunque la ley respectiva otorgue al Intendente facultades resolutivas en ciertos temas, de igual forma queda subordinado en aspectos generales a su superior jerrquico. 60 La desconcentracin se refiere exclusivamente a las tareas de gobierno interior, 61 las que estn radicadas a nivel nacional en la mxima autoridad del pas y en el Ministerio del Interior. Simultneamente, es el rgano ejecutivo del Gobierno Regional y, por lo tanto, es responsable de cumplir las tareas referidas a la administracin del desarrollo social, cultural y econmico de la regin. La funcin de administracin alude al conjunto de actividades que tienen por finalidad cumplir las disposiciones de la ley y de la autoridad poltica. Adems de promover el desarrollo de manera continua y permanente. problemas del Intendente.
i.
La Paradoja de su Doble Plano. En el mbito regional conviven dos sistemas de organizacin administrativa bajo una misma figura de conduccin. El Intendente es un rgano desconcentrado, en el ejercicio de sus competencias de gobierno; y es un rgano descentralizado, en el ejercicio de sus competencias administrativas, propias del Intendente como rgano ejecutivo del Gobierno Regional. Estas funciones administrativas tambin son propias del Consejo Regional, el que es presidido por el Intendente, pero slo con derecho a voz y a voto dirimente en caso de empate. 62 La paradoja surge cuando el Intendente, que es de exclusiva confianza del Presidente de la Repblica y jerarquizado a l en funciones de gobierno interior, es adems el rgano Ejecutivo del Gobierno Regional. Este ltimo, como rgano descentralizado ser tambin independiente y autnomo frente a los rganos centralizados de la Administracin del Estado: los entes centralizados solo podran tener ingerencia en determinados controles de tutela establecidos por ley. 63 Esta doble funcionalidad, conspira contra la autonoma que se pretende reconocer a los Gobiernos Regionales.
60 61
Letra a, artculo 2, Ley N 19.175. Las funciones de Gobierno Interior contemplan las siguientes reas: orden pblico y seguridad ciudadana; coordinacin, fiscalizacin y supervigilancia de los servicios pblicos; prevencin y atencin de desastres y, finalmente; extranjera. 62 Letra C, artculo 24 de la Ley N 19.175. La crtica y su solucin es formulada en 1994, por O. Oelckers. Vase: Descentralizacin y Regionalizacin: La Perspectiva Jurdica, ob. cit., p. 67. 63 Oelckers, O., 1994, ob. cit., p. 68.
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Frmulas para su Descentralizacin. Bajo la conviccin de que este doble plano no contribuye a la descentralizacin del Gobierno Regional, O. Oelckers, ensaya dos soluciones posibles para superar esta dualidad. Por un lado, seala que debiera estudiarse la modalidad de desvincular al Intendente de su relacin jerrquica con el Presidente de la Repblica, especficamente cuando ejerce competencias de administracin como ejecutivo del Gobierno Regional o exprese su voto dirimente en el Consejo Regional; o cuando controle por reclamo de ilegalidad los actos del Gobierno Regional. (Art. 102, LOCGAR). En un caso prctico, este cambio podra aplicarse cuando la ley le confiere competencia exclusiva en alguna materia, dentro de la cual, no debiere quedar subordinado al control jerrquico del Presidente de la Repblica. Una segunda frmula sera desconectar la figura del Intendente y la del Ejecutivo del Gobierno Regional. Esto significa diferenciar en forma absoluta el ejercicio de las funciones de Gobierno y de Administracin en la regin. Ello implicara adems, buscar las modalidades de generar estas autoridades. En este sentido, el Presidente de la Repblica podra designar a dos funcionarios distintos en cada regin, los cuales no debieran intervenir de manera alguna en los mbitos sealados. Una segunda opcin, sera que el Presidente del Consejo fuere elegido por sus pares. Esta opcin adquirira sentido siempre que se optara por la eleccin directa de los miembros del Consejo Regional: si el Consejo Regional fuese elegido directamente por la ciudadana, tambin podra ser elegido el Presidente de este rgano, puesto que no sera prudente incurrir en una eleccin doblemente indirecta64. funciones y atribuciones de desarrollo regional.
ii.
En las funciones se menciona la coordinacin y fiscalizacin que ejerce a la administracin pblica regional. En las atribuciones se hace referencia a la posibilidad de representar extrajudicialmente al Estado en la regin, a fin de celebrar contratos comprendidos en la esfera de su competencia. Se observa la facultad de presentar las necesidades de la regin ante las autoridades administrativas competentes del nivel central. Con respecto a sus competencias de administracin, tiene la facultad de definir la estrategia regional y de formular las polticas de desarrollo. Adems de ejercer la
64
Ibdem, p. 68 y 6 9.
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administracin de los bienes y recursos propios del Gobierno Regional con sujecin a las disposiciones legales y reglamentarias del Consejo Regional. proyecto poltico regional
iii.
Los proyectos polticos sern formulados por el Intendente y sern aprobados por el Consejo Regional. El artculo 16 de la Ley N 19.175, detalla esta labor como una de las acciones de planificacin del Gobierno Regional. Para este efecto, deber sujetarse a las Polticas Nacionales de Desarrollo y de Presupuesto Nacional. Se constituyen, segn S. Boisier, como propuestas planteadas en la regin a modo de desatar o estimular procesos de desarrollo o de crecimiento. De acuerdo a la idiosincrasia de los personas, el concepto vara de nombre. Puede denominarse plan de desarrollo o estrategia regional de desarrollo. Con respecto a las caractersticas de este instrumento, este autor sostiene, por definicin es un proyecto colectivo, concertado y consensuado. Adems, cumple con dos requisitos bsicos: por un lado el proyecto poltico saca el tpico del desarrollo de un territorio del campo del azar, para situarlo en uno ms probabilsitico; y por otro, transforma un conjunto masivo y desordenado, entrpico, de decisiones individuales, en una matriz decisional coherente, con la propia visin del desarrollo. 65 En este sentido, los proyectos polticos suelen ser el resultado de procesos conducidos por equipos tcnicos integrados por profesionales del sector pblico; pero enriquecidos por aportes de diferentes actores de relevancia en el plano regional. Son resultado de diferentes instancias participativas, tales como: encuentros, seminarios, coloquios y talleres. 66 Es as como adquiere el carcter de colectivo, consensuado y concertado. En la Estrategia Regional de Desarrollo del Biobo se le otorga este mismo valor. De esta forma, se define como, una visin de conjunto, sistmica y prospectiva de las polticas, objetivos y planes para el desarrollo regional. 67
65
Boisier, S., El Desarrollo Territorial a Partir de la Construccin de Capital Sinergtico , Ediciones Universidad del Biobo, p. 295, Concepcin, Chile. 66 Tal apreciacin se rescata en la lnea metodolgica utilizada para confeccionar la Estrategia regional de desarrollo del Bo Bo, perodo 2000 2006. Consltese pgina 119. 67 Vase Estrategia de Desarrollo Regional, Regin del Biobo, perodo 2000 2006, p. 93.
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9.2. Consejo Regional. (Core) Constituye un rgano relevante para la gestin del desarrollo regional. Es un rgano colegiado, presidido por el Intendente. El artculo 28 de la Ley N 19.175, seala que tiene por finalidad hacer efectiva la participacin de la comunidad regional. Est integrado por representantes regionales, denominados consejeros; los cuales son elegidos en forma indirecta por los concejales de la regin. Para estos efectos, deben constituirse en colegio electoral por cada una de las provincias respectivas.68 Se exige como requisito para ser elegido consejero: ser ciudadano con derecho a sufragio; mayor de edad; saber leer y escribir y tener residencia en la regin durante un plazo no inferior a dos aos desde el momento en que se es elegido. Duran en sus funciones cuatro aos, pudiendo ser reelegidos. El Core est dotado de atribuciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras. De entre sus funciones privativas ms relevantes, se observa la facultad de aprobar los planes de desarrollo de la regin y el presupuesto del Gobierno Regional; adems de resolver la asignacin de los recursos de inversin descentralizada, tales como el Fondo Nacional de Desarrollo Regional; de lnversin Sectorial de Asignacin Regional, y los Convenios de Programacin. Para esta funcin, el Consejo resuelve sobre la base de la proposicin fundada del Intendente. problemas del Core.
i.
Su Legitimidad. La primera crtica formulada a este rgano se refiere a su legitimidad. La modalidad de su generacin a travs de la eleccin indirecta de los concejales comunales, no ha contribuido a hacer efectiva la participacin de la ciudadana; ni ha contribuido a estrechar los lazos entre sta y sus representantes. Dado su diseo y conformacin, el Core est muy influido por los partidos polticos.69 En palabras de C. Serrano, stos no han sido representantes de la comunidad regional,
68
El nmero de consejeros vara de acuerdo al siguiente criterio: dos consejeros por cada provincia, independientemente de su nmero de habitantes; diez consejeros adicionales, en las regiones de hasta un milln de habitantes, y; catorce en aquellas que superen esa cifra. Estos se distribuyen entre las provincias de la regin, a prorrata de su poblacin. Artculo 29, letras a y b de la Ley N 19.175. 69 Rojas, C., Gutirrez, H., en Repensar el Desarrollo Chileno. Pas, Territorio, Cadenas Productivas, Ed. Universidad del Bo Bo, 2002.
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no estn fiscalizados por ella, ni tampoco sienten que su deber sea dar cuenta pblica de sus resoluciones.70 Esta caracterstica los debilita como actores regionales en el proceso de desarrollo. Competencias Tcnicas. Una segunda crtica dice relacin con las capacidades tcnicas necesarias para generar proyectos de desarrollo o de inversin. La consagracin legal de los consejeros impone como lmite el que estas autoridades tengan carcter poltico y no tcnico. Adems de requerir exigencias mnimas para su eleccin. Esto ha generado como consecuencia, segn lo expresado por este mismo autor, la actuacin de consejeros que priorizan criterios polticos o provinciales; distritales o comunales; por sobre la estrategia de desarrollo regional. 71 El carcter poltico de los consejeros puede generar obstculos a los planes de desarrollo y tensiones en el nivel de asesora o de administracin, como en el caso de la Secretara Regional de Planificacin y el Gobierno Regional. Refirindose a la complejidad de la Administracin del Estado, J. Medina seala que suelen quedar enfrentados como protagonistas del proceso de desarrollo, ante el elemento tcnico del planificador, el cual puede o no ser centralizado, el elemento poltico que sirve de soporte a las decisiones supremas; y el elemento burocrtico o administrativo que no puede olvidarse de los conocimientos que acumula y de los procedimientos que maneja. 72 Esta situacin es definida por M. Hopenhayn como la tensin entre racionalidades tcnicas y racionalidades polticas. 73 Lo cual vendra a ser una de las causas de la crisis del Estado Planificador en Amrica Latina. Falta de Liderazgo. Se atribuye como corolario a la carencia de competencias tcnicas, y est vinculada al rol del Gobierno Regional en materia de fomento productivo. Esta crtica tiene como argumento, segn lo sealado por C. Rojas y H. Gutirrez, la posicin de que el Estado debiera asumir un rol estratgico en la potenciacin del sistema productivo y exportador regional. Por tanto, debe crear las bases de una economa poltica regional, a fin de controlar una adecuada vinculacin entre la institucionalidad poltica y el sector productivo regional. Ante esta exigencia, C. Rojas, seala que se debiera revisar la forma en que se constituye el Consejo Regional y los criterios para distribuir el FNDR, pues este fondo constituye el instrumento financiero privilegiado de que dispone el Gobierno
70 71
CIEPLAN, 2001, ob. cit., p.12. Ibdem, CIEPLAN, p.12. 72 Medina, J., La Planeacin en las formas de la racionalidad, ob. cit., p. 379. 73 Hopenhayn, M., 1994, ob. cit., p. 246.
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Regional para estimular el desarrollo. Su asignacin es determinada en cada regin por los Consejos Regionales, los cuales por su conformacin poltica no aseguran una perspectiva del conjunto del territorio regional.74 9.3. Gobierno Regional. (Gore). El Gore, propiamente tal, a partir de 1995 cuenta con un equipo profesional y administrativo, especialmente abocado al tema de los proyectos de inversin. Es el cuerpo de profesionales con que cuenta el Intendente, en oposicin a otras autoridades que tienen un carcter sectorial, tales como los Seremis y los Jefes de Servicios. Al igual que el Consejo Regional, tiene responsabilidad en el proceso de inversin al realizar la tarea de gestin asociada a dicho proceso. Tiene adems responsabilidad en el rea de ordenamiento territorial y de fomento productivo. Sin embargo, en la prctica asume tareas exclusivas del rea de inversin que demandan todo su tiempo. 75 Se vincula con los Gobernadores Provinciales, con las Municipalidades y las Universidades. Su naturaleza de rgano descentralizado lo dota de personalidad jurdica de derecho pblico. Esto implica un cierto grado de autonoma en la toma de decisiones y, la posibilidad de comprometerse jurdicamente: ejercer derechos, contraer obligaciones y, ser representado judicial y extrajudicialmente. Tambin lo dota de patrimonio propio y le confiere ciertas competencias que sern expresadas en su ley respectiva. En su consagracin legal, artculo 13 y 14 de la Ley N 19.175, se distinguen dos modalidades de administracin. La administracin superior de la regin, que sirve para delinear el objeto del gobierno regional: el desarrollo social, cultural y econmico; y la administracin interna de las regiones, donde se seala como deber la observacin de un principio bsico: el desarrollo armnico y equitativo de su territorio. En el ejercicio de sus funciones deber inspirarse en tres principios: equidad, eficiencia y eficacia. 76
74 75
Rojas, C., ob. cit., p. 215. CIEPLAN, 2001, ob. cit., p.120 y 121. 76 Al respecto, L. Hernndez define estos principios: eficiencia, se refiere a la idoneidad del personal para el desempeo de sus funciones y, la simplificacin y rapidez de los trmites; eficacia, mira el resultado de la gestin global; y equidad, la coordinacin y complementacin de la inversin regional. Vase, Algunos aspectos de la Reforma Regional, ob. cit.: p. 62.
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i.
estructura administrativa
El Intendente es el jefe superior de los servicios administrativos del Gobierno Regional. Este propone al Consejo la organizacin de los mismos, de acuerdo con las normas bsicas sobre organizacin establecidas en la ley respectiva. La estructura administrativa directamente adscrita al Intendente como ejecutivo del gobierno regional, se seala en el artculo 68 de la Ley N 19.175. En ella se establece una divisin de administracin y finanzas; y una de anlisis y control de gestin. 77 Conforme a ello, el artculo 67 de la misma ley, consagra la facultad de iniciativa para impulsar el traspaso de atribuciones, desde la administracin central a la regin. Este artculo establece el mecanismo para ampliar el proceso de descentralizacin, a travs de negociaciones entre la regin y el nivel central, apoyados a su vez en consideraciones tcnicas. funciones y atribuciones de desarrollo regional
ii.
Las lneas de accin del Gobierno Regional estn configurados por aspectos generales; 78 de ordenamiento territorial;79 de fomento a las actividades productivas; 80 y, finalmente; en aspectos de desarrollo social y cultural. 81 Por lo general, destaca la intencin del legislador de estipular instancias de coordinacin y cooperacin con otros rganos, tanto regionales cuanto tambin provinciales; as como tambin seala como principio fundamental: administrar la regin con estricta sujecin a la Poltica Nacional de Desarrollo y al Presupuesto de la Nacin. Finalmente, se establece una suerte de
77
La primera divisin est encargada de las gestin administrativa y financiera; de la formulacin y ejecucin del presupuesto; y de la provisin de los servicios generales. La segunda, colabora en la elaboracin del proyecto de presupuesto y en su seguimiento y control. 78 Art.16, Ley N 19.175. Las referidas al desarrollo regional son: elaborar y aprobar las polticas, planes y programas de desarrollo de la regin; as como su proyecto de presupuesto; resolver la inversin de los recursos que a la regin correspondan en la distribucin del F.N.D.R.; decide la destinacin a proyectos especficos de los recursos de ISAR; asesorar a las municipalidades en la formulacin de sus planes y programas de desarrollo; y participar en acciones de cooperacin internacional en la regin. 79 Art. 17. Relacionadas al Desarrollo Regional, es relevante: Fomentar y propender al desarrollo de reas rurales y localidades aisladas en la regin, procurando la accin multisectorial en la dotacin de la infraestructura econmica y social. 80 Art.18. contribuye a la formulacin de polticas nacionales de fomento productivo; establece prioridades de fomento productivo en los diferentes sectores; promueve la investigacin cientfica y tecnolgica y, se preocupa por el desarrollo de la educacin superior y tcnica en la regin. 81 Art.19 Establece prioridades regionales para la erradicacin de la pobreza; determina la pertinencia de los proyectos de Inversin que sean sometidos a la consideracin del consejo regional; distribuye entre las municipalidades de la regin los recursos para el financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por stas, en virtud de las atribuciones que les otorgue la ley y, finalmente; realiza estudios relacionados con las condiciones, nivel y calidad de vida de los habitantes de la regin.
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facultad sancionadora del gobierno regional, en toda la malla de entes regionales. Estos debern informarle de todas las propuestas de planes, programas y proyectos que vayan a ejecutarse en la regin. En el caso de los municipios, el artculo 21 de la ley referenciada seala, que stos debern enviar la mayora de los instrumentos de desarrollo, de servicios y de inversin que se dispongan a ejecutar. autonoma regional
iii.
Se refiere exclusivamente a las competencias y atribuciones que le han sido entregadas por la ley en su calidad de ente descentralizado. O. Oelckers sostiene: No puede extenderse esta autonoma al Intendente en su calidad de rgano desconcentrado, especficamente en el ejercicio de sus funciones de gobierno, puesto que ira en desmedro de la dependencia jerrquica del Presidente de la Repblica. La autonoma del Gobierno Regional debe vincularse al mbito administrativo y, restringidamente, a competencias normativas atribuidas al Consejo Regional en la aprobacin de reglamentos regionales. La autonoma en el mbito normativo se refiere a aspectos administrativos internos del propio Gobierno Regional y, muy excepcionalmente, se permitir esta autonormatividad regional en relacin a los administrados. 82 patrimonio propio.
