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ISSN 1676-2800

ARGUMENTA
REVISTA DO PROGRAMA DE MESTRADO EM CINCIA JURDICA DA FUNDINOPI JACAREZINHO - PARAN

DIRETOR Nassif Miguel VICE-DIRETOR Srgio Vaz EDITOR RESPONSVEL Eduardo Augusto Salomo Cambi - UENP CONSELHO EDITORIAL Celso Ludwig - UFPR Fernando de Brito Alves - UENP Gilberto Giacoia - UENP Mario Frota Universidade de Paris XII Oswaldo Giacia Jnior UNICAMP Samia Saad Gallotti Bonavides - UENP Vladimir Brega Filho - UENP Zulmar Fachin UEL CONSELHO TCNICO-CIENTFICO Carla Bertoncini - FIO Eliana Franco Neme - ITE Gelson Amaro de Souza - UENP Ricardo Pinha Alonso - FIO Sergio Tibiria Amaral FIAET LINHA EDITORIAL Estado e Responsabilidade: questes crticas Funo Poltica do Direito COORDENAO DO PROGRAMA DE MESTRADO EM CINCIA JURDICA Vladimir Brega Filho ASSESSORIA TCNICA Maria Natalina Costa CTP e Impresso Fotolaser Grfica e Editora Ltda

FICHA CATALOGRFICA Argumenta: Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica, da FUNDINOPI / Centro de Pesquisa e Ps-Graduao (CPEPG), Conselho de Pesquisa e Ps-Graduao (CONPESQ), Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro. n. 9 (julho-dezembro) Jacarezinho, 2008. Periodicidade: semestral ISSN 1676-2800 1. Direito Peridicos. 1. Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro (FUNDINOPI) CDU 34(05) CDDir 340 As idias emitidas nos artigos so de inteira responsabilidade de seus autores. permitida a reproduo dos artigos desde que seja citada a fonte. Pede-se permuta. Exchange is solicited. Piedese canje. Si prega l intercambio. IMPRESSA EM FEVEREIRO DE 2009

ARGUMENTA
Nmero 9 Julho/Dezembro, 2009

REVISTA DO PROGRAMA DE MESTRADO EM CINCIA JURDICA DA FUNDINOPI


JACAREZINHO PARAN

Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro


CENTRO DE PESQUISA, EXTESO E PS-GRADUAO - CPEPG Assessor: Maurcio Gonalves Saliba CONSELHO DE PESQUISA E PS-GRADUAO - CONPESQ Coordenadora: Samia Saad Gallotti Bonavides

DEPARTAMENTO DE DIREITO PBLICO Chefe: Carlos Alberto Pini

DEPARTAMENTO DE DIREITO PRIVADO Chefe: Srgio Vaz

DEPARTAMENTO DE ESTUDOS CORRELATOS Chefe: Paulo Ribeiro

DEPARTAMENTO DE DIREITO PROCESSUAL Chefe: Gilberto Giacoia

DEPARTAMENTO DE ESTGIO Chefe: Samia Saad Gallotti Bonavides

PROGRAMA DE MESTRADO EM CINCIA JURDICA Coordenador: Vladimir Brega Filho Vice-coordenadora: Samia Saad Gallotti Bonavides

Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro Avenida Manoel Ribas, 711 Centro Caixa postal103 Jacarezinho PR CEP 86400-000 Tel.: (43) 3525-0862 Site: http:www.fundinop.br e-mail: fundinop@fundinop.br www.mestrado.fundinop.br e-mail: mestrado@fundinop.br

SUMRIO
FUNO POLTICA DO DIREITO SEGREGAO, SISTEMA CARCERRIO E DEMOCRACIA ........... Daniele C. MARCON SOLIDARIEDADE E DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 ............................................ Paulo Srgio ROSSO GLOBALIZACIN Y RELACIONES LABORALES ............................. Hayde Andrea AMARANTE LEITURA MORAL DA CONSTITUIO E SEUS LIMITES ................ Daniel Marques de CAMARGO CONSIDERAES ACERCA DA FUNO DA PENA A PARTIR DE UMA ABORDAGEM CRIMINOLGICA ........................................ Joo Carlos Carvalho da SILVA POLTICA CRIMINAL E BEM JURDICO PENAL .............................. Jos Eduardo Loureno dos SANTOS ANLISE CONSTITUCIONAL ACERCA DA CRISE ENTRE A LIBERDADE DE CRENA E O ESTADO LAICO ............................... Luis Otvio Vincenzi de AGOSTINHO A GLOBALIZAO ECONMICA: PERSPECTIVAS CONSTITUCIONAIS CONTEMPORNEAS ....................................... Paulo Mazzante de PAULA 9

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ESTADO E RESPONSABILIDADE: QUESTES CRTICAS A PROTEO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE ........................... Valrio de Oliveira MAZZUOLI

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CONCEPTO, FUNDAMENTO Y PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ESTADO DEMOCRATICO Y SOCIAL DE DERECHO ................................................................... Rafael Enrique Aguilera PORTALES LIBERDADE DE EXPRESSO NA INTERNET: GLOBALIZAO E O DIREITO INTERNACIONAL ........................................................ Gelson Amaro de SOUZA FILHO O TERCEIRO SETOR E A ADMINISTRAO PBLICA EM PORTUGAL ......................................................................................... Juliana Guimares NOGUEIRA DIREITO EDUCAO: A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 ............... Adriano ARANO O TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DAS QUESTES INDGENAS E O DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS CRTICOS ........................................................................................... Mrcia Cristina Altvater VILAS BOAS Cludia Maria Felix De Vico ARANTES

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A AO PREVISTA NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMPETNCIA, LEGITIMIDADE, INTERESSE DE AGIR E OUTROS ASPECTOS POLMICOS .............................................. 277 Arthur Mendes LOBO

PRODUO CIENTFICA: DISSERTAES 2008 (Julho/Dezembro) .......................................... 309

NORMAS PARA APRESENTAO DE ORIGINAIS ..........................

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PREFCIO
com muito prazer que fao o prefcio da Revista Argumenta nmero 9. A cada nova revista evidencia-se a consolidao do Programa de Mestrado da Fundinopi atravs da qualidade dos artigos e da diversidade dos temas abordados. A revista um veculo fundamental de divulgao das pesquisas dos discentes, docentes e convidados. Neste nmero, percebe-se a expressiva participao da comunidade universitria, o que demonstra a compreenso de todos da sua importncia na divulgao dos trabalhos de pesquisa e a necessidade de socializao do conhecimento. manifesto como o Programa de Mestrado da Fundinopi significou uma importante ampliao da temtica social e humanstica nas discusses das disciplinas. O curso de graduao acompanhou o mestrado e caminhou para uma atualizao do currculo, incrementando sua insero crtica e atualizando sua grade curricular. Deixamos de enfocar exclusivamente o texto da lei e passamos a perceb-la inserida num contexto social dialtico e complexo. Nos diversos artigos, temas como globalizao, solidariedade, funo da pena, liberdade de crena e expresso, educao, questes indgenas, desregulamentao do mercado, desemprego e precariedade do trabalho, entre outros, so tratados com um novo olhar, menos legalista e mais humano, menos repressivo e conservador e mais sensvel e libertador. Esses temas vo ao encontro da necessidade de respostas s grandes mudanas sociais e econmicas que esto em curso no planeta, que assolam o pas e o mundo e das quais o direito no pode se esquivar. A difcil empreitada de estudar, pesquisar e divulgar um compromisso de qualquer Universidade sria e comprometida com a sociedade, o que, pelos artigos desta revista, podemos afirmar que a Fundinopi vem concretizando com muita competncia e distino. Assim sendo, essa nova revista o reflexo de um trabalho rduo e frutfero de profissionais que acreditam na importncia do estudo e da pesquisa como forma de aprimorar o compromisso essencial do direito que a busca continua da justia social para a construo de um mundo mais fraterno e solidrio. Alm disso, os estudos aqui apresentados estaro, com certeza, promovendo uma maior interdisciplinaridade das diversas cincias, pois esto sintonizados com as grandes questes de ordem social, econmica e poltica da atualidade. Destarte, gostaramos de convidar a todos para uma leitura atenta dos artigos, pois temos a certeza de que propiciar uma viso mais crtica e atualizada das questes sociais atuais.

Dr. Maurcio Gonalves Saliba Assessor de Pesquisa, Extenso e Ps-Graduao

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FUNO POLTICA DO DIREITO

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SEGREGAO, SISTEMA CARCERRIO E DEMOCRACIA


Danieli Cristina MARCON * SUMRIO: 1. Introduo. 2. Direito Penitencirio. 3. Finalidades da pena. 4. O devido processo legal na execuo penal. 5. Da democracia carcerria: direito ao voto pelos presos. 6. O problema da CLASSIFICAO CRIMINAL. 7. Da efetivao da cidadania mediante processo educacional do preso. 8. Dos rgos do sistema carcerrio e das Polticas Pblicas. 9. A necessidade do trabalho para a efetivao do objetivo de ressocializar o apenado. 10. Da ressocializao como efetivao da cidadania. 11. Violncia gera violncia e no democracia. 12. Soltura de presos mantidos em condies degradantes em Minas Gerais. 13. Aspectos conclusivos. 14. Referncias bibliogrficas RESUMO: No h dvidas sobre a estreita ligao existente entre a efetivao da democracia e a realidade da execuo penal brasileira. As altas taxas de criminalidade, a importncia da segurana dos brasileiros, o respeito vida, liberdade e propriedade. As dissonncias existentes entre a prtica e a teoria na aplicao e execuo da pena, bem como, as condies insalubres dos presos, revelam um total desrespeito ao Estado Democrtico de Direito. Tais fatos, expem tanto a populao carcerria, quanto a extramuros, a situaes de extremo risco e falta de representatividade, criando-se um verdadeiro caos, constantemente revelado pelas rebelies, pela matana e pela corrupo nas cadeias e fora delas. A nica soluo para isso, a luta pela ressocializao, com a qualificao correta dos presos (carceragem e trabalhos adequados pessoa do preso e ao delito cometido), a respectiva individualizao da pena, bem como, o direito do preso em ser tratado como ser humano, ou seja, direito ao menos, de possuir as condies mnimas de sobrevivncia como alimentao, sade, educao e higiene. ABSTRACT: Undeniable the narrow existing connection between efetivation of the democracy and, the reality of the Brazilian penal execution. The criminality rate, the Brazilians safety importance, the respect to life, to the freedom and to the property, the existing dissonances between practice and the theory, as well as, the prisoners unhealthy terms, reveal a total disrespect to the State Democratic of Right and exposes so much the prison population, regarding outside walls, the

Advogada militante no Estado do Paran. Professora Universitria. Mestre em Cincias Jurdicas do Programa de Mestrado da FUNDINOPI. Artigo Submetido em 13/06/2008. Artigo Aprovado em 25/08/2008. 11

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extreme risk situations and representativity lack, creating itself a true chaos, constantly revealed by the rebellions, by the slaughter and by the corruption in the jails and outside her. The only solution for that, as we see, is the fight by ressocialization and prisoners correct qualification (prision and jobs adequate to the prisoner person and to the committed delict), as well as, at least, the right to of being treated as human being, in other words to the alimentation, health and hygiene, will like see during work. PALAVRAS CHAVES: democracia, sistema penitencirio, sistema carcerrio; execuo penal; direitos humanos. KEYWORDS: Democracy, penitentiary system, prison system; Penal execution; Human rights.

1. Introduo Inegvel o caos em que se transformou o sistema carcerrio brasileiro. Desnecessrio falar que possui falhas gravssimas, atentando duplamente contra a democracia e a cidadania do pas: primeiro, com relao falta de segurana dos civis como um todo; segundo, com relao a falta de dignidade que se aplica aos apenados, infraes diretas contra os direitos humanos. Devido ao quadro instalado, a criminalidade aumenta de forma assustadora, e na mesma proporo, cai a credibilidade de todo o sistema punitivo brasileiro, desde instalao do processo at a execuo da pena. Tem-se assim, apesar das duras penas aplicadas; uma viso de impunidade que gera, dentro e fora das celas, um desejo de violncia, remetendo o sistema punitivo fase de vingana, o que representa um retrocesso carcerrio. Os poderes pblicos alegam como forma de justificao, problemas financeiros, no entanto, a corrupo e os constantes desvios de verbas, tornam ainda mais incrdula a populao brasileira, fazendo com que as alegaes precedam de qualquer veracidade. A populao carcerria tratada como uma sociedade parte, totalmente segregada. Vem reivindicando seus direitos atravs de rebelies, e organizaes internas de faces criminosas, as quais deixam baila toda a fragilidade das prises e, toda a falta de segurana a que exposta a populao do pas, antes e depois do iter punitivo. Os direitos humanos so inerentes a qualquer ser da espcie, no sendo o apenado um ser no humano, apenas uma pessoa que est pagando por um ilcito cometido, a qual no pode ser reduzida a espcie sub-humana, devendo ser-lhe garantido, portanto, as condies mnimas de sobrevivncia, um mnimo de dignidade. V-se, que a falta de condies mnimas para a habitao nas celas, no
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aumenta a segurana do brasileiro que no se encontra atrs delas, ao contrrio, diminui as chances de ressocializao do apenado e gera ainda mais exposio dos cidados aos criminosos, eis que aumenta seu nmero. Proporcionalmente, encontram-se infringidos os direitos conferidos pelo Estado Democrtico de Direito aos cidados, eis que o aumento da criminalidade e a no ressocializao dos apenados, tambm impedem que os direitos humanos sejam aplicados aos no segregados, pois revelam uma situao de medo e terror, incompatveis com o princpio da dignidade humana, onde, por qualquer motivo, independente de sua relevncia, a vida pode ser retirada, o cidado possa ser atingido, gerando uma revolta ainda maior da populao como um todo. 2. Direito Penitencirio No direito brasileiro, existe mais de uma denominao a este ramo jurdico, o qual se encontra atualmente em voga, devido s manifestaes realizadas pelos presos, s constantes rebelies e mortes de pessoas ligadas diretamente ao sistema judicirio, bem como execuo da pena. Os doutrinadores citam algumas denominaes: Cincia Penitenciria, Penologia, Direito da Execuo Penal ou Direito Penal Executivo, e, o que achamos mais correto, tendo em vista o disposto no art. 24 da Constituio Federal vigente: Direito Penitencirio. Em sendo assim, o Direito Penitencirio, se forma a partir da juno de normas relativas a diversos ramos do direito, tais como: Direito Penal, Direito Processual Penal, Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito do Trabalho e, ainda, de princpios fundamentais, como a dignidade da pessoa humana e a presuno da inocncia. 3. Finalidades da pena Sabe-se que, a execuo penal realizada com duplo objetivo: de punir e de recuperar o apenado trazendo-o de volta ao seio da sociedade, ou seja, ressocializando-o. Sem dvida a tarefa de ressocializao de responsabilidade do Estado e da sociedade, reintegrando o apenado esta, fazendo com que a coletividade fique mais protegida e menos exposta aos atos delitivos. Contrariamente, o que acontece que o sistema carcerrio to precrio (presos doentes, sem assistncia mdica e hospitalar, pssima alimentao, sem higiene alguma, em locais insalubres, dormindo mal, sem assistncia ou defesa judiciria, entre outros), que conduz a revolta dos apenados, bem como assimilao de novas tcnicas de crimes, pelos presos primrios e de menor periculosidade. V-se que, nas prises, a ressocializao no acontece, ao contrrio, o preso apenas torna-se um criminoso ainda melhor, mais especializado. A discriminao e o contato com apenados reicidentes faz com que a recuperao, na prtica, seja indelevelmente prejudicada. Na opinio de Mario Ottoboni (OTTOBONI, Mrio. Ningum
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irrecupervel: APAC: a revoluo do sistema penitencirio. So Paulo : Cidade Nova. 1997. pg. 22.) : a funo da pena dupla: punitiva e recuperativa. Punitiva pela sua prpria natureza e de emenda do infrator na sua essncia. O delinqente condenado e preso por imposio da sociedade, ao passo que recuper-lo um imperativo de ordem moral, do qual ningum deve se escusar. A sociedade somente se sentir protegida quando o preso for recuperado. A priso existe por castigo e no para castigar, a afirmao cujo contedo no se pode perder de vista. O Estado, enquanto persistir e ignorar que indispensvel cumprir a sua obrigao no que diz respeito recuperao do condenado, deixar a sociedade desprotegida. Como sabido, nossas prises so verdadeiras escolas de violncia e criminalidade. A no ressocializao e a no garantia dos direitos humanos mnimos ao preso, desta feita, no realiza funo preventiva junto sociedade, ao contrrio, aumenta o nmero de apenados, superlotando as prises, aumentando a criminalidade, gerando ainda mais violncia e insegurana, e este exatamente, o cenrio do sistema punitivo brasileiro. Lamentavelmente, at mesmo quanto redao das normas penais aplicveis pode-se ver a impropriedade da linguagem e a incoerncia das linhas doutrinrias, o que dificulta a correta e justa aplicao das penas, gerando ainda mais conflitos e discriminaes. Assim sendo, a ressocializao em um sistema carcerrio como o atual, utpica, pois o acesso se torna cada vez mais complicado, ante crescente corrupo, desvio de verbas, aumento do crime organizado e a, dissonncia entre a teoria e a prtica do sistema penal vigente. No h como falar, em um quadro como este, de exerccio da cidadania. Tambm no h dvidas que sem cidadania no h democracia. 4. O devido processo legal na execuo penal A garantia do devido processo legal, deveria ser um meio capaz no somente de proporcionar processualmente a defesa do acusado, como tambm de proteger o trinmio: vida/liberdade/ propriedade (direitos humanos constitucionalmente garantidos). Em tese, para a aplicao da pena, deveria haver um iter criminis, para que no houvesse a priso infundada de determinada pessoa, cuja defesa no tenha sido slida, concreta, tecnicamente aprazvel. No entanto, como em todo o resto do sistema, tal realidade encontra-se somente disposta em normas no aplicadas. Tal prerrogativa garantida somente abstratamente. Cita-se aqui, o entendimento do advogado Ulisses Falci Junior, militante na prtica criminal, no Estado do Paran, em anlise feita sobre a realidade da execuo penal no Brasil: Na verdade a execuo penal nada mais est servindo do que para executar os presos, em todos os sentidos, moral, profissional, e psicologicamente. At mesmo a esttica de um preso, a fisionomia, modificada
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(retirada de petio junto a processo crime, com a devida autorizao do Autor). Desta feita, as normas penais, principalmente quanto execuo da pena, no so aplicadas concretamente. Paradoxalmente, o que se v um processo falho, onde o acusado no possui defesa tcnica qualificada, servindo na maioria das vezes como cobaia para os iniciantes no direito penal (o que se torna ainda mais grave no que se refere ao tribunal do Jri), e, ficando praticamente abandonado quando da execuo da pena. O resultado de tal situao o que se tem visto: a no aplicao correta da remio; os direitos dos presos hodiernamente infringidos; a progresso de regime inadequadamente calculada; apenados que j cumpriram a pena e ainda continuam presos (onerando ainda mais os encargos do Estado); carceragens em situao de caos completo; mortes no esclarecidas e cada vez em maior escala dos apenados; chefes do crime com tratamento vip nas celas; classificao totalmente inadequada dos detentos; no possibilidade/oferecimento de trabalho, e, enfim, a promessa de ressocializao cada vez mais distante. 5. Da democracia carcerria: direito ao voto pelos presos O voto a concretizao da democracia. a base da participao do cidado para a formao do Estado Democrtico de Direito. , tambm, infelizmente, o fim maior dos investimentos financeiros politicamente direcionados pelas autoridades e representantes populares. O sufrgio um direito fundamental, clusula ptrea (imodificvel) e um direito poltico garantido no art. 14 da Constituio Federal de 1988. Sendo que, para haver a cassao de tal direito dever haver sentena criminal transitada em julgado que expressamente o determine (deve conter na sentena a suspenso do direito ao voto). Mais que isso, o voto obrigatrio para os maiores de 18 anos, com raras excees expressamente determinadas em lei, no constam entre as excees, os presos. No entanto, quando se fala em direito ao voto pelos presos, a indignao total, as pessoas so simplesmente intolerantes a tal possibilidade, esquecem-se que os presos tambm possuem capacidade para pensar e escolher, e que so seres humanos tanto quanto os demais. Seres que cometeram ilcitos sim, mas que nem por isso deixam de ser humanos. A segregao tamanha, que a sociedade nem sequer discute a possibilidade de voto pelo preso, simplesmente repugnam tal situao. Os argumentos, no entanto, no convencem, mais do que isso, so estritamente discriminatrios. No estamos, com isso, dizendo que os apenados so santos e que no devem pagar pelo que fizeram, inclusive com o veto de seus direitos polticos. A inteno demonstrar que o voto do apenado poderia trazer muitos benefcios para a sociedade, apesar das dificuldades para a sua implantao, e que os presos por infraes menores poderiam no ter suspensos seus direitos de voto, de forma
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a continuar exercendo ainda que, em parte, a cidadania. Isto facilitaria a recolocao dos detentos no convvio junto sociedade, aps o cumprimento da pena (ou aps a concesso de algum benefcio que os coloque em liberdade, ainda que provisria). Isto porque, como tudo no mbito poltico gira em torno de interesses, com o voto o preso se tornaria novamente interessante politicamente falando, pois poderia novamente eleger representantes. Os polticos, assim, demonstrariam mais interesse pela melhoria na qualidade da sade, alimentao, higiene, entre outras necessidades bsicas do ser humano, junto s carceragens, o que poderia tornar as prises ambientes mais propcios para que se chegasse um pouco mais perto de uma possvel ressocializao do apenado, conforme j declinado. Tal situao resultaria ainda na diminuio da quantidade de presos reincidentes, da criminalidade e, consequentemente, do superlotao das cadeias e do afogamento dos processos judiciais. Teria-se, como resultado, um efeito cascata benfico para a sociedade, no que diz respeito a toda a estrutura criminal existente. O Professor Manoel Pedro Pimentel, na Cmara dos Deputados, quando da denominada CPI do Sistema Penitencirio, publicada no documento do Ministrio da Justia com o ttulo Criminalidade e Violncia, em 1990, volume dois, pela Imprensa Nacional, afirma: ... a soluo rpida para o problema penitencirio devolver ao preso seu direito de voto. Porque a hora em que o preso tiver direito a voto, ele e sua famlia despertaro interesses. Concluiro a favor dos interesses polticos em resolver os problemas de ordem criminal e de ordem do sistema penitencirio do Pas, escolhendo, por conseguinte, dirigentes que se preocupem com as pssimas e desumanas condies dos estabelecimentos penais no Brasil. Destarte, o Cdigo Penal Brasileiro determina, em seu art. 28, que o preso dever conservar todos os direitos no restringidos pela perda da liberdade, sendo que a Lei de Execues Penais determina que o Estado possui o dever de assistncia ao preso, em todos os sentidos, inclusive o de contatar com a Justia Eleitoral para requerer e exercer o direito ao voto. claro que tal situao traria tambm pontos negativos, como, por exemplo, o fato de que o voto exercido pelos presos poderia trazer baila, a elegibilidade de candidatos com interesses ilcitos, tendo em vista que, a ressocializao em nosso sistema carcerrio (como j foi dito), expediente de rarssimo acontecimento. No entanto, como a liberdade o bem maior do apenado, acreditamos que movido por este interesse, o voto pudesse conscientizar o mesmo quanto importncia de uma sociedade melhor, a qual tivesse um sistema de execuo das penas mais justo, igualitrio e humano. Isso seria como votar em causa prpria. Outra dificuldade seria a de conseguir viabilizar o direito ao voto, seja do preso provisrio ou definitivo, o que poderia significar a modificao da lei eleitoral no sentido de possibilitar que os presos, j que restitudo o seu direito ao voto, pudessem tambm funcionar como mesrios, , exercitando a cidadania como parte do processo de ressocializao, com a possibilidade de escolha de seus representantes, numa eleio absolutamente democrtica.
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A experincia poderia ser realizada, pelo menos nas eleies presidenciais onde a questo do domiclio eleitoral no teria tanta importncia, para depois se evoluir para as eleies gerais, estabelecendo, por exemplo, para os presos provisrios e definitivos, o voto em separado, como ocorre em outros paises. Entretanto, para a efetivao de tal prerrogativa, a primeira providncia a ser tomada seria aquela referente a anlise das caractersticas do preso, a qual (ao menos em tese), deveria ser realizada pelo processo de Classificao Criminal.. 6. O problema da CLASSIFICAO CRIMINAL Ao nosso ver, a forma errnea ou a no realizao da classificao do apenado, com a devida individualizao da pena um dos problemas mais srios a serem analisados dentro do sistema de execuo penal brasileiro. Tal situao alm de extremamente sria e pertinente, afeta a todos, uma vez que, em maior ou menor grau, todos somos criminosos em potencial (afinal quem no mataria para salvar a vida da me, do pai, do filho, da filha, dos irmos? Quem se encontra totalmente livre de praticar um homicdio, ou de ser condenado por um, durante um sinistro de trnsito? Seria justo que um homicida em srie se encontrasse na mesma cela de um condenado por homicdio realizado por dolo eventual (ru primrio), por mais grave que tambm seja este ltimo crime? Ou mesmo juntamente com o autor de pequeno furto?). O Brasil possui dentro do seu sistema de execuo das penas, o Exame Criminolgico de Classificao, no qual, conforme Titulo II, Capitulo I, dos artigos 5 ao 9, encontram-se os requisitos para que seja individualizada a pena do reeducando, devendo ser aplicado, ainda, o art. 34 do Cdigo Penal. Ao menos em tese, a personalidade do apenado deveria ser analisada, bem como a situao e o ilcito por ele cometido (primrio, reincidente, homicdio, furto, se crime hediondo ou no, etc), por conseqncia de requisito fundamental para demarcar o inicio da execuo cientfica da pena privativa de liberdade e da medida de segurana. O Exame Criminolgico, deveria, segundo a legislao, ser realizado por uma Comisso de Classificao, composta por dois chefes de servio, um psiquiatra, um psiclogo, um assistente social e, finalmente, o diretor do presdio. Desta forma, ao menos em tese, se teria a aplicao de uma pena mais justa, com chances de uma reabilitao por parte do apenado. Infelizmente, tal situao no ocorre na prtica. No h estrutura financeira, de pessoal, ou apoio poltico para que a correta individualizao se efetive, havendo uma total inobservncia de classificao, misturando-se presos de alta periculosidade com presos cujas penas sejam resultado de pequenos atos infratores; reincidentes com rus primrios, incitando assim, a criao de marginais confinados carceragem. V-se, aqui, mais uma inegvel infrao aos direitos humanos, retirandose do apenado o direito a uma pena mais justa, correta e, proporcional ao delito cometido. Trata-se de mais uma visvel afronta aos princpios democrticos da nao, bem como, para com a clusula geral da dignidade humana.
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7. Da efetivao da cidadania mediante processo educacional do preso Os apenados so, em sua esmagadora maioria, pessoas de classes sociais mais baixas, carentes de qualquer tipo de instruo. Portanto, o processo educacional tambm poderia ser uma maneira de ressocializar o apenado dentro das prises. Isso estaria, inclusive, preparando o apenado para o trabalho fora das celas, diminuindo assim os ndices de rebelies e mortes, pelo motivo de que aliviaria as tenses cotidianas. A educao, no entanto, somente possvel se houver uma classificao correta quanto s caractersticas dos presos, conforme descrito, o que no acontece. Importante salientar que, no que se refere aos direitos educao, vulgarmente falando, o buraco mais embaixo, eis que a educao no se d nem mesmo as classes menos favorecidas e no segregadas pelo crcere. Deste modo, o processo educacional totalmente falho, deveria comear pela populao no condenada, como forma de coibir os atos infracionais (preventivamente) e, posteriormente, ser adicionada aos crceres como forma de ressocializar o apenado, aumentando consideravelmente suas chances de retornar sociedade. 8. Dos rgos do sistema carcerrio e das Polticas Pblicas Existe dentro da Secretaria Nacional de Justia, o Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN), o qual executa a Poltica Penitenciria Nacional. Sua principal atribuio o acompanhamento da aplicao da Lei de Execuo Penal (LEP). Os rgos do sistema carcerrio esto, ainda, intimamente ligados justia social, ao sistema policial, ao sistema judicirio e o sistema penitencirio. Neste mbito, uma das principais iniciativas foi a criao do Fundo Penitencirio Nacional (FUNPEN), criado pela lei complementar n 79, de 7 de janeiro de 1994. Seus recursos so geridos pelo DEPEN. Sua criao diversificou as fontes de captao de recursos financeiros dotando, assim, a poltica para o setor de recursos constantes e mais substantivos. Ainda, em 1996, o governo lanou o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), o qual apresentava em seu bojo, um conjunto de 15 (quinze) propostas de aes governamentais direcionadas exclusivamente para o sistema prisional, nos seguintes sentidos: modernizao do sistema penitencirio; aumento da participao da comunidade, penas alternativas, melhoria da formao dos agentes penitencirios e melhoria geral no tratamento ao preso. A importncia da aplicao das penas alternativas comeou ento a ser valorizada. Foram construdas novas unidades prisionais (na tentativa errnea de resolver a superlotao, tratou-se a conseqncia e no a causa), criados benefcios como, por exemplo, o livramento condicional e, implantadas as chamadas penas substitutivas da pena de priso. Em 11 de julho de 1984, a lei n 7.209 que alterou a parte geral do Cdigo Penal de 1940, inseriu as penas restritivas de direitos, substitutivas da pena de
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priso (por exemplo: a prestao de servios comunidade, interdio temporria de direitos). Em 2002, o governo federal lanou uma verso atualizada do PNDH incorporando propostas relativas aos direitos econmicos, sociais e culturais. Essas penas foram novamente alteradas e ampliadas, com a lei n 9 714, de 25 de novembro de 1998, tornando menos severas as suas condies de aplicao, nos casos especificados pela lei e, preenchidos os requisitos exigidos para a concesso dos benefcios citados. Em junho de 2000, o governo federal realizava uma ao indita no campo da segurana pblica, ao lanar o Plano Nacional de Segurana Pblica, na tentativa de organizar um conjunto abrangente de iniciativas nessa rea, concentrando aes que antes eram isoladas e pontuais, implementadas, sobretudo, pelos rgos integrantes do Ministrio da Justia. O plano compreendia 124 aes distribudas em 15 compromissos que estavam voltados para reas diversas como o combate ao narcotrfico e ao crime organizado ; o desarmamento ; a capacitao profissional e o reaparelhamento das polcias, a atualizao da legislao sobre segurana pblica, a reduo da violncia urbana, e o aperfeioamento do sistema penitencirio. Uma novidade que no plano, alm dessas iniciativas na rea especfica de segurana, eram propostas diversas aes na esfera das polticas sociais. No entanto, como sempre, sem um itinerrio de execuo, o que o tornou mais uma vez inaplicvel, falho. Em abono ao alegado, salienta-se que, para piorar a situao, os prprios rgos que integram o Ministrio da Justia no so devidamente integrados e harmoniosos, por isso, no obtendo xito quanto aos problemas prisionais existentes. Com as devidas excees, a tortura, os maus tratamentos, a corrupo de todo tipo, a arbitrariedade e a violncia so fatos comuns dentro das celas, cometidas pelos prprios presos e, pelos agentes do Estado. Em decorrncia disso, o sistema carcerrio encontra-se marcado pelo impressionante aumento da atuao de organizaes criminosas dentro das prises. Fugas, entrada de aparelhos celulares, armas e drogas tm sido uma constante nos presdios brasileiros, situao que aumenta a cada dia a distncia entre o confinamento do apenado e a sua volta, ressocializado, sociedade. 9. A necessidade do trabalho para a efetivao do objetivo de ressocializar o apenado Importante citar a importncia do trabalho realizado pelos apenados, conforme o previsto na Lei de Execues Penais, em seus arts. 28 e ss. O trabalho evita a ociosidade; evita o pensamento excessivo e nocivo; d oportunidade para que o reeducando possa realizar alguma tarefa e, cria uma expectativa de ressocializao, de ter o apenado, uma vida normal, trabalhando e sustentando seus familiares. A Classificao Criminal (multimencionada) neste momento deveria funcionar para que fosse definida a capacidade laboral e as aptides do apenado,
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tendo em vista seu melhor aproveitamento, inclusive em apoio sociedade. Com isso, acreditamos que dois benefcios muito grandes surgiriam: primeiro, que o preso estaria aproveitando seu perodo de clausura trabalhando e, muitas vezes, aprendendo um ofcio e, inclusive, diminuindo seus dias de segregao (atravs da remio); segundo, que estaria ajudando a famlia, que na maioria das vezes, no possui condies dignas de sobrevivncia. No Estado do Paran temos um exemplo de que realmente pode-se melhorar na tentativa de ressocializao dos presos atravs do trabalho. Na cidade de Guarapuava instalou-se de maneira visivelmente acertada, um presdio industrial com capacidade para 240 presos, com intensa atividade laboral. Todos os presos trabalham. O espao fsico do condenado bem maior que o habitual, sendo de 5m2. Os presos possuem melhores condies de higiene, de alimentao, e, enfim, de sobrevivncia. O sistema de confinamento tm funcionado, e os presos tem tido maior capacidade de regenerao. Ainda dentro da questo relativa ao trabalho do preso observa-se o instituto da remio, ou seja, para cada trs dias trabalhados, o preso tem um desconto obrigatrio de um dia na sua pena. O instituto da remio j criou razes na comunidade carcerria e, afora erros de clculo, todos tm conhecimento do abatimento da pena que a atividade laboral lhes trar, fato este que s faz aumentar a angstia e o sentimento de injustia dos condenados que, vendo outros trabalharem, ficam no famoso aguardando vaga. Desta feita, o que deveria ser um benefcio acabou se tornando mais uma infrao cidadania, com a no disponibilizao do direito ao trabalho para o apenado, e consequentemente, com a negao do benefcio oferecido. 10. Da ressocializao como efetivao da cidadania Segundo o clebre mestre Raul Zaffaroni: trata-se a ressocializao de um mito e que, o nosso sistema penal, referindo-se a Amrica Latina, jamais pode ser considerado democrtico, pois, segundo ele, a pena privativa de liberdade se manifesta como uma ditadura tica de um Direito Penal transpersonalista, devido ao efeito dessocializante e prisionalizante amplamente comprovado (ZAFFARONI, Eugnio Raul. Tratado de Derecho Penal parte general. Tomo V. Buenos Aires : Ediar. p.491). Obviamente para fazer da priso uma possibilidade de egresso da vida delituosa, o crcere teria obrigatoriamente que oferecer as condies mnimas, mormente no que tange ao sistema de Classificao Criminal, absolutamente ofensivo e nocivo enquanto meio necessrio individualizao da pena, o que tambm no acontece. 11. Violncia gera violncia e no democracia No existem direitos humanos brasileira.
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E ainda: (...) direitos humanos s servem para defender bandidos! ou o pessoal dos direitos humanos adora passar a mo na cabea dos marginais (...). Na rede de relacionamentos Orkut, h mais de 100 comunidades contrrias ao movimento, todas raivosas. Direitos humanos ou dos manos? e Direitos humanos s para humanos direitos (BARROS, Andra. O Estado De So Paulo. Domingo, 4 Junho De 2006). Incomoda, quando no aborrece, saber que um acusado por aquele crime horroroso, que os jornais e a TV pautaram exausto, aguarda o desenrolar dos acontecimentos numa priso especial. A impunidade neste Pas tamanha que a compreenso cede intolerncia e nesse clima de impacincia, de hipertenso nacional, s uma palavra nos resolve cadeia. (Edson Carvalho Vidigal, Ministro Do Superior Tribunal De JustiaTRIBUNAL DE JUSTIA: O POVO E O ANTI-POVO -A Marcha Da Arbitrariedade). Estes so exemplos de opinies intolerantes da populao para com os apenados e em relao a todo o sistema penal e carcerrio. Sob esta tica, no entanto, o que est incorreto no a exigncia de respeito s leis, e sim a ineficincia e a corrupo contida na poltica carcerria. Corrupo esta que faz, por exemplo, com que os chefes do crime organizado tenham tratamento diferenciado (vip). um problema mais de incompetncia que de desrespeito aos direitos humanos. O que se necessita de um sistema eficaz de segurana pblica e no de punio desumana aos condenados, impedindo o acesso a novas oportunidades de conduo sociedade. Atualmente, o sistema totalmente ineficaz. Existe um inegvel mau funcionamento das instituies. A proporo de juzes para a populao muito pequena. A populao no tem acesso ao Judicirio. At hoje no se estabeleceu nos Estados uma Defensoria Pblica atuante e o Ministrio Pblico funciona precariamente na maioria dos Estados. Assim, os chefes tm tratamento vip nas penitencirias graas corrupo, aquiescncia de funcionrios pblicos e no graas defesa de direitos humanos. O Brasil no pode ter uma verso autoritria dos direitos humanos para lidar com o crime, se uma reviso do sistema o que se objetiva fazer. O desrespeito aos direitos do preso no fazem a qualidade do sistema punitivo e carcerrio melhorar. A violncia no torna o sistema adequado. Isto pode ser facilmente demonstrado, se analisado que grupos da polcia de So Paulo matam 1,3 civil por dia. No existe outra cidade no mundo que registre esta estatstica. Onde morrem os policiais de So Paulo? Eles so abatidos nas portas dos aougues, das padarias e dos bares, onde fazem bico para se sustentar. E a criminalidade tem aumentado a cada dia.
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Em toda a Repblica as classes no-brancas, as no-elites, sempre foram alvo de execues sumrias e de tortura. Sobram exemplos de demandas que expressam o descompasso entre as garantias formais consagradas pela Carta Poltica e as intrincadas condies materiais de sua realizao, numa sociedade cuja reproduo sempre se deu sob a marca da desigualdade. V-se, portanto, que penas mais duras, mortes de presos e, um sistema prisional ainda mais desumano, no iro resolver o problema, paradoxalmente, o agravaro. 12. Soltura de presos mantidos em condies degradantes em Minas Gerais Em abono ao alegado, citemos polmica deciso do Juiz mineiro Livingston Jos Machado, a qual, alm de polmica, nos repassa reflexo sobre o que seria mais justo, humano, certo, moral e legal, para com os presos. O Juiz determinou a soltura de presos condenados recolhidos em Delegacias de Polcia no Estado de Minas Gerais, fundamentando sua determinao em que as degradantes condies do ambiente atentavam francamente contra os seus direitos de cidadania. Tal deciso, vale dizer que, alm de censuras e protestos nvel do senso comum, acabou por ensejar o seu afastamento pela Corregedoria do Tribunal, depois que procedeu soltura de mais 07 (sete) indivduos quando j havia sido proferida deciso da instncia superior, proibindo-o de continuar com a prtica. Declinamos aqui, algumas das situaes em que se encontravam os presos quando da deciso proferida pelo magistrado: Cada preso possua um espao de 32 cm2. As paredes estavam mofadas, o teto em vias de desabar, o ambiente praticamente sem iluminao, o esgoto passava na porta da cela e os detentos viviam seminus. Esta deciso drstica - como caracteriza o Juiz - foi adotada frente seguidas negativas do Governo do estado quanto necessidade da criao de novas vagas nas penitencirias do municpio: A situao carcerria no s em Minas Gerais, mas em todo o pas, , h muito tempo, drstica. Esta foi a afirmao do Juiz Livingsthon Machado, da Vara de Execues Criminais de Contagem - MG. Assim, Livingsthon Machado, introduz as causas e consequncias do problema: difcil descrever com palavras o que se passa no interior das carceragens em nosso estado. Durante mais de vinte anos de regime militar no pas, muita gente foi presa, torturada, morta em nome da Ordem Poltica e Social. Assim, em nome dessa questionvel ordem, imperou a era do prendo e arrebento ditada pelo general Figueiredo, quando primeiro se fazia isto, para depois arranjar uma justificativa. A idia de que o direito social pode atropelar a dignidade do indivduo foi o que sustentou todos estes anos de regime militar. Estes direitos fundamentais no podem ser violados! . No se pode olvidar, que in casu, a deciso do Douto Magistrado, no seja dotada de senso de realidade e respeito aos direitos humanos. Portanto, ao contrrio do que possa parecer em primeira anlise, tal deciso pode ser entendida como uma atitude desesperada ante a uma realidade ainda mais desesperadora,
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perante o caos vigente no sistema carcerrio brasileiro. 13. Aspectos conclusivos Pela anlise do exposto quanto ao sistema carcerrio e punitivo vigentes no pas, no h dvida que vivemos em uma democracia do faz de conta. Vivemos em um pas onde os rgos e instituies concebidas para cuidar do funcionamento de um Estado que levianamente jura ser democrtico, fazem exatamente o contrrio. Todos juram cumprir a Constituio, mas as infraes so visveis e inegveis. Ser que as garantias da Constituio (esse conjunto de leis que rege a vida de uma nao, reincidentemente violada, desde sua aprovao), promove ao trabalhador e a sua famlia, garantia de educao, sade, lazer? (para se obter a resposta basta verificar o valor do salrio mnimo e a faixa social/econmica predominante dos apenados). Como exigir que o cidado que invade uma casa e rouba, cumpra a Constituio? Muito mais violam as leis os que criam as condies que levam o homem a este grau de desespero, em total desrespeito ao Estado Democrtico de Direito e s garantias do cidado. Isto porque, no se pode falar em democracia, em Estado Democrtico de Direito, sem mencionar-se o princpio da dignidade do homem, e o sistema carcerrio brasileiro vai ao encontro de todas as regras estabelecidas para que o ser humano viva com o mnimo de dignidade. O sistema punitivo brasileiro revela uma realidade carcerria catica, desrespeitosa e muito perigosa, visto que tem agravado ainda mais o j altssimo ndice de criminalidade causado pela m-distribuio de renda, falta de educao e corrupo do pas. Conclui-se que o atual sistema carcerrio uma afronta direta democracia, ao direito de segurana do cidado e ao direito do apenado de ser punido de forma correta e proporcional ao delito cometido, o que somente pode ser modificado com atitudes firmes e coorporativas, conforme o demonstrado ao longo do trabalho, o que, infelizmente, at o presente momento no vem ocorrendo.

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SOLIDARIEDADE E DIREITOS FUNDAMENTAIS NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988


Paulo Sergio ROSSO*

Tem sentido falar de solidariedade para reafirm-la ou para definitivamente sepult-la. (Cludio Sacchetto). SUMRIO: Introduo; 1. Origem do princpio da solidariedade; 2. Solidariedade e as dimenses de direitos; 3. Solidariedade e direitos fundamentais; Consideraes finais; Referncias. RESUMO: Discorre sobre o princpio constitucional da solidariedade, interrelacionando-o aos direitos fundamentais. Tece breve histrico sobre as origens do direito de solidariedade, fixando-as no cristianismo e nos ideais socialistas. Elenca as bases de direito positivado que fazem meno ao princpio da solidariedade, como a atual Constituio Brasileira e a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Procura situar o princpio da solidariedade na classificao dos direitos em dimenses (ou geraes). Prova a relao existente entre o princpio da solidariedade e os direitos fundamentais. Remata defendendo a importncia do princpio como contribuinte para efetivao dos direitos fundamentais e justificador da prpria existncia desses direitos. ABSTRACT: It talks about the constitutional principle of the solidarity, interrelated it to the fundamental rights. It weaves historical abbreviation on the origins of the principle of the solidarity, fixing them in the Christianity and in the socialist ideals. It fixes the bases of written right that make mention to the principle of the solidarity, as the current Brazilian Constitution and the Universal Declaration of the Human Rights. It tries to place the principle of the solidarity in the classification of the rights in dimensions (or generations). It proves the existent relationship between the principle of the solidarity and the fundamental rights. It finishes off defending the importance of the principle as a contribution for making effective the fundamental rights and as a justification of the own existence of those rights PALAVRAS-CHAVE: Solidariedade; Direitos Fundamentais; Dimenses de Direitos; Princpios Constitucionais. KEYWORDS: Solidarity; Fundamental Rights; Dimensions of Rights; Constitutional Principles.

Procurador do Estado do Paran, professor de direito tributrio e Mestre em Cincia Jurdica pela UENP/ FUNDINOPI. Artigo Submetido em 15/08/2008. Artigo Aprovado em 12/10/2008. 27

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Muito comumente encontram-se operadores jurdicos frustrados com a efetividade do direito. Embora a Constituio Brasileira de 1988 tenha trazido evidentes inovaes ordem jurdica, incorporando conceitos de democracia, liberdade, solidariedade, participao popular e outros temas hoje considerados de primeira grandeza, a realidade esbarra nas limitaes materiais do Estado ou na prpria natureza humana daqueles que deveriam zelar pelo cumprimento de to nobres objetivos. Sem razo, entretanto, afiguram-se as queixas. O direito , propriamente, um objetivo a ser alcanado. A lei, apenas, no muda a sociedade, embora sirva como contribuinte para mudanas. E o direito , e sempre ser, uma aspirao, um ideal. Disso recende a beleza do trabalho desempenhado pelo doutrinador jurdico, pelo professor de direito, pelo advogado, pelo juiz, pelo acadmico: sua misso aproximar a realidade dos ideais do direito. Angustiar-se pela demora na implantao ou mesmo pelos fracassos atitude compreensvel, mas intil e equivocada. Da decorre a constatao da importncia de se possuir uma Constituio ousada em termos democrticos e humanitrios: mais do que uma simples norma jurdica, ela uma um ideal cultivado por toda a sociedade. o caso da milenar aspirao por uma sociedade solidria: o homem sonha com um mundo unificado, com sociedades pacficas onde reinem a concrdia e a felicidade. Entretanto, sua natureza parece se opor a isso, seu individualismo cego pe em risco no apenas a convivncia humana, mas a prpria vida no planeta terra. Cabe ao estudioso do direito aprofundar-se nos caminhos tericos do direito, construindo um eficiente arcabouo jurdico e, especialmente, estudando formas de implantao dessas teorias. Pobre do jurista que se esqueceu de sonhar. O momento bastante propcio ao estudo da solidariedade porque nossa sociedade hoje corre o risco de perder o conceito de responsabilidade pblica (SACCHETTO, 2005, p. 11), ante a descrena no Estado e o quadro de competitividade e individualismo exacerbado. Este trabalho pretende, primeiramente, demonstrar a existncia do ideal solidarista em nossa Constituio, conceituando-o e demonstrando sua recepo, pelo ordenamento, na forma de princpio constitucional. Em seguida, procura-se realizar a interligao entre o princpio da solidariedade e os direitos fundamentais previstos pela Constituio brasileira. 1 ORIGEM DO PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE Solidariedade, segundo os dicionrios, define-se como sentimento que leva os homens a ajudarem-se mutuamente; outro vocbulo, bastante prximo e por vezes utilizado como sinnimo fraternidade, definvel como parentesco de irmos, convivncia como de irmos, amor ao prximo. (RIOS, 2004, p. 667) O termo solidariedade tem sua origem associada ao timo latino solidarium, que vem de solidum, soldum (inteiro, compacto). (NABAIS, 2005, p. 111). Sacchetto
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(2005, p. 15) define magistralmente o termo como uma forma de pensar contrria ao egosmo. O sentimento de solidariedade prprio do ser humano, sendo mais forte medida que os laos familiares so mais intensos. Douglas Yamashita (2005, p. 59) distingue a solidariedade de grupos sociais homogneos e solidariedade genrica. A primeira seria a solidariedade existente entre pessoas pertencentes a um grupo especfico (familiar, por exemplo) enquanto a segunda espcie diria respeito sociedade como um todo. Pode-se constatar que a preocupao com a situao do prximo est presente em todos os tipos de sociedade. At mesmo entre os astecas, povo hodiernamente visto pelo vulgo como violento e insensvel, em razo dos sacrifcios humanos praticados em rituais religiosos, o sentimento de solidariedade estava presente. Os soberanos, ao serem investidos no cargo, eram lembrados pelos sacerdotes acerca de seu dever para com as vivas, rfos e pobres. (FAEDDA, 2006, on line) Inegvel a inter-relao entre os princpios religiosos e a solidariedade. pedra angular do cristianismo o princpio amars ao teu prximo como a ti mesmo. (BBLIA, Mt 22:36-40, 2007, on line). O mesmo cristianismo popularizou o pensamento de que todos so filhos do mesmo Deus o que no ocorria quando as religies eram, majoritariamente, politestas. O atual papa, Bento XVI, dedicou sua primeira carta encclica ao amor (Carta Encclica Deus Caritas Est) deixando muito claro o compromisso da Igreja Catlica com a caridade. No islamismo, onde no se pretende uma clara diviso entre Estado e religio, o conceito de redistribuio de bens bastante perceptvel. Existe um tipo de tributo, a zekaa, que funciona como uma verdadeira esmola legal, que a prpria lei destina aos necessitados, aos soldados da guerra santa, libertao de escravos e aos endividados. (FAEDDA, 2006, on line) No Estado clssico, de orientao liberal, a solidariedade no posta como um princpio bsico de atuao estatal. Embora no chegue a ser desestimulada, a liberdade tomada como valor mais importante parecendo que a solidariedade vista como preocupao da sociedade civil e no do Estado. No moderno Estado social, no se tem a mera pretenso de se garantir a liberdade, mas tambm de estimular a atuao de toda a sociedade em prol da igualdade. Da a inteno de que a solidariedade deixe de ser apenas algo desejvel para se tornar atuao obrigatria de toda a sociedade. O estado social no quer ser neutro e prope-se a corrigir as desigualdades, posicionando-se como protetor do mais fraco. A solidariedade surge como justificadora dessa inteno. Godi (2005, p. 143) observa que o conceito de direito de solidariedade torna-se mais delineado pela atuao do trabalhismo, no final do sculo XIX e no incio do sculo XX, tambm em razo da crise do estado liberal. Inegavelmente, o princpio tem bases socialistas, podendo ser considerado um de seus fundamentos. Como afirma Farias (1998, p. 275), o discurso do solidarismo jurdico no somente uma maneira de falar do direito; ele tambm um
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olhar sobre a sociedade como um todo [...]. O mesmo autor demonstra claramente a interligao entre socialismo e solidariedade, j que a verdadeira essncia do socialismo repousa sobre uma filosofia pluralista do direito e da sociedade. (1998, p. 276) De fato, constituem-se projetos muito prximos, quase interligados, solidariedade, democracia e socialismo no se podendo entender uma sociedade como solidria que no se constitua sob o regime democrtico ou onde pairem grandes desigualdades. A solidariedade no prescinde do desejo de liberdade (preocupao individualista, tambm acatada pela Constituio), mas, indubitavelmente, a busca da igualdade seu maior escopo. No pode ser visto como solidrio o cidado que somente age em busca de seus prprios interesses sendo certo que a opo pela solidariedade implica tambm na renncia de parcela de certas vantagens pessoais. , portanto, um conceito socialista, que v o Estado no apenas como defensor da liberdade, mas tambm como responsvel maior pelo bem comum. No era de se surpreender que esse sentimento j presente desde a origem humana nas regras de convivncia viesse a ser, de alguma forma, positivado: Podemos dizer que, descontadas algumas manifestaes constantes, primeiro, da declarao de direitos da (rejeitada) constituio girondina e depois, da declarao de direitos da constituio jacobina, em que as exigncias da solidariedade se apresentavam j claramente afirmadas, a idia da solidariedade apenas vai ser (re) descoberta no dobrar do sculo XIX para o sculo XX, atravs duma espcie de frente comum formada sobretudo por tericos franceses, em que encontramos economistas como Charles Gide, socilogos como mile Durkeim e juristas como Lon Duguit, Maurice Hauriou e Georges Gurvitch. (NABAIS, 2005, p. 110-111) A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 apresenta evidentes traos solidarsticos, embora no contenha literalmente a expresso solidariedade (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2007, on line). Porm, como lembra Godi (2005, p. 143), o prembulo menciona que todas as pessoas so membros da famlia humana, e no art. 1 dispe que todos devem agir uns para com os outros em esprito de fraternidade. Dessas energias existentes em maior ou menor grau em nossa sociedade, e dos princpios e foras j mencionados, a sociedade brasileira fez insculpir o princpio em sua Constituio. De forma expressa, ele aparece na Constituio como um objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil: Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I construir uma sociedade livre, justa e solidria; [...]. (BRASIL, 2007g, on line) Trata-se, concomitantemente, de um objetivo e de um princpio constitucional:

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Assim, possvel afirmar que quando a Constituio estabelece como um dos objetivos fundamentais da Repblica brasileira construir uma sociedade justa, livre e solidria, ela no est apenas enunciando uma diretriz poltica desvestida de qualquer eficcia normativa. Pelo contrrio, ela expressa um princpio jurdico, que, apesar de sua abertura e indeterminao semntica, dotado de algum grau de eficcia imediata e que pode atuar, no mnimo, como vetor interpretativo da ordem jurdica como um todo. (SARMENTO, 2006, p. 295) Em verdade, o princpio encontra-se tacitamente presente em toda a Constituio, servindo no apenas como mecanismo de interpretao ou reafirmao de outros princpios, mas tambm como fundamento da prpria ordem constitucional. Vrios dispositivos constitucionais esto intimamente relacionados com o princpio da solidariedade, cabendo exemplificar com os artigos 40, 194, 195, 196, 203, 205, 227 e 230.1 Nas Constituies anteriores, o princpio no poderia ser tomado como fundamental, embora estivesse presente em algumas matrias, como orientador de temas especficos. A Constituio de 1967 (BRASIL, 2007f, on line) mencionava ser princpio da ordem econmica a harmonia e solidariedade entre as categorias sociais de produo (art. 160, inc. IV). Citava-se a solidariedade como um princpio da rea educacional (art. 176) o mesmo ocorrendo com as Constituies de 1946 (art. 176) (BRASIL, 2007e, on line) e de 1934 (art. 149) (BRASIL, 2007c, on line) que tambm lembravam o princpio da solidariedade humana, mas limitado ao captulo educacional. A Constituio de 1937 (BRASIL, 2007d, on line) apresentava, tambm na rea educacional, o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados, expresso que constou do art. 130. Recuando-se no tempo, ver-se- que as Constituies de 1824 (BRASIL, 2007a, on line) e 1891 (BRASIL, 2007b, on line) sequer continham a palavra solidariedade. Obviamente, no pelo fato de inexistir a palavra solidariedade no texto constitucional que se poderia disso deduzir que o Estado no tivesse nenhuma
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Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, [...]. Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, [...]. Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, [...]. Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, [...]. Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuio seguridade social, [...]. Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, [...]. Art. 227. dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, [...]. Art. 230. A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, [...]. 31

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inteno solidarstica. Desde a Constituio de 1934 as preocupaes sociais estavam claramente presentes, em especial pelo advento do Estado social. Entretanto, considerando-se o tema como princpio e objetivo central do ordenamento, constata-se que o assunto relativamente recente, dizendo respeito Constituio de 1988 que, ao alar o princpio categoria de fundamental, inova em relao s constituies antecessoras. 2 Comparando-se as Constituies mais recentes (1967 e 1988) Greco (2005, p. 170) observa interessante mudana de viso na relao entre Estado e cidado. Ao se analisar a Constituio de 1967 percebe-se que os primeiros captulos dedicam-se formao do Estado, deixando para um segundo momento a regulao da sociedade. Ao contrrio, a Constituio de 1988 primeiro dispe sobre os direitos fundamentais para depois adentrar na regulamentao do Estado. Demonstra-se que a atual Constituio v a sociedade como formadora e conformadora o Estado e no o contrrio. Numa sociedade to desigual como a brasileira, estudar o assunto passa a ser de suma importncia. Como afirma Sacchetto (2005, p. 11): [...] hoje existe o risco de perder o conceito de responsabilidade pblica, que os cidados deixem de ter conscincia que uma parte de suas vidas deve ser gerida em comum com os outros: este o significado real da solidariedade, como ensina a etimologia do termo (do latim in solido). 2 SOLIDARIEDADE E AS DIMENSES DE DIREITOS Bonavides (2006, p. 571) menciona que os direitos de quarta dimenso3 seriam aqueles que atinem democracia, informao e ao pluralismo. Nessa clssica concepo das dimenses de direitos, podem-se localizar os direitos de solidariedade como posicionados na mais recente onda de direitos, ou seja, a quarta dimenso, havendo bvia interligao, por exemplo, entre solidariedade e meio ambiente (pode-se afirmar que h uma solidariedade entre geraes) ou solidariedade e democracia. Muito embora a indicao de quais seriam, exatamente, os afirmados direitos de quarta gerao seja ainda discutvel, pairando discusses atinentes prpria existncia desses direitos (BREGA FILHO, 2002, p. 24-25), a verdade que a idia de solidariedade est em plena consonncia com as modernas preocupaes do direito, em razo da chamada quarta gerao de direitos fundamentais, constituda justamente pelos designados direitos ecolgicos ou direitos de solidariedade. (NABAIS, 2005, p. 111) Canotilho (2002. p. 386) observa:

Segundo Godi (2005, p. 142) a atual Constituio brasileira, assim como a italiana, inspirou-se claramente na Constituio Portuguesa de 1976 que declara, em seu art. 1, o dever da Repblica construir uma sociedade livre, justa e solidria. 3 Bonavides (2006, p. 571) defende a substituio do usual termo gerao por dimenso, sugesto acatada neste artigo. Pontifique-se, porm, que a classificao tem importncia mais didtica do que eficacial. (MORAIS, 2002, p.70) 32 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

A partir da dcada de 60, comeou a desenhar-se uma nova categoria de direitos humanos vulgarmente chamados direitos da terceira gerao. Nesta perspectiva, os direitos do homem reconduzir-se-iam a trs categorias fundamentais: os direitos de liberdade, os direitos de prestao (igualdade) e os direitos de solidariedade. Estes ltimos direitos, nos quais se incluem o direito ao desenvolvimento, o direito ao patrimnio comum da humanidade pressupem o dever de colaborao de todos os estados e no apenas o actuar activo de cada um e transportam uma dimenso colectiva justificadora de um outro nome dos direitos em causa: direitos dos povos. Por vezes, estes direitos so chamados direitos de quarta gerao. Entretanto, no seria equivocado situar a solidariedade entre os direitos de terceira gerao, inclusive pela proximidade entre os termos solidariedade e fraternidade, terceiro item do lema preconizado pela Revoluo Francesa.4 Aceita a proximidade dos termos, o princpio da solidariedade poderia ser situado como direito de terceira dimenso: A teoria, com Vasak e outros, j identificou cinco direitos da fraternidade, ou seja, da terceira gerao: o direito ao desenvolvimento, o direito paz, o direito ao meio ambiente, o direito de propriedade sobre o patrimnio comum da humanidade e o direito de comunicao. (BONAVIDES, 2006, p. 569) De fato, muitos autores titulam os chamados direitos de terceira gerao como direitos de solidariedade. Segundo informa Robert Pelloux (apud FERREIRA FILHO, 2006, p. 57), na abertura dos cursos do Instituto Internacional dos Direitos do Homem, em 1979, foi Karel Vasak quem primeiro apontou a existncia dessa terceira dimenso de direitos, chamando-os exatamente de direitos de solidariedade. Intuitivamente, percebe-se que independentemente da discusso acerca da existncia dos direitos de quarta dimenso, a solidariedade tem ntima relao com os chamados direitos de terceira dimenso recm-mencionados. importante no se confundir, porm, a nomenclatura eventualmente aplicada aos direitos de terceira (ou mesmo quarta) dimenso direitos de solidariedade com o princpio da solidariedade, objeto do presente estudo. No primeiro caso, tem-se uma designao genrica de direitos; no segundo, um princpio constitucional especfico.

