Depois do Neoliberalismo: Rediscutindo a articulao Estado e Desenvolvimento no Novo Milnio* Eli Diniz** O objetivo deste texto a anlise das

s inter-relaes entre Estado e desenvolvimento no contexto ps-neoliberal, momento que se caracteriza por um profcuo debate em torno dos rumos que se apresentam para os pases latino-americanos em geral e para o Brasil em particular. Sob esse aspecto, tornam-se cada vez mais claros os contrastes entre os anos 1990 e a primeira dcada do novo milnio ora em curso. At fins do sculo passado, a viso dominante apontava a consolidao do modelo neoliberal como o caminho mais provvel e mais promissor para os pases em desenvolvimento alcanarem o patamar de crescimento e bem-estar do mundo desenvolvido. Na virada do terceiro milnio, em diferentes pases da Amrica Latina, tais expectativas viram-se frustradas pelo corte representado pela eleio de governos progressistas e de centro-esquerda em grande parte da regio, ruptura que, ao mesmo tempo em que expressou, aprofundou o declnio da hegemonia neoclssica. No caso do Brasil, essa inflexo pela via eleitoral manifestou-se pela vitria de Luiz Incio Lula da Silva, lder do novo sindicalismo e do PT, nas eleies presidenciais de 2002, vitria que significou a rejeio da agenda neoliberal simultaneamente a uma nova aspirao por mudanas nas diretrizes da poltica nacional por parte da maioria do eleitorado. A explicao desta reorientao das preferncias eleitorais reside na conjuno de fatores externos e internos. No plano das idias, entre os primeiros, vale ressaltar o aprofundamento do debate acadmico em torno do insucesso das experincias de reforma inspiradas no chamado Consenso de Washington. Na mesma direo, podem ser destacados os efeitos do questionamento dos pressupostos tericos da ortodoxia convencional hegemnica no plano internacional, entre meados dos anos 1980 e fins da dcada de 1990. 1-A controvrsia intelectual contempornea: a inflexo no debate internacional A partir de incio do terceiro milnio, instaura-se, portanto, um ambiente intelectual propcio polmica e reviso de paradigmas, abrindo-se oportunidades para novas formulaes1. O carter relativamente monoltico da comunidade epistmica internacional 2,
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O presente texto faz parte de pesquisa desenvolvida no mbito do Projeto INCT/PPED/UFRJ/UFF/UFRRJ/IUPERJ/UFJF/UNICAMP Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento. Foi publicado em sua primeira verso em Ponto de Vista, N 2, setembro de 2008, NEIC/IUPERJ. ** Eli Diniz Professora Titular do Instituto de Economia da UFRJ, Pesquisadora Associada do IUPERJ. Pesquisadora do INCT/PPED (Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento) 1 Esta parte retoma argumentos desenvolvidos em Diniz (2007: 24-34). 2 Refiro-me aqui s redes transnacionais de conexes, por meio das quais articulam-se alianas estratgicas entre atores externos e internos, envolvendo - entre outras organizaes e elites relevantes - as grandes corporaes transnacionais, a alta tecnocracia de teor cosmopolita de insero internacional, as agncias multilaterais, burocratas de alto nvel que comandam o aparato estatal de cada pas, integrantes do mundo acadmico vinculados aos centros universitrios de projeo internacional, ou ainda as instituies de produo do saber que define os paradigmas dominantes (Haas, 1997). Esta rede de atores desempenha papel decisivo na difuso de conhecimentos especializados numa determinada rea de polticas pblicas, influindo na redefinio da agenda internacional e na propagao de parmetros analticos que adquirem primazia em diferentes contextos histricos.

antes coeso em torno da primazia das diretrizes neoliberais, cede espao para a ascenso de confrontos e dissidncias entre enfoques tericos alternativos. Um primeiro aspecto de tal postura crtica diz respeito s interpretaes correntes do processo de globalizao. At fins da dcada de 1990, o que predominou foi a rigidez das vises idealizadas de teor economicista, unidimensional e, em conseqncia, de forte componente determinista, caracterizando as chamadas perspectivas globalistas. Desse ponto de vista, a globalizao teria, entre seus traos definidores, um complexo de fatores de natureza estritamente econmica. Entre eles, particularmente enfatizados seriam a mobilidade e velocidade das transaes financeiras internacionais, o aprofundamento da dinmica da integrao das economias nacionais no mercado mundial e a expanso das atividades produtivas de dimenses transnacionais. Outros tantos fatores igualmente valorizados seriam os efeitos da terceira revoluo tecnolgica da era da informtica, a relevncia crescente das empresas globais, bem como o imperativo de cada pas alcanar nveis de desempenho cada vez mais competitivos. Embora seja inegvel a importncia dos aspectos acima referidos, o equvoco consiste em ver o fenmeno da globalizao sob tica exclusivamente econmica, ignorando seu teor multidimensional. Em outros termos, seus componentes polticos, ideolgicos e culturais no podem ser descartados. Se, por um lado, o processo de globalizao expressa uma lgica econmica, obedece, por outro lado, a decises de natureza poltica, que, por sua vez, esto influenciadas pela complexa relao de foras polticas que se estruturam em mbito internacional. Tais condicionamentos so, por outro lado, intermediados pelas instituies domsticas e pelas elites responsveis pelos governos nacionais. Portanto, a poltica no pode ser eliminada do esquema analtico, sob pena de se obscurecer a percepo do fenmeno que se quer explicar. este conjunto de relaes que est por trs das escolhas feitas pelos atores. Tais escolhas no so aleatrias, nem o reflexo de critrios exclusivamente tcnicos ou econmicos, seno que se orientam tambm por um clculo poltico. exatamente o reconhecimento da interferncia dessa pluralidade de fatores o que caracteriza a terceira gerao de anlises sobre a globalizao e seus impactos nas economias perifricas. Em contraposio, ao omitir a dimenso poltica, as anlises de natureza economicista trataram polticas de teor contraditrio em seus efeitos, tais como a liberalizao do comrcio ou a abertura financeira, como aspectos consensuais de uma agenda igualmente inquestionvel. Cada vez mais, os Estados nacionais tornam-se parte de um sistema de poder de teor supranacional. Tal constatao torna artificial a rgida contraposio entre fatores externos e internos. Eis porque administrar com maior ou menor autonomia a insero do pas no sistema internacional no requer apenas capacitao tcnica de elites de alta qualificao, mas depende fundamentalmente de opes polticas comprometidas em maior ou menor grau com a defesa da soberania e do fortalecimento do poder de negociao dos governos nacionais. O entrelaamento das dimenses externa e interna tem ainda implicaes para a caracterizao das condies de governabilidade de um dado pas no contexto internacional. Dado o estreitamento das interconexes na atual etapa do capitalismo globalizado, a eficcia na conduo dos problemas internos no pode ser dissociada da capacidade revelada por cada pas de administrar seu processo de insero no sistema de relaes assimtricas de poder que se estabelecem entre as potncias em escala mundial. 2