iv.
Es el conjunto de derechos y obligaciones susceptibles de apreciacin pecuniaria. Constituye una caracterstica natural de los entes descentralizados. La Ley N 19.175 permite un manejo coordinado de sus recursos, debiendo ajustarse siempre a la legalidad presupuestaria. La gestin del patrimonio est sujeto a la fiscalizacin de la Contralora General de la Repblica. En relacin a los recursos referidos al desarrollo regional, el artculo 19 N 20, inciso 3ro de nuestra Carta Fundamental seala: Los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, ingresarn al patrimonio de la Nacin y
82
La autonoma en el mbito normativo se refiere, segn O. Oelckers, a aspectos administrativos internos del propio Gobierno Regional. Muy excepcionalmente, se permite esta autonormatividad regional en relacin a los administrados. Vase Seminario Internacional Marbella-Chile, ob. cit., p. 71.
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no podrn estar afectos a un destino determinado. Esta norma se conoce como el principio de no afectacin de impuestos. No obstante ello, posteriormente se consagra una excepcin: La ley podr autorizar la afectacin de determinados tributos, para el financiamiento de obras de desarrollo local y regional; pero solo respecto de tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificacin local o regional. El patrimonio del Gobierno Regional est compuesto, segn el artculo 69, por los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el fisco, y los que adquiera legalmente a cualquier ttulo; de las donaciones, herencias y legados que reciba; los ingresos que obtenga por los servicios que preste y por los permisos y concesiones que otorgue; por los tributos de identificacin regional de acuerdo al nmero 20 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica; de los recursos que le correspondan en la distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR; de las obligaciones que contraiga en el desarrollo de sus actividades; y de los derechos y obligaciones que adquiera por su participacin en asociaciones. 9.4. Secretaras Regionales Ministeriales Son rganos desconcentrados territorialmente de los Ministerios. Se exceptan, el Ministerio del Interior, la Secretara General de la Presidencia, el de Defensa Nacional y el de Relaciones Exteriores. Las Secretaras estn a cargo de un Secretario Regionales Ministerial. Este es nombrado por el Presidente de la Repblica de entre las personas que figuren en una terna elaborada por el Intendente respectivo. Para este efecto oyen al Ministro del ramo. El artculo 62 de la ley N 19.175, seala que los Secretarios son colaboradores directos del Intendente. Estn subordinados a l en todo lo relativo a la elaboracin, ejecucin y coordinacin de las polticas, planes, presupuestos, proyectos de desarrollo y dems materias que sean de competencia del gobierno regional. De entre sus funciones referidas al desarrollo regional, la ley referenciada seala, a ellos les corresponde estudiar, conjuntamente con los organismos correspondientes, los planes de desarrollo sectoriales; e informa permanentemente al Gobierno Regional del cumplimiento del programa de trabajo del respectivo sector. Como rgano auxiliar del Intendente, formaliza el Gabinete Regional.
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9.5. Servicios Pblicos Regionales. Los Servicios Pblicos Nacionales se desconcentran territorialmente a travs de las direcciones regionales o provinciales, a cargo del respectivo director regional o provincial. Estos ltimos dependen jerrquicamente de los directores nacionales de los servicios. Sin embargo, para los efectos de las acciones vinculadas al desarrollo regional, o para acciones aprobadas o financiadas por el gobierno regional, se subordinan al Intendente. 9.6. Gabinete Regional Es una instancia de coordinacin en la regin. Es utilizado para el traspaso de informacin desde el Gore, hacia las Seremis. Se discuten polticas y proyectos, y se articulan prioridades entre los distintos sectores de administracin. Es un rgano auxiliar del Intendente y est compuesto por los Gobernadores, los SEREMIS, y el Director Regional del Servicio Nacional de la Mujer. El artculo 65 de la Ley N 19.175, seala que el Intendente podr disponer que integren adems este gabinete o, que concurran a l en calidad de invitados, los jefes regionales de organismos de la Administracin del Estado.
9.7. ESTRUCTURA DEL NIVEL PROVINCIAL 9.7.1. El Gobernador83 Tiene a su cargo la administracin superior de la provincia. Sigue la lnea jerrquica de atribuciones que le corresponden al Intendente, en su calidad de rgano desconcentrado del Presidente de la Repblica. Siendo un cargo poltico de exclusiva confianza, es nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. El Gobernador deber ejercer la supervigilancia de los servicios pblicos, a fin de velar por el cumplimiento de la funcin administrativa en la provincia. Para estos
83
El artculo 3 seala que en cada provincia existir una Gobernacin, que ser un rgano territorialmente desconcentrado del Intendente. Estar a cargo de un gobernador, quien ser nombrado y removido libremente por el Presidente de la Repblica. Al respecto, M. Errzuriz seala que no tiene sentido la presencia de gobernadores en las capitales provinciales cabeceras de la regin. La experiencia revela que en ellos, el Intendente y el Alcalde absorben al Gobernador. Vase Errzuriz, M., Proposiciones de modificacin al proyecto de ley sobre gobierno y administracin regional, en Seminario regional realizado en por la Universidad Austral de Chile, 1992, p. 4.
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efectos, sigue las instrucciones del Intendente. En relacin a las tareas de gobierno interior, el Gobernador ejercer las atribuciones que le seala la ley e informar al Intendente de las acciones que ejecute en el ejercicio de ellas. El artculo 4, seala que el Intendente podr delegarle otras funciones que estime conveniente. Las tareas de gobierno interior se refieren al orden pblico y a la seguridad de los habitantes y bienes de la provincia. 84 9.7.2. Consejo Econmico y Social Provincial Su mbito de accin es el territorio provincial. En l pueden legitimarse las demandas sociales, pues permite la participacin de la comunidad organizada. Tiene el carcter de rgano consultivo. Sus funciones se consideran de apoyo tcnico a los proyectos gestionados por el Gobernador, quien es su presidente. Est integrado por miembros elegidos, y otros designados por derecho propio. Duran cuatro aos en sus cargos, pudiendo ser reelegidos. Su desempeo es ad honorem.
10. PROCESO DE INVERSIN PBLICA
Su Justificacin. En 1998, el Ministerio de Planificacin, MIDEPLAN, sealaba como uno de los objetivos generales de la poltica de desarrollo econmico y social, el lograr un crecimiento econmico sostenido en el tiempo. Para esto era indispensable destinar una cantidad significativa de recursos a la Inversin: el Estado deba velar y coordinar para que la inversin del sector pblico se realizara de manera eficiente y coordinada.85 En relacin a la inversin pblica, el objetivo del Sistema Nacional de Inversin en Chile, SNI, es concretar las inversiones ms rentables desde el punto de vista econmico y social. Para ello se apoya en la organizacin funcional de la administracin del Estado. Con esto se busca racionalizar la capacidad inversionista del pas. 86
84 Vinculada a esta responsabilidad, el art
culo 5 de la ley referenciada, establece una facultad especial para el Gobernador en caso de emergencia: puede designar delegados con atribuciones especficas para una o ms localidades, cuando stas presenten condiciones de aislamiento o, cuando circunstancias calificadas lo hagan necesario. 85 MIDEPLAN, Preparacin y Presentacin de Proyectos de Inversin, Departamento de Inversiones, 1998, p. 13. 86 MIDEPLAN, Inversin Pblica, Eficiencia y Equidad, Departamento de Inversiones, 1992, p. 421.
43
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10.1. Organizacin Funcional La Organizacin del Sector Pblico. Dentro del proceso de inversin pblica se distinguen tres tipos de funciones: las de Gobierno, las de Administracin y las de Asesora 87. La funcin de Gobierno, reside en el Poder Ejecutivo a travs del Presidente de la Repblica; y por descentralizacin y desconcentracin territorial, en los Ministros, los Intendentes, Gobernadores y Alcaldes. En este nivel se adoptan decisiones y se priorizan los proyectos o estudios a realizar. Para ello se consideran las recomendaciones tcnico - econmicas proporcionadas por el nivel asesor. La funcin de Administracin es una accin tcnica que se traduce en la identificacin, formulacin, evaluacin y ejecucin, a travs de la contratacin de estudios y obras de proyectos de inversin pblica. Es realizada por los ministerios, empresas e instituciones pblicas, municipalidades y servicios regionales. La de Asesora se refiere a la coordinacin de las decisiones de inversin entre los niveles de Gobierno y Administracin. Revisa tcnicamente los estudios y proyectos de Organismos Pblicos, Ministerios, Organismos Regionales, empresas del Estado que postulan a financiamiento pblico. Emite la recomendacin tcnico - econmica. Es realizada por el Ministerio de Planificacin y Cooperacin y sus distintas dependencias. 88 10.2. Descentralizacin Territorial Relaciones de Interdependencia y Coordinacin. El proceso de toma de decisin en la Inversin Pblica chilena, presenta tres niveles de gestin: el nacional, el regional y el comunal. En cada uno de estos niveles, las instituciones desarrollan un determinado papel a fin de alcanzar una eficiente asignacin de los recursos a las alternativas de inversin ms rentables.
i. nivel nacional
87 88
Vase Figura N 2, en Anexo. MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 433.
44
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El MIDEPLAN y la Direccin de Presupuestos, DIPRES, norman y administran el Sistema de Inversin Pblica. MIDEPLAN dicta normas y pautas para la formulacin, presentacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica; adems analiza y emite sus recomendaciones tcnico-econmicas. La DIPRES prepara, elabora y asigna el Presupuesto Nacional. A la vez que controla los gastos por parte de todas las instituciones y empresas del sector pblico. La funcin que cumplen los otros Ministerios en materia de inversin pblica es planificar, programar y ejecutar a travs de la contratacin de estudios y obras los proyectos de inversin de su sector. Por ltimo el Ministerio del Interior a travs de la Subsecretara de Desarrollo Regional SUBDERE, ejerce la asignacin y seguimiento fsico y financiero de los recursos regionales del FNDR. 89 ii. nivel regional En materia de inversin pblica, a nivel regional el Intendente cuenta con la asesora del Consejo Regional, y de la Secretara Regional de Planificacin. Por su parte, las Secretaras Regionales Ministeriales, Seremis, se preocupan de identificar y captar las necesidades de la poblacin de su sector en particular. Estas se asesoran por las Oficinas Regionales de Planificacin, en la transformacin de las ideas y necesidades a proyectos especficos. La Oficina formula el proyecto, y la Seremi del ramo correspondiente decide si la postulacin del financiamiento es al FNDR o a Fondos Sectoriales.90 iii. nivel comunal
En materia de inversin, la instancia superior de decisin la constituye el Alcalde, asesorado por el Consejo de Desarrollo Comunal, CODECO. Este asesora y hace efectiva la participacin de la comunidad en el progreso econmico, social y cultural. El CODECO, est integrado por representantes de las organizaciones comunitarias de carcter territorial y funcional; y de las actividades relevantes de la comuna. En materia de inversin, el Alcalde es asesorado tanto por el Codeco como por la Secretara de Planificacin Comunal, SECPLAN, quien identifica, formula, prepara y evala los proyectos de inters comunal. 91
89 90
MIDEPLAN, Inversin Pblica, Eficiencia y Equidad, 1992, p. 345 y 346. MIDEPLAN, Inversin Pblica, Eficiencia y Equidad, 1992, p. 438. 91 MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 439.
45
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10.3. Proceso de Planificacin Regional El proceso de inversin de decisin regional comnmente se asocia al sistema de planificacin regional. Este consiste en ir generando ideas y perfiles de proyectos que se adecuen a la estrategia de desarrollo regional. Tiene un carcter anticipatorio, que procura encauzar el proceso. La operacin global del proceso de planificacin tiene cuatro etapas: preinversin, priorizacin de proyectos, seleccin y ejecucin. La preinversin y la evaluacin o priorizacin, corresponde exclusivamente a la Secretara Regional de Planificacin. La etapa de seleccin es de responsabilidad del Consejo Regional, mientras que la ejecucin le corresponde al Gobierno Regional. En la preinversin se definen las pautas de inversin en conformidad a las orientaciones que indica el MIDEPLAN. La SERPLAC, tambin presta asesora a los municipios en los casos en que no exista la SECPLAC. En la Inversin Tcnica se garantiza que la inversin pblica sea eficiente y rentable, desde un punto de vista econmico y social. El proceso de priorizacin de proyectos, se enmarca dentro de las prioridades que fija la Estrategia de Desarrollo. El proceso administrativo de adjudicacin, nombramiento de unidades tcnicas y ejecucin corresponde al GORE. 92
FIG. 2 ESTRUCTURA DE INVERSIN PBLICA NACIONAL.
92
CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 100.
46
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Funcin de Asesora Funcin de Gobierno Funcin de Administracin
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Nivel Nacional
MIDEPLAN
M. DE HAC.
MINISTERIOS
EMPRESAS
Ser.Niv Nac. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nivel Regional Intendencia Consejo Sec. Regional Regional Ministerial Regional
O.Min.Plan
SERPLAC
Dir. Reg. Planeam.
Serv. Niv. Regional
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nivel Provincial Gobernacin Delegado Delegado Provincial Provincia --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nivel Comunal C. Des. Municipio
Com.
Sec. Com. de Plan.
Direccin de Obras
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
47
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i. Secretara Regional de Planificacin Su Rol. Esta secretara desempea un importante papel en el proceso de inversin pblica regional. Acta como apoyo a la gestin regional y a la labor del Intendente, y no experimenta la dualidad sectorial regional como las otras Seremis. En la etapa de planificacin y preinversin, apoya el levantamiento de ideas y perfiles de proyectos, adems de interactuar activamente con los municipios y los servicios pblicos regionales. Participa en la etapa de evaluacin, y colabora con el Intendente en estructurar la cartera de proyectos a presentar al CORE para su aprobacin. Tambin corresponde a la SERPLAC la planificacin regional y el ordenamiento territorial. De relevancia resulta en el proceso de inversin la coordinacin entre SERPLAC y el GORE, puesto que con esto se contribuye a generar capacidades de complementariedad de la gestin regional, entre dos instancias directamente ligadas a la gestin del Intendente. 93 ii. Municipios e Inversin Regional Proceso Local. Los municipios son postulantes permanentes a los recursos de inversin regional. Las reas de inversin prioritarias para los municipios son: educacin; salud; equipamiento e infraestructura urbana; adems del saneamiento de las zonas rurales, (agua potable, alcantarillados, etc.). En lo referido al proceso de inversin del nivel comunal, se identifican cuatro actores fundamentales: la Municipalidad, la Secplac, la Direccin de Obras, y las comunidades. stas ltimas plantean sus necesidades, las que se traducen en ideas de proyectos. La Municipalidad, como ente responsable de la administracin local, selecciona los proyectos presentados por la comunidad y los enva a la SECPLAC para su anlisis, preparacin y evaluacin. Posteriormente los enva a las Gobernaciones e Intendencias para su aprobacin. La Direccin de Obras del municipio, ejecuta y contrata a terceros en los proyectos recomendados por SECPLAC y aprobados por el Intendente.
93
CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 100.
48
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Finalmente, los municipios cuentan con fondos municipales, los cuales corresponden a recursos propios y recursos del Fondo Comn Municipal. Este ltimo, el cual est destinado a financiar proyectos de inters comunal, es asignado a cada municipio en proporcin al nmero de comunas, poblacin y grado de pobreza relativa. Con respecto a las instancias responsables, la preparacin, formulacin y evaluacin de estos proyectos corresponde a la SECPLAC; mientras que la etapa de priorizacin y ejecucin, es de decisin del Consejo de Desarrollo Comunal. 94 iii. Fuentes de financiamiento. El Estado, a travs del Sistema de Inversin Pblica, dispone de varias fuentes de fondos para hacer llegar los recursos a los distintos organismos del pas. Los distintos financiamientos corresponden a Fondos Sectoriales, Fondos de Empresas Pblicas, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, Fondos Municipales, entre otros.95 Durante el perodo 1994 2000, se implementaron nuevos mecanismos para descentralizar las decisiones de inversin. Se modific, principalmente, los fondos sectoriales que corresponden a las inversiones de decisin de los Ministerios del Estado, dividindose en sectorial propiamente tal, Inversin Regional de Asignacin Local, IRAL, Inversin Sectorial de Asignacin Regional, ISAR, y aportes sectoriales a los Convenios de Programacin entre Ministerios y Gobiernos Regionales.96 iv. Inversin Pblica de Decisin Regional (IDR) Este instrumento refleja el nivel de descentralizacin sobre las decisiones de la Inversin Pblica. Est compuesta por el FNDR, ISAR, IRAL, y los aportes sectoriales a los Convenios de Programacin, lo cual refleja un nivel de participacin regional. En el caso de la regin del Biobo, segn la Secretara Regional de Planificacin en el ao 2000 alcanz un 17,47% del total de la inversin pblica regional. En esta cifra no se considera como IDR las realizadas por la Empresa de Servicios Sanitarios, ESSBIO, ni las inversiones sectoriales.
94 95
MIDEPLAN, 1992, ob. cit., p. 449. Consltese, MIDEPLAN,1992, p. 443. 96 Vase Grfico N 1
49
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Grfico N 1. Participacin de las Fuentes de Financiamiento en la Inversin Pblica Regional, periodo 1994 2000.
Fuente: SERPLAC Regin del Biobo.
Observacin: En el Grfico N 1, la fuente con mayor participacin para el perodo en la Inversin Pblica Regional, es la Inversin Sectorial con un 83 %, equivalente a MM $ 618. 927.
50
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Cuadro N 1. Inversin de Decisin Regional, en MM $, para la regin del Biobo. Perodo 1994 2000.
FUENTE FNDR IRAL ISAR