Consigne-se, porm, que o termo fraternit da Revoluo Francesa tinha inclinao para a idia de filantropia ou caridade, enquanto que solidariedade social, agora um conceito jurdico, tem caractersticas mais objetivas. (GODI, 2005, p. 143) 33

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Conclui-se, pois, que o princpio da solidariedade tem ntima relao com os chamados direitos de terceira dimenso o que no significa dizer que no represente, tambm, direitos de quarta dimenso, j que uma nova onda de direitos no suplanta a anterior. 3 SOLIDARIEDADE E DIREITOS FUNDAMENTAIS A solidariedade , a um s tempo, valor e princpio. (TORRES, 2005, p. 198). Porm, ao ingressar na esfera jurdica, o valor moral sofre, obviamente, algumas adequaes: no mais um mero sentimento ntimo ou uma regra moral. Por isso, nesse estgio, torna-se irrelevante se o indivduo, a quem tambm destinada a norma constitucional, est de acordo ou no com ela: bvio que o Direito no tem como penetrar no psiquismo das pessoas para impor-lhes as virtudes da generosidade e do altrusmo. Seria terrvel, alis, se o Direito pudesse ditar sentimentos. Entretanto, se ele no pode obrigar ningum a pensar ou a sentir de determinada forma, ele pode, sim, condicionar o comportamento externo dos agentes, vinculando-os a obrigaes jurdicas. (SARMENTO, 2006, p. 297) Lendo-se os primeiros artigos da Constituio, vemos que ela imps, com certa prevalncia axiolgica abstrata, o dever de perseguir os ideais de dignidade e de solidariedade. (VILA, 2005, p. 68) Por isso, toda a Constituio est ungida pela idia da solidariedade. J no prembulo, evidencia-se o desejo dos Constituintes de construir uma sociedade onde reine a igualdade e justia como valores supremos de uma sociedade fraterna. (BRASIL, 2007g, on line) Sob a tica da solidariedade, o Estado Democrtico de Direito, implantado pelo art. 1 da Constituio, consiste na persecuo de: i) justia social (arts. 3, I, 170, caput, e 193 da CF/88) que busca redistribuio de renda e igualdade de chance a todos, ou seja, a capacidade existencial, econmica e cultural para viver e trabalhar, num nvel razovel; e ii) segurana social, ou seja, a) bem-estar social (arts. 186, VI, e 193 da CF/88), consubstanciado especialmente na proteo existencial, garantida pela prestao de servios pblicos bsicos (gua, luz, transporte, educao, sade etc.) e nos seguros sociais (seguro-desemprego, seguro por invalidez etc.) e b) assistncia social (auxlio mnimo existencial e auxlios em catstrofes naturais, a fim de garantir um mnimo de dignidade humana ao cidado). (YAMASHITA, 2005, p. 59) V-se que cidadania e solidariedade so conceitos irmos. Nabais (2005, p. 124-125) fala em cidadania solidria. Comenta que, num primeiro estgio, a cidadania era entendida como uma situao de passividade, traduzida na liberdade
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comum a ser usufruda por todos os cidados, destinada preservao da vida, liberdade e propriedade. Num segundo instante, a idia de cidadania passa a ter um contedo ativo, passando a designar mais propriamente a atuao no indivduo na conduo do Estado. Cidadania tema diretamente ligado idia do voto e da ampla participao poltica. Por fim, chega-se a um terceiro estgio, onde se incorpora a idia de cidadania solidria em que o cidado assume a condio de protagonista na vida pblica. O cidado no mais depende do Estado para atuar; , tambm, seu direito e dever laborar pela implementao das reformas sociais desejadas pela Constituio. Utilizando-se do mesmo raciocnio, especificamente quanto ao princpio da solidariedade, Nabais (2005, p. 114-115) classifica-a quanto aos seus efeitos em vertical e horizontal. A primeira viso solidariedade vertical seria aquela mais comumente identificada com os deveres do Estado. Constituindo-se um Estado social, os rgos pblicos esto obrigados a buscar a minimizao das desigualdades, corrigindo os desnveis sociais, implantando e efetivando os direitos em benefcio de todos os membros da sociedade: Podemos dizer que foi este tipo de solidariedade a que foi convocada para a resoluo da chamada questo social, quando a pobreza deixou de ser um problema individual e se converteu num problema social a exigir interveno poltica. (NABAIS, 2005, p. 115) Por outro lado, a solidariedade pode tambm ser vista em seu sentido horizontal, agora no tomada apenas como um dever do Estado, mas tambm como obrigao de toda a sociedade civil. Determina a solidariedade que a efetivao dos direitos fundamentais seja vista como obrigao no apenas do Estado, mas da prpria sociedade. (NABAIS, 2005, p. 114-115). Cada cidado , tambm, vinculado idia de solidariedade. Essa segunda noo solidariedade horizontal como vinculadora da prpria sociedade vem adquirindo especial importncia pela verificao das limitaes do Estado em garantir os direitos constitucionais. Segundo Nabais (2005, p. 116) essa manifestao da sociedade civil pode ser visualizada em duas constataes: 1) uma, concretizada na atuao espontnea dos indivduos e grupos sociais, que nunca deixaram de atuar socialmente mesmo quando o Estado social, apoiado no seu crescimento constante, chegou a julgar-se capaz de realizar todos os anseios dos seus cidados e substituir por inteiro a sociedade civil; 2) outra, expressa na solicitao e empenhamento do prprio Estado que, reconhecendo a sua incapacidade, mesmo quando atingiu a forma superlativa do Estado social, isto , o Estado de bem-estar, se voltou para a sociedade civil.

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A noo de dever de solidariedade , portanto, o estgio mais avanado da cidadania. O princpio da solidariedade explica a existncia de diversos direitos fundamentais abrangidos pela Constituio. Pode ser encarado como a contraprestao devida pela existncia dos direitos fundamentais: se tenho direitos, tenho, em contrapartida, o dever de prestar solidariedade queles que se encontram em posio mais frgil que a minha. parte dos direitos fundamentais, notvel a importncia do princpio da solidariedade no campo do direito tributrio. Indiscutivelmente, o sistema tributrio brasileiro tem bases calcadas no princpio da solidariedade, visto que aquele que paga tributos no tem uma compensao direta e imediata por aquilo que pagou (salvo no caso das taxas e contribuies de melhoria). No h, por assim dizer, uma relao sinalagmtica. Talvez por essa razo a maioria dos estudos levados a cabo sobre o princpio da solidariedade, no Brasil, foram realizados por tributaristas o que denota a preocupao em se buscar uma justificativa tica para o dever de pagar tributos.5 Sobre os direitos fundamentais objeto do presente estudo rpida leitura sobre alguns dispositivos constitucionais comprova a direta interferncia do princpio da solidariedade sobre o pensamento constitucional. O princpio da igualdade (caput do art. 5 da Constituio Federal), por exemplo, encontra-se interligado idia de solidariedade, pois se constitumos um todo, somos, ao menos em direitos, iguais, no se podendo vislumbrar sociedade efetivamente solidria sem que haja igualdade. A liberdade para criao de associaes e cooperativas (art. 5, inc. XVIII) tambm encontra justificativa na solidariedade existente entre os membros da sociedade, ainda mais forte quando os indivduos encontram laos de interesse que justificam uma mais forte unificao, sendo plenamente justificvel, dessa forma, a possibilidade de representao judicial desses grupamentos de indivduos pelas entidades criadas por eles (art. 5, inc. XXI). Ao lado do princpio de cunho individualista, que garante o direito de propriedade (art. 5, inc. XXII) a Constituio dispe, tambm, que a propriedade deve atender sua funo social (art. 5, inc. XXIII). Trata-se de bvio norte socialista e solidarista, pois o indivduo, que tem direito propriedade, pode destin-la para o seu benefcio pessoal, mas deve tambm direcion-la ao interesse dos demais membros da sociedade. Disso decorrem outros mecanismos legais e constitucionais como a possibilidade de desapropriao ou direito de uso da propriedade pelo Poder Pblico em determinadas circunstncias (art. 5, incs. XXIV e XXV). Como no poderia deixar de ser, sendo objetivo constitucional a construo de uma sociedade solidria, a prpria Constituio repudia de maneira especial

Entretanto, nem sempre foi assim, constatando-se que, em regra, a histria da tributao demonstra que a tributao serviu muito mais como forma de acumulao de riquezas em favor dos ricos, em detrimento dos pobres. (NOGUEIRA, 1997, p. 111). 36 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

atitudes anti-solidrias como a prtica do racismo, tangendo-o como crime inafianvel (art. 5, inc. XLII). No mesmo tom, o Poder Constituinte originrio repudiou outras prticas tidas como graves atentados solidariedade social como o trfico ilcito de entorpecentes, o terrorismo e os definidos como crimes hediondos (art. 5, inc. XLIII). A solidariedade no deixa de socorrer at mesmo aqueles que foram condenados criminalmente, sendo que a Constituio prev uma srie de limites s penas legais, assegurando ao preso direitos intocveis pelo Estado e, ao cidado comum, instrumentos (garantias) que lhe permitam assegurar-se contra os desmandos dos rgos estatais (art. 5, incs. XLV a LXXII). Principal executor dos atos de solidariedade, o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovem insuficincia de recursos (art. 5, inc. LXXIV). Trata-se de preocupao de acesso justia, de forma que todos, indistintamente, possam recorrer ao Judicirio visando assegurar seus direitos. Tambm o princpio da solidariedade determina que certos documentos essenciais sejam gratuitos para os reconhecidamente pobres (art. 5, inc. LXXVI). Cabe destacar, ainda, que o princpio em questo inspirador at mesmo das relaes internacionais, constando do art. 4 da Constituio que a Repblica Federativa do Brasil que tem, como princpio de suas relaes internacionais, o de cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (BRASIL, 2007g, on line). Trata-se de clara aplicao do princpio da solidariedade ao mbito internacional. De forma superficial (j que no se pretende estudar os direitos fundamentais em espcie, mas apenas a relao destes com os ideais solidaristas), foram lembrados alguns dispositivos constitucionais onde a inspirao do princpio da solidariedade foi bastante clara, mas h que se reafirmar que o mencionado princpio, em realidade, notvel em muitos outros pontos da Constituio. Alm de orientador interpretativo, aplicativo e legislativo, o princpio da solidariedade tambm pode justificar a aplicao do princpio da proibio do retrocesso (SARMENTO, 2006, p. 298) assim definido por Sarlet (2004, p. 147): Em linhas gerais, o que se percebe que a noo de proibio de retrocesso tem sido por muitos reconduzida noo que Jos Afonso da Silva apresenta como sendo de um direito subjetivo negativo, no sentido de que possvel impugnar judicialmente toda e qualquer medida que se encontre em conflito com o teor da Constituio (inclusive com os objetivos estabelecidos nas normas de cunho programtico), bem como rechaar medidas legislativas que venham, pura e simplesmente, subtrair supervenientemente a uma norma constitucional o grau de concretizao anterior que lhe foi outorgado pelo legislador. Na hiptese, portanto, de tentativa de supresso ou reduo dos direitos fundamentais, caberia a invocao do princpio da vedao do retrocesso que, por
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sua vez, encontra-se justificado ou ao menos fortalecido pelo princpio da solidariedade. Este ltimo exemplo demonstra quo til a utilizao do princpio quando se tem em mente a efetivao dos direitos fundamentais. Farias (1998, p. 280) afirma que o direito de solidariedade situado num espao complexo que repudia o formalismo jurdico e toda viso monista do direito e do poder. O princpio , ao mesmo tempo, unificador da sociedade, afastando-se da concepo de luta de classes e vinculando-se a idia de cooperao e convvio: A solidariedade, como um dos fundamentos da democracia, supe combinar sempre trs dimenses: o consenso, que a referncia s orientaes culturais comuns; o conflito, que ope os adversrios; o compromisso, que combina esse conflito com o respeito de um quadro social em particular jurdico que o limita. (FARIAS, 1998, p. 284) Constata-se que o princpio da solidariedade tem importncia grandiosa quando a preocupao e a inteno do jurista forem a efetivao dos direitos fundamentais. CONSIDERAES FINAIS Diante da noo intuitiva (duvidosa) de que a todo direito corresponde um dever, poder-se-ia dizer que o correspondente aos direitos fundamentais o dever de solidariedade. De fato, este ltimo h de ser visto mais como dever do que propriamente direito, sobressaindo-se como fora antagnica ao individualismo de nossos dias. De incio mero valor moral, o princpio da solidariedade tornou-se, por via da Constituio de 1988, direito positivo, passando a no representar apenas sentimento pessoal ou aspirao de grupos. Hoje dever de toda a sociedade prestar auxlio aos fracos e desamparados, ainda que esse desejo possa inexistir no ntimo de alguns ou muitos cidados. De certa forma, o princpio da solidariedade serve para explicar por que razo devem ser materializados os direitos fundamentais, constituindo, alm de princpio, um sentimento fundador de todo o arcabouo legal. Diz, portanto, no apenas o que deve ser implementado, mas tambm responde por que deve ser implementado. Afirmar que desejamos a efetivao dos direitos fundamentais apenas porque a Constituio assim determina equivale a dizer que no matamos porque a lei no o permite. Uma sociedade estruturada apenas na lei no pode ser bem sucedida; h que haver um sentimento prvio prpria ordem jurdica que a respalde. Quando o art. 3 da Constituio afirma que um dos objetivos da Repblica a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, assim fala em respeito ao desejo da ampla maioria dos cidados que nutre esse sonho. No campo tributrio, a atuao do princpio da solidariedade torna-se muito clara. Obviamente, ningum tem prazer em pagar tributos; paga-se, dentre outras
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razes, por dever de solidariedade (em sentido jurdico). O sentimento ntimo daquele que paga (por desejo de colaborar com o Estado, por temor da lei etc.) totalmente irrelevante. Entretanto, compreende-se que o tributo o preo que se paga pela Democracia. Tal como ocorre em outras paragens do direito, o princpio da solidariedade deve ser aproveitado com parcimnia e sabedoria: at mesmo ele pode ser mal utilizado e, se o for, pode representar riscos ao prprio Estado de direito. Em nenhuma hiptese deve servir para justificar atentados contra direitos humanos, por exemplo, o que poderia ocorrer numa interpretao excessivamente social do direito. De fato, teme-se que o princpio da solidariedade seja tomado em propores excessivas, servindo para justificar quaisquer atos em nome do bem comum, o que permitiria que direitos individuais fundamentais fossem postados abaixo dos interesses da sociedade. Esta concepo excessiva do princpio da solidariedade, vazada na idia de que o indivduo deve servir ilimitadamente sociedade, pode conduzir ao autoritarismo, como j ocorreu com os regimes nazista e fascista que apresentavam exatamente esse pensamento. Por essa razo, o princpio da solidariedade deve ser adotado e efetivado, mas em plena harmonia com os demais princpios constitucionais. Direitos humanos no podem ser postos de lado sob o argumento da solidariedade. parte dos mencionados riscos (que, diga-se, no se restringem apenas a este princpio), procurou-se demonstrar que o princpio da solidariedade tem juridicidade, devendo ser visto como basilar da ordem constitucional (no sentido criativo e interpretativo) alm de servir como justificador de direitos fundamentais. Sua grande virtude harmonizar-se com as diversas correntes ideolgicas: no prescinde da liberdade, tem ntima ligao com a noo de cidadania, almeja a diminuio das desigualdades e baseia-se na idia de cooperao. Tem, ainda, o mrito de ser instrumento de enriquecimento e humanizao do direito, trazendo para o seio do estudo jurdico valores indiscutivelmente nobres e essenciais para a vida em sociedade.

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GLOBALIZACIN Y RELACIONES LABORALES


Hayde Andrea AMARANTE

SUMRIO: 1.Reflexiones previas; 2. Consideraciones Introductorias: 2.1. Un intento de comprensin terminolgica: 2.1.1. Globalizacin; 2.1.2 Relaciones de trabajo; 2.2. Delimitacin temtica; 3. Globalizacin y Derechos Humanos; 4. Globalizar: el imperativo en las relaciones del trabajo en Latinoamrica; 5. Incidencia de la globalizacin en las relaciones de trabajo en Argentina; 5.1. Datos reveladores; 5.2. Breve evolucin histrica; 5.3 Reflejo en el Derecho Laboral Argentino; 5.4. El paquete normativo flexibilizador; 6. Conclusiones; 6.1. Consecuencias; 6.2. Alternativas; 7. Citas; Bibliografa. RESUMO: O artigo procura discutir as conseqncias da globalizao para as relaes de trabalho na Argentina, principalmente no tocante ao direito trabalhista, apresenta ainda reflexes sobre a reforma flexibilizadora das normas trabalhistas, e apresenta concluses pontuando conseqncias e alternativas. ABSTRACT: The article aims to discuss the consequences of globalization for the employment relations in Argentina, especially with regard to labor law, is still thinking about the reform of relaxed labor standards, and presents findings scoring consequences and alternatives. PALAVRAS-CHAVE: globalizao; relaces de trabalho; direito trabalhista; flexibilizao. KEY-WORDS: globalization, labor relations, labor law; relaxation.

1. REFLEXIONES PREVIAS: La divisin internacional del trabajo consiste en que unos pases se especializan en ganar y otros en perder. Nuestra comarca del mundo, que hoy llamamos Amrica Latina fue precoz, se especializ en perder desde los remotos tiempos en que los europeos del Renacimiento se abalanzaron a travs del mar y le

Advogada. Especialista em Direito do Trabalho. Defensora Pblica do Povo da Cidade de Buenos Aires. Profesora de Direito do Trabalho na Universidade de Buenos Aires Argentina. Doutranda em Globalizao, Constitucionalismo e Direitos Sociais pela Universidade Castilla La Mancha, Toledo, Espanha. Artigo Submetido em 13/03/2008. Artigo Aprovado em 25/05/2008. 43