Portanto, os riscos de crise de governabilidade devem ser avaliados no apenas em seus aspectos internos, relacionados capacidade do governo de administrar seus problemas de ordem domstica, mas tambm, em seus aspectos externos, ligados consecuo do equilbrio entre ajuste interno e insero internacional. Um complicador adicional decorre de que as fortes assimetrias no sistema de poder internacional tornam bastante improvvel para qualquer Estado, agindo isoladamente, alterar em seu favor o equilbrio de foras. Esta constatao coloca em relevo a necessidade da definio de estratgias nacionais concertadas, tendo em vista a reverso de situaes desfavorveis, particularmente no que tange aos pases em desenvolvimento. No se deve esquecer que estes se encontram subordinados a instituies de governana dominadas pelos pases mais desenvolvidos, ciosos de preservar suas condies de hegemonia. Entretanto, por mais estreitas que sejam as margens de manobra, sempre possvel exercer um papel mais ativo e independente de forma a reduzir ou mesmo reverter posies de desvantagem relativa. Nessa linha, mais uma vez, deve-se destacar a centralidade das escolhas feitas pelos governos nacionais, tanto em relao ao enfrentamento de seus desafios internos, como no que se refere aos processos de coordenao de polticas de regulao global da economia, atravs da participao de seus pases nos fruns internacionais pertinentes. Este o caso, por exemplo, das negociaes para o estabelecimento de um regime regulatrio que imponha restries ao movimento do capital especulativo. De forma similar, a renovao de acordos com as agncias multilaterais, como o FMI, as negociaes com rgos estratgicos, como a OMC, podem ser conduzidas de modo a pautar-se por critrios voltados para elevar os graus de liberdade, tendo em vista remover clusulas altamente restritivas para o desenvolvimento dos pases perifricos. Tais metas tornam-se um imperativo da melhoria das condies de governabilidade, na era psreformas orientadas para o mercado. Portanto, a globalizao no exclui, seno que reafirma a poltica do interesse nacional, no no sentido de um nacionalismo autrquico ou xenfobo, mas enquanto capacidade de avaliao autnoma de interesses estratgicos, tendo em vista formas mais assertivas de conduo da poltica externa. Nessa linha de consideraes, um segundo aspecto deve ser salientado. A perspectiva globalista, em sua verso radical ou moderada, repousa numa idia-fora: a interdependncia econmica entre os pases no mercado internacional, aspecto inexorvel da globalizao, seria o fator determinante da perda de centralidade dos Estados nacionais, uma vez que a lgica subjacente aquele processo seria a da diluio das fronteiras nacionais. Assim, quanto maior o aprofundamento da globalizao, menor o poder dos Estados domsticos, chegando-se no limite previso do fim dos Estados-nao, o eclipse do Estado, nas palavras de Peter Evans (1997). Na melhor das hipteses, assistiramos ao esvaziamento do Estado, levando reduo do leque de polticas sobre as quais os governos teriam condies de deliberar. O poder de escolha ter-se-ia deslocado para o mbito dos investidores globais, das organizaes responsveis pelos tratados mundiais de comrcio e das corporaes transnacionais, conduzindo eroso dos capitalismos nacionais. Em contraposio a essa viso tpica da chamada escola das restries, sobressai outro enfoque, segundo o qual a economia global tende a desencadear duas lgicas, uma restritiva 3

e outra na direo contrria, a de capacitar os governos a responder aos desafios externos (Weiss, 2003: 1-10). As instituies domsticas e as elites governantes nacionais fazem a mediao entre as esferas interna e externa, elaborando as polticas para lidar com a abertura econmica. A prpria interdependncia no obedece ao automatismo cego do mercado globalizado, mas requer a capacidade dos Estados nacionais no sentido de administrar a insero de suas economias na ordem internacional em funo de interesses prprios. Nas palavras de Weiss, (...) no se pode deduzir os impactos dos mercados globais se no sentido de restringir ou de capacitar na medida em que so mediados pelas instituies domsticas, que, por sua vez, condicionam as formas pelas quais as autoridades nacionais escolhem lidar com os desafios da abertura (Weiss, 2003: 4) 3. Sob essa tica, a interdependncia econmica inerente globalizao aumentaria, ao invs de reduzir, a relevncia do Estado. Uma terceira derivao dos enfoques globalistas nos conduz ao pressuposto da uniformizao das agendas nacionais. Sob a gide do Consenso de Washington, ganhou vulto a idia da convergncia das agendas e das instituies adequadas ao novo contexto mundial marcado pela globalizao. Esta nova ordem e a prevalncia do receiturio de mercado teriam tornado obsoletos os demais sistemas econmicos e arranjos institucionais e teriam levado convergncia em relao a uma nova agenda pblica sintetizada pelo chamado Consenso de Washington. Este, como sabido, implicaria um conjunto de prioridades, tais como: estabilizao econmica, disciplina fiscal, controle do gasto pblico, com reduo do escopo dos programas sociais, liberalizao comercial e financeira, crescente abertura da economia (comercial e financeira), privatizao das empresas estatais e desregulamentao. Uma vez alcanadas estas metas, afirmava-se, criar-se-iam as condies necessrias e suficientes para o pas entrar na rota do desenvolvimento. Do ponto de vista poltico, a conseqncia mais radical foi a primazia da idia da ineficincia do Estado, crescentemente percebido como fonte de irracionalidades, desperdcio, corrupo e distores de toda ordem. Paralelamente, o burocrata tpico passaria a ser identificado como ator oportunista, movido pela lgica individualista, traduzida pela motivao de busca de rendas (Krueger, 1974), isto , orientado pelo objetivo de utilizar os recursos estatais em benefcio prprio. Segundo tal perspectiva, a receita para a ineficincia da burocracia seria o enxugamento do Estado, reforando o argumento liberal. 2- O Ps-Consenso de Washington: uma conjuntura crtica Os primeiros anos do terceiro milnio representam um novo momento histrico, crescentemente identificado como o Ps-Consenso de Washington, cujo cerne foi a reinterpretao do processo de globalizao, observando-se uma forte inflexo no debate internacional. Rompe-se o consenso, que vigorou na dcada de 90 do sculo passado, em torno da supremacia e da validade universal da agenda neoliberal. Ganhou destaque a constatao de que o que se observou no foi a convergncia e, sim, a diversidade dos resultados da execuo das reformas orientadas para o mercado. Em alguns casos, como ocorreu no Brasil, obteve-se xito no controle da inflao e no processo de reestruturao
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Traduo livre