CONVENIOS DE PROGRAMACIN.
1.994 8.324 0 12.755 0
1.998 17.937 2.448 17. 503 267
2.000 10.745 2.280 7.427 4.153 24.606 103.262 12.962 140.830 17,47%
SUBTOTAL IDR SECTORIAL EMPRESA
TOTAL DE IPR % IDR.

Fuente: Serplac Regin del Biobo.
21.079 38.155 68.682 86.119 7.671 9.509 97.433 134. 222 21,63% 28,43%
10.4. INSTRUMENTOS DE DECISIN REGIONAL
10.4.1 Fondo Nacional de Desarrollo Regional. (Fndr)
51
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Fue creado en 1975. Hasta 1992 fue el nico instrumento de inversin descentralizado. Se constituye sobre una proporcin del total de gastos de inversin pblica que establece anualmente la Ley de Presupuestos. Tiene finalidades de compensacin territorial, pues se busca obtener un desarrollo territorial armnico y equitativo. Financia acciones referidas a la infraestructura social y econmica de la regin. Los rubros de gastos que no se incluyen en estos mbitos de infraestructura, pueden ser precisados anualmente por la Ley de Presupuestos. Le corresponde resolver la inversin de los recursos asignados a la regin a travs del Fndr al Consejo Regional, siempre sobre la base de la propuesta que formule el Intendente. Su distribucin se efectuar entre las regiones, asignndoles cuotas regionales. El 90 % de este fondo se distribuye entre regiones teniendo en cuenta las condiciones socioeconmicas y territoriales de cada regin, en relacin con el contexto nacional. El 10% restante se distribuye en porcentajes iguales, en conformidad a situaciones que impliquen gastos de emergencia, un 5%. En este caso, el porcentaje que no sea utilizado se distribuir en el ejercicio presupuestario siguiente. Este margen es abordado directamente por la Subsecretara de Desarrollo Regional. 97 El 5% restante se distribuye como estmulo a la eficiencia. Para este efecto se considera, al menos, el porcentaje de desembolsos en relacin con el marco presupuestario del ao anterior y con el monto de la cartera de proyectos de inversin, con el carcter de ser elegibles para ser financiado mediante Fndr. 10.4.2. Inversin Regional de Asignacin Local. (Iral). Se inicia en 1996.98 Corresponden a todas aquellas inversiones que son responsabilidad de un ministerio sectorial, decididas a nivel comunal previa distribucin regional. Con respecto a su procedimiento de asignacin de recursos, el nivel sectorial, FOSIS y SUBDERE, determinan los montos de inversin que corresponden a cada regin. El Gobierno Regional distribuye estos recursos en determinadas comunas. En las comunas priorizadas el Concejo Municipal determina qu proyectos asignar los recursos. Los programas que participan de la modalidad de financiamiento
97
Sobre el resto del Fndr, esta Subsecretara slo tiene tuicin, es decir, tiene la facultad de sancionar y no decidir sobre ellos. 98 CIEPLAN, 2001, ob. cit., p. 79.
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IRAL, son: programas de mejoramiento urbano, de la Subdere; programa de desarrollo local y juvenil que corresponden al Fosis; y el programa de apoyo productivo rural y de apoyo a la gestin territorial. 10.4.3. Inversin Sectorial de Asignacin Regional. (Isar) Este fondo se crea en 1992, y es incluido anualmente en la Ley de Presupuesto de la Nacin. Se entienden por inversiones sectoriales, puesto que corresponden a la responsabilidad de un ministerio o de sus servicios centralizados o descentralizados. Se deben materializar en una regin especfica: sus efectos econmicos directos debern concentrarse principalmente en ella. 99 La distribucin de estos recursos es resuelta por el Gobierno Regional, de entre los proyectos elegibles que hayan sido establecidos por el ministerio respectivo. 100 Todos los instrumentos de inversin sectorial: programas, estudios preinversionales y proyectos, podrn ser financiados conjuntamente por el gobierno regional y el rgano correspondiente. Solamente los programas Isar y los proyectos Fndr podrn traspasarse recursos hasta en un 5% del presupuesto asignado a los primeros. En relacin a los sectores que financia, los programas que operan bajo la modalidad del Isar, son: el programa de mejoramiento de barrios, que corresponden al Subdere; el de infraestructura deportiva y recreativa del Digeder; el programa caminos secundarios y el programa de agua potable rural del Ministerio de Obras Pblicas y el programa de pavimentacin urbana del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
10.4.4. Convenios de Programacin
99
Artculo 79 Ley N 19.175. La distribucin es resuelta por el Consejo, sobre la base de la proposicin del Intendente. El artculo 104 de la Constitucin Poltica de la Repblica, inciso 3, seala que su distribucin entre regiones responder a criterios de equidad y eficiencia, tomando en consideracin los programas nacionales de inversin correspondiente.
100
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Los primeros convenios se firmaron en 1994 y comenzaron a operar en 1995. 101 Financian todo tipo de inversiones, pero preferentemente se utilizan para realizar megaproyectos en infraestructura y vivienda. Son financiados con recursos sectoriales y con recursos regionales del Fndr. Los artculos 104, inciso 4 de la Constitucin Poltica del Estado y el 80 de la Ley 19.175, los definen como acuerdos formales entre uno o ms Gobiernos Regionales y uno o ms ministerios, que definen las acciones relacionados con los proyectos de inversin que ellos concuerdan en realizar en un plazo determinado. La aprobacin de los convenios de programacin que el Gobierno Regional celebre, es responsabilidad del Consejo Regional, sobre la base de la propuesta por el Intendente. Esto se estipula en el artculo 36, letra f de la ley en referencia, que otorga a los Gobiernos Regionales un rol de corresponsabilidad en la consecucin de los objetivos estratgicos de cada regin; debern guardar relacin y coherencia con la estrategia regional de desarrollo. Al respecto, L. Hernndez, expresa que la modalidad de los convenios de programacin importan el despliegue de importantes grados de iniciativa de los gobiernos regionales. Tal principio de actividad regional, reorienta cualitativamente el espritu o vocacin descentralizadora, que en la prctica significa que la regin debe propugnar fundamentalmente por la inversin pblica para la regin y no esperar su otorgamiento por gracia o discrecin del nivel central. 102
101 102
Serrano, C., Inversin Pblica y Gestin Regional. Nudos Crticos, en CIEPLAN, ob. cit., p. 78. Hernndez, L., 1995, ob. cit., p. 55.
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III EL DESARROLLO ENDGENO
11. INTRODUCCIN AL DESARROLLO ENDGENO

El modelo endgeno supone una concepcin integrada del desarrollo. De ah la importancia que se le
ha concedido desde fines de la dcada de 1990. El supuesto de que lo social se integra con lo econmico,103 ilustra la preponderancia que han adquirido los distintos agentes territoriales en los procesos de cambio. De esta forma lo endgeno denota una visin territorial, puesto que el territorio es considerado como agente de transformacin social. 104 Bajo esta modalidad, el territorio pierde el carcter de mero soporte fsico de los recursos y de los procesos econmicos. A la vez que adquiere un papel de referencia fundamental para la intervencin eficaz y eficiente de las polticas de innovacin y de desarrollo.105 En este sentido, al Estado le corresponde un rol subsidiario 106 que promueva la valorizacin del territorio y reconozca el potencial de las localidades para articular procesos de desarrollo. El rol del Estado en el desarrollo endgeno ha sido tratado recientemente en un estudio por C. Montero y P. Morris.107 Para ellos, el modelo de desarrollo endgeno viene de algn modo a reemplazar al viejo Keynesianismo, basado en desarrollos industriales protegidos por el Estado. Y al ms reciente enfoque neoliberal, fundado en una radical neutralizacin del rol estatal, a fin de dejar operar libremente las fuerzas del mercado. Este enfoque intenta colocarse en un espacio intermedio: ni
103
Arocena,1995; citado por Vzquez, A., en La Poltica de Desarrollo Econmico Local , vase Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo, CEPAL/GTZ, Chile, 2001, p.22. 104 Vzquez, A., 2001, CEPAL/GTZ, ob.cit., p. 22. 105 Von Haldenwang, C., Nuevos Conceptos de la Poltica Regional, CEPAL/GTZ, ob. cit., p. 47. 106 Sthr, W., Subsidiaridad: Un Concepto Clave para la Poltica de Desarrollo Regional , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, Ed. Universidad del Biobo, 1999, p. 308. 107 Montero,C.; Morris,P., en Territorio, Competitividad Sistemtica y Desarrollo Endgeno , Ed. Universidad del Biobo,1999, ob. cit. p. 333.
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voluntarismo estatal ni Estado neutro, lo cual se logra con un Estado que genere un ambiente favorable a la inversin, suscitando ciertas externalidades territoriales. 11.1. Naturaleza La poltica de desarrollo regional se ha manifestado a travs de dos modalidades. Estas no se han constituido como dos prototipos opuestos, pues han compartido supuestos de crecimiento, referidos a la importancia de las economas externas. 108 La primera variable definida como poltica regional central o desarrollo desde arriba, se consider como responsabilidad exclusiva de la esfera estatal. Su principal instrumento fue la planificacin regional y predomin entre los aos 60 y 70. El modelo definido como accin de desarrollo endgeno, o desarrollo desde abajo, ha dado nfasis al aprovechamiento eficiente de los recursos o potencialidades del territorio, como as tambin a la creacin de entornos locales innovadores. 109 Para W.Sthr, la poltica regional central, PRC, se caracteriz no slo como el rol dominante del gobierno central, sino tambin denot un alto grado de confianza en la previsibilidad de las tendencias de desarrollo futuro. Adems de considerar la capacidad del gobierno para resolver problemas econmicos y sociales. Las acciones del desarrollo local, ADL, se implementaron no slo por la escasez de fondos gubernamentales centrales, sino tambin debido a su inhabilidad para resolver problemas locales en perodos de cambios rpidos.110 Al adquirir el territorio el carcter de espacio donde se hacen realidad las iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada, se ha comenzado a aplicar nuevos modelos de modernizacin institucional y gestin econmica en la poltica regional. De ah que exista la tendencia a traspasar funciones de la poltica regional de desarrollo a instituciones subnacionales situadas por debajo del gobierno central. 111 En este sentido, desde la perspectiva endgena tres actores pasan a ser claves para el desarrollo: las redes productivas o clusters; las articulaciones del sector pblico y privado; y las organizaciones de la sociedad civil. En definitiva, por constituir el modelo endgeno un enfoque ms
108 109
Vzquez, A., ob. cit., p.23. Von Haldenwang, C., ob.cit., p.47. 110 Sthr, W., 1999, ob.cit., p. 302. 111 Von Haldenwang, 2001, ob.cit., p.48.
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integrado del desarrollo, concierne a tres agentes de importancia en el territorio: la sociedad civil, el sector pblico regional y el sector privado. 11.2 i. Racionalidad en los Modelos Territoriales Cuadro Comparativo
Poltica Regional Central (P.R.C.) 1. La poltica territorial de desarrollo se entendi como responsabilidad exclusiva de la intervencin del Estado. Fue aplicada a travs de modelos de gestin jerrquicos tradicionales. (Von Haldenwang; 2000)
Desarrollo Endgeno (D.E.) 1. El proceso de cambio es liderado por los actores territoriales: el sector pblico regional, las empresas privadas y las organizaciones sociales; bajo el apoyo subsidiario del Estado, quien acta como mediador de agentes y fomentador de escenarios regionales innovadores. (Sthr, 1999).
2. Las planificaciones centrales plantean una 2. El desarrollo endgeno obedece a una visin visin funcional del desarrollo y del crecimiento territorial de los procesos de crecimiento y de econmico. (Vzquez, 2000). cambio. (Friedman, Weaber,1979). 3. El crecimiento tuvo como base los procesos de industrializacin y de concentracin de la actividad productiva. Los mecanismos de mercado, posteriormente, distribuan los recursos hacia las ciudades y regiones perifricas. (Rojas,1998). 3. Los procesos de crecimiento y de desarrollo no constituyen dos procesos paralelos; sino que adquieren una dinmica concreta en la medida de que los actores pblicos y privados adopten decisiones de inversin en forma eficiente. (Arocena, 1995).
4. Ambos comparten la tesis de que el aumento de la productividad y, por tanto, el crecimiento econmico, son consecuencias de la generacin de economas externas. Principalmente debido a tres factores: las economas de escala en la produccin, la introduccin de innovaciones por parte de las empresas lderes, y el flujo de la mano de obra excedentaria desde las actividades tradicionales
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modernas. (Vzquez, 2000).

