MONOGRFICO

Creacin de mercados de educacin en Chile

El artculo describe los principales hitos del proceso de descentralizacin del sistema educacional chileno. Dicho proceso ha vivido dos momentos: la imposicin, desde la dictadura militar, del modelo neoliberal y la reforma emprendida por los partidos de centro-izquierda, en plena transicin, con el objetivo de modernizar la educacin en un sistema de mercado. Claudio Almonacid*
Educacin en Chile, mercado educacional, neoliberalismo

La descentralizacin del sistema educacional chileno se caracteriza por ser un proceso que implic la transformacin total del sistema educacional y del concepto de estado docente. Se trata de una operacin geopoltica en un contexto neoliberal y de seguridad nacional, que signific, por una parte, una desconcentracin poltica y, por la otra, la creacin de un mercado en el interior del sistema educacional. Constituye un proceso de redistribucin del poder, en donde la descentralizacin crea las condiciones para la existencia de un mercado educacional. Este proceso se inserta en una estrategia de debilitamiento del Estado llevado a cabo desde dentro del Estado por quienes no creen en su legitimidad. Para comprender el proceso a travs del cual se consolida la creacin de mercados educacionales en Chile, es necesario analizar, primeramente, los procesos que permitieron su devenir. Sostendr que el proceso de descentralizacin en el caso chileno se relaciona, en primer lugar, con la imposicin del modelo neoliberal, en el marco de la doctrina de seguridad nacional, impuesta por el gobierno militar, y, en segundo lugar, con la adopcin de este modelo de descentralizacin educacional por parte de los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia, coalicin de partidos que dirige el proceso de transicin a la democracia. A continuacin se analizan ambos momentos, describiendo sus principales hitos.

Perodo 1978-1990: modelo neoliberal y descentralizacin autoritaria

Si bien al inicio de la dictadura los militares chilenos no parecen tener una propuesta de desarrollo econmico, se acercan paulatinamente al neoliberalismo llevando a cabo una profunda transformacin social. En este proceso, los economistas chilenos formados en la Universidad de Chicago aplicaron un modelo de desarrollo econmico social, amparados en la doctrina de seguridad nacional. Fueron estas dos corrientes de pensamiento (neoliberalismo y doctrina de seguridad nacional) las que posibilitaron el desarrollo de mercados educacionales. Ambas visiones, aparentemente contradictorias (mercado libre y control autoritario), se potenciaron de manera indita. Desde el neoliberalismo se plante la necesidad de descentralizar las decisiones econmicas y de entregar al sector privado los medios de produccin y las instituciones que ofrecen bienes y servicios (entre las cuales se encuentran educacin y salud). Ante los costes sociales e individuales que implic est modificacin sustancial del rol del Estado, fue la doctrina de seguridad nacional la encargada de mantener a la sociedad civil aterrorizada. As, el gobierno militar comenz a desarrollar, a finales de la dcada de los setenta, una poltica de descentralizacin educacional basada en tres principios: mercado como asignante de recursos (competencia,
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La subvencin escolar en tiempos de la dictadura se asignaba en funcin del nmero de alumnos pero no siempre se reinvirti en mejoras educativas