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hundieron los dientes en la garganta. Pasaron los siglos y Amrica Latina perfeccion sus funciones. (Eduardo Galeano) Si bien el rol de pases globalizados no corresponde solamente a los pases latinoamericanos, es imposible para m poder soslayar el impacto que tal proceso representa para nuestra regin y mi pas en particular; no porque la incidencia sea especficamente ms trascendente en Argentina sino porque es la vivencia la que lo proyecta. La globalizacin no es un proceso novedoso, ni en s mismo ni en relacin a sus objetivos, y aunque algunos sectores lo proclamen como novedad, lo cierto es que solo se trata de la continuacin de un mismo proceso. En 1492, antes de la llegada de Espaa a Amrica, los Reyes Isabel de Castilla y Fernando de Aragn le conceden a Cristbal Coln privilegios de descubrimiento y conquista. En 1493, el Papa Alejandro VI promulga las bulas de donacin Inter Caetera I y II otorgndole a los Reyes Catlicos todas las islas y territorios descubiertos o por descubrir a cien leguas al oeste y hacia el sur de las Azores en direccin hacia la India que no estuviesen en posesin del algn prncipe cristiano en la Navidad de 1492. En nombre de la ...doctrina de la supeditacin de los derechos del mundo infiel a la autoridad cristiana... y ejerciendo la representacin de Dios, la mxima autoridad catlica ejecuta la usurpacin territorial de los pueblos originarios de Amrica los cuales ascendan a 42 millones de kilmetros cuadrados aproximadamente. En 1494, Castilla-Aragn y Portugal suscriben el Tratado de Tordesillas que traza una lnea divisoria de 370 leguas al oeste de las Islas de Cabo Verde, y con esta distribucin territorial, Espaa se asegur los fabulosos tesoros que le deparaban las Indias. Comienzan as las luchas por el dominio interno de Europa, las que ya adoptan un carcter mundial, puesto que los Estados Europeos tratarn de controlar los ocanos y de expulsar a sus competidores de sus posesiones. Los pueblos que los conquistadores casi aniquilan le resultan tiles como mano de obra, por tratarse de comunidades que durante siglos han desarrollado una extraordinaria disciplina en el trabajo y un marcado sentido de la asociacin habiendo alcanzado - en su momento el ms alto grado de civilizacin en estas tierras. Por su parte los recin llegados a Amrica Espaa y Portugal - estn en proceso de resquebrajamiento del orden feudal y viviendo los procesos iniciales de expansin del capital comercial y usurario. Parafraseando al escritor uruguayo Eduardo Galeano, en su obra Las venas abiertas de Amrica Latina, Espaa ordeaba la vaca y Holanda e Inglaterra se tomaban la leche, por cuanto dichos procesos no eran controlados por los ibricos sino que obraban en beneficio de las nacientes burguesas de
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Holanda e Inglaterra. Con la conquista, se inicia el proceso de extraccin, apropiacin y transferencias de riquezas en el que nuestra Amrica tiene el rol de transferente dentro del esquema econmico del mundo capitalista, desde el siglo XVI hasta la actualidad. Esta sistemtica transferencia hacia los capitales metropolitanos hoy corporaciones multinacionales y a los estados centrales que se apoyan y gestionan sus polticas a travs de las instituciones internacionales (Banco Mundial, FMI y GATT o como se la conoce actualmente como OMC -Organizacin Mundial de Comercio) constituyen maniobras de apropiacin y expropiacin de la riqueza social. Lamentablemente, esta apropiacin cuenta con la complicidad y facilitacin por parte de nuestras burguesas locales que se constituyen muchas veces en asociadas menores o subordinadas en una suerte de permanente renovacin del pacto colonial. La conquista de Amrica no es un fenmeno que ocurri en el siglo XV XVI o que pertenezca al pasado, sino que es un proceso que llega hasta nuestros das aunque con distintos nombres y circunstancias, con una continua acumulacin de capital por parte de los dispositivos imperiales que siguen sirvindose de los estados dependientes. Antes, a travs de la explotacin del indio y hoy, a travs de la explotacin de las poblaciones de habla hispana que siguen siendo tratadas como poblaciones colonizadas por los pases globalizadores. La dicotoma entre pases desarrollados - subdesarrollados, pases industrializados - en vas de desarrollo, pases centrales - perifricos y hoy bajo el rtulo generalizado de globalizacin dentro del que coexisten pases globalizadores - globalizados no hace sino establecer desde esa perspectiva el proceso de distribucin de la riqueza a nivel mundial o global. La globalizacin no es una creacin o el producto de la evolucin de las relaciones internacionales. Simplemente, es la continuacin profundizada y extendida de la asimetra desproporcionada de las relaciones entre los estados ascendentes dentro de la economa mundial - fundamentalmente de las grandes empresas dominantes y beneficiarias - y los pases-estados donde priman los salarios bajos, exportadores de intereses y ganancias y cautivos de las instituciones financieras internacionales. La globalizacin es inevitable. Vano sera oponerse a una ley de la historia. Pero la que hoy se desarrolla, desde un punto de partida igualmente histrico, es en cambio posible y tambin inevitable transformarla, sin lo cual nuestra especie no podra sobrevivir. Est creciendo, movindose de una manera incontenible, no tiene marcha atrs. Nadie la puede detener. No hay quien la haga retroceder, ni hace falta. Lo que hay que crear es una globalizacin humana, en dos palabras,
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no la que hay hoy No es posible resignarse a un orden mundial que encarna en su grado ms alto los principios y objetivos de un sistema que durante siglos nos coloniz, esclaviz y saque a todos...Ya el dinero no es ni de Estados Unidos, es de las transnacionales. Esa es la realidad. Son ellas las que deciden lo ms esencial del mundo, hoy, que es el movimiento de capital (1) E histricamente hablando, el capital y el sistema capitalista no mantienen relaciones permanentes con ningn sistema de gobierno - democracias o dictaduras. Slo tienen relaciones econmicas estables, basadas en programas favorables a la libertad de mercado y la libertad de comercio. No es cierto que capitalismo y democracia se relacionen en trmino de conflicto, ya que en muchas regiones del mundo y durante largos perodos el primero ha introducido y/o restaurado la democracia incluso como condicin para mantener relaciones diplomticas, comerciales y condicionando a su vigencia el otorgamiento de prstamos. Mientras una democracia mantenga las leyes del libre mercado, ser sostenida por las fuerzas del capital, se tolerarn los partidos de oposicin, a la prensa crtica y a la competencia electoral con alternancia partidaria, siempre que esos partidos compartan la ideologa econmica reinante y necesaria para el desarrollo de los pases globalizadores. Contrariamente, si un gobierno democrtico intenta una redistribucin ms justa de la riqueza, y ello afectara, aunque tangencialmente a empresas multinacionales y transnacionales, stas iniciaran un proceso de socavamiento de las instituciones democrticas. Ejemplos histricos de esta aseveracin los encontramos con empresas multinacionales tales como la UFC (United Fruit Company) y la ITT (Internacional Telephone and Telegraph). Cuando el gobierno de Salvador Allende tom el control de la compaa chilena de telefnos (CHITELCO) que desde cuatro dcadas atrs estaba en poder de la ITT, sta telefnica y otros monopolios aunaron sus fuerzas con el secretario de Estado norteamericano - William Rogers - y el consejero de seguridad Kissinger para bloquear econmica y financieramente al pas hermano, hoy observador del MERCOSUR. Un libro reciente de Peter Kornbluh, director del Proyecto de Documentacin sobre Chile del National Security Archive, arroj ms luz sobre esas maniobras desestabilizadoras, luego de que la CIA aceptara en 2000 desclasificar una serie de documentos secretos. El propio gobierno de Estados Unidos desclasific ms de 16.000 documentos secretos sobre Chile de las distintas agencias de gobierno, incluyendo unos 700 documentos que la CIA se haba negado a divulgar. El material publicado en Washington - la mayora del Departamento de Estado - pertenecen al periodo 1978-1991, aunque tambin se incluy informacin
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referente a fechas anteriores. Ms de 1.500 documentos desclasificados de la CIA incluyen material sobre sus operaciones encubiertas para derrocar al Presidente Salvador Allende (1970-1973), su apoyo al rgimen del general Augusto Pinochet y el financiamiento del diario El Mercurio por parte de la ITT durante el gobierno de Allende para encabezar una campaa difamatoria. El otro ejemplo a que haca referencia, la United Fruit Company - UFC (1899-1970), era una multinacional estadounidense que se destac en la produccin y el comercio de frutas tropicales (especialmente pltanos y pias) en plantaciones en Latinoamrica. Sus intereses comerciales abarcaban grandes extensiones de Centroamrica y el Caribe donde la empresa era conocida como Mam Yunay (Yunay es una deformacin del trmino United). Tena muchsimo poder en los pases centroamericanos ya que, con la colaboracin del gobierno estadounidense, ayudaba al derrocamiento de sistemas democrticos y a la implantacin de dictaduras represoras en aquellos pases que presentaban hostilidades a su actuacin empresarial. Es lo que se ha dado en llamar repblica bananera, ya que apoyaban a un lder local para poder llevar a cabo sus intereses econmicos. Diversas actuaciones ilegales han salpicado su historia, como en Colombia, en 1928, que ante las protestas de los trabajadores agrcolas demandando mejoras laborales, la compaa logr que las autoridades locales reprimiesen la manifestacin a tiros, asesinando a cientos de manifestantes. Es lo que se conoce como la Masacre de las Bananeras. En 1954, en Guatemala, cuando Jacobo Arbenz Guzmn intent aplicar una ley moderada a favor de la expropiacin de las grandes propiedades, a las que indemnizara con bonos a largo plazo, fue depuesto por Carlos Castillo Armas, gracias a la colaboracin del gobierno de Washington. Se dio un brutal conflicto de intereses ya que Allen Dulles, director de la CIA, era adems abogado de la United Fruit Company y muchos de los empleados gubernamentales tenan intereses privados en la empresa. En Cuba era una de las compaas que controlaban la produccin de azcar y fueron expulsados en 1959, tras la revolucin que, un ao ms tarde, el 1 de enero de 1960, nacionalizara todas sus posesiones. En 1969 fue comprada por Zapata Corporation empresa relacionada con George H. W. Bush y desde 1970 la compaa es parte de United Brands. Creo que, tras estos ejemplos, ha quedado fielmente exteriorizada la conducta de las empresas multinacionales frente a las instituciones democrticas de los pases globalizados. Los dos sujetos de la globalizacin, por una parte grandes comerciantes, inversores y proveedores de servicios - tienen por los objetivos de sus polticas intereses antagnicos con la otra parte, los trabajadores y productores locales incluyendo los agrarios y rurales de los pases globalizados involucrados.
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La globalizacin es un proceso unidireccional desde los pases centrales hacia los perifricos, como ejemplo de ello podemos decir que slo los pases globalizadores son los que reclaman legalmente la extraterritorialidad, exigiendo la supremaca de sus leyes sobre las leyes de otras naciones soberanas que ellos conciben como globalizadas. Solamente ellos exigen de nuestros pases la incorporacin a tratados comerciales que nos resultan desventajosos y solamente ellos son beneficiados con las disposiciones econmicamente proteccionistas que establecen. Desde el punto de vista econmico, el ejemplo de lo dicho es el ALCA (Alianza de Libre Comercio de las Amricas) o tambin conocido como Estatuto Legal del Coloniaje que est pensado desde el norte imperial para todo el continente americano. Esta nueva imposicin se da a pesar que el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA sigla en ingls) ya ha probado sus terribles consecuencias. Desde su vigencia, las trabajadoras de las maquilas en Mxico tienen salarios por debajo de los mnimos, jornadas laborales de ms de 12 horas, ausencia de amparo legal e impedimento para la accin gremial, condiciones de insalubridad en el trabajo. La incorporacin de los pases americanos al ALCA significara la profundizacin del proceso de ajuste, privatizaciones y apertura al capital transnacional de ms y ms sectores de nuestras economas y mercados nacionales y una renuncia expresa de las naciones globalizadas a poder decidir en materias estratgicas y decisivas para su desarrollo y subsistencia. Sera la expansin del NAFTA al resto del continente americano, siendo el objetivo de este Tratado garantizar entre los pases que lo integren, la libre circulacin de mercaderas conservando frente a terceros pases la plenitud de sus derechos arancelarios y la libre circulacin de capitales. Las negociaciones del ALCA se iniciaron en 1994 y han sido conducidas en el mayor de los secretos. Ni los pueblos de la regin ni las organizaciones sociales y sindicales ni siquiera los Parlamentos o Congresos han podido participar de los debates o seguir la marcha de los acuerdos. Los negociadores con gran cinismo - afirman que ...se ha tomado nota de las recomendaciones del Foro Empresarial de las Amricas y que las mismas han sido aportes valiosos al proceso del ALCA As algunos de nuestros gobiernos democrticos han firmado este Tratado a espaldas de los pueblos sellando con ello el destino de los derechos laborales bsicos. El proyecto se extiende adems a los servicios comprometiendo a los Estados a garantizar el derecho a prestarlos, abriendo la posibilidad de la privatizacin donde ella no ha tenido lugar an, por ejemplo los sectores de la educacin y la salud, as como tambin excluye la reversin de las privatizaciones ya realizadas.
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El principio general es transformar los servicios sociales en mercancas, cuyo acceso quede regulado por la capacidad individual de pago. Por otra parte le permitira a las empresas multinacionales como ha ocurrido en Canad y Mxico exigir contar con las mismas exenciones y privilegios que los organismos pblicos que los prestan. La eliminacin de las barreras arancelarias, la prohibicin de cualquier poltica estatal destinada a favorecer el uso de bienes nacionales o privilegiar de cualquier forma el desarrollo local o sectorial, la obligacin de abrir las compras o contrataciones del estado en todos sus niveles (nacional, provincial, municipal) que superen un monto mnimo a todas las empresas del continente, amenazan con condenar a la desaparicin a las ya golpeadas pequeas y medianas empresas y profundizar el proceso de desindustrializacin de nuestra regin. Adems, al establecerse entre pases con distinto grado de desarrollo tiende a acentuar las desigualdades e imponer una divisin del trabajo en la que los ms atrasados operan simplemente como proveedores de recursos naturales y mano de obra barata. Con el agravante que la potencia hegemnica se reserva el derecho de conservar los subsidios a los productores agrcolas, las cuotas y normas antidumping que le permiten deprimir los precios de nuestros productos y cerrar nuestros mercados. Destruir la produccin y el empleo, impulsar la reduccin de los salarios y estimular la precarizacin laboral como medio de incrementar la capacidad competitiva de las diversas economas. Sin embargo, la necesidad hegemnica no dudar en convalidar el incremento de la pobreza, la desigualdad social y el desempleo desde Alaska a Tierra del Fuego si ello significa mayores beneficios para las corporaciones transnacionales y por supuesto para sus socios locales. 2. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: 2.1. Un intento de comprensin terminolgca: 2.1.1. Globalizacin: Estos asuntos de la economa y finanzas son tan simples que estn al alcance de cualquier nio. Slo requieren saber sumar y restar. Cuando usted no entienda una cosa, pregunte hasta que la entienda. Si no la entiende es que estn tratando de robarle. Cuando usted entienda eso, ya habr aprendido a defender su Patria(Ral Scalabrini Ortiz) Para iniciar este intento de comprensin conceptual quiero hacerlo con una referencia al concepto globalizacin que ha hecho un prestigioso intelectual de nuestro tiempo, cuando afirm: Los acadmicos, ms que nada los acadmicos oficiales, los que
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podemos llamar convencionales u ortodoxos, comenzaron a elaborarlo, a darle un barniz intelectual al concepto, una forma terica, ubicndolo como producto de las nuevas tecnologas, a partir de las necesidades de encontrar espacios para la expansin. Hasta ah, era entendible, pero no qued as la cosa. Entr en el vocabulario de gente supuestamente de izquierda y ahora circula por todas partes con un uso sobrentendido por todos, como si fuera una nueva realidad. As que se trata del viaje de un concepto desde una posicin donde ejerca una influencia de circulacin restringida, hasta el presente, en que se transform en un clich. Todos hablan o quieren hablar de la globalizacin. Pero creo que habra que decir globaloney porque se trata de un concepto cuyas bases de elaboracin son bastante criticables y yo dira que, en el fondo, falsas, hecho de premisas falsas.(2) Nota del Autor: El trmino baloney significa en idioma ingls TONTERA. Continuando con el intento enunciado en este punto, se puede afirmar que el trmino globalizacin ha sido usado con muy diversos sentidos, se lo ha intentado conceptualizar y con ese intento se lo quiso circunscribir, pero ello ha sido en vano. Se lo defini como interdependencia global entre las naciones, como crecimiento del sistema mundial, como aldea global y hasta como fase superior del sistema capitalista. En general, todas las nociones intentadas apuntan a incorporarlo como un proceso dentro del cual se produce la acumulacin de capital, el comercio y las inversiones ms all y extra fronteras de los Estados Nacionales. El proceso designado como globalizacin o ms correctamente llamado de capitalismo neoliberal con la aplicacin de la ley de universalizacin de las reglas econmicas ha llevado a la integracin selectiva de algunas regiones del mundo y a la exclusin de otras limitndoles toda posibilidad de desarrollarse, proceso similar que se dio dentro de algunas regiones como una suerte de exclusin interna dentro de algunas sociedades. Desde distintos marcos interpretativos algunos autores defensores del proceso globalizador han sugerido que los problemas econmicos y sociales que tiene Amrica Latina se debe al insuficiente desarrollo capitalista y que su despliegue est obstaculizado por el freno que representan algunas de sus lentas y atrasadas regiones internas. Al desarrollar esta postura, olvidan mencionar en el enunciado de su postmoderna teora de las sociedades atrasadas que existe otro actor, el imperialismo globalizador. Esta presencia es decisiva en este proceso de desarrollo-subdesarrollo, pues a travs de mecanismos no slo econmicos sino tambin polticos,
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diplomticos, militares y culturales cierra el crculo denominado sistema capitalista. La evolucin hacia la llamada modernizacin parti de la falacia discursiva de que nuestros pases eran subdesarrollados por contraposicin a los pases industrializados. No se puede establecer si el concepto de globalizacin pueda explicar suficientemente el hecho que el capital se haya extendido a prcticamente todas las regiones geogrficas del mundo, subsumiendo todas las economas bajo su dominio y explotando el trabajo en todos lados para la acumulacin privada(3) Conjuntamente con el trmino globalizacin se desarrolla un nuevo lenguaje y un nuevo discurso terico de corte post-modernista que acompaa al proceso en su accionar. Por ejemplo, cuando las multinacionales se apropian de las empresas productivas nacionales y sus activos y extraen su ganancia empleando mano de obra barata, las mismas son facilitadores de la globalizacin que contribuyen a la creciente integracin de la economa mundial. Las transferencias de ingresos del trabajo hacia el capital y su reconcentracin son mecanismos internos de ajuste a los requerimientos de la economa mundial. La prescripcin de recetas macroeconmicas es considerada como estabilizacin y la remocin de obstculos a la desregulacin del capital privado es vista como una forma de ajuste estructural. La compra por bajos precios de los activos pblicos estatales es denominada privatizacin. . Cuando las organizaciones populares se adecuan a los intereses de los pases globalizadores se lo describe como fortalecimiento de la sociedad civil o bien como factor clave en el proceso de desarrollo econmico Las definiciones terminolgicas abre un abanico de posibilidades que siguen abrindose a medida que se hace el anlisis del proceso y sus constantes avances desde el centro del poder hacia la periferia. Me parece que entender o intentar entender de qu estamos hablando cuando hablamos de globalizacin nos permite acompaar estos avances desde una visin crtica y con un proyecto propio tal como est ocurriendo desde distintos foros internacionales en los que ya se plantea la posibilidad de otra alternativa. Desde Seattle y Porto Alegre, entre otros foros mundiales, se intenta revertir los efectos desvastadores de la globalizacin y se plantea la humanizacin del trabajo desde la creacin de nuevas condiciones en el sistema de relaciones internacionales, desarrollando la opcin por la sociedad de trabajo en oposicin a la sociedad de mercado. Debemos entender el trmino pero sobre todo debemos entender que es lo que conlleva el proceso, de esa forma podremos - desde nuestra regin - oponernos
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a ser los Conejillos de Indias con los cuales se experimentan los fracasados modelos de desregulacin, privatizacin y flexibilizacin de las relaciones laborales. Entender es comenzar a cambiar 2.1.2. Relaciones de trabajo: Bajo cualquiera de los trminos comnmente empleados, globalizacin o mundializacin, segn la matriz sea anglosajona o francesa, se est haciendo referencia a la internacionalizacin a escala planetaria del sistema econmico capitalista Empleando el sentido de la nocin de globalizacin en su versin ms comn, la econmica, y en lo que a un jurista del Derecho Laboral le interesa, tal fenmeno finisecular implica una relacin entre los mecanismos de circulacin del capital, los sistemas financieros y la mundializacin de los mercados con la regulacin de los sistemas productivos y las formas de organizacin del trabajo que desemboca en una crisis de las tradicionales formas de regulacin de las relaciones laborales.(4) La crisis del mercado laboral producto de este flujo y reflujo de capitales mundiales trajo como consecuencia un grave deterioro en las relaciones de trabajo, desocupacin y subocupacin, pobreza, marginalidad, concentracin de la riqueza, desigualdad en su distribucin, bajos salarios con una tendencia a la cada, negociaciones colectivas a la baja, agravamiento de las condiciones de trabajo, y podramos seguir con esta trgica lista apenas enunciativa. Para entender cmo se fue expandiendo este concepto se hace necesario continuar con el anlisis respecto a la imprescindible complementacin discursiva que requiere el proceso de la globalizacin, pues para ello, se comienza a gestar en distintos organismos multinacionales la idea de la lucha contra la pobreza. En esta categora conceptual y, sobre la retrica de los intelectuales globalizados, comienza a gestarse otra idea relacionada con la anterior, es la que aquellos que no lograron triunfar en el mercado econmico-laboral son fracasados, y como pobres que son slo tienen derecho a acceder a las necesidades bsicas. Una vez precisada la terminologa, esto es, haber encontrado el real sentido a las palabras que se intenta conceptualizar en el presente trabajo, se hace necesario encontrar - sobre la base de esos conceptos - el campo temtico dentro del cual desenvolverlo. Relacin de trabajo segn la Ley de Contrato de Trabajo Ley N 20744 (LCT) de mi pas, artculo 22: Habr relacin de trabajo cuando una persona realice actos, ejecute obras o preste servicio a favor de otra, bajo la dependencia de sta en forma voluntaria y mediante el pago de una remuneracin. En la 8va. Edicin de la LCT comentada por los Drs. Fernndez Madrid y Amanda Caubet, se afirma que hay relacin de trabajo cuando una persona fsica
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compromete un trabajo personal a favor de otra, fsica o jurdica, por cuenta y riesgo de sta ltima, que organiza y dirige la prestacin y aprovecha sus beneficios mediante el pago de una retribucin. Tenemos aqu los rasgos tipificantes de una relacin de trabajo en la cual la dependencia econmica est implcita en la misma, incluyendo todo tipo de modalidad prestacional y modalidad temporal. La relacin se configura cuando el trabajador pone a disposicin del empleador su fuerza de trabajo, vinculndose al mismo a travs de su incorporacin en una empresa ajena. El empresario aprovecha el beneficio econmico de esta relacin y asume los riesgos y a cambio de ello solamente le paga un salario al trabajador. Es importante destacar la nota de ajenidad evidenciada en la frmula por cuenta ajena, ya que no le puede ser imputable al trabajador la situacin econmica interna de la empresa como tampoco los factores externos que se relacionen con las decisiones de la macroeconoma. El trabajador no es partcipe del negocio, no obtiene rditos ni beneficios sobre las ganancias de la empresa ms all del cobro de su salario. Con ms razn no puede imponrsele al trabajador las frmulas - producto de los ajustes estructurales - y las consecuencias de polticas financieras especulativas internacionales. El salario de los trabajadores no puede ser la variable del ajuste en nuestra regin tal la imposicin de organismos mundiales que realizan auditoras en nuestras ya desvastadas economas locales. El hombre que trabaja no puede ser la ficha comodn en el tablero del mercado econmico y la pobreza que su precarizacin o su ausencia determinan no puede ser una variable de medicin para establecer el balance del desarrollo socioeconmico de nuestros pases en funcin de los vaivenes histricos de la economa, su evolucin y las variantes en los modos productivos. 2.2. Delimitacin temtica: Indiqu que el trmino globalizacin ha sido acompaado - para encontrar sentido autnomo - de un discurso de apoyatura donde el lenguaje contribuye a degradar ideas tradicionales sobre las relaciones de trabajo y es cuando estas ideas comienzan a convertirse en frases deliberadamente idealizantes, en una ilusin consciente, en una deliberada hipocresa. Y cuanto ms la desmiente la realidad y ms se desvalorizan ante la conciencia misma, con mayor energa se las hace valer, ms hipcrita, ms moral y ms sagrado se torna el lenguaje de esta sociedad. Y cuanto ms hipcrita se torna esta sociedad, ms fcil le es a un hombre crdulo como Sancho descubrir por todas partes la representacin de lo sagrado, de lo ideal. De la hipocresa general de la sociedad puede l, el hombre crdulo, abstraer la creencia general en lo sagrado, el imperio de lo sagrado y ver en lo sagrado, incluso, el pedestal de esa sociedad. Es vctima de la misma hipocresa a partir de la cual precisamente habra debido llegar a la conclusin
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contraria... (5) Este lenguaje distorsionador ha acompaado la evolucin del llamado proceso de apertura de la economa, en el que se establecieron nuevos patrones para lograr el disciplinamiento de los trabajadores frente a la reestructuracin de las condiciones laborales y la imposicin de una nueva organizacin del trabajo social, garantizndose la apropiacin de todo excedente de ese trabajo para permitir mayores ganancias. Para ello el proceso de reestructuracin se sostuvo en dos pilares: la expansin de la sobrepoblacin relativa (desempleo, subempleo, abierto y encubierto) y la flexibilizacin de las condiciones de trabajo. La precarizacin de las condiciones reinantes en el mercado de trabajo actu como el instrumento disciplinador bi-direccional, hacia el interior del proceso productivo - las empresas - y en un sentido ms amplio hacia el exterior del proceso social de produccin. La desocupacin y la precarizacin del trabajo implicaron una presin directa sobre el conjunto de los trabajadores activos para lograr su adaptacin o sometimiento - a las nuevas exigencias en las relaciones del trabajo con un alto costo social, la pauperizacin de los trabajadores, incrementando el desempleo y creando la categora del hombre ms pobre entre los pobres - el trabajador desocupado. Se precariz el trabajo, se foment el trabajo a tiempo parcial y el subempleo, se intensific la jornada laboral, se disminuy el salario real, se deterioraron las jubilaciones y pensiones, se redujeron las prestaciones sociales, todo ello an a costa de la salud y de la vida de los trabajadores. Hay que destacar que la aplicacin de este modelo ha conducido a un inestable y concentrado crecimiento econmico que ha privilegiado al sector financiero sin lograr superar la crisis socioeconmica. Por el contrario, ha habido un incremento acelerado del desempleo que alcanza niveles insostenibles en los pases globalizados y que afecta en forma alarmante a los propios pases globalizadores. Con las salvajes polticas de libre mercado aplicadas por los pases globalizadores, la globalizacin ha sido la generadora de pobreza masiva, y exclusin social de los pueblos globalizados, acentuando la desproporcionada desigualdad reinante entre las partes que conforman las relaciones laborales. Sin embargo, no puedo dejar de resaltar que todava hoy, desde los organismos multilaterales que han instrumentado este modelo de libre mercado, con sus saldos de desigualdad social, inequidad y pobreza, atribuyen el fracaso de nuestros pases y de sus habitantes a su propia incapacidad de aprovechamiento de supuestas oportunidades que se abren para todos como resultado de la internacionalizacin del capital. Frente a este discurso distorsivo de la realidad econmica y laboral es mi objetivo demostrar que la globalizacin es la continuacin de un proceso de dominio y subordinacin , que acarrea
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-como ha sucedido histricamente- un retroceso en las economas de los pases globalizados. Como alguna de las caractersticas que persisten en este remanido proceso se pueden mencionar, el proteccionismo de los pases globalizados de su comercio exterior frente a la exigencia de apertura unilateral de nuestros pases; la privatizacin de la empresas pblicas, hoy bajo control de las corporaciones transnacionales, que concentran los excedentes y beneficios de la renta por la explotacin de recursos naturales (por ejemplo, los hidrocarburos) y de los beneficios generados en el sector financiero, telecomunicaciones y servicios bsicos (por ejemplo, el agua). Estas han sido algunas de las causas del endeudamiento externo e interno y han llevado a una mayor dependencia del financiamiento externo que se ha constituido en el principal factor de limitacin de desarrollo con equidad en nuestros pases. La necesidad de las reformas neoliberales se impuso a repeticin de la frmula que indicaba que solamente estas reformas sacaran a Latinoamrica del atraso en que la haba sumido el estatismo. Despus de una ms de una dcada se puede ver que los resultados favorecieron solamente a una pequea franja poblacional, esa minora que vive detrs de muros de los barrios cerrados o countries exclusivos custodiados por guardias armados. De acuerdo a ndices y datos aportados por la OIT se seala que en 26 pases en los que se aplic la reforma neoliberal, y a consecuencia de los cambios estructurales creci el desempleo. Las estadsticas sealan que 8 de cada 10 puestos de trabajo creados en los aos 90 corresponden a ocupaciones de baja calidad en el sector informal. El modelo neoliberal globalizador ha fallado en cuanto a la aplicacin de su proyecto econmico pero ahora hay que lograr que no triunfe en el plano ideolgico. Por tanto no podemos razonar en el sentido que a pesar del fracaso era lo que haba que hacer, sino que hay que derribar el mito y entender que no dio el resultado esperado porque no era lo que se deba hacer. En sntesis, y para realizar la delimitacin temtica del presente trabajo puedo afirmar que la globalizacin es un proceso que - gracias al mito de su inevitabilidad - influye de modo directo sobre las relaciones de trabajo, condicionando a las mismas en su calidad, duracin y rotacin, entre otras caractersticas prestacionales, y eso es lo que intentar abordar enlos puntos siguientes. 3. GLOBALIZACIN Y DERECHOS HUMANOS: Tal como se viene definiendo y delimitando conceptualmente el proceso de globalizacin, el mismo implicara la prdida de las conquistas sociales de casi dos siglos de lucha. Por ello tenemos que preguntarnos si es posible la co-existencia del proceso globalizador con el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales.
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En un interesante trabajo Globalizacin vs. Derechos Humanos la Dra. Silvina Ribotta indica globalizacin de todo menos de la calidad de vida unificando formalmente a la humanidad y diferencindonos en aquello que debera igualarnos: nuestro derecho a ser humanos y a vivir como tales nos esboza una respuesta. Es claro que cuando aborda su trabajo entiende desde el ttulo mismo que es un enfrentamiento entre el proceso globalizador y la supervivencia de los derechos fundamentales que intentan desarrollarse en su interior. Por mi parte ir respondiendo a esa pregunta a lo largo de este trabajo y sin lugar a dudas se encontrar su respuesta final en las conclusiones, las que analizan sus consecuencias y dejan vislumbrar algunas alternativas que denomino formas de contrapoder, tambin llamadas en el trabajo referido estrategias de enfrentamiento. Tres generaciones de derechos humanos se ven arrasadas por este proceso deshumanizado y deshumanizante que se alza y desarrolla por encima de las naciones, los pueblos y las instituciones. Aunque debo destacar que hay intentos por parte de nuestros pases de crear un sistema de derechos humanos, garantas individuales y libertades pblicas. Amrica Latina ha tenido en distintos momentos del siglo XX largos perodos de oscurantismo autoritario con debilitamiento o directamente supresin de los mecanismos bsicos de representacin, participacin, control y responsabilidad. En estos perodos histricos, los derechos humanos casi han perecido. Nuestros pases han emergido de las autocracias y consecuentemente se han restablecidos los mecanismos democrticos. Sin embargo en Amrica Latina parecen democracias pero no lo son, siguen siendo dictaduras aunque se vote, ya que no hay garantas para el ejercicio de las libertades individuales. Al decir de Horacio Verbitsky, periodista del diario Pgina/12 de Argentina, en su columna del da 21 de septiembre de 1997: En varios pases de Amrica Latina y no slo en Argentina, se tornan cada da ms evidentes las limitaciones de los regmenes civiles que sucedieron a las dictaduras militares de dcadas anteriores. Las democracias emergentes de mercado son sistemas presidencialistas sobre los que operan los poderes econmicos. Esos ejecutivos fuertes negocian con congresos clientelistas e imperan sobre aparatos judiciales dbiles y corruptos. La prensa ocupa un rol de relieve inversamente proporcional a la calidad de las instituciones y si cumple con su misin de informar en forma independiente en algn momento se gana la inquina del nico poder realmente existente.. Perviven en cada sistema jurdico interno de nuestros pases gran cantidad de rasgos derivados de los perodos autoritarios. El funcionamiento normal de la democracia no ha garantizado automticamente la democratizacin de la administracin ni un respeto generalizado
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a las libertades pblicas o a los derechos individuales. Subsiste una administracin y una sociedad autoritaria bajo una superficie democrtica, en la que a grandes lneas existe un sistema bi o pluri partidario (aunque haya cooptacin de dirigentes), existen los tres poderes del Estado (aunque no funcionen en equilibrio), existe prensa libre (aunque deba auto censurarse). En este contexto poltico es que debe desarrollarse el sistema de derechos humanos en que existen normas pero que no es vigente porque no puede ser eficaz. Existe un exceso de lo administrativo y de lo privado sobre las libertades individuales y tampoco funcionan los controles y limitaciones que sean al menos operantes. Dentro del modelo de nuestras democracias defender los derechos humanos es sinnimo de atacar el orden constitudo, sus instituciones, la seguridad jurdica y la paz social. Por el contrario nadie denigra a quienes atacan y transgreden desde el poder estatal, los derechos individuales, creando con ello una gran inseguridad jurdica y lesionando las instituciones. En el caso paradigmtico de Argentina, durante la dictadura sangrienta que nace con el golpe de Estado en 1976, con miles de desaparecidos, el slogan del rgimen era: LOS ARGENTINOS SOMOS DERECHOS Y HUMANOS. No quiero hacer de este trabajo un ejercicio interpretativo pero es insoslayable en este punto decir que - mientras se implementaba el genocidio de mis compatriotas para imponer un proyecto econmico estructurado desde el Norte los derechos humanos agonizaban en las salas de tortura y moran arrojados desde los vuelos. Desde entonces han devenido varios gobiernos democrticos y ha mediado una reforma constitucional en 1994 - que ha incorporado a su redaccin Nuevos Derechos y Garantas. En materia de Derechos Humanos Argentina es signataria de la Convencin Americana de Derechos Humanos tambin conocida como Pacto de San Jos de Costa Rica reconociendo la jurisdiccin obligatoria de la Corte de San Jos como rbitro final de su vigencia y violaciones. El artculo 75 inciso 22 de nuestra Constitucin Nacional en su actual redaccin - implica claramente el reconocimiento del Pacto como norma supranacional y supraconstitucional de control de derechos humanos. Por el principio de la irreversibilidad de los compromisos comunitarios no existe la posibilidad jurdica de una vuelta atrs en la Comunidad y por ende no es posible nacionalizar nuevamente los sectores que han pasado ya bajo tal autoridad. Dicha Corte ha resuelto en su Opinin Consultiva N 13 del 16 de julio de 1993 que es competente para calificar cualquier norma de derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que ste haya asumido al ratificar o adherirse a la Convencin.
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De lo cual resulta que nuestra Corte Suprema debe aplicar el tratado pues de lo contrario existira responsabilidad de la Nacin frente a la Comunidad Internacional. Desde ese momento todas las normas de derecho interno deben interpretarse en el contexto y a la luz de la finalidad que tuvo en mira el texto de la Convencin. As, desde la adhesin al Pacto, no puede haber ms interpretacin de las normas internas que aquella que se realiza en el sentido compatible con su texto. El hecho de la ratificacin de esta Norma Supranacional elimina definitivamente el mito interno de cada pas o su gobierno de poder ejercer un poder incondicionado o ilimitado, pero aunque Amrica Latina toda est sujeta a este tipo de control - dentro del proceso de globalizacin - ello no implica una garanta para el efectivo ejercicio de los derechos humanos. 4. GLOBALIZAR: EL IMPERATIVO EN LAS RELACIONES DEL TRABAJO EN LATINOAMRICA: El hemisferio todo nos pertenecer, como de hecho, ya nos pertenece moralmente, por la virtud de la superioridad de nuestra raza. (Discurso del Presidente Norteamericano William Taft, 1912). Ser esta una sentencia premonitoria, una expresin de deseos o una desafortunada exteriorizacin de una poltica econmica y militar? Lo cierto es que casi cien aos despus de este discurso, la vigencia del proyecto que encarna el pas del norte y sus aliados es incuestionable, as como cuestionable es su objetivo, para cuyo cumplimiento se us sistemticamente la militarizacin de nuestra regin. Aunque atrs han quedado las invasiones directas a numerosos pases de Latinoamrica, an hoy quedan las bases en nuestros territorios. El 1 de enero de 2004, el entonces Secretario de Estado norteamericano, Colin Powell, en su discurso estratgico dijo: El proyecto no es regional sino global. Esta lucha no ser confinada al Medio Oriente, sino que incluye la liberacin de Cuba, el sostn de un gobierno resoluto en Colombia y el apoyo a las jvenes democracias que han nacido en Amrica Latina. El proyecto global est organizado sobre la base de proyectos regionales, los que a su vez estn compuestos por los proyectos nacionales, garantizando as la cohesin en la persecucin de los objetivos propuestos en todos los niveles del proyecto del pas del norte. Amrica Latina es considerada un rea estratgica por Washington, ya que contiene reservas naturales consideradas vitales para los bloques imperialistas. Buscan apropiarse de las reservas de petrleo de Venezuela (es una de las cuatro ms grandes del planeta), los recursos de agua potable renovable de las cuencas del Amazonas, del Orinoco y del Paran, las grandes reservas de biogentica y la mayor produccin de oxgeno de la tierra en la Amazonia cuya
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internacionalizacin se propone. La anexin de nuestra regin se opera desde distintos mbitos: en lo econmico a travs del ALCA, los Convenios bilaterales de Libre Comercio; en lo monetario: con la dolarizacin de nuestras economas; en lo cultural: con los proyectos de reformas educativas del Banco Mundial y con la destruccin de la identidad latinoamericana a travs de la televisin y otros medios masivos de comunicacin y en el plano de lo jurdico: por la extensin de facto de la justicia estadounidense a los Estados Latinoamericanos. En lo militar: se opera por el Plan Colombia y la penetracin a travs de su extensa red de bases militares en distintas zonas, teniendo en la mira en la actualidad - para asentar una de esas bases - a la denominada triple frontera en la Mesopotamia Argentina. El trmino mesopotamia indica una zona geogrfica ubicada entre dos ros, en este caso los ros Paran y Uruguay, que como expres precedentemente representa una cuenca de agua potable muy importante por ser estratgica por su ubicacin, entre tres de los cuatro pases integrantes del MERCOSUR (Mercado Comn del Sur), Paraguay, Brasil y Argentina. Adems, existe una ofensiva militar con constantes proyectos contrainsurgentes respecto a los movimientos sociales e indgenas de la regin, como sucede con Bolivia y Ecuador, los que se complementan con planes especficos para destruir la Revolucin Cubana y la Revolucin Bolivariana en Venezuela. Este proyecto global, que en su carrera por convertir hasta los ltimos rincones del mundo en fuentes de ganancia, exige reducir a su mnima expresin las condiciones adecuadas de vida para las personas, debera tener sus propios lmites. El ejemplo ms claro es el de la Administracin Kirchner, en la que estos lmites empiezan a ser altamente visibles y se traducen en ndices alarmantes: durante su gobierno se gener un dficit fiscal del 5% del Producto Bruto Interno (PBI), un dficit comercial de la misma dimensin, una devaluacin de ms del 30 % y la destruccin de tres millones de empleos. Lo destacable es que en todos los procesos modernizadores que histricamente padeci Latinoamrica inclusive en esta ola globalizadora, el papel que se le adjudic fue siempre el de dependiente de los procesos hegemnicos de los centros de poder del Primer Mundo. A mayores exigencias de las tecnologas productivas mayores exigencias de readecuacin del mundo material e inmaterial latinoamericano, convirtindose as en imperativos para nuestra regin, obligndola a un proceso de constante reciclaje econmico y social. As, y para ello, en Amrica Latina ha habido antecedentes de esta necesidad de insertarla en el proceso de globalizacin: en 1960 el Tratado de Montevideo constituy la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), siguiendo las propuestas de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), con el objetivo expresado de expandir el comercio en la regin sobre la base de la creacin
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de zonas de libre comercializacin, limitada a los pases de la Asociacin, con aplicacin del tratamiento de la nacin ms favorecida, entre otros. Por distintos y diversos factores sta sufri un gran deterioro y debilitamiento y en 1980 a travs del nuevo Tratado de Montevideo se reconstruye como Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), reafirmando el propsito de los mercados comunes regionales pero con caractersticas ms flexibles. Luego vino el turno del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC o NAFTA), y despus, el ALCA, con el nico objetivo de derribar las barreras arancelarias para las mercaderas manufacturadas y permitir la libre circulacin de bienes y servicios. En 1990 la Administracin Bush (padre) lanz la Iniciativa para las Amricas (IPA), con el objeto de lograr un mercado ampliado, la misma fue ratificada por el presidente norteamericano Clinton en 1994 en la Cumbre de las Amricas, en la que se resolvi posponer su iniciacin para la dcada siguiente. La integracin que define EEUU est pensada para favorecer la estrategia de acumulacin de capitales objetivo por lo cual se buscan mercados con capacidad de consumo ms all de las fronteras nacionales. La flexibilizacin de las relaciones laborales y los bajos salarios son la complementacin necesaria para la implementacin de las polticas de apertura que definen este tipo de integracin, se trata de abaratar los costos de la produccin hacindolos recaer sobre las espaldas de los trabajadores. Asistimos a la era de la diplomacia del dlar acompaada de la avidez especulativa de grupos extranjeros con su correlato en sus agentes locales que se apropiaron de activos nacionales devaluados, con dolarizacin de las economas nacionales y estatizacin de deudas privadas. Tambin est la deuda externa latinoamericana que fuera contrada por gobiernos de facto, dictaduras militares y algunos gobiernos corruptos y tiene una agravada naturaleza sisfica, en alusin al mito griego de Ssifo. Porque cuanto ms se paga ms crece. La roca que se debe volver a encaramar en la cumbre es, claro est cada vez ms pesada.(6) Frente a este proyecto y como consecuencia del mismo, comienza a ponerse en marcha el imperativo globalizador, y hoy tenemos que de las 500 compaas ms grandes del mundo, 244 de ellas, casi el 48 % son de Estados Unidos, 30 % son de la Unin Europea, el 10 % pertenecen a Japn y los llamados tigres asiticos cuentan con 3 empresas en esa lista. frica y Amrica Latina brillan por su ausencia y en lo que respecta a Amrica latina, 10 de sus 20 principales empresas son de propiedad estadounidense. El 90 % de las corporaciones ms grandes que dominan la industria, el comercio y los bancos son estadounidenses, europeas y japonesas. Las implicancias de esta concentracin de poder son claras: ningn pas del denominado Tercer Mundo puede darse el lujo de liberalizar
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sus mercados ya que Europa y Estados Unidos se lo impiden debido al control que logran ejercer con superioridad y concentracin de sus recursos... (7) Por otra parte, se observa a travs de estadsticas que en varios pases de la regin - Argentina, Colombia y Uruguay, la ausencia de un modelo productivo inclusivo, con una tasa de desempleo urbano que super el 15% en los primeros aos del siglo XXI y que en once pases de la regin la falta de empleo empeor en comparacin con la dcada del 90. La precariedad del empleo reemplaz a la estabilidad como condicin imperante en las relaciones laborales en Amrica Latina. Una gran mayora de los trabajadores se enfrenta a altos niveles de desempleo, ampliacin de las jornadas de trabajo, reduccin de los salarios reales e incumplimiento de estndares laborales aceptables internacionalmente, entre otras amenazas concretas al empleo de calidad como mecanismo tradicional de superacin de la pobreza. Sin embargo, desde los organismos multilaterales que instrumentan el modelo de libre mercado, los saldos de desigualdad social, inequidad y pobreza que acompaan a esta fase del capitalismo, denominada globalizacin se atribuyen exclusivamente al fracaso de los pases y de los individuos para aprovechar supuestas oportunidades que se abren para todos en este proceso de internacionalizacin del capital. Frente a este discurso, es imperioso dar cuenta de las mltiples evidencias que permiten demostrar que las tendencias econmicas, sociales y polticas que se observan en nuestros pases son el resultado de nuevas formas de dominio, subordinacin y explotacin del capital internacional que, en definitiva, son las que acarrean los dramticos retrocesos para las economas y los derechos sociales en nuestra regin. (8) La competencia global es despiadada, no est frenada por las asociaciones sindicales ni por los Estados nacionales, ni por las instituciones del Estado global, asegurando esta falta de lmites un fuerte aumento en las tasas de ganancia de las corporaciones multinacionales. Las dos caras de esta moneda: por un lado se llev a cabo la reestructuracin neoliberal, con procesos privatizadores, ajuste fiscal, flexibilizacin en la relacin capital-trabajo, apertura de los mercados y enajenacin de los servicios pblicos y de los recursos naturales y energticos y por el otro se hace imprescindible revalorizar los derechos sociales, entre ellos el derecho al trabajo. HOY, en nuestra regin, asistimos al surgimiento de nuevas formas de expresin y de lucha de la sociedad por una mayor integracin social y el ejercicio de derechos - especficamente el derecho al trabajo y los derechos del trabajo como el camino ms genuino para mejorar las condiciones de vida de los
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trabajadores. Es en el centro de estos movimientos sociales, en la expresin de sus intereses y demandas, en la recuperacin de la centralidad del trabajo y su dignificacin, donde parecerieran asentarse las bases para la construccin de un nuevo modelo de Estado y de sociedad de nuestra regin. 5. INCIDENCIA DE LA GLOBALIZACIN EN LAS RELACIONES DE TRABAJO ENARGENTINA: 5.1. Datos reveladores: Inicialmente y para mostrar la situacin de la Argentina a raz de la aplicacin del plan de ajuste que se llev a cabo durante algo ms de una dcada como producto de la necesidad de inclusin de mi pas en el proceso globalizador voy a tomar la visin internacional como punto de partida. En el mes de abril del ao 2002, el entonces influyente agregado poltico de la embajada norteamericana en mi pas Michael Matera - declar ante un auditorio VIP, en un encuentro que se desarroll en Fortaleza, Brasil, conformado por importantes representantes de la banca internacional, de New York y Londres, con intereses en la Argentina: los bancos estn tcnicamente quebrados, sin embargo los argentinos creen que una parte importante de sus problemas son responsabilidad del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de Estados Unidos, por lo tanto opinan que ellos tienen la obligacin de ayudar a Argentina. Pero la embajada de Estados Unidos est convencida de que no debe venir plata a la Argentina hasta que el gobierno no desarrolle un programa sustentable. En verdad, la ltima cosa que debera hacer la comunidad internacional es darle ms plata a este gobierno de la Argentina. La Argentina es bien conocida por sus crisis pero esta es, lejos, la peor. Rusia jams cay como la Argentina. La crisis es contagiosa poltica pero no econmicamente. El hambre es un tema central en la Argentina, hay saqueos en supermercados. La poltica no cambiar, los polticos deben limitarse a implementar un programa sustentable en su pas. Estn convencidos de que el mundo debe venir a ayudarlos. Esa es una de las razones por las que Argentina jams ajust realmente. CONCLUY: El pensamiento de los economistas internacionales es incompatible con la mentalidad nacional de los argentinos. Por su parte, el entonces Secretario del Tesoro de EEUU Paul ONeill tambin exterioriz su postura respecto a la crisis de la Argentina y declar al diario Clarn del da 21 de abril de 2002, que, en el seno del Grupo de los Siete (G7), el grupo de los pases ms industrializados, existe consenso en torno a que el problema principal argentino en este momento es ms poltico que econmico.
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Y lo que ha hecho, lo ha hecho a medias como para hacernos creer que est haciendo algo, hubo progresos y estamos dispuestos a ayudar, es por eso que estamos pidiendo garantas. Argentina le prometi al Fondo en marzo que hara tres cosas: la reforma fiscal (Pacto con las provincias), la aprobacin de las leyes de Quiebras y de Subversin Econmica y transparencia en el mercado monetario. Y no cumpli ONeill explic que no importa si estas tres cosas son precondiciones, o las llamadas acciones previas necesarias para llegar a un acuerdo: Lo importante es si el Gobierno argentino est determinado a hacer lo que es necesario para su propio pueblo.. Ms an, el en aquel entonces ministro de Economa espaol, David Rato, sintetiz el clima reinante en el G-7 cuando dijo que lo que todos esperan es simplemente que el Gobierno argentino cumpla y que es imprescindible que Argentina realice cuanto antes y con un calendario muy estricto la reforma fiscal y monetaria que prometi. Los ministros de Economa del G-7 se mostraron preocupados por el deterioro de la situacin social en la Argentina aunque la mayora opin que crea que la Argentina todava no haba tocado fondo. No creo que sea necesario realizar ningn comentario o agregar alguna otra opinin a esta objetiva visin de la comunidad internacional sobre la crisis que vivi mi pas. A continuacin, desarrollar algunos datos reveladores consecuencia directa de la implementacin de las polticas globalizadoras que se impusieron y se imponen desde los organismos mundiales. HOY, el empleo no registrado o en negro, es una problemtica cuyas consecuencias afectan directamente la calidad de vida de los trabajadores. Los altos ndices actuales de trabajo en negro, obligan al Estado a tener una poltica ms activa para combatirlo, y subsidiariamente reformular los mecanismos que resulten insuficientes para su objetivo. Para el trabajador la falta de registracin de la relacin laboral significa la exclusin de beneficios laborales y provisionales, no se le garantizan vacaciones ni SAC; implica la inestabilidad laboral; desproteccin frente al despido; falta de cobertura de salud por no tener obra social, desproteccin en accidentes laborales, entre otras consecuencias. La falta de registracin tambin impide que se realicen los controles adecuados que garanticen al trabajador su seguridad en el puesto de trabajo, ya que se dificulta la deteccin y correccin de las infracciones a la normativa laboral. Asimismo, esta irregularidad repercute gravemente en la remuneracin ya que las estadsticas indican que los trabajadores que se encuentran en negro tienen salarios inferiores en comparacin con los trabajadores registrados, lo que deben al menos alcanzar los mnimos de convenio. Hay tres condiciones que definen la tendencia a pertenecer al sector ms
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afectado: el sexo, la edad, y el nivel educativo. Es decir que las mujeres, los jvenes, los adultos ancianos, y los trabajadores que no tengan estudios, son ms vulnerables a sufrir las consecuencias de la irregularidad registral para ocupar un puesto de trabajo. Para el Estado la problemtica radica principalmente en la evasin impositiva por parte de los empleadores y esta situacin proyecta problemas hacia el futuro, ya que ni el trabajador ni el empleador hacen aportes a la seguridad social, lo cual reduce los montos jubilatorios. Los estudios indican que como resultado del trabajo en negro, no ingresan al Estado aproximadamente 11.000 millones de pesos. Esta irregular modalidad parece ser el recurso de pequeas empresas que no pueden hacer frente a los gastos que le producen tener al personal registrado. Sin embargo las inspecciones del Ministerio de Trabajo la encuentran frecuentemente en empresas grandes que gozan de una buena posicin econmica. Los empleadores que no hacen aportes a la seguridad social, ni los correspondientes a los beneficios laborales, afectan a los dems empleadores, ya que realizan una competencia desleal en el mercado de trfico de bienes y servicios al contratar mano de obra ms barata. Los nmeros permiten concluir que las polticas estatales han sido insuficientes y resulta necesario replantear y proponer nuevas tcnicas para combatir las irregularidades analizadas. Para evitar la falta de registracin, el Estado ha elegido como solucin el dictado de numerosas leyes para incentivar al empleador a un cambio de conducta, y que a la vez compensen al trabajador por los daos sufridos por la deficiente registracin. Como parte de este objetivo, desde el ao 2003 funciona el Plan Nacional de Registracin del Trabajo, cuyo deficiente funcionamiento se encuentra a cargo de unos pocos inspectores del trabajo, y extiende su competencia al todo el territorio de la Nacin. Deben destacarse algunos datos estadsticos que han sido aportados por consultoras que responden a determinados partidos polticos, otras independientes y otros datos se corresponden con los ndices oficiales. El INDEC (Instituto Nacional de Estadstica y Censos) era un Organismo Oficial confiable, pero como consecuencia de la publicacin de ndices reales de desocupacin y pobreza y de ndices inflacionarios relacionados directamente con el alza de los productos de la denominada canasta familiar, el Poder Ejecutivo ha logrado bajo presin, la renuncia de funcionarios tcnicos de alta capacitacin y experiencia, incluyendo el propio Director del Instituto. Ello por cuanto se intent publicar ndices que respondieran a la datos objetivos tomando en cuenta la realidad de los trabajadores desocupados y con ingresos que los situaban por debajo de la lnea de pobreza, o sea aquellos cuyos ingresos no le alcanzan para cubrir las necesidades bsicas incluyendo la canasta familiar. Para esa tarea - y como corresponda - no se tomaron en cuenta los beneficiarios del llamado Plan Jefes y Jefas de Familia que cobran un subsidio
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por parte del Gobierno de $ 150.- (menos 50 dlares estadounidenses) cuando la pretensin del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) era que s se tomaran como trabajadores ocupados. Ms all de la discusin meditica de si con planes o sin planes, es un hecho que un desempleo que bordea los dos dgitos sigue siendo elevado para cualquier economa. La Consultora Ecolatina ubica el trabajo informal en un 43 % lo que permite sealar las siguientes conclusiones: 1ro.: la persistencia y la magnitud del problema de la informalidad lo vuelven estructural 2do.: la tenue reduccin no fue la esperable en el contexto de alto crecimiento y constante reduccin de la tasa de desocupacin, situacin que en principio demandara la reformulacin de polticas activas. 3ro.: no slo se representa en las empresas de menor tamao - donde es norma - sino en las ms grandes donde convive con otras formas ocultas de no registracin, como la tercerizacin de los contratos de servicios. 4to.: los salarios de bolsillo de los trabajadores en negro son sistemticamente menores Respecto a la relacin entre informalidad y pobreza, el 67 % de los jefes de hogares pobres trabaja en negro, siendo las ramas de actividad con informalidad ms fuerte: el servicio domstico, la construccin, el comercio y la industria (en particular las confecciones textiles). Segn la Consultora E&R, y retomando lo expresado respecto al INDEC, la manipulacin desde el mbito gubernamental tiene como objetivo lograr que no suba la deuda pblica que, de no estar indexada por el IPC administrado equivaldra para el Gobierno un ahorro anual de hasta 3.800 millones de dlares estadounidenses. Existe la sospecha entre los analistas y economistas- de que los cambios metodolgicos que el Gobierno introdujo en el INDEC apunta a morigerar el crecimiento por ajuste de capital de la deuda emitida en pesos indexados. La razn fundamental de que una economa que produce ms que hace diez aos sea ms inequitativa es, segn el equipo que dirige Patricio Milln, ...la forma en que funciona desde hace mucho tiempo el mercado laboral, donde los trabajadores registrados son beneficiarios directos de las polticas laborales tradicionales, y por otro lado hay una realidad de personas que no consiguen empleo o que ocupan puestos de trabajo con muy bajos niveles de remuneracin, que en su mayora son informales. Un trabajo de la Universidad Catlica Argentina muestra que entre el 10 por ciento ubicado en el segmento ms bajo de la pirmide social, ms de 9 de cada 10 trabajan en negro y en el extremo superior es inversa: 9 de cada 10 que gozan de la mejor situacin social tienen un empleo formal. Un reciente informe de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), elaborado por el equipo que precede el economista Claudio Lozano, destaca que la
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medicin de la pobreza que se mide segn los criterios de hace 21 aos - lleva a que las estadsticas informen que hay menos pobres de los que realmente existen. A pesar de esos resultados el INDEC contina utilizando una metodologa vieja siendo este atraso metodolgico muy grave porque permite inferir que la pobreza no baj al 26.9 % sino que sigue en el 36 % aproximadamente de la poblacin total de mi pas. Segn un trabajo que describe las situaciones que sistemticamente se reproducen en todas las provincias argentinas - del Centro de Estudios Nelson Mandela, de la Provincia del Chaco, firmado por el economista Rolando Nuez. el gobierno provincial da casas en comodato, bolsas de comida, bonos para pagar menos electricidad y agua. Todos estn cautivos del clientelismo poltico. Los datos aportados son actuales y con ellos se puede establecer el parmetro de medicin de la incidencia del proceso globalizador en las relaciones de trabajo en la Argentina. 5.2. Breve evolucin histrica: Despus de los perodos presidenciales del Dr. Menem y, luego de una seguidilla presidencial con mandatos con duraciones de apenas das, asume el Dr. Duhalde al frente del Poder Ejecutivo Nacional. Durante su gestin derog la ley 23928 y rompi la denominada convertibilidad (peso-dlar); se sancionan una serie de normas tendientes a una presunta recomposicin de nuestra economa, por ejemplo la suspensin de las Ejecuciones Hipotecarias (Ley 25563), la Ley Antigoteo (Ley 25587). Entre ellas se sanciona tambin la disposicin referida (Ley 25561) que en su artculo 16 establece una doble indemnizacin a favor de aquellos trabajadores despedidos sin causa justificada, y aunque originalmente se estableci un plazo de 180 das, el mismo se fue prorrogando hasta la fecha de redaccin de este trabajo. Las sucesivas prrrogas fueron realizando otras modificaciones, pasando del 100%, al 80 % y finalmente al 50% de lo que les correspondiese a los trabajadores despedidos de conformidad con la legislacin laboral vigente, esto es el artculo 245 Ley de contrato de Trabajo (LCT). Segn el ltimo decreto que prorrogaba la vigencia de esta indemnizacin, ste 50 % quedara sin efecto cuando el ndice de desocupacin descendiera a un dgito. El INDEC, siguiendo instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional, y luego de la crisis ya descripta, ha publicado que el porcentaje de desocupacin ha llegado a un dgito. Actualmente por un Decreto se ha establecido la desaparicin de esta indemnizacin aunque ya se temen posibles planteos de inconstitucionalidad referidos al manejo del ndice de desocupacin y su mtodo de medicin. Toda esta situacin, exterioriza la complicidad de los mbitos de poder para mantener ocultos o directamente distorsionar los reales ndices que reflejan la terrible situacin que le toca vivir y padecer a millones de mis compatriotas, vctimas directas del vigente proceso globalizador.
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5.3 Reflejo en el Derecho Laboral Argentino: El proceso de incorporacin de mi pas a ese otro proceso de integracin liberal mundial - la globalizacin - exigi la desactivacin de los principios fundamentales y rectores del derecho del trabajo y un retroceso en la legislacin protectoria. La inclusin de Argentina sin lugar a dudas como parte del segundo trmino de la proposicin globalizadores-globalizados- en el proyecto globalizador exigi dejar de lado el principio bsico de todo el Derecho del Trabajo: EL PRINCIPIO PROTECTORIO, el gran equilibrador e igualador de las desigualdades objetivas existentes entre las dos partes del derecho laboral. El estado de necesidad inherente a la parte ms dbil del contrato, que es el trabajador, fue en la prctica - sustituido por un principio propio de la legislacin civil, tal el de igualdad negocial de las partes. El principio protectorio de raigambre constitucional, segn surge del artculo 14bis de nuestra Norma Suprema, se basa en la idea de la desproporcin existente entre los derechos y obligaciones de una y otra parte. Mientras el empresario tiene en su cabeza enormes facultades que se traducen en el poder de direccin, de organizacin, el ius variandi y el sancionatorio, el trabajador solamente tiene su fuerza de trabajo. Esta situacin de desequilibrio manifiesto se vea atenuada con una legislacin protectoria que fue producto de una lucha histrica obrera que culmina con su incorporacin a la 1ra. Constitucin Social de mi pas: en el ao 1949, durante el perodo presidencial del Gral. Pern. Era un texto realmente superador y marc el ingreso de la Argentina al denominado Constitucionalismo Social, movimiento en el que fuera pionero Mxico con su Constitucin de 1917. En el mismo se reconoca derechos fundamentales del trabajador, del hombre que trabaja, como el derecho a una retribucin justa, a la capacitacin, al bienestar, a la preservacin de su salud, entre otros), de la ancianidad, a la educacin, a la cultura, conceptuando en su art. 37 al trabajo como un deber moral y a la propiedad como una funcin social, afirmando la primaca de la persona humana y admitiendo una funcin subsidiaria del estado a nivel econmico. Mediante la implementacin del principio protectorio a travs de distintas reglas de aplicacin prctica del mismo, el Derecho del Trabajo ha buscado compensar o atenuar esa situacin de desequilibro manifiesto. El artculo 14bis referido tiene tres prrafos, el primero dedicado al derecho individual del trabajo, el segundo al derecho colectivo y el tercero a la seguridad social. El prrafo primero del mismo dice textualmente: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada, descanso y vacaciones pagados, retribucin justa, salario mnimo vital y mvil, igual remuneracin por igual tarea, participacin en las ganancias de las empresas,
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con control de la produccin y colaboracin en la direccin, proteccin contra el despido arbitrario, estabilidad del empleado pblico, organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial. Segn la doctrina algunas de estas clusulas son programticas, es decir, son normas que solamente contienen enunciaciones preceptivas cuya aplicacin no es directa sino que requieren normas reglamentarias para que puedan invocarse derechos a su respecto. Otras de estas clusulas son operativas y por tanto generadoras de derechos, permitiendo accionar directamente con su sola invocacin sin necesidad de otra norma jerrquicamente inferior para crear derechos de efecto inmediato. Para el Dr. Fernndez Madrid se trata de: clusulas de operatividad fuerte y otras de operatividad dbil ya que no es posible que en el texto constitucional existan normas carentes de sentido o enteramente inaplicables, la efectivizacin de las clusulas llamadas programticas ha de depender de las circunstancias polticas y de la orientacin que tenga el gobierno y la jurisprudencia constitucional en un momento determinado Segn Vanossi la determinacin en concreto acerca de si una norma constitucional es autoaplicativa o no depende de la decisin que al respecto tomen las autoridades de aplicacin y en muchos casos ello depender de la firmeza de las actitudes de los Jueces En 1994, en plena fiebre neoliberal, y durante la Presidencia del Dr. Menem, se convoca a una Convencin Constituyente para llevar adelante una reforma de nuestra Constitucin Nacional que estuvo teida de una casi exclusiva decisin poltica: asegurar su re-eleccin presidencial. Sin embargo algunos convencionales, entre ellos el Diputado Convencional Viaggio, intentaron aprovechar esta posibilidad para lograr la definitiva superacin de esta arbitraria diferenciacin entre las disposiciones constitucionales referidas a los derechos sociales. Segn el diario de Sesiones del 11/09/94, dijo: en la actualidad todos y cada uno de esos derechos son aviesamente vulnerados, esto es una lamentable y dolorosa realidad. Resulta evidente, entonces, que la sola consagracin de esos derechos no es suficiente para lograr su cumplimiento efectivo, y ello explica el por qu del descreimiento e indiferencia que el pueblo en general siente sobre esta materia tan importante. Para superar en el plano jurdico, tales falencias hay que tratar de hacer
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viables y efectivos esos derechos: Primero dndoles carcter operativo por s mismos, es decir declararlos obligatorios por su sola consagracin, estableciendo adems las garantas para que judicialmente la ciudadana pueda exigir su aplicacin y segundo instaurar una Justicia independiente que la haga cumplir, superando el bochornoso espectculo de lo que ocurre con algunos magistrados conocidos por todos, que son meros apndices del poder poltico de turnoy tercero, los derechos que tenemos el propsito de consagrar tendrn virtualidad efectiva si se revierten las concepciones neoliberales en boga, llevando a cabo un proceso poltico, econmico, social absolutamente opuesto al actual, hasta alcanzar la liberacin econmica de nuestro pas y social de nuestro pueblo. Otros convencionales de distintas extracciones se negaron a la consagracin de la operatividad de estos derechos sociales ya que apoyaron desde el Congreso de la Nacin la denominada Reforma Laboral globalizadora y desprotectoria que cre - tal como qued demostrado en la prctica - extrema pobreza, desocupacin y marginacin de vastos sectores de la poblacin que arrastraron en su pauperizacin a las capas medias de nuestra sociedad. Con esa reforma de las normas laborales y previsionales, que se dio en paralelo a la reforma constitucional que garantiz otro mandato presidencial y a su vez garantiz la implementacin de la enajenacin del patrimonio nacional a travs del llamado proceso privatizador, se impuso la sujecin de mi pas a las leyes del mercado. Como parte de esta inclusin, se ha impuesto al conjunto de nuestros trabajadores una poltica flexibilizadora, entendida como la capacidad para acomodar y/o adecuar la norma a las cambiantes situaciones del orden social dentro de un mismo sistema. El problema es que en Argentina no se ha dado una flexibilizacin protectiva o protectoria sino que se la utiliz para desregular y desproteger al trabajador y permitir la imposicin de las condiciones econmicas que rigen el mercado. La flexibilizacin ha invertido el principio protectorio, cumpliendo con su premisa bsica al haber logrado igualar a los desiguales y perjudicar a los ms dbiles, gestando un nuevo principio que podemos enunciar como desigualar para igualar los desiguales. Existen diversas clasificaciones referidas a las reglas de aplicacin del Principio Protectorio, pero me limitar a una enumeracin integradora de las realizadas por Pla Rodrguez (Uruguay) y Fernndez Madrid y Justo Lpez (Argentina). Todas han sido violentadas a lo largo del proceso flexibilizador, necesario desde el punto de vista de las relaciones del trabajo, para implementar el proceso globalizador, ellas son: in dubio pro operarioel Juez debe recurrir a todos los medios de
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interpretacin en forma exhaustiva para lograr conocer la voluntad legislativa si, una vez agotados esos medios se mantiene la duda, entonces debe optar por la interpretacin ms favorable al trabajador. interpretacin ms favorable al trabajador en este caso deben existir al menos dos normas de igual o distinto rango, aplicables a la situacin, debiendo el Juzgador determinar cual de ellas es la aplicable en beneficio del trabajador y respondiendo a la finalidad del Derecho del Trabajo, considerndose la norma o el conjunto de normas que rigen cada una de las instituciones mismo sistema comparativo designado conglobamiento por instituciones. subsistencia de la condicin ms beneficiosa esta regla se refiere a la sucesin de dos normas en el tiempo, es decir, que se sustituye una regulacin por otra. En los contratos individuales de trabajo donde las partes han pactado por encima de los beneficios reconocidos por la ley, es de aplicacin y subsiste la norma que consagra mayores beneficios para el trabajador. irrenunciabilidad de los derechos se contrapone al Principio de autonoma de la voluntad de las partes, de aplicacin en el Derecho Civil. Esta regla presupone una falta de capacidad negocial del trabajador, por lo que la LCT declara nula y sin valor toda convencin de partes que suprima o reduzca derechos que ella preve al tiempo de la celebracin del contrato, su ejecucin o del ejercicio de derechos prevenientes de su extincin. continuidad en la relacin laboral esta regla se expresa por la tendencia a atribuir al contrato de trabajo la ms larga duracin, privilegiando los contratos de duracin indefinida o indeterminada, facilitando la mantencin del contrato pese a algn incumplimiento, interpretando las interrupciones contractuales como simples suspensiones, admitiendo la prolongacin del contrato en caso de sustitucin del empleador (transferencia d establecimiento por cualquier ttulo) indemnidad y ajenidad al riesgo empresario se entiende por indemnidad en el orden procesal a la proteccin del patrimonio del trabajador (gratuidad del proceso laboral, inembargabilidad de su vivienda y de su salario por las costas del juicio). Por motivos del trabajo puede el trabajador sufrir daos en su persona o bienes, por ello las circunstancias relacionadas con la rentabilidad del capital invertido por el empresario le son ajenas, quedando a cargo del empleador el riesgo del negocio comercial. no discriminacin y trato igualitario esta regla se refiere a la expresa prohibicin en nuestra legislacin de efectuar cualquier tipo de discriminacin entre los trabajadores por motivos de raza, gnero, nacionalidad, religiosos, polticos o gremiales, como tambin a los controles personales sobre los trabajadores. primaca de la realidad la realidad de los hechos debe prevalecer sobre las formas, las formalidades o las apariencias. El RCT dice en su artculo 14:...Ser nulo todo contrato por el cual las partes hayan procedido con simulacin o fraude a la ley laboral, sea aparentando
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normas contractuales no laborales, interposicin de personas o de cualquier otro medio. En tal caso la relacin quedar regida por esta ley. Quiero hacer una precisin, relacionada con este principio, que acta como un dispositivo antifraude cuando se trata de los llamados casos dudosos, en donde el trabajador es un PROFESIONAL, supuestamente autnomo, al que se le transfieren todos los riesgos (el pago de su jubilacin, el pago de su seguro, etc.), pero que en realidad encubre una relacin laboral dependiente con todas las notas caractersticas y tipificantes de la misma. buena fe esta regla se refiere a la lealtad que lleva implcita la conciencia de no perjudicar o daar al otro y la conviccin interna de que el contrato laboral se debe cumplir normalmente, sin abusos ni desvirtuaciones, abarcando la misma a ambas partes del contrato. En materia laboral las exigencias de la buena fe deben apreciarse en consideracin a la desigualdad existente entre las dos partes de la relacin individual del trabajo. No puede, en su nombre, imputarse una infraccin a la buena fe al trabajador que toler el desconocimiento de sus derechos, e incluso maniobras evasivas de normas laborales imperativas. En cambio la prohibicin del objeto de contrato y las evasiones legales estar siempre dirigida al empleador. presunciones laborales (facilitacin de la prueba en juicio): constituyen garantas tendientes a excluir hiptesis de fraudes laborales y han sido establecidas para asegurar la igualdad jurdica de las partes. En nuestra legislacin encontramos las presunciones absolutas y las presunciones relativas, en el caso de las primeras tenemos como ejemplo la prescripta en el art. 195 de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT): a los efectos de las responsabilidades de indemnizaciones y en su caso de accidentes de trabajo o enfermedad de un menor, si se comprueba ser su causa alguna de las tareas prohibidas a su respecto o efectuadas en condiciones que signifiquen infraccin a sus requisitos, se considerar por ese solo hecho, como resultante de culpa del empleador, sin admitirse prueba en contrario. En el caso de las segundas, tenemos por ejemplo la falta de exhibicin a requerimiento judicial o administrativo de libros previstos como obligatorios en la legislacin laboral, previsional, impositiva, es considerada como presuncin a favor del trabajador sobre las circunstancias que deban constar en tales asientos, o bien la presuncin del art. 115 que establece que el trabajo no se presume gratuito y debe reputarse que todos los pagos que realiza el empleador tienen su causa en el contrato de trabajo. 5.4. El paquete normativo flexibilizador: Desarrollar brevemente algunas de las leyes todava vigentes - que componen el paquete normativo o conjunto de normas que se sancionaron durante la dcada del 90, como parte del proceso de flexibilizacin producto de la
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necesidad de imponer el proceso de globalizacin de los capitales y que han dado por tierra con derechos que se han conquistado con una lucha intensa y continua por parte de los trabajadores y sus organizaciones sindicales. Todas ellas han merecido cuestionamientos judiciales por ser violatorias de principios, garantas y derechos expresamente reconocidos por nuestra Norma Suprema y que haban sido recepcionados por toda la legislacin laboral vigente hasta ese momento, y llevados a la prctica procesal del Fuero del Trabajo con la aplicacin de las reglas descriptas. - Ley de Riesgos de Trabajo (LRT) Ley 24557/96: Esta ley viene a derogar la Ley 9688 de Accidentes de Trabajo, que rigi desde el ao 1915 sin sobresaltos con solo algunas reformas de adecuacin. Aunque tiene como objetivo declamado el de cumplir una funcin preventiva de los infortunios laborales, su sancin en el ao 1995 no es ms que una imposicin de los capitales multinacionales, cuyas grandes compaas aseguradoras concibieron sus negocios con la vida y la salud de los trabajadores. Ni las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), ni su superior jerrquico la Superintendencia de Riesgos de Trabajo (SRT) cumplieron con la prevencin de los accidentes y enfermedades laborales, pero si obtuvieron importantsimas ganancias. Los empresarios pagan una prima de seguro que equivale a un nfimo porcentaje respecto a los costos laborales y esto les permite des-responsabilizarse de las consecuencias econmicas de los daos que ocasionan a sus trabajadores. Por su parte las vctimas, los trabajadores, son marginados de la posibilidad de obtener reparacin de los infortunios causados por sus empleadores. Esta norma vulnera los principios consagrados en nuestra Constitucin Nacional violenta los principios del juez natural, del debido proceso, de divisin de poderes, el principio de igualdad, el principio de no daar. Viola los derechos constitucionales de reparacin plena y de propiedad, as tambin violenta Tratados y Pactos incorporados a n/Constitucin Nacional con la reforma de 1994, por el art. 75 inc 22), entre otros: Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre - Declaracin Universal de Derechos Humanos - Convencin Americana sobre Derechos Humanos - Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Las Comisiones Mdicas encargadas de establecer la incapacidad del trabajador siniestrado o de evaluar la enfermedad laboral estn integradas por profesionales mdicos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) las que resuelven aspectos controvertidos ajenos a sus incumbencias profesionales. Se trata de rganos administrativos con facultades jurisdiccionales conformadas por mdicos que intervienen en cuestiones totalmente ajenas a sus incumbencias profesionales pero que adems viola el derecho de defensa, ya que el trabajador no puede hacerse asistir por un mdico. Ello sin perjuicio de la violacin del art. 16 de la Constitucin Nacional atento a la situacin de absoluta desigualdad en la que aqul se encuentra frente a
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la aseguradora. Habra que agregar el absurdo de que se debaten cuestiones jurdicas sin que se haya previsto asistencia letrada obligatoria para el damnificado. (conforme Conclusiones XXVI Jornadas Asociacin de Abogados Laboralistas, Guaymalln - Mendoza- Argentina, noviembre de 2000). Al establecer formas de aplicacin que soslayan los procedimientos judiciales se vulnera el principio de las facultades reservadas a las provincias (arts.121/3/123 C.N.), se desconoce el principio de exclusividad del Poder Judicial (art. 116 C.N.), y se otorgan facultades jurisdiccionales a rganos administrativos en violacin a lo dispuesto por el art. 109 de la C.N. y al principio republicano de la divisin de poderes. La Ley de Riesgos del Trabajo otorga a uno de los tres poderes del Estado Nacional (PEN) la totalidad del poder pblico, al sumarse las tres funciones del poder estatal: a) dicta la norma, confeccionando el listado de enfermedades profesionales, las tablas de evaluacin de incapacidades laborales y procediendo a la determinacin en especie; b) ejecuta la norma dictada pues hace a la esencia del poder administrador; c) interpreta y aplica la norma (arts. 21-22-40 y concordantes de la Ley 24557), dejando de lado al Poder Judicial, olvidando las expresas disposiciones constitucionales que al respecto regulan las funciones y atribuciones especficas de cada uno de los poderes del Estado. (Conclusiones Jornadas A.A.L. - Mar del Plata - noviembre 1999). Esta disposicin le prohibe al trabajador, vctima de un infortunio, el acceso al resarcimiento integral fundado en el derecho comn, es decir que, le cercena la posibilidad de reclamar un resarcimiento pleno con base en el derecho civil, salvo que el empleador hubiera incurrido en una actitud como la descripta en el art. 1072 del Cdigo Civil (DOLO). Dicho principio unido al...in integrum restituto son la base de los arts. 5 y 68 de la Convencin Americana de Derechos Humanos, hoy incorporada a n/ Constitucin Nacional que dispone que toda persona tiene derecho a que se le respete su integridad fsica, psquica y moral y a que se le repare el dao a travs de una indemnizacin adecuada y ejecutable en sede interna (ver asimismo arts.1.1, 4, 5, 11 y concordantes del Pacto de San Jos de Costa Rica). Toda esta situacin creada en torno a la salud y la vida de los trabajadores y toda esa inequidad debi ser reparada - va Recurso Extraordinario - por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CSJN) en su actual composicin juicios polticos y renuncias de sus anteriores miembros de por medio. Dijo el Supremo Tribunal de mi pas en su reciente fallo: AQUINO, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales s/Accidente de Trabajo, en el que declara la inconstitucionalidad de la LRT y resalta la plena vigencia de la Constitucin Nacional: Desde antiguo esta Corte ha establecido que las leyes son susceptibles de cuestionamiento constitucional cuando resultan irrazonables, o sea
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cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realizacin procuran o cuando consagran una manifiesta inequidadEl legislador tuvo como propsito perseguido consagrar un marco reparatorio de alcances menores que el del cdigo Civil, pues se aparta de la concepcin reparadora integral y no se adecua a los lineamientos constitucionales que el artculo 14 bis tuvo como finalidad hacer que todo hombre y mujer trabajadores fueran sujetos de preferente tutela constitucional que, para el constituyente que elabor y sancion la citada norma, el convencional Lavalle, entraaba una aspiracin: derrotar al hombre tuerca y soliviantar al hombre criatura que agrupado en su pueblo, en el estilo de la libertad y en nombre de su humana condicin, realiza, soador y doliente, agredido y esperanzado, con perspectiva de eternidad, su quehacer perecedero Reforma Previsional - Ley 24241: Desde la perspectiva de la sancin de esta ley se puede definir el proceso iniciado en los 90 como de la privatizacin de la seguridad social y su reemplazo por el sistema de seguros individuales. Es lo mismo que enunciar su desaparicin como tal y su reemplazo por sistemas privados sujetos a las reglas del mercado. Durante la dcada de los noventa nos encontramos con un proceso de degradacin de los derechos sociales, en particular, de los derechos de la seguridad social como derechos fundamentales y un abandono por parte del Estado de sus responsabilidades. A partir de la reforma estructural del sistema previsional encarado por la ley 24241 - estableci en forma paralela al rgimen de reparto uno de capitalizacin individual obligatorio - que ninguno de los regmenes existentes, ni el de reparto, ni el de capitalizacin, solucion el objetivo general de no-marginacin y de incorporacin de todos ciudadanos a la seguridad social entendida como un derecho fundamental. El de capitalizacin no tuvo en cuenta dichos objetivos, aumentando la destruccin del empleo y la prdida de cobertura durante el perodo 1994/2002, pudiendo sintetizarse el sistema como una forma de aporte definido y de prestacin indefinida; mientras el de reparto es de aporte indefinido y prestacin definida. A pesar de la vigencia de numerosas normas constitucionales e internacionales que comprometen el accionar y la responsabilidad del Estado en materia de seguridad social los signos han sido la regresin y el incumplimiento de prestaciones positivas por parte de los organismos pblicos. El Estado abandon su rol de asegurar la vigencia efectiva de los principios constitucionales en seguridad social, tal como lo dispone el ya referido artculo 14bis de nuestra Constitucin Nacional, en su tercer prrafo:

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El Estado otorgar los beneficios de la seguridad social, que tendr carcter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecer: el seguro social obligatorio, que estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonoma financiera y econmica, administradas por los interesados con participacin del Estado, sin que pueda existir superposicin de aportes; jubilaciones y pensiones mviles; la proteccin integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensacin econmica familiar y el acceso a la vivienda digna. El signo del cambio estuvo dado por la legislacin denominada de Emergencia Econmica y de Reforma del Estado sancionada en el 2do. semestre de 1989, al inicio de la Presidencia Menem. El argumento fue el del colapso de los sistemas vigentes, su inviabilidad y la imposibilidad del estado de seguir garantizando los diferentes sistemas Paralelamente al dictado de los nuevos principios constitucionales y la incorporacin de los tratados internacionales de derechos humanos se desarroll una legislacin, en su mayora de emergencia, que signific una fuerte transformacin de la seguridad social en contradiccin con la tendencia normativa. El modelo impulsado por el Banco Mundial propiciaba el alejamiento del estado de los sistemas de pensiones y el reemplazo de los denominados sistemas de reparto, basados en principios de universalidad e integralidad, por sistemas de capitalizacin individual obligatoria, privilegindose las necesidades de ahorro e inversin por sobre los objetivos de mayor equidad y redistribucin de ingresos. En el mbito nacional se desarroll la propuesta de FIEL - grupo de investigacin ligado a la Unin Industrial Argentina (UIA) representante del sector empresarial - que tradujo en el mbito interno esas expectativas de reforma estructural, abarcando las pensiones, el rgimen de salud, riesgos de trabajo y asignaciones familiares, traspasndose todos los subsistemas de seguridad social a la tcnica de seguros comerciales de carcter individual, obligatorio. En Argentina el proceso de privatizacin de la seguridad social se inicia en 1991 y se fue haciendo por etapas. En 1991 se dicta el Decreto de Necesidad y Urgencia DNU 2284 que estatiza los recursos de la Seguridad social. En 1993, luego de un debate intenso, que involucr la opinin de todos los interesados, con una fuerte oposicin de los jubilados y trabajadores activoos, se realiza una reforma estructural abrupta paramtrica ( aumento de la edad, modificacin del clculo de las prestaciones aumentando los aos, reduccin de las contribuciones patronales) que dejan a muchos trabajadores despedidos del sector pblico, que tenan los aos de servicios requeridos para acceder al beneficio, sin poder jubilarse por no cumplir el requisito de la edad. Se deroga la legislacin previsional vigente y se crea el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, mediante la ley 24241, en el cual conviven un rgimen previsional pblico y un rgimen de capitalizacin individual obligatorio.
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Se establece que para permanecer en el sistema pblico los trabajadores deben optar expresamente por el rgimen previsional pblico de lo contrario son incorporados al de capitalizacin. A partir de julio de 1996 venci el plazo para poder regresar el sistema pblico para los trabajadores que estaban en el privado y todo trabajador que ingresa al mercado laboral deba optar expresamente por el pblico dentro de los 30 das, actualmente se extendi a 90 das, de lo contrario es adjudicado a una AFJP. A los efectos de favorecer el traspaso y permanencia en el rgimen de capitalizacin se sancion en marzo de 1995 la ley 24463, denominada de solidaridad previsional, que estableci una serie de restricciones sustanciales a los derechos de los jubilados y afiliados, en cuanto al acceso a la justicia, movilidad jubilatoria, postergacin indefinida del cumplimiento de sentencias judiciales firmes por parte del organismo previsional. Varios de estos artculos de la ley 24463 fueron declarados inconstitucionales por la propia Corte Suprema de Justicia de la Nacin, luego de la apertura de una causa por violacin de los Derechos Humanos ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El artculo 1 de la ley 24.241 (SIJP) instituye con alcance nacional el sistema integrado que cubrir las contingencias de vejez, invalidez y muerte. Conforman el sistema un Rgimen Previsional Pblico, mediante prestaciones a cargo del Estado que se financian a travs de un sistema de reparto y un rgimen previsional basado en la capitalizacin individual.. El Congreso Argentino sancion en el 2007 la Ley 26222 que mantiene vigente ambos regmenes, con pleno funcionamiento de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), con una variable. Es que, desde el 12 de abril y hasta el 31 de diciembre de 2007, los trabajadores (mujeres mayores de 50 aos y hombres mayores de 55 aos) pueden optar por volver al sistema de reparto pues sus aportes sern rescatados por el Estado. Si no lo hicieron dentro de este perodo tendrn que esperar otros cinco aos para tener la oportunidad de volver a ejercer esa opcin. Los trabajadores que recin inicien sus actividades debern realizar la opcin expresa de aportar en el sistema de capitalizacin, al momento de su ingreso, y si no lo hacen se entender que han optado por el sistema de reparto. No creo que este paleativo legal represente algo ms que un nuevo parche, es solamente una respuesta tibia a una problemtica y a una demanda social permanentes, ya que para que exista rescate siempre debern existir cautivos de empresas lucrativas que cobran altsimas comisiones a costa del deterioro de las jubilaciones y pensiones de nuestros trabajadores activos y pasivos. - Ley Nacional de Empleo Ley 24013/91: Crea cuatro contratos de trabajo bajo nuevas modalidades (Fomento de empleo, lanzamiento de nueva actividad, prctica laboral para jvenes y contrato
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de formacin). Todos estos tipos de contratos de trabajo fueron utilizados con total arbitrariedad por los empleadores ya que no era necesaria su inscripcin y/o registracin en el Ministerio de Trabajo. Se exceptuaba a los empresarios que adoptaran estas modalidades de importantes contribuciones patronales a las cajas de jubilaciones y a las cajas de asignaciones familiares. Esta norma crea un curioso Procedimiento de Crisis por el cual se habilitaba a las empresas, luego de su sustanciacin notificacin casi exclusivamente - ante la Autoridad de Aplicacin (Ministerio de Trabajo) a realizar el despido masivo o suspensiones de sus trabajadores con indemnizaciones reducidas al 50 % de la que legalmente les hubiera correspondido, invocando causas de fuerza mayor, econmicas o tecnolgicas. Durante la tramitacin de este Procedimiento los trabajadores no podrn ejercer la huelga u otras medidas de accin sindical. - Ley 24465/95: Con su sancin se reforma la Ley de Contrato de Trabajo (LCT-Ley 20744/ 74), incorporando a esta normativa el artculo 92 bis. Con esta incorporacin se reforma el mencionado rgimen pues se altera el principio laboral de indeterminacin del plazo como modalidad contractual fundamental, ya que se establece el perodo de prueba por tres meses prorrogable a seis meses por Convenio Colectivo de Trabajo. Sin perjuicio de la sancin de la Ley 25877 (Ley de Reordenamiento Laboral - LRL), durante la Presidencia Kirchner, este instituto no fue derogado, permaneciendo incorporado en la normativa laboral desde el ao 1995. Durante este perodo cualquiera de las partes preminentemente el empleador puede extinguir la relacin laboral sin expresin de causa y sin obligacin de preavisar ni pagar indemnizacin alguna. Si bien el trabajador tiene los mismos derechos que los restantes, las prestaciones por enfermedad y/o accidente inculpables se pagan solamente hasta el final del perodo de prueba y lo mismo suceder con cualquier prestacin salarial que solamente habr de extenderse hasta su finalizacin. Esta ley incorpor a nuestra normativa laboral los denominados contratos basura, destinados a trabajadores varones mayores de cuarenta aos, mujeres, ex combatientes de Malvinas y discapacitados. Estos contratos eran renovables hasta un mximo de veinticuatro meses (dos aos), se extinguan sin obligacin indemnizatoria alguna a favor del trabajador, con la posibilidad de un elevado porcentaje de contratacin entre el plantel estable de trabajadores de una empresa y agregndose reducciones de hasta un 50 % en las contribuciones patronales a la seguridad social. - Ley PyMEs (Pequeas y Medianas Empresas) - Ley 24467/95:
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Bajo el rimbombante objetivo de promover el crecimiento y desarrollo de las pequeas y medianas empresas, impulsando para ello, polticas de alcance general a travs de nuevos instrumentos de apoyo y la consolidacin de los ya existentes se sanciona esta ley que otorga al empresario la facultad de redefinir los puestos de trabajo de sus asalariados, conocida como movilidad interna, un instituto altamente peligroso que facilita la transferencia de los trabajadores considerados molestos para algn arbitrario desenvolvimiento de la actividad empresarial, especialmente aquellos trabajadores que canalizan los reclamos del conjunto. Puedo agregar la Ley 23928/91 que derog la indexacin de los crditos de los acreedores, incluyendo los crditos alimentarios de los trabajadores, que se vieron afectados por la depreciacin monetaria. -Ley 24522/95 Ley de Concursos y Quiebras: Entre otras tena las siguientes motivaciones, segn indicaba en su Exposicin de Motivos:tratamiento particular de las relaciones laborales, simplificando trmites en materia de verificacin, incorporando normas en materia de atraccin y brindando una mayor elasticidad en la negociacin de la relacin laboral, en los casos de las empresas que atraviesan por la crisis concursal... Traducido a la prctica jurdica esta ley implic el reenvo de todos los expedientes que tramitaban en el Fuero del Trabajo al concurso o la quiebra que tramitaban en el Fuero Comercial, obligando al letrado laboralista a litigar por ante magistrados que manejaban otros principios procesales y otro tipo de procesos y no aplicaban el principio protectorio a favor de los trabajadores, los que a pesar de resultar vencedores en los juicios laborales deban tramitar engorrosos incidentes de verificacin, de pronto pago (que nunca se efectivizaba) y muchas veces de revisin por las diferencias en los crditos. Respecto a la actividad sindical y su relacin con las dos flexibilizaciones - la jurdica y la de facto - con la desocupacin y con la precarizacin laboral la misma tuvo como consecuencia una rotacin de trabajadores en distintas empresas, sin posibilidad de insercin gremial permanente. Debido a las nuevas modalidades de contratacin que se crearon como producto de este proceso, incluyendo las contrataciones por intermedio de Agencias de trabajo eventual se produjo una inusitada inestabilidad laboral y sindical, generando un debilitamiento de los gremios y su capacidad de negociacin. Sin perjuicio que, a ello se debe agregar el hecho que con cada cambio de actividad y de agremiacin el trabajador cambia de Obra Social, lo que le produce una inestabilidad en la atencin de su salud y en la de su grupo familiar. La enumeracin de normas flexibilizadoras que sufri el derecho laboral de mi pas es slo enunciativa, no es taxativa y tampoco es abarcativa de la totalidad del paquete des-protectorio que afect al conjunto de los trabajadores. En este punto quise dar un panorama de la incidencia de la globalizacin
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en el derecho del trabajo positivo en la Argentina, ya que la forma en que incidi en las relaciones entre capital y trabajo relaciones de trabajo se traduce en los escalofriantes ndices que reflejan la realidad que quiere ocultarse desde los mbitos del poder, mostrando una Argentina que, lamentablemente parece hoy desenvolverse en un mundo ficticio. 6. CONCLUSIONES: Cmo concluir un proceso abierto?, Se puede concluir cuando se estn construyendo alternativas? Son stas preguntas que tratar de responder como una forma de conclusin. Me es difcil concluir este trabajo, finalizarlo es ms sencillo ya que estn dadas las pautas para su desarrollo; me es difcil sintetizar las ideas que he tratado de exponer a lo largo del mismo. Adems, es imposible concluir sobre un proceso que se gesta da a da y no deja de sorprendernos en su creatividad para imponerse. Soy argentina, soy latinoamericana, mi identidad me define y define mi posicin frente al actual proceso de globalizacin, mi destino me determina y determina mi pensamiento crtico frente al proyecto globalizador que nos imponen. Como abogada laboralista, mi profesin y mi actividad me delimitan y a su vez delimitan el mbito desde el cual puedo analizar la normativa des-protectoria. Es ste un trabajo de investigacin y por ello no pude ni puedo dejar de ser objetiva frente al proceso globalizador y sus consecuencias sobre nuestra regin y sobre mi pas especficamente. Las mismas son tantas y tan perniciosas que podran escribirse otros innumerables trabajos para apenas describirlas, sin embargo el objeto de este punto es poder concluir el presente. 6.1. Consecuencias: Ms de quinientos aos de vivir y resistir un proceso globalizador aplicado sistemticamente bajo distintas facetas y con distintos nombres por todos los pases globalizadores sobre Latinoamrica han dejado su huella sobre esta regin del mundo. Las transformaciones sufridas por nuestros pases tienen su origen en las propias caractersticas de la globalizacin: por un lado se encuentra la necesidad de los pases globalizadores por competir constantemente para conquistar nuevos mercados en condiciones ventajosas y por otro, est la imposibilidad y/o incapacidad de proteccin de las economas de nuestros pases frente a esta penetracin. Los pases que han abierto su economa al proceso globalizador entre ellos Argentina padecen grandes desigualdades sociales, con una gran brecha entre los extremos, una pequea franja poblacional muy rica y otra extensa franja muy pobre y como consecuencia de ello, se da la existencia de una concentracin de la riqueza y el poder en unas pocas manos.
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La aparicin de nuevas formas culturales donde la solidaridad social del Estado de Bienestar ha sido reemplazada por paradigmas individualistas de progreso personal, y supervivencia del ms apto para adaptarse a las nuevas reglas, que puede sintetizarse en la expresin slvese quien pueda tan en boga en nuestro lenguaje cotidiano. Se registr un incremento de la criminalidad y con ella la inseguridad - la indigencia, las enfermedades endmicas Tuberculosis, Dengue y otros brotes e indicadores disvaliosos analfabetismo y adicciones entre otros. Hay un aumento de la exclusin, del desempleo y la precarizacin, tal como lo describ especficamente para Argentina en el punto de este trabajo denominado datos reveladores. Paralelamente se dio una disminucin en la calidad de vida de los grupos ms vulnerables de nuestra comunidad, los ancianos jubilados, pobres, indigentes, mujeres y jvenes. Se redujo el gasto estatal en un casi 20% del Producto Bruto Interno (PBI) contra la tendencia imperante en los pases ms industrializados que lo mantienen hasta en un 47% por ciento de sus respectivos Productos Brutos Internos (PBI). El poder poltico se ha convertido en un apndice del poder econmico, los dirigentes se desempean como operadores de los negocios e intereses de los grupos econmicos, siendo mi pas un claro ejemplo de ello, cuando de analizar la poltica petrolera se trata, entre otros temas. Ahora bien, los pueblos de nuestra regin intentan recorrer un camino hacia el avance en revertir los efectos de la globalizacin, y aunque es pedregoso y se encuentran con innumerables dificultades han decidido que seguirn adelante utilizando para ello las distintas alternativas que encuentren en su propia determinacin. 6.2. Alternativas: Hay luchas, hay voluntades, hay resistencia a las polticas globalizadoras, y lo ms importante, hay alternativas. Algunas de ellas se encuentran en proceso de creacin y otras ya en pleno proceso de accin, implementadas por movimientos en distintas naciones que buscan un enlace internacional para llevar adelante las transformaciones propuestas conformando una especie de contrapoder. Se dan con diferentes grados de intensidad y en una amplia gama de estrategias segn la variedad de fuerzas sociales de que se trate. Algunos ejemplos de estas luchas los encontramos en: - el Movimiento Sin Tierra (MST) de Brasil, que cuenta con el apoyo de la Iglesia local y de los pequeos campesinos. La proximidad con las grandes ciudades le da visibilidad al movimiento al tiempo que disminuye el riesgo de represin invisible por parte de los terratenientes, polica militar y para -policial. - el levantamiento indgena en el estado de Chiapas- Mxico - encabezado
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por el Subcomandante Marcos, el 1ro.de enero de 1994, coincidiendo con el da de entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre EEUU, Canad y Mxico, como primera protesta contra la globalizacin o mundializacin. Es el inicio de lo que el Subcomandante llama: la cuarta guerra mundial, esto es el enfrentamiento entre mundializadores y mundializadosen el que el ideal de la mundializacin sea que el mundo se transforme en una gran empresa gestionada por un consejo de administracin constituido por el FMI , el Banco Mundial, la OMC y el presidente de los Estados Unidos, donde los gobernantes de cada Estado seran los representantes de este consejo, una especie de administradores locales Segn estadsticas en este Estado de Mxico - un tercio de los nios no est escolarizado y slo uno de cada cien ingresa a la Universidad, la comunidad indgena supera el 50% de analfabetismo y su tasa de mortalidad es superior en un 40% a las de los habitantes de la capital. Frente a esta situacin de injusticia extrema se alza el movimiento indgena, escondiendo sus rostros para que el mundo finalmente vea a los invisibles, los excluidos de siempre, los pobres, los desheredados, las vctimas de la globalizacin, aquellos que no son una inversin rentable para el mercado. - la resistencia civil en Mxico frente a la construccin del muro de la ignominia, los reclamos ciudadanos de libertad, justicia y democracia que se niegan a aceptar la filosofa del pensamiento nico. - en Argentina , los Movimientos Piqueteros, de trabajadores desocupados, que luchan por hacerse oir en reclamo por su situacin de marginacin, a travs del corte de calles y de rutas y los Asamblestas de la Ciudad de Gualeguaych Provincia de Entre Ris que tratan de impedir que las pasteras multinacionales contaminen nuestro Ro Uruguay. - los nuevos movimientos indigenistas de Bolivia y Ecuador que pugnan por el respeto a su identidad y sus costumbres. Todas alternativas que se construyen da a da en un proceso de signo opuesto al que mi trabajo ha querido definir, reflejar, delimitar y cuestionar. 7. CITAS: (1) La cuarta va al poder, globalizacin neoliberal y crisis econmica, (Comandante Fidel Castro, Discursos y Declaraciones mayo/98 enero/99, Editorial 21, Buenos Aires, 2002) (2) Globaloney, El lenguaje imperial, los intelectuales y la izquierda (Petras, James, Editorial Antdoto, Buenos Aires, 2000) (3) Imperialismo y globalizacin, (Petras, James, Ciclo de Conferencias en Argentina, tema: Globalizacin, un anlisis crtico, Septiembre 1999, Revista de debate y crtica marxista Herramienta) (4) Globalizacin y Derecho del Trabajo, Realidad y proyecto, (Bayls, Antonio, Cuadernos de Relaciones Laborales, Nro. 15, Madrid, 1999) (5) Ontologa del Ser Social El trabajo (Lukcs, Gyrgy, Textos inditos
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en castellano Ediciones Herramienta, Buenos Aires, 2004) (6) Genealoga e ilegalidad del Modelo Argentino, (Lozada, Salvador Mara, Le Monde Diplomatique Nro. 12, Buenos Aires, 2000) (7) Quin gobierna el mundo? (Petras, James, Diario Pgina 12 - Contratapa, Buenos Aires, septiembre, 1999) (8) Trabajo y produccin de la pobreza en Latinoamrica y el Caribe (Escobar de Pabn, Silvia, Globalizacin, trabajo y pobreza, CLACSO, Buenos Aires, 2005)

Referncias Bibliogrficas: Globalizacin, Imperialismo y Clase Social (Saxe Fernndez, John y ots., Editorial Lumen Humanitas, 2001) Trabajo y produccin de la pobreza en Latinoamrica y el Caribe (Leguizamn, Sonia Compiladora, CLACSO, Buenos Aires, 2005) Las guerras del capital, de Sarajevo a Irak (Dieterich, Heinz, Editorial Nuestra Amrica, Buenos Aires, 2004) La crisis de los intelectuales (Dieterich, Heinz, Editorial 21, Coleccin Poltica, Buenos Aires, 2000) Pueblos indios en la poltica, Alb, Xavier, Editorial Plural, Cuadernos de Investigacin, Nro. 55, La Paz-Bolivia, 2002) Globaloney, El lenguaje imperial, los intelectuales y la izquierda (Petras, James, Editorial Antdoto, Buenos Aires, 2000) La globalizacin econmico-financiera, su impacto en Amrica Latina (Gambina, Julio- Compilador, CLACSO, Buenos Aires, 2002) Crtica y teora en el pensamiento social latinoamericano (Coleccin Becas de Investigacin, CLACSO, Buenos Aires, 2006) Ontologa del Ser Social El trabajo (Lukcs, Gyrgy, Textos inditos en castellano Ediciones Herramienta, Buenos Aires, 2004) Diario Pgina 12 - Suplemento Cash y Seccin Economa (Buenos Aires, marzo/07) Diario La Nacin Seccin Economa (Buenos Aires, marzo/07) Informes OIT/2003 y CEPAL, 2004
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Ley de contrato de Trabajo comentada (Fernndez Madrid, Juan Carlos y ot., 8va edicin, Fernndez Madrid Editores, Buenos Aires, 2006) Imperialismo y globalizacin, Ciclo de Conferencias en Argentina, (Petras, James, Septiembre 1999, Revista de debate y crtica marxista Herramienta) Imperio (Hardt, Michael y Negri, Antonio, Editorial Paids, Buenos Aires, 2002) La trama perversa del neoliberalismo, en la Reforma Constitucional, la Flexibilizacin laboral y la globalizacin de la economa (Viaggio, Julio, Ediciones Dialctica, Buenos Aires, 1995) Marcos, la dignidad rebelde (Ramonet, Ignacio, Le Monde Diplomatique, Edicin cono Sur, 2001) Contrapoder, una introduccin (Negri, Tony y ots, Ediciones de Mano en Mano, 2001) Derechos Humanos (Gordillo, Agustn y ots, 4ta. Edicin, Editorial Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1999) Globalizacin, neoliberalismo y socialismo (Lapolla, Alberto J., Editorial Coleccin Poltica, Buenos Aires, 1999)

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LEITURA MORAL DA CONSTITUIO E SEUS LIMITES


Daniel Marques de CAMARGO SUMRIO: 1. Introduo; 2. A hermenutica jurdica; 3. Breve resumo das Escolas e dos mtodos clssicos de interpretao da lei; 4. As regras, os princpios constitucionais e os valores; 5. Os mtodos de interpretao da Constituio; 6. A segurana jurdica; 7. Consideraes finais; Referncias bibliogrficas. RESUMO: O artigo trata da hermenutica jurdica e dos mtodos de interpretao da lei, especialmente naquilo que concerne a uma viso crtica, emancipatria e renovadora das normas e do fenmeno jurdico. Alm disso, feita a abordagem acerca das diferenas entre regras e princpios constitucionais, da importncia da principiologia e do respeito s diretrizes axiolgicas e de justia existentes no ordenamento jurdico, sem desprezar a segurana e a certeza jurdicas caractersticas de um sistema de base romano-germnica. ABSTRACT: The article deals with the juridical hermeneutics and methods of law interpretation, specially on that wich concerns a critical, emancipated and renovating view of the norms and the juridical phenomenon. Moreover, an approach is made concerning the differences between the rules and constitucional principles, the importance of the principiology and the respect for the axiological and justice rules that exist in the juridical system, without disdaining the juridical security and certainly typical of a Roman-Germanic based system. PALAVRAS-CHAVE: Hermenutica e mtodos de interpretao da lei. Regras e princpios constitucionais. Segurana jurdica. KEY-WORDS: Hermeneutics and methods of law interpretation. Constitucional rules and principles. Juridical security.

Bacharel em Direito pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Advogado, professor da Ps-Graduao em Direito Pblico das Faculdades Integradas de Itarar-SP, da Ps-Graduao em Direito Processual Civil do Instituto de Direito Constitucional e Cidadania (IDCC), em Londrina-PR e da Graduao em Direito das Faculdades Integradas de Ourinhos-SP (FIO). Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade de Ribeiro Preto (UNAERP) e Mestre em Cincia Jurdica. Membro do Conselho Editorial da Revista Direito e Anlise (RDA), das Faculdades Integradas de Ourinhos (FIO), palestrante convidado em diversos cursos jurdicos e tem trabalhos publicados em revistas e sites jurdicos. Artigo submetido em 16/06/2008. Artigo aprovado em 07/08/2008. 85

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1. Introduo Hodiernamente no mais se aceita uma interpretao das normas jurdicas, especialmente as constitucionais, de forma literal, mecnica, fria, destituda de viso sistmica e ligada a um positivismo extremado, especialmente quando se est diante de normas de elevada abstrao e maior grau de indeterminabilidade, tais como os princpios. Conforme Lus Fernando Barzotto: J se tornou um patrimnio do pensamento jurdico universal a idia de que o direito um fenmeno complexo, que envolve no somente normas, mas fatos e valores e, portanto, no somente a validade, mas tambm a justia e a eficcia concorrem formao da noo de direito (apud VENOSA, 2004: p. 79). Tal assertiva confirma o tridimensionalismo jurdico desenvolvido por Miguel Reale, destacando que no direito e no fenmeno jurdico sempre estaro presentes, numa interao dinmica e dialtica, fato, valor e norma. Verdade que o direito uma ordenao coercvel, heternoma e bilateral-atributiva das relaes de convivncia em sociedade, de conformidade com uma integrao normativa de fatos e de valores. vista de uma ordenao tica, quando da interpretao e aplicao das normas constitucionais, no s possvel mas necessrio que se recorra a elementos morais e polticos subjacentes ao texto constitucional, em especial para que os valores mais relevantes de uma dada coletividade sejam concretizados. O direito, instrumento que para a realizao e efetivao da Justia, deve ser interpretado de modo a fazer incidir aquelas pautas axiolgicas consideradas como bens supremos e soberanos, especialmente a dignidade da pessoa humana, a igualdade, a liberdade, a cidadania, a democracia e a justia. A leitura da Constituio deve levar a uma conformao entre a interpretao e os objetivos primaciais das leis fundamentais. Para se atingir tal fim, os valores considerados superiores devem prevalecer. De acordo com Ronald Dworkin: A leitura moral prope que ns todos juzes, advogados, cidados interpretemos e apliquemos essas normas abstratas segundo o entendimento de que elas invocam princpios morais acerca da decncia poltica e da justia (apud MORO, 2004: p. 54). A leitura moral que se almeja no se baseia em uma absoluta discricionariedade dirigida ao intrprete e aplicador das normas, mas sim tendo em considerao que as pautas morais contidas no texto constitucional precisam ser conformadas vida real, e concretizadas para as pessoas de carne e osso. Na precisa lio de Manoel Messias Peixinho:
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A interpretao deve ser consistente em sua metodologia, libertria em sua proposta de concretizao e revolucionria em seus efeitos prticos, co3nsagrando os princpios fundamentais como expresso absoluta da vontade do poder constituinte (2003: p. XX). H, portanto, uma dose de liberdade para a interpretao da Constituio, respeitados os princpios ou aspectos traados por Luis Roberto Barroso (2004: p. 151-275), quais sejam a sua supremacia, a presuno de constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico, a interpretao em harmonia com o texto constitucional e sem ofensa sua unidade, o respeito razoabilidade e proporcionalidade e, finalmente, a efetividade que deve ser conferida norma constitucional. Modernamente, a interpretao precisa levar em conta a principiologia e a busca de mxima efetividade, respeitado o compromisso de construo de uma sociedade livre, justa, solidria, democrtica, buscando eliminar a pobreza e a marginalizao, e diminuindo as desigualdades sociais e regionais. 2. A hermenutica jurdica Quando se fala em leitura moral da Constituio, que engloba a compreenso-interpretao do propsito mais nobre das normas, imprescindvel que se atente significao do termo hermenutica. De Plcido e Silva, em seu Vocabulrio Jurdico, dentre algumas acepes trazidas, assim delineia o sentido da palavra: Do latim hermeneutica (que interpreta ou que explica), empregado na tcnica jurdica para assinalar o meio ou modo por que se devem interpretar as leis, a fim de que se tenha delas o exato sentido ou o fiel pensamento do legislador. Na hermenutica jurdica, assim, esto encerrados todos os princpios e regras que devam ser judiciosamente utilizados para a interpretao do texto legal. Trata-se da disciplina que tem por finalidade estudar, classificar, sistematizar e analisar os princpios e mtodos interpretativos. A interpretao, pois, passa a ser a aplicao da hermenutica. E esta interpretao no se restringe ao esclarecimento de pontos obscuros, mas a toda elucidao a respeito da exata compreenso da regra jurdica a ser aplicada aos fatos concretos. Interpretar tambm expor, dar o sentido, dizer o fim, significar o objetivo (2003: p. 679). Interpretar, pois, atribuir um sentido, uma significao, uma finalidade ou direo a um determinado texto. A hermenutica jurdica, especialmente do texto constitucional, tem enorme importncia a partir da concluso inarredvel de que a norma uma abstrao, que necessita de densificao normativa, maior ou menor.
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certo que a norma no existe isoladamente, de forma mecnica ou apenas objetiva, mas sim dependente sempre, para sua validade social e tica, da busca de suas razes morais e valorativas fundantes e motivadoras. Por mais que o legislador possa prever os fatos ocorrentes na convivncia em sociedade, e ao fim criar a norma agasalhadora da situao, no chega ele e nem poderia chegar aos fatos concretos, coexistncia social em toda a sua plenitude, aos casos individualizados que demandam soluo jurisdicional de acordo com as suas caractersticas e especificidades. E por mais claras que sejam as normas, tambm inevitvel o processo interpretativo. Conforme Manoel Messias Peixinho: A lei nada mais seno uma abstrao, somente transportada compreenso pela interpretao que transcende os limites filolgicos. Da a falcia do apego literalidade, porque a norma a sntese de outros fatores sociais, no subsistindo como mandamento isolado. Pois bem, a lei no deve ser interpretada levando-se em considerao to-somente o seu contedo lingstico. Antes, imperativo buscarem-se as razes morais motivadoras do texto em seu contexto social (2003: p. 16). Da que para se dar a subsuno normativa ou para que se crie a norma eqitativa situao ftica apresentada, imperiosa a viagem ao sentido fundante da norma, bem assim sua teleologia, a fim de que a interpretao e aplicao jurdicas estejam em harmonia com a realidade jurdica coletivamente desejada. 3. O positivismo jurdico. Breve resumo das Escolas e dos mtodos ou elementos clssicos de interpretao da lei Com o desenvolvimento da Teoria Pura do Direito, por Hans Kelsen, surge o pensamento positivista que at hoje perdura, em maior ou menor grau. A preocupao maior de tal Teoria com a estrutura lgica das normas e dos enunciados jurdicos. Procura-se fugir das valoraes, dos interesses e dos subjetivismos, criando uma verdadeira cincia jurdica. Alm disso, busca Kelsen estabelecer uma neutralidade, que deve reger a atuao do intrprete e do aplicador das normas. Pesa, pois, a literalidade, a gramaticalidade, a lei como imperativo que merece respeito absoluto. A Escola da Exegese tem sua origem na Revoluo Francesa e no clebre Cdigo de Napoleo de 1804. O eixo central est ligado interpretao literal do texto normativo, at mesmo com a aceitao dos defeitos da lei. No tardou para que tal Escola perdesse sua fora, ante a bvia constatao de sua insuficincia e dos desajustes entre os cdigos e a realidade social, que mais rica, dinmica e efervescente do que os textos legais. Em meados do sculo XIX surge a Escola Histrica, fundada por Friedrich Carl Von Savigny, na Alemanha. Aceitava-se a inevitabilidade da constante mutao
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social, devendo a lei ser interpretada com base em aspectos histricos, ainda que tivesse perdurado, por certo tempo, um historicismo formalizado. Com a Escola da livre investigao cientfica, de Franois Geny, concluiuse que a soluo dos casos concretos no pode depender s da letra da lei, mas tambm deve ser o resultado de ponderaes dos fatos sociais concretos. De conformidade com Maria Helena Diniz: Para Geny, um dado da experincia que todas as relaes sociais contm, em si mesmas, as suas condies de equilbrio, isto , as normas por que se devem reger. Tais normas nascem com a sociedade, com ela se desenvolvem, se renovam e se aperfeioam com base nas necessidades da vida social. Portanto, a livre investigao cientfica no d liberdade ao jurista e ao juiz para investigar nos fatos da vida qual a melhor soluo para os conflitos e as lacunas da lei. Ela no criao arbitrria do direito, no produto das convices pessoais do intrprete ou do aplicador. O jurista e o magistrado, ao desempenhar suas funes, no agem arbitrariamente, procuram ater-se aos dados, procedendo sua valorao com base na justia, e no nas suas preferncias ou pontos de vista pessoais (2005: p. 66). A Escola do Direito Livre surgiu na Alemanha, em 1906, e pregava a possibilidade de interpretao da lei levando em conta seus aspectos sociais e as convices predominantes num dado momento e local. O intrprete da lei no precisa se ater aos aspectos formais, sendo-lhe dada ampla margem de discricionariedade para adaptao dos textos s peculiaridades histrico-sociais e aos sentimentos da coletividade. No que se refere a alguns dos tradicionais mtodos ou elementos interpretativos, partindo-se da premissa bsica de que a interpretao deve ser una, h que se ressaltar o literal, o lgico, o histrico, o teleolgico e o sistemtico. O literal parte do pressuposto de respeito ao sentido gramatical das normas, considerando-se que as palavras tm um sentido prprio e trazem em si a verdade que se pretende expor ou ver aplicada. o ponto de partida e limite da hermenutica. Da lio de Joo Pedro Gebran Neto: Destarte, o mtodo gramatical figura como primeiro combatente da batalha interpretativa, indicando tanto o primeiro sentido da interpretao, quanto o limite do arbtrio do intrprete. O sentido literal lingisticamente possvel deve ser necessariamente conjugado com outros mtodos de interpretao (2002: p. 56). A respeito do mtodo lgico, a busca est relacionada ao contedo racional que possibilita responder ao questionamento do sentido da norma e sua aplicao razovel, lgica e bem delineada dentro do ordenamento jurdico.
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Referentemente ao elemento histrico, claro fica que os fatores histricos, os movimentos sociais e polticos devem ser levados em considerao quando da busca interpretativa. H, por conseguinte, uma compreenso dinmica e dialtica do fenmeno do direito e das normas, com uma viso crtica da temporalidade e das transformaes inerentes ao fenmeno jurdico, historicamente. Tal interpretao voltada para o passado, e analisa as circunstncias que envolveram a criao legislativa, ou seja, os impulsos e motivaes (sociais, polticos, ideolgicos, psicolgicos, culturais) exteriores emanao do texto. Tal forma de interpretao no pode ser levada a extremos, exatamente pelo fato dos indivduos, grupos sociais e entes em geral se transformarem, de maneira ininterrupta, e da possibilidade dos motivos determinantes da elaborao de uma regra ou o estabelecimento de um princpio, no mais estarem presentes, o que pode culminar em inadequaes interpretativas. Referentemente interpretao histrica, a contribuio de Luis Roberto Barroso: A interpretao histrica consiste na busca do sentido da lei atravs dos precedentes legislativos, dos trabalhos preparatrios e da occasio legis. Esse esforo retrospectivo para revelar a vontade histrica do legislador pode incluir no s a revelao de suas intenes quando da edio da norma como tambm a especulao sobre qual seria a sua vontade se ele estivesse ciente dos fatos e idias contemporneos (2004: p. 132). Do elemento teleolgico devemos lembrar que h um sentido global no direito, finalidades que precisam ser perseguidas pelas normas e, conseqentemente, pelos protagonistas da vida jurdica. Deve o hermeneuta analisar os aspectos tcnicos, sociais, polticos, histricos e jurdicos das normas, a fim de que se atinja a justia. Tal interpretao se baseia e deve respeitar os fins objetivados pelos autores das normas jurdicas. Novamente Joo Pedro Gebran Neto resume: Assim, deve-se compreender por mtodo teleolgico aquele que visa fundamentalmente revelar o fim da norma, o valor ou bem jurdico objeto da tutela. Essa finalidade no perene, mas viva e mutvel, consoante as eventuais modificaes da situao ftica ou jurdica na qual est inserida (2002: p. 60). Finalmente, no que se refere ao sistemtico, nada mais do que a conjuno, harmonizao e aplicao de todos os mtodos supracitados, de tal forma que se consiga buscar, na medida do possvel, uma interpretao harmoniosa, coordenada e completa das normas e do ordenamento jurdico, que no um conjunto disperso, fragmentado e aleatrio de disposies. O mundo jurdico deve
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ser visto como um conglomerado coordenado de regras e princpios interdependentes, a respeitar mesmo a idia de sistema. A interpretao sistemtica est vinculada idia de unidade da ordem legal. Por tal caminho, o intrprete localiza o dispositivo objeto de anlise dentro do contexto normativo geral e particular, e a partir de ento possvel estabelecer as interligaes entre as instituies e as normas jurdicas. preciso, pois, o entendimento das partes, dos fragmentos, bem assim ter uma viso estrutural e perspectiva de todo o sistema. Seguindo, outrossim, pari passu Joo Pedro Gebran Neto, na anlise de tal forma interpretativa, tem-se que: O intrprete deve analisar a norma juntamente com o todo em que est inserida, verificando se se trata de regra geral ou de exceo. Deve cuidar se determinada interpretao no colide com o restante do ordenamento jurdico de que dimana, ou se os dispositivos devem receber interpretao ampla ou restritiva. Alm de verificar em qual lei est contida, deve tambm a norma ser observada segundo as demais leis do ordenamento jurdico, e, de modo muito especial, aquelas que lhe so hierarquicamente superiores. A Constituio, neste aspecto, luz que ilumina o caminho da interpretao das demais normas jurdicas (2002: p. 59) Dos mtodos clssicos de interpretao, preciso mencionar o subjetivismo e o objetivismo. Os subjetivistas buscam identificar a mens legislatoris, ou seja, a vontade do legislador histrico quando da criao da norma. J os objetivistas pretendem que haja o respeito mens legis, isto , a vontade objetiva, precisa e autnoma da norma que deve ser respeitada. Daquilo que tradicionalmente se tem, ainda o melhor caminho uma interpretao tpico-sistemtica, caracterizada pela dialeticidade. O trilho interpretativo percorrido de tal forma que se respeita o problema, suas especificidades, a alocao da questo no panorama jurdico normativo, axiolgico e ftico daquele momento, com os questionamentos, indagaes e confrontaes que meream anlise para se chegar melhor soluo. Mencionada interpretao pertinente tambm pelo fato de que atravs da discursividade dialtica inerente prpria situao ftica (problema), s prprias partes, seus patronos e autoridade judicial, que se constri e consolida a soluo democrtica e justa s ocorrncias jurdicas. Tal viso interpretativa leva vantagem clara em relao a posicionamentos hermticos ou opo por um nico elemento interpretativo. A interpretao totalidade, pluralidade, a obstaculizar pensamentos e prticas pr-estabelecidas e direcionadas para um nico sentido. 4. As regras, os princpios constitucionais e os valores A Constituio traz os parmetros bsicos e essenciais sobre a organizao
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e o funcionamento do organismo estatal, suas relaes internas e externas, a distribuio das esferas de competncia do poder poltico, e especialmente os direitos e garantias fundamentais dos indivduos. Trata-se, por conseguinte, do conjunto de normas estruturais do Estado e da sociedade. Antes de adentrar na interpretao da Constituio propriamente dita, necessrio se faz um breve delineamento acerca da subdiviso das normas constitucionais em regras e princpios. Os critrios para diferenciao de ambas so os seguintes: a) Grau de abstrao: os princpios possuem um grau de abstrao mais elevado que as regras, que so mais concretas, diretas e objetivas; b) Grau de indeterminabilidade: na aplicao do caso concreto, os princpios, mais vagos, indeterminados e subjetivos, necessitam daquilo que se denomina densificao normativa, enquanto as regras so suscetveis de aplicao direta; c) Carter de fundamentalidade no sistema jurdico: os princpios so normas com papel fundamental no ordenamento jurdico, tm importncia primordial e so diretrizes essenciais realizao e efetivao do texto constitucional; constituem-se em balizas orientadoras de toda a ordem legal, inclusive das regras; d) Proximidade da idia de direito: os princpios so standards juridicamente vinculantes radicados nas exigncias axiolgicas de justia e na idia mais ampla de direito. J as regras podem ser normas vinculantes com um contedo apenas funcional, caracterizadas por uma maior objetividade; e) Natureza normogentica: os princpios so fundamento das regras, constituindo-lhes a ratio. As regras tm seu ponto de apoio e seu nascimento a partir dos princpios, que so a razo de ser das regras. Feita a distino, resta claro que os princpios do maior margem interpretao. So mais vagos, indeterminados, subjetivos, amplos, abrangentes, ilimitados, mas no menos importantes. Pelo contrrio, irradiam eles as suas luzes sobre todo o ordenamento jurdico, e devem ser sempre norteadores da atividade interpretativa e aplicativa do direito. Acerca da principiologia, Csar Asfor Rocha assinala: Dessa forma, um sistema normativo sem valorao dos seus princpios basilares totalmente dissonante de um modelo aberto de sistema. O que se denomina objetividade jurdica no pode se ater, apenas, s normas jurdicas. preciso incorporar a idia de que, para entender e aplicar com justeza o sistema normativo, dever o intrprete socorrer-se de princpios, efetuar uma delimitao das normas e, sobretudo, ponderar os valores estabelecidos no corpo maior (2007: p. 65). A reside o ponto nodal da atuao jurisdicional interpretativa, que deve fazer realizar os valores mais importantes presentes na ordem constitucional. Mais que uma diferenciao em termos de hierarquia entre regras e princpios, interessa92 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

nos a proteo aos valores soberanos e supremos que devem orientar a interpretao e a aplicao jurdicas. Celso Ribeiro Bastos, ao tratar dos valores, assim se posiciona: Entendem-se por valores os contedos materiais da Constituio, que conferem legitimidade a todo o ordenamento jurdico. Eles transcendem o quadro jurdico institucional e a ordem formal do direito, pois indicam aspiraes que devem informar todo o sistema jurdico. Tornam, portanto, ilegtimas qualquer disposio normativa que contenha fins distintos ou contrrios aos deles, ou at mesmo que dificultem a realizao de seus fins. Estes devem ser alcanados pelo ordenamento jurdico e representam o consenso de todos ou expressam um sentimento comum a toda a sociedade. Os valores so mutveis, pois tm a necessidade de se acomodar s novas realidades. So, em sntese, manifestaes da vontade de todos os cidados, ou seja, aquelas metas que devem ser sempre alcanadas e preservadas por todo o ordenamento jurdico: a liberdade, a igualdade, o direito vida, a dignidade da pessoa humana etc (2001: p. 56-7). Os princpios constitucionais, agregados que tm em si os valores supremos de uma dada coletividade, so vetores para as solues interpretativas das normas jurdicas, e no podem ser vtimas de nocivos abrandamentos, bices, abreviaes nem limitaes, diante do princpio da proibio do atalhamento constitucional, ou seja, impedimento banalizao, flexibilizao restritiva ou destituio de carga eficacial da Constituio. A dignidade da pessoa humana deve ser a grande e mais importante diretriz norteadora da interpretao da Constituio, pois um dos fundamentos do Estado Democrtico e Social de Direito, alm da soberania, da cidadania, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do pluralismo poltico. Ao abordar os princpios constitucionais e sua interpretao vinculada a um desejado pluralismo, Marcelo Campos Galupp traz importante contribuio: Na verdade, o pluralismo constitutivo do Estado Democrtico de Direito indica que os princpios jurdicos, inclusive aqueles expressamente contidos na Constituio, no precisam ser concebidos rigorosamente como harmnicos e coerentes no contexto de sua aplicao. Muitas vezes, eles indicam diferentes projetos de vida, presentes em uma mesma sociedade, e o intrprete que pretenda realizar o tipo de justia inerente ao Estado Democrtico de Direito deve levar a srio essa divergncia principiolgica. Esta idia j estava presente na obra de Esser, para quem no existe um princpio supremo, j que todas as funes do direito podem expressarse em princpios que, a cada vez, atuam antinomicamente (apud SAMPAIO; 2001: p. 60).

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No que concerne possibilidade de coliso entre princpios constitucionais e valores igualmente indispensveis, h de se proceder de tal modo a respeitar uma relao de precedncia condicionada, ou seja, verificar qual dos princpios ou valores dever sobrepujar o outro in casu, a lembrar que o confronto entre eles se resolve na dimenso do peso, enquanto que a contraposio entre regras se soluciona na dimenso da validade 5. Os mtodos de interpretao da Constituio Prega-se neste trabalho o ideal interpretativo que respeite a principiologia e aquilo que se costuma denominar valores soberanos ou supremos de uma dada coletividade. No entanto, h mecanismos para a interpretao, que no deve estar impregnada de motivaes pessoais, subjetivismos nocivos e preconceituosos, conflitos religiosos, convices polticas ou ideolgicas, muito embora se saiba ser impossvel a total neutralidade. Em qualquer domnio cientfico, a interpretao no pode ser considerada um fenmeno de carter absoluto ou atemporal. Contrariamente, ela mostra o nvel de conhecimento e os fluxos e refluxos de cada momento histrico, sofre as influncias das crenas e valores da sociedade como um todo e do intrprete particularmente. Destarte, alguns mtodos de interpretao do texto constitucional merecem meno. O primeiro deles o Mtodo Jurdico ou Hermenutico Clssico (Fortshoff): h limitao atividade interpretativa, pois a fonte deve ser o texto legal somente, dando-se nfase especial ao princpio da legalidade. Tal mtodo tem como caracterstica, pois, certo conservadorismo e uma menor discricionariedade e liberdade do intrprete, que se encontra jungido ao jugo da segurana dos textos da lei (NOVELINO, 2008: p. 69). Outro o Mtodo Tpico-Problemtico (Theodor Viehweg): a interpretao e a soluo aos casos concretos so o resultado da anlise do problema por focos, tanto em seus aspectos positivos quanto negativos. Pensar de maneira tpica partir do pressuposto bsico de que h vrias possibilidades de anlise da questo e, como consectrio lgico, que no h resposta nica. Deve ser buscada, por conseguinte, a interpretao e a soluo que melhor se adequam ao caso concreto. Pensar topicamente assumir que toda questo implica a existncia de mais de uma resposta (PEIXINHO, 2003: p. 92). No que concerne ao Mtodo Hermenutico-Concretizador (Konrad Hesse), busca-se o propsito do texto legal, at mesmo historicamente, mas no partindo da norma para o caso concreto, e sim levando-se em conta o prprio resultado relacionado concretizao da norma, respeitando-se alguns princpios, quais sejam o da unidade da Constituio, do efeito integrador, da mxima efetividade, da conformidade funcional, da concordncia prtica, da fora normativa, da interpretao harmoniosa do texto constitucional. Segundo tal mtodo, a
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interpretao e a aplicao consistem em um processo unitrio, motivo pelo qual so necessrios trs elementos bsicos: a norma que se vai concretizar, a compreenso prvia do intrprete e o problema concreto a resolver (NOVELINO, 2008: p. 70). Quando se trata do Mtodo Cientfico-Espiritual (Rudolf Smend), atravs dele se pretende integrar os valores subjacentes s normas e os demais elementos relacionados aos interesses, anseios e reivindicaes sociais. Os conceitos e os propsitos das normas devem ser extrados para que se efetive o processo de integrao. Objetiva-se a integrao da lei com o esprito real da comunidade, relacionando a interpretao constitucional com a concretude da vida, com a realidade social do momento, em um sentido de universalidade (PEIXINHO, 2003: p. 110) Ainda, quanto ao Mtodo Jurdico-Normativo-Estruturante (Friedrich Muller), devem se somar as interpretaes literal, histrica, sistemtica e teleolgica das normas, a fim de que a interpretao seja harmnica com o ordenamento jurdico, com os aspectos sociais e histricos, e bem assim para que haja respeito ao sistema como um todo e aos objetivos precpuos da ordem legal e das leis. A concretizao feita atravs de vrios elementos: metodolgicos; do mbito da norma e do mbito do caso; dogmticos; tericos; e poltico-jurdicos (NOVELINO, 2008: p. 71). Joo Pedro Gebran Neto, ao abordar a teoria, menciona: Muller diferencia texto e norma, dizendo que esses dois elementos no so sinnimos, como quer crer a teoria tradicional. Texto, na expresso de Muller, somente a ponta do iceberg, enquanto norma todo o volume escondido que d suporte quele texto. Descobrir esse volume e suas diversas possibilidades de interpretao a tarefa do intrprete, que ter no texto a moldura que limita as possibilidades de concretizao material da Constituio (2002: p. 88). A interpretao constitucional deve ser levada a efeito com respeito aos aspectos j mencionados, quais sejam a sua supremacia, a presuno de constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico, a interpretao em harmonia com o texto constitucional e sem ofensa sua unidade, o respeito razoabilidade e proporcionalidade e, ainda, a efetividade que deve ser conferida norma constitucional. Duas posturas fundamentais em torno da interpretao e aplicao jurdicoconstitucional so muito bem resumidas pela doutrina e pela jurisprudncia norteamericana. De um lado, os interpretativistas (strict constructionists), com uma viso mais conservadora, caracterizada pelo aspecto textual, pela originalidade do texto normativo e pelo preservacionismo, sem espao considerao de fatores extraconstitucionais. Apregoam o respeito vontade do constituinte histrico e a
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inexistncia de opes exegticas discricionrias. De outro, os no-interpretativistas (board constructionists), segundo os quais, de conformidade com Marcelo Novelino: (...) os tribunais tm, no apenas a faculdade, mas o dever de desenvolver e evoluir o texto constitucional em funo das exigncias do presente. Cabe-lhes descobrir os valores consensuais existentes no meio social e projet-los na tarefa interpretativa. Sagus observa que esta compreenso se associa ao chamado ativismo judicial, doutrina que confere ao Judicirio um protagonismo decisivo nas mudanas sociais e na incorporao de novos direitos constitucionais aos j existentes, partindo do pressuposto de que esse Poder, em geral, seria o mais habilitado funo de plasmar em normas os atuais valores da sociedade (2008: p. 73) Independentemente da opo por um ou mais mtodos, a Constituio precisa ser vista como um todo unitrio, com plenitude em termos eficaciais e harmonizao atravs da ponderao de valores, a fim de que tal corpo normativo seja interpretado e analisado de modo sistmico, respeitada a sua fora normativa e seu efeito integrador. imperioso que haja respeito aos preceitos constitucionais, de modo amplo, abrangente e prestigiando-se as diretrizes axiolgicas orientadoras da Carta Poltica. preciso que se d plena eficcia aos dispositivos constitucionais, em especial quando se est a falar dos direitos e garantias fundamentais, at porque claro est no texto que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata (artigo 5, 1, da Constituio Federal de 1988). Restringir tal entendimento no mais aceitvel. Conforme assinalam Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Junior: A interpretao do direito constitucional no pode seguir os mesmos caminhos adotados em relao aos demais ramos da cincia jurdica. que, no estudo da hierarquia das normas jurdicas, a norma constitucional situa-se no ponto mais alto da pirmide, no sendo encimada por nenhuma outra. Seguindo essa diretriz de raciocnio, intuitiva a concluso de que a norma constitucional autolegitimante, ou seja, colocando-se no vrtice superior da pirmide, o plo irradiador de legitimao no interior do sistema jurdico. Se serve de anteparo para as normas infra-ordenadas, no tem assento em qualquer disposio normativa, pois sobre si nada encontra. Bem por isso, as normas constitucionais so dotadas de valor jurdico superlativo, quer para fixar as fronteiras da capacidade dispositiva das normas infraconstitucionais, quer para indicar, em certa medida, o contedo concreto de parte delas (2003: p. 63).
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Resta claro, por conseguinte, que o texto constitucional, por estar no pice do sistema legal, merece especial ateno dos protagonistas do direito, no s para que se respeite a fora irradiadora sobre todas as normas infraconstitucionais, mas tambm para que lhe seja dada concretitude em face das exigncias individuais e coletivas esculpidas na Carta Magna. 6. A segurana jurdica Um dos limites impostos liberdade interpretativa o da segurana jurdica, relacionada ao princpio da legalidade. Num ordenamento jurdico de base romanogermnica, como o nosso, ainda predomina como fonte primacial do direito a legislao, em que pese a influncia cada vez maior das peculiaridades do sistema da common law, bem como o crescimento em importncia de outras fontes do direito, tais como a doutrina, a jurisprudncia, o costume jurdico e o poder negocial. De relevo, indubitavelmente, que haja respeito legislao vigente. O direito tem funo de controle social e estabelecimento de segurana e certeza jurdicas, mas vinculado sempre aos anseios e interesses coletivos e com ateno aos valores supremos do grupo social. A esse respeito, Csar Asfor Rocha se manifesta: Desse modo, atravs da aplicao de normas que reflitam as necessidades latentes do povo, o Direito se apresenta como a forma mais importante do chamado controle social, entendido como o conjunto de instrumentos de que a sociedade dispe na sua tentativa de imposio de modelos culturais, dos ideais coletivos e dos valores que persegue, com a superao das antinomias, das tenses e dos conflitos que lhe so prprios (2007: p. 25) A segurana e a certeza jurdicas no podem ser um fim em si mesmas. imprescindvel e de maior importncia, isto sim, que a interpretao das normas se d passando pela aplicao dos valores e princpios constitucionais soberanos j mencionados, tais como a dignidade da pessoa humana, a igualdade, a liberdade, a cidadania, a democracia e a justia. H elementos polticos e morais, enfim, valores que devem nortear a interpretao das normas. certo, tambm, que a inevitvel leitura poltica deve se pautar e respeitar os parmetros jurdicos. Sergio Fernando Moro delineia a questo, suscitando os possveis conflitos da decorrentes: O fato que no vivel a interpretao da Constituio sem o recurso a elementos que se encontram fora do texto, o que autoriza atividade criativa por parte do juiz constitucional. Com efeito, normas de elevada abstrao, como a que garante a liberdade de expresso ou o princpio da igualdade, presentes tanto na Constituio norte-americana como na brasileira, no
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podem ser interpretadas sem o recurso doutrina poltica subjacente ao texto constitucional. Para a atribuio de sentido determinado a esses dispositivos inevitvel o recurso a alguma espcie de argumentao moral, como reconhecido por boa parte da doutrina e da jurisprudncia norte-americanas. Dworkin, entre outros, defende, conforme adiante se ver, a leitura moral (moral reading) de tais dispositivos. Obviamente, tal entendimento tem implicaes srias no que se refere ao postulado positivista de separao estrita entre moral e direito (2004: p. 54). Outro ponto que merece reflexo est ligado realidade dos fatos e o respeito que deve existir aos legtimos, reais e verdadeiros anseios dos indivduos e da sociedade como um todo, buscando harmonia entre o bem particular de cada um e o bem da coletividade ou bem geral. Imprescindvel que haja leitura crtica e seja dada maior evidncia quilo que estabelecem os artigos 4 e 5 da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, ou seja, na aplicao da lei dever o juiz respeitar os princpios gerais do direito, e bem assim atender aos fins sociais a que ela se dirige e s exigncias do bem comum. Partindose da premissa bsica de que a aplicao da lei pressupe, antes ou no mesmo momento, a interpretao legal, clara est a exigncia que deve ser respeitada e colocada em prtica de modo mais amplo. O exerccio interpretativo que se almeja, a fim de ultimar a leitura moral, humanstica, socializada, crtica, emancipatria do texto constitucional, especialmente pelos rgos judicirios, vem resumido por Csar Asfor Rocha, nos termos seguintes: O alcance da justia no caso concreto pressuposto que rege o exerccio interpretativo da Magistratura, a qual dever sentir-se livre para formar o seu convencimento sem se afastar dos preceitos legais quando a situao se enquadrar perfeitamente na hiptese genrica da lei, mas tambm dever sentir-se livre para deles se afastar quando houver peculiaridades tais que s um juzo de equidade se revele apropriado para a efetividade da jurisdio, entendida no s pela excelncia da prestao dos servios administrativos desempenhados pelos rgos judicirios, como, igual e precipuamente, pelo contedo decisrio dos julgados, que tendem a inserir os tradicionais e os novos excludos nos grupos sociais. A equidade judicial, desse modo, mostra-se essencialmente na flexibilizao da norma jurdica no interesse da sua interpretao, resultando na atuao do Juiz, que, entre plrimas acepes possveis da mesma regra jurdica, deve escolher aquela que se evidencie mais humana, mais benigna ou mais racional (2007: p. 76). A Constituio Federal de 1988 e a respectiva interpretao precisam estar cada vez mais vinculadas principiologia, at porque a frieza dos textos legais,
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vinculada a uma prxis jurdica positivista-legalista, parece que efetivamente no est cumprindo a melhor funo poltica do direito. De acordo o incisivo ensinamento de Manoel Messias Peixinho: Porm, a pergunta que se deve fazer com honestidade a seguinte: segurana jurdica para quem? Para as elites, certamente, porque os excludos j esto no abismo social e no recebem a proteo devida pelo Estado. Ora, o autor desta obra entende que os mecanismos de interpretao e integrao do direito devem passar, inelutavelmente, pela aplicao dos princpios e valores constitucionais. A Carta Magna de 1988 um instrumento de restaurao da cidadania. Portanto, a aplicao do direito no se deve limitar clausura de processos interpretativos que queiram preservar um direito positivo fragmentado, que prega a segurana jurdica, mas no tem como garantir a cidadania. Oxal que no chegue o dia em que o povo se canse de esperar pela justia estatal e resolva conquist-la pelas armas. Neste dia no ser mais possvel preservar os dedos (2003: p. 70). No difcil visualizar que os tradicionais mtodos interpretativos, lastreados e forjados por uma ideologia liberal-burguesa, no mais se sustentam, salvo a privilegiar camadas j abastadas e os detentores de qualquer espcie de poder. O trabalhador jurdico que se pretenda protagonista e no mero operador h de ter coragem diante dos desafios da atualidade, at porque tanto no momento da criao, quanto na interpretao e finalmente na aplicao das normas jurdicas que se consegue ultrapassar as barreiras do individualismo, da marginalizao, da excluso, para que alfim se possa realizar um melhor, mais humano, justo e solidrio convvio em sociedade. Dessa forma, com base em elementos e hipteses interpretativas nos moldes antes descritos, os argumentos e a prxis jurdica tomam fora, concretitude, e podem ser considerados completos, consistentes, suficientes e coerentes, tanto em sua fundamentao quanto em seus resultados prticos e influncia na vida das pessoas de carne e osso. 7. Consideraes finais Somente atravs de uma interpretao libertadora, moderna e dinmica, e em respeito s diretrizes axiolgicas, morais e polticas que atendam s verdadeiras reivindicaes, anseios, desejos e direitos da coletividade, especialmente daqueles que ainda se encontram, de uma forma ou de outra, excludos, como se fossem cidados de segunda categoria, que se tornar vivel a eficcia jurdica e social das normas jurdicas, especialmente as constitucionais, no se olvidando o comprometimento com os direitos e garantias fundamentais, em especial os valores da dignidade, fraternidade, igualdade e liberdade, fundantes que so da ordem jurdica como um todo.
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Nada obstante o respeito que se deve dispensar segurana jurdica e realidade dos fatos, imperioso que haja uma leitura moral da Constituio, que seja suficiente para implementar os direitos fundamentais e os valores supremos de um determinado grupo social, a respeitar a mudana paradigmtica anunciada por Mrcia Brando Zollinger, nas seguintes bases: nesse contexto que se insere a multicitada formulao de Kruger que estabelece a mudana paradigmtica das relaes entre leis e direitos fundamentais, segundo a qual se antes os direitos fundamentais s existiam na medida das leis, agora as leis valem apenas na medida dos direitos fundamentais (2006: p. 65). A atividade jurdica e, por conseqncia, a interpretao devem ser desapegadas de dogmas, de nocivas imposies positivistas e da mera lgica da subsuno. S assim se chegar a um verdadeiro e pleno Estado Democrtico e Social de Direito, dando a cada um aquilo que lhe pertence. A comparao traada por Carlos Maximiliano, apud Joo Pedro Gebran Neto, indispensvel, por resumir tudo aquilo que se deseja do magistrado e do trabalhador jurdico em geral: (...) existe entre o legislador e o juiz a mesma relao que entre o dramaturgo e o ator. Deve este atender s palavras da pea e inspirar-se no seu contedo; porm, se verdadeiro artista, no se limita a uma reproduo plida e servil: d vida ao papel, encarna de modo particular a personagem, imprime um trao pessoal representao, empresta s cenas um certo colorido, variaes de matiz quase imperceptvel; e de tudo faz ressaltarem aos olhos dos espectadores maravilhados belezas inesperadas, imprevistas. Assim o magistrado: no procede como insensvel e frio aplicador mecnico de dispositivos; porm como rgo de aperfeioamento destes, intermedirio entre a letra morta dos Cdigos e a vida real, apto a plasmar, com a matria-prima da lei, uma obra de elegncia moral e til sociedade. No o consideram autmato; e, sim, rbitro da adaptao dos textos s espcies ocorrentes, mediador esclarecido entre o direito individual e social (2002: p. 69) Seguindo os parmetros delineados no presente artigo, poder-se-, na medida do possvel, ainda que perdurem alguns desencantos e desencontros, chegar a uma democracia, a uma igualdade e a uma justia no seu sentido no s formal, mas especialmente na sua acepo material, substancial. A leitura moral da Constituio, por conseguinte, no s possvel mas sim absolutamente necessria nos tempos ps-modernos, para que se investigue e busque a justia intrnseca das normas, e porque todos os protagonistas jurdicos esto vinculados a uma interpretao e aplicao jurdica que concretize parmetros
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jusfundamentais, em virtude mesmo da fora normativa da Constituio e da eficcia jurdica de seus princpios e valores.