Fuente: Elaboracin propia.
12. MODERNIZACIN INSTITUCIONAL Gobernabilidad y Subsidiariedad. El desarrollo endgeno adquiri relevancia finalizando el decenio de 1980. Segn Mueege y Sthr, los gobiernos centrales fueron cada vez menos capaces de enfrentar los problemas y retos que la globalizacin y las reestructuraciones globales crearon en localidades y regiones especficas. 112 Paralelo a ello, la tendencia hacia la integracin multinacional y la globalizacin,113 promovi acciones en el nivel local y regional. A la vez que contribuyeron a la redefinicin de los espacios pblicos y privados y al papel del Estado y sus formas de actuacin. 114 Los estados nacionales descentralizaron funciones a las autoridades regionales y locales, pero tambin otorgaron relevancia a los bloques econmicos macro regionales. De esta forma, coincidieron las demandas internacionales por la gobernabilidad poltica y la pretensin de subsidiariedad venida de un regionalismo reemergente. De ah que se hable de la orientacin dual del Estado. Mcdonagh expresa que los intereses del Estado central, han venido cambiando en dos direcciones: hacia arriba, al nivel supranacional y a las prioridades internacionales, y hacia abajo, al nivel subnacional y a los asuntos domsticos locales. Esta dualidad redirige los recursos del Estado y reduce su capacidad de influir a nivel nacional y ejercer un control efectivo. 115 En este proceso predomina la subsidiariedad, puesto que cada nivel societal asume la responsabilidad de hacer lo que puede hacer mejor. La relevancia puesta en la gobernabilidad, dice relacin con la estabilidad poltica y la previsibilidad de los procesos jurdicos, polticos y econmicos.116 Como condicin de la estabilidad poltica, adquiere relevancia para el desarrollo endgeno la integracin socioeconmica interna, el fortalecimiento de las instituciones democrticas;
112 113
Sthr, W., ob. cit., ps. 309 y 310. Entindase como el conjunto de procesos de creciente interaccin e interdependencia, generado entre las distintas unidades constitutivas del sistema mundial. Es un fenmeno constituido por procesos multidimensionales (econmico, cognitivo, poltico, social y territorial). Vase a C.Rojas en Instituciones Para la Economa Poltica del Desarrollo Territorial , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, ob.cit., p. 135. 114 Ut supra; p. 134. 115 Citado en ref. 113. p.310.
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y en consecuencia, la participacin de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones. Los factores de previsibilidad se refieren a condiciones de confianza. Ello incluye un marco normativo apropiado para el desarrollo, una asignacin eficiente de los recursos pblicos, la proteccin de los derechos de propiedad, un ambiente propicio para el desarrollo del sector privado; y sobre todo, la responsabilidad y transparencia del gobierno en la administracin del Estado. En resumen, en la actualidad el desarrollo y la calidad del proceso de gobierno estn directamente relacionados. 12.1. Modernizacin del Estado En los programas de Modernizacin del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil impulsados por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, 117 los campos de accin priorizados y relacionados con la promocin de endogeneidad se refieren al fortalecimiento de los procesos de descentralizacin del Estado, como as tambin con la promocin de la filantropa del desarrollo y la promocin socioeconmica. Ambos fueron delineados consecuentemente sobre la base de los principios de subsidiaridad y equidad social,118 y destinados a las reas de accin del poder ejecutivo y la sociedad civil. Finalizado el ao 2000, en Chile la Divisin de Reforma y Modernizacin del Estado, dependiente del Ministerio Secretara General de la Presidencia, anunciaba como uno de los sustentos del proyecto de Reforma y Modernizacin la prioridad de distintos mbitos. En el rea de la Institucionalidad se expresaba la reorganizacin de los entes responsables del fomento productivo y de la accin social. A la vez que en el mbito de la descentralizacin se anunciaban soluciones
116
El xito de las reformas econmicas y las estrategias de reduccin de la pobreza, requieren del aumento de la capacidad institucional, Banco Interamericano de Desarrollo, Principios y Criterios Generales para la Accin del Banco, en Marco de Referencia para la Accin del Banco en los Programas de Modernizacin del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, Departamento de Planificacin Estratgica y Polticas Operativas, 2000, p. 3 y 4. 117 BID, Perfil La Nueva Estrategia del BID para la Modernizacin del Estado, 2002. La racionalidad del desarrollo endgeno ha coincidido con reas institucionales del BID. La competitividad, el desarrollo social, la integracin regional y la modernizacin del Estado; como estrategias de esta institucin han definido el apoyo a los pases en sus procesos de crecimiento. A la vez que han delineado un contexto global de polticas de desarrollo. 118 BID, Marco de Referencia para la Accin del Banco en los Programas de Modernizacin del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil, Departamento de Planificacin Estratgica y Polticas Operativas, 2000. p.10. Junto con los principios mencionados, el BID describe los siguientes: la integralidad; la transparencia; la competencia, debiendo ser apoyada para el funcionamiento eficiente del mercado. (Para este efecto la accin pblica debe garantizar las condiciones de libre concurrencia); la eficiencia; la eficacia; la participacin; y la igualdad de gnero.
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graduales a los problemas locales. En este sentido, fueron relevantes el perfeccionamiento del Gobierno Regional y la transferencia de poder de decisin sobre la inversin pblica. Para F.Goya, en Chile estos temas an no han adquirido importancia, a pesar del consenso de que la innovacin genera un desarrollo organizacional sostenido en el tiempo. Para este autor, las capacidades de innovar estn relacionadas con otros elementos: con las redes organizacionales, el trabajo en equipo, el liderazgo, la predisposicin y movilidad de los recursos humanos y la flexibilizacin de los procesos administrativos. 119 En relacin a los objetivos presentados por los proyectos, las iniciativas de descentralizacin an no han logrado concentrarse. Mucho menos la innovacin en cuanto a las polticas territoriales. 12.2. Innovacin de la Gestin Territorial La gestin del desarrollo endgeno requiere de intervenciones estratgicas de los distintos agentes territoriales. El potencial estratgico y poltico de estos actores, debiera orientarse hacia la competitividad y el bien comn. 120 Para estos efectos, no slo es condicin necesaria la cultura de cooperacin; sino adems la existencia de instrumentos de gestin apropiados para la movilizacin de recursos endgenos. En este sentido, la cooperacin entre actores pblicos y privados y la gestin por redes constituyen importantes instrumentos. Segn Van Haldenwang, la cooperacin estratgica de los servicios pblicos y la articulacin pblico privada, ayudan a superar obstculos de aprendizaje y desarrollo, movilizar nuevos recursos, coordinar la oferta y la demanda de servicios econmicos, y promover procesos de modernizacin de la administracin pblica 121. 12.2.1. Articulacin Pblico Privada Concepto y Modalidades. Tiene como finalidad coordinar y concentrar los recursos organizativos, tcnicos y materiales, generados por la cooperacin voluntaria entre el sector pblico y el privado. Con esta modalidad se solucionan en forma concertada problemas ya definidos colectivamente. Para ello es necesario que las partes reconozcan el carcter complementario de sus respectivos intereses.
119
Centro de Asistencia Legislativa, CEAL, La Direccin Pblica en Proceso de Modernizacin del Estado, Universidad Catlica de Valparaso, Sept. 2002. p.1. 120 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 58. 121 Idem.
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Segn Von Haldenwang, de acuerdo al grado de formalizacin se definen como empresariales, de beneficiarios y estratgicas. La articulacin de carcter empresarial se refiere a la produccin de servicios de infraestructura. El objeto y contenido de la cooperacin, estn regulados por un contrato el cual la define como una relacin donde la contraparte privada persigue un beneficio econmico y la pblica el ahorro de recursos. Esto se produce por el aumento de eficiencia, de la movilizacin del capital privado y de la orientacin hacia la competencia. La articulacin de beneficiarios tambin se regula mediante un contrato. El inters pblico y el privado coinciden en suministrar conjuntamente un servicio que de otro modo no se materializara; en esta modalidad la utilidad mxima y el fomento de la competencia desempean un papel menor. La articulacin estratgica se formaliza a travs de acuerdos verbales y declaraciones de intencin. Bajo esta modalidad prima la reunin de competencias y recursos, a fin de solucionar problemas complejos que afecten los intereses privados y pblicos.
i.
Articulacin de Actores
A.P.P. de Carcter Empresarial.
A.P.P. de Carcter Beneficiario.
A.P.P. de Carcter Estratgico.
El objeto y contenido de la Los servicios concertados se regulan Tienen como base formal los articulacin est regulado por un por contrato. acuerdos verbales y las declaraciones contrato. de informacin. Se refiere a la produccin de servicios Suministran conjuntamente un Se implementa a fin de superar de infraestructura y otros servicios servicio que de otro modo no sera problemas complejos que afectan a pblicos realizados por empresas factible su ejecucin. privados y pblicos. privadas. Facilita la creacin de consenso social en la elaboracin de nuevas visiones.
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Beneficios Mejora la informacin de la gestin territorial. Produce bienes de inters compartido.
Acciones Reduce la inseguridad en los actores. Coordina las actuaciones de stos. Posibilita el ahorro. Aumenta la eficiencia de ambos sectores. Crea economas de escala Permite abordar eficientemente las nuevas exigencias territoriales. Permite identificar la demanda privada. Coordina mejor los intereses pblicos y privados. Otorga eficiencia a los procesos de decisin y ejecucin. Ofrece una mayor capacidad de gestin. Soluciona problemas de manera eficiente.
Desarrolla nuevas funciones de recursos. (capta nuevos capitales). Involucra a agentes pertinentes para el desarrollo.
Permite un servicio orientado hacia el cliente.
ii. Claves para la Gestin de Cooperacin Principales Riesgos.
1.
Manejo inadecuado de la integracin de redes.
2.
Insuficiencia de los instrumentos de seguimiento y control.
3.
Falta de transparencia de los procesos cooperativos de toma de decisiones.
iii. Problema Crtico La seleccin de los actores que deben participar en la cooperacin. Beneficios. Riesgos. Aumenta la posibilidad de obtener menores resultados.
- Si la cooperacin se limita a los Es ms fcil conciliar intereses. actores ms importantes.
- Una integracin ms amplia de Garantiza que las decisiones, una vez Aumenta el riesgo de un bloqueo actores. tomadas, puedan ponerse en prctica recproco de intereses, cuando estn
62
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sin dificultades y en forma rpida, en juego problemas relativos a la aprovechndose el potencial regional distribucin. de recursos organizativos y tcnicos.
12.2.2. Redes Pblicas La gestin por redes no reemplaza la gestin jerrquica de las instituciones pblicas. Ms bien las complementa. Estas constituyen una importante forma de operar en la gestin interna del desarrollo endgeno. La cooperacin estratgica del sector pblico y el privado, generalmente son inducidas y definidas a travs de redes. Cuando son diseadas como consecuencia de una estrategia de desarrollo consensuada y dinmica, denotan mayor eficiencia en la reformulacin de las visiones econmicas y sociales. En el marco de las polticas territoriales las consolidaciones de las redes indican que los intereses comunes que dieron lugar a su constitucin, han sido definidos claramente y en el futuro se harn valer en forma efectiva. De esta manera al aumentar la calidad de sus servicios, deber tratar de adquirir nuevas capacidades de gestin.
13. LOCALIZACIN PRODUCTIVA
Entornos Territoriales. En la actualidad el territorio es considerado como agente facilitador de competitividad y desarrollo. A partir de lo planteado por Porter, en relacin al rol determinante de las localidades en la articulacin de entornos favorables para el desarrollo, el territorio es considerado como el espacio donde se conforma la capacidad de innovacin y de concertacin de proyectos colectivos: las exigencias globales han valorado estos ltimos elementos como causales de insercin de las regiones en los flujos internacionales. 122 La visin actual de competitividad, coincide con los supuestos atribuidos al desarrollo endgeno. En especial con los referidos a la consideracin de los actores presentes en el territorio y a sus formas de organizarse y relacionarse. Adems, en los ltimos aos se ha dado relevancia al rol de las polticas pblicas y a las actividades empresariales internacionales. Todos estos aportes han ayudado a comprender los determinantes de competitividad en las empresas. A la vez que han concluido que los sistemas productivos locales constituyen algo ms que una suma de empresas, puesto que tambin estn integrados por una red de actores sociales y por relaciones econmicas, sociales,
122
Rojas,C., Instituciones para la Economa Poltica del Desarrollo Territorial en el Contexto de la Globalizacin , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, ob. cit., p. 136.
63
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polticas y legales. En este sentido, el sistema productivo local pasa a constituir un entorno, milieu, que integra y domina un conocimiento, unas reglas, unas normas y un sistema de relaciones. 123 El milieu, amplia la nocin de distrito industrial 124, en el sentido de que aade a la red de empresas el sistema de relaciones entre los actores del territorio, y la capacidad de aprendizaje en los procesos de desarrollo. El milieu se comporta creativamente, puesto que despliega la capacidad de aprendizaje de los agentes locales. En consecuencia, alude a un entorno que se transforma, orienta las decisiones de inversin y, por tanto, la respuesta de los sistemas productivos locales a los desafos de la competencia. Para Becattini, lo importante de las localizaciones productivas est determinado en gran medida por el tipo de organizacin de la red. A partir de sta, las externalidades se facilitan a travs de una multiplicidad de mercados internos, producto de los cuales las empresas, los proveedores y los clientes se relacionan entre s. 125 En consecuencia, una poltica territorial de desarrollo moderna, no slo debe apuntar al fomento de la exportacin y la cooperacin local entre las empresas, sino que se apoya tambin en la mayor articulacin regional de la economa y el tejido de empresas existentes. 126 13.1. Competitividad La competitividad depende de la habilidad para conducir una percepcin de valor en los consumidores, por encima de los costes de produccin; un diferencial de valor. Normalmente se manifiesta en el precio de un producto. 127 La competitividad internacional se refiere al trabajo activo de las empresas para mejorar su sede central, perfeccionando lo que M. Porter define como diamante nacional128. Para este autor, la ventaja nacional sostenida en un sector es el reflejo de una interaccin estrecha entre los siguientes determinantes: a) La estrategia, estructura y rivalidad de la empresa; b)
123 124
Maillat, 1996. Vase Vzquez, A., ob. cit., p.25. Los distritos industriales constituyen aglomeraciones de empresas que se especializan dentro de la cadena de valor y coordinan la gama de productos. Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 50. 125 Becattini, 1997. Vase Vzquez, A., ob. cit., p.25. 126 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67. 127 Echecopar, G., Rock, J.A., Desarrollo de la Competitividad en la Regin del Maule , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, ob.cit. Para quienes no necesariamente siempre sea as. Es el caso de las empresas japonesas que vendieron sus productos de mayor calidad que la competencia norteamericana a precios similares siendo acusados de dumping de calidad. P. 184. 128 Rojas, C., ob.cit., p. 136.
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condiciones de los factores, c) sectores conexos y de apoyo, y d) las condiciones de demanda. Si las aristas del diamante son desarrolladas, un sector nacional puede mejorar lam innovacin por un tiempo determinado. Para H.Mintzber, este diamante considera slo la dimensin econmica de la competitividad, haciendo abstraccin de las condicionanates polticas y sociales que las afectan. 129 De esta manera, el modelo porteriano ha sido corregido por diferentes actores. Las contribuciones actuales han incorporado variables como las actividades econmicas internacionales; condiciones externas de rivalidad y demanda; sistemas de educacin y entrenamientos laborales, polticas pblicas y coordinaciones estrechas entre fondos de gobierno. 130 Una contribucin de la modalidad del desarrollo endgeno, constituye el aporte de C.Rojas y H. Gutirrez quienes hacen hincapi a la densidad o calidad de las relaciones entre instituciones pblicas, universidades y empresas de un localidad para la formacin de clusters dinmicos. 13.1.1. Competitividad Regional En 1997 se public en Chile el Informe de Competitividad del Ministerio del Interior. Este fue elaborado por la Subsecretara de Desarrollo Regional y se consideraron siete elementos que demostraran la capacidad competitiva de las regiones para mejorar en el corto plazo su nivel de insercin en el mercado internacional. Los factores considerados fueron la economa; que midi el logro econmico de la regin utilizando el ingreso per cpita, el crecimiento econmico y otras variables econmicas; las empresas, que fue medido por los factores de competitividad utilizando los recursos empresariales, y la capacidad de innovacin entre otros; las personas, midiendo la fuerza de trabajo, la educacin y la salud. La infraestructura medida por indicadores de red vial y el capital industrial por habitante, etctera. En el factor gobierno se consider entre otros, los recursos pblicos por habitantes y la seguridad ciudadana; la ciencia y la tecnologa, incluy los recursos por habitantes captados por fondos de investigaciones, etctera; y, los recursos naturales, revel indicadores de sectores forestales, minero, agricultura y pesca.
13.1.2. Ranking de Competitividad, 1997