eleccin), subsidiaridad estatal (focalizacin, privatizacin) y descentralizacin territorial (Larraaga, 1995). Uno de los objetivos de la descentralizacin educacional fue lograr mayor eficiencia econmica, minimizando los costes y fomentando el mejoramiento de los servicios demandados por los usuarios. Como parte de este proceso, aplic las siguientes medidas: traspaso de la administracin de la casi totalidad de las escuelas y liceos que dependan del Estado a las Municipalidades, financiamiento de las escuelas a travs de subvenciones (vouchers) e incorporacin del sector privado en la administracin de escuelas y liceos. Este proceso implic modificaciones en los terrenos administrativo y financiero basadas en el principio de subsidiaridad del Estado, que pretenda aumentar la eficiencia del aparato burocrtico estatal, reducir su gestin en educacin e incentivar la participacin de organismos locales y privados. As, el Estado se asign la misin de financiar la totalidad de la educacin gratuita y se reserv la funcin de dotar de una norma a todos los establecimientos educacionales y fiscalizar tcnicamente su funcionamiento. Las funciones y las responsabilidades que se descentralizaron fueron aquellas que representaban los mayores gastos, como son las remuneraciones y la seguridad social de los profesores. Se descentralizaron, de este modo, la contratacin de profesores y la administracin del personal, la fijacin y la negociacin de las remuneraciones de los profesores, y la construccin y la mantencin de los edificios escolares. Los aspectos pedaggicos, sin embargo, se mantuvieron bajo el diseo y el control estatales. El proceso de creacin de mercados educacionales se materializ en cuatro tipos de establecimientos educacionales:
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Establecimientos municipales En 1980, el Estado comenz un proceso de traspaso acelerado de las escuelas a los municipios, los cuales tendran la responsabilidad de administrarlas, a travs de departamentos de educacin municipal (DEM). En 1982, el 84% de las escuelas fiscales haba sido traspasado al sector municipal, lo que significaba 5.724 establecimientos, 72.531 funcionarios docentes y administrativos y aproximadamente dos millones de alumnos en ms de 50 comunas de Chile. Adems, se otorg a los municipios la facultad de delegar la funcin educacional en una o ms personas jurdicas, de derecho privado y que no tuvieran fines de lucro. Colegios particulares subvencionados El Estado estimul la creacin de escuelas privadas, que tendran el reconocimiento oficial como colaboradoras de la funcin educativa del Estado; a travs de este reconocimiento se les otorgan el mismo status que a la educacin municipal y la seguridad de que recibiran subvencin escolar calculada de la misma forma. Debido a que, en su mayor parte, los dueos de estos colegios (denominados sostenedores) deban comprar o arrendar lugares para funcionar, el Estado dise un marco legal que daba a estos colegios una flexibilidad mucho mayor para administrar los recursos fiscales. Colegios particulares pagados Son establecimientos que tienen responsabilidad total en la administracin y el financiamiento de los servicios educacionales que proporcionan. No reciben ningn tipo de subsidio estatal y cobran

Intermn Oxfam - Montserrat Queralt.

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a las familias la totalidad del servicio educacional entregado. Corporaciones educacionales dependientes de organizaciones empresariales Entre otras iniciativas privadas, el Estado propuso a las organizaciones empresariales hacerse cargo de la administracin de algunos liceos tcnicos profesionales existentes en el pas. Esta iniciativa fue concretada a travs de corporaciones educacionales. Mediante convenio entre el Ministerio de Educacin y estas corporaciones, se transfiri en comodato, a estos ltimos, el dominio de los bienes races y los bienes muebles, equipos e instalaciones. Adems, se traspas al personal que laboraba en esos liceos. Se dise tambin un mecanismo de financiamiento distinto al del resto de los establecimientos subvencionados, mediante un clculo de los gastos operativos anuales, independiente de la cantidad o de la asistencia de alumnos y alumnas a clase. La gestin financiera de estos establecimientos se regira de acuerdo con las disposiciones existentes para el sector privado; esto permiti que los recursos recibidos pudieran ser invertidos en el mercado de capitales. Al traspasar la administracin de los establecimientos educacionales a los municipios y a la iniciativa privada, se introdujeron un sistema de competencia entre las escuelas y una modificacin de la responsabilidad de la educacin, que ahora es compartida entre el sector privado y el pblico. Este proceso se hizo efectivo a travs de la asignacin de recursos fiscales de acuerdo con el nmero de alumnos atendidos en cada escuela, lo cual provoc que las escuelas comenzaran un proceso de diversificacin de las ofertas educacionales para atraer a mayor cantidad de alumnos y, por tanto, de recursos. Esta subvencin se paga en unidades de subvencin educacional (USE), que se reajusta en funcin de los sueldos del sector pblico, segn lo fije el Ministerio de Hacienda. En la prctica, este sistema de financiamiento experiment serias dificultades en la dcada de los ochenta, puesto que el clculo de la USE se estanca y, por tanto, se entregaron menos recursos que los que el sistema necesitaba. Esto provoc que los municipios se vieran en la obligacin de destinar mayores recursos propios para financiar estos dficit, situacin que los llev a contraer grandes deudas y a que, por ejemplo, los sueldos de los profesores se vieran disminuidos durante aos. Por su parte, en el sector privado, la no-existencia de supervisin estatal permiti que muchos sostenedores no reutilizaran los recursos entregados a travs de las subvenciones escolares en el mismo sistema educacional, de modo que en muchos casos esos recursos fueron sacados del sistema escolar e invertidos en otras actividades. Al evaluar el proceso de descentralizacin educacional llevado a cabo por la dictadura militar, se puede decir que ste fue capaz de imponer las condiciones para crear un sistema de mercado en el interior del sistema educacional, modificando significativamente los mecanismos de financiamiento de las escuelas y traspasando la administracin de las escuelas fiscales a los municipios y a la iniciativa privada. Los resultados muestran que se produjo una

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les. Adems, esta situacin tuvo efecto sobre los sindicatos de profesores, quienes perdieron gran parte de su poder de negociacin, puesto que dejaron de pertenecer a un solo empleador (el Estado) para transformarse en empleados de municipios o de sostenedores privados.