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CONSIDERAES ACERCA DA FUNO DA PENA A PARTIR DE UMA ABORDAGEM CRIMINOLGICA


Joo Carlos Carvalho da SILVA

SUMRIO: 1. Introduo - 2. Da abstrao realidade 3. As funes (latentes) da pena - 3.1. Aspecto poltico 3.2. Aspecto econmico-social - 3.3. Aspecto psicossocial - 4. A vertente abolicionista 5. Vis ideolgico 6. Consideraes finais 7. Referncias bibliogrficas. RESUMO: O presente trabalho, rompendo com as tradicionais teorias da pena, aborda a questo punitiva a partir do confronto entre o discurso penal e seu impacto na realidade social. Constata-se a divergncia entre a dogmtica penal que sustenta os modelos tericos justificacionistas e a prtica efetiva do controle repressivo do Estado. Depreende-se da que a pena contm em si funes latentes direcionadas a objetivos mais polticos do que jurdicos. Neste passo, ressalta-se o referencial abolicionista como importante fonte crtica, bem como a relevncia da instncia ideolgica como locus de desenvolvimento de premissas antidemocrticas no mbito do direito penal. ABSTRACT: This work, overcoming the traditional theories of punishment, deals with the punitive issue from the confrontation between the penal discourse and its impact on social reality. There is a divergence between the penal dogmatic that supports theoretical models of justification and the real practice of States repressive control. It follows from this that the punishment contains within itself latent functions more political than legal. So, it is emphasized the abolicionist theory as an important critical source, as well as the relevance of ideology as a locus of development of antidemocratic premises about criminal law. PALAVRAS-CHAVE: Teorias da pena. Funes da pena. Controle social. Abolicionismo penal. Ideologia. KEY-WORDS: Punishment theories. Punishment functions. Social control. Penal abolicionism. Ideology.

Bacharel em Direito. Servidor do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Artigo submetido em 03/04/2008. Artigo aprovado em 06/06/2008 103

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1. Introduo Numa disputa secular, juristas tentam definir qual a funo primordial da pena, buscando assinalar o papel exercido por ela na sociedade, bem como sua importncia no combate ao crime. Existem, a esse respeito, as teorias doutrinariamente classificadas como retributiva, preventiva, e mista, as quais se revezaram ao longo dos anos na tentativa de compreender, explicar ou justificar o fenmeno da punio no que tange sua finalidade. No h, no entanto, uma teoria hegemnica e que se mostre isenta de falhas. O presente trabalho, destoando de uma viso tradicional, procura apontar algumas das funes latentes que a pena exerce no contexto social. Para tanto, parte de uma abordagem histrico-sociolgica que culmina na crtica das teorias penais, descortinando a utilizao ilegtima do instituto punitivo. Sugere-se, como frente de atuao, a anlise ideolgica dessa instrumentalizao. Como corolrio desse objetivo, mister que se apresente uma viso da pena deveras comprometida com a realidade que a envolve, fugindo abstrao excessiva que, por vezes, a tem condenado ao vazio do discurso legitimador. Elegem-se, pois, trs focos distintos para a abordagem do problema: enfoque poltico, econmico-social e psicossocial. Aps, procura-se apontar algumas das crticas oriundas da corrente abolicionista do direito penal que, se de um lado peca em alguns pontos, de outro constitui importante fonte de reflexo do problema. 2. Da abstrao realidade A pena tem sido alvo de problematizao mais intensa a partir do sculo XVIII, poca em que houve uma maior preocupao em racionalizar a atuao repressiva do Estado. Trs so as principais teorias que nasceram a partir dessa poca. Para o retributivismo (teorias absolutas), a pena alcana sua justificao na necessidade metafsica de realizao da justia, a qual se estabeleceria atravs da retribuio do mal causado pelo crime com o mal causado ao infrator pela pena. Pena e crime se anulariam mutuamente. Para tanto, a pena deve ter a mesma medida do dano. Funda-se no livre-arbtrio total do indivduo (ao afirmar que este, uma vez podendo escolher caminho diverso, torna-se merecedor da pena por ter trilhado a senda criminosa), bem como na correlao lgica entre crime e pena, pressupostos tidos como vlidos mas que no apresentam comprovao efetiva em nvel cientfico. Para o utilitarismo (teorias relativas), a funo primordial da pena , de acordo com seus variados matizes, prevenir a prtica de crimes, seja pela intimidao de potenciais infratores, seja pela ressocializao/inocuizao do criminoso. A intimidao se daria por meio da coao psicolgica exercida atravs a ameaa da pena. Pressupem-se, para afirm-lo, que as sanes atreladas aos crimes seriam de conhecimento inequvoco de toda a populao, bem como que a contra104 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

motivao exercida pela pena seja condio suficiente para ameaar a todos e coibir a prtica delituosa. Ocorre que tais premissas so inverossmeis. De outro lado, a ressocializao e a inocuizao admitem a idia de que h um padro de condutas correto, que deve permear as relaes humanas, vedando condutas que dele divirjam, advogando a tese de que possvel preparar algum para o convvio social retirando-o da sociedade. As teorias mistas, no geral, perfazem uma somatria das concepes acima expostas, justapondo erros e possveis acertos. O que se nota, porm, de comum entre essas diversas teorias que defendem seus postulados, muitas vezes, atravs de premissas inconsistentes, quando no incomprovveis. Para avaliar esse fato, de acordo com os fins deste trabalho, denominarse- o conjunto de funes atribudas pena pela doutrina e legislao tradicionais por discurso. Isso porque a dogmtica jurdico-penal e as leis perfazem uma gama de idias abstratas que dificilmente tocam o terreno concreto dos fatos reais. Afirma Nilo Batista (2004, p. 113) que se os fins da pena, expostos nas tradicionais teorias absolutas e relativas [...] e nas teorias mistas [...] aproximam os fins do direito penal de sua realidade penal, ilusrio imaginar que tais teorias escapem a um idealismo impeditivo do conhecimento das funes que concretamente a pena desempenha numa sociedade determinada. Por isso, afirma Alessandro Baratta que [...] a sociologia e a histria do sistema penitencirio chegaram a concluses a propsito da funo real da instituio carcerria na nossa comunidade, que fazem com que o debate sobre a teoria dos objetivos da pena parea absolutamente incapaz de conduzir a um conhecimento cientfico desta instituio (BARATTA, 2002, p. 191). A abordagem pertinente aos propsitos crticos deve optar por encarar a discusso atravs da anlise histrica da pena e de sua aplicao concreta nos contextos sociais. De fato, revela-se pouco produtivo discutir se a finalidade da pena retribuir, dissuadir ou corrigir se, na realidade, a pena no realiza nenhuma destas possibilidades. As teorias da pena, quando repisam seu discurso terico, parecem crer que, transformando os objetivos da pena, fazendo, em particular, da pena privativa de liberdade uma medida de reeducao em lugar de um castigo, produzir-se-ia uma metamorfose do sistema penal e penitencirio (HULSMAN; BERNAT DE CELIS, 1984, p. 83, traduo livre). Batista (2004, p. 113), buscando exemplificar, afirma que uma teoria geral e
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esquemtica da pena que pretenda explicar as diversas prticas penais ao longo da histria atravs dos mesmos meios (o escravismo colonial brasileiro ou o capitalismo do incio do sculo, por exemplo) estar pagando abstrao um preo altssimo, cuja moeda o conhecimento. Observando-se a pena em sua aplicao concreta e partindo de uma anlise histrica, possvel perceber, como os autores acima, que h contradies entre os fins declarados em seu discurso e a prtica efetiva do sistema penal que a faz existente. Resta perguntar, na ocasio desta constatao (cujas premissas no sero aqui apontadas) se tais incoerncias so o resultado natural da atuao humana, por si s imperfeita, a qual, devido a esta imperfeio, subverteria os institutos do direito penal quando postos em prtica, embora teoricamente perfeitos. Para Baratta (2002, p. 213), tais contradies possuem uma forte carga ideolgica1, sendo elas que, de verdade, permitem o funcionamento do sistema penal na consecuo dos seus fins reais. Zaffaroni (apud CARVALHO, 2003, p. 143), partindo de ponto de reflexo diverso, indaga sobre a possibilidade mesma de se racionalizar uma teoria dos exerccios irracionais do poder e afirma: insistir em que o poder do sistema penal no cumpre com nenhuma das funes que as chamadas teorias da pena tm pretendido atribuir ao mesmo seria redundante. Sabemos que a pena no cumpre nenhuma funo preventiva geral nem negativa nem positiva, que tampouco cumpre funo preventiva especial positiva e que a nica funo preventiva especial negativa (semelhantemente geral negativa) que poderia cumprir seria atravs de um uso generalizado da morte (ZAFFARONI, 1991a, p. 223, traduo livre). Segundo CARVALHO (2003, p. 144), negar as diversas teorias justificativas da pena possibilitaria eliminar do discurso penal o vis declarado (e no cumprido) que mascara a real funcionalidade da sano penal, retomando seu identificador essencial, que radica na esfera poltica. Para estes dois ltimos autores, a pena constitui, indubitavelmente, um fenmeno poltico desprovido de fundamento jurdico racional e, por isso, impassvel de ser racionalmente justificado. Tobias Barreto j reconhecia esse carter poltico, afirmando que as teorias da pena pretendem apenas racionalizar uma manifestao primeva de violncia, que a pena, sem conseguir, contudo, alterar sua natureza. O conceito de pena no um conceito jurdico, mas um conceito poltico. Logo, a pena no uma

Ideologia entendida, aqui, no sentido que o marxismo lhe atribui, em termos de formulao terica que encobre a realidade e contribui para a manuteno de uma situao (base). 106 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

conseqncia do direito, assentada em bases racionais (BARRETO, 1996, p. 647648). Observa-se que a posio adotada por Baratta vai alm da mera desconfiana da racionalizao da pena. Segundo se depreende de seu pensamento, o conjunto terico explicativo do exerccio da pena constitui um aparato ideolgico que disfara ou oculta as funes latentes da pena. 3. As funes (latentes) da pena Deixando de encarar idealisticamente a pena, busca-se traar um perfil dos seus fins. pressuposto, para a presente discusso, que o sistema penal - que faz atuar a pena no mundo concreto - no objeto idneo construo de uma teoria da pena (conforme Zaffaroni), j que este sistema apresenta uma atuao seletiva (conforme Baratta). Assim, h de se questionar o porqu da continuidade de um sistema falho como tal, que no atende s expectativas da sociedade e nem cumpre com sua meta estabelecida. Sandoval Huertas (apud BATISTA, 2004, p. 113) proporciona uma diviso tripartite das funes no declaradas da pena, as quais se dariam em nvel poltico, econmico-social e psicossocial. 3.1. Aspecto poltico No nvel poltico, seguindo seu critrio, pode-se depreender que a pena til para legitimar o intervencionismo estatal repressivo. A pena, conforme tem demonstrado o aporte crtico oriundo do labelling approach, aplicada mais facilmente sobre certo grupo de pessoas. Geralmente, ela se volta quelas de alguma forma marginalizadas, seja poltica, cultural ou socialmente. Com a constante identificao de setores sociais com a criminalidade surge, estereotipada, a figura tpica do delinqente. Investir nessa imagem do mal conferir poder ao Estado, que nela encontra pretexto seguro para fortalecer sua atuao policial. Foucault j observara que a delinqncia era por demais til para que se pudesse sonhar com algo to tolo e perigoso como uma sociedade sem delinqncia. Sem delinqncia no h polcia. O que torna a presena policial, o controle policial tolervel pela populao seno o medo do delinqente? (FOUCAULT, 1979, p. 138). Logo, investindo-se na delinqncia possvel ao Estado exercer, justificadamente, um maior controle sobre a sociedade. Reconhece-se a crise da priso desde 1820, quando falhou em transformar criminosos em gente honesta. Houve, ento, uma utilizao estratgica daquilo que era um inconveniente. A priso fabrica delinqentes, mas o delinqentes so
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teis tanto no domnio econmico como no poltico (FOUCAULT, 1979, p. 132). Exemplifica o autor francs: todos sabem que Napoleo III tomou o poder graas a um grupo constitudo, ao menos em seu nvel mais baixo, por delinqentes de direito comum. E basta ver o medo e o dio que os operrios do sculo XIX sentiam em relao aos delinqentes para compreender que estes eram utilizados contra aqueles nas lutas polticas e sociais, em misses de vigilncia, de infiltrao, para impedir ou furar greves, etc (FOUCAULT, 1979, p. 132). Destarte, o medo e a insegurana constituem boas estratgias de governana. vivel salientar, ainda, a vinculao inexorvel entre a lei que define o crime, atrelando-lhe uma pena, e o legislador que a produz. Neste caso, possvel afirmar que s considerado crime aquilo que o legislador entende ser crime. Desse modo, a definio do ilcito condiciona-se idia do legislador sobre a criminalidade, uma representao que nasce no seio de um grupo homogneo de elite, grupo do qual provm os legisladores em sua maioria. Por vincular-se vontade desse grupo, a pena pode tornar-se um instrumento poltico arbitrrio para finalidades nem sempre democrticas. Por esta razo, deve-se sempre questionar os valores que se pretende impor ao apenado, uma vez que as normas no refletem valores absolutos e inquestionveis, mas, ao contrrio, tomam como referncia, na prtica, os valores eleitos pela classe dominante (BITENCOURT, 2001, p. 137). Fugindo excessiva abstrao, interessante, para ilustrar esta idia, o trabalho levado a cabo pela pesquisadora Laura Frade. Em sua pesquisa, procurou descobrir, no imaginrio dos legisladores da qinquagsima segunda legislatura do Congresso Nacional, as suas idias e representaes sobre o crime. Aps anlise de centenas de projetos de lei, bem como de entrevistas com membros das casas legislativas, colhendo informaes sobre o que pensavam sobre temas ligados criminalidade, constatou-se que, embora haja varias tendncias tericas no que diz respeito ao crime, tais tendncias no aparecem efetivamente na prtica legislativa. Ficam adstritas to-somente ao discurso poltico. Para a autora o Parlamento brasileiro se alinha, em termos de produo legal, com as idias neoconservadoras, que tomam os governos e os Estados no mundo. Focadas no endurecimento da legislao e a criao de mecanismos de controle social ainda mais rgidos (FRADE, 2007, p. 180). Isso quer dizer que, na prtica, o legislador, em atitude conservadora, acaba por contrariar seu prprio discurso.
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H, pois, uma falha na identificao do criminoso por parte dos congressistas. Para eles, criminoso aquele de baixa instruo, desviado dos padres morais da sociedade. Por esta razo, o delinqente sempre identificado como sendo o outro. Corolrio dessa falha de representaes a criao de leis mais severas e direcionadas aos outros. Por outro lado, se o criminoso entendido como sendo aquele marginalizado, pertinente imaginar que a classe dominante no delinqa. Segundo Laura Frade [...] considerando-se que [...]: 1) os elaboradores da lei, objeto da amostra, possuem em sua maioria uma alta instruo; 2) que apenas dois projetos de lei sobre os crimes do colarinho branco foram apresentados durante a legislatura sob exame e que nesses crimes prevalece a atuao de profissionais graduados e que 3) praticamente nenhuma referncia foi feita nas entrevistas sobre os crimes praticados dentro do prprio Congresso Nacional, razovel supor que os parlamentares no vinculem a eles prprios a idia de criminalidade. Parece haver uma correlao indireta do crime com as camadas menos favorecidas, mas no com a elite com a qual os parlamentares parecem se identificar. Ou seja, o crime coisa de pobre (FRADE, 2007, p. 101-102). Percebe-se, pois, que dessa atitude punitivista resta isenta a elite, haja vista a figura do criminoso a ela no se vincular. 3.2. Aspecto econmico-social Em segundo lugar, sob o aspecto econmico-social, a pena serve/serviu manuteno do status quo de desigualdades, ao controle do mercado de trabalho e como proteo ao capital. Quando se traa uma relao entre direito penal e desigualdade social, pode-se visualizar que, alm do atuar seletivo do direito penal, este tem uma funo ativa de reproduzir estas mesmas desigualdades. Este fenmeno se deve ao carter estigmatizante das sanes aplicadas seletivamente. Recaindo a punio sobre o indivduo, esta acaba por significar um verdadeiro bem negativo, que contribui para dar um novo status inferior ao apenado, impedindo-o de ascender no meio social (BARATTA, 2002, p. 166). Tais consideraes so capazes de desmistificar a pretensa funo preventiva do direito penal, j que o agente que cai nas malhas da justia acaba rotulado e estigmatizado, fatores no desprezveis que concorrem para uma futura carreira criminosa. Diferentemente, foroso concluir que os grupos poderosos impem ao sistema uma quase total impunidade das prprias condutas criminosas. Tais grupos - justifica-se - no encontram punio devido a trs ordens de fatores: sociais, jurdico-formais e econmicos. Segundo Baratta (2002, p. 102), so
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elementos do primeiro fator o prestgio de que gozam os agentes deste tipo de crime, aliado ao fato de que a pena a eles imposta no estigmatizante. Em relao ao segundo fator (jurdico-formal), observa-se sempre a existncia de comisses especiais para julgamento de delitos desse tipo, compostas para esse fim. Quanto aos fatores econmicos, pode-se dizer que os criminosos de colarinho branco dispem de recursos para contratar renomados advogados, alm do fato de poderem exercer presso sobre seus denunciantes. No que tange mais diretamente ao econmico, de se dizer que, originariamente, o sistema prisional objetivava manter sob controle a massa trabalhadora das fbricas. Segundo Bittencourt (2001, p. 22-23), a manuteno da priso-pena se deveu mais a uma necessidade da sociedade capitalista do que a um ideal humanizador. E a criao das workhouses e outras instituies semelhantes correspondiam a esta necessidade. As prises eram um instrumento que permitia a submisso do delinqente ao regime capitalista. Exerceu, pois, uma funo atipicamente econmica: uma vez reduzido o interno a sujeito abstrato, uma vez anulada a sua diversidade (at o desaparecimento que acompanha a solido do sujeito que no se relaciona com o social), uma vez colocado de frente s necessidades materiais que no pode mais satisfazer autonomamente, tornado, assim, completamente dependente da/ soberania administrativa, a este produto, enfim, da mquina disciplinar, imposta a nica possvel alternativa prpria destruio, prpria loucura: a forma moral da sujeio, isto , a forma moral do status de proletrio. Em outras palavras, a forma moral de proletrio aqui imposta como nica condio existencial, no sentido de nica condio para a sobrevivncia do no-proletrio (MELOSSI, PAVARINI, 2006, p. 232). A penitenciria, contudo, no teve uma finalidade produtiva em si, j que, economicamente, o crcere mal chegou a ser uma empresa marginal, sendo inexato, pois, referir-se a ele como unidade manufatureira, j que serviu, muito mais, produo de proletrios a partir da massa criminosa (Melossi;Pavarini 2006, p. 211). Todavia, os crceres adquiriram na atualidade outras funes. Loc Wacquant (2001, p. 152), quando questionado sobre a funcionalidade da priso ao poderio econmico, afirma que isso era uma verdade na origem do crcere, por volta do sculo XVI, mas que no fim do sculo XVIII isso j no existia, sendo que no sculo XX a situao se inverte, tornando-se as prises teis para segregar as pores sobrenumerrias do proletariado (WACQUANT, 2001, p. 152). Destarte, reelaborando sua misso histrica, o encarceramento serve bem antes regulao da misria, qui sua perpetuao e ao armazenamento dos refugos do mercado (WACQUANT, 2001, p. 33).
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Nesse contexto, a pena tem uma funo depurativa. De fato, so elementos caros sociedade ps-industrial os conceitos de produtividade e eficincia. Mister que tais valores se mantenham. Para isso, a sociedade deve desvencilhar-se de tudo quanto parea improdutivo. Uma maneira especfica para isso a internao. Velhos vo para as casas de repouso; loucos para hospital psiquitrico; alcolatras para clnicas; ladres e traficantes ao crcere. H um abismo entre a sociedade produtiva e a improdutiva (SHECAIRA, 2004, p. 354-356). Mas no basta separar os improdutivos. preciso calar suas vozes. No se trata apenas de impedir que os condenados votem, mas tambm de isol-los ao mximo e, ao faz-lo, marginalizar, juntamente com sua existncia, todos os seus reclamos. 3.3. Aspecto psicossocial J no terceiro aspecto, de nvel psicossocial, a pena detm a funo de cobertura ideolgica. Enfatizando a criminalidade individual, o sistema penal desvia a ateno das causas geradoras das condutas socialmente negativas, mantendo as estruturas sociais inabaladas. A reao penal contra alguns infratores gera sensao de segurana, uma vez que a priso identifica o inimigo e o incapacita pratica delituosa. Entretanto, a soluo penal no ataca as razes do problema, embora proporcione a idia de que este tenha sido eliminado. Sobre esse aspecto, h de se chamar a ateno para prticas de corrupo que tem lugar em nossa histria recente. Segundo Karam (2004, p. 90) a nfase excessiva dada punio de um ou outro infrator acaba por tirar de foco importantes questes como a utilizao do aparelhamento estatal em benefcio particular e a relao de privilgios que envolve Estado e detentores do poder econmico. Nesse sentido, Yasmin Costa (2005, p. 108) aponta que no se quer conhecer e corrigir as causas do desvio, mas apenas discutir sua represso e erradicao do contexto social, sem investir em programas efetivos de neutralizao destas causas, uma vez que isso poderia custar um alto preo, em todos os sentidos, s classes dominantes. A ilustrar esse fato, pode-se aqui mencionar a muito criticada Lei dos Crimes Hediondos que, seguindo um pensamento semelhante e cedendo a reclamos populares e miditicos, foi finalmente implantada em nosso ordenamento. Esta Lei, segundo ensinamento de Alberto Silva Franco (2002, p. 649) cumpriu exatamente o papel que lhe foi reservado pelos meios de comunicao social, controlados pelos segmentos econmicos e polticos hegemnicos, ou seja, o de dar populao a falsa idia de que, por meio de uma lei extremamente repressiva, reencontraria a almejada segurana.

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O que poderia ser meramente um uso irregular da pena por parte de polticos acaba tendo o condo de impedir a discusso sria para o alcance da to sonhada segurana jurdica. Tais so, portanto, algumas das funes da pena aferidas atravs de um olhar externo ao prprio direito penal. 4. A vertente abolicionista No mbito da criminologia crtica que se encontram os questionamentos mais desafiadores ao sistema punitivo. Embora no se busque, aqui, abordar detalhadamente os novos aspectos trazidos pela criminologia crtica, pode-se dela extrair importante crtica ao sistema de penas vigente. O abolicionismo uma das vertentes mais radicais da nova criminologia e fornece elementos substanciosos para a crtica do direito penal. Desenvolvendo-se a partir das idias da teoria do etiquetamento (labelling approach), acredita que concepo de sociedade defendida pela criminologia tradicional - encarada como grupo maniquesta e consensual, onde o delito figuraria como exceo apresenta-se irreal. Diferentemente, v na criminalizao de condutas a exteriorizao de conflitos que tem lugar na sociedade e que decorrem da disputa de interesses entre os grupos que a compem. Aponta diversas razes para que o sistema penal seja extinto. Inicialmente, argumenta-se que o direito penal aplica-se to-somente a uma pequena parcela de condutas, j que h uma grande quantidade de crimes que no se tornam sequer conhecidos das autoridades que devem combat-lo. Acusamno de seletivo e elitista, capaz de legitimar e reproduzir desigualdades. Preconizam os abolicionistas a verdadeira inutilidade do sistema penal, responsvel unicamente pela produo da dor. A pena no transforma, vez que aniquila o condenado; ilegtima, pois no reabilita; a reincidncia alta, j que priso no intimida (SHECAIRA, 2004, p. 353). Apoiando-se nas diversas funes anmalas atribudas s penas, aduzem que o sistema anmico, ou seja, as normas no cumprem a funo esperada. Por exemplo, no evitam o cometimento de delitos. Indo alm da mera anomia, afirma-se que o sistema penal, por meio da aplicao da pena, provocaria no apenado uma rotulao capaz de impedi-lo de ascender no meio social, ocasionando mais excluso e marginalizao. Alm de tudo, o sistema penal operaria burocraticamente, uma vez que cada agncia de poder (Polcia, Ministrio Pblico e Justia) possui sua prpria ideologia e atua de modo independente, quando no em confronto. Por fim, alega-se que quando se est diante de uma sociedade onde a cifranegra2 altssima, sendo a criminalizao um fenmeno excepcional, j se est diante de uma sociedade sem penas e sem direito penal.
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Defasagem numrica entre a criminalidade real e a criminalidade estatstica. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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Hulsman (apud ZAFFARONI, 2006, p. 307), ao defender o abolicionismo, preconiza que a resposta punitiva somente uma das formas de resolver conflitos sociais e que o sistema penal poderia ser vantajosamente substitudo por outras formas de composio de conflitos (reparao, conciliao). de se ver, porm, que o conjunto de estudos que desembocaram na criminologia crtica e fomentaram o discurso abolicionista no provocaram uma efetiva mudana no mbito concreto. Isto se percebe claramente pelo fato de que o sistema continua operando diuturnamente, com edio de novas leis a cada dia, umas demonstrando maior rigor, outras enfatizando garantias. Mas, se de um lado no houve alteraes significativas no plano concreto, por outro, no plano epistemolgico, houve mudanas irreversveis (BARATTA, 2002, p. 191). De fato, no se pode mais crer, aps o advento da criminologia crtica, nas premissas tericas apontadas no discurso penal, o qual restou questionado face as suas incongruncias, restando inapto a sustentar as teorias da pena. Em que pese demonstrar enorme aptido em desconstruir os postulados penais, o abolicionismo tambm alvo de crticas e ponderaes. Entre elas, as de Zaffaroni (2006, p. 307), alegando que o sistema penal uma das formas de controle social e que sua abolio pressupe uma mudana drstica na estrutura social de poder, porquanto se o sistema penal deixar de exercer o controle, outro meio ser eleito em seu lugar, que no seja necessariamente melhor do que o penal. Cita, como exemplo, que a diminuio do controle pelo sistema penal pode dar espao a meios de controle psiquitricos, administrativos, assistenciais, etc. Nesse sentido, pondera Roxin que, uma vez implantada uma instncia social de controle, a discriminao por ela praticada poderia ser mais gravosa do que a prpria discriminao estatal (ROXIN, 2006, p. 5). certo que tais reflexes, ao passo em que convidam a uma anlise mais detida do tema, bastam para pr em dvida a pretensa vantagem do abolicionismo. Todavia, isto no diminui a importncia desta vertente radical da criminologia crtica, que tem provocado rupturas irreversveis com o discurso penal. 5. O vis ideolgico Ao se proceder a estas crticas, est-se verdadeiramente a analisar os fins e fundamentos da pena sob uma tica externa de legitimao. Assim, possvel reconhecer que nenhuma das funes que lhe so atribudas so verossmeis, pois no correspondem s funes da pena verificveis ao longo da histria. Quer parecer, pois, que a pena pode ser entendida politicamente, mas no justificada juridicamente. Nota-se, nesse quadro, um inflado aparelhamento ideolgico responsvel por sustentar um sistema punitivo ilegtimo e incompatvel com os postulados democrticos e com seu prprio discurso. Assim, enquanto na prtica se desenvolve a represso seletiva, o discurso penal preconiza a segurana jurdica, encobrindo uma realidade lancinante a
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determinados setores sociais. Esta idia tem se enraizado no senso comum de tal forma que perdura no imaginrio popular, influenciando as concepes comuns acerca da criminalidade, punio, poltica penal, etc. Tal cobertura ideolgica acaba se tornando um dos principais fatores que permite uma opresso velada, impedindo qualquer mudana mais efetiva. A ideologia que perpassa o discurso punitivo apresenta funo deformadora, distorcendo a realidade atravs da conscincia de sues membros. O fenmeno ideolgico inverte as circunstncias reais, colocando na base de todas as coisas aquilo que os homens dizem, se imaginam, se representam, construindo uma falsa realidade baseada em concepes da realidade (WOLKMER, 2000, p. 108). possvel retirar da histria exemplos concretos da utilizao da lei para forjar concepes da realidade de modo a camuflar a prpria realidade circundante, como estratgia poltica. Assim, no final do sculo XIX, no Brasil, A figura do anarquista perigoso, agitador, nocivo, era efeito de uma inveno jurdica, mas tambm estratgia de construo de uma verdade. Ou seja, transformar em realidade o que havia sido criado como imagem, como representao. O esteretipo do anarquista, inventado pela lei, no se encerra no mbito legislativo se estende e se difunde atravs da imprensa [...] do Poder Legislativo e de outras instituies civis e militares (ALVES, 1997, p. 10). Uma lei repressiva ser to mais eficaz quanto mais adentrar e se instalar no seio social. Isso porque ela fomenta a criao de mecanismos de controle social informais, levados a cabo pelos prprios setores da sociedade civil. Destarte, a partir de uma lei criminalizadora, surge uma nova figura de delinqente, que passa a ser sistematicamente repudiada (vadio, traficante, ladro, etc). Bem assim, a mdia comea a divulgar casos referentes nova legislao e/ou cobrar dos setores responsveis medidas para sanar o problema. O prprio governo, atravs de seus agentes pblicos, passa a se posicionar mais ativamente no combate aos criminosos. Atacar o senso comum dominante desmontar, pouco a pouco, o aparelhamento de poder estruturado para a manuteno do status repressivo. Mencione-se, por exemplo, a noo de discricionariedade judicial que, idealisticamente, no poderia prevalecer num ordenamento erigido sobre o princpio da legalidade. Tal encontra subsdio na vagueza da lei, proporcionada tanto pela anemia conceitual de certos elementos como periculosidade, conduta social etc (ANDRADE, 2003, p. 272). Esteretipos e preconceitos influenciam o magistrado (e os demais agentes de controle) tanto no momento da apreciao do elemento subjetivo do tipo (dolo e culpa), quanto no da aferio da personalidade do agente; desde a escolha dos
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fatos at sua valorao e qualificao jurdico-penal (BARATTA, 2002, p. 177). Assim, o mandamento abstrato da norma se desvia substancialmente quando passa pelo crivo de certos filtros altamente seletivos e discriminatrios que atuam guiados pelo critrio do status social do infrator (MOLINA, 2002, p. 133). Segundo Wolkmer (2000, p. 185), trata-se de uma postura equivocada daqueles que acreditam que os magistrados, na misso que lhes compete, mesmo pretendendo agir com inteira iseno e projetando a imagem da excelsa eqidistncia, so inteiramente orientados por diretrizes neutras e princpios inatacveis que pairam acima das demandas abusivas, das desregraes mltiplas, dos interesses e conflitos de classes. possvel aduzir, pois, que o Judicirio (e igualmente as demais agncias de poder) se vale de um second code no exerccio de sua atividade. Neste segundo cdigo ou cdigo social esto as crenas e ideologias do juiz que, decidindo com base nelas, deixa-se se guiar por esteretipos e pelo senso comum da criminalidade, pautado que est na ideologia da defesa social. Assim, esses mesmos fiis guardies e protetores das ossificadas e empoeiradas codificaes, quando da execuo legal ou da revelao jurdica nos tribunais, oferecero quase sempre uma atitude preconceituosa, estereotipada, modelada ideologicamente por um comportamento marcadamente conservador (WOLKMER, 2000, p. 185). Infere-se da existncia desse cdigo extralegal uma possvel explicao para a atuao seletiva por parte das agncias de controle, responsvel pela constituio de uma clientela do sistema penal, formada eminentemente por pobres, precisamente porque tm maiores chances de serem criminalizados e etiquetados como delinqentes. Segundo a criminologia crtica, no conceito de second code3 que se encontra uma zona de interseco entre o controle social informal e o controle penal, donde se vislumbra que os mecanismos seletivos presentes na sociedade so transportados ao universo jurdico penal, influenciando/condicionando a atuao dos agentes do sistema penal (ANDRADE, 2003a, p. 53). Assim, todo o sistema penal tende a intervir como subsistema especfico no universo dos processos de socializao e educao, que o Estado e os outros

Conjunto de meta-regras (ideologias, crenas, esteretipos) presentes nos agentes de poder, que influenciariam no momento da aplicao da lei. 115

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aparelhos ideolgicos institucionalizam em uma rede cada vez mais capilar (BARATTA, 2002, p. 169). Diversamente do que afirmam os defensores do sistema penal, os quais enfatizam a sua funo de conteno da represso informal, de se dizer que na realidade, o maior rigor da represso formal caminha junto com o aprofundamento da represso informal, desenvolvida sua imagem e semelhana e alimentada pela prpria ideologia que sustenta o sistema penal e que faz daqueles identificados como criminosos os inimigos, os maus, os perigosos (KARAM, 1997, p. 77). Destarte, um meio eficaz de se alterar o status quo atacar a ideologia reinante no interior das agncias de poder, bem como o senso comum de criminalidade, no contexto do controle social informal. Consoante Baratta, os muros do crcere representam uma violenta barreira que separa a sociedade de uma parte de seus prprios problemas e conflitos, sendo certo que o lugar da soluo do problema carcerrio toda a sociedade (1991, p. 255, 265). Neste contexto, a mdia exerce papel importante no modo de pensar das massas, e por vezes acaba colaborando com o sistema, distorcendo a realidade criminal e acentuando a guerra contra a delinqncia (MATHIESEN, 1997, p. 280). De fato, o papel desempenhado pelos meios de comunicao em massa fundamental. Assim, nas sociedades contemporneas, a apreenso do real se faz, cada vez mais, atravs destes meios, as experincias diretas da realidade cedendo espao e se tornando experincias do espetculo da realidade, a prpria comunicao entre as pessoas... (KARAM, 1997, p. 69). Destarte, um combate ideolgico contra o senso comum da criminalidade indispensvel para a alterao do sistema penal vigente, de modo a evoluir na garantia dos direitos fundamentais dos cidados. Atuando em nvel social, estar-se-, assim, propiciando uma mudana de paradigmas fundamental para a realizao mais efetiva da igualdade e justia social. 6. Consideraes finais O discurso jurdico propalado pelas tradicionais teorias da pena j no justifica satisfatoriamente o fenmeno da punio estatal. Tem ganhado espao, pois as vertentes tericas que optam por analisar a questo sob um ngulo intimamente ligado realidade social. Revelou-se, desse modo, que a pena apresenta funes diversas daquelas afirmadas pela dogmtica penal, as quais nem sempre se adequam aos postulados
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constitucionais. A atuao do sistema penal acaba, por vezes, contrariando os ditames legais ao agir seletivamente em prejuzo de grupos determinados, ocultando prticas criminosas existentes em outras classes sociais. Estas e outras crticas encontram subsdios na doutrina abolicionista do direito penal que, embora seja acatada com reservas, constitui importante fonte de reflexo ao sistema de penas vigente. Ressalte-se, ainda, o papel legitimador do senso comum de criminalidade, o qual serve de lastro atuao de um direito penal seletivo nos moldes atuais. Atacar essa ideologia comum presente na sociedade imprescindvel para alterar tambm o senso de criminalidade presente no interior das agncias de controle formal, de modo a barrar a prtica penal como mera causadora de dor e sofrimento inteis e provocando mudanas salutares no sistema penal, adequando-o s exigncias de respeito Dignidade do Homem.

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POLTICA CRIMINAL E BEM JURDICO PENAL


Jos Eduardo Loureno dos SANTOS

SUMRIO: 1 Introduo; 2 Princpio da legalidade; 3 A questo da poltica criminal; 4 Modernas teorias penais; 5 Concluso; Referncias RESUMO: O Direito Penal tem a funo de proteger bens jurdicos, sendo que isso deve ser feito com base na poltica criminal em consonncia com esse Direito, baseando-se nos direitos fundamentais, hodiernamente denominados humanos, definindo as condutas que penalizar ou no, nos casos realmente necessrios, mostrando-se essencial valorizao de tais direitos quando da edio das normas penais, cujo fundamento maior encontra-se na Constituio Federal. Deve o Direito Penal deixar de ser uma suposta soluo para todos os conflitos de interesses que surgem, intervindo apenas e to-somente como ltima alternativa, por afetar bens to caros ao homem. Para tanto, as modernas teorias penais, dentre elas o funcionalismo e o garantismo, apresentam slidos fundamentos para que alteraes no direito ptrio se realizem, de forma a coloc-lo de volta ao seu verdadeiro caminho de tutela criminal. ABSTRACT:The function of the Penal Law is to protect legal assets based on the criminal policy consonant with this Law, based on fundamental rights, nowadays called human rights, and determining which conducts it will penalize or not in really necessary cases, making itself essential to the valorization of such rights when the penal laws whose major fundament lies on the Federal Constitution are made. The Penal Law must stop being a supposed solution for all conflicts of interests and must intervene only as a last alternative as it affects assets so dear to mankind. In order to do so, the modern penal theories, among them the funcionalismo and garantismo, present solid bases to change the National Law so as to place it back in its true track of Criminal tutelage. PALAVRAS-CHAVE: Direito Penal; poltica criminal; interveno mnima; garantismo; funcionalismo. KEY WORDS: Penal Law; Criminal Policy; minimal intervention; garantismo; funcionalismo

Professor de Direito Penal e Legislao Especial do Curso de Direito do UNIVEM Centro Universitrio Eurpides de Marlia. Mestre em Direito pela UNIVEM. Delegado de Polcia e membro do Ncleo de Estudos, Pesquisas, Integrao e de Prticas Interativas NEPI do UNIVEM. Artigo submetido em 26/07/2008. Artigo aprovado em 29/10/2008 121

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1 Introduo A figura do Estado, como ente interventor nas relaes humanas, surge como substituto da autotutela primitiva, na passagem do estado natural para o estado civil, e para tanto fez-se necessrio o estabelecimento de normas que delimitam conseqncias para os que as transgredirem, a fim de se manter a ordem legal estabelecida, trazendo segurana jurdica, nem que seja necessrio abrir mo de parcelas de direitos dito naturais, como a liberdade. Ao mesmo tempo, tais normas funcionam como limites ao Estado, na sua funo garantidora e punitiva, bem como forma real de proteo aos direitos individuais. Porm, necessria a eleio dos bens merecedores de proteo penal, surgindo a poltica criminal, orientando todos os aspectos de punibilidade, desde a citada enumerao dos bens jurdicos a serem amparados e da definio das condutas ilcitas, at os limites da conseqente punio. Como funo primordial do Direito Penal, encontra-se a proteo de bens jurdicos fundamentais ao indivduo e comunidade, conforme observa Ren Ariel Dotti (2003). Nesse sentido Prado (1997, p.42) alega que o bem jurdico [...] , pois, o orifcio da agulha pelo qual tem que passar os valores da ao: nenhuma reforma do Direito Penal pode ser aceitvel se no se dirige proteo de algum bem jurdico, por mais que esteja orientada aos valores da ao. O que faz o Direito Penal estabilizar esses valores tico-sociais. E segue o mesmo autor, [...] o conceito de bem jurdico deve ser inferido na Constituio, operandose uma espcie de normativizao de diretivas poltico-criminais. No campo penal, significa que seu objetivo s pode ser o de garantir ao indivduo uma vida de paz em sociedade (PRADO, 1997, p. 51). Ainda sobre bem jurdico, escreve Fragoso (2003, p. 330) ser ele [...] o bem humano ou da vida social que se procura preservar, cuja natureza e qualidade depende, sem dvida, do sentido que a norma tem ou que a ela atribudo, constituindo, em qualquer caso, uma realidade contemplada pelo direito. Bem jurdico um bem protegido pelo direito: , portanto, um valor da vida humana que o direito reconhece, e a cuja preservao disposta a norma jurdica. O direito de punir, como causa ltima desse processo, est atrelado a alguns princpios e questes bsicas, os quais merecem anlise, antes de se discutir se determinada conduta constitui ou no crime, e assim pode ser definido como

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O direito de punir constitui limitao jurdica ao poder punitivo do Estado, pois no Estado moderno o exerccio da soberania est subordinado ao Direito. Assim, o poder poltico penal de punir, originariamente absoluto e ilimitado, sendo juridicamente disciplinado e limitado, converte-se em poder jurdico, ou seja, em faculdade ou possibilidade jurdica de punir conforme o Direito (FRAGOSO, 2003, p.112). 2 Princpio da legalidade O primeiro princpio a ser estudado o da legalidade ou da reserva legal, previsto constitucionalmente, alm de estar inserido no Cdigo Penal (artigo 1). Especifica o artigo 5, inciso XXXIX, da Constituio, que: no haver crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal. J o Cdigo Penal, da mesma forma, em seu artigo 1, estabelece: no h crime sem lei anterior que o defina. No h pena sem prvia cominao legal. Toledo (1991, p.21) entende tal princpio como uma limitao ao poder do Estado de interferir nas liberdades individuais: nenhum fato pode ser considerado crime e nenhuma pena criminal pode ser aplicada, sem que antes desse mesmo fato tenham sido institudos por lei o tipo delitivo e a pena respectiva. E prossegue o citado autor, afirmando que a elaborao das normas incriminadoras e das respectivas sanes constitui matria reservada ou funo exclusiva da lei. Sob tal enfoque, pode-se mesmo dizer que a previso legal do artigo 5, inciso XL, da Constituio Federal, de que a lei penal no retroagir, salvo para beneficiar o ru, que tambm se encontra reproduzida no artigo 2, do Cdigo Penal, insere-se no contexto geral do princpio da legalidade. A anterioridade tratada aqui aquela com relao ao fato ocorrido. Deve a lei penal, desta forma, exclusivamente, editar limitaes casusticas, fora das quais tudo permitido, ou seja, lcita qualquer conduta que no se enquadre nas normas penais incriminadoras. A concepo atual do princpio da legalidade, ainda segundo Toledo (1991, p.22) obtida no quadro da denominada funo de garantia da lei penal que provoca o desdobramento do princpio em exame em quatro outros princpios, assim por ele enumerados: lex praevia, que se refere irretroatividade de leis que prevejam novos crimes ou agravem a pena dos j existentes; lex scripta, que no permite o uso do direito consuetudinrio para incriminar determinada ao ou para penalizar mais severamente os tipos j previstos; lex stricta, que probe o uso da analogia para esta mesma ltima finalidade; e, por fim, lex certa, de acordo com o qual no podem existir leis penais indeterminadas. Trata-se, assim, de uma garantia contra arbitrariedades do Estado. Com a utilizao conjunta de tais princpios, na forma de uma modalidade maior que a todos englobe, perfaz-se o princpio da legalidade, de modo que se d a atuao da lei penal, individualmente, dentro de um sistema de garantias.

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Afirma Marques1 (1997, p.183) que O princpio da legalidade tem significado poltico e jurdico: no primeiro caso, garantia constitucional dos direitos do homem, e no segundo, fixa o contedo das normas incriminadoras, no permitindo que o ilcito penal seja estabelecido genericamente sem definio prvia da conduta punvel e determinaes da sanctio juris aplicvel. A teoria da tipicidade veio, de acordo com o Jesus (1993), dar mais tcnica ao princpio da legalidade, sendo esta outra questo a se tratar, quando se quer discutir o enquadramento legal de determinada ao. A respeito da tipicidade, num conceito preliminar, a correspondncia entre o fato praticado pelo agente e a descrio de cada espcie da infrao contida na lei penal incriminadora (JESUS, 1993, p. 230). Constitui um dos elementos do fato tpico, sendo os demais, a conduta, o resultado (com excees) e o nexo causal. Seria ela a ao vedada legalmente, sem qualquer contedo valorativo. E ainda prossegue afirmando o penalista Jesus2 (1993, p. 235) que a concepo que melhor se adapta a prtica penal a de Mayer, escrevendo que a tipicidade no a ratio essendi da antijuridicidade, mas seu indcio. Isto significa que, partir do momento em que se tem cometido um fato tpico, presume-se tambm que ele seja antijurdico. Deve ser distinguido o crime como fato jurdico, que, em tal anlise, leva em conta a infrao de forma global, isto , em sua totalidade, do fato tpico, que apenas um dos elementos do delito, no qual se insere a conduta segundo estrita previso legal. Marques (1997b, p. 59) chama a ateno neste aspecto, ao afirmar que [...] a verificao da existncia de crime feita com base, no na conduta humana, e sim no fato tpico. S depois que a ao ou omisso enquadrada no preceito primrio de norma penal incriminadora, caber indagar-se da ilicitude do acontecimento assim tipificado. O juzo de desvalor tem como objeto o prprio fato jurdico. A tipicidade d o carter punvel e ressalta a importncia criminal da conduta, amoldando-se ao modelo legalmente previsto, a fim de configurar-se o ilcito penal. Ocorre ela quando a ao apresenta as caractersticas objetivas e subjetivas do modelo legalmente formulado pelo legislador, de forma abstrata. Como bem observou o j citado Toledo (1991) trata-se da correspondncia entre uma conduta da vida real e o tipo legalmente previsto na legislao penal. Desta forma, percebe-se que o tipo
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MARQUES, Jos Frederico. Tratado de direito penal. V. 1. Campinas: Bookseller, 1997. 426 p. JESUS, Damasio Evangelista. Direito penal . V. 1. Sp Paulo: Saraiva, 19993. 657 p. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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[...] o modelo legal do comportamento proibido, compreendendo o conjunto das caractersticas objetivas e subjetivas do fato punvel. Tipo no o fato delituoso em sua realidade fenomnica, mas, sim, a descrio legal de um fato que a lei probe ou ordena (FRAGOSO, 2003, p. 187). Possui assim, uma caracterstica seletiva, atuando como garantia do princpio da reserva legal, e servindo de indcio da antijuridicidade. 3 A questo da poltica criminal Os interesses jurdicos no recebem uma proteo geral do Direito Penal, mas sim limita-se este definio legal do delito, fixada na conduta punvel, de acordo com a escolha do bem jurdico a merecer a proteo penal, com base em uma poltica criminal. Nas palavras de Prado (1997, p. 19), sobre poltica criminal, o bem jurdico serve mesma, e [...] constitui um dos critrios principais da individualizao e de delimitao da matria destinada a ser objeto da tutela penal, sendo seu objetivo manter a convivncia, unicamente aqueles valores necessrios sua mantena deveria ser objeto de tutela e sano penal. Cabe aqui estabelecer o conceito de dois princpios que apresentam especial importncia presente anlise. Trata-se do princpio da adequao social, cujos contornos so sintetizados por Toledo (1991, p. 131) nas seguintes palavras: se o tipo delitivo um modelo de conduta proibida, no possvel interpret-lo, em certas situaes aparentes, como se estivesse tambm alcanando condutas lcitas, isto , socialmente aceitas e adequadas. Coloca-se a conduta, em tal caso, entre os comportamentos permitidos, afastando-a da incidncia penal. Apenas esse princpio, no entanto, no consegue excluir do mbito de aplicao da lei certas leses insignificantes, surgindo da outro, idealizado por Roxin3 (2002b, p. 47) chamado da insignificncia, que acaba, assim, por complementar o da adequao social, que permite excluir logo de plano leses de bagatela da maioria dos tipos. Limita-se, com base em tal princpio, o Direito Penal ao necessrio para a proteo do bem jurdico. Importa ainda e por fim a considerao sobre o carter subsidirio do Direito penal, vale dizer quando deve ele realmente agir, ou seja, ter-se em conta que se suas armas constituem, de fato, meios onerosos para direitos e liberdades das pessoas, ele s pode intervir nos casos em que todos os outros meios de poltica social, em particular de poltica jurdica, se revelem insuficientes e inadequados (DIAS, 1999, p. 78). Do contrrio, os meios civis, administrativos, dentre outros, devem-se mostrar suficientes para a tutela dos bens jurdicos.
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ROXIN, Claus. Poltica criminal e sistema jurdico-penal. Rio de Janeiro: Renovar, 2002b. 99 p. 125

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Bianchini (2002, p. 29) cita essa subsidiariedade, ao afirmar: [...] o princpio da interveno mnima pode significar tanto a absteno do direito penal de intervir em certas situaes (seja em funo do bem jurdico atingido, seja pela maneira com que veio a ser atacado) o que lhe d o trao fragmentrio como tambm a sua utilizao em termos de ltimo argumento. A atuao do Direito Penal sobre todos os bens jurdicos, de forma a tutel-los, poderia significar grave risco aos interesses do Direito e liberdade. Como um dos princpios penais fundamentais, Prado (1997, p. 56, 57) indica o da interveno mnima, dizendo que [...] o princpio da interveno mnima (ultima ratio) estabelece que o Direito Penal s deve atuar na defesa dos bens jurdicos imprescindveis coexistncia pacfica dos homens, e que no podem ser eficazmente protegidas de outra forma. Aparece ele como uma orientao de Poltica Criminal restritiva do jus puniendi e deriva da prpria natureza do Direito Penal e da concepo material de Estado de Direito. Dias (1999, p. 81) concebe o princpio da [...] no interveno moderada, afirmando que para um eficaz domnio do fenmeno da criminalidade dentro de cotas socialmente suportveis, o Estado e o seu aparelho formalizado de controle do crime devem intervir o menos possvel; e devem intervir s na precisa medida requerida pelo asseguramento das condies essenciais de funcionamento da sociedade. Essa sua proposta ajusta-se, perfeitamente, ao tema deste trabalho, constituindo-se o centro dos modernos modelos de programas de poltica criminal, na esteira da considerao ainda do mesmo jurista portugus, no sentido de que [...] devem ser expurgados todos os comportamentos que no acarretem leso para bens jurdicos claramente definidos; ou que, ainda quando acarretem, possam razoavelmente ser contidos ou controlados por meios no penais de poltica jurdica ou mesmo de poltica social no jurdica. Novos processos de criminalizao s devem ser aceitos como legtimos onde novos fenmenos sociais, anteriormente inexistentes, muito raros ou socialmente pouco significativos, revelem agora a emergncia de novos bens jurdicos para cuja proteo torna-se indispensvel fazer intervir a tutela penal em detrimento de um paulatino desenvolvimento de estratgias no criminais de controle social (DIAS, 1999, p. 82). Na viso de Roxin (2002, p. 62) Todos os elementos do crime tm uma
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funo poltico-criminal a cumprir; seu contedo h, portanto, de ser preenchido de maneira a melhor cumprirem a funo que lhes assiste. Logo, se percebe que cabe poltica criminal do Estado Social e Democrtico de Direito, por meio dos valores e finalidades fundamentais, eleger os bens que devam receber tutela penal e, desta forma, orientar a punibilidade, tendo por fim um ideal sistema social, almejando seu funcionamento justo e adequado, como um todo. Justamente levando em conta estes princpios, que novas teorias penais comearam a ser elaboradas e defendidas, dentre elas a do Garantismo e a do Funcionalismo. 4 Modernas teorias estrangeiras De acordo com o funcionalismo, que tem sua origem no Direito alemo, as categorias dogmtico-penais, antes de corresponderem realidade das coisas, devem ser pensadas como instrumentos eficazes para a funcionalidade de propsitos polticos criminais definidos. Roxin (2002a) apresenta um modelo funcionalista, considerado do tipo aberto, de orientao teleolgica e exige que os conceitos jurdico-criminais representem princpios comprometidos com o funcionamento ideal do sistema social, tendo a sano criminal funo preventiva especial e geral, exigindo que o conceito de culpabilidade seja ligado a tais propsitos, buscando um sistema funcional, com resultados adequados. A culpa resulta de um juzo de valor, e a aplicao da sano sempre corresponder ao seu reconhecimento. O raciocnio funcionalista ideal representaria uma sntese entre o pensamento dedutivo, que traa a poltica criminal por meio de juzos de valor, e o indutivo, que procura compreender a realidade no sentido de melhor instruir a prtica de tais juzos. O jurista deve sempre agir politicamente e aperfeioar sua dogmtica por meio de valoraes legislativas. Pela poltica criminal, os princpios garantsticos devero fazer parte das categorias penais no sentido de evitar excessos da funcionalidade do sistema. J o jurista Jakobs (2003), que tambm defende o funcionalismo, entende que a censura penal no est pautada na culpa moral, mas na conduta que danificou a funcionalidade do sistema ou a confiana na supremacia da ordem sobre a frustrao, diferenciando-se assim do discurso de Roxin (2002a). A aplicao do funcionalismo de Roxin (2002a) se d por meio da teoria da imputao objetiva, segundo a qual o tipo penal composto da soma dos tipos objetivo e subjetivo, sendo que no objetivo, alm da ao, da causalidade e do resultado, deve ocorrer a criao de um risco juridicamente desaprovado e a conseqente realizao de tal risco, no resultado, permanecendo no tipo subjetivo o dolo e elementos subjetivos especiais. Em uma sntese dessa teoria, podem-se apresentar as palavras abrangentes e ao mesmo tempo sucintas de Greco, ao traduzir Roxin (2002, p. 7) segundo as quais
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[...] o finalismo nada mais fez que acrescentar, aos conceitos do naturalismo, a concepo subjetiva. O tipo objetivo do finalismo (ao + causalidade + resultado) idntico ao tipo do naturalismo. exatamente isto que vem a ser modificado pela imputao objetiva. A imputao objetiva vem modificar o contedo do tipo objetivo, dizendo que no basta estarem presentes os elementos ao, causalidade e resultado para que se possa considerar determinado fato objetivamente tpico. necessrio, ademais, um conjunto de requisitos. Este conjunto de requisitos que fazem de uma determinada causao uma causao tpica, violadora da norma, se chama imputao objetiva. Outra teoria igualmente interessante e atual a do garantismo, o qual, segundo Ferrajoli (2000) conceituou em entrevista concedida a Fauzi Hassan Chokr, como sendo, [...] modelo de Direito. Neste sentido, significa submisso lei constitucional, qual devero ser sujeitados, sendo incorreto vincul-lo a qualquer soberania interna de poderes institucionalizados, pois esta noo de soberania foi dissolvida pelo constitucionalismo. Como decorrncia, todos os poderes esto submetidos vontade da lei que transformar os direitos fundamentais em direito constitucional interno. Defende a teoria garantista, que decorre do iluminismo e da luta pela defesa e respeito dos direitos fundamentais individuais, o mximo de proteo a esses direitos fundamentais, sob o paradigma atual dos direitos humanos, por meio de uma interveno penal mnima, referindo-se ao que se pode chamar de Direito Penal Mnimo, nos moldes dos princpios j analisados linhas atrs. Na viso de Almeida (2002, p.77-80) O movimento do DIREITO PENAL MNIMO (GARANTISMO PENAL), visando alcanar seu objetivo, recomenda a adoo de diversas medidas, dentre as quais passamos a examinar as principais, que so: descriminalizao, descarcerizao, despenalizao. 1 A descriminalizao de condutas insignificantes e que j no so severamente reprovadas pela moral e pelos costumes da sociedade, podendo-se citar, como exemplo, a seduo (art.217) e o adultrio (art.240); 2 Descarcerizao. Visa tal medida a evitar a imposio da priso de natureza cautelar, reservando-a para aqueles casos em que haja absoluta e comprovada necessidade. 3 Despenalizao. No discurso dos movimentos de poltica criminal, despenalizao no significa necessariamente a adoo de instrumentos que evitem a imposio de qualquer pena, mas sim, da pena privativa de liberdade. Nesse sentido so medidas de despenalizao todas aquelas
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que visem a dificultar ou evitar a imposio ou a execuo da pena privativa de liberdade, ou, at mesmo, abrevi-la, no ltimo caso. Ferrajoli (2002, p.83-84) analisa o garantismo como o direito penal mnimo, quer dizer, condicionado e limitado ao mximo, corresponde no apenas ao grau mximo de tutela das liberdades dos cidados frente ao arbtrio, mas tambm a um ideal de racionalidade e de certeza. E prossegue o autor italiano, com isso resulta excluda de fato a responsabilidade penal todas as vezes em que sejam incertos ou indeterminados seus pressupostos. Esse modelo garantista, descrito e idealizado por Ferrajoli (2002, p. 83) sugere dez condies: No se admite qualquer imposio de pena sem que se produzam a comisso de um delito, sua previso legal como delito, a necessidade de sua proibio e punio, seus efeitos lesivos para terceiros, o carter externo ou material da ao criminosa, a imputabilidade e a culpabilidade do seu autor e, alm disso, sua prova emprica produzida por uma acusao perante um juiz imparcial, em um processo pblico e contraditrio em face da defesa e mediante procedimentos legalmente preestabelecidos. 5 Concluso Percebe-se, assim, que o Direito Penal preponderantemente repressivo, atingindo os direitos mais importantes para o cidado, devendo ser utilizado de forma contida, atuando sobre bens jurdicos essenciais ao ser humano, os quais devem ser escolhidos por meio de uma poltica criminal comprometida com essa necessidade, deixando os demais conflitos de interesses a cargo dos outros ramos jurdicos. Uma Constituio Federal moderna e humana serve de base dessa poltica, garantindo direitos e exigindo obrigaes, almejando uma sociedade ordeira em que a interferncia penal seja mnima, porm ocorra de forma real e eficiente, levando ao respeito justia, impedindo seu descrdito, por meio de um aparelho de controle social para os casos realmente graves e sem solues por outros meios. Prado (1997, p. 71) j afirmou que [...] os direitos fundamentais individuais, sociais, coletivos ou difusos plasmados no texto constitucional so a fonte e o meio propulsor de inovaes e alternativas, visando a uma ordem jurdica materialmente justa. Nota-se a necessidade de uma poltica criminal justa e pautada na proteo dos chamados, hoje, direitos humanos, percebendo-se ainda que tal poltica e o Direito Penal no so contrrios, mas, nas palavras de Roxin, (2002b, p. 82 [...] o direito penal muito mais a forma, atravs da qual as finalidades poltico-criminais podem ser transferidas para o modo de cincia jurdica. E segue o autor afirmando
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que assim cairo por terra todas as crticas que se dirigem contra a dogmtica abstrato-conceitual, herdada dos tempos positivistas. justamente isso que as novas teorias penais, principalmente o garantismo e o funcionalismo, procuram trazer realidade social, no se podendo radicalizar na sua aplicao das mesmas. Claro que necessrio, para a correta aplicao de tais doutrinas, que ocorram modificaes extremas na base social de um Estado, proporcionando o mnimo indispensvel a uma digna vida em comunidade, alm do efetivo funcionamento do sistema jurdico como um todo, colocando o Direito Penal em seu verdadeiro patamar, em que apenas interfira e atue em casos extremos.