129 130
Id. 129. p. 137. Estas correcciones del modelo porteriano son analizados por Echecopar, ob.cit., p. 185, 186 y 187.
65
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Regin
Econ.
Empr.
Personas
Gobier.
Infraestr. Ciencia y Tecn.
Recurso Natural
Global 1997
Global 1996
RM II III XII VIII I IV X XI V VI VII IX
2 1 3 5 7 4 9 12 6 8 11 10 13
2 1 9 7 3 6 4 5 13 8 10 11 12
1 5 7 2 6 4 10 8 9 3 11 12 13
1 9 2 7 5 13 4 3 6 12 8 10 11
2 1 6 3 7 4 9 12 8 5 10 11 13
1 6 12 4 2 10 8 5 9 3 13 11 7
13 6 8 5 4 11 10 9 3 12 7 2 1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
1 2 7 3 5 8 10 9 6 4 11 12 13
Fuente: Indice de Competitividad Regional 1997, Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE.
13.2. Complejos Productivos Economas de Localizacin. El trmino de complejos productivos o, clusters, tambin ha sido asociado a Porter. Este se refiere a la concentracin espacial de empresas, con un determinado perfil de especializacin y una gran densidad de interacciones entre s. 131 Constituye una de las principales propuestas conceptuales que han sustentado el enfoque de desarrollo econmico local. Para A. Vzquez, las externalidades a que dan lugar los sistemas locales de empresas, generan rendimientos crecientes y redundan, por tanto, en el crecimiento de la economa territorial. La confluencia de los intercambios de productos y recursos entre las empresas del clusters, la multiplicidad de relaciones, y la transmisin de informacin entre sus actores, propicia la difusin de las innovaciones, impulsa el aumento de la productividad y mejora la competitividad de las empresas locales.132 Con ello se hace referencia a la importancia de la visin estratgica que debe existir en el territorio. En este sentido, Von Haldenwang agrega como externalidades positivas la reduccin de los costes de produccin, gracias a la cercana de los sujetos econmicos. Este autor enumera como
131 132
Ut Infra. p. 50. Vzquez, A., ob. cit., p.24 y 25.
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ventajas de los clusters, la disponibilidad de insumos producidos en el mismo lugar y la concentracin espacial de la demanda, entre otros. 133 En resumen, el sistema de relaciones y conexiones entre actividades y entre empresas, es parte de la cultura social y productiva del territorio; a la vez que toma formas diferentes en cada regin o localidad. 134 13.3. Plataformas de Servicios Como complemento a los conglomerados econmicos territoriales, las agencias de desarrollo han intentado reducir las incertidumbres de los mercados. Por lo general, han utilizado mecanismos como las articulaciones y redes de empresas, en la cual se ha promovido la colaboracin y cooperacin como cultura de organizacin econmica. Con ello se ha integrado gestionar las estrategias e iniciativas concertads por los actores regionales. En este sentido, se ha considerado que las estrategias de desarrollo local ganan en eficacia si se ejecutan por medio de oficinas con autonoma operativa y flexibilidad en la gestin. 135 La plataforma de servicio apela a un acercamiento entre el Estado y la sociedad regional, en la cual con una lgica de actuacin desde arriba, que ayuda el desarrollo de clusters y potencia la insercin regional en los mercados internacionales; simultneamente contribuye a generar condiciones de una mayor endogeneidad de los sistemas productivos regionales, desarrollo desde abajo. Para C.Rojas, esta modalidad adquiere una triple misin: Por un lado, proporciona una mejor asimilacin de los requerimientos externos; por otro, promueve la transferencia de experiencias productivas y tecnolgicas asociadas a esas cadenas; y finalmente, estimula encadenamientos entre grandes empresas y medianas regionales. 136 Luego este autor identifica como una de sus mximas virtudes, la posibilidad de estimular la circulacin de informacin estratgica que facilite comportamientos pioneros entre empresas.
133 134
Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67. Vase Cuadro N 2. En relacin a la tipologa que pueden adquirir estas asociaciones o redes, C. Montero desarrollo una morfologa de cinco tipos de redes bastante ilustrativas para entender como se articulan. Ob. cit., p. 347. 135 Alburquerque, F., y Rojas,C., ob.cit., 135. 136 Rojas, C.,ob. cit., p. 147.
67
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Cuadro N 2. Tipologa De Redes.
.
Tipo Estrella: Es horizontal. Tiene un centro claramente definido en torno al cual se Tipo Malla: el Se resto caracteriza por la ausencia de configura de las relaciones. Al centros claros. punto puede deshacerse el nudoCualquier central de desarma toda la concentrar hacia s las relaciones con tipo otros red. La clave del funcionamiento de este de puntos. todossino pueden relacionarse red no Es es flexible: la jerarqua, la referencia de con todos. No se establecen visiones de futuro todas las comunicaciones entre los actores al compartidas entre actores. centro.
De Distribucin: A partir de un punto ms virtuoso que el resto, se produce una acumulacin tal de conocimiento que ste tiende a desbordar hacia abajo
Red Tipo Polo: A diferencia de las redes tipo rbol, aqu resulta difcil intercambiar las posiciones de tronco y rama. Desde un punto virtuoso de la red, se van integrando puntos lejanos que reciben los beneficios de ligarse al polo, pero quedan en una posicin subordinada a ste. No fomenta el desarrollo autnomo de nuevas redes.
Tipo rbol: Se inicia en un punto desde el cual se ramifican nuevas sub-redes. Las redes alejadas del tronco principal pueden prolongarse como clusters hacia delante: toda rama puede convertirse potencialmente en tronco para otras ramas
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Esta modalidad ademas, impulsa la actuacin de las universidades en cooperacin con la institucionalidad pblica regional. Este mismo autor define a las primera como nodo de inteligencia social; y a la segunda, dentro de la cual menciona a la Secplacs, como inteligencia pblica. 14. SISTEMA SOCIOCULTURAL El desarrollo endgeno es un proceso de crecimiento y de cambio social. Est condicionado en gran medida por la red de relaciones entre actores y actividades, como as tambin por la dinmica de aprendizaje que determinan el desarrollo. Adquiere la dimensin territorial, tanto por el efecto espacial de los procesos organizativos, cuanto adems por el resultado de una historia comn en virtud de la cual se ha creado el entorno de la regin. En el mbito sociocultural destacan diversos factores que han sido delineados a modo de interpretar las caractersticas generales del mbito ms complejo de la endogeneidad para el desarrollo, y que se configura en la sociedad territorial propiamente tal; especficamente en las personas civiles. Esta denota un conjunto de rasgos los cuales han sido definidos como capitales intangibles del desarrollo. 137 Debido al amplio debate acerca del agotamiento del paradigma del desarrollo, existe una vasta corriente de intelectuales contemporneos que han argumentado la variable sociocultural como el sustento del futuro bienestar mundial. Con esta construccin terica se revelara la importancia de los factores cualitativos en las polticas de desarrollo. 14.1. Redes Sociales La asociatividad es el resultado natural de la cohesin social, propia de los elementos de confianza y de reciprocidad. Considerando el nivel territorial se identifican como redes en el plano individual y el comunitario. Las individuales se denominan egocentradas y se utilizan en el manejo de contactos para realizar proyectos personales. En las redes grupales se cruzan muchos vnculos. Este grupo posibilita la relacin cara a cara donde todos se conocen, todos son amigos; por lo que existe un cierre en la red. En este sentido, las relaciones se cruzan entre s y se densifican entre 4 a 12
137
Boisier, S., El Desarrollo Territorial a partir de la Construccin de Capital Sinergtico. Una Contribucin al Tema del Capital Intangible y del Desarrollo , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, ob.cit., p. 279.
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personas, conformando un grupo capaz de funcionar como equipo o como empresa. 138 Tiene la caracterstica de estar conformado por personas que tienen confianza entre s, con mltiples relaciones de reciprocidad y compromiso. Este tipo de redes parece un campo frtil para emprendimientos asociativos que pretenden generar ingresos en sectores pobres. CEPAL identifica adems como red los sistemas institucionales comunitarios y las instituciones socioculturales como las juntas de vecinos. Estas funcionan cuando tienen capital social comunitario: no funcionan gracias al capital social de alguna persona. En la situacin ideal, la institucionalidad informal es propiedad de toda la comunidad: hay liderazgo y hay control social de sus miembros. Finalmente, se hacen relevantes las conexiones distantes de estructuras horizontales y verticales, caracterizadas por ser organizaciones asociativas de segundo nivel en el territorio y por tener diferentes tipos de relacin a nivel societal. 14.2. Capitales Intangibles 14.2.1. Capital Cultural Las condiciones culturales sintetizan un simbolismo representativo de toda zona territorial, pues se refieren a elementos surgidos de un memorial colectivo. La valorizacin de los rasgos distintivos de una comunidad, permite gestionar aspectos endgenos. De ah que en los actuales estudios del desarrollo se le otorgue relevancia. Se le atribuyen dos acepciones: una referida a la cultura de desarrollo que predomina en el territorio; otra vinculada a la generacin de competitividad territorial. La primera alude a las actitudes de la comunidad hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo. A la vez que est referida al sentido de cooperacin y competitividad. Estos factores determinan cmo la localidad sobrelleva las exigencias y necesidades de desarrollo. En este sentido, S. Boisier sostiene que ha habido estudios concluyentes en que las comunidades territoriales, donde ha predominado como cultura el par cooperacin / solidaridad, se ha observado un nivel menor de logro material, pero una satisfaccin social mayor. En relacin a la segunda lectura del aspecto cultural, esta se configura de una comunidad, de manera tal que slo miembros de ella
138
Capital Social y Pobreza, presentado en Conferencia Regional Sobre Capital Social y Pobreza , CEPAL, Santiago de Chile, septiembre 2001.
70
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pueden producirla. Especficamente, se describen mitos, tradiciones, lenguaje, prcticas materiales e inmateriales como la danza, la pintura, la literatura, entre otros. El factor cultural otorga la posibilidad de construir nichos de mercado, siendo utilizado como medio de promocin regional. 14.2.2. Capital Cognitivo Es el conocimiento que tienen las personas acerca de una localidad, en relacin a su pasado, presente y futuro; como tambin los aspectos ms relevantes de su territorio. Especficamente la disponibilidad y diversidad de sus recursos naturales. El dominio de esta informacin, especficamente los aspectos relacionados con la geografa de la localidad y de su historia interpretada, estn relacionadas directamente con el arco tecnoproductivo posible de poner en valor a partir de los recursos naturales regionales. La operatividad ms comn del capital cognitivo, son los sistemas de informacin localizados. Estos son llevados a cabo por servicios pblicos y privados que manejan estudios de las diferentes variables de la localidad, as como de sus cadenas tecnolgicas y productivas. Tambin puede ser gestionado por personas civiles. Una de sus virtudes relevantes es la promocin de valores identitarios. Segn S. Boisier, este capital asume operatividad y eficacia, en la medida que se gestione integrando estratgicamente a actores territoriales. Ello significa la priorizacin de agentes que aporten investigacin y experiencias fomentadoras de conocimientos territoriales. La endogeneidad, en este sentido, se valoriza en autoeducacin que asume la comunidad territorial. 14.2.3. Capital Social Ha sido abordado desde distintas ciencias. En los debates acerca del desarrollo ha adquirido un rol protagnico. Segn Stiglitz, el desarrollo econmico de un pas, est inserto en una organizacin social. Abordar sus inequidades estructurales requiere no slo cambios econmicos, sino tambin transformaciones de la sociedad misma. Para M.Granovetter, las relaciones econmicas no provienen de un modelo propio, sino que estn embedded, es decir, encrustadas en un tejido social y cultural, arraigando todas las relaciones sociales en un solo sistema que tambin incluye intercambios econmicos.
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Citando a Fukuyama, S.Boisier define capital social como el componente de capital humano que permite a los miembros de una sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en la formacin de nuevos grupos y asociaciones. En trminos simples, el capital social representa la predisposicin a la prctica de la ayuda interpersonal, basada en la confianza en que el otro responder de la misma manera cuando sea requerido. En torno a la finalidad de los atributos del concepto, CEPAL distingue entre capital social individual y comunitario. El primero denota la confianza y la reciprocidad que se extiende a travs de redes egocentradas. Esto significa que cada persona tiene una propia y distinta red, la cual es un capital de cada individuo. El capital social comunitario, en cambio, se expresa en instituciones complejas, con contenido y gestin. A la vez que reside en las estructuras normativas, gestionarias y sancionarias. 14.2.4. Capital Simblico Lo simblico genera autoreferencia e identidad. En palabras de P.Bourdieu, es el poder de hacer cosas con la palabra; el poder de la consagracin. 139 Este capital puede ayudar a construir imgenes territoriales. A la vez que puede movilizar energas sociales latentes. Segn este mismo autor, el poder del discurso construye regiones, genera imaginarios. Hasta puede ayudar a construir colectivamente un futuro o proyecto pas. En el caso de Chile, donde la divisin territorial obedece en mayor notoriedad a patronmicos numricos, una referencia eminentemente simblica generara cohesin e identidad territorial. Como tambin facilitara la promocin de regiones en mercados extranjeros.
139
Bourdieu, P., 1993; 1997. Vase Boisier, S., 1999, ob.cit., p. 285.
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IV EL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE RANQUIL
15. INTRODUCCIN AL DESARROLLO LOCAL