produtiva, ou ainda quanto ao aumento da competitividade de alguns setores industriais. Entretanto, o receiturio liberal revelou-se ineficaz no que diz respeito promessa de gerar desenvolvimento. O que se verificou foi, ao contrrio, um longo perodo de estagnao, entremeado por pequenos surtos de crescimento, sem condies de sustentabilidade. Como j foi ressaltado, no Brasil, a vitria de Lula nas eleies de 2002 expressou, por parte da maioria dos eleitores, a recusa da estratgia neoliberal do governo anterior e a aspirao por mudanas no modelo econmico. O ponto central a ser aqui destacado refere-se ao refinamento do debate intelectual na esfera internacional. Este ambiente propiciou o acirramento do clima de controvrsia e o conflito de paradigmas. Assim, o dissenso sobreps-se homogeneidade de idias e convices da dcada anterior. Economistas de projeo mundial, como Joseph Stiglitz (2002; 2003; 2007), H-Joon Chang (2003a; 2003b; 2004; 2007), Dani Rodrik (2002; 2004), Jos Antonio Ocampo (2002), entre outros, assumem uma postura de aberto questionamento da ortodoxia sustentada pelos organismos multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial, cujas prescries, ao serem aplicadas indiscriminadamente, chegaram a asfixiar, ao invs de estimular o desenvolvimento. Nesse contexto, sobressai o pensamento crtico e abre-se espao para novas reflexes e novas formulaes. Torna-se possvel vislumbrar a perspectiva de mudana sem ruptura, respeitando-se as regras do jogo poltico. Tal perspectiva baseia-se no reconhecimento de que na ordem globalizada contempornea existem, sim, graus de liberdade de ao, cabendo aos governos a escolha de aproveitar ou no esses graus de liberdade em benefcio de interesses nacionais estratgicos. Os Estados podem atuar com autonomia, utilizando de forma consistente suas vantagens materiais e institucionais comparativas. Governos independentes, com base na legitimidade conferida por coalizes de sustentao poltica identificadas com uma agenda alternativa que contemple as novas prioridades nascidas da interlocuo entre os principais atores sociais, podem ter xito na conquista de um novo patamar e de maior poder de barganha na ordem internacional. clebre frase de Margaret Thatcher de que no havia alternativa ordem neoliberal contrape-se, portanto, a atual defesa do argumento que valoriza a utilizao das margens de escolha existentes como a chave do sucesso. Entre as crticas formuladas a partir do recrudescimento desse debate, podem ser destacados cinco aspectos: o questionamento do receiturio nico; a rejeio do pressuposto da convergncia e da uniformizao, bem como da idia correlata de importar modelos sem levar em conta as especificidades da trajetria de cada pas; a crtica da negao do Estado; a recusa da postura passiva; a crtica da idia de que existiria um s caminho apropriado realidade internacional. Em sntese, no existe o caminho, mas, sim, vrios caminhos. Em conseqncia, reacende-se a discusso em torno de estratgias nacionais alternativas de desenvolvimento e de formas diferenciadas de insero na ordem global. Tal contenda readquire, enfim, a legitimidade perdida. De forma similar, readquire pertinncia a prpria idia de poltica industrial. Paralelamente, do ponto de vista poltico, agua-se a crtica incapacidade de discernir teoricamente as fronteiras entre regime poltico e natureza do Estado. Em outros termos, deve-se salientar que a concepo de Estado vai alm da ordem constitucional, das caractersticas dos partidos polticos e dos sistemas eleitorais, traos certamente fundamentais na consolidao do regime democrtico, mas que esto longe de esgotar a 5

caracterizao do Estado. A indistino entre os dois termos trouxe a implicao de que quanto mais slida a democracia, maiores seriam o vigor e a capacidade do Estado. inegvel que a democracia avanou no perodo ps-transio democrtica, gerando maior competio poltica, maior pluralismo da sociedade, maior capacidade de organizao, maior participao eleitoral e, finalmente, a aceitao da alternncia do poder, entre outros aspectos relevantes. Mas o que importa aqui ressaltar que tais avanos no levam necessariamente maior capacitao dos Estados. Ao contrrio, no perodo ps-reformas orientadas para o mercado, o que se observou, em muitos pases latino-americanos, e no Brasil em particular, foi o descompasso, entre, de um lado, o robustecimento da democracia e, de outro, a debilidade e desaparelhamento do Estado como instituio pblica. Tal fragilidade traduziu-se na incapacidade de produzir e de garantir, no conjunto do territrio sob sua jurisdio, o acesso universal aos bens pblicos essenciais, nas reas de segurana, sade, educao e saneamento bsico. Em outros termos, verificou-se um hiato entre o aumento do poder do Estado de tomar decises e introduzir reformas, por um lado e o enfraquecimento do seu poder infra-estrutural, por outro4. Tal lacuna manifestou-se ainda na dificuldade revelada pelo aparato estatal em garantir a eficcia de seus ordenamentos legais. Deste ponto de vista, ganha realce, no contexto latino-americano, a questo da baixa efetividade da lei. Esta se estende de forma bastante irregular sobre o conjunto do territrio nacional e sobre os diferentes segmentos da populao, resultando um amplo contingente que se situa fora da cobertura legal e jurdica proporcionada pelo Estado (ODonnell, 1993; 1999 e 2002). Em tais casos, o que h omisso do poder pblico. Regies inteiras escapam do controle do Estado, situando-se fora de seu raio de ao, gerando-se de fato uma situao de hobbesianismo social (Santos, 1992 e 1993; Reis, 2001) . Sob esse aspecto, conclui-se, no h excesso de Estado, seno que uma grande lacuna a ser preenchida. Segue, portanto, tendo atualidade a discusso sobre o papel do Estado. Porm, esse debate para ser proveitoso deve concentrar-se no mais na questo do grau de interveno do Estado, seno que no tipo e qualidade da interveno. Tal perspectiva se contrape s anlises de primeira e segunda gerao relativas globalizao, as quais a concebiam como um processo inexorvel, postulando a abertura indiscriminada, o retraimento do Estado e a adeso incondicional lgica do mercado financeiro internacional. Este caminho seria insistentemente apontado como o mais adequado para o xito dos pases em desenvolvimento. Quanto a essa questo, no atual estgio da produo internacional, tambm se abandonou a ortodoxia convencional, ascendendo ao primeiro plano o pensamento crtico. E assim chegamos a um novo ponto de inflexo. As abordagens contemporneas propem um enfoque alternativo que resgata a relevncia do papel regulador, indutor e coordenador
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Esse ponto ressaltado por Mann (2006), aplicando Amrica Latina, sua j clssica distino entre o poder desptico e poder infra-estrutural do Estado. Em suas palavras: Poder desptico a capacidade das elites do Estado de tomarem decises sem uma rotineira negociao com os grupos da sociedade civil. Em princpio, democracia no envolve nenhuma forma de poder desptico, embora no mundo real todos os Estados de alguma forma o pratiquem. Poder infra-estrutural a capacidade do Estado de efetivamente implementar decises em todo o seu territrio, no importa quem tome as decises. Isso tambm pode ser chamado de capacidade ou eficincia do Estado. Requer que os Estados tenham infra-estruturas que penetrem universalmente por toda a sociedade civil, atravs das quais as elites polticas possam extrair recursos e fornecer servios para todos os indivduos (2006: 166-167).