Referncias bibliogrficas ALMEIDA, Gevan. Modernos movimentos de poltica criminal e seus reflexos na legislao brasileira. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2002, 549 p. BIANCHINI, Alice. Pressupostos materiais mnimos da tutela penal. So Paulo: RT, 2002, 163 p. DIAS, Jorge de Figueiredo. Questes fundamentais do direito penal revisitadas. So Paulo: RT, 1999. 371 p. DOTTI, Ren Ariel. Curso de direito penal parte geral. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 777 p. FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. So Paulo: RT, 2002. 758 p. ______. A teoria do garantismo e seus reflexos no processo penal. Disponvel in www.geocites.com/diogocs2000, 11.05.2001. FRAGOSO, Heleno Cludio. Lies de direito penal: parte geral. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. 585 p. JAKOBS, Gunther. Fundamentos do direito penal. Traduo de Andr Lus Callegari. Colabrorao de Lcia Kalili. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. 144 p. JESUS, Damsio Evangelista de. Direito penal: parte geral. So Paulo: Saraiva, 1993. 657 p. MARQUES, Jos Frederico. Elementos de direito processual penal. Campinas: Bookseller, 1997a.v. 1.

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______. Tratado de direito penal. Campinas: Bookseller, 1997b. v. 1-2 ROXIN, Claus. Funcionalismo e imputao objetiva no direito penal. Traduo de Lus Greco. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002a. 383 p. ______. Poltica criminal e sistema jurdico-penal. Traduo de Lus Greco. Rio de Janeiro: Renovar, 2002b. 99 p. PRADO, Luiz Rgis. Bem jurdico-penal e constituio. 2. ed. So Paulo: RT, 1997, 103 p. TOLEDO, Francisco de Assis. Princpios bsicos de direito penal. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1991. 362 p.

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ANLISE CONSTITUCIONAL ACERCA DA CRISE ENTRE A LIBERDADE DE CRENA E O ESTADO LAICO


Luis Otvio Vincenzi de AGOSTINHO*

SUMRIO: Introduo; 1. Da classificao e modalidades do direito fundamental liberdade religiosa; 2. Repblica Federativa do Brasil, um estado laico testa; 3. A (in) constitucionalidade dos decretos de feriados religiosos; 4. Do direito ao dia de guarda; 5. Da aplicao do princpio da proporcionalidade na coliso de direitos fundamentais envolvendo a liberdade religiosa; Consideraes finais; Referncias Bibliogrficas RESUMO: A liberdade religiosa evidenciada na Constituio Federal de 1988 garante aos cidados o pleno exerccio das atividades relativas s suas crenas, sem quaisquer ingerncias por parte do Estado. A partir do Decreto 119-A de 1890, que instituiu o princpio do Estado Laico, recepcionado pela Constituio de 1891, existe previso da separao total entre Estado e religio. A Constituio vigente garante como direito fundamental a inviolabilidade do direito de conscincia, crena, culto e organizao religiosa, no possuindo o Estado, competncia para interferir na escolha da religio pelo indivduo. Dentre os pontos observados, verifica-se a questo da constitucionalidade na exteriorizao de smbolos religiosos em prdios pblicos. Decorre desse assunto uma crise de paradigmas entre o princpio do Estado Laico e a liberdade de crena. Nos casos concretos, a liberdade religiosa muitas vezes entra em conflito com outros direitos fundamentais, onde o uso da ponderao de valores inevitvel para o deslinde dos litgios. Dentre as anlises feitas a respeito do tema, pretende-se demonstrar que os precedentes jurisprudenciais convergem para a efetivao do direito liberdade religiosa, no sentido de proporcionar aos adeptos das minorias religiosas o pleno exerccio de suas crenas, frente s implicaes provenientes de atos estatais, como por exemplo, o decreto de feriados nacionais de carter religioso, a designao de datas para concursos pblicos, vestibulares, entre outros. Por derradeiro, analisa-se a influncia dessa crise frente defesa dos interesses da sociedade pluralista, garantidos na Carta Maior. ABSTRACT : The religious freedom shown up in the Federal Constitution guarantees to the individuals the full exercise of the activities related to their faith
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Acadmico do curso de Direito da Universidade Estadual do Norte do Paran, Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro (FUNDINOP/Jacarezinho-PR). Bolsista da Fundao Araucria no perodo de 2006 a 2007, cuja iniciao cientfica foi realizada sob orientao do Prof. Dr. Vladimir Brega Filho. Artigo submetido em 15/06/ 2008. Artigo aprovado em 30/09/2008. 133

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without any interference by the State. Since the Decree 119-A of 1890, which established the principle of the Secular State, received by the 1891 Constitution, there is a prediction of total separation between State and religion. The Constitution in force guarantees, as a fundamental right, the inviolability of the right of conscience, belief, worship and religious organization so that the State does not have competence to interfere in the religious choice of a person. Among the observed points, its verified that the question of the constitutionality happens in the externalization of religious symbols in public buildings. From this subject appears a crisis of paradigms between the beginning of the Secular State and the freedom of belief. In the concrete cases, the religious freedom very often clashes with other fundamental rights, when the use of consideration of values is inevitable to the clear up of lawsuits. In relation to the analyses done about the subject, the study intends to demonstrate that the jurisprudential precedents converge for the effectuation of the right of religious freedom, trying to provide to the followers of the religious minorities the full exercise of his beliefs, due to the implications originated from state-owned acts, as for example, the decree of national holidays of religious character, the designation of dates for public contests, vestibular competitions, among others. At last, the influence of this crisis is analysed according to the defense of the interests of the pluralist society, guaranteed in the Federal Constitucion. PALAVRAS-CHAVE: liberdade religiosa; estado laico; casos difceis. KEYWORDS: religious freedom; secular state; hard cases.

INTRODUO O direito fundamental liberdade religiosa encontra-se no cerne da liberdade em sentido lato . Vem sendo consolidado no Brasil a partir das Constituies Republicanas, de forma a garantir a proteo da liberdade de crena, de culto e de organizao religiosa. O caput do artigo 5 da Constituio Federal de 1988 garante a inviolabilidade do direito fundamental liberdade. Tem-se que este direito, tratado em seu sentido amplo, est elencado no decorrer dos incisos que constituem tal dispositivo, apresentando-se de diversas formas, a saber: liberdade de autodeterminao (II), pensamento (IV), religio (VI, VII e VIII), expresso (IX), profissional (XIII), informao (XIV e XXXIII), locomoo (XV, LIV e LXI), reunio (XVI) e associao (XVII, XVIII e XX). Em que pese o direito liberdade de religio ser elucidada nos incisos supracitados, tambm amparado por vrios Tratados Internacionais, dos quais o Brasil signatrio. Atravs da Emenda Constitucional n45, de 08 de dezembro de 2004, por fora da criao do 3 do artigo 5, as convenes internacionais de direitos humanos, passam a se situar no topo da pirmide normativa nacional,
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desde que aprovados em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros. Pode-se, deste modo, mensurar o quo significativa se demonstra a liberdade religiosa no cenrio transnacional, ratificando sua posio como direito humano transnacional, inalienvel, imprescritvel e irrenuncivel. Quanto prtica processual, o direito liberdade religiosa se revela ainda mais instigante, quando entra em coliso com outros direitos fundamentais. Cabe, em sntese, diante de tais hipteses, a ponderao dos direitos conflitantes, valendose do princpio da proporcionalidade, de forma a decidir cada questo segundo suas particularidades. Tem o presente artigo o intuito de evocar algumas questes jurdicas pertinentes a tal direito, inclusive quanto garantia do Estado laico, haja vista as vrias situaes em que pode ser suscitado. 1 DA CLASSIFICAO E MODALIDADES DO DIREITO FUNDAMENTAL LIBERDADE RELIGIOSA O direito fundamental liberdade religiosa ratifica sua posio como liberdade pblica negativa, ou limitao atuao do Estado. Integra os chamados Direitos Fundamentais de Primeira Gerao (ou Dimenso), para os seguidores da Teoria das geraes de direitos de Karel Vasak1. A expresso da liberdade religiosa pode se dar de diversas formas, devido complexidade de sua matria. Para o constitucionalista Jos Afonso da Silva, a liberdade religiosa compreende trs formas de expresso, sendo a liberdade de crena, a liberdade de culto e a liberdade de organizao religiosa. Na liberdade de crena entra a liberdade de escolha da religio, a liberdade de aderir a qualquer seita religiosa, a liberdade (ou o direito) de mudar de religio, mas tambm compreende a liberdade de no aderir a religio alguma, assim como a liberdade de descrena, a liberdade de ser ateu e de exprimir o agnosticismo. (...) a religio no apenas sentimento sagrado puro. No se realiza na simples adorao a Deus. Ao contrrio, ao lado de um corpo de doutrina, sua caracterstica bsica se exterioriza na prtica dos ritos, no culto, com suas cerimnias, manifestaes, reunies, fidelidades aos hbitos, s tradies, na forma indicada pela religio escolhida.2

BARROS, Srgio Resende de. Noes sobre Geraes de Direitos. Disponvel em <http://www.srbarros.com.br/ aulas.php?TextID=63> Acessado em 12.07.2007. Pioneiro dessas denominaes foi Karel Vasak, na aula inaugural que proferiu em 1979 no Instituto Internacional dos Direitos Humanos, em Estrasburgo, sob o ttulo Pour les droits de lhomme de la troisime gnration: les droits de solidariet. (...) Da, alastrou-se o modismo de dividir os direitos humanos em geraes de direitos. Originalmente, pois, essa diviso em trs geraes consoou com o trplice brado de libertao liberdade, igualdade, fraternidade que ressoou na ordem poltica, lanado pelos revolucionrios franceses, sob a ntida inspirao e influncia do liberalismo clssico, no-intervencionista na ordem econmica e social. 2 SILVA, Jos Afonso da Silva. Curso de Direito constitucional positivo. 17ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 251-256. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 135

Quanto liberdade de culto, segunda modalidade de expresso, se denota pertinente anlise feita pelo espanhol Len Duguit, ao conferir primordial destaque: (...) toda religin contiene um segundo elemento: el rito o culto. Para que la libertad religiosa exista, es preciso que cada uno sea libre enteramente de practicar um culto religioso cualquiera, que nadie pueda ser molestado por ello, ni impedido, directa o indirectamente, de praticticar el culto correspondiente a sus creencias religiosas, y, a la inversa (...) La libertad religiosa es, pues, mirada as, esencialmente la libertad del culto.3 Ocorre que no Brasil a liberdade de culto j esteve cerceada constitucionalmente, atravs da Constituio de 1824, outorgada em 25 de maro de 1824 pelo Imperador Dom Pedro II, preceituando em seu artigo 5: A religio Catholica Apostlica Romana continuar a ser a religio do Imprio. Todas as outras religies so permitidas com seu culto domstico ou particular, em casas para isso destinadas, sem forma exterior de templo.4 Proibia-se, por conseguinte, o culto em locais pblicos e de grandes propores, referente a religies diferentes da Catlica Apostlica Romana. Dessa forma, toda e qualquer religio, que no a do Imprio, era objeto de discriminao por parte do Estado, no tocante liberdade de culto. Demonstrava-se, portanto, inconstitucional o culto de tais religies, quando ultrapassassem os limites do domstico, ao se estender em maiores propores e quando e em ambientes pblicos. Ressalta-se aqui a importncia da institucionalizao da liberdade de culto, que se deu a partir do decreto do Estado Laico, adiante relatado. Ocorreu, dessa forma, a positivao de um princpio que tutelou a pluralidade de crenas existentes na nao, de forma a garantir, na Lei Maior, a paridade de tratamento pelo Estado a tais religies. Atualmente, relaciona-se o carter no-confessional do Estado com os valores supremos de uma sociedade pluralista, que o Prembulo constitucional vigente prope assegurar. Constituiu-se fato histrico o privilgio dado pelo Estado religio Catlica Apostlica Romana. Seus seguidores, maioria absoluta da populao ainda hoje, possuam tratamento estatal exclusivo, ao passo que os adeptos de outras religies de baixa representatividade, como os judeus, islmicos, umbandistas e candomblistas, ficavam margem no exerccio de seus cultos. Mantinha-se sobrepujada, constitucionalmente, a garantia da igualdade material no contexto da liberdade religiosa.

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DUGUIT, Leon. Manual de derecho constitucional. Granada: Comares, 2005. p. 232-233. SENADO FEDERAL, Secretaria de Edies Tcnicas. Constituies do Brasil. Vol.I. Braslia: Senado, 1986, p.18. 136 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

A garantia da liberdade religiosa protege as minorias formadas por aqueles que possuem sua crena e tem o direito de divulg-la no mbito de suas liberdades (no invadindo nem prejudicando crena alheia). 5 Como afirmado pelo clebre professor, a questo garantir a todos a liberdade de divulgar sua crena e respeitar o exerccio do mesmo direito pelas outras crenas. A concretizao de tal preceito poderia ser pacfica nos dias de hoje, no fosse o julgamento negativo, repletos de desconhecimento e verdades a priori, que muitos fazem s minorias religiosas, inclusive quanto s religies de descendncia africana6. Enfatiza-se aqui, que o termo minorias religiosas diz respeito quelas religies que se fazem presentes no Brasil em nmero proporcionalmente pequeno de adeptos em relao s religies de grande adeso. Consoante estudo realizado pelo Instituto de Pesquisas Datafolha, a partir de dados consolidados de oito estudos nacionais realizados em 2006 e em 2007, os catlicos continuam sendo maioria na populao brasileira7. A terceira modalidade de expresso, por derradeiro, a liberdade de organizao religiosa. Diz respeito s relaes das entidades religiosas com o Estado, suas possibilidades de estabelecimento e organizao. Trs sistemas podem ser observados nessa relao, tais quais: a confuso, a unio e a separao. Na confuso, h a unio do Estado com a religio, como no caso do Vaticano e Estados islmicos. Na hiptese de unio, verificam-se relaes jurdicas entre tais entes quanto organizao e funcionamento religioso, por exemplo, a participao do Estado na designao de ministros da Igreja e sua remunerao. Foi o sistema do Brasil Imprio8. A separao refere-se ao carter secular do Estado, ou seja, o apartamento total das relaes entre Estado e religio, sendo fundamento para o princpio do Estado laico. 2 REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, UM ESTADO LAICO TESTA Ao enquadrar o tema sob o prisma do direito comparado, analisa-se a questo laica de Portugal. De acordo com o constitucionalista supracitado, ao discorrer sobre o programa de laicizao implantado na organizao da Repblica de Portugal pela Constituio de 1911, o ideal do Estado laico polariza a poltica religiosa na idia de deslocao da religio do espao pblico para o espao privado 9.
HERKENHOFF, Joo Baptista. Direitos humanos: a construo universal de uma utopia. Aparecida: Santurio, 1997, p.78. 6 ALMEIDA, Dayse Coelho de. Demonizao das religies afro-brasileiras. Disponvel em < http:// jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6155>. Acessado em 20.08.2007. 7 Esses dados revelam que os catlicos so 64%, que os evanglicos pentecostais somam 17%, e os no pentecostais, 5%. Espritas kardecistas ou espiritualistas so 3% e, umbandistas, 1%. Adeptos do candombl e de outras religies afrobrasileiras no chegam a 1% e outras religies atingem 3%. Dizem no ter religio ou ser ateus 7%. Cf. Datafolha Instituto de Pesquisas in 64% dos brasileiros se declaram catlicos. Disponvel em: <http:// datafolha.folha.uol.com.br/po/ver_po.php?session=447> Acessado em 02.09.2007. 8 SILVA, Jos Afonso da Silva, op. cit., p. 253-254.20 CANOTILHO, J.J.. Direito Constitucional. 6Ed. Coimbra: Almedina, 2002, p.1256. 9 Ibidem, p.1247. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 137
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Uma sociedade politicamente democrtica, assente no relativismo poltico, postula tambm uma sociedade religiosamente liberal, tolerante para com todos os credos, aceites e praticados pelos cidados.10 No Brasil, o inciso I do artigo 19 da Constituio Federal garante o princpio do Estado laico (tambm definido como leigo ou no-confessional). Isso significa dizer que no h religio oficial no Brasil, nem tampouco deve existir disparidade no tratamento das religies pelo rgo estatal. vedado ao Estado estabelecer qualquer relao que configure aliana com algum tipo de culto religioso ou igreja. Dessa forma, a pluralidade das crenas garantida, ratificando o exposto nos incisos VI e VIII do artigo 5 da Carta Maior. Todavia, o Brasil nem sempre foi um Estado Laico, em virtude da afirmao de um Estado confessional na Constituio de 1824, como j relatado no ttulo anterior. Aps a proclamao da Repblica e antes mesmo de promulgada a Constituio de 1891, o Ministro da Fazenda Rui Barbosa, elaborou o Decreto 119A, em 19 de janeiro de 1890. Proclamava de forma unssona o princpio do Estado Laico, tal sorte que foi recepcionado pela primeira Constituio da Repblica em 1891, evidenciando, a partir de ento, a laicidade do Estado nacional. A anlise da realidade nacional hodierna elucida o carter testa do Estado laico, ou seja, o credo estatal na existncia de Deus. Tal afirmativa encontra respaldo na anlise do Prembulo constitucional, que evoca a proteo de Deus na promulgao da Constituio vigente. Ademais, em todos os prembulos constitucionais a meno a Deus se fez presente, exceto nas constituies de 1891 e 1937. Em que pese exista discusso doutrinria acerca do valor normativo do prembulo, possuindo ou no valor de norma constitucional, fato que nele esto presentes os ideais que nortearam a elaborao das normas constitucionais. Em 15 de agosto de 2002, o Supremo Tribunal Federal proferiu acrdo referente Ao Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PSL (Partido Social Liberal) em face da Assemblia Legislativa do Estado do Acre. Protestava o partido requerente pela inconstitucionalidade do prembulo da Constituio do Estado do Acre, haja vista que no fazia meno a Deus, contrariando a reproduo obrigatria das normas centrais da Constituio Federal de 1988, que em seu prembulo evoca a proteo de Deus. O relator Ministro Carlos Velloso entendeu que: CONSTITUCIONAL. CONSTITUIO: PREMBULO. NORMAS CENTRAIS. CONSTITUIO DO ACRE. I - Normas centrais da Constituio Federal: essas normas so de reproduo obrigatria na Constituio do Estado-membro, mesmo porque, reproduzidas, ou no, incidiro sobre a ordem local. Reclamaes 370-MT e 383-SP (RTJ 147/404).
10 Publicada no DJ 08-08-2003 PP-00086, EMENT VOL-02118-01 PP-00218. Disponvel em: <www.stf.gov.br/ jurisprudencia/nova/doc.asp?s1=000289481&p=1&d=SJUR&f=s&na=> .Acessado em 07.08.2007.

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II. - Prembulo da Constituio: no constitui norma central. Invocao da proteo de Deus: no se trata de norma de reproduo obrigatria na Constituio estadual, no tendo fora normativa. III. - Ao direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 2076/AC) 11 Portanto, alm da improcedncia da ADI, por unanimidade de votos, o STF entende no possuir o prembulo valor de norma central (constitucional). Entretanto, o tema gera controvrsias na doutrina constitucional, haja vista vrios autores entenderem ter o prembulo valor constitucional12. Embora exista a discusso, fato que tal divergncia de entendimentos no contraria o princpio do Estado laico. A Administrao pblica, em sua totalidade, ao que se parece, assume o carter testa diante de seus atos. Um exemplo claro de tal atitude se encontra nas notas do papel-moeda Real, que traz a meno a letras minsculas: Deus seja louvado. Ainda, tratando-se do Poder Judicirio, se torna freqente nas aberturas de sesses solenes do Tribunal do Jri, a evocao proteo de Deus por parte do magistrado. Demonstraes tais, que no acabam por ferir o princpio constitucional do Estado Laico, haja vista no fazerem aluso a nenhuma religio em sua

11 No se desconhece a discusso doutrinria instaurada em torno da natureza do prembulo constitucional, como resulta evidente do magistrio expendido por eminentes autores que analisaram esse particular aspecto do tema em questo (ALEXANDRE DE MORAES, Constituio do Brasil Interpretada, p. 119, 2 ed., 2003, Atlas; UADI LAMMGO BULOS, Constituio Federal Anotada, p. 66, item n. 4, 5 ed., 2003, Saraiva; MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 1/13, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, Comentrios Constituio Brasileira, vol. 1/3-5, 1989, Saraiva, v.g.). Como se sabe, h aqueles que vislumbram, no prembulo das Constituies, valor normativo e fora cogente, ao lado dos que apenas reconhecem, no texto preambular, o carter de simples proclamao, que, embora revestida de significado doutrinrio e impregnada de ndole poltico-ideolgica, apresenta-se, no entanto, destituda de normatividade e cogncia, configurando, em funo dos elementos que compem o seu contedo, mero vetor interpretativo do que se acha inscrito no corpus da Lei Fundamental. H que se ter presente, no entanto, considerada a controvrsia em referncia, que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal, em recente (e unnime) deciso (ADI 2.076/AC, Rel. Min. CARLOS VELLOSO), reconheceu que o prembulo da Constituio no tem valor normativo, apresentando-se desvestido de fora cogente. Esta Suprema Corte, no julgamento plenrio em questo, acolheu o magistrio de JORGE MIRANDA (Teoria do Estado e da Constituio, p. 437-438, item n. 216, 2002, Forense), cuja lio, no tema, assim versou a matria concernente ao valor e ao significado dos prembulos constitucionais: (...) o prembulo parte integrante da Constituio, com todas as suas conseqncias. Dela no se distingue nem pela origem, nem pelo sentido, nem pelo instrumento em que se contm. Distingue-se (ou pode distinguir-se) apenas pela sua eficcia ou pelo papel que desempenha. Os prembulos no podem assimilar-se s declaraes de direitos.(...). O prembulo no um conjunto de preceitos. (...). O prembulo no pode ser invocado enquanto tal, isoladamente; nem cria direitos ou deveres (...); no h inconstitucionalidade por violao do prembulo como texto a se; s h inconstitucionalidade por violao dos princpios consignados na Constituio. (grifei) Sob tal aspecto, verificase que a alegada ofensa ao prembulo da Constituio no tem o condo de conferir substncia pretenso mandamental ora deduzida pelos impetrantes, eis que, como j assinalado, o contedo do prembulo no impe qualquer limitao de ordem material ao poder reformador outorgado ao Congresso Nacional. in MS 24645 MC / DF - DISTRITO FEDERAL, Rel.: Min. Celso de Mello. Disponvel em <http://www.tc.df.gov.br/MpjTcdf/ informativos.php?TIPO=STF&PAGINA=/www/html/mptcdf/jurislegis/stf/info320STF.TXT> Acessado em 15.08.2007. 12 NASCIMENTO, Keila Terezinha Englhardt do. Deus, o Estado e os cultos religiosos. Revista Autor. Ano V n 46/Abril de 2005 (ISSN 1677-3500). Disponvel em <http://www.revistaautor.com.br/artigos/2005/46ktn.htm> Acesso em 28 de janeiro de 2007.

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particularidade e no contrariam o disposto na Constituio. No h nenhuma contradio entre estes dois paradigmas. De um lado, quando a Constituio afirma Deus, aceita a premissa de sua existncia, no postulando por nenhuma referncia a qualquer religio, princpio ou dogma particular. 13 O termo Deus se apresenta deveras genrico e vago, deixando de causar impacto significativo no universo religioso, como o fariam os usos de Maom, Buda, Jesus Cristo, Exu, dentre outros. E como ficaria a proteo ao atesmo e agnosticismo? Primeiramente se tem que o atesmo, em geral a negao da causalidade de Deus. J o agnosticismo indica a atitude de quem se recusa a admitir solues para os problemas que no podem ser tratados com os mtodos da cincia positiva, sobretudo os problemas metafsicos e religiosos. 14 Ambos, porm, possuem sua convico no mbito de suas particularidades e no so atingidos pela exteriorizao testa do Estado, devido ao mesmo argumento do pargrafo anterior, ou seja, mnima aluso prtica religiosa especfica. Contudo, a maior causa de divergncias quanto da afronta ao princpio da laicidade do Estado continua sendo o uso de crucifixos em prdios pblicos, como tribunais, fruns, prefeituras e faculdades. O movimento para adoo de um radicalismo laico foi inflamado em 03/10/2005, com a publicao do artigo O Poder Judicirio laico, na Folha de So Paulo15. Baseia sua tese no inciso I do artigo 19 da Constituio Federal, a ser: vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios: I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraarlhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico. Em contrapartida, o artigo 215 da CF, prev que o Estado apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. Ora, fato de que o cristianismo, especificamente o catolicismo apostlico romano, faz parte de nossa

13 ABBAGNANO, Nicola. Dicionrio de Filosofia; 1ed. trad. So Paulo: Martins Fontes, 2000, pp.22 e 87/88. Outras especificaes: AGNOSTICISMO: (...) termo criado pelo naturalista ingls Thomas Huxley em 1869. (Collected Essays, V, pp.237 ss.) ATESMO: (...) O reconhecimento da existncia de Deus pode ser acompanhado pelo atesmo se no incluir tambm o reconhecimento da causalidade especfica de Deus. 14 LOREA, Roberto Arriada. O poder judicirio laico .in Tendncias/Debates. Folha de So Paulo em 03.10.2005. Disponvel em <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz2409200509.htm> Acessado em 05.07.2007. 15 MANDADO DE SEGURANA - Autoridade coatora - Presidente da Assemblia Legislativa do Estado Retirada de crucifixo da sala da Presidncia da Assemblia, sem aquiescncia dos deputados - Alegao de violao ao disposto no artigo 5, inciso VI da Constituio da Repblica -Inadmissibilidade - Hiptese em que a atitude do Presidente da Assemblia incua para violentara garantia constitucional, eis que a aludida sala no local de culto religioso - Carncia decretada. Na hiptese, no ficou demonstrado que a presena ou no de crucifixo na parede seja condio para o exerccio de mandato dos deputados ou restrio de qualquer prerrogativa. Ademais, a colocao de enfeite, quadro e outros objetos nas paredes atribuio da Mesa da Assemblia (Artigo 14, inciso II, Regulamento Interno), ou seja, de mbito estritamente administrativo, no ensejando violncia a garantia constitucional do artigo 5, inciso VI da Constituio da Repblica. (Relator: Rebouas de Carvalho MS. n. 13.405-0 - So Paulo - 02.10.91) Disponvel em http://www.tj.sp.gov.br> Acessado em 18 de dezembro de 2006.

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cultura, por motivos de colonizao, povoamento e difuso de costumes. No se quer aqui justificar, tampouco legitimar o uso dos crucifixos nos diversos prdios pblicos, no entanto, por uma questo de probabilidade quanto ao grande nmero de praticantes e de costumes enraizados e herdados de um passado confessional na esfera pblica, tal prtica se demonstra deveras utilizada. Entretanto, deve haver uma proporcionalidade no uso de crucifixos em prdios pblicos de maneira a no haver exageros. O problema encontra-se a partir do momento em que o uso de tais smbolos deixa de configurar incentivo difuso da manifestao cultural e passa a se tornar aliana entre Estado e religio. A partir desse momento, deve sim, haver a defesa de um Estado Laico, que no possua qualquer tipo de vnculo religioso, que configure aliana, subveno ou embarao estatal, nos termos do artigo supramencionado. Caso pertinente matria o acrdo relacionado ao Mandado de Segurana impetrado por deputados da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo contra o presidente da Casa, pela retirada de crucifixo do plenrio. Alegavam violao liberdade de culto. O Tribunal de Justia de So Paulo decretou a carncia do remdio constitucional16. 3 A (IN) CONSTITUCIONALIDADE DOS DECRETOS DE FERIADOS RELIGIOSOS Uma grande discusso de inconstitucionalidade se refere aos decretos de feriados federais, estaduais e municipais em virtude de comemorao religiosa. Tal matria encontra respaldo negativo no prprio princpio do Estado Laico, anteriormente elucidado, uma vez que o decreto de feriados religiosos pode configurar a hiptese de aliana entre o Estado e a religio da qual provm. Atualmente, vigoram leis que decretam feriados federais, estaduais e municipais de carter religioso. Exemplos como a Sexta-feira da Paixo de Jesus Cristo e o dia de Nossa Senhora Aparecida, configuram feriados federais. Dispe a Lei 6802/80: Art. 1 - declarado Feriado Nacional o dia 12 de outubro, para culto pblico e oficial a Nossa Senhora Aparecida, Padroeira do Brasil. (...) Ainda, a Lei 9093/95: Art.2 - So feriados religiosos os dias de guarda, declarados em lei municipal, de acordo com a tradio local e em nmero no superior a quatro, neste includa a Sexta-Feira da Paixo.

16 SORIANO, Aldir Guedes. Libertada religiosa no Direito Constitucional e Internacional. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p.132.

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Os feriados de carter religiosos, na maioria das vezes, fazem meno Igreja Catlica Apostlica Romana, em detrimento de inmeras comemoraes existentes das outras diversas religies presentes no territrio nacional. A explicao para tal problemtica reside na existncia de resqucios deixados pela Constituio de 1824, que previa a unio entre Estado e Igreja Catlica, perdurando durante todo o Imprio, como demonstrado anteriormente. Por fora do 2 do artigo 215, lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os diferentes segmentos tnicos nacionais. Ao analisar a maioria dos feriados de carter religioso existentes, nota-se que so compostos por comemoraes catlicas. Deve se levar em conta, como j dito, que o costume dos feriados catlicos vem sendo afirmado desde a colonizao, por motivos de difuso das manifestaes culturais. Ainda, tal matria acaba no sendo deveras combatida em prol de um laicismo radical, pois acabar com os feriados religiosos acaba no sendo interessante para a maioria da populao, quanto mais aos seus representantes polticos. Tal divergncia ainda no tratada na doutrina constitucional e se impe como nova discusso acerca desta aparente problemtica. certo que seria impossvel decretar feriados a todas as datas comemorativas das inmeras religies existentes no Brasil, e essa no seria a garantia da liberdade religiosa quanto aos feriados religiosos, uma vez que celebrar tais datas como feriados nacionais no violam a liberdade religiosa dos adeptos das demais religies. Em suma, a existncia de tais feriados denota um resqucio de confessionismo por parte do Estado, que ainda sobrevive em meio ao princpio laico, institucionalizado h mais de um sculo. Em que pese promova elementos da cultura nacional, eles so relativos somente a um segmento tnico. Entretanto, apura-se que tal resqucio no representa bice considervel na luta pela efetividade do direito liberdade religiosa e na garantia, ainda que relativa, do Estado Laico nacional. A questo aqui garantir, aos demais segmentos tnicos-religiosos, condies em usufruir das prerrogativas constitucionais relativas ao pleno exerccio de suas liberdades, tendo em vista a efetivao dos valores de uma sociedade plural. 4 DO DIREITO AO DIA DE GUARDA Cada religio possui, segundo seus princpios, o dia de guarda ou repouso. Embora no expresso constitucionalmente, tal matria est implcita na inviolabilidade do direito de crena (art.5, inciso VI). O direito liberdade religiosa deve garantir o direito de escolha de um dia de repouso sem qualquer interferncia estatal, o que caracteriza uma prerrogativa de foro ntimo. Convm lembrar que o Estado no pode interferir em questes religiosas. Ora, o dia de guarda ou o repouso semanal diz respeito a uma questo fundamentalmente religiosa e de foro ntimo. Assim sendo, a lei civil, em um Estado laico, como o Brasil, no pode
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favorecer a uma religio, em detrimento de outras, em que pese o dia de guarda, determinando a observncia compulsria de um dia especfico. 17 Vrios mandados de segurana foram impetrados para assegurar que os fiis da Igreja Adventista do Stimo Dia pudessem garantir o direito a no realizar atividade nas sextas-feiras (aps o pr-do-sol) e aos sbados (at o pr-do-sol). Dentre estas, as mais comuns so as aulas ministradas em faculdades, os vestibulares e os concursos pblicos. Tendo em vista assegurar a igualdade material e o direito liberdade religiosa, os adeptos de tal religio impetram o presente writ constitucional. A jurisprudncia hodierna assente em afirmar o direito a guardar o sbado em tais casos. Nesse sentido, trecho de Ementa que nega provimento ao recurso interposto contra sentena que concedeu dia diverso para realizao de prova de concurso, evocando-se a liberdade religiosa: (...) No h prejuzo ao interesse pblico, nem ao procedimento do concurso se por fora de liminar a impetrante realizou a prova do concurso em momento no conflitante com sua crena religiosa, por pertencer Igreja Adventista do Stimo Dia, que tem o sbado como dia de guarda. 17 Atenta-se para a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, prevista no 1 do artigo 5 da Constituio federal. Fato este que vem contribuir para a garantia o pleno exerccio do direito liberdade de crena, acima exemplificado. A hiptese evidenciada configura coliso de direitos fundamentais, entre o princpio do livre acesso e o direito fundamental inviolabilidade da liberdade de crena. O item subseqente tratar a respeito dessas colises. 5 DAAPLICAO DO PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE NA COLISO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS ENVOLVENDO ALIBERDADE RELIGIOSA Questo instigante no Direito Constitucional se revela quanto s situaes que envolvam colises de direitos fundamentais. Hipteses de dois direitos fundamentais em conflito, onde um dever prevalecer em detrimento do outro, total ou parcialmente. So os chamados casos difceis, termo originrio de Ronald Dworkin, utilizado em seu livro Os direitos levados a srio.18. Pertinente ao tema, o direito liberdade religiosa pode ser encontrado em conflito com os direitos igualdade, vida, privacidade, livre acesso, entre outros. Conforme exposto alhures, a questo que envolve os candidatos a concurso pblico que guardam o dia de sbado, o tpico exemplo de conflito entre liberdade religiosa e livre acesso.

17 TRF-4. Regio, REO 95.04.09256-0, Quarta Turma, Relator Silvia Maria Gonalves Goraieb, DJ 24/01/1996. Disponvel em <http://www.trf4.gov.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php>. Acesso em: 12.07.2007. 18 DWORKIN, Ronald. Os direitos levados a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p.127-130.

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Em relao ao conflito com o direito vida, suscita-se o caso da transfuso de sangue nos adeptos da religio Testemunhas de Jeov, que devido a preceitos religiosos que seguem, no admitem a transfuso sangnea. Sem dvida alguma, a coliso que mais gera polmica no universo jurdico, devido a inmeras controvrsias geradas entre doutrinadores do Direito. Quanto privacidade, temos o clebre exemplo dado por Lus Roberto Barroso, que consiste em um cidado que resolve pregar sua religio aos domingos a partir das sete horas da manh em uma praa na orla da praia. Munido de altofalante, a pregao se estende por toda a manh. Exercia, portanto, seu direito liberdade religiosa. Ocorre que, devido ao horrio, muitos moradores dos prdios prximos orla encontravam-se em repouso e eram incomodados pelo barulho que vinha dos alto-falantes. Estavam estes, sendo invadidos em sua privacidade, gerando uma coliso de direitos fundamentais. Desse modo, havia o conflito entre o direito liberdade de culto do pregador e o direito privacidade dos condminos do local. Por se tratar de assunto que no poder ser solucionado atravs da norma positivada, haja vista a especificidade do conflito, apela-se a uma modalidade de interpretao constitucional, atravs do uso dos princpios da proporcionalidade e razoabilidade. Faz-se mister salientar que tais princpios no devem ser aplicados in abstrato, mas sempre in concreto, devido relativizao das particularidades de cada questo. Destarte, duas questes idnticas envolvendo os mesmos direitos fundamentais em conflito, podero ser decididas diferentemente, pela relatividade das caractersticas de ambos os casos. 19 CONSIDERAES FINAIS Na seara do direito fundamental, a liberdade religiosa se transfigura em casos concretos que muitas vezes promovem a efetividade deste direito. A jurisprudncia atual aponta para a efetivao da garantia desse direito, fato que beneficia a coletividade, principalmente os adeptos das minorias religiosas, que possuiro precedentes para pleitear seu direito assim que cerceado. Fator que contribui demasiadamente nesse sentido a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, que configura a garantia da celeridade nas decises que os envolvem, de forma a efetivar o princpio da dignidade da pessoa humana. Por sua vez, o princpio do Estado laico, com seu carter testa, deve ser interpretado conjuntamente com o apoio e incentivo valorizao e difuso das manifestaes culturais, previstos constitucionalmente. Admitidas tais prerrogativas, adota-se uma postura consciente da formao histrica e cultural da nao. Urge, dessa forma, a concretizao da isonomia perante o pluralismo cultural, tnico e religioso, fato que, em longo prazo, poder se concretizar plenamente, se aliado com o trabalho de conscientizao dos prprios cidados, os grandes
19 Lus Roberto Barroso. Interpretao e ampliao da Constituio : fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. So Paulo, Saraiva: 1996, p.197

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transformadores da realidade. Prosseguindo, no que tange aos casos de conflito de direitos fundamentais, tem-se que o direito liberdade religiosa, tamanha sua amplitude axiolgica, encontrado em diversas hipteses de coliso com outros direitos. O uso da ponderao, por parte do julgador, como critrio de resoluo de tais conflitos medida eficaz que garante a tutela ao caso concreto. Na resistida hiptese de tratamento desigual por parte do Estado s diferentes crenas e religies, o uso de tal ponderao poder vir em benefcio para solucionar tal questo. Nessa linha de raciocnio, por conseguinte, a crise entre a liberdade de crena torna efetiva a liberdade religiosa ao implementarem-se mudanas construtivas, perante o pluralismo cultural, tnico e religioso, em prol da coletividade. Ao invs de unirem esforos para mudanas to somente tangenciais, que em nada influiro para efetivar a inviolabilidade do direito liberdade religiosa, melhor ser que se unam para garantir a materializao do princpio da igualdade diante do contexto pluralista e deste modo concretizar o real sentido do que ser Estado Democrtico de Direito.

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A GLOBALIZAO ECONMICA: PERSPECTIVAS CONSTITUCIONAIS CONTEMPORNEAS


Paulo Mazzante de PAULA*

SUMRIO: Introduo 1. A globalizao da economia 2. O princpio da proteo tutelar no Direito do Trabalho 3. Os direitos humanos e econmicos Concluso Referncias. RESUMO: A Constituio Federal completa vinte anos no ms de outubro do corrente ano. O presente estudo tem por finalidade analisar os direitos fundamentais luz da globalizao econmica contempornea e analisar a concorrncia desleal que existe entre os pases, com intuito de obteno do lucro de forma exacerbada, bem como o confronto entre os princpios econmicos e humanos. Dentre os maiores exemplos do tema esto a Comunidade Econmica Europia e o Mercosul. A prpria sociedade ps-industrial definida pela maior produo com pouca mode-obra, atravs da informatizao e da automao. O Estado Democrtico de Direito tem como fundamento preservar a dignidade da pessoa humana, direitos fundamentais e os valores sociais. Portanto, h necessidade de proteo sade do trabalhador, do combate ao trabalho degradante, a liberdade e do respeito aos direitos conquistados, independente da livre concorrncia e da abertura da economia. ABSTRACT: Federal Constitution will complete twenty years in October of the current year. The present study has for purpose to analyze the basic rights at the light of the economic globalization and to analyze the unfair competition that there is between the countries, with intention of attainment of high profits as well as the confrontation between economic and human principles. Amongst the biggest examples of the subject are European Economic Community and Mercosul. The proper postindustrial society is defined by the biggest production with little man power, through computerization and automation. The Democratic State of Right has as basis to preserve dignity of the human being, basic rights and social values. Therefore, there is necessity of protection to workerss health, the combat to degrading work, freedom and respect to the conquered rights, independent of the free competition and openess of economy. PALAVRAS-CHAVE: Globalizao; Direitos Humanos; Direitos Econmicos; Direitos Fundamentais; Direitos Sociais.

Advogado. Mestrando pela Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro (UENP Jacarezinho/PR). Especialista em Direito Processual Civil. Professor de Direito do Trabalho das Faculdades Integradas de Ourinhos. E-mail: pmp.adv@globo.com. Artigo submetido em 05/06/2008. Artigo aprovado em 10/07/2008. 147

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KEY-WORDS: Globalization; Human rights; Economic laws; Basic rights; Social rights.

INTRODUO A globalizao da economia irreversvel no perodo contemporneo, proporcionando concorrncia entre os pases, diante da circulao de bens, mercadorias e mo-de-obra, sempre na busca do lucro de forma exacerbada. Dentre os maiores exemplos encontramos a Comunidade Econmica Europia, criada atravs do Tratado de Maastrich (1992) e o Mercosul, institudo atravs do Tratado de Assuno (1991). Alis, a sociedade ps-industrial definida pela maior produo com pouca mo-de-obra, trazendo modificaes nas relaes de trabalho do mundo, sendo a informatizao e a automao os maiores exemplos. A idia de globalizao est associada ao capitalismo e interfere diretamente nas relaes mundiais de trabalho. A abertura de mercado, possibilitando a eliminao de fronteiras e, portanto, exportao e importao, no causa determinante para justificar o desrespeito ao direito do trabalhador, porm contribui para o seu acontecimento enquanto geradora de maior lucro, aumento de produo e concorrncia de mercado. O artigo XXIII da Declarao Universal dos Direitos Humanos, do ano de 1948, j determinava que todo homem tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a condies justas e favorveis de trabalho, com intuito de proteger a dignidade do trabalhador e a sua famlia. O Estado Democrtico de Direito tem como fundamento preservar a dignidade da pessoa humana e os valores sociais do trabalho. No mbito internacional, o pas tambm tem por princpio a prevalncia dos direitos humanos, inclusive os tratados e convenes internacionais atualmente tm fora de emenda constitucional, nos termos do artigo 5, 3, da Constituio Federal, conforme pargrafo acrescentado pela Emenda Constitucional n. 45/04. O presente estudo tem por finalidade, portanto, analisar o fenmeno da globalizao e o dever de respeito e obedincia aos direitos humanos do trabalhador. A eterna guerra entre o capital e o trabalho, agora vista sob o enfoque da prevalncia do princpio da dignidade humana do cidado. A produo e obteno de lucro mais importante do que a dignidade da pessoa humana do trabalhador? A globalizao da economia dever respeitar os direitos humanos do trabalhador? evidente que dever prevalecer o direito subjetivo vida, liberdade e sade do trabalhador, alm do que dever do Estado. Ademais, o trabalho e a educao so direitos sociais do cidado, chamados direitos de segunda gerao, imprescindveis para a concretizao dos direitos individuais e coletivos. O trabalhador tem direito ao emprego formal e qualificado, evitando-se
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desta forma o subemprego e a informalidade, sendo que, a educao fundamental para o cidado, visto que proporciona qualificao da mo-de-obra, exigncia fundamental para o perodo contemporneo. O mercado no poder impor a reduo salarial, na busca pela mo-deobra competitiva e barata; os servios exaustivos realizados em atividades insalubres e de periculosidades ou, ento, os trabalhos por produo, causando leses pelo esforo repetitivo ou at mesmo a morte do empregado. Portanto, h necessidade de proteo sade do trabalhador (com combate ao trabalho degradante), liberdade e necessidade, tambm, de respeito aos direitos trabalhistas tardiamente conquistados. A questo pode ser exemplificada pela lavoura, onde a plantao necessita de veneno, que fica na responsabilidade do bia-fria, geralmente despreparado, desqualificado, sem equipamento de segurana, enfim cobaia da situao, ocasionando no futuro doena profissional e at mesmo cncer, alm do prejuzo ambiental. No basta a previso constitucional, visto que necessria a efetivao dos direitos individuais e coletivos, que dever do Estado, independe da livre concorrncia e da abertura da economia. 1. A GLOBALIZAO DA ECONOMIA A globalizao no um fenmeno novo, visto que mesmo antes da Primeira Guerra Mundial havia comrcio internacional e investimentos privados em outros pases1. A definio do vocbulo globalizao2 a seguinte: Significa muitas coisas distintas para pessoas diferentes, desde o ato de interagirmos, diariamente, com todo o planeta por intermdio dos noticirios de televiso, at a proteo do meio ambiente e a preservao dos nichos ecolgicos, assuntos que no so passveis de tratamento isolado, exigindo uma viso sistmica dos governantes e da sociedade civil. Isto sem falar da extrao e a manipulao dos recursos naturais no-renovveis e do uso da energia nuclear. Na seqncia, explica o mencionado autor Jorge Luiz Souto Maior que base da globalizao econmica est o capitalismo. Segundo Oswaldo Giacoia Jnior3 o neoliberalismo tem por caracterstica principal a substituio da teoria do valor-trabalho de Adam Smith, pela teoria do valor-utilidade, segundo a qual o mercado deve ser o mecanismo organizador de toda vida econmica e social. Esclarece, ainda, que a doutrina recrudesce a partir da dcada de 1980, radicalizando
NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de Direito do Trabalho. 22.ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 46. MAIOR, Jorge Luiz Souto; HELOANI, Jos Roberto Montes e SILVA, Walkre Lopes Ribeiro da. O Direito do Trabalho como Instrumento de justia social. So Paulo: LTr, 2000. p.127. 3 GIACOIA JUNIOR, Oswaldo. Pequeno Dicionrio de Filosofia Contempornea. So Paulo: Publifolha, 2006. p. 113.
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os mesmos princpios de cem anos atrs, no mais o contexto histrico do capitalismo industrial de ento, mas sim no do capitalismo financeiro de hoje. A globalizao influenciou o emprego, o salrio e a contratao da mode-obra atravs dos seguintes aspectos principais: a) reduo do emprego; b) tecnologia industrial moderna; c) terceirizao; d) informalidade; e) trabalho autnomo; d) necessidade de requalificao profissional; e) reduo dos gastos; f) prazo determinado; g) banco de horas. O trabalhador necessita de educao visando ao pleno desenvolvimento e qualificao para o trabalho, nos termos do artigo 205 da Constituio Federal. A desqualificao profissional tratada por Jos Eustquio Romo, responsvel pelo prefcio edio brasileira do livro os lugares da excluso social4, esclarecendo o seguinte: Curiosamente, medida que o processo de acumulao capitalista se globalizou, transformaram-se profundamente os processos de denncia e de reivindicao, na medida em que, se antes lutavam contra a explorao do trabalho pelo capital, agora, os movimentos dos trabalhadores so obrigados a lutar pela oportunidade de serem explorados pelo capital. O princpio da razoabilidade dever prevalecer, independente da globalizao da economia, motivo pelo qual em primeiro lugar esto os direitos humanos. A preocupao com a pessoa do trabalhador fundamental para a concretizao da democracia. 2. O PRINCPIO DA PROTEO TUTELAR NO DIREITO DO TRABALHO No direito do trabalho prevalece o princpio da proteo tutelar, com intuito de proteger o trabalhador hipossuficiente. Portanto, diante da desigualdade das partes contratantes, na dvida, a deciso deve favorecer o operrio. A norma mais favorvel e a condio mais benfica tambm so aplicadas em favor do empregado. A questo retrata bem a figura de Lzaro, smbolo de todas as pessoas injustiadas e excludas da participao dos bens. Deus toma partido dessas pessoas e condena aqueles que no partilham com elas5. A preocupao da igreja com a questo social, que tratava do embate entre o capital e o trabalho, na busca pelo reconhecimento da dignidade do trabalhador, fez com que o Papa Leo XIII escrevesse a Encclica Rerum Novarum (1981), que constitui num marco da Doutrina Social Crist, verdadeira Carta Magna do trabalhador6.