Las iniciativas territoriales hicieron siempre hincapi en disminuir las disparidades interregionales
derivadas de concentraciones econmicas. En palabras de Von Haldenwang, el fomento productivo y la poltica territorial de desarrollo apuntaban, por intermedio de subvenciones para las regiones perifricas, hacia un desarrollo regional equilibrado. 140 Este enfoque tradicional an sigue vigente, aun cuando prevaleci como modelo nico hasta la dcada de 1970. 141 La cuestin territorial, abordada desde la visin tradicional del desarrollo, denot una perspectiva redistributiva o asistencial, no identificando los recursos y potencialidades existentes en cada sistema territorial. El desarrollo econmico local tambin se sum a la reflexin sobre la importancia de la endogeneidad en las polticas regionales, aun cuando en un principio le haya concedido relevancia a la capacidad para aprovechar las oportunidades del contexto exterior. Segn Alburquerque, el desarrollo econmico local constituye un proceso de transformacin de la economa y la sociedad de un determinado territorio, orientada a superar las dificultades y exigencias de desarrollo, en el actual contexto de creciente competitividad y globalizacin econmica. En este sentido, esta ltima visin seala adems como requisito bsico la actuacin decidida y concertada entre los diferentes actores locales, pblicos y privados, a fin de crear un entorno territorial que fomente las actividades productivas y el aprovechamiento eficiente y sostenible de los recursos endgenos. 142 Con esto se aprovecharan las oportunidades de dinamismo exgeno o el dinamismo de las actividades empresariales presentes en el territorio. La visin sobre el desarrollo endgeno incorpora enfoques que suelen confluir en la bsqueda de una concepcin ms integral y contextualizada, enfocando los problemas reales del desarrollo en
140 141
Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 66. Rojas, C., ob. cit., p. 147 142 Alburquerque, F., Principales Enseanza y Recomendaciones de Polticas. Vase Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo, CEPAL/GTZ, Chile, 2001, p.292.
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cada territorio.143 Desde esta perspectiva, la asignacin de recursos de fomento est dirigida hacia la movilizacin de recursos endgenos en el marco de visiones estratgicas de desarrollo. Se plantea adems como requisito fundamental, la capacidad de introducir innovaciones en la gestin de desarrollo. Para F. Alburquerque, dentro de las innovaciones que adquieren relevancia para el desarrollo endgeno se encuentran las tecnolgicas, las innovaciones en mtodos de gestin y las innovaciones sociales e institucionales. Entre las primeras figuran las de producto, relacionadas con los nuevos materiales, con los nuevos productos y con la mejora y diversificacin de ellos; y las innovaciones de proceso, que observa los nuevos equipos, las nuevas instalaciones y las mejoras en la lnea de produccin. Las innovaciones de mtodos de gestin, se refieren a la organizacin de la produccin y de los procesos de trabajo. Finalmente, las innovaciones sociales e institucionales se refieren al establecimiento de redes, la formacin de capital social, la cooperacin empresarial y la concertacin entre el sector pblico y el privado144. De ah que se exprese que el desarrollo local endgeno conceda un papel predominante a las empresas, organizaciones, instituciones locales y a la propia sociedad civil en los procesos de crecimiento y cambio estructural. Siendo el desarrollo endgeno una aproximacin de abajo hacia arriba, se considera que los actores locales, pblicos y privados son los responsables de las acciones de inversin y del control de los procesos de desarrollo. Para Arocena, la distribucin del ingreso y el crecimiento no son dos procesos paralelos. Estos adquieren una dinmica concreta segn cmo los actores pblicos y privados adopten decisiones de inversin orientadas a resolver los problemas que afectan a las empresas y a la economa local. En este sentido, lo local es el espacio en que se hacen realidad las iniciativas de los diversos actores de la sociedad organizada. 145
143 144
Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 66. Alburquerque, F., Introduccin de Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo, p. 6. 145 Arocena, 1995. Citado por Vzquez B., ob.cit. p. 22.
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Estas dos ltimas visiones, se encuentran estrechamente vinculadas. Los procesos de desarrollo endgeno se producen gracias a la utilizacin eficiente del potencial econmico local. Esto fundamentalmente porque el sistema de relaciones y conexiones entre actividades y entre empresas se ha ido creando histricamente, es parte de la cultura social y productiva del territorio y toma formas diferentes en cada localidad o regin. Como consecuencia de ello, la confluencia de los intercambios de productos y recursos entre las empresas, la multiplicidad de relaciones entre los actores, y las transmisin de mensajes e informacin entre stos, propicia la difusin de las innovaciones, impulsa el aumento de la productividad y mejora la competitividad de las empresas locales. 146 Por otro lado, el funcionamiento adecuado de las instituciones y de los mecanismos de regulacin existentes en el territorio, facilitan la endogeneidad. Segn Vzquez, la forma de organizacin productiva, las estructuras familiares y las tradiciones locales, la estructura social y cultural, y los cdigos de conducta de la poblacin condicionan los procesos de desarrollo local, favorecen o limitan la dinmica econmica y, en definitiva, determinan la senda especfica de desarrollo de las ciudades y regiones. Para este autor, la propia dinmica econmica y los sistemas productivos locales han ido fortaleciendo la cultura empresarial. A la vez que han contribuido a la evolucin de la organizacin social, de la cultura y de los valores de la poblacin. 147 Finalmente, cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de crecimiento y de cambio, podemos decir que nos encontramos ante un proceso de desarrollo endgeno. A partir de esto, se colige la hiptesis de partida del desarrollo endgeno, la cual revela que en el territorio o en la localidad existe un conjunto de recursos, los que pueden configurarse como econmicos, humanos, institucionales y culturales, no explotados y que constituyen su mximo potencial de desarrollo. Los procesos de desarrollo endgeno se produciran gracias a la utilizacin eficiente de este potencial local.148 De ah la importancia de la institucionalidad pblica para promover la articulacin de actores y la utilizacin eficiente de los capitales endgenos. 15.1. La Revalorizacin del Territorio
146 147
Sthr, W., ob. cit., ps. 311. Vzquez B., ob.cit. p. 22. 148 Von Haldenwang, C. , 2000, ob. cit., p. 67.
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La revalorizacin del territorio est dada por la distincin entre lugar geogrfico y territorio, siendo este ltimo considerado como agente de transformacin social. Esta revalorizacin adems dice relacin con elevar y transformar un mero lugar en hbitat, lo cual implica una capacidad para descubrir significados y ver potencialidades en el lugar o entorno que ocupa. 149 Se origin a partir del acopio terico en torno al fenmeno de la globalizacin, en la cual surge una corriente de especialistas que destacaron las posibles contribuciones e innovaciones de las pequeas empresas a partir de las especializaciones flexibles. Estrategia que puso atencin a las innovaciones territoriales, a las escalas pequeas de produccin y a la necesidad del aprendizaje colectivo. 150 Estos elementos seran promovidos por la cercana geogrfica, y sirvieron de base terica para las visiones de desarrollo endgeno y de desarrollo econmico local. En palabras de C. Montero, con la globalizacin perdieron fuerza los Estados nacionales y emergieron las localidades como unidades territoriales de desarrollo y de insercin en el mercado mundial.151 Paralelo a ello, S. Boisier y M. Storper, le conceden importancia al concepto de pequea escala territorial en relacin a los fenmenos de interaccin social e intercambio de informacin. Para ellos, la conformacin del capital social surge con ms facilidad en espacios proxmicos, espacios sociales en los que prevalecen las relaciones de proximidad, ms que en espacios distmicos, con grandes distancias sociales.152
15.2. El Estudio de Caso Los estudios de caso constituyen respuestas a los problemas de interpretacin del desarrollo. Para R. Galdames, la investigacin emprica y de campo, como acervo de conocimientos diversos, facilitan la consolidacin de visiones de desarrollo viables y efectivas. El anlisis comparado otorga un apoyo
149
Centro de Estudios Urbanos Regionales, Estudios Regionales N 21, diciembre de 2001, Universidad del Bio-Bo. Introduccin. P. 4. 150 Boisier, S., El Desarrollo Territorial a Partir de la Construccin de Capital Sinergtico , ob.cit., p. 296. 151 Montero, C.; Morris, P., p. 323. 152 Boisier, S., ob. Cit., p. 295.
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complementario a los programas de investigacin. 153 Por otro lado, los estudios de caso permiten describir una gama de situaciones culturales y polticas, as como acciones ms concretas de la institucionalidad pblica, grupos de la sociedad civil y otros actores que intervienen en el campo del desarrollo endgeno. El contacto de las fuentes fidedignas de informacin y las entrevistas a los actores involucrados en el proceso de estudio, permiten asociar la informacin recopilada segn la necesidad del objeto en estudio. En este caso particular, la informacin obtenida se aplicara a la interpretacin del desarrollo endgeno.
16. DESARROLLO LOCAL EN RANQUIL: REGIN DEL BIOBIO, CHILE.
16.1. Rasgos Territoriales de Ranquil 154 Aspectos Generales. La comuna de Ranquil se encuentra en el sector secano interior de la provincia de uble, al norte de la Regin del Biobo. Especficamente, a 80 kilmetros de Concepcin, la capital regional; y a 50 kilmetros de Chilln, la segunda ciudad en importancia de la regin. Es un comuna rural de 300 kilmetros cuadrados, con una poblacin de 6500 habitantes y una densidad de 258 habitantes por kilmetro cuadrado. El centro urbano de la comuna es ipas, que concentra el 25% de la poblacin. La poblacin de Ranquil presenta una tasa de crecimiento poblacional negativa de un 1,3% en el perodo de 1982 1992. Ello debido fundamentalmente, al proceso de migracin del campo a la ciudad, al envejecimiento de la poblacin y su concentracin en la cabecera urbana municipal. Aspectos Socioeconmicos. Su principal recurso natural es el suelo. En l se observan tres situaciones distintas: el uso forestal, que corresponde a los cerros de mayor pendiente, y en los cuales presenta un alto grado de erosin; los cultivos permanentes de via y frutales, junto a la ganadera, y que tiene lugar en las lomas suaves, con erosin leve a grave; y los suelos planos, aptos para el cultivo de cereales y hortalizas. El 90% del suelo de Ranquil se encuentra en las dos primeras
153 154
Galdames, R., Estudios Regionales N 21, ob.cit., . 22. Los antecedentes territoriales y socioeconmicos de este estudio de caso, son recopilados del trabajo de Cceres, L., y Figueroa, N., en Generacin de Condiciones para el Desarrollo Econmico Local en Ranquil , Vase Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo, ob.cit., ps.172 y sgts.
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categoras. Las principales fuentes de agua son las napas subterrneas y el ro Itata para el agua superficial. La infraestructura es precaria. Existen dos caminos que son de tierra y se encuentran en mal estado; lo mismo sucede con sus caminos interiores. Si bien la electrificacin cubre ms del 90% del territorio, el servicio de agua potable se concentra en el centro urbano. El servicio de alcantarillado es inexistente. En la comuna hay un consultorio general con servicio mdico, tres postas rurales de asistencia primaria, ocho escuelas rurales con enseanza bsica, un internado y un liceo cientfico humanista de formacin secundaria. No existen Centros de Estudios Superiores.
Aspectos Productivos. Las caractersticas productivas de Ranquil y las comunas vecinas del secano interior son muy similares. En este sentido son relevantes la produccin de uva para vino y la actividad forestal. En la produccin de uva existen algunos encadenamientos productivos con plantas vitivincolas de Quilln y Coelemu. El resto de la produccin agrcola se orienta al mercado municipal o se vende a intermediarios, los que a su vez las comercializan en los centros urbanos de la regin. Los principales flujos de bienes y servicios se dan con las comunas de Coelemu y Chilln, donde los habitantes de Ranquil adquieren los insumos para la produccin agrcola y contratan los correspondientes servicios financieros, de asistencia tcnica y otros. Segn el Censo de Poblacin de 1992, el sector agropecuario emplea el 68% de la poblacin ocupada de 15 aos y ms. La mayor parte de la mano de obra ocupada se encuentra en explotaciones agrcolas de menos de 50 hectreas, fundamentalmente en el rango de entre 5 y 20 hectreas. Esto significa que la pequea agricultura es una de las principales fuentes de empleo e ingreso de la comuna. Se trata de agricultores con escasa o casi nula calificacin. Segn el Registro de Patentes Municipales de Ranquil, en la comuna hay 95 establecimientos empresariales no agrcolas, de los cuales 82 se dedican a la venta de alimentos, bebidas y productos agropecuarios, dos son talleres mecnicos y tres de artesanos. Se observa adems una actividad de extraccin de rido y diversos establecimientos de servicios varios.
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La transformacin de productos en la comuna se da fundamentalmente en las vias, para la produccin de vino. El grado de desarrollo tecnolgico de este sector responde a un mercado interno poco exigente, el cual demanda un producto de bajo precio. La mayora de los productores no han invertido en infraestructura y tecnologa adecuadas para la produccin de vino. Estos utilizan tcnicas antiguas y una materia prima proveniente de cepas tradicionales.
16.2. El Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural Es una iniciativa impulsada y financiada por el Fondo de Solidaridad e Inversin Social, FOSIS. 155 Se desarroll en el marco del Proyecto de Fomento de Microempresa, realizado con el apoyo de la GTZ156 y la consultora Luso Consult. Entre 1996 y 1998, el FOSIS llev a cabo, en tres comunas del secano interior de la provincia de uble, Ranquil, Trehuaco y Coelemu; un programa de actividades de desarrollo organizativo y social, a travs de proyectos productivos de carcter asociativo. Con esto se permiti la constitucin de varios comits de productores locales. Esta primera organizacin prepar las condiciones para impulsar una iniciativa de desarrollo econmico local, a fin de enfrentar las condiciones de pobreza del territorio. Tras este proceso movilizador, el FOSIS licit la ejecucin del Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural, el cual fue adjudicado a la consultora Agraria Sur 157. Esta es una institucin con presencia en el territorio y experiencia en la realizacin de proyectos en el medio rural. El programa se propuso como objetivo general mejorar las condiciones de insercin econmica y comercial de las microempresas rurales. 17. INTEGRANTES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL
155
El FOSIS es una entidad gubernamental creada durante el gobierno del Presidente Patricio Aylwin A., con el objetivo de contribuir a superar la pobreza mediante la ejecucin de programas y proyectos sociales y productivos. 156 La Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, GTZ, es una empresa de servicios del sector privado, propiedad del Gobierno Federal Alemn, que trabaja promoviendo objetivos de desarrollo y mejorando la calidad de vida de pases en desarrollo y en procesos de reformas. Acta en todo el mundo. Fue fundada en 1975 y su principal cliente es el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo, BMZ, quien le transfiri proyectos de cooperacin tcnica. 157 ONG dedicada a asesorar y fomentar las actividades agrcolas. Trabaja en coordinacin con FOSIS, INDAP Y PRODECOP.
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FOSIS
CONSULTORA A. SUR. INDAP S.S. PAS.
MUNICIPALIDAD
17.1. La Experiencia Piloto de Desarrollo Econmico Local.