do Estado. A natureza e a qualidade do intervencionismo estatal reassumem, assim, papel de destaque na discusso sobre as vias de desenvolvimento no contexto do capitalismo globalizado, reconhecendo-se a pertinncia de distintas modalidades de interveno estatal. Ademais, deve-se acrescentar, admite-se a existncia de vrias formas de capitalismo, distintas combinaes institucionais e a importncia da funo de coordenao estatal para alcanar o aumento do crescimento e da competitividade das economias nacionais. No caso dos pases em desenvolvimento, este um ponto ainda mais relevante, pois tais economias no podem prescindir de um Estado ativo em todas as esferas, particularmente na ordem econmica. O Estado necessita intervir, segundo uma estratgia, isto , uma viso de longo prazo, que o torne capaz de coordenar a ao dos agentes pblicos e dos atores privados na consecuo das metas coletivas. Entre estas, destaca-se a reverso da trajetria de crescimento associado desigualdade na distribuio de renda, marca do antigo padro desenvolvimentista. 3- Estratgias de desenvolvimento e padres alternativos de articulao das esferas privada e pblica A partir de meados dos anos 1980, a agenda neoliberal tornou-se progressivamente hegemnica no Brasil, observando-se paralelamente a ascenso das ideologias prmercado. No plano terico, a nfase nos argumentos neoclssicos e neo-utilitaristas reforaria a rejeio do modelo do Estado desenvolvimentista, que, no passado, inspirara a trajetria da industrializao substitutiva de importaes. Este seria crescentemente percebido como smbolo do atraso, expressando uma era que se esgotara. A discusso sobre modernizao e atraso adquiriu centralidade, apontando-se o retorno perspectiva liberal como um imperativo dos novos tempos. Como foi ressaltado, trata-se de um debate fortemente influenciado pelas conjunturas internacionais, em suas flutuaes ao longo do tempo. Os sinais emitidos por esses movimentos cclicos amplificam-se no espao internacional, vindo a ter forte repercusso nos vrios pases e definindo novos parmetros para as noes de modernidade e no modernidade. Assim, nos anos 30 do sculo passado, quando da transio da sociedade agro-exportadora para a ordem urbano-industrial, foi o Estado forte e altamente intervencionista que se imps como expresso da modernidade. Nos anos 50 e 60, esse modelo ganhou fortes contornos nacionalistas, delineando-se a articulao de um consenso bsico em torno do Estado nacional-desenvolvimentista. Em contraste, na dcada de 80, difundiu-se uma nova verso do binmio atraso - modernidade. Estatismo, nacionalismo e intervencionismo, agora percebidos como manifestaes de uma fase ultrapassada, seriam estigmatizados, enquanto o plo moderno viria a ser representado pela trilogia mercado, livre iniciativa e internacionalismo. Na afirmao e propagao da nova orientao, papel marcante foi desempenhado pelos intelectuais das principais universidades dos pases hegemnicos, pelos dirigentes e pela alta tecnocracia das agncias multilaterais, como o FMI e o Banco Mundial. Esse ncleo de elites, no decorrer dos anos 80, enfatizariam crescentemente a supremacia do mercado, em contraposio ineficincia do Estado.

Desta forma, as abordagens dominantes ver-se-iam presas a uma lgica de pensamento caracterstica de um jogo de soma zero. dicotomia Estado versus mercado (que contrape uma viso maximalista, tpica do paradigma estatista, a uma concepo minimalista, identificada com a idealizao do mercado) corresponderiam as polaridades Estado versus sociedade, burocracia governamental versus grupos de interesse, cada um dos plos representando foras opostas. Da dinmica social e do jogo dos interesses particulares emergiriam foras desagregadoras, ameaando a integridade do Estado e a coerncia das polticas governamentais. Nesse sentido, o fortalecimento de um dos termos implicaria necessariamente o enfraquecimento do outro. Grupos organizados fortes enquanto fonte de demandas corporativas seriam particularmente deletrios, representando ameaa potencial de captura do Estado ( Krueger, 1974; Olson, 1982). De forma similar, passou a prevalecer uma viso reducionista acerca da relao entre burocracia e poltica. tradio terica de ver Estado - sociedade como entidades polares associou-se a tendncia a encarar burocratas e polticos como atores antagnicos. Assim, ganhou realce a dicotomia racionalidade governativa versus imperativos democrticos, caracterizada pela tenso entre as lgicas contraditrias de reforo da discricionariedade estatal, por um lado e de aprofundamento do jogo democrtico, por outro. Em conseqncia, a meta de neutralizar a poltica seria percebida como um requisito para a preservao da racionalidade burocrtica (Diniz, 1997). No momento atual, o cenrio acadmico evolui para um ambiente matizado, menos uniforme, favorecendo o crescente questionamento da perspectiva minimalista. Nesse sentido, o relatrio do Banco Mundial, publicado em 1997, no s situa o Estado como ator central das transformaes do mundo contemporneo, como ressalta a inviabilidade do fortalecimento de economias de mercado sem a presena de um Estado capaz e efetivo (Costa, 1998). No mbito deste processo, perdem espao o enfoque neoliberal da relao Estado-mercado e a abordagem tecnocrtica da ao governamental (Diniz, 1997). Repensar tais questes implica romper com as antigas polaridades e focalizar o papel do Estado em suas relaes com o mercado e a sociedade, a partir da tica de um jogo de soma positiva. O objetivo das prximas sesses analisar as implicaes deste debate para os rumos do Brasil em face dos desafios da reestruturao produtiva em curso e da busca de um novo modelo econmico. 3.1- O modelo asitico e as relaes pblico-privado Entre os anos 80 e 90 do sculo passado, produziu-se uma ampla literatura analisando os distintos formatos do corporativismo e suas implicaes para diferentes modalidades de articulao entre os agentes econmicos e o Estado, na produo de polticas pblicas, notadamente nas reas econmica e social. Focalizando estudos de caso tanto nos pases centrais, como nos pases em desenvolvimento, tais estudos mostraram as diferentes combinaes institucionais subjacentes aos vrios modelos corporativistas e suas conseqncias para diferentes estratgias de desenvolvimento capitalista (Cawson, 1985; 1986; Lehmbruch, 1985; Schneider, 1997; Diniz & Boschi, 1991). Nesta linha, destaque particular foi conferido ao modelo de concertao corporativa, baseado em negociaes tripartites, envolvendo empresrios, trabalhadores e tcnicos governamentais, fornecendo os fundamentos institucionais da social-democracia. Em contrapartida, o corporativismo 8