STOER, Stephen R.; MAGALHES, Antnio M. e RODRIGUES, David. Os lugares da excluso social. So Paulo: Cortez, 2004. p. 9. Evangelho segundo Lucas 16, 9-31. Semanrio Litrgico, n. 45, 30 set. 2007. 6 MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva. Manual esquemtico de Direito e Processo do Trabalho. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 7.
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A transformao do trabalho manual e artesanal cedeu lugar fbrica e, mais tarde, linha de produo, motivo pelo qual o trabalho assalariado nasce com a revoluo industrial, no sculo XVIII, sendo que a primeira constituio que tratou do direito do trabalho foi a do Mxico, no ano de 1917. A constituio da Alemanha, de Weimar (1919), no ano de 1919, considerada a base das democracias sociais. No mesmo ano foi criada a Organizao Internacional do Trabalho, atravs do Tratado de Versailles, no qual podem filiar-se todos os pases-membro da Organizao das Naes Unidas. A OIT busca a justia social entre os povos, condio primordial para a manuteno da paz mundial. As principais convenes e recomendaes da Organizao Internacional do Trabalho, no mbito da proteo e a preservao da sade do trabalhador so as seguintes: a) Recomendao n 20, de 1923: princpios gerais de organizao dos servios de inspeo para garantir a aplicao das leis e regulamentos de proteo aos trabalhadores; b) Recomendao n 31, de 1929: preveno dos acidentes do trabalho; c) Conveno n 115, de 1960, e Recomendao n 114: proteo contra radiaes; d) Conveno n 120 e Recomendao n 120, ambas 1964: conservao, limpeza, ventilao, iluminao, temperatura, produtos insalubres ou txicos, poluio sonora, vibraes, etc. em estabelecimentos pblicos e privados; e) Conveno n 139 e Recomendao n 147, de 1974: preveno e controle dos riscos profissionais causados por substncias ou agentes cancergenos; f) Conveno n 167, de 1988: segurana e sade na construo; g) Conveno n 176, de 1995: segurana e sade nas minas. No Brasil a primeira constituio que adotou normas de direito do trabalho foi a de 1934, poca em que a justia do trabalho de natureza administrativa. O direito do trabalho passou a integrar o mbito do poder judicirio atravs da constituio de 1946. Os direitos e deveres individuais e coletivos esto elencados no artigo 5, enquanto que os direitos sociais nos artigos 6 e seguintes da Constituio Federal. Segundo o autor Lenio Luiz Streck7 difcil adotar a tese processualprocedimental em pases como o Brasil, onde os direitos fundamentais-sociais ainda so descumpridos, apesar da Constituio Federal ter sido promulgada h 18 anos. Exemplifica o referido autor: o texto constitucional afirma que constituem objetivos fundamentais do pas a erradicao da pobreza e a diminuio da desigualdade social, embora existam trinta milhes de pessoas vivendo na misria no Brasil. Destaca-se que a teoria procedimentalista defende que inadmissvel uma jurisdio constitucional interventiva, enquanto que a teoria substancialista quer

STRECK, Lenio Luiz. Verdade e consenso . Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. p.15. 151

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uma atuao mais efetiva da justia constitucional, principalmente diante da falta de efetividade dos direitos fundamentais-sociais e da omisso dos poderes legislativo e executivo na realizao de polticas pblicas. 3. OS DIREITOS HUMANOS E ECONMICOS A proteo jurdica da liberdade e da segurana do trabalhador fundamental para a concretizao do Estado Democrtico de Direito, principalmente diante dos excessos do capital privado. A sade e vida so merecedoras de proteo especial do Estado, direitos de primeira gerao e bens sociais de interesse pblico. O Estado para a efetivao do direito humano dever fiscalizar o cumprimento e coibir os abusos, principalmente atravs do Ministrio Pblico do Trabalho, Delegacia Regional do Trabalho, Sindicatos, Polcia Federal etc. Segundo pesquisa da Unesp, desenvolvida por Maria Aparecida de Moraes Silva8, informa que a busca por maior produtividade obriga os cortadores de cana colher at 15 toneladas por dia. Esse esforo fsico encurta o ciclo de trabalho na atividade. Pela reportagem, ainda, ao menos 19 mortes j ocorreram nos canaviais de So Paulo desde meados de 2004, supostamente por excesso de trabalho. No Estado do Paran,de acordo com a reportagem da Folha de Londrina9, existem cerca de 70 mil cortadores de cana-de-acar; destes, pelo menos 12 mil atuam de forma informal, sem nenhuma garantia trabalhista. A matria retrata uma morte de trabalhador, ocorrida em Jacarezinho, quando trabalhava na queima de um canavial. O articulista Marcus Orine Gonalves Correia10 esclarece o seguinte: Trabalhador e trabalho passaram a ser considerados de forma destacada, como se fossem universos distintos. E mais: o homem o ser e o trabalho a mercadoria que aquele coloca venda. Este fenmeno, que culmina com a mercantilizao do trabalho extremamente nefasto concretizao do homo humano. E conclui: Dentro deste contexto, h um divrcio entre a proteo do homem e a do trabalho, inclusive na esfera jurdica. A proteo do trabalho, neste

ZAFALON, Mauro. Cortadores de cana tm vida til de escravo em SP. Folha de So Paulo, So Paulo, 29 abr. 2007, p. B1. BORGES, Fernanda. Cortadores de cana denunciam explorao Folha de Londrina, edio de 26.09.2007, Caderno Cidades. p. 12. 10 CORREIA, Marcus Orione Gonalves. Fundamentos humansticos do Direito do Trabalho: A liberdade do trabalhador como cerne dos direitos fundamentais trabalhistas. Revista do Advogado AASP. So Paulo, n. 86, junho de 2006, p. 55/56.
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contexto, no significar, necessariamente, a proteo espiritual-anmicocorporal do homem. Assim, como mercadoria, v.g., remunera-se a hora de trabalho realizada e condies insalubres, mesmo que a perpetuao da insalubridade seja conspiratria contra a dignidade humana. Esta viso do trabalho, com realidade totalmente externa ao homem, atenta contra os ideais humanistas, devendo ser reparada. Reduz a dimenso humana, j que h diminuio da proteo, pelo Direito do Trabalho, do homem, na mesma proporo em que este ramo do Direito passa a ser tido como instrumento de proteo da Economia. O artigo 170 da Constituio Federal, que trata dos princpios gerais da atividade econmica, adverte que a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social.... O texto constitucional valorizou a ordem econmica e o sistema do capitalismo, entretanto ressaltou a prioridade do trabalho e a dignidade humana. Alis, renovou o princpio fundamental contido no artigo 1, inciso III, da lei maior, inclusive na economia de mercado. Segundo Uadi Lammgo Bulos11 o capitalismo gera individualismo, competio e m distribuio de renda. O autor define, ainda, a justia social como cada um poder dispor dos meios materiais para viver com certo conforto, gozando de segurana fsica, espiritual, econmica e poltica. A Constituio Federal adotou o sistema hbrido, onde o princpio da ordem econmica, oriundo do capitalismo, sobrevive com o princpio da valorizao do trabalho, resultante da democracia social. A realidade, entretanto, outra completamente divergente do texto constitucional. A lei no saiu da retrica e do papel, pois enquanto a atividade financeira cresce e obtm lucros gratificantes, grande parte da populao passa fome, vive na informalidade e subemprego. Os bancos exemplificam o primeiro caso, enquanto o catador de papel pode ilustrar o segundo tpico. Seria utopia pensar em uma sociedade mais justa, equilibrada e cumpridora das normas constitucionais. A paz de esprito, proclamada pelo conceito da justia social, certamente no existe para o chefe de famlia desempregado, informal ou aquele que exerce a atividade degradante. Alis, incomoda a conscincia de todos, principalmente daqueles que tem discernimento e lutam pela mnima igualdade social. Repete-se, tomando-se por base a globalizao e ocorrendo confronto entre os dois princpios, ou seja, interesses econmicos e humanos, qual deles dever prevalecer? Ora, parece bvio que nesta hiptese deve-se recorrer aos critrios da proporcionalidade e razoabilidade, motivo pelo qual a prioridade a dignidade da pessoa humana.
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BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 7.ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p.1258. 153

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O autor Marcus Orine Gonalves Correia12, anteriormente citado, responde com exatido a questo formulada nos seguintes termos: Diramos que estamos, sob a tica das relaes de emprego, vivendo momento crucial para o Humanismo. Das duas uma: ou nos comprometemos definitivamente com os ideais humanistas (dando um novo passo no destino dos homens) ou nos afastamos destes ideais, criando condies extramamente nefastas e nebulosas para a existncia humana. Preferimos acreditar a despeito de alguns fatos infirmarem- que o homem optar pela humanidade. A melhoria dos servios de educao, previdncia, sade, trabalho, segurana, lazer etc. somente proporcionam bem-estar ao cidado, vantagem ao trabalhador e contribuio para a dignidade de vida. Sobre o assunto encontramos o artigo reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos, onde o articulista Fernando Facury Scaff13 esclarece com exatido a questo da desigualdade, no sentido que quanto mais desigual economicamente for a sociedade, maior a necessidade de assegurar os direitos fundamentais sociais queles que no conseguem exercer suas capacidades (ou liberdades reais), com intuito de garantir inclusive a liberdade jurdica. O direito constitucional e, principalmente, o direito do trabalho devero buscar e efetivao os direitos fundamentais sociais dos trabalhadores, resguardando assim a prpria liberdade do cidado. Explica Regina A. Duarte14 que a globalizao da economia reflete na globalizao dos processos de produo, fatores produtivos e financeiros, alm da estreita relao do fenmeno com as novas estruturas ou com a modificao de estruturas de espaos econmicos nacionais Na questo tica, esclarece, que inarredvel a idia e que a economia deve garantir melhoria de condies para o ser humano preservando a sua dignidade. Esclarece, ainda, que a educao e a profissionalizao da mo-de-obra so exigncias do mundo do trabalho contemporneo, motivo pelo qual o Estado dever intervir na ordem econmica para a efetivao dos direitos previstos constitucionalmente, a fim de qualificar a mo-de-obra, proteger sade do trabalhador e melhor educao, com a ajuda do empresariado e dos sindicatos. No tocante legislao menciona que no possvel a mesma lei proteger o operrio e o alto funcionrio. Alis, convm complementar, no possvel que a mesma lei sirva para o Mc Donalds e tambm para o lancho de cachorro quente da esquina.
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Ibid., p. 56. SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte, v. 7, n. 32, jul./ago. 2005. p. 218. 14 DUARTE, Regina A.; LEMES, Cristiano Tripiquia. Os impactos da globalizao nas relaes de trabalho. Revista do Advogado AASP, So Paulo, n. 66, junho de 2002, p. 19. 154 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

E conclui: No mundo do trabalho, conservar nos empregos e regular o mercado de trabalho com vistas a um tratamento isonmico das relaes de trabalho, em meio a tantas diferenas, constitui uma tarefa a ser cumprida de forma gradual, reformando-se a legislao do trabalho para ampliar a proteo s situaes precrias (outras formas de trabalho). CONCLUSO A globalizao da economia, diante da abertura do mercado e a eliminao de fronteiras, trouxe a mudana das relaes de trabalho e emprego, diante da concorrncia, maior produo e pouca mo de obra, predominando o lucro obtido a qualquer custo. H necessidade de efetivao dos direitos fundamentais sociais, principalmente para a tentativa de eliminar, ainda que parcialmente, a pobreza da populao brasileira. A educao fundamental nesse processo, visto que o trabalhador necessita qualificar a sua mo-de-obra, para concorrer no exigente mercado de trabalho globalizado. A legislao trabalhista dever ser adaptada ao novo sistema globalizado, necessitando de atualizao, evidentemente sem suprir os direitos constitucionais alcanados pelo trabalhador. Pelo prazer de argumentar, caso ocorra confronto entre os princpios econmicos e os humanos, seguindo os critrios da proporcionalidade e razoabilidade, dever prevalecer os direitos humanos, sob pena da no-efetivao do Estado Democrtico de Direito. O trabalhador necessita de proteo, principalmente no tocante sade e liberdade. Inadmissvel persistir o desemprego, informalidade ou o subemprego. O Estado, o empresrio, o sindicato e a prpria sociedade devero resgatar a segurana e a dignidade do cidado. A causa justa e sria, levando-se em conta que a fome do sofrido cidado brasileiro poder diminuir. Sem falar, ainda, da dignidade do trabalhador, que tem esposa, filhos, sonhos e que de forma honesta busca melhores dias para a sua sobrevivncia e dos seus familiares. O sonho deve persistir. Chega de humilhao!

Referncias bibliogrficas BORGES, Fernanda. No limite Cortadores de cana denunciam explorao. Folha de Londrina, Londrina, 26 set. 2007. Caderno Cidades. p. 12. BULOS, Uadi Lammgo. Constituio Federal anotada. 7.ed. So Paulo: Saraiva, 2007.
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CORREIA, Marcus Orione Gonalves. Fundamentos humansticos do Direito do Trabalho: a liberdade do trabalhador como cerne dos direitos fundamentais trabalhistas. Revista do Advogado AASP. So Paulo, n. 86, junho de 2006, p. 55/56. DUARTE, Regina A.; LEMES, Cristiano Tripiquia. Os impactos da globalizao nas relaes de trabalho. Revista do Advogado AASP, So Paulo, n. 66, junho de 2002, p. 19. Evangelho segundo Lucas 16, 9-31. Semanrio Litrgico, n. 45, 30 set. 2007. GIACOIA JUNIOR, Oswaldo. Pequeno Dicionrio de Filosofia Contempornea. So Paulo; Publifolha, 2006. MAIOR, Jorge Luiz Souto; HELOANI, Jos Roberto Montes e SILVA, Walkre Lopes Ribeiro da. O Direito do Trabalho como Instrumento de justia social. So Paulo: LTr, 2000. MARTINS FILHO, Ives Gandra da Silva. Manual esquemtico de Direito e Processo do Trabalho. So Paulo: Saraiva, 2004. NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de Direito do Trabalho. 22.ed. So Paulo: Saraiva, 2007. SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista Interesse Pblico. Belo Horizonte, v. 7, n. 32, jul./ago. 2005. STOER, Stephen R.; MAGALHES, Antnio M. e RODRIGUES, David. Os lugares da excluso social. So Paulo: Cortez, 2004. STRECK, Lenio Luiz. Verdade e consenso. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. ZAFALON, Mauro. Cortadores de cana tm vida til de escravo em SP. Folha de So Paulo, So Paulo, 29 abr. 2007, p. B1.

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ESTADO E RESPONSABILIDADE: QUESTES CRTICAS

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A PROTEO INTERNACIONAL DOS DIREITOS HUMANOS E O DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE


Valrio de Oliveira MAZZUOLI SUMRIO: 1. Introduo 2. A proteo internacional dos direitos humanos 3. O direito internacional do meio ambiente e os instrumentos internacionais de proteo 4. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental 5. O direito ao meio ambiente sadio no sistema interamericano de direitos humanos 6. A inter-relao dos direitos humanos com o meio ambiente em outros instrumentos internacionais 7. A Constituio brasileira de 1988 e os tratados internacionais de direitos humanos 8. Concluses. RESUMO: O artigo objetiva tratar da proteo internacional ao meio ambiente a partir de reflexes sobre o moderno direito internacional pblico. Analisa como tal proteo ocorre no sistema interamericano de direitos humanos, na Constituio Federal brasileira de 1988 e nos tratados de direitos humanos. ABSTRACT: The article aims to address the international protection to the environment from reflections on the modern public international law. Examines how such protection occurs in the inter-American human rights system, the Brazilian Federal Constitution of 1988 and the treaties of human rights. PALAVRAS CHAVE: direitos humanos, direito do meio ambiente; proteo internacional. KEY-WORDS: human rights, environmental law, international protection

*Doutor summa cum laude em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Direito Internacional pela Faculdade de Direito da Universidade Estadual Paulista (UNESP) Campus de Franca. Professor de Direito Internacional Pblico e Direitos Humanos na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Professor Honorrio da Faculdade de Direito e Cincias Polticas da Universidade de Hunuco (Peru). Professor convidado nos cursos de especializao da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/ SP) e da Universidade Estadual de Londrina (UEL). Membro da Sociedade Brasileira de Direito Internacional (SBDI) e da Associao Brasileira de Constitucionalistas Democratas (ABCD). Coordenador jurdico da Revista de Derecho Internacional y del Mercosur (Buenos Aires) e Diretor da Revista Amaznia Legal de Estudos ScioJurdico-Ambientais (FD/UFMT). Autor convidado. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 159

1. Introduo A proteo internacional dos direitos humanos e o direito internacional do meio ambiente so, dentro do contexto do moderno direito internacional pblico, os dois primeiros grandes temas da globalidade. Mas em que pese a maturidade biolgica de ambos esses temas, as questes relativas inter-relao de um e outro ainda no esto totalmente maduras e devidamente esclarecidas dentro do mbito das relaes internacionais contemporneas. O moderno direito internacional pblico, que tambm pode ser chamado de novo direito internacional, uma conquista do perodo ps-Segunda Guerra Mundial. A doutrina segundo a qual o direito internacional regula diretamente as relaes dos Estados em seu conjunto e indiretamente essas mesmas relaes por meio da atuao das organizaes internacionais, vai perdendo espao para o crescente aparecimento de textos internacionais que, alm de erigir os indivduos condio de sujeitos de direito internacional, flexibilizando (seno abolindo) o conceito tradicional de soberania estatal absoluta, tambm lhes garante o acesso direto s instncias internacionais, por meio do fornecimento de instrumentos jurdicos com os quais tais indivduos podem vindicar e fielmente ali defender os seus direitos fundamentais violados.1 Dentro desse contexto, duas disciplinarizaes impulsionadas por esse novo direito internacional so particularmente relevantes, e merecem ser estudadas conjuntamente. So elas: a proteo internacional dos direitos humanos e o direito internacional do meio ambiente. Esses temas, ao lado da democracia, passaram a marcar, de maneira ampla e inovadora, a nova agenda internacional do sculo XXI,2 notadamente aps as grandes mudanas ocorridas no planeta em virtude do processo de globalizao,3 cujos reflexos so marcantes e decisivos para o entendimento dos novos fenmenos globais surgidos no planeta desde ento. A aproximao da temtica dos direitos humanos com a do meio ambiente feita, entre outros, por Antnio Augusto Canado Trindade, para quem embora tenham os domnios da proteo do ser humano e da proteo ambiental sido tratados at o presente separadamente, necessrio buscar maior aproximao entre eles, porquanto correspondem aos principais desafios de nosso tempo, a afetarem em ltima anlise os rumos e destinos do gnero humano.4 Em sentido idntico, como assinala Celso D. de Albuquerque Mello, a proteo internacional do meio ambiente deve estar ligada aos direitos do homem, sob pena de se chegar ao assassinato do humanismo.5 Da a proteo internacional dos direitos humanos
1 .V., sobre o assunto, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, 2 ed. rev., atual e ampl., So Paulo: RT, 2007, pp. 677-679; e MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Direitos humanos, constituio e os tratados internacionais: estudo analtico da situao e aplicao do tratado na ordem jurdica brasileira, So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, pp. 212-219. 2 .Cf. Doc. ONU E/CN.4/Sub. 2/1994/9, Human rights and the environment: final report, 1, 6 July 1994, p. 03. 3 .Sobre o assunto, cabe uma anlise em ARAJO, Luis Ivani de Amorim, Da globalizao do direito internacional pblico: os choques regionais, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, pp. 47-64. 4 .CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 23. 5 .Cf. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de direito internacional pblico, 2 vol., 13 ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 1278.

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e o direito internacional do meio ambiente terem sido considerados, por Guido Fernando Silva Soares, como os dois primeiros grandes temas da globalidade.6 Neste novo cenrio internacional, que aparece finda a Segunda Guerra Mundial, merece especial destaque a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992, que ficou conhecida como Rio-92, tendo a ela comparecido delegaes nacionais de 175 pases. A Conferncia Rio-92 foi a primeira reunio internacional de magnitude a se realizar aps o fim da Guerra Fria. A reunio no foi apenas conseqncia de um intenso processo de negociaes internacionais acerca de questes ligadas proteo do meio ambiente e ao desenvolvimento. Seus resultados significaram, tambm, a reafirmao de princpios internacionais de direitos humanos, como os da indivisibilidade e interdependncia, agora conectados com as regras internacionais de proteo ao meio ambiente e aos seus princpios instituidores. Os compromissos especficos adotados pela Conferncia Rio-92 incluem duas convenes, uma sobre Mudana do Clima e outra sobre Biodiversidade, e tambm uma Declarao sobre Florestas, alm de um plano de ao que se chamou de Agenda 21 , criado para viabilizar a adoo do desenvolvimento sustentvel (e ambientalmente racional) em todos os pases. O Brasil j havia participado 20 anos antes, da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, na Sucia, em 1972, especialmente nos dois anos de seu perodo preparatrio, onde a participao brasileira foi efetiva no que tange insero da temtica do desenvolvimento no foco das questes envolvendo o meio ambiente. Na Conferncia do Rio de Janeiro, ao contrrio do que ocorrera em Estocolmo, os conflitos de entendimentos foram deixados de lado para dar lugar cooperao, na medida em que foi aberto o dilogo para um universo mais amplo daquilo que originalmente fora pretendido, deixando entrever-se que a proteo internacional do meio ambiente uma conquista da humanidade, que deve vencer os antagonismos ideolgicos, em prol do bem-estar de todos e da efetiva proteo do planeta. A conseqncia de todo esse processo normativo internacional no campo ambiental tem reflexos, portanto, na seara da proteo internacional dos direitos humanos, ainda mais quando se leva em considerao que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, apesar de no ter sido expressamente colocado no texto da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948 (onde somente constam direitos civis e polticos e direitos econmicos, sociais e culturais), pertence ao bloco de constitucionalidade dos textos constitucionais contemporneos, dentre eles, o texto constitucional brasileiro de 1988. Acredita-se, contudo, que a Declarao Universal de 1948 certamente mencionaria o direito ao meio ambiente, se fosse negociada hoje. A atual tendncia do direito internacional moderno que
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.Cf., sobre o assunto, SOARES, Guido Fernando Silva, Curso de direito internacional pblico, vol. 1. So Paulo: Atlas, 2002, respectivamente captulos 15 e 16, pp. 335-437. 161

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as declaraes sobre cada esfera de proteo tambm sejam cada vez mais amplas, cedendo espao para que os vnculos entre as diversas categorias de direitos se desenvolvam, como demonstrou o Relatrio da Secretaria-Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA), Direitos Humanos e Meio Ambiente, de 4 de abril de 2002, sobre o cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), adotada na terceira sesso plenria da OEA, realizada em 5 de junho de 2001.7 O princpio segundo o qual toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na Declarao Universal possam ser plenamente realizados, constante do art. 28 da Declarao de 1948, passa a ser integrado, tambm, pelo direito internacional do meio ambiente. Somente com a garantia efetiva de um ambiente ecologicamente equilibrado que os direitos e liberdades estabelecidos na Declarao de 1948 podem ser plenamente realizados, no obstante o direito ao meio ambiente no ter sido includo no texto da Declarao, poca de sua redao. 2. A proteo internacional dos direitos humanos O sistema internacional de proteo dos direitos humanos, foi arquitetado, desde a criao da Organizao das Naes Unidas, em 1945, em resposta s barbries e s atrocidades cometidas pelos nazistas contra os judeus, no perodo do Holocausto, fato este que marcou profundamente a comunidade mundial como o mais abrupto e bestial dentre todos aqueles ligados a violaes de direitos humanos do mundo contemporneo.8 Com a aprovao da Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, o Direito Internacional dos Direitos Humanos comea a dar ensejo produo de inmeros tratados internacionais destinados a proteger os direitos fundamentais dos indivduos. Trata-se de uma poca considerada como verdadeiro marco divisor do processo de internacionalizao dos direitos humanos. Antes disso, a proteo dos direitos do homem estava mais ou menos restrita a algumas poucas legislaes internas dos pases, como a inglesa de 1684, a americana de 1778 e a francesa de 1789. As questes humanitrias somente integravam a agenda internacional quando ocorria uma determinada guerra, mas logo se mencionava o problema da indevida ingerncia interna em um Estado soberano e a discusso morria gradativamente. Assim que temas como o respeito s minorias dentro dos territrios nacionais e direitos de expresso poltica no eram praticamente abordados, a fim de no se ferir o at ento incontestvel e absoluto princpio de soberania.

.Cf. Doc. Conselho Permanente da OEA, Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos. Relatrio da SecretariaGeral sobre o Cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente, por Peter Quilter, Assessor do Secretrio-Geral, Gabinete do Secretrio-Geral. OEA/Ser.G, CP/CAJP-1898/02, 4 abril 2002, pp. 12. 8 .Cf., sobre o assunto, LAFER, Celso, A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt, So Paulo: Companhia das Letras, 2001, pp. 117-166; e RAWLS, John, O direito dos povos, Trad. Lus Carlos Borges, So Paulo: Martins Fontes, 2001, pp. 26-30. 162 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Surge, no mbito da Organizao das Naes Unidas, um sistema global de proteo dos direitos humanos, tanto de carter geral (a exemplo dos Pactos Internacionais dos Direitos Civis e Polticos e dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966), como de carter especfico (v.g., as Convenes internacionais de combate tortura, discriminao racial, discriminao contra as mulheres, violao dos direitos das crianas etc.). Revolucionou-se, a partir deste momento, o tratamento da questo relativa ao tema dos direitos humanos. Colocou-se o ser humano, de maneira indita, num dos pilares at ento reservados aos Estados e s organizaes internacionais, elevando-o categoria de sujeito de direito internacional pblico. Paradoxalmente, o direito internacional, feito pelos Estados e para os Estados, comeou a tratar da proteo internacional dos direitos humanos contra o prprio Estado, nico responsvel reconhecido juridicamente, querendo significar esse novo elemento uma mudana qualitativa para a sociedade internacional, uma vez que o direito das gentes no mais se cingiria aos interesses nacionais particulares, passando a dizer respeito tambm aos direitos dos indivduos no contexto jurdico internacional. Mas a estrutura normativa de proteo internacional dos direitos humanos, alm dos instrumentos de proteo global, de que so exemplos, dentre outros, a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, e cujo cdigo bsico a chamada International Bill of Human Rights, abrange tambm os instrumentos de proteo regional, aqueles pertencentes aos sistemas europeu, americano e africano (v.g., no sistema americano, merece destaque a Conveno Americana sobre Direitos Humanos, de 1969). Da mesma forma que ocorre com o sistema de proteo global, aqui tambm se encontram instrumentos de alcance geral e instrumentos de alcance especial. Gerais so aqueles que alcanam todas as pessoas, a exemplo dos tratados acima citados; especiais, ao contrrio, so os que visam apenas determinados sujeitos de direito, ou determinada categoria de pessoas, a exemplo das convenes de proteo s crianas, aos idosos, aos grupos tnicos minoritrios, s mulheres, aos refugiados, aos portadores de deficincia etc.9 O Direito Internacional dos Direitos Humanos, como novo ramo do Direito Internacional Pblico, emerge com princpios prprios, autonomia e especificidade. Suas normas passam a ter a caracterstica da expansividade, decorrente da abertura tipolgica de seus enunciados. Alm do mais, esse novo direito rompe com a rgida distino existente entre Direito Pblico e Direito Privado, libertando-se dos seus clssicos paradigmas.

.V., a respeito dos sistemas global e regionais de proteo dos direitos humanos, MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Curso de direito internacional pblico, cit., pp. 708-738; PIOVESAN, Flvia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, 4 ed., So Paulo: Max Limonad, 2000, pp. 159-228; e WEIS, Carlos. Direitos humanos contemporneos. So Paulo: Malheiros Editores, 1999, pp. 66-108. 163

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Deste momento em diante, o mundo passou a presenciar uma verdadeira proliferao de tratados internacionais protetivos dos direitos da pessoa humana, tanto nos seus aspectos civis e polticos, como naqueles ligados s reas do domnio econmico, social e cultural. Com o desenvolvimento progressivo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, nfase particular tambm foi dada, no contexto das relaes internacionais contemporneas, concluso de inmeros tratados de proteo ao meio ambiente, em todas as suas vertentes e com todos os seus consectrios. A preocupao com o meio ambiente, em plano global, somente torna-se questo de cunho internacional alguns anos depois de finda a Segunda Guerra Mundial, tendo sido feita uma primeira meno ao meio ambiente no art. 12 do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, onde aparece o direito sade ao lado do direito a um nvel de vida adequado. No obstante ter sido indireta a referncia feita ao meio ambiente, no se pode deixar de reconhecer a importncia que teve a meno sade no texto do referido Pacto de 1966, como querendo significar que o direito a uma vida digna tambm corolrio de um meio ambiente sadio e equilibrado. Como destaca Canado Trindade, a partir desse momento parecia aberto o caminho para o reconhecimento futuro do direito a um meio-ambiente sadio.10 3. O direito internacional do meio ambiente e os instrumentos internacionais de proteo Aps o perodo do ps-Guerra, como complemento aos direitos fundamentais do homem, comearam a aparecer, no cenrio internacional, as primeiras grandes normas de proteo internacional do meio ambiente, dando ensejo formao desse novo ramo do direito, chamado Direito Internacional do Meio Ambiente.11 A partir de ento, tanto os direitos relativos pessoa humana como os atinentes ao meio ambiente passaram a ser prioridades inequvocas da agenda internacional moderna, como atestaram a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em junho de 1992,

.CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional, cit., p. 84. .V., no direito brasileiro, a obra clssica de SOARES, Guido Fernando Silva, Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades , So Paulo: Atlas, 2001, onde so abordados com profundidade os temas centrais contemporneos ligados proteo internacional do meio ambiente. Cf., tambm, NASCIMENTO E SILVA, Geraldo Eullio do, Direito ambiental internacional: meio ambiente, desenvolvimento sustentvel e os desafios da nova ordem mundial, Rio de Janeiro: Thex, 1995, onde so abordados os fundamentos do direito internacional, os impasses ambientais que marcaram a histria recente e o sentido filosfico dos desafios globais, no tocante ao desenvolvimento, degradao da qualidade de vida e ao avano tcnico-cientfico das naes industrializadas. Em relao bibliografia europia, v. ROMANI, Carlos Fernandez de Casadevante, La proteccin del medio ambiente en derecho internacional, derecho comunitario europeo y derecho espaol , Vitoria-Gasteiz: Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1991; MATHIEU, Jean-Luc, La protection internationale de lenvironnement, Paris: Presses Universitaraires de France, 1991; BADIALI, Giorgio, La tutela internazionale dellambiente, Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 1995; e KISS, Alexandre & SHELTON, Dinah, Trait de droit europen de lenvironnement, Paris: Frison-Roche, 1995.
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e a Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em junho de 1993.12 O Brasil parte dos principais tratados internacionais sobre meio ambiente concludos sob os auspcios da Organizao das Naes Unidas. Muito antes da promulgao da Constituio de 1988, o Brasil j havia ratificado os mais importantes tratados internacionais relativos ao direito internacional do meio ambiente, o que veio intensificar-se posteriormente entrada em vigor do atual texto constitucional. Dentre todos os instrumentos internacionais em matria de meio ambiente ratificados pelo Brasil, merecem destaque algumas convenes internacionais recentes, dentre as quais podem ser citadas: a) a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, adotada pelas Naes Unidas, em Nova York, em 09.05.1992, aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n 1, de 03.02.1994, e promulgada pelo Decreto n 2.652, de 01.07.1998; b) o Protocolo de Quioto Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, adotado em Quioto, Japo, em 14.12.1997, por ocasio da Terceira Conferncia das Partes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, tendo sido aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n 144, de 20.06.2002, e ratificado em 23.08.2002 e; c) a Conveno sobre Diversidade Biolgica, adotada na cidade do Rio de Janeiro, em 05.06.1992, aprovada no Brasil pelo Decreto Legislativo n 2, de 03.02.1994, e promulgada pelo Decreto n 2.519, de 16.03.1998,13 tendo entrado em vigor internacional em 29 de dezembro de 1993. Estes instrumentos internacionais, assim como todos os outros tratados internacionais solenes sobre quaisquer matrias celebrados pelo Brasil, antes de serem integrados ao nosso direito interno, tm de passar pelos trmites prprios do direito internacional e do direito constitucional brasileiro, no que tange processualstica de sua celebrao, para somente depois adquirirem eficcia jurdica e executoriedade internas. Tais fases, pelas quais tm de passar os tratados solenes at a sua concluso, podem ser basicamente divididas em quatro momentos distintos, abstrados da conjugao das regras prprias do Direito dos Tratados com as da Constituio de 1988, quais sejam: a) negociaes preliminares (as quais normalmente ocorrem, tratando-se de meio ambiente, numa conferncia internacional especialmente destinada para esta finalidade); b) assinatura ou adoo pelo Executivo (nos termos da Constituio de 1988, como expresso no seu art. 84, VIII, esta competncia privativa, podendo haver delegao do Presidente da Repblica a um plenipotencirio seu, sendo normalmente feita ao Ministro das Relaes Exteriores ou aos chefes de misso

12 .Cf. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional, cit., pp. 23-38; e LINDGREN ALVES, Jos Augusto, Os direitos humanos como tema global, So Paulo: Editora Perspectiva/Fundao Alexandre de Gusmo, 1994, pp. 23-35. 13 .Os textos integrais desses tratados, acompanhados de notas sobre sua celebrao e entrada em vigor no Brasil, so encontrados em MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Coletnea de direito internacional, So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, pp. 582-632.

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diplomtica); c ) aprovao parlamentar ( referendum ) por parte de cada Estado interessado em se tornar parte no tratado (entre ns, a matria vem disciplinada pelo art. 49, I, da Constituio, que diz competir exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional14); e, d) ratificao ou adeso do texto convencional, concluda com a troca dos instrumentos que a consubstanciam.15 No Brasil, aps a sua ratificao, o tratado, ainda, promulgado por decreto do Presidente da Repblica, e publicado no Dirio Oficial da Unio. So etapas complementares adotadas pelo Estado brasileiro para que os tratados possam ter aplicabilidade e executoriedade internas. Trata-se de uma prtica que vem sendo seguida desde o primeiro tratado celebrado no Brasil, na poca do Imprio. Os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, assim como os de proteo do meio ambiente, como veremos, dispensam da sistemtica de sua incorporao esta fase suplementar, por terem aplicao imediata a partir de suas respectivas ratificaes, nos termos do art. 5, 1 da Constituio de 1988. Os instrumentos internacionais de proteo ao meio ambiente, pelas regras da nossa Constituio (art. 5, 2 e 3), tm uma forma prpria de incorporao no ordenamento jurdico brasileiro, pelo fato de eles fazerem parte do rol dos chamados tratados internacionais de proteo dos direitos humanos lato sensu, em relao aos quais a Constituio atribui uma forma prpria de incorporao e uma hierarquia diferenciada dos demais tratados (considerados comuns ou tradicionais) ratificados pelo Brasil. Como destaca Guido Fernando Silva Soares, as normas de proteo internacional do meio ambiente tm sido consideradas como um complemento aos direitos do homem, em particular o direito vida e sade humana, sendo bastante expressiva a parte da doutrina com semelhante posicionamento, especialmente daqueles autores que se tm destacado como grandes ambientalistas.16 Tal posicionamento reafirmado pelos grandes textos de direito internacional do meio ambiente, onde se encontram vrias referncias ao direito vida e sade. Como exemplo, pode ser citada a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, que faz referncia vida saudvel no seu Princpio 1.

14 .Sobre as discusses acerca da correta interpretao desse dispositivo, v. a excepcional obra de CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antnio Paulo, O poder de celebrar tratados, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1995, pp. 382-397. 15 .Para um estudo detalhado das fases de celebrao de tratados no Brasil, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Tratados internacionais: com comentrios Conveno de Viena de 1969, 2 ed. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2004. 16 .SOARES, Guido Fernando Silva. A proteo internacional do meio ambiente. Barueri-SP: Manole, 2003, p. 173.

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4. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental A percepo de que questes ligadas proteo do meio ambiente no se limitam poluio advinda da industrializao,17 mas abrangem um universo muito mais amplo e complexo, que envolve todo o planeta e podem colocar em risco a sade mundial, foi decisiva para a insero do tema meio ambiente na esfera de proteo do Direito Internacional dos Direitos Humanos.18 A proteo do meio ambiente no matria reservada ao domnio exclusivo da legislao domstica dos Estados, mas dever de toda a sociedade internacional. A proteo ambiental, abrangendo a preservao da natureza em todos os seus aspectos relativos vida humana, tem por finalidade tutelar o meio ambiente em decorrncia do direito sadia qualidade de vida, em todos os seus desdobramentos, sendo considerado uma das vertentes dos direitos fundamentais da pessoa humana.19 O direito fundamental ao meio ambiente foi reconhecido, no plano internacional, pela Declarao sobre o Meio Ambiente Humano,20 adotada pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, cujos 26 princpios tm a mesma relevncia para os Estados que teve a Declarao Universal dos Direitos Humanos, adotada em Paris, em 10 de dezembro de 1948, pela Resoluo 217 da Assemblia Geral da ONU, servindo de paradigma e referencial tico para toda a sociedade internacional, no que tange proteo internacional do meio ambiente como um direito humano fundamental de todos.21 A Declarao de Estocolmo de 1972, como leciona Jos Afonso da Silva, abriu caminho para que as Constituies supervenientes reconhecessem o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito humano fundamental entre os direitos sociais do Homem, com sua caracterstica de direitos a serem realizados e direitos a no serem perturbados.22 Por ter materializado os ideais comuns da sociedade internacional no que toca proteo internacional do meio ambiente, a
17 .Cf., a propsito, RANGEL, Vicente Marotta, Poluio e seus reflexos internacionais: questes preliminares, in Problemas Brasileiros, 11(123), So Paulo, 1973, pp. 22-35; BALLENEGGER, Jacques, La pollution en droit international: la responsabilit pour les dommages causs par la pollution transfrontire. Genve: Librairie Dalloz, 1975; e tambm MARINHO, Ilmar Penna, Preservao do meio ambiente e combate poluio, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, anos XXXIX a XLI, 1968/1989, ns 69/71, pp. 143-163. 18 .Cf. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. The contribution of international human rights law to environmental protection, with special reference to global environmental change, in Environmental change and international law: new challenges and dimensions, Toquio: United Nations University Press, 1992, pp. 244312. 19 .Cf. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, 3 ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 58. 20 .Texto em CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional, cit., pp. 247-256. 21 .Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direitos humanos e meio ambiente, in O cinqentenrio da Declarao Universal dos Direitos do Homem. Alberto do Amaral Jnior e Cludia Perrone-Moiss (orgs.). So Paulo: Edusp, 1999, p. 131; SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades, cit., p. 55; e SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, 3 ed., cit., pp. 58-59. 22 .SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional, 3 ed., cit., p. 67.

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Declarao de Estocolmo de 1972 abriu espao para que esses temas, antes afetos ao domnio exclusivo e absoluto dos Estados, pudessem passar a ser tratados dentro de uma perspectiva global, notadamente ligada proteo internacional dos direitos humanos. Antes da Conferncia de Estocolmo, o meio ambiente era tratado, em plano mundial, como algo dissociado da humanidade. A Declarao de Estocolmo de 1972 conseguiu, portanto, modificar o foco do pensamento ambiental do planeta, mesmo no se revestindo da qualidade de tratado internacional, enquadrandose, ao lado das vrias outras declaraes memorveis das Naes Unidas de que so exemplos a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948 (no campo dos direitos humanos) e a Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (na esfera da proteo internacional do meio ambiente) no mbito daquilo que se convencionou chamar de soft law ou droit doux (direito flexvel), governado por um conjunto de sanes distintas das previstas nas normas tradicionais, em contraponto ao conhecido sistema do hard law ou droit dur (direito rgido). Apesar de no se ter ainda, na doutrina internacionalista, uma conceituao adequada de soft law, pode-se afirmar que na sua moderna acepo ela compreende todas aquelas normas que visam regulamentar futuros comportamentos dos Estados, sem deterem o status de norma jurdica, e que impem alm de sanes de contedo moral, tambm outras que podem ser consideradas como extrajurdicas, em caso de descumprimento ou inobservncia de seus postulados.23 A assero do direito ao meio ambiente ao status de direito humano fundamental decorre do Princpio 1 da Declarao de Estocolmo de 1972, segundo o qual: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e adequadas condies de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente, para a presente e as futuras geraes. A tal respeito, as polticas de promover e perpetuar o apartheid, a segregao racial, a discriminao, a opresso colonial e suas outras formas, e a dominao estrangeira, ficam condenadas e devem ser eliminadas. Uma vitria importante dos pases menos desenvolvidos consistiu no reconhecimento da soberania dos Estados na explorao dos seus prprios recursos e no estabelecimento de seus mecanismos de proteo ambiental. Nos termos do Princpio 21 da Declarao, os Estados tm, de acordo com a Carta das Naes Unidas e os princpios do direito internacional, o direito soberano de explorar seus prprios recursos, conforme suas prprias polticas relativas ao meio ambiente, e a
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.Sobre a soft law e a dificuldade de sua conceituao, v. SOARES, Guido Fernando Silva, A proteo internacional do meio ambiente, cit., pp. 91-94. 168 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

responsabilidade de assegurar que tais atividades exercidas dentre de sua jurisdio, no causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou a reas fora dos limites da jurisdio nacional.24 Ficou aqui consagrado o princpio costumeiro segundo o qual a propriedade deve ser utilizada de tal forma a no prejudicar terceiros (sic utere tuo ut alienum non laedas), sendo certo que sua violao acarreta a responsabilidade civil do Estado violador. O impacto da Declarao de Estocolmo para os anos que se seguiram Conferncia se fez sentir principalmente no que tange impressionante avalanche de tratados internacionais concludos nos ltimos tempos (tanto multilaterais, como bilaterais e regionais) relativos proteo internacional do meio ambiente lato sensu, sendo praticamente impossvel determinar com exatido o nmero preciso desses instrumentos internacionais atualmente.25 A inter-relao da proteo ambiental com o efetivo gozo dos direitos humanos foi reconhecida pela Organizao dos Estados Americanos, por meio do Relatrio decorrente da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente (OEA/Ser.G, CP/CAJP-1898/02), de 4 abril de 2002. Nos termos do citado Relatrio: O Princpio 1 da Declarao de Estocolmo, de 1972, pode ser a mais antiga declarao direta que vincula direitos humanos e proteo ambiental, ao afirmar o direito fundamental liberdade, igualdade e a condies de vida adequadas, num meio ambiente de qualidade tal que permita uma vida de dignidade e bem-estar. A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, declarou que o meio ambiente humano, o natural e o artificial, so essenciais para o bem-estar do homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito prpria vida. Desde ento um considervel nmero de instrumentos de direitos humanos, regionais, globais e nacionais, reconhecem de algum modo o direito a um meio ambiente que seja sadio. Tambm h um crescente corpo de jurisprudncia no contexto dos direitos humanos, que reconhece o flagelo da degradao ambiental, na medida em que afeta o gozo dos direitos estabelecidos. Institucionalmente, as Naes Unidas levaram essa questo mais longe que outras organizaes, quando, em meados da dcada de 90, criaram o cargo de Relator Especial de Direitos Humanos e Meio Ambiente, cujo trabalho e cujos documentos estabelecem diretamente a vinculao.26 Ainda no ano de 1972, firmada a Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (promulgada no Brasil pelo Decreto n 80.978, de 12.12.1977). A Conveno, nos termos do seu art. 1, considera como patrimnio cultural as obras monumentais de arquitetura, escultura ou pintura, os elementos ou estruturas de natureza arqueolgica, os conjuntos arquitetnicos ou

.Cf., a propsito, PRIEUR, Michel, Protection of the environment, in BEDJAOUI, Mohammed (org.), International law: achievements and prospects, London: Martinus Nijhoff Publischers, 1991, pp. 1017-1018. .Cf. SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes e responsabilidades. So Paulo: Atlas, 2001, p. 56. 26 .Doc. Conselho Permanente da OEA, Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos. Relatrio da Secretaria-Geral sobre o Cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente, cit., p. 2.
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paisagsticos de valor universal excepcional, e os lugares notveis. Por patrimnio natural, nos termos do seu art. 2, entendem-se os monumentos naturais de valor universal do ponto de vista esttico ou cientfico, as reas que constituam o habitat de espcies animais ou vegetais ameaadas ou que tenham valor excepcional do ponto de vista da cincia ou da conservao, e os lugares notveis, cuja conservao necessria para a preservao da beleza natural. Ainda segundo a mesma Conveno, os Estados-partes comprometem-se a identificar, proteger, conservar e legar s futuras geraes o patrimnio cultural e natural, apresentando ao Comit do Patrimnio Mundial (art. 8, 1 a 3), um rol dos bens situados em seu territrio que possam ser includos na lista de bens protegidos como Patrimnio Mundial.27 A Conveno sobre a Diversidade Biolgica, de 5 junho de 1992, por sua vez, garante s presentes e futuras geraes a preservao da biosfera, visando a harmonia ambiental do planeta. Efetivamente, como destaca Fbio Konder Comparato, a grande injustia nessa matria reside no fato de que, embora os grandes poluidores no mundo sejam os pases desenvolvidos, so as naes proletrias que sofrem mais intensamente os efeitos da degradao do meio ambiente (). Tais fatos demonstram, sobejamente, a ntima ligao entre desenvolvimento e poltica do meio ambiente, e justificam a necessidade de se pr em prtica, no mundo inteiro, uma poltica de desenvolvimento sustentvel. essa a boa globalizao pela qual somos convidados a lutar, em todos os pases.28 No prembulo da referida Conveno, se l que os Estados so responsveis pela conservao de sua diversidade biolgica e pela utilizao sustentvel de seus recursos biolgicos, ficando enfatizada, tambm, a importncia e a necessidade de promover a cooperao internacional, regional e mundial entre os Estados e as organizaes intergovernamentais e o setor nogovernamental para a conservao da diversidade biolgica e a utilizao sustentvel de seus componentes. Portanto, a Conveno de 1992 coloca a questo da biodiversidade dentro do enfoque do desenvolvimento sustentado de toda a humanidade. Talvez aqui resida o ponto-chave das controvrsias envolvendo os direitos humanos e o direito ao desenvolvimento.29 Da a sugesto de Guido Fernando Silva Soares, no sentido de que o conceito que poder evitar um confronto cruel entre direitos humanos e direito ao desenvolvimento seja o de desenvolvimento sustentvel. Mas este mesmo internacionalista alerta para o fato de que dar-se ao desenvolvimento uma dimenso de respeito ao meio ambiente poder, talvez, amenizar os conflitos, mas no extirp-los. Segundo Guido Soares, o abandono de

27 .V. COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos, 3 ed. rev. e ampl. So Paulo: Saraiva, 2003, pp. 379-390. 28 .COMPARATO, Fbio Konder. Idem, pp. 422-423. 29 .A esse respeito, cabe uma anlise proveitosa em CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, Meio ambiente e desenvolvimento: formulao e implementao do direito ao desenvolvimento como um direito humano, in Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional, ano XLV, jul./nov./1992, ns 81/83, pp. 49-76.

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uma postura ancorada numa antropologia unilateral, centrada com egosmo na vida humana, em benefcio de uma postura baseada em uma antropologia solidria, na qual haja um irrestrito respeito a quaisquer outras formas de vida, alm da humana, parece-nos ser mais conseqncia de uma postura tica do que resultante de normas jurdicas existentes, e, portanto, depender da boa vontade dos Estados e das pessoas.30 Os problemas atinentes inter-relacionariedade da proteo internacional dos direitos humanos com o direito internacional do meio ambiente, entretanto, ainda carecem de maior convergncia doutrinria. Como demonstrado pelo Relatrio da OEA decorrente da citada AG/Res. 1819, os autores que escreveram sobre a matria geralmente coincidem em que o dano ao meio ambiente de fato afeta os direitos humanos das pessoas, estando a diferena na forma de tratar o problema. Nesse sentido, ainda segundo o Relatrio, possvel falar de duas escolas: uma esposa as solues substantivas, a outra, as solues processuais. As solues substantivas abrangeriam essencialmente a nova legislao que conscientemente junta os dois assuntos de maneira declaratria. Os recursos processuais se voltam para as dimenses prticas do problema, como a criao ou o fortalecimento dos direitos de acesso informao e participao, de maneira que grupos marginalizados (que so com freqncia desproporcionalmente afetados pelos danos ambientais) possam procurar reparao nos mecanismos existentes.31 Mas no somente no plano internacional que o direito ao meio ambiente tornou-se um direito humano fundamental, reconhecido e protegido juridicamente por declaraes e tratados internacionais especficos. No plano do direito interno brasileiro, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado vem insculpido no art. 225, caput, da Constituio de 1988, que assim dispe: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes [grifo nosso]. Este dispositivo do texto constitucional consagra tambm o princpio segundo o qual o meio ambiente um direito humano fundamental, na medida em que visa proteger o direito vida com todos os seus desdobramentos, incluindo a sadia qualidade de seu gozo. Trata-se de um direito fundamental no sentido de que, sem ele, a pessoa humana no se realiza plenamente, ou seja, no consegue

.SOARES, Guido Fernando Silva. A proteo internacional do meio ambiente, cit., pp. 175-176. .Cf. Doc. Conselho Permanente da OEA, Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos. Relatrio da SecretariaGeral sobre o Cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente , cit., p. 2. Para a discusso do assunto, v. ANDERSON, Michael R., Human rights approaches to environmental protection: an overview, in BOYLE, Alan E. & ANDERSON, Michael R. (edits.), Human Rights Approaches to Environmental Protection (1996), pp. 3-10.
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desfrut-lo sadiamente, para se utilizar a terminologia empregada pela letra da Constituio. No sentido empregado pelo art. 225, caput, do texto constitucional, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado um prius lgico do direito vida, sem o qual esta no se desenvolve sadiamente em nenhum dos seus desdobramentos. dizer, o bem jurdico vida depende, para a sua integralidade, entre outros fatores, da proteo do meio ambiente com todos os seus consectrios, sendo dever do Poder Pblico e da coletividade defend-lo e preserv-lo para a presente e para as futuras geraes. Dentro desta perspectiva, o direito a um meio ambiente sadio e equilibrado configura-se uma extenso ou corolrio lgico do direito vida, sem o qual nenhum ser humano pode vindicar a proteo dos seus direitos fundamentais violados. A vida tutelada pela Constituio, portanto, transcende os estreitos limites de sua simples atuao fsica, abrangendo tambm o direito sadia qualidade de vida em todas as suas vertentes e formas. Sendo a vida um direito universalmente reconhecido como um direito humano bsico ou fundamental, o seu gozo condio sine qua non para o gozo de todos os demais direitos humanos, aqui incluso o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.32 No plano infraconstitucional da legislao brasileira, a Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, apresenta o seguinte conceito de meio ambiente, a saber: Art. 3. []. I meio ambiente: o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas [grifo nosso]. Esta norma jurdica, considerada um marco na proteo jurdica do meio ambiente no Brasil, editada gide da Constituio de 1967, sob a Emenda n. 1, de 1969, foi recepcionada pela Constituio de 1988 como que num tipo de reforo ao entendimento segundo o qual a vida tutelada pela norma constitucional tem um sentido amplo, abrangendo tanto a vida da pessoa humana, como todos os seus desdobramentos, a exemplo do meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de seu gozo e fruio. Aqueles importantes tratados internacionais de proteo ao meio ambiente, aos quais j nos referimos (Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e Conveno sobre Diversidade Biolgica, ambas concludas em 1992, bem como todos os demais tratados sobre matria ambiental j ratificados ou a serem ratificados pelo Brasil), tambm visam expressamente proteger a vida em todas as suas formas. Tais instrumentos internacionais, portanto, integram e
32 .Cf. CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional, cit., p. 71.

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complementam a regra de proteo ao meio ambiente insculpida no art. 225, caput, da Constituio de 1988, incorporando-se ao direito interno brasileiro com um status diferenciado das demais normas internacionais tradicionais (v. tpico n 7, infra). Os tratados internacionais em matria de meio ambiente, tiveram sua importncia reconhecida pelo Princpio 24 da Declarao de Estocolmo de 1972, segundo o qual a cooperao atravs de convnios multilaterais ou bilaterais, ou de outros meios apropriados, essencial para efetivamente controlar, prevenir, reduzir e eliminar os efeitos desfavorveis ao meio ambiente, resultantes de atividades conduzidas em todas as esferas, levando-se em conta a soberania e interesses de todos os Estados. 5. O direito ao meio ambiente sadio no sistema interamericano de direitos humanos O direito a um meio ambiente sadio assegurado, no sistema interamericano de direitos humanos, pelo art. 11 do Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (conhecido por Protocolo de San Salvador), de 17 de novembro de 1988, nestes termos: Art. 11. Direito a um meio ambiente sadio. 1. Toda pessoa tem direito a viver em meio ambiente sadio e a contar com os servios pblicos bsicos. 2. Os Estados-Partes promovero a proteo, preservao e melhoramento do meio ambiente.33 No sistema interamericano, alm da regra supra sobre o direito a um meio ambiente sadio, como denominado pelo Protocolo de San Salvador, a jurisprudncia tambm tem dado a sua contribuio, no que diz respeito ao assunto. Seguindo o exposto no citado Relatrio da OEA (Ser.G, CP/CAJP-1898/02), sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente, so dois os casos que se destacam, envolvendo a jurisprudncia do sistema interamericano: 1) Resoluo n 12/85, Caso n 7615 (Brasil), 5 de maro de 1985, constante do Relatrio Anual da CIDH 1984-85, OEA/Ser.L/V/II.66, doc. 10 rev. 1, 1 outubro, 1985, 24, 31 (Caso Yanomami), envolvendo a construo de uma estrada que passava pelo territrio Yanomami, que se descobriu ter trazido doenas etc., para os integrantes dessa tribo. Constatou-se, neste caso, vrias violaes Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, no que diz respeito ao direito vida, liberdade e segurana pessoal e ao direito preservao da sade e do bemestar; 2) Comunidade indgena Awas Tingni Mayagna (Sumo) contra a Nicargua, tendo sido o caso encaminhado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos
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.Texto em MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Coletnea de direito internacional, cit., p. 536. 173

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Corte Interamericana, alegando-se que o fracasso da demarcao e reconhecimento do territrio, face perspectiva do desmatamento sancionado pelo governo nessas terras, constitua uma violao da Conveno Americana, tendo a Corte decidido, em agosto de 2001, que o Estado violara os arts. 21 e 25 da Conveno Americana (direito propriedade privada e proteo judicial, respectivamente), ordenando que o mesmo demarcasse as terras dos Awas Tingni.34 Tambm so citadas, no mesmo documento, outras referncias selecionadas no sistema interamericano de direitos humanos sobre a interseo de direitos humanos e meio ambiente, quais sejam: a) Relatrio da OEA 2000 sobre a Guatemala, Captulos III & XI, OEA/Ser.L/V/II.111 Doc. 21, rev. 6, abril 2001, Original: ingls/ espanhol; b) Relatrio da OEA 2000 sobre o Paraguai, Captulos V & IX OEA/Ser.L/ V/II.110 Doc. 529, maro 2001; c) Relatrio da OEA 1999 sobre o Peru, Captulo VI OEA/Ser.L/V/II.106 Doc. 59 rev. 2, junho 2000; d) Captulo V, Acompanhamento das recomendaes formuladas pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos em seus relatrios sobre a situao dos direitos humanos nos Estados membros, Seo l (Equador), pargrafos 109, 118; in Relatrio Anual da Comisso Interamericana de Direitos Humanos, de 1998; e) Relatrio sobre a situao dos direitos humanos no Equador, Captulo IX, Questes de direitos humanos de especial relevncia para os habitantes indgenas do pas, Relatrio de Pases da OEA, documento OEA/Ser.L/V/II.96 (1997); f) Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Relatrio Anual (1997), OEA/Ser.L/V/II.98, p. 46; g) Relatrio sobre a situao dos direitos humanos no Brasil, Captulo VI, Relatrio de Pases da OEA (1996); h) Relatrio da OEA sobre a Colmbia, 1992, Captulo XI, OEA/Ser.L/V/II.84 Doc. 39 rev. 14, outubro de 1993; i) Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Relatrio Anual 1979-1980, OEA documento OEA/Ser.L/V/II.50 Doc. 13 rev. 1 (CIDH 1980); j) Comisso Interamericana de Direitos Humanos, resoluo sobre povos indgenas (1972), pp. 90-91, documento OEA/Ser.P., AG/doc.305/73.35 6. A inter-relao dos direitos humanos com o meio ambiente em outros instrumentos internacionais A Professora Dinah Shelton, da Universidade de Notre Dame, no Documento de Antecedentes ns 1 e 2, intitulado Questes ambientais e direitos humanos nos tratados multilaterais adotados entre 1991 e 2001, preparado para o Seminrio Conjunto de Peritos em Direitos Humanos e Meio Ambiente (PNUMAACDH), realizado em Genebra, em janeiro de 2002, expe com propriedade alguns instrumentos internacionais que trazem explicitamente regras de inter-relao dos
34 .V. Doc. Conselho Permanente da OEA, Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos. Relatrio da SecretariaGeral sobre o Cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente, cit., p. 3. Nos termos do mesmo Relatrio: Por outro lado, uma leitura razovel que a Corte Europia de Direitos Humanos sequer se aproximou do sistema interamericano no reconhecimento dessa vinculao. Mas mesmo aquele organismo decidiu que o dano ambiental (por exemplo, a poluio sonora) pode violar o artigo 1 do Protocolo 1 da Comisso Europia, se o dano resultar numa desvalorizao da propriedade. Alm disso, pode violar o artigo 8(1) se causar danos ao domiclio, vida privada e familiar (Idem, ibidem). 35 .Cf. Doc. Conselho Permanente da OEA. Idem, pp. 3-4.