MUNICIPALIDAD
FOSIS
- Promueve - Financia - Adjudica.
PRODUCTORES
Etapa de Diagnstico. En 1998 se inici la elaboracin de un diagnstico participativo. En l se identificaron las principales potencialidades y limitaciones del territorio, a fin de disear una estrategia de desarrollo y crear las condiciones necesarias que motivaran a los agentes locales a emprender un proceso de desarrollo local. Entre los aspectos identificados destacan principalmente las demandas y necesidades del tejido productivo. Si bien esta etapa estuvo marcada por el anlisis de informacin secundaria, estadsticas, textos, diagnsticos; result importante la participacin de los productores locales, tanto en anlisis como en la proyeccin de sus actividades econmicas. De esta forma, se inici la reflexin sobre el futuro de la comuna, de sus habitantes y de los medios para dar respuesta a sus demandas. Con la organizacin de talleres participativos, se dio lugar a las siguientes actividades:
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Identificar los principales circuitos econmicos de la comuna; Verificar las potencialidades y limitaciones de las microempresas rurales; as como las principales demandas del tejido empresarial; Analizar la oferta de instrumentos de apoyo disponibles para las microempresas rurales; Definir una cartera de proyectos posibles para el fomento productivo de la comuna, capacitando a los productores en el diseo de bosquejos de proyectos.
Con el anlisis participativo de la situacin econmica local, se identificaron las demandas del tejido productivo rural y se visualizaron las oportunidades y potencialidades endgenas para el desarrollo. Con esto se permiti iniciar un acercamiento entre los agentes territoriales pblicos y privados, en un proceso de reflexin sobre las capacidades del territorio y de las acciones a emprender para el desarrollo econmico local. 17.2. Actores y Alianzas en Ranquil
FOSIS
Apoyo
Consultora A. Sur
Municipio
Comit. de Fomento de Desarrollo Comunal.
Liderazgo
PRODESAL
Asesoramiento
SS. PAS
El Elemento Motivador para la Organizacin Comunal. A partir del ejercicio participativo, se concibi el Fondo Concursable de Proyectos para Microempresarios, orientado a financiar actividades que contribuyeran el mejoramiento de las unidades productivas en los mbitos del desarrollo tecnolgico, la comercializacin y la asociatividad econmica. Este fondo fue un aliciente para los productores. El equipo tcnico del programa y de la Municipalidad los apoyara en la postulacin y elaboracin de sus
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proyectos. En 1998 y 1999, el fondo organiz dos concursos de proyectos, por 4 500 000 y 5 000 000. de pesos respectivamente. En el primer concurso la dotacin correspondi ntegramente al FOSIS. Mientras que en el segundo, este ltimo aport 3 000 000. de pesos y el Municipio de Ranquil los 2 000 000. restante. Los proyectos financiados permitieron montar un taller de mermeladas; mejorar locales, bodegas y maquinarias para la produccin de vino; adquirir maquinaria para un taller de soldaduras y estructuras metlicas y habilitar laboratorios enolgicos y de mejora de riego. 17.3. La Propuesta del Programa
FOSIS Cons. Agraria Sur Municipio
Promotor Financiero.
Ejecuta
Apoya
PROP. PRG. DE DES.RURAL
Productores.
Rol Receptivo.
Logro de la iniciativa. Durante el perodo de postulacin, el municipio se vio concurrido por un cmulo de productores y de organizaciones sociales que solicitaban apoyo para la elaboracin de sus proyectos. De esta manera, la autoridad local consider el programa como un interesante espacio movilizador de la base productiva local. El fondo concursable se convirti en una instancia que mostr al sector privado y pblico la necesidad de impulsar el desarrollo econmico de la comuna, en forma complementaria y coordinada: los actores privados deban mejorar sus unidades productivas. Mientras que el municipio, deba crear condiciones para facilitar la identificacin de la demanda local, en el mbito del fomento productivo local.
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La Visin de Desarrollo Local. El Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural, cre una institucionalidad local a fin de promover el fomento productivo a escala local. En este sentido, el primer paso realizado en Ranquil fue trabajar con representantes de organizaciones, microempresarios y funcionarios municipales en la definicin de una visin del desarrollo econmico de la comuna. Especial nfasis se le otorg al desarrollo de la agricultura rentable y sostenible. Para ello se utilizaron elementos como la creacin y el fortalecimiento de unidades econmicas, as como tambin la asociatividad y el empleo. Pilares de esta visin son la reconversin agrcola, el fomento de la viticultura como actividad econmica principal el desarrollo tecnolgico, y el mejoramiento de los canales de comercializacin y el de articulacin con los mercados. Definida la visin, se cre un Comit de Fomento Productivo Comunal, donde estuvieron representados los agentes empresariales y productivos locales. Tras este proceso de movilizacin comunal, la autoridad municipal, que al inicio se haba mantenido como observador, se comprometi definitivamente con la iniciativa. Posteriormente, otorg pleno apoyo al Comit de Fomento Productivo Comunal, y otorg clara importancia al fomento productivo en la agenda municipal.
17.4.
La Experiencia de Ranquil
En el Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural, los principales actores fueron el FOSIS, la Consultora Agraria Sur, el Municipio, el Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, y el Programa Servicio Pas. En 1998, se instal en la Municipalidad el Programa de Asistencia Tcnica para Localidades Pobres, PRODESAL, de INDAP. Este ltimo estuvo integrado por un ingeniero agrnomo y un tcnico agrcola, quienes prestaron asesoramiento tcnico a los programas del FOSIS, a partir de una alianza entre ambas instituciones pblicas. Este programa se administr de manera conjunta con el Departamento de Desarrollo Rural de la Municipalidad. El Programa Servicio Pas se incorpor a la comuna ese mismo ao, dentro de actividades organizadas por la Fundacin para la Superacin de la Pobreza de Chile, FUNDASUP. Su principal objetivo fue aportar jvenes profesionales a los municipios de escasos recursos del pas. En este caso, su trabajo se orient principalmente a las reas de fomento productivo y desarrollo social.
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La Conduccin de la Experiencia. Inicialmente, el equipo regional del FOSIS asumi el liderazgo al proponer a la municipalidad y a los pequeos productores de la comuna, hacer una experiencia piloto con un enfoque de desarrollo econmico local. La idea principal fue contribuir al crecimiento de la microempresa rural, lo cual implicaba elevar la productividad, la competitividad y el empleo, resultados que deban traducirse en una mejora de la calidad de vida de la poblacin local. En esta primera fase del proceso, adems del papel de promotor de la experiencia, el FOSIS aport los recursos financieros, dise los trminos de referencia con otros actores, y evalu y adjudic la propuesta. Tras la adjudicacin de sta, el liderazgo del proceso pas a la consultora Agraria Sur, encargada de la ejecucin del proyecto, quedando entonces el FOSIS en un papel de apoyo y supervisin del proceso. La municipalidad aument gradualmente su participacin en las actividades del proyecto. Sus intervenciones consistieron bsicamente en: Convocar a los productores rurales para los talleres de diagnstico econmico comunal; Ofrecer servicios de asesoramiento para los programas PRODESAL y Servicio Pas; Impulsar el Comit de Fomento Productivo y el desarrollo econmico local
Finalmente, con la creacin del Comit de Fomento Productivo Comunal, el liderazgo del proceso se traspas gradualmente a esta organizacin y a la municipalidad. La Importancia de la Articulacin de Actores . La primera alianza de actores se dio en torno a la propuesta del Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural. Esta alianza fue integrada por FOSIS, como organismo promotor y financiero; la municipalidad, que apoya y participa de la iniciativa; y la Consultora Agraria Sur, que asume su ejecucin. Con respecto a los productores rurales, en esta primera fase adoptaron un papel receptivo, reducindose su participacin al planteamiento de sus demandas en forma individual. Posteriormente, los agentes econmicos de la comuna se organizaron en el Comit de Fomento Productivo Comunal, integrado por productores y microempresarios. El objetivo general del comit fue promover el desarrollo de la economa local, fortaleciendo las actividades productivas y apoyando proyectos innovativos de diversificacin de la produccin. Una de sus finalidades pilares fue aumentar el empleo y los ingresos familiares en la comuna. Hasta la
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fecha su principal gestin fue negociar con la empresa Via Concha y Toro para la comercializacin de la uva de los pequeos productores de Ranquil. Sntesis. Inicialmente fue la municipalidad la que convoc a los productores para formar el Comit. A medida que ste fue consolidndose, se establecieron acuerdos de cooperacin entre ambas instituciones a fin de trazar un plan de accin conjunto. Sus contenidos estuvieron orientados fundamentalmente a organizar una Oficina Comunal de Fomento Productivo, actualizar el catastro de fuentes de financiamiento, promover la formacin agrcola en el liceo de Ranquil, organizar una feria campesina en ipas, y promover la comuna. En ese sentido, la Oficina de Fomento realiz funciones similares a una plataforma de servicios orientada a promover el desarrollo de una localidad.
17.5. Descentralizacin de los Instrumentos de Fomento Cada territorio presenta especificidades propias. De ah que sea imposible generalizar a travs de polticas centralizadas. En este sentido, los espacios de cooperacin entre los distintos agentes de desarrollo, pblicos y privados, con la participacin de la comunidad organizadas, son imprescindibles para programar acciones de desarrollo local apropiadas. La planificacin del desarrollo local desde las propias comunas, revela y provoca una atencin focalizada a los problemas detectados. Como as tambin denota una atencin oportuna a las necesidades locales. Uno de los principales avances en el proceso de descentralizacin en Chile, lo constituye la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. A partir de sta, la elaboracin de los planes de desarrollo comunal forma parte de las administraciones locales. Esto implica considerar todos los mbitos relacionados con el desarrollo de la comuna. Entre stos se considera el desarrollo econmico, el desarrollo social, el ordenamiento territorial, la seguridad ciudadana, los servicios pblicos y el medio ambiente. El FOSIS, mediante el Proyecto de Fomento de la Microempresa FOSIS/GTZ-LUCSOR, ha promovido diversas iniciativas de desarrollo local. Con ello ha incorporado a su misin ltima de combatir la pobreza un enfoque de desarrollo econmico local.
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Junto a la descentralizacin efectiva de sus equipos en regiones, el FOSIS se ha definido como una entidad promotora del fomento productivo de las microempresas, estableciendo puentes con otras entidades que tienen como funcin el fomento empresarial. En este sentido, segn N. Figueroa, el instrumental de fomento productivo y empresarial de la CORFO, muestra un importante sesgo hacia empresas viables y con capacidad de exportacin, es decir, que precisan menos apoyo que la gran mayora de las microempresas y pequeas empresas locales. En este sentido, la experiencia de Ranquil se encuentra comprendida dentro del proceso de desconcentracin institucional propugnado por FOSIS, dando protagonismo a sus equipos territoriales y otorgndoles el rol de agentes de desarrollo local158. De esta manera, la oficina central del FOSIS propuso los lineamientos generales para el proceso de innovaciones, los cuales fueron trabajados previamente con las regiones, asignando y traspasando posteriormente los fondos.
18. ANLISIS Y CONCLUSIONES DE LA EXPERIENCIA DE RANQUIL.
Los factores de mayor relevancia en la experiencia de Ranquil, son los siguientes: La generacin de un ambiente local de participacin y de dinamismo organizativo social en la comuna; La creacin del contexto institucional de cooperacin local para el fomento productivo entre el Comit de Fomento Productivo Comunal y la municipalidad .
El mayor conocimiento del territorio y la capacidad de formulacin de proyectos de desarrollo empresarial. En este punto se distingue el factor o capital cognitivo, donde la capacidad para conocer del entorno productivas. facilita la elaboracin de propuestas
158
Cceres, L., y Figueroa, N., Ob.cit., p. 182.
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Por otro lado, el Fondo Concursable de Proyectos para Microempresarios, fue un elemento importante para el xito de la experiencia, puesto que moviliz a los empresarios locales para la presentacin de sus proyectos. Con respecto a la situacin de la viticultura, despus de la experiencia los agricultores ven claramente la posibilidad de aumentar sus ingresos invirtiendo en innovaciones en cepas, riego y tecnologa. En este sentido, la gestin asociada con la municipalidad ha resultado fundamental, puesto que se ha avanzado en una visin de desarrollo compartida. Recientemente su Departamento Rural adquiri plantas de cepas finas para los agricultores a travs de un convenio con la Fundacin Chile. Analizando la experiencia de Ranquil, se distinguen varios elementos que coinciden con las requisitos anteriormente sugeridas para promover el desarrollo endgeno. Tanto desde el plano socioeconmico, como desde la economa localizada del captulo anterior. Las lecciones extradas en este caso de estudio son las siguientes: 18.1. Nueva Institucionalidad para el Desarrollo Local
A fin de mejorar las tareas de coordinacin de la intervencin pblica en los territorios para el fomento de la actividad empresarial y el impulso de nuevos emprendimientos, resulta indispensable mejorar las estructuras de los municipios en estas labores. Segn la experiencia de Ranquil, los departamentos de desarrollo rural, las oficinas municipales de informacin laboral y los encargados del fomento productivo, constituyen instancias municipales sobre los cuales se puede desarrollar y potenciar la organizacin de las municipalidades para el desarrollo econmico local. La alianza de actores territoriales surgida en Ranquil, identifica algunos factores importantes que puede impulsar la municipalidad.
18.2.
Clima de Confianza
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A parte de la creacin de un entorno institucional o material favorable a la introduccin de innovaciones, se requiere tambin la creacin de un clima de confianza para la respuesta favorable de los actores locales. Esto implica iniciar un proceso que permita que los principales actores locales se identifiquen con una imagen colectiva territorial. Ello fundamentalmente para estimular la formacin de alianzas en su campo de trabajo, buscando multiplicar los compromisos e imponiendo nuevos estilos de gestin institucional que contribuyan a dotar una mayor cohesin en la gestin territorial del desarrollo.
18.3. El Conocimiento Territorial Al aumentar la participacin de los actores locales de la municipalidad, de los productores y los microempresarios, mejor considerablemente la informacin econmica sobre la comuna de Ranquil. Fue posible considerar adems los circuitos econmicos, el potencial del territorio, los encadenamientos productivos, la identificacin de ejes estratgicos y de los agentes territoriales claves para su desarrollo. Con esto fue posible establecer definiciones estratgicas y planes para el desarrollo econmico comunal. El hecho de que la municipalidad y los empresarios locales hayan hecho suyo el proceso, adquiere significado en la opcin de comprometerlos desde las primeras acciones del proyecto destinados a generar informacin.
18.4. Los Actores Territoriales y sus Roles. De acuerdo a la experiencia de Ranquil, el liderazgo de algunos actores permiti el aprendizaje de otros, as como tambin con posterioridad los roles de representatividad se transmitieron a la nueva institucionalidad. En la experiencia, el FOSIS y la Consultora Agraria Sur desempearon un papel fundamental en el proceso, especialmente en las etapas iniciales. Debido al tipo de liderazgo ejercido
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por ambas instituciones, se facilit el fortalecimiento de las capacidades de los actores locales, de la municipalidad y de los productores. Todo ello a fin de que stos asumieran la conduccin del proceso de desarrollo econmico.
18.5.
Cooperacin Pblico Privada
El trabajo conjunto y el dilogo entre la municipalidad, las instituciones pblicas y el sector privado crearon nuevos espacios para el desarrollo comunal. Estos fortalecieron la gestin municipal, la cooperacin empresarial y la articulacin pblico privada. En este sentido, resulta indispensable mejorar las estructuras de los municipios para desempear las tareas de coordinacin e intervencin pblica en los territorios. En opinin de los actores municipales y regionales, la cooperacin pblico privada ofrece la posibilidad de ejercer un liderazgo en la gestin del desarrollo econmico local en la comuna. 18.6. Redes Pblicas
En este caso de estudio, la municipalidad mostr iniciativas en tareas de fomento productivo y de desarrollo econmico local. Por otro lado, la actuacin del FOSIS en el fomento de la microempresa, fue de relevancia para la concrecin de la iniciativa en Ranquil. Esto muestra la necesidad de articular las diferentes instituciones pblicas. Como tambin plantea la necesidad de abrir espacios de dilogos y articulacin con las instituciones pblicas centrales de fomento. En iniciativas locales se hace necesario consolidar espacios de trabajo conjunto, liderados por la municipalidad. Las redes pblicas representan la posibilidad concreta de ejercer un dilogo sistemtico que sirva para abrir espacios para acciones conjuntas o para establecer alianzas estratgicas en pro del desarrollo local.
18.7.
Plataformas de Servicios Locales para el Fomento de la Microempresa
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La experiencia de Ranquil demostr que las plataformas de servicios de fomento son necesarias para lograr procesos de desarrollo econmico. Los servicios orientados en forma permanente hacia las microempresas y la pequea empresa, requieren de una consolidacin en el mbito comunal o intercomunal. Se requiere cooperacin. Las plataformas pueden radicarse en municipios o en otras instituciones pblicas o privadas con una participacin significativa de las municipalidades. Dentro de las reas que se incluyen en estas plataformas estn las de diseo, innovacin, desarrollo tecnolgico, sistemas de crdito para la microempresa, informacin de mercados, cooperacin empresarial y diversificacin productiva.159
18.8.
Eslabonamientos Productivos Desde la Microempresa
Los productores de Ranquil lograron crear eslabonamientos productivos con la empresa Via Concha y Toro para comercializar su produccin de uva y recibir asistencia tcnica para mejorar la productividad de sus vias. Este hecho muestra que es posible entablar negociaciones para fortalecer las relaciones econmicas de la microempresa con la gran empresa, por sobre las meras relaciones de subcontratacin.
18.9.
Los Procesos Locales y la Vinculacin con los Actores Regionales.
La experiencia de Ranquil demostr que los procesos locales logran concretarse, en la medida que aumenten sus relaciones con otros actores pblicos y privados regionales, en particular con los gobiernos regionales, con sus unidades de fomento productivo y con las Secretaras Regionales Ministeriales que ms intervienen en el desarrollo local, a fin de intercambiar experiencias, establecer
159
Rojas, C., ob.cit., p. 136.
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acuerdos de trabajo, buscar apoyos e incorporar en las estrategias regionales de desarrollo las iniciativas locales de desarrollo econmico.
CONCLUSIONES GENERALES
Captulo I. La Planificacin del Desarrollo Aun cuando el desarrollo fue considerado en su inicio como un mecanismo esencialmente econmico, segn algunos tericos su significacin excedi esos lmites. A mediados de la dcada de
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los aos 60 su concepcin terica fue en gran parte un fenmeno econmico. J. Medina lo defini como un proceso continuado cuyo mecanismo esencial consista en la aplicacin reiterada del excedente en nuevas inversiones, y que tena como resultado la expansin asimismo incesante de la unidad productiva de que se trate. Esa unidad poda ser desde luego una sociedad entera y de gran dimensin (Medina E., 1980). As mismo, O. Sunkel cotejaba este concepto con las antiguas acepciones econmicas de riqueza, evolucin, crecimiento, progreso e industrializacin. Ello con el objeto de compararlas con estas nociones que segn l cumplieron, o cumplen, un papel similar al que ahora desempean desarrollo y subdesarrollo. En esta misma dcada, para otros autores el desarrollo tambin signific un fenmeno de cambio social. Ello fundamentalmente por tratarse de un proceso que involucraba a la estructura social en su totalidad. Segn Mannheim, el carcter total de la sociedad se deriva de supuestos histricos y tericos (Medina E. 1980). El carcter social del desarrollo concibi la racionalidad del plan o la planeacin como un mecanismo econmico y de cambio social. De esta forma se origin la planeacin para el desarrollo y luego la planificacin del desarrollo territorial. Estas ltimas se caracterizaron por sus intervenciones exgenas y modernizantes y fueron influidas por modelos europeos y norteamericanos (C. Rojas, 1997). Al respecto, las polticas territoriales de desarrollo aplicadas en Amrica Latina sirvieron de base para las polticas de desarrollo regional aplicadas en Chile. De ah que sean estudiadas en los textos acadmicos abocados al desarrollo regional. Estas dos interpretaciones del desarrollo reflejaron que las teoras econmicas y sociales, si bien contribuyeron a definir las polticas territoriales fueron influidas por filiaciones estrictamente ideolgicas y acadmicas, siempre obedeciendo a imperativos intelectuales y no pragmticos o territoriales. En sntesis, de los textos estudiados en este captulo se infiere que una concepcin de desarrollo eminentemente econmica como fue el concepto de crecimiento detallado por O. Sunkel, no podra reflejar aspectos considerados en la actualidad como relevantes para la implementacin de polticas de desarrollo, tales como la importancia de los aspectos socioculturales y sus consecuencias en la organizacin del sistema productivo, como tambin sus implicancias en los cambios institucionales. De ah que se concluya en este captulo que crecimiento y desarrollo constituyen dos procesos diferentes pero en gran medida complementarios.
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Captulo II. El Desarrollo Regional
Con el propsito de analizar las reas de coordinacin intersectoriales ms relevantes de las polticas de descentralizacin, en este captulo se detalla la institucionalidad pblica en el mbito regional y sus mecanismos de articulacin con el mbito local y nacional. Ello fundamentalmente, a modo de observar los principales supuestos del modelo endgeno en nuestro marco normativo, los cuales estn referidos a las articulaciones del sector pblico y el privado, junto con las redes intrasectoriales. En este sentido, la coordinacin de la institucionalidad regional y los organismos locales se hace indispensable al momento de gestionar iniciativas de desarrollo. En nuestro marco institucional, en el mbito regional se destacan espacios relevantes de participacin del sector pblico y privado, as como tambin la posibilidad de articular redes pblicas. En primer lugar, nuestra Carta Fundamental en su artculo 104 confiere a los gobiernos regionales y a las empresas pblicas la atribucin de asociarse a personas naturales o jurdicas, a fin de propiciar actividades e iniciativas sin fines de lucro que contribuyan al desarrollo regional. La facultad de los gobiernos regionales de celebrar convenios de programacin de inversin pblica es otra norma que privilegia la coordinacin intrasectorial. Por otro lado, los gobiernos regionales pueden asesorar a los municipios cuando stos lo requieran en la elaboracin de sus proyectos de desarrollo. En el mbito comunal, el artculo 107 de la Constitucin Poltica permite a las municipalidades asociarse entre ellas para el cumplimiento de sus fines propios; a la vez que seala como deber de los servicios pblicos coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal respectivo. La transferencia de competencias a los gobiernos regionales, segn el artculo 103, se determinar a travs de la ley. Esta norma se complementa con el artculo 67 de la Ley de Gobierno y Administracin Regional, la cual explica que los gobiernos regionales podrn solicitar al Presidente de la Repblica el traspaso de competencias y recursos que estn a cargo de los organismos de la administracin central. Lo destacable de esta norma es la asignacin que hace al gobierno regional de la facultad de iniciativa para impulsar el traspaso de atribuciones. J. Hernndez considera la facultad de iniciativa como un principio que convierte la actividad regional en co - responsable del proceso de descentralizacin. G. Alburquerque, en este sentido, expresa que no es lo mismo crear instrumentos de descentralizacin o de desarrollo local desde el nivel central, los cuales pueden ser
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utilizados por los diferentes territorios, que impulsar y promover un mayor protagonismo y una mayor capacidad de esos territorios para aprovechar mejor sus recursos endgenos.
Captulo III. El Desarrollo Endgeno El anlisis de los principales lineamientos del modelo endgeno contribuy esencialmente a distinguir entre los supuestos de las polticas regionales centrales y las iniciativas locales o endgenas. Se distingue entre las ltimas la pretensin de incorporar a los diversos actores regionales y generar espacios de conversacin. Ello fundamentalmente a modo de solucionar los problemas econmicos y sociales de manera ms rpida. De ah que se seale que los procesos de desarrollo endgeno se producen gracias a la utilizacin eficiente del potencial econmico local, lo cual se ve facilitado por el funcionamiento adecuado de las instituciones y mecanismos de regulacin existentes en el territorio. (Vzquez, 2000). Se seal adems que el modelo endgeno supona una concepcin integrada del desarrollo, fundamentalmente por estar definida por los actores territoriales en su totalidad. En este sentido existen opiniones diversas. Por un lado C. Montero privilegia el protagonismo de los clusters, la asociatividad pblico privado y la organizacin de la sociedad civil. Hay quienes privilegian aspectos ms intangibles. En este sentido son relevantes las opiniones de Arocena y Vzquez. Este ltimo indica que los valores sociales desempean un papel clave en el funcionamiento del sistema productivo. El sentimiento de pertenencia a una comunidad local diferenciada est tan fuertemente arraigado que se sobrepone al sentimiento de clase, lo que modifica las relaciones laborales y limita los conflictos sociales (Vzquez B., 2000). La identidad local, la confianza o el capital social, el conocimiento del territorio o capital cognitivo, determinan la visin territorial de las iniciativas locales. De ah que se seale que en el modelo endgeno el territorio se transforma en un agente de transformacin social. (Friedman y Weaber, 1979). Captulo IV. La Gestin del Desarrollo Local: El Caso de Ranquil.
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El anlisis del estudio de este caso muestra que el surgimiento de las iniciativas locales responde como reaccin ante las situaciones de crisis econmicas, como as tambin al liderazgo que puedan mostrar los diferentes actores locales. En este sentido, la gnesis de la iniciativa de desarrollo econmico local se encuentra dentro del proceso de desconcentracin institucional impulsado por FOSIS, donde se otorg un papel principal a sus equipos territoriales. stos asumieron un rol de agentes de desarrollo econmico local. Sus innovaciones de gestin estuvieron acompaadas de una visin integral de la estrategia llevada a cabo, en el sentido de que generaron el entorno competitivo e innovador para las microempresas y la articulacin de redes de los distintos agentes territoriales. Junto con desconcentrar equipos en regiones, el FOSIS asumi la conduccin de procesos de desarrollo econmico local, dedicndose al fomento productivo de las microempresas en localidades en riesgo. Para ello la innovacin por parte de este organismo se expresa en su forma de gestin, en el sentido de establecer puentes con otras entidades que tienen como funcin principal el fomento empresarial. Los lineamientos generales para el proceso de innovacin en Ranquil fueron trabajados en conjunto con los pequeos propietarios y las empresas de mayor tamao. Esto revela la aceptacin general de la iniciativa de desarrollo, pues su concrecin final estuvo influida eminentemente por la cohesin general en los espacios de formulacin del proyecto econmico. Al diversificar las lneas de trabajo, el FOSIS, posteriormente la Consultora Agraria Sur y luego el Comit de Fomento de Desarrollo Comunal, generaron las condiciones necesarias para la articulacin de actores en la iniciativa. Los espacios de conversacin, el clima de confianza que stos generaron, determinaron el compromiso en la gestin local de este proyecto de desarrollo. INDICE BIBLIOGRFICO
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Boisier, S., La Descentralizacin en Chile: Pasado, Presente y Futuro. Vase Seminario Internacional de Regionalizacin, Descentralizacin y Desarrollo Regional, Edit. Universidad de Valparaso, ao 1994, Chile. Cceres, L., y Figueroa, N., en Generacin de Condiciones para el Desarrollo Econmico Local en Ranquil , Vase Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo. Castro, B., El Desarrollo Regional y Local Endgeno desde la Participacin Ciudadana, Ed. Universidad de Concepcin, 2000, Chile. CEPAL/GTZ, Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin en Amrica Latina. Anlisis Comparativo, Chile, 2001; Arocena,1995, citado por Vzquez, A., en La Poltica de Desarrollo Econmico Local; Von Haldenwang, C., Nuevos Conceptos de la Poltica Regional; CIEPLAN, Descentralizacin. Nudos Crticos, Raczynski, D., Serrano, C. Ed., 2001, Chile. Daniel, M., La Organizacin Administrativa en Chile, Editorial Jurdica, 1982, Chile, p. 103. De Mattos, C., Reestructuracin, Globalizacin, Nuevo Poder Econmico y Territorio en el Chile de los Noventa; Daher, A., Privatizacin y regionalizacin en Chile, ambos en Globalizacin y Territorio: Impactos y Perspectivas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 306. Echecopar, G., Rock, J.A., Desarrollo de la Competitividad en la Regin del Maule , en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin Errzuriz, M., Proposiciones de Modificacin al Proyecto de Ley sobre Gobierno y Administracin Regional , en Seminario regional realizado en por la Universidad Austral de Chile, 1992, p. 4. Hopenhayn, M., Ni Apocalpticos Ni Integrados. Aventuras de la Modernidad en Amrica Latina, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Chile, 1994, p. 246. J. Ahumada, La Planificacin del Desarrollo, Ed. Icira, Venezuela, 1968. Medina, J., La Planeacin en las Formas de la Racionalidad, publicada en 1968. Vase La Obra de Jos Medina Echavarra, Ed. Cultura Hispnica, Madrid, 1980. Meller, P., Un Siglo de Economa Poltica Chilena: (1890 1990), Editorial Andrs Bello, Chile, ao 1996. Oelckers, O., Descentralizacin y Regionalizacin: La Perspectiva Jurdica , publicado en Seminario Internacional Sobre Regionalizacin, Descentralizacin y Desarrollo Regional, Marbella-Chile, Universidad Catlica de Valparaso, 1994, Chile. Rojas, C., El Desarrollo despus de la Crisis del Estado de Bienestar: Sus Posibilidades en el Caso de Concepcin, Cuadernos del ILPES, Chile, ao 1995. Rojas, C., Gutirrez, H., en Repensar el Desarrollo Chileno. Pas, Territorio, Cadenas Productivas, Ed. Universidad del Bo Bo, 2002. Rojas, C., Instituciones Para la Economa Poltica del Desarrollo Territorial, en Instituciones y Actores del Desarrollo Territorial en el Marco de la Globalizacin, ob.cit., p. 135. Sabine G., Historia de la Teora Poltica, Ed. Fondo de la Cultura Econmica, Mxico, 1934.
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EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