estatal de carter setorial bipartite geraria polticas de teor particularista e de reduzido alcance social. Ainda no campo da poltica comparada, outro conjunto de estudos deslocou a ateno para os pases do sudeste asitico. Assim, em um balano da literatura sobre o papel do Estado nos pases de industrializao recente da sia oriental, os chamados NICS, (Coria do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura), Haggard & Moon referem-se ao confronto entre as interpretaes neoclssicas e estatistas. O cerne deste debate est constitudo pela avaliao do grau em que a interveno direta do Estado teria contribudo para o extraordinrio desempenho econmico dos pases da rea, entre os anos 1970 e 1980 (Haggard & Moon, 1990: 210). Um segundo tipo de debate envolve a questo dos determinantes polticos e institucionais das opes de polticas pblicas. Aqui novamente a fora dos Estados asiticos lembrada como importante fator explicativo (Johnson, 1981). Nessa linha, estudos mais recentes sobre o desempenho dos NICS chamaram a ateno para a influncia de arranjos institucionais especficos sobre as respostas formuladas para enfrentar os desafios externos e internos. Tais complexos institucionais envolvem no apenas o regime poltico em vigor, democracia ou autoritarismo, mas tambm o formato de organizao e a lgica de atuao dos grupos de interesse, as formas de articulao Estado-sociedade, o grau de institucionalizao do sistema partidrio, ou ainda as caractersticas do aparato decisrio, notadamente na rea de poltica econmica (Haggard & Moon, 1990: 211). Sob esse aspecto, os trabalhos de Amsden (1985 e 1989) e de Wade (1990) sobre o Japo, Coria do Sul e Taiwan so particularmente relevantes. Nos trs casos, destaca-se o papel decisivo do Estado no desencadeamento e sustentao de estratgias bem sucedidas de desenvolvimento econmico. Atravs de intervenes seletivas, da combinao de incentivos ao setor privado, associados exigncia de desempenho foi possvel levar prtica projetos compartilhados de transformao da estrutura produtiva e de insero inovadora no mercado internacional. Nesta modalidade de industrializao tardia, o estreitamento dos vnculos entre os setores pblico e privado, ao invs de propiciar formas predatrias de articulao empresrio-Estado, levando a resultados sub-timos do ponto de vista da sociedade como um todo, conduziu a um esforo cooperativo voltado para o aprofundamento da industrializao e para a implementao de objetivos abrangentes, de metas de longo alcance. Segundo Wade, a atuao do Estado na Coria do Sul e Taiwan ajusta-se idia de mercado governado, em que o governo exerce um papel ativo, orientando os processos de alocao de recursos, definindo padres de investimento e executando-os, incentivando setores-chave, estimulando a competitividade das indstrias, dirigindo, enfim, o comportamento dos agentes econmicos (Wade, 1990: 25-27) Um passo importante para o aprimoramento da abordagem institucional foi dado por Evans (1992; 1995), ao utilizar a noo de autonomia inserida, para explicar o sucesso dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asitico. Esta noo abarca um complexo de fatores, combinando a independncia do Estado em face de interesses de carter particular com capacidade de insero na sociedade. Desta forma, configura-se um Estado ativo, caracterizado pela associao de forte poder regulatrio e alta capacidade de fazer valer suas decises, garantindo, ao mesmo tempo, o necessrio respaldo poltico para 9

implementar a agenda pblica. Sua anlise aponta para a importncia de se levar em conta o exame da estrutura interna do Estado, aliado ao estudo do carter da articulao Estadosociedade. Deste ponto de vista, se necessrio implantar uma burocracia autnoma e regida pelo princpio do mrito para assegurar um crescimento acelerado, no menos relevante a construo de slidas conexes com os atores privados estratgicos, responsveis pela sustentao poltica de projetos de transformao produtiva. O argumento ilustrado a partir do estudo do Japo, da Coria e Taiwan (Evans, 1992: 152-166). Focalizando agncias estratgicas, como o Ministrio do Comrcio Internacional e da Indstria (MITI), no Japo, o Departamento de Planejamento Econmico, na Coria, alm do Conselho de Planejamento e Desenvolvimento Econmico e do Departamento de Desenvolvimento Industrial, do Ministrio de Assuntos Econmicos, em Taiwan, Evans desloca a ateno para a associao entre diferentes arranjos institucionais e a eficcia de estratgias desenvolvimentistas. Tais rgos so apresentados como exemplos de insulamento burocrtico, combinado intensa imerso na estrutura social, atravs no s de vnculos institucionalizados, como tambm de uma rede de conexes informais. Desta forma, a capacidade governativa seria o resultado da conjugao de uma burocracia organizada em moldes weberianos (ancorada no sistema de mrito, princpios universalistas de recrutamento e padres de carreira definido por normas claras) com a operao de canais institucionalizados para a negociao contnua governo-setor privado em torno de metas e polticas especficas. Nos trs casos, os quadros burocrticos superiores eram recrutados nas universidades de elite, entre os seus mais talentosos membros. O alto prestgio conferido ao status burocrtico, os nveis compensadores de remunerao e os padres de carreira com base em nveis satisfatrios de desempenho, ao lado do respaldo social explicariam a eficincia da mquina burocrtica e o xito das estratgias de desenvolvimento. Reforando essa linha de argumentao, Cheng, Haggard & Kang (1996), em seu estudo sobre a relao entre desenho institucional, poltica econmica e crescimento, na Coria e Taiwan, fornecem alguns elementos adicionais. Trata-se de uma anlise mais especfica acerca da trajetria histrica de cada um desses pases. O foco so as instituies polticas incluindo o regime poltico, o sistema de partidos e as formas de governo - a estrutura organizacional do Estado, abordando os aspectos centrais do funcionalismo pblico, alm da estrutura de representao de interesses da classe empresarial e das relaes entre governo e setor privado. Atravs desse nvel de detalhamento, o estudo permite captar, em cada caso, nuanas do desenho institucional, suscitando concluses de teor menos generalizante. Embora no haja dvidas quanto relevncia da articulao entre o Estado e o setor empresarial, preciso relativizar seu impacto sobre os resultados de polticas pblicas, sobretudo no caso de Taiwan. Neste ltimo caso, o peso da tradio poltica autoritria, as caractersticas das associaes empresariais, como sua fraqueza organizacional, fragilidade poltica e relativa inoperncia como lcus de ao coletiva, favoreceram o predomnio de formas de relacionamento de natureza pessoal e localizada. Em contraste, no caso coreano, as organizaes empresariais, dotadas de maior fora e independncia, revelaram-se mais eficientes, desempenhando um papel mais expressivo na formulao e implementao de polticas, com base numa trama institucional mais slida. Entretanto, o estreitamento dos vnculos com os grandes conglomerados, os chaebol, cujo fortalecimento foi estimulado pelo governo, levou a uma assimetria no que se refere 10