Transicin a la democracia: consolidacin del modelo neoliberal

A continuacin se analiza la descentralizacin educacional en el marco del proceso de transicin a la democracia en Chile. Sostendr que se trata de un proceso de profundizacin del modelo neoliberal en el sistema educacional, pero ahora a cargo de partidos de centro-izquierda, los cuales llevan a cabo una Reforma educacional que pretende modernizar la educacin en el contexto de un sistema de mercado. Tras la derrota del gobierno militar se produce una de las mayores paradojas de la historia chilena: la Concertacin de Partidos por la Democracia, en su objetivo de recuperar la democracia por una va negociada, acept el reconocimiento de la Constitucin poltica de 1980, y de este modo la transicin a la democracia en Chile se debe a que el movimiento democrtico, desde 1987 en adelante, se acomoda a las condiciones impuestas por el gobierno militar, haciendo que los triunfos de la oposicin en el plebiscito de 1988 y en la eleccin presidencial de 1989 significaran slo victorias tcticas de la Concertacin en el marco de una derrota estratgica aparente del gobierno militar que, en definitiva, tuvieron como principal consecuencia la consolidacin de la economa de mercado (Moulin, 1997). Este perodo se caracteriza por una contradiccin del sistema neoliberal, ya que debe ser el Estado quien intervenga para regular los efectos negativos que ste ha causado. En esta nueva fase, el Estado recuper su rol conductor en la fijacin de polticas curriculares y laborales, centrndose en la mejora de la calidad de la educacin tanto en los procesos como en los resultados educativos, y la equidad de la distribucin del saber escolar. En este contexto, el Estado ha aumentado paulatinamente el valor de la USE; sin embargo, carece de atribuciones para verificar que estos recursos adicionales sean utilizados para los fines que se establecieron. Igual situacin ocurre con los recursos que se entregan a los colegios particulares subvencionados. Adems, el Estado ha realizado un importante esfuerzo por mejorar la condicin laboral de los profesores a travs de la creacin de un Estatuto docente que genera la carrera funcionaria. Adems, se busc remediar la desmedrada situacin salarial de los profesores mediante asignaciones especiales. Sin embargo, ambas medidas han sido criticadas por los sectores de derecha porque incorporan elementos que distorsionan el comportamiento autorregulativo del libre mercado. As como el Estado ha desarrollado estrategias para corregir efectos negativos del mercado hacia el sistema educacional, tambin ha generado mecanismos para consolidar su funcionamiento, construyendo, de

ngel Serra.

Los contenidos pedaggicos trabajados con el alumnado se mantuvieron bajo control estatal

estratificacin de los logros escolares, en que los alumnos de las escuelas municipales aprenden menos que los alumnos que asisten a escuelas subvencionadas, y stos menos que los alumnos cuyos padres financian toda su educacin. En trminos financieros, la subvencin escolar no permiti que las escuelas renovaran su plantilla docente ni que invirtieran en infraestructura. Adems, la descentralizacin tuvo fuertes repercusiones sobre la profesin docente, que perdi status, al sobresaturarse el mercado ocupacional y al tener que trabajar en ms de un establecimiento para mejorar su nivel de remuneraciones. Si bien la creacin de un mercado educacional ha posibilitado que la presencia de la iniciativa privada aumente en el sistema educacional, sta se ha producido donde es posible obtener mayores ganancias, de modo que las ofertas de los centros privados se concentran en sectores urbanos, y parte importante de su rentabilidad se ha basado en los bajos sueldos de los profesores. De este modo, all donde no existe rentabilidad difcilmente se crear una oferta privada. Es deber del Estado, a travs de los municipios, atender a los sectores ms desprotegidos socialmente. Sin embargo, en la prctica, los recursos econmicos con que cuentan estos municipios son escasos, y son justamente los que presentan mayores problemas socia68 | CUADERNOS DE PEDAGOGA MONOGRFICO N. 308