1. INTRODUCCIN AL DESARROLLO 1.1. Naturaleza del Desarrollo

3. TEORAS DEL DESARROLLO

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5. PROPUESTAS DE PLANIFICACIN TERRITORIAL

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EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

CAPTULO II EL DESARROLLO REGIONAL

6. NATURALEZA DEL DESARROLLO REGIONAL

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10.4.1. 10.4.2. 10.4.3. 10.4.4.

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

CAPTULO III EL DESARROLLO ENDGENO

11. INTRODUCCIN AL DESARROLLO ENDGENO

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EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

CAPTULO IV EL DESARROLLO LOCAL: EL CASO DE RANQUIL

15. INTRODUCCIN AL DESARROLLO LOCAL

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CONCLUSIONES GENERALES INDICE BIBLIOGRFICO

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

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I LA PLANIFICACIN DEL DESARROLLO

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atencin en el crecimiento econmico. (desarrollo = crecimiento)

Es un enfoque que busca combinar crecimiento econmico con

transformacin social. (desarrollo = crecimiento + modernizacin)

Es un enfoque orientado a explicar el desarrollo como un resultado

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

el desarrollo como crecimiento

el subdesarrollo como etapa

el desarrollo como proceso de cambio estructural global.

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el fortalecimiento y enriquecimiento de la cultura nacional, a fin de concretar la participacin

el fomento de la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica, la cual es fundamental para la

5.2. Potenciamiento Local

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

Coraggio, J.L., 1997,ob. cit., p. 13

EL MODELO ENDGENO: UNA VISIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO .

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6.1. Planificacin Territorial

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FIG. 1 ESTRUCTURA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN SEGN CONARA. Subsistema Participativo.

Subsistema Tcnico o de Planificacin.