influncia do setor empresarial, responsvel por um desequilbrio em benefcio dos grandes grupos econmicos. Este trao sugere que os riscos de prticas de rent-seeking no esto excludos. Por outro lado, em ambos os pases, o xito da poltica industrial e da estratgia exportadora resultou da convergncia entre a iniciativa estatal e a participao ativa do empresariado, sob distintos arranjos institucionais. No possvel, portanto, definir um nico padro: diferentes combinaes podem gerar resultados semelhantes, de tal forma que resulta incuo procurar uma receita nica para o sucesso. Ademais, as estruturas institucionais constituem um todo, de tal forma que difcil transplantar uma parte, separando-a do conjunto do sistema no qual est integrada. Finalmente, um aspecto comum aos dois casos foi o esforo no sentido de construir capacidade estatal, atravs de reformas voltadas para a criao de burocracias baseadas no mrito e na competncia, integradas por um quadro de funcionrios de alto nvel tcnico e profissional, recrutados das melhores instituies educacionais, capazes de desenvolver forte identificao com as metas organizacionais. Cabe ressaltar que no se observou uma evoluo no sentido da construo de burocracias isoladas, sem comunicao com os agentes produtivos. Ao contrrio, de uma forma ou de outra, essa comunicao se estabeleceu. Os autores mostraram, por exemplo, que, na Coria, os mecanismos consultivos desempenharam um papel importante na expanso das exportaes. Em Taiwan, proporo em que se verificaram mudanas na direo de uma estrutura industrial mais moderna e complexa e de um sistema poltico mais aberto, o adensamento dos vnculos institucionais articulando o Estado ao setor empresarial tornou-se um aspecto central da estratgia industrial do governo. Apontaram ainda a existncia de um estreito intercmbio governo-empresariado no nvel micro, tanto setorial, quanto da prpria firma. Finalmente, esse conjunto de mecanismos aumentaria os fluxos de informao entre agentes econmicos e atores estatais, reforando ademais as condies de implementao das polticas e de aquiescncia em relao s decises governamentais. Desta forma, os diferentes autores aqui referidos convergem para uma viso que admite a possibilidade de formas no predatrias de articulao Estado-empresrios. Mais precisamente ressaltam que a chave de uma estratgia bem sucedida a ao cooperativa associada ao insulamento, que, porm, no implica isolamento. Este, longe de constituir uma garantia de coerncia e eficcia das polticas, pode ter efeitos perversos a curto e longo prazos, inviabilizando a execuo das polticas formuladas. 3.2- Transio e reestruturao produtiva na Itlia O caso italiano ser analisado com base nos trabalhos de Richard Locke (1992 e 1995). O autor desenvolveu um interessante estudo sobre a reao da economia e das empresas italianas, em face do impacto da crise dos anos 1970, caracterizada por trs fatos interrelacionados: o colapso do sistema monetrio internacional, os aumentos dos preos do petrleo, em 1973 e 1978 e a onda de greves e de protestos liderados pela militncia sindical, em fins de 1969, episdio conhecido por Outono Quente. A gradual recuperao econmica da dcada de 1980 no obedeceu a um padro nacional uniforme, variando em funo da regio e dos setores considerados, bem como dos mecanismos institucionais envolvidos e, sobretudo, da forma de insero das empresas e sindicatos na estrutura sciopoltica local. Centrando a anlise nos setores automobilstico e txtil, o autor mostra 11

distintas modalidades de reestruturao produtiva e soerguimento da atividade econmica, refletindo diferentes concepes e estratgias alternativas de ao dos principais atores econmicos. O resultado final condicionado pelo complexo de fatores que caracterizam o contexto local, tais como as formas de associativismo, de representao poltica e de governana econmica predominantes. Deslocando o foco dos sistemas nacionais e dos traos macro-institucionais do sistema poltico para o plano da micropoltica, Locke utiliza uma abordagem mais adequada para explicar as variaes entre subunidades nacionais dentro do territrio nacional. A partir da observao dos diferentes complexos subnacionais, identifica trs tipos ideais, quais sejam, o policntrico, o polarizado e o hierrquico. Tais padres foram construdos com base no trabalho de campo relativo ao ajuste industrial ocorrido na Itlia na poca considerada. Situam-se numa linha analtica desenvolvida pela contribuio de diversos autores. Entre estes, cabe mencionar Cohen & Rogers (1992) e Putnam (1993), que chamaram a ateno para o papel das associaes secundrias e dos grupos de interesse para a governana democrtica. Outra referncia importante Granovetter (1985), que ressaltou a importncias das redes sociais e polticas para estruturar as interaes entre indivduos e grupos, mostrando a impossibilidade de entender o comportamento dos atores econmicos dissociados do contexto em que esto inseridos. Trs so as dimenses que permitem a distino entre as economias locais policntricas, polarizadas e hierrquicas: a estrutura das relaes inter-grupais, os padres de associativismo dominantes e os vnculos com os atores que tomam decises, localizados nas instncias centrais de poder (Locke, 1995: 25-27). Os sistemas policntricos caracterizam-se por uma densa rede, constituda de associaes abrangentes e abertas, alm de grupos de interesse, ligados uns aos outros atravs de mltiplos laos horizontais. Nestes sistemas locais, os interesses esto fortemente organizados e apresentam intensa comunicao entre si. Com freqncia desenvolvem formas cooperativas de ao para adquirir bens coletivos e aperfeioar a infra-estrutura local. As divergncias so resolvidas preferencialmente pela via da negociao, j que existem recursos alternativos e diferentes canais de comunicao disposio dos atores. Finalmente, os laos horizontais ligando os atores locais uns aos outros so mais numerosos e mais fortes do que as conexes que ligam os interesses locais s autoridades centrais ou aos representantes polticos na esfera federal. Os sistemas polarizados caracterizam-se por um pequeno nmero de grupos de interesse e de associaes mais fechados e fracamente organizados, usualmente nucleados em torno de dois campos opostos. Embora os laos ligando os atores dentro de cada campo sejam bastante fortes, os vnculos entre os dois ncleos so fracos. Os conflitos entre os dois campos tendem a evoluir para situaes de jogo de soma zero, em que os ganhos alcanados por um dos lados so percebidos como perdas pelo outro lado, dada a dificuldade para encontrar mediadores para as partes conflitantes. Os laos verticais ligando cada um dos dois ncleos concorrentes esfera nacional so mais fortes do que as conexes entre atores locais. Estes, portanto, tendem a implementar estratgias desenvolvidas no