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este modo, un sistema social de mercado. Esto ha ocurrido, por ejemplo, respecto del financiamiento de las escuelas, donde el Estado ha creado mecanismos alternativos al sistema de subvenciones que permiten a las escuelas competir para conseguir ms recursos, como son el financiamiento compartido, la ley de donaciones con fines educacionales y, recientemente, las facultades delegadas. El financiamiento compartido permite a las escuelas particulares subvencionadas cobrar mensualmente a los padres un determinado monto de dinero por la colegiacin de sus hijos. La ley de donaciones, por su parte, es una franquicia tributaria que permite a los empresarios efectuar donaciones a las escuelas, descontando el 50% de la donacin en su tributacin anual. Estos mecanismos alternativos de financiamiento de la educacin se desarrollan bajo la idea de que el Estado carece de recursos para destinar al sector educacional y de que, adems, debe fomentar un sistema que entregue autonoma a las escuelas, tanto en su administracin como en el nivel pedaggico, de modo que busquen recursos adicionales. Otro mecanismo para obtener recursos se basa en la postulacin de las escuelas a concursos pedaggicos. Este mecanismo consiste no slo en un proceso pedaggico, sino fundamentalmente en un intento de modificacin de los patrones de conducta de los profesores, en que se los insta a generar proyectos para obtener recursos adicionales para sus escuelas. Asimismo, el Estado se ha visto en la obligacin de crear una poltica de focalizacin para corregir los bajos resultados del sistema educacional. Para ello ha creado propuestas como el Programa de las 900 escuelas, que atiende a las escuelas con peores resultados acadmicos; adems, ha creado megaproyectos como el MECE Rural, el MECE Bsica y el MECE Media, que buscan mejorar la calidad de la educacin en esos niveles educacionales. Esta poltica de focalizacin se ha expresado en acciones tales como entrega de recursos adicionales a las escuelas ms pobres a travs de libros, raciones alimenticias, bibliotecas, aulas tecnolgicas y un fuerte apoyo pedaggico. Uno de los nfasis de esta Reforma educacional es entregar a las escuelas la construccin de su propio proyecto educativo. De este modo, el Estado ha dejado de formular los planes y los programas nacionales, para indicar cules deben ser los objetivos fundamentales del sistema educacional chileno y cules deben ser los contenidos mnimos que todos los alumnos deben aprender. A partir de estas coordenadas bsicas, obligatorias para todos los establecimientos, cada escuela puede disear sus propios programas de estudio. Se trata de entregar autonoma a las escuelas, para que stas establezcan sus proyectos educativos a partir de un anlisis de las necesidades de la comunidad en la cual se insertan. En el caso de las escuelas municipales, stas deben elaborar un programa de desarrollo educacional municipal (PADEM), que, a la manera de una planificacin estratgica, identifica las metas que hay que cumplir, los obstculos y las fortalezas de la organizacin y los recursos con que se debe contar para desarrollar el proyecto pedaggico de cada comuna. En todo este proceso se estimula un trabajo en equipo que permita participar a todos los actores sociales de la comunidad. En la prctica, se ha tratado de un proceso que contiene un marcado acento en el logro de metas econmicas, ms que en tareas educativas (mejoras de la infraestructura, modalidades para conseguir recursos, readecuacin de la plantilla docente, procesos de jubilacin anticipada para profesores, entre otros). Subyacente a este concepto de escuelas como elaboradoras de proyectos educativos, se encuentra la nocin de escuelas como unidades locales que compiten por atraer recursos escasos. De este modo se perpeta el mito de que los problemas escolares radican en que las escuelas son ineficientes en su gestin y que aquellas que tienen xito son las que se atreven a modificar su rol, saliendo a buscar los recursos que requieren sin esperar que sea el Estado quien resuelva sus problemas.

Y una reflexin final

La educacin chilena presenta evidentes problemas de efectividad, que se observan en el bajo rendimiento escolar y de logro educacional, que se centran

ngel Serra.

Hoy, la escuela constituye un ente creativo dirigido a incrementar los niveles de logro de sus protagonistas, nios y nias