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nvel nacional e podem tornar-se dependentes do centro para a obteno de recursos e informaes relevantes. Finalmente, os sistemas hierrquicos so hbridos. Como os sistemas policntricos, so constitudos por numerosos grupos e associaes, mas os vnculos entre os atores locais so fragmentados e hierrquicos. Assim, as informaes no fluem livremente, limitando-se a comunicaes entre atores ligados por laos verticais. As relaes entre os vrios grupos locais so tambm segmentadas em diferentes ncleos hierarquicamente organizados. Os atores situados nos mais altos nveis de cada cadeia vertical tendem a possuir mais poder e recursos do que os que se encontram nos nveis inferiores. Os conflitos entre atores no interior ou entre os ncleos tendem a ser resolvidos no pela via da negociao entre pares, mas pela interveno de uma autoridade superior. Estruturando de distintas maneiras as relaes, os fluxos de informao e a distribuio dos recursos entre os atores locais, estas diferentes redes scio-polticas criam padres alternativos de comportamento dos atores econmicos. Durante o processo de reestruturao industrial na Itlia dos anos 80, empresas e sindicatos inseridos em redes policntricas lanaram mo da negociao para administrar as mudanas, enquanto os atores situados em contextos caracterizados por estruturas polarizadas tendiam a assumir formas conflitivas de comportamento. A anlise das estratgias de ao das principais empresas do setor automotivo, a Fiat e a Alfa Romeo, permitiram ao autor mostrar estes distintos padres em funcionamento (Locke, 1995, especialmente cap. 4). A Fiat, localizada em Turim, num contexto marcado por uma tradio de relaes industriais de teor paternalista, autoritrio e hierrquico, ocupou, desde sua implantao na rea, posio central na vida da cidade e exerceu o domnio da poltica local. Os sindicatos, altamente politizados e orientados ideologicamente, apresentavam uma organizao dbil, a despeito de uma prtica de confronto, em face de uma atitude igualmente pouco propcia ao dilogo por parte dos empresrios. A postura ambgua da empresa, a um tempo repressiva e paternalista, rejeitando, por exemplo, a co-gesto no interior da fbrica e a implantao dos conselhos operrios, realimentava o conflito. Alm disso, os grupos de interesse, partidos polticos e associaes civis no alcanaram um desenvolvimento expressivo, razo pela qual no surgiram organizaes capazes de mediar o conflito entre empresrios e trabalhadores. Nos anos 80, reagindo crise da dcada anterior, a Fiat empreende um esforo de reestruturao, com a introduo de novas tecnologias, a reorganizao da rede de fornecedores e revendedores, o aumento da competitividade, utilizando uma ttica coercitiva na relao com os trabalhadores. Estes no participaram das decises relativas ao ajuste, conduzido com autonomia pela empresa. Em conseqncia, embora a reestruturao tenha ocorrido, no se observaram condies propcias a compromissos durveis e a prticas cooperativas, o que elevou o custo do ajuste. Em contraste, a Alfa Romeo, diante dos mesmos desafios ligados necessidade de reestruturao para reagir crise dos anos 70, adotar uma estratgia de negociao, obtendo resultados altamente favorveis no s do ponto de vista da produtividade e lucratividade da empresa, como tambm no que se refere s relaes trabalhistas. Atravs de acordos entre os sindicatos locais e a direo da empresa, o ajuste foi conduzido de forma a atender aos objetivos de aumentar a produtividade da empresa, ao lado da melhoria 13

da qualificao da mo de obra, atravs de programas de reciclagem e aprendizagem de novas habilidades. O resultado foi o aumento do rendimento do trabalho e a queda dos nveis de greve e absentesmo. Em sntese, a reestruturao negociada resultou em ganhos para ambos os lados. O recurso a uma ttica de ganhos mtuos explica-se, em grande parte, pelas caractersticas do contexto scio-poltico, no qual a indstria estava inserida. Localizada em Milo, a Alfa Romeo defrontou-se com sindicatos fortes, atuantes e representativos, porm sem deter o monoplio da representao de interesses na esfera local, dividindo o espao com sindicatos igualmente bem estruturados, em outros setores da atividade produtiva, como as indstrias txtil e qumica, entre outras. Alm de uma estrutura diversificada de grupos de interesse, em Milo, partidos polticos mais orgnicos e enraizados socialmente, organizaes culturais e religiosas atuantes e uma multiplicidade de associaes secundrias dariam vida poltica local um dinamismo maior. A existncia de uma economia policntrica e de uma estrutura associativa plural e competitiva contribuiria para evitar a evoluo para um cenrio de soma-zero, favorecendo, ao contrrio, tticas de compromisso e de cooperao entre a empresa e os sindicatos. Portanto, a Fiat e a Alfa Romeo, inseridas em diferentes economias locais, caracterizadas por padres de associativismo e estruturas de relaes scio-polticas especficos, reagiram de forma diversa. Os atores relevantes, tanto gestores da empresa, como lideranas sindicais, defrontaram-se com diferentes mixes de incentivos e restries que influenciaram sua capacidade de formular e implementar estratgias para lidar com os desafios e administrar a mudana. Assim, problemas semelhantes foram tratados de formas distintas com resultados tambm diversos (Locke,1995: 178-179). 4- As contribuies mais recentes da abordagem institucionalista Os enfoques acima referidos tm sido recentemente refinados pela contribuio de alguns autores (Evans, 1997, 1998, 2005, 2007; Weiss, 1998; 2003), cujos trabalhos aprofundam algumas noes bsicas. Entre estas, cabe destacar: a j referida insero do Estado na sociedade, o papel das instituies domsticas na mediao entre o contexto internacional e a realidade interna de cada pas, alm da relevncia das capacidades estatais para o sucesso de estratgias de insero externa maximizando, ao mesmo tempo, as condies de desenvolvimento nacional. Nesse sentido, a capacidade de coordenao do Estado assume particular relevo a fim de compatibilizar prioridades e alcanar metas de longo prazo. Num artigo de 1997, que se tornou uma referncia nos estudos nessa rea, comentando um clssico texto de J. P. Nettl (1968), Peter Evans chama a ateno para os diferentes graus de stateness, caractersticos das trajetrias nacionais de desenvolvimento de economias de mercado. O termo stateness, que utilizando um neologismo poderia ser traduzido por estatalidade, significa a centralidade institucional do Estado5, a expanso de suas capacidades para atender s novas exigncias da ordem internacional contempornea. Sob essa tica, argumenta Evans, revelador o exame das diferentes trajetrias de crescimento
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Ver Peter Evans (1997), The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization. World Politics 50, N 1: 62-87. Este, alm de vrios outros artigos do autor, foram republicados em Evans (2007), importante obra de consulta para se acompanhar a evoluo dos principais conceitos relativos ao papel do Estado no desenvolvimento das vrias modalidades de capitalismo. O artigo de Nettl aqui referido The State as a Conceptual Variable. Worl Politics 20, July, 1968.

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regional, em escala mundial, ao longo dos ltimos 30 anos, com destaque para os pases do leste Asitico (Japo, Coria do Sul, Cingapura e Taiwan) e, mais recentemente, na sia Central, a Repblica Popular da China. Os estudos de caso demonstram que uma alta estatalidade pode ser fonte de vantagem institucional comparativa no percurso de um pas para alcanar condies mais favorveis no contexto internacional. Os pases analisados empregaram distintas estratgias de desenvolvimento, mas, em todos os casos conhecidos, o Estado desempenhou papel fundamental para que se produzisse radical modificao de sua posio relativa na diviso internacional do trabalho, conquistando maior poder de barganha (Evans, 1997: 69). Em suas palavras: Os xitos do Leste Asitico tornam imperativo o reexame da idia de que a participao efetiva na economia globalizada implica restringir a participao do Estado na esfera econmica. Tais xitos indicariam, ao contrrio, que a participao exitosa nos mercados globais tem mais probabilidade de ser alcanada quando existe um envolvimento mais intenso do Estado. Cingapura seria o caso mais bvio a comprovar essa hiptese. Cingapura no s uma economia altamente internacionalizada em termos de sua extrema dependncia do comrcio exterior, mas tambm excepcionalmente dependente para o seu dinamismo econmico local de investimentos estrangeiros diretos por parte das corporaes transnacionais. Ao mesmo tempo, Cingapura igualmente notvel pela capacidade e poder de sua burocracia estatal (Evans, 1997: 69-70, traduo livre). Em artigo mais recente (Evans, 2005), o autor defende a abordagem ou perspectiva do hibridismo, a qual consiste em combinar trs aspectos que devem ser mantidos em relativo equilbrio. Em outros termos, a efetividade das instituies pblicas dependeria do hibridismo institucional, um equilbrio integrado entre os componentes do trip em que se fundamenta a capacidade estatal. Em primeiro lugar, Evans pe em relevo a clssica capacidade burocrtica weberiana, incluindo: o recrutamento baseado no mrito, a prevalncia de normas profissionais, expectativas de carreira definidas por regras claras, diviso racional do trabalho, primazia dos procedimentos universalistas, estruturas organizacionais coordenadas, enfim, uma armadura institucional que gere incentivos para o compromisso do servidor com os fins institucionais e capacite o Estado a perseguir metas coletivas. Em seguida, destaca o atributo de responsividade aos sinais de mercado, que fornece informaes sobre custos e benefcios, facilita a alocao eficiente de recursos, proporcionando as bases para a disciplina fiscal (assegurando que os fins da administrao sejam consistentes com os meios disponveis). Em terceiro lugar, ressalta a participao democrtica de base, que assegura que os fins administrativos reflitam as necessidades e as preferncias dos cidados comuns. Os trs referidos suportes contribuem para que o processo administrativo seja transparente e esteja submetido ao controle pblico, garantindo a eficcia dos procedimentos de accountability. Nessa linha de consideraes, cabe finalmente mencionar a contribuio de Weiss (1998; 2003), com o conceito de interdependncia governada. Tal conceito permite abarcar os casos empricos em que tanto o Estado como os grupos econmicos dominantes so fortes. Torna-se possvel interpretar a articulao Estado-sociedade escapando da lgica dicotmica do confronto, mediante um referencial analtico capaz de captar relaes negociadas sem o sacrifcio da autonomia das partes envolvidas.