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principalmente en los establecimientos subvencionados. As, en 1995, por ejemplo, los alumnos de octavo bsico lograron slo la mitad de los objetivos pedaggicos en Matemticas y Castellano en la prueba nacional de medicin de calidad de la educacin (SIMCE): los colegios municipalizados lograron un 55% y los particulares subvencionados, un 61%, mientras que los particulares pagados alcanzaron un nivel de logro del 75%. Evaluando el resultado de la descentralizacin educacional en Chile, se puede sealar que las escuelas municipales siguen atendiendo a los sectores sociales y econmicos ms desaventajados (sector rural y urbano marginal) y que la municipalizacin no ha logrado un aumento del apoyo privado a la educacin, de modo tal que aun cuando la municipalizacin signific un cierto mejoramiento desde el punto de vista de la gestin, no ha provocado una mejora de la calidad de la enseanza. Paradjicamente, ha debido ser el mismo Estado quien ha intervenido para intentar resolver las desigualdades que la economa de mercado construye en el interior del sistema escolar. La descentralizacin educacional ha significado la constitucin de un mercado educacional en que compiten dos tipos de colegios que atienden, ms o menos, al mismo tipo de poblacin, pero que difieren en su administracin y en las reglas que los regulan. La introduccin de elementos competitivos entre escuelas distorsiona profundamente la naturaleza del sistema educacional, logrando que ciertos sectores de la sociedad sean marginados de los beneficios de la movilidad social: quien no tiene otra opcin que ir a una escuela municipal tiene mayores probabilidades de repetir o de abandonar la escuela, menores resultados acadmicos y menor posibilidad de continuacin de estudios secundarios y de ingresar en la educacin superior; por tanto, su insercin laboral estar determinada de antemano, accediendo slo a empleos con menores exigencias y con menores sueldos. Lo dramtico de la situacin es que el Estado no puede asegurar a los ciudadanos el derecho a la igualdad de oportunidades, y por tanto a acceder a una educacin de calidad. Supeditados a las condiciones de mercado, deben ser los propios individuos (y sus familias) quienes desarrollen las mejores estrategias para competir por obtener un servicio educacional apropiado, el cual es impartido por los privados a travs de los colegios particulares subvencionados. La situacin esquizofrnica desarrollada por el sistema educacional chileno, en que no se ha logrado imponer ninguna de las dos modalidades de enseanza y que ha implicado la coexistencia de un sistema pblico y otro privado, requiere constantes esfuerzos, en uno y otro sentido, por consolidar una de las dos posiciones en desmedro de la otra, existiendo escasos canales de integracin entre ambos. Hasta ahora ha sido el mismo Estado quien desarrolla acciones para fortalecer la educacin pblica (contrariamente a los planteamientos neoliberales); sin embargo, nada asegura que los parlamentarios de derecha o un futuro gobierno de ese sector estn dispuestos a hacerlo. As, el futuro de nuestras
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escuelas es, por decir lo menos, incierto. Forzado a sobrevivir en un sistema de mercado, las posibilidades de la escuela municipal son escasas, y desde el punto de vista neoliberal, su nica solucin es ser traspasada a asociaciones de profesores, es decir, transformarla en una especie de empresa donde los directores de establecimientos asuman roles de gestin y se organicen a partir de planificaciones estratgicas que les permitan optimizar sus recursos y optar a conseguir ms recursos sin las trabas de la administracin municipal. Queda por ver si la intervencin del Estado tendr efectos positivos a medio plazo. Hasta ahora se han invertido importantes presupuestos en el sistema educacional, pero las diferencias en el logro acadmico siguen estratificadas por tipo de colegio. Por su parte, las escuelas no se han constituido en entidades autnomas y creativas para desarrollar estrategias que les permitan conseguir nuevos recursos, pero las que los han conseguido son exhibidas como exitosas y se argumenta que en ellas los niveles de logro han aumentado. En este esquema, la intervencin privada en el sistema educacional es mostrada como paradigmtica y se busca la modificacin del rol del director de escuela, al que ahora se concibe como gestor. El resultado de este campo de lucha ideolgica parece incierto: aunque se hace patente su hegemona, sus fisuras son claras y tal vez desde ellas surja la posibilidad de transformacin.

Para saber ms
Almonacid, Claudio (1997): El empresariado chileno como actor educativo. Tesis doctoral. Universidad Catlica de Chile. Moulin, T. (1997): Chile actual, anatoma de un mito, Santiago de Chile: Lom. Tironi, E. (1999): La irrupcin de las masas y el malestar de las elites. Chile en el cambio de siglo, Santiago: Grijalbo. Garca-Huidobro, J.E. (1999): La reforma educacional chilena, Santiago: Popular. Jocelyn-Holt, A. (1999): El Chile perplejo. Del avanzar sin transar al transar sin parar. Santiago: Planeta. Montero, C. (1997): La revolucin empresarial chilena, Santiago: Dolmen. Rivero, J. (1999): Educacin y exclusin en Amrica Latina. Reformas en tiempos de globalizacin, Buenos Aires: Mio y Dvila.

* Claudio Almonacid es doctor en Educacin y profesional del Ministerio de Educacin de Chile. Las opiniones expresadas en este artculo son de exclusiva responsabilidad y no representan a la institucin en que trabaja.