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Sob essa tica, os participantes pblicos e privados mantm sua autonomia, sendo, ao mesmo tempo governados por metas abrangentes, estabelecidas e monitoradas pelo Estado. Nessa modalidade de relao, a liderana exercida diretamente pelo Estado ou delegada ao setor privado num contexto em que as polticas estatais favoreceram a constituio de uma infra-estrutura organizacional robusta. Por um lado, o Estado insulado, por outro, o setor industrial altamente organizado e ligado s instncias de policy-making por meio de slidas relaes de negociao. As relaes do MITI com as associaes empresariais japonesas constituem um exemplo paradigmtico. Como adverte a autora, h uma distino-chave entre os conceitos de autonomia inserida e o de interdependncia governada. Enquanto o primeiro soluciona conceitualmente o problema de como, nas situaes em que o Estado forte, possvel controlar a autonomia estatal sem comprometer sua efetividade, o segundo soluciona o problema de como conceitualmente preservar a efetividade do Estado, quando o capital forte, sem comprometer a autonomia. As relaes de interdependncia governada so mais vantajosas para participantes situados num ambiente altamente internacionalizado no qual a competio impulsionada por contnua inovao. Desta forma, as mudanas associadas globalizao no corroem a capacidade do Estado, seno que produzem transformaes no escopo das capacidades estatais. Em outros termos, as diferenas nas capacidades estatais no esto sendo atenuadas, mas preservadas e, ao serem preservadas, assumem formas mais complexas. As instituies domsticas, a incluindo o Estado, tm um papel cada vez mais significativo. 5- Consideraes Finais Um balano das contribuies dos autores acima referidos reafirma efetivamente a existncia de uma vasta produo crtica. Desta forma, possvel destacar a existncia de uma fratura na comunidade epistmica internacional, que j no mais sustenta vises unilaterais calcadas no mainstream internacional que dominou a produo do conhecimento nas dcadas de 80 e 90 do sculo passado. Este refletia o predomnio absoluto da teoria neoclssica, estreitando o espao para o pensamento reflexivo. A literatura analisada no presente artigo reafirma, ao contrrio, a diversidade de pontos de vista e instaura a polmica, induzindo ao debate e reviso de paradigmas. Muitas certezas e posies arraigadas no passado recente tornam-se alvo de profundo questionamento. Abalam-se os alicerces de antigas convices. Desta forma, perdem espao o paradigma neoclssico e a ortodoxia convencional, abrindo caminho para a busca de alternativas, tanto no plano terico, quanto no domnio das vias de desenvolvimento capitalista. Um primeiro aspecto a ser destacado, refere-se rejeio da viso determinista predominante nas dcadas anteriores. Ascende ao primeiro plano a idia oposta, a de que por mais estreitas que sejam as margens de manobra, h sempre espao para a procura de caminhos prprios. A globalizao no s no exclui como requer a poltica do interesse nacional. E mais ainda, a capacidade de usar os graus de liberdade existentes em benefcio dos interesses nacionais torna-se um importante diferencial do desempenho dos governos domsticos. De forma similar, sobressai o questionamento da validade e eficcia de uma agenda uniforme de aplicao universal. Rejeita-se o pressuposto da convergncia e da uniformizao das agendas. Assume o primeiro plano a noo de especificidade dos 16

contextos nacionais. Nesse sentido, recupera-se a noo de projeto nacional enquanto capacidade de avaliao autnoma de interesses estratgicos, objetivando formas alternativas de insero externa. Se a globalizao implicou o avano da integrao do sistema internacional, por outro lado, no excluiu as assimetrias econmicas e polticas entre os pases concorrentes. Sob esse aspecto, agravou-se a tenso entre a esfera nacional e a ordem mundial globalizada. Esta tenso, por sua vez, necessita ser administrada de forma independente, de maneira a possibilitar o melhor aproveitamento possvel dos reduzidos graus de liberdade existentes. Este o desafio que se impe aos governos dos pases emergentes. Neste contexto, sobressai o pensamento crtico. O dissenso sobrepe-se homogeneidade de concepes e abre-se espao para novas formulaes. Tais tendncias vm sendo reforadas pelos efeitos perversos da atual crise mundial. Estes trazem o Estado de volta ao centro da cena num esforo de debelar os desastres provocados pelos excessos dos adeptos do livre mercado, responsveis pela desregulao dos mercados financeiros e pelos desmandos de tomadores de deciso imbudos daquelas convices. Adquire realce o imperativo de inovar, sobretudo no que se refere capacidade de formular uma estratgia nacional de desenvolvimento, que seja compatvel com as mais recentes anlises sobre a globalizao e as novas modalidades de insero internacional. De forma similar, preciso resgatar a nova viso das funes do Estado tanto na ordem econmica, como no campo das polticas sociais e ambientais. Para tanto, impe-se superar definitivamente as amarras de antigas dicotomias, como a oposio Estado versus mercado, desenvolvimento versus sustentabilidade. antiga concepo economicista do desenvolvimento, contrape-se a viso mais complexa que enfatiza seu teor multidimensional, com destaque para as dimenses tica, da eqidade e sustentabilidade. Tais dimenses deixam de ser percebidas como prioridades isoladas e passam a ser consideradas aspectos indissociveis da concepo atual de desenvolvimento. E para sua consecuo impe-se a transversalidade das polticas pblicas, bem como o alto grau de capacidade de coordenao do Estado, condio para torn-las exeqveis.

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