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direitos humanos com a proteo internacional do meio ambiente. A relao a seguir foi extrada, com alguma pouca variao, do citado Relatrio da OEA (Ser.G, CP/CAJP-1898/02) sobre direitos humanos e meio ambiente. Vejamos, pois, os ncleos de inter-relao entre direitos humanos e meio ambiente em textos internacionais: 1) O Princpio 1 da Declarao de Estocolmo estabeleceu os fundamentos da vinculao entre direitos humanos e proteo do meio ambiente, ao declarar que: O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e adequadas condies de vida, num meio ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem estar. Tambm anunciou a responsabilidade de cada pessoa de proteger e melhorar o meio ambiente para a gerao atual e as geraes futuras.36 2) O Princpio 10 da Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, estabelece que: A participao pblica no processo decisrio ambiental deve ser promovida e o acesso informao facilitado. Vinculase, aqui, o assunto em termos processuais, mediante o direito do indivduo informao relacionada com o meio ambiente que esteja em mos das autoridades pblicas.37 3) A Conveno sobre Acesso Informao, Participao Pblica e Acesso Justia nas Questes Ambientais (Aarhus, 25 de junho de 1998), assinada por 35 Estados e a Comunidade Europia, adota um enfoque amplo, apoiando-se em textos anteriores, especialmente no Princpio 1 da Declarao de Estocolmo. Seu Prembulo declara que toda pessoa tem o direito de viver num meio ambiente adequado a sua sade e bem-estar e o dever, tanto individualmente quanto em associao com outros, de proteger e melhorar o meio ambiente em benefcio da gerao atual e das geraes futuras. 4) A Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (Nova York, 20 de novembro de 1989) faz referncia aos aspectos da proteo ambiental relacionados com o direito da criana sade. O seu art. 24 dispe, entre outras coisas, que: 1. Os Estados-partes reconhecem o direito da criana de gozar do melhor padro possvel de sade e dos servios destinados ao tratamento das doenas e recuperao da sade. Os Estados-partes envidaro esforos no sentido de assegurar que nenhuma criana se veja privada de seu direito de usufruir

.Ver tambm United Nations (UN), Res. 45/94, que reafirma essa linguagem vinte anos mais tarde. .Na pagina 5, nota n 4, do Relatrio da OEA, l-se: A mesma lgica se aplica Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana Climtica (4 de junho de 1992), ao Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana Conveno sobre Diversidade Biolgica (Montreal, 29 de janeiro de 2000), artigo 23, ao artigo 10.1, da Conveno sobre Poluentes Orgnicos Persistentes (Estocolmo, 22 de maio de 2001), Conveno de Espoo sobre Avaliao do Impacto Ambiental num Contexto Transfronteirio, adotada em 25 de fevereiro de 1991, no decorrer dos preparativos para a Conferncia do Rio, Conveno sobre Responsabilidade Civil por Danos Resultantes de Atividades Perigosas ao Meio Ambiente (Lugano, 26 de junho de 1993), Captulo III, compreendendo os artigos 13 a 16, ao Convnio Norte-Americano sobre Cooperao Ambiental (Washington, D.C., 13 de setembro de 1993), artigo 2.1, a, 14. Tambm conhecido como acordo complementar ao NAFTA, o tratado inclui acordos institucionais para participao pblica e o primeiro acordo ambiental a estabelecer um procedimento para apresentao de queixas de indivduos e organizaes quanto a deixar o Estado de fazer valer sua legislao ambiental, inclusive a que decorra de obrigaes internacionais.
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desses servios sanitrios. () 2. Os Estados-partes garantiro a plena aplicao desse direito e, em especial, adotaro as medidas apropriadas com vistas a: () c) combater as doenas e a desnutrio, dentro do contexto dos cuidados bsicos de sade mediante, inter alia, a aplicao de tecnologia disponvel e o fornecimento de alimentos nutritivos e de gua potvel, tendo em vista os perigos e riscos da poluio ambiental.38 5) A Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos (Banjul, 26 de junho de 1991) inclui vrias disposies relacionadas com o direito ao meio ambiente sadio. O art. 24, por exemplo, declara que: Todos os povos tm direito a um meio ambiente geral satisfatrio, propcio ao seu desenvolvimento. 6) O art. 27 da Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europia dispe que: Todas as polticas da Unio devem integrar um elevado nvel de proteo do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegur-los de acordo com o princpio do desenvolvimento sustentvel. 7) O art. 111 do Tratado para o Estabelecimento da Comunidade da frica Oriental, por fim, estabelece que um meio ambiente limpo e sadio precondio para o desenvolvimento sustentvel.39 Este breve paralelo entre os instrumentos internacionais contemporneos citados bem demonstra o impulso inter-relao dos direitos humanos com a proteo internacional do meio ambiente, no atual contexto das relaes internacionais. Dentre todos estes instrumentos internacionais, aqueles que se revestem da qualidade de tratados tm uma forma prpria de ingresso e aplicabilidade no ordenamento jurdico brasileiro, nos termos da regra do 2 do art. 5, da nossa Constituio. importante, ento, que ns verifiquemos as regras constitucionais brasileiras de incorporao dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, onde indubitavelmente se incluem (como j explicamos) as normas internacionais de proteo do meio ambiente. 7. A Constituio brasileira de 1988 e os tratados internacionais de direitos humanos A Constituio brasileira de 1988, alcunhada de cidad, foi o marco fundamental para o processo da institucionalizao dos direitos humanos no Brasil. Erigindo a dignidade da pessoa humana a princpio fundamental, pelo qual a Repblica Federativa do Brasil deve se reger no cenrio internacional, instituiu a Carta brasileira um novo valor que confere suporte axiolgico a todo o nosso sistema jurdico e que deve ser sempre levado em conta quando se trata de interpretar
.Texto em MAZZUOLI, Valerio de Oliveira (org.), Coletnea de direito internacional, cit., p. 510. .Doc. Conselho Permanente da OEA, Comisso de Assuntos Jurdicos e Polticos. Relatrio da Secretaria-Geral sobre o Cumprimento da AG/Res. 1819 (XXXI-O/01), Direitos Humanos e Meio Ambiente, cit., Seo 5, baseada no Documento de Antecedentes da Professora Dinah Shelton, da Universidade de Notre Dame, n 1 e 2, Questes ambientais e direitos humanos nos tratados multilaterais adotados entre 1991 e 2001, preparado para o Seminrio Conjunto de Peritos em Direitos Humanos e Meio Ambiente PNUMA-ACDH, realizado em Genebra, em janeiro de 2002.
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quaisquer das normas constantes do ordenamento jurdico ptrio. Nessa esteira, a Carta de 1988, seguindo a tendncia do constitucionalismo contemporneo de se igualar hierarquicamente os tratados de proteo dos direitos humanos s normas constitucionais, deu um grande passo rumo a abertura do sistema jurdico brasileiro ao sistema internacional de proteo de direitos, quando, no 2 do seu art. 5, deixou estatudo que: Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte [grifo nosso]. A inovao, em relao s Constituies brasileiras anteriores, diz respeito referncia aos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Nas Constituies anteriores, em dispositivos semelhantes, no constava a referncia aos tratados internacionais como consta na atual Constituio. Tal modificao, referente a estes instrumentos internacionais, alm de ampliar os mecanismos de proteo da dignidade da pessoa humana, veio tambm reforar e engrandecer o princpio da prevalncia dos direitos humanos, consagrado pela Carta de 1988 como um dos princpios pelo qual a Repblica Federativa do Brasil deve se reger em suas relaes internacionais (CF, art. 4, II). E isto fez com que se modificasse sensivelmente, no Brasil, a interpretao relativa s relaes do direito internacional com o direito interno, no que toca proteo dos direitos fundamentais, coletivos e sociais. Basta pensar que a insero dos Estados em um sistema supraestatal de proteo de direitos, com seus organismos de controle internacional, fortalece a tendncia constitucional em limitar o Estado e seu poder, em prol da proteo e salvaguarda dos direitos humanos universalmente reconhecidos. O processo de internacionalizao dos direitos humanos, assim, teve fundamental importncia para a abertura democrtica do Estado brasileiro, que passou a afinar-se com os novos ditames da nova ordem mundial a partir de ento estabelecida. Essa abertura, por sua vez, contribuiu enormemente para a insero automtica dos tratados internacionais de direitos humanos na ordem jurdica brasileira e para a redefinio da cidadania no mbito do direito brasileiro. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, que tambm integra o contexto dos direitos humanos fundamentais, um direito que se encontra expresso na Constituio. Nos termos do j citado art. 225, caput, da Constituio: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Assim sendo, na medida em que, nos termos do art. 5, 2 da Constituio, os direitos e garantias nela expressos (expressos nesta Constituio) no excluem outros decorrentes dos tratados internacionais em que a Repblica
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Federativa do Brasil seja parte, a concluso que se chega que os tratados internacionais de proteo ao meio ambiente detm um status diferenciado dentro do nosso sistema jurdico, integrando-se ao ordenamento brasileiro com hierarquia de normas constitucionais.40 Tal constatao independe do que dispe o art. 5, 3 da Carta Magna de 1988, introduzido no texto constitucional pela Emenda n 45/2004, que aparentemente atribui hierarquia constitucional aos tratados de direitos humanos quando estes forem aprovados pelo quorum qualificado de trs quintos dos votos de cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos de votao.41 O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, expresso no art. 225, caput, da Constituio, portanto, pode ser complementado por outros provenientes de tratados internacionais de proteo ao meio ambiente. Se os direitos e garantias expressos no texto constitucional no excluem outros provenientes dos tratados internacionais em que o Brasil seja parte, porque, na medida em que tais instrumentos passam a assegurar certos direitos e garantias, a Constituio os inclui no seu catlogo de direitos protegidos, ampliando, assim, o seu bloco de constitucionalidade.42 Gozando tais instrumentos internacionais de hierarquia constitucional, e ingressando, consequentemente, no chamado bloco de constitucionalidade, ou seja, no catlogo dos direitos e garantias fundamentais protegidos, fica tambm
.Para um estudo detalhado da incorporao dos tratados internacionais de direitos humanos no ordenamento jurdico brasileiro, v . MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, Direitos humanos , Constituio e os tratados internacionais: estudo analtico da situao e aplicao do tratado na ordem jurdica brasileira, cit., pp. 233252. Pelo status constitucional dos tratados internacionais de direitos humanos, v . tambm: CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, A interao entre o direito internacional e o direito interno na proteo dos direitos humanos, in A incorporao das normas internacionais de proteo dos direitos humanos no direito brasileiro, 2 ed., San Jos, Costa Rica.Braslia: IIDH (et all.), 1996, pp. 210 e ss; PIOVESAN, Flvia, Direitos humanos e o direito constitucional internacional, cit., pp. 73-94, e Temas de direitos humanos, So Paulo: Max Limonad, 1998, pp. 34-38; SILVA, Jos Afonso da, Poder constituinte e poder popular: estudos sobre a Constituio, So Paulo: Malheiros, 2000, pp. 195-196. 41 .Para o entendimento do assunto, v. MAZZUOLI, Valerio de Oliveira, O novo 3 do art. 5 da Constituio e sua eficcia, in Revista Forense, vol. 378, ano 101, Rio de Janeiro, mar./abr./2005, pp. 89-109, tambm publicado na Revista da AJURIS, ano XXXII, n. 98, Porto Alegre, jun./2005, pp. 303-331. 42 .Esta tambm a opinio do Prof. Celso Lafer, manifestada em substancioso parecer proferido no Habeas Corpus n 82.424-RS, do Supremo Tribunal Federal, cujo caso ligava-se prtica do crime de racismo (que imprescritvel nos termos do art. 5, inc. XLII, da Constituio), cometido por sujeito propagador de idias nazistas e anti-semitas por meio de livros publicados por editora de sua propriedade. Ao tratar da integrao da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, de 1965, no ordenamento jurdico brasileiro, o Prof. Lafer, citando a nossa doutrina, assim leciona: O 2 do art. 5 da Constituio de 1988 determina, em matria de direitos e garantias, a recepo, pelo Direito brasileiro, do que estipulam os Tratados Internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil parte. No caso da Conveno de 1965, sua vigncia e aplicao em nosso pas antecede a Constituio de 1988 e o seu regime inteiramente compatvel com o texto constitucional e a sua correspondente legislao infra-constitucional. Neste sentido, pode se dizer que a Conveno de 1965 integra o bloco de constitucionalidade maneira do que observa Valerio de Oliveira Mazzuoli invocando Bidart Campos. Esta integrao da Conveno de 1965 ao bloco de constitucionalidade no problemtica, pois no suscita nem o problema das antinomias nem a discusso sobre a mudana da Constituio, de forma distinta da prevista para as emendas constitucionais, temas com os quais se preocuparam os Ministros Moreira Alves e Gilmar Mendes e tambm, no campo doutrinrio, o Prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho. (LAFER, Celso. Parecer. Art 5, XLII da Constituio Art. 20 da Lei 7.716/89, com a redao dada pela Lei 8.081/90, que define os crimes resultantes de preconceito de raa e cor Interpretao do alcance e contedo do crime de prtica do racismo, de 24 de maro de 2003, pp. 94-95, in STF Habeas Corpus n 82.424-RS, indeferido por maioria, rel. orig. Min. Moreira Alves, rel. para acrdo Min. Maurcio Corra, julg. em 17.09.2003). 178 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi
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impedida, por parte do Supremo Tribunal Federal, qualquer declarao de inconstitucionalidade no que diz respeito aos direitos e garantias contidos nesses tratados.43 Portanto, na medida em que tais tratados detm o status de normas constitucionais, d-se por desprezado qualquer argumento que possa sustentar o seu no-cumprimento ou a sua no-aplicao. A hierarquia constitucional dos tratados de proteo dos direitos humanos, no serve apenas de complemento parte dogmtica da Constituio, implicando, ainda, no exerccio necessrio de todo o poder pblico a incluso o judicirio , em respeitar e garantir a plena vigncia desses instrumentos. Disto decorre que a violao de tais tratados constitui no s em responsabilidade internacional do Estado, mas tambm na violao da prpria Constituio que os erigiu categoria de normas constitucionais. Aqueles que resistem a esta soluo tanto no Brasil, como em outros pases que elegeram os tratados de proteo dos direitos humanos como normas prevalentes apelam, na maioria das vezes, para a to antiga doutrina da soberania estatal absoluta que a seus juzos ficaria desvirtuada ou prejudicada , bem como para a supremacia da Constituio. No falta, tambm, a invocao ao poder constituinte, sob a infundada alegao de que, admitir que os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos tm status de norma constitucional (ou supraconstitucional se levarmos em conta a tendncia mundial de proteo de direitos), seria o mesmo que anular de vez a participao dos rgos do poder constitudo no processo de formao das leis. Tais argumentos, nas palavras de German J. Bidart Campos, traduzem uma escassssima capacidade de absoro das tendncias que, aos fins de nosso sculo, exibem o direito internacional e o direito constitucional comparado. Ademais, ainda segundo Bidart Campos, no revisar os conceitos e os modelos tradicionais do poder constituinte e da supremacia constitucional a fim de introduzir-lhes os reajustes que o ritmo histrico do tempo e as circunstncias mundiais reclamam, significa paralisar a doutrina constitucional com congelamentos que eqivalem a atraso.44

43 .O art. 102, III, b, da Constituio brasileira de 1988, confere ao Supremo Tribunal Federal a competncia para julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida: b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal. De acordo com o nosso entendimento, este dispositivo no pode ser aplicado no caso dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, onde tambm se enquadram os tratados internacionais de proteo do meio ambiente, posto que no se declara a inconstitucionalidade de direitos e garantias fundamentais. Tais direitos e garantias fundamentais so clusulas ptreas no direito brasileiro, no podendo ser abolidos nem mesmo pela via de Emenda Constituio. As clusulas ptreas impem limites materialmente explcitos de reforma constitucional. Essas limitaes materiais explcitas constantes do 4 do art. 60 da Constituio impedem, na via de emenda constitucional, qualquer proposta tendente a abolir: (I) a forma federativa do Estado; (II) o voto direto, secreto, universal e peridico; (III) a separao dos Poderes; e (IV) os direitos e garantias individuais. Observe-se que, neste ltimo caso, a respectiva clusula ptrea s alcana os direitos e garantias individuais e no os coletivos. 44 .BIDART CAMPOS, German J. El derecho de la Constitucion y su fuerza normativa. Buenos Aires: Ediar Sociedad Annima Editora, 1995, pp. 455-456.

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No que diz respeito aos tratados internacionais de proteo do meio ambiente, existe ainda outro forte argumento a justificar o seu carter especial e o tratamento jurdico privilegiado que lhes foi atribudo pelo texto constitucional brasileiro, que a considerao de ser o meio ambiente um direito de natureza difusa, que transcende os limites territoriais da soberania dos Estados e ultrapassa as suas fronteiras fsicas.45 Tal faz com que a proteo do meio ambiente passe a ser matria afeta tambm proteo do direito internacional e objeto prprio de sua regulamentao, o que se pode notar pelo o advento dos inmeros tratados internacionais concludos, nos ltimos anos, para essa especfica finalidade. Ademais, o processo de internacionalizao da proteo do meio ambiente, que tem acompanhado a internacionalizao dos direitos humanos no plano global, fortalece e intensifica a tese da eroso do chamado domnio reservado dos Estados, segundo a qual o tratamento que o Estado confere aos seus nacionais e ao seu meio ambiente matria afeta sua jurisdio exclusiva.46 Matrias das mais relevantes para o meio ambiente, cuja proteo se encontra assegurada por tratados internacionais, como as questes sempre atuais atinentes mudana do clima e diversidade biolgica,47 portanto, passam a integrar o direito brasileiro com ndole e nvel constitucionais, ampliando e fortalecendo o rol dos direitos fundamentais do homem constitucionalmente protegidos pelo texto constitucional brasileiro. Como se j no bastasse o status constitucional atribudo pela Carta de 1988 aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, ainda de se ressaltar que tais tratados, por disposio tambm expressa da Constituio, passam a incorporar-se automaticamente em nosso ordenamento, a partir de suas respectivas ratificaes. a concluso que se extrai do mandamento do 1 do art. 5 da nossa Carta Magna, segundo o qual: As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata. Frise-se que o 1 do art. 5 da Constituio de 1988, d aplicao imediata a todos os direitos e garantias fundamentais, sejam estes expressos no texto da Constituio ou provenientes de tratados, vinculando-se todo o judicirio nacional a esta aplicao, e obrigando, por conseguinte, tambm o legislador, a includo o legislador constitucional. dizer, seu mbito material de aplicao transcende o catlogo dos direitos individuais e coletivos insculpidos nos arts. 5 a 17 da Carta

45 .Veja-se, por exemplo, a questo da poluio e dos vrios desastres atmicos j sofridos pelo planeta nos ltimos anos, que chegam a afetar regies inteiras do globo terrestre, desconhecendo fronteiras e limites fsicos. Veja-se, ainda, a situao das espcies animais e vegetais em perigo de extino, a situao dos rios transfronteirios e dos lagos internacionais, bem como a questo da camada de oznio , responsvel pela filtragem dos raios solares prejudiciais ao homem. Cf., nesse sentido, SOARES, Guido Fernando Silva, Curso de direito internacional pblico, vol. 1., cit., pp. 407-408. 46 .Cf., a respeito, CANADO TRINDADE, Antnio Augusto, Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteo internacional , cit., pp. 39-51. 47 .Sobre tais assuntos v. MELLO, Celso D. de Albuquerque, Curso de direito internacional pblico, 2 vol., cit., pp. 1290-1293; SOARES, Guido Fernando Silva, Direito internacional do meio ambiente, cit., pp. 70-93 e 127-129; e CLABOT, Dino Bellorio, Tratado de derecho ambiental, Buenos Aires: Ad-Hoc, 1997, pp. 500-503.

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da Repblica, para abranger ainda outros direitos e garantias expressos na mesma Constituio (mas fora do catlogo), bem como aqueles decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados e dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte, tudo, consoante a regra do 2 do art. 5, da Constituio. justamente este ltimo caso (aplicao imediata dos tratados internacionais de direitos humanos) que interessa particularmente a este estudo. Ora, se as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata, os tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, uma vez ratificados, por tambm conterem normas que dispem sobre direitos e garantias fundamentais, tero, dentro do contexto constitucional brasileiro, idntica aplicao imediata. Da mesma forma que so imediatamente aplicveis aquelas normas expressas nos arts. 5 a 17 da Constituio da Repblica, o so, de igual maneira, as normas contidas nos tratados internacionais de direitos humanos de que o Brasil seja parte. Atribuindo-lhes a Constituio a natureza de normas constitucionais, passam os tratados internacionais de proteo do meio ambiente, pelo mandamento do citado 1 do seu art. 5, a ter aplicabilidade imediata, dispensando-se, desta forma, a edio de decreto de execuo para que irradiem seus efeitos tanto no plano interno como no plano internacional. J nos casos de tratados internacionais que no versem sobre direitos humanos, este decreto, materializando-os internamente, faz-se necessrio. Em outras palavras, com relao aos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos, foi adotado no Brasil o chamado monismo internacionalista kelseniano , dispensando-se da sistemtica da incorporao, o decreto executivo presidencial para seu efetivo cumprimento no ordenamento ptrio, de forma que a ratificao do tratado por um Estado, com o depsito dos seus instrumentos no rgo depositrio ou no organismo internacional responsvel, importa na incorporao automtica de suas normas respectiva legislao interna. ainda de se ressaltar que todos os direitos inseridos nos referidos tratados, incorporando-se imediatamente no ordenamento interno brasileiro (CF, art. 5, 1), por serem normas tambm definidoras dos direitos e garantias fundamentais, passam a ser clusulas ptreas do texto constitucional, no podendo ser suprimidos nem mesmo por emenda Constituio (CF, art. 60, 1, IV). o que se extrai do resultado da interpretao dos 1 e 2, do art. 5 da Lei Fundamental, em cotejo com o art. 60, 4, IV, da mesma Carta. Enfim, aceitar o ingresso dos tratados internacionais de proteo dos direitos humanos (aqui inclusos os tratados em matria ambiental) com hierarquia de norma constitucional significa, ao contrrio do que pensam os autores adeptos da velha doutrina da soberania estatal absoluta, deixar a Constituio mais intensa e com melhor aptido para operar com o direito internacional pblico, em geral, e com o direito internacional do meio ambiente, em especial.

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8. Concluses O direito internacional do meio ambiente, assim como a proteo internacional da pessoa humana, uma conquista da humanidade, notadamente advinda do ps-Segunda Guerra Mundial, momento em que a sociedade internacional comeou a esboar a estrutura normativa do sistema internacional de proteo dos direitos do homem. Deste momento em diante, o mundo passou a presenciar uma verdadeira proliferao de tratados internacionais protetivos dos direitos da pessoa humana, tanto nos seus aspectos civis e polticos, como naqueles ligados s reas do domnio econmico, social e cultural. A insero do tema meio ambiente na esfera de proteo dos direitos humanos decorreu da percepo de que questes ligadas proteo do meio ambiente no se limitam poluio advinda da industrializao, mas abrangem um universo muito mais complexo, que envolve todo o planeta e podem colocar em risco a sade mundial. A Declarao de Estocolmo, de 1972, deve ser compreendida em paralelo com a Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948. A conjugao de ambos os textos demonstra o carter de direito humano fundamental do meio ambiente ecologicamente equilibrado, ainda mais se cotejado com a disposio do art. 225, caput, da Constituio brasileira de 1988, que impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, que bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, para as presentes e futuras geraes. De outra banda, pode-se pensar na resoluo das controvrsias envolvendo os direitos humanos e o direito ao desenvolvimento com a utilizao adequada (o que envolve bom senso e razoabilidade, por parte dos Estados e das pessoas) do conceito de desenvolvimento sustentvel, que poder amenizar sobremaneira os conflitos da decorrentes. O ponto de partida, para isto, deixar de lado uma postura baseada numa antropologia unilateral, focada de modo egosta na vida humana, em benefcio de uma postura fundada em uma antropologia solidria, onde possam ser respeitadas outras formas de vida, alm da humana. O direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado uma extenso e um corolrio lgico do direito vida, sem o qual nenhum ser humano pode vindicar a proteo dos seus direitos fundamentais violados. O conceito de vida humana deve transcender os estreitos limites de sua atuao fsica, para tambm abranger direito sadia qualidade de vida em todas as suas vertentes e formas. No sistema interamericano de direitos humanos assegura-se o direito a um meio ambiente sadio, no art. 11 do Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador ), de 17 de novembro de 1988, bem como na jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos, ainda que aqui se esteja dando to-somente os primeiros passos rumo a uma futura e mais ampla integrao de ambos esses temas. No sistema global, a inter-relao dos direitos
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humanos com a proteo internacional do meio ambiente se faz sentir em vrias declaraes e tratados internacionais de direitos humanos que consagram regras protetivas do meio ambiente, e vice-versa. Ainda que muita coisa tenha de ser feita, j se pode vislumbrar as primeiras manifestaes contemporneas rumo a uma conjuno efetiva de ambos os sistemas de proteo. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (que um direito expresso no texto constitucional, constante do art. 225, caput), quando interpretado luz do art. 5, 2, da Constituio, deve ser entendido no sentido de que nele se incluem todas as normas de proteo ao meio ambiente provenientes dos tratados internacionais ambientais ratificados pelo Brasil. Tais tratados, assim como todos os outros instrumentos de proteo de direitos humanos ratificados pelo Brasil (tratados internacionais sobre direitos civis e polticos e sobre direitos econmicos, sociais e culturais), passam a deter o status de normas constitucionais, incorporando-se automaticamente no ordenamento jurdico brasileiro. Alm disso, tais tratados passam a ser fonte do sistema constitucional de proteo de direitos, por ingressarem na ordem jurdica brasileira com ndole e nvel constitucionais. A Constituio de 1988 est perfeitamente apta a operar com o direito internacional, bastando que os operadores do direito percebam o grande passo dado pelo legislador constituinte no que tange incorporao dos tratados de proteo dos direitos humanos no ordenamento jurdico brasileiro. O mesmo se diga em relao proteo internacional do meio ambiente e a seus instrumentos jurdicos de proteo.

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CONCEPTO, FUNDAMENTO Y PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL ESTADO DEMOCRATICO Y SOCIAL DE DERECHO*
Rafael Enrique Aguilera PORTALES*
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Estamos viviendo en unos tiempos en que a diario pueden hacer su aparicin modalidades inauditas de coaccin, de esclavitud, de exterminio modalidades que a veces se dirigen contra determinados estratos de la poblacin y que otras se extienden sobre vastos territorios. Ernst Jnger, La emboscadura

Sumrio: 1. Introduccin 2. Sobre el Concepto y Fundamento de los derechos humanos 3.Hacia una cultura poltica y jurdica de los Derechos humanos 4. El Estado democrtico y social de Derecho como referente de los derechos fundamentales. Resumo: O artigo objetiva discutir, a partir de uma perspectiva crtica, o conceito e fundamento dos direitos humanos, e como ocorre sua proteo no Estado Democrtico e Social de Direito. Abstract: The article discusses, from a critical perspective, the concept and rationale of human rights and their protection as occurs in the Social and Democratic State of Law. Palavras-chave: direitos humanos; fundamento; conceito; proteo. Key-words: human rights; reasons; concept; protection.

1. Introduccin. Los derechos humanos urgen y precisan de mayor clarificacin y dilucidacin conceptual y fundacional dentro del irreversible proceso de

Profesor de Filosofa del Derecho y Derecho Poltico de la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma de Nuevo Len (UANL), investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas, Doctor en Filosofa poltica y jurdica por la Universidad de Mlaga (Espaa), miembro del Sistema Nacional de Investigadores (CONACYT) Nivel I. Autor Convidado. ** Este trabajo se desarrolla dentro del proyecto de investigacin apoyado en la convocatoria de PAICYT 2007 de la Universidad Autnoma de Nuevo Len titulado La promocin de los derechos humanos para un ciudadana democrtica en el Estado de Nuevo Len. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 187

globalizacin tecnolgica, econmica y poltica. Es indudable que los derechos humanos son una de los grandes invenciones iusfilosficas que ha producido la modernidad jurdica y poltica y, sobre todo, nuestra cultura occidental, una cultura multisecular con una clara, decidida y fuerte vocacin universalista. Los derechos humanos representan un instrumento, un lmite o umbral para evitar cualquier tipo de atropello, vulneracin o catstrofe que se produzca hacia la vida humana. Actualmente, asistimos a un creciente y renovado inters por los estudios sobre Derechos Humanos, un marcado inters por parte de los juristas, politlogos, socilogos hacia cuestiones y temas abordados tradicionalmente por la Filosofa del Derecho, aunque tambin debemos sealar que una gran parte de juristas desconfa abiertamente de las especulaciones filosfico-jurdicas por considerarlas irrelevantes para la prctica jurdica1. Sin duda, esta actitud responde a viejos paradigmas del pensamiento jurdico todava vigentes, un ejemplo claro y evidente lo podemos observar cuando abordamos el problema del concepto y fundamento de los derechos humanos. Todava existe una tendencia a dejar de lado en la dogmtica jurdica, bajo la fuerte herencia e influencia del neopositivismo y neopragmatismo jurdico, los problemas relativos al concepto y fundamento de los derechos humanos por considerarlos problemas insustanciales e intrascendentes para la aplicacin e interpretacin del Derecho. Evidentemente tratar el problema del concepto y fundamento de los derechos humanos y no tener en cuenta los graves problemas actuales que afectan a los seres humanos como limpieza tnica, refugiados, desplazados, inmigracin, discriminacin de la mujer, pobreza, marginacin no slo es una contradiccin sino que puede conducirnos a una reflexin intelectual intil y estril2, por lo cual, requerimos de un reflexin crtica y rigurosa sobre los derechos humanos acompaada de una defensa radical y firme de los mismos. Considero que ambas estrategias son legtimas, urgentes y necesarias y, en absoluto, incompatibles sino que adems se encuentran estrechamente conectadas. Es tarea de la filosofa jurdica tratar de realizar una reconstruccin racional y crtica del concepto de los derechos humanos, dilucidar y reflexionar sobre un concepto demasiado vago, impreciso e inexacto. Una reflexin que indudablemente tiene consecuencias prcticas sociales y jurdicas fundamentales como es la ordenacin y alcance de una sociedad justa y desarrollada. La experiencia horrenda y brutal del holocausto3 marca un punto de inflexin en nuestra propia historia y determina una nueva voluntad poltica

PEREZ LUO, A. E.: Teora del Derecho. Una concepcin de la experiencia jurdica, 1997 DE ASS ROIG Rafael, Escritos sobre Derechos humanos, Ara editores, Lima, 2005; PEREZ LUO, Antonio Enrique, Trayectorias contemporneas de la Filosofa y la Teora del Derecho , Lima, Palestra, 4 ed., 2005 3 GRAY, John, Perros de paja, Barcelona, Paids, 2000, p. 215. Vase tambin GLOVER, Jonathan, Humanidad e inhumanidad. Una historia moral del siglo XX, trad. Marco Aurelio Galmarini, Madrid, Ctedra, 2001. Cuando contemplamos los nefastos acontecimientos de Auschwitz, los Gulags e Hiroschima podemos corroborar el poco o nulo avance que hemos realizado en materia de derechos humanos en nuestro siglo pasado y actual. Estos acontecimientos nos deberan interpelar a realizar un mayor esfuerzo terico y prctico de defensa, difusin y propagacin de los derechos humanos. POPPER, K.O., En busca de un mundo mejor, Barcelona, Paids, 1994.
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occidental ms decidida a favor de la prevencin y difusin de los derechos humanos. De esta forma, la Declaracin universal de la ONU en 1948 significa un replanteamiento de los fundamentos de los derechos humanos y una puesta en marcha de todo un programa de universalizacin efectiva. Entre 1492 y 1990, hubo al menos 36 genocidios que se cobraron, cada uno de ellos, entre decenas de miles y decenas de millones de vidas. Desde 1950, ha habido casi veinte genocidios; de ellos, al menos tres tuvieron ms de un milln de vctimas (en Bangladesh, Camboya y Ruanda). Slo las dos Guerras Mundiales (1914 y 1945) se cobraron 55 millones de vidas humanas. En la actualidad, la pobreza priva a millones de personas de sus derechos fundamentales, derechos polticos, culturales y socio-econmicos. Sin embargo, tenemos que abordar una concepcin integral y amplia de desarrollo, que dependa de una concepcin de democracia, pues la prosperidad econmica tambin est ligada al desarrollo y profundizacin de las libertades y derechos fundamentales. Segn el ltimo Informe del Banco Interamericano de Desarrollo, Amrica Latina en su conjunto cerr el siglo XX como la zona ms desigual de la tierra, con bastante ms de un tercio de la poblacin por debajo de los niveles de subsistencia usualmente estimados como mnimos y con casi una cuarta parte de sus habitantes carentes de educacin. La regin padece claramente de una grave situacin de desigualdad si la comparamos con otras regiones del mundo con niveles similares de PBI. Amrica Latina brinda desde hace tiempo el ejemplo por excelencia de una gran desigualdad unida a una gran pobreza y a una gran polarizacin. 2. Sobre el Concepto y Fundamento de los derechos humanos. En primer lugar, necesitamos esclarecer, profundizar, indagar sobre los fundamentos filosficos de los derechos humanos como categora compleja de nuestro proceso de modernidad jurdica. No eludo la dificultad que conlleva hablar del fundamento de los derechos humanos porque, por un lado, estamos hablando de un concepto que aglutina esferas y mbitos distintos y, por otro lado, el concepto de derechos humanos adolece de una vaguedad congnita e inherente4. Pero esta imprecisin o vaguedad semntica no constituye una dificultad a mi modo de ver sino una caracterstica esencial de la constitucin misma de los derechos humanos. Segn el profesor Lus Prieto Sanchs: los derechos fundamentales, como categora tica, cultural e histrica es decir- prejurdica-, no constituye una concepcin cerrada y acabada que los ordenamientos positivos tan slo pueden acoger o rechazar en su totalidad, sino ms bien un concepto abierto a distintas concepciones y desarrollos5. De aqu que precisemos abordar su fundamento desde una pluralidad metodolgica de corrientes iusfilosficas6,
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PRIETO SANCHS, Luis, Derechos Fundamentales en GARZN VALDS, Ernesto y LAPORTA, F. J. (comp.) El Derecho y la justicia, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Trotta, Madrid, 1996, pp. 501-504, p. 501. 5 PRIETO SANCHS, Luis, Idem, p.507. 6 DAZ, Elas, Sociologa y filosofa del derecho , Taurus, Madrid, 1999 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 189

pues nos encontramos ante una realidad compleja que difcilmente se deja atrapar en una definicin simple y sencilla. El problema del concepto de los derechos humanos no es una cuestin balad, estril o superflua sino que tiene una ntima relacin con sus procesos de garanta, proteccin e interpretacin de los mismos, por parte tanto del poder legislativo como del poder judicial. Por consiguiente, el concepto y fundamento de los derechos humanos toma especial relevancia en su proceso de positivacin legislativa como su interpretacin y aplicacin judicial7. El problema del concepto y fundamento de los derechos humanos adquiere vital importancia sobre todo en lo que concierne a la interpretacin jurdica, pues los derechos humanos se convierten en criterio hermenutico fundamental8 de todo razonamiento judicial, es decir, los derechos humanos son el pilar bsico a travs del cual debe ser interpretado todo ordenamiento jurdico. Toda interpretacin de una norma jurdica bsica tiene que atender y respetar los derechos fundamentales, pues stos son la base y fundamento legtimo de toda legislacin y lo que es ms importante de cualquier Estado democrtico de derecho que se precie. El punto de partida de la doctrina de Hberle es que el contenido de la Constitucin es, en su mayor parte indeterminado y que, por consiguiente, la Constitucin vive de la interpretacin, es decir, de la hermenutica. En este sentido, Hberle distingue entre interpretacin e intrpretes en sentido estricto y en sentido amplio9. La interpretacin en sentido estricto es una actividad consciente dirigida a la comprensin y aplicacin de la norma. La interpretacin en sentido amplio comprende cualquier actualizacin de la Constitucin (cualquier ejercicio de derecho constitucional, de una funcin constitucional...) La puesta en prctica de la Constitucin es pues, interpretacin de la Constitucin en sentido amplio y en ella participan todos los ciudadanos, grupos sociales y rganos estatales. Todos ellos son fuerzas productivas interpretadoras10 que proporcionan materiales hermenuticos a los interpretes en sentido estricto. De este modo, podemos decir que la interpretacin de la que vive la Constitucin es una forma de participacin cvica y democrtica.

DE ASS ROIG Rafael, Escritos sobre Derechos humanos, Ara editores, Lima, 2005 El uso de este trmino se debe en gran medida a la obra de H. G. Gadamer y su importante obra Truth and Meth, en la cual deja claro que la hermenutica no es un mtodo para conseguir la verdad. GADAMER H. G., Verdad y mtodo. Fundamentos de una hermenutica filosfica. Salamanca, Sgueme, 1977. FERRARIS, Maurizio, La hermenutica, (trad. Jos Luis Bernal), Taurus, 1999, Mxico. Vase para un estudio ms acabado y riguroso del tema la obra de PEDRO SERNA, Filosofa del Derecho y paradigmas epistemolgicos, Mxico, Porra, 2006. 9 Vase para un estudio ms destallado y profundo sus obras HBERLE La Constitucin como proceso pblico (offentlich) y Materiales para una teora constitucional de la sociedad abierta. Tambin puede consultarse la obra del profesor ESTVEZ ARAUJO, J. A., La constitucin como proceso y la desobediencia civil, Madrid, Trotta, 1994 donde se realiza un estudio pormenorizado de las implicaciones y consecuencias constitucionales del Estado democrtico de Derecho. 10 HBERLE, Peter, Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional.(prologo de Antonio Lpez Pina), Trotta, Madrid, 1998;BRAGE CAMACHO, Joaqun, Estudio preliminar a HBERLE, Peter, El federalismo y el regionalismo como forma estructural del Estado Constitucional , Mxico, UNAM, 2006; DAZ REVORIO, Francisco Javier, La Constitucin Abierta y su interpretacin, Lima, Palestra, 2004.
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3. Hacia una cultura poltica y jurdica de los Derechos humanos. El profesor Peter Hberle constata le relacin estrecha y directa entre el desarrollo de los derechos fundamentales y procesos culturales11. Ambos procesos el normativo y cultural se estimulan recprocamente entrando en sinergia e interaccin constante. El deterioro del entorno cultural, las regresiones autoritarias, la ausencia de polticas culturales precisas y adecuadas, las deficiencias institucionales, las tensiones polticas no resueltas, las crisis econmicas y sociales afectan directamente al desarrollo y crecimiento de los derechos fundamentales. Los derechos fundamentales tienen un fuerza expansiva a lo largo del tiempo y cuentan con una dinmica propia que les permite desdoblarse hacia nuevos espacios y ensanchar su contenido. De este modo, el profesor alemn Hberle interpreta la Constitucin no slo como un entramado jurdico de reglas sino como condicin cultural de un pueblo. No es la Constitucin slo un texto jurdico o un entramado de reglas normativas sino tambin expresin de una situacin cultural dinmica, medio de autorepresentacin cultural de un pueblo, espejo de su legado cultural y fundamento de sus esperanzas.12 Por tanto, existe una interrelacin entre concepto y fundamento de los derechos humanos13. Buscar el fundamento de los derechos humanos es tratar a su vez de indagar y averiguar un concepto posible de los mismos. Igualmente, tratar de definir conceptualmente los derechos humanos es al mimo tiempo ofrecer un fundamento posible de stos. Asimismo, por fundamentacin y fundamento vamos a emplearlo como sinnimo de justificacin, por ello, fundamentar los derechos humanos equivale a: dar razones a favor de dicho figura socio-jurdica y, sobre todo, responder ante posibles objeciones y dudas que vayan surgiendo. No obstante, conviene precisar que en ningn momento hablamos de un intento de fundamentacin de los derechos humanos no nos referimos a los intentos iusnaturalistas teolgicos demasiado arraigados en nuestra cultura occidental14, sino a posibles intentos doctrinales iusfilosficos que puedan servir de soporte para una autntica promocin, difusin y proteccin de los derechos humanos, puesto que detrs de stos subyacen presupuestos ticos, epistemolgicos y ontolgicos jurdicos en los que descansa su aceptacin. La cuestin del concepto y fundamento de los derechos humanos se encuentra, en gran parte, con el problema de que los derechos humanos pertenecen a un orden axiolgico confuso, movedizo y poco delimitado. La primera cuestin que nos asalta y aparece cuando abordamos dicha problemtica es que los derechos humanos pertenecen a tres mbitos distintos pero entrelazados: los mbitos moral,

HBERLE, Peter, El Estado Constitucional, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2001. HBERLE, Peter, Libertad, igualdad, fraternidad. 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional.(prologo de Antonio Lpez Pina), Trotta, Madrid, 1998, p. 46 13 DE ASS ROIG Rafael, Escritos sobre Derechos humanos, Ara editores, Lima, 2005 14 GARCA, Carmelo Los derechos humanos en la situacin actual del mundo , Madrid, PPC, 1999, 27. Los derechos humanos por tanto se vertebran en una doble dimensin que aunque distintas no necesariamente estn divorciadas: jurdico-poltica y tico-cultural.
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jurdico o poltico. Esta mezcla o confusin de los tres niveles hace ms problemtico el intento de fundamentacin y constituye uno de los grandes desafos y retos de la Filosofa y Teora del derecho contempornea. De aqu, que cuando hablamos de derechos humanos estamos hablando de una triple dimensin compartida15. Esto convierte a los derechos humanos en aspiraciones ticas, polticas y jurdicas ineludibles, reales y tangibles. En este sentido, una fundamentacin trialista de los derechos humanos16 atiende a la concepcin tridimensionalidad del Derecho como fenmeno jurdico complejo, flexible y abierto. El filsofo del Derecho brasileo Miguel Reale defiende una concepcin amplia de Derecho existe una triple realidad o dimensionalidad17, es decir, podemos contemplar la fenmeno del Derecho desde una triple visin, como hecho social, como valor y como norma. Del mismo modo estableciendo un claro paralelismo o similitud respecto a los derechos humanos podemos contemplar tres dimensiones claras. Estos tres componentes, hecho social, valor y norma son tres perspectivas entrecruzadas desde donde la filosofa del derecho puede enfocar la realidad jurdica. De esta forma, hablamos del Derecho como hecho social, pero agregndole la dimensin normativo, pues existen hechos sociales que no son normativos, y adems, valioso, con lo que se puede afirmar que el derecho es portador de unos valores, como los de justicia, igualdad, libertad (carcter axiolgico del derecho). Y vincula ntimamente la fundamentacin de los derechos con su desarrollo y prctica en los tres escenarios: el jurdico, el moral y el econmico-poltico. Considero que el fundamento dualista de los derechos humanos desde la complementariedad del dualismo iuspositivista y iusnaturalista es insuficiente porque elude al dimensin e impacto social de los mismos. As pues, podemos distinguir varias corrientes iusfilosficas significativas dentro del Derecho: normativismo, sociologismo e iusnaturalismo. Estos tres niveles del mbito jurdico no constituyen gneros de discurso incomunicados e inconmensurables. Como dice el profesor ELAS DAZ: No habra as ruptura ni escisin total entre, por un lado, los elementos metajurdicos (elementos sociolgicos y tico-filosficos) y, por otro, los elementos propiamente jurdico-normativos18. En este sentido, podemos hablar de que existen varios canales de comunicacin o al menos de la vas de aproximacin que, entre estos tres niveles, ciencia, sociologa y filosofa del derecho pueden ir lenta y paulatinamente
RECASENS SICHES, LUIS: Filosofa del Derecho, Editorial Porra, Mxico, 1965. REALE, Miguel, Teora tridimensional del Derecho, Madrid, Tecnos, 1997, vase tambin REALE, Miguel (1976) Fundamentos del Derecho, Palma, Buenos Aires, REALE, Miguel. Filosofa Do Dereito. Edit. Saravia Sao Pablo, Brasil, 1972. 17 Miguel Reale, profesor de la Universidad de So Paulo, ha distinguido esta triple dimensin del derecho. Debemos observar que en oposicin a una visin eclctica que puede ver una absoluta dispersin temtica en la filosofa del derecho, existe una coincidencia entre los autores respecto a los problemas fundamentales. Miguel Reale advierte que la contribucin de RECASENS SICHES a la teora tridimensional del derecho es relevante, tanto en el estudio de la concepcin general del derecho como en la concrecin del fenmeno jurdico-normativo, como producto cultural y, por tanto, histrico. REALE, Miguel, Teora tridimensional del Derecho , Madrid, Tecnos, 1997, 18 DAZ, Elas, Sociologa y filosofa del derecho, Taurus, Madrid, 1999, p.62.
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construyndose. Por tanto, se tratar de ir poniendo de manifiesto, como la ciencia jurdica precisa de la orientacin de la sociologa y la filosofa del derecho: como la sociologa jurdica puede dar un mayor realismo a la ciencia del derecho y como puede preparar el camino de la filosofa del derecho, y cmo sta ltima puede fundamentar tica y epistemolgicamente a las otras dos ciencias. De esta forma, legalidad, legitimacin social y legitimidad son tres vertientes fundamentales de los derechos fundamentales. Todo intento de fundamento iuspositivista radical de los derechos humanos va toparse con el problema de la legitimidad. No hay normas neutras desde el punto de vista de los valores: todo sistema de legalidad es expresin de un determinado sistema de legitimidad, de una determinada idea de la misma condicin humana19. Los derechos humanos estn ntimamente conectados con esta categora de legitimidad. 4. El Estado democrtico y social de Derecho como referente de los derechos fundamentales. El Estado democrtico de derecho es un proceso de conquista histrica de los derechos fundamentales expresado a travs de reivindicaciones, luchas polticas, disidencias colectivas o de formas de resistencia al poder establecido. La historia europea de los derechos fundamentales, por ejemplo, puede entenderse como un proceso de aprendizaje colectivo de este tipo, interrumpido por derrotas y conquistas. Desde esta perspectiva, afirma Habermas El Estado democrtico de derecho aparece en su conjunto no como una construccin acabada, sino como una empresa accidentada, irritante, encaminada a establecer o conservar, renovar o ampliar un ordenamiento jurdico legtimo en circunstancias cambiantes20 Desde esta visin, podemos establecer una clara correspondencia o paralelismo entre el desarrollo histrico de las distintas transformaciones del Estado con la aparicin progresiva de las distintas generaciones de derechos fundamentales. Al Estado liberal de derecho le corresponde la primera generacin de derechos fundamentales que son los derechos civiles y polticos, derechos individuales descubiertos en las Revoluciones liberales. El Estado social de derecho expresa y encarna la conquista histrica de los derechos de segunda generacin, los derechos econmicos, sociales y culturales acaecidos durante la Revolucin insdutrial. El Estado Constitucional, en cuanto Estado de derecho de la tercera generacin19, expresa la ltima fase de derechos mucho ms novedosos y plurales de nuestra sociedad contempornea como son el derecho a la paz, el derecho
DAZ, Elas, Sociologa y filosofa del derecho, Taurus, Madrid, 1999 p. 252. Elias Diaz habla de tres niveles de legitimidad, legitimidad vlida, eficaz y justa, pero en sentido estricto considero que debe hablarse de legalidad, legitimacin y legitimidad. Estas otras disciplinas son autnticas ciencias que enriquecen y amplan nuestra investigacin y de las que necesariamente debemos de partir en un trabajo de investigacin, estas se refieren al mundo jurdico, contribuyendo a una comprensin integral de ste. De aqu, que no caigamos en la clausura y monacato cerrado de un exclusivismo formalista y tecnicista que empobrece innecesariamente lo que sobre el Derecho, en su sentido ms pleno, debe y puede hoy decirse desde un holismo amplio, comprensivo y diferenciador que atienda a una interpretacin amplia y flexiblemente totalizadora del mundo jurdico. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 193
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medioambiental, los derechos de los consumidores, el derecho a la calidad de vida o la libertad informtica acaecidos durante la ltima revolucin tecnolgica o digital. Nos encontramos, por tanto, ante una nueva etapa evolutiva de desarrollo de los derechos humanos, de tercera generacin que complementa las dos etapas anteriores de los derechos liberales individuales y derechos econmicos, sociales y culturales. Una sociedad libre y democrtica deber mostrarse siempre sensible y abierta a la aparicin de nuevas necesidades que fundamenten nuevos derechos. Mientras esos derechos no hayan sido reconocidos en el ordenamiento jurdico nacional y/o internacional, actuarn como categoras reivindicativas, preformativas y axiolgicas20 El Estado de derecho no es slo una cosa de juristas, nica y exclusivamente una cuestin jurdica. En l, como siempre tendra que ser, el derecho y el Estado no son sino medios oportunos, puede que imprescindibles, para un fin ms esencial: no se hizo el hombre para ellos, sino ellos para el hombre, para los seres humanos. A quienes el rigor ms importa que aqul exista, funcione y sea real y gobernantes sino a los ciudadanos, a sus derechos, a sus libertades y necesidades; y muy especialmente les interesa a aquellos que pueden protegerse menos, o nada, por sus propios medios, empezando por los de carcter econmico21 Considero interesante esta idea constitucional de integracin, apertura y flexibilidad de la Constitucin pues slo desde esta concepcin podremos vivir una cultura autntica, slida y dinmica de los derechos fundamentales, en este sentido, frente a cierto formalismo y positivismo jurdico imperante todava en muchas centros acadmicos, tribunales y juzgados debemos ver la configuracin del Estado constitucional de derecho como una tarea urgente, pendiente y por hacer.

Referncias bibliogrficas BCKENFRDE, Ernst-Wofgang Escritos sobre derechos fundamentales, BadenBaden, Nomos, 1993. FIORAVANTI, Maurizio Los derechos fundamentales. Apuntes de historia de las constituciones, Madrid, Trotta, 1996.

HABERMAS, J., Facticidad y validez, Madrid, Trotta, 1998, p. 203 PREZ LUO, Antonio Enrique, Derechos humanos, Estado de derecho y Constitucin, Madrid, Tecnos, 1995 (hay ediciones posteriores). 22 PREZ LUO, Antonio Enrique, La universalidad de los derechos humanos y el Estado Constitucional , Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2002, p. 66. 23 DIAZ, Elas, Filosofa del Derecho: legalidad y legitimidad. Madrid, Fundacin Juan March, 1999, p. 135.
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LIBERDADE DE EXPRESSO NA INTERNET: GLOBALIZAO E O DIREITO INTERNACIONAL


Gelson Amaro de SOUZA FILHO*

SUMRIO: 1. Introduo 2. Internet como fenmeno da globalizao 3. Da Comunicao Social e os direitos fundamentais associados 3.1. Proteo constitucional da comunicao social 3.2. Liberdade de pensamento e manifestao 3.3. Liberdade de convices polticas, ideolgicas e religiosas 3.4. Liberdade de expresso e as possibilidades da internet 3.5. Soberania do Estado na imposio de limites 4. Situao jurdica de sites criminosos hospedados no exterior 5. Consideraes finais 6. Referncias bibliogrficas RESUMO: Este trabalho discute o rompimento dos limites territoriais atravs da internet (como fenmeno da globalizao), que permite sites destinados ao publico brasileiro serem hospedados no exterior, inclusive com contedos criminosos. Aborda tambm a situao jurdica destes sites, apontando a caracterstica soberana do Estado brasileiro, a importncia da liberdade de expresso e as novas problemticas do Direito que surgiram com rede mundial de computadores. ABSTRACT: This article discuss the absence of territorial limits on the internet (as a phenomenon of globalization), which allows some sites focused to Brazilian users to be hosted in foreigner countries, also with criminal contents. It also argues the legal situation of these sites, pointing the sovereign characteristic of the Brazilian State; the importance of the free speech and the new legal problems that have appeared with the internet. PALAVRAS-CHAVE: Liberdade de Expresso. Comunicao Social. Crimes de Internet. Direito Internacional. KEY-WORDS: Free Speech Rights. Communication Technology. Internet Crimes. International Law.

1. INTRODUO A liberdade um elemento fundamental do Estado Democrtico de Direito, incluindo a liberdade de expresso, de pensamento, de manifestao, assim como
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Jornalista graduado e discente do curso de Direito das Faculdades Integradas Antnio Eufrsio de Toledo de Presidente Prudente-SP, na qual pesquisador do grupo de Iniciao Cientfica coordenado pelo Professor Ms. Srgio Tibiri do Amaral. E-mail: gelsonamaro@uol.com.br. Artigo submetido em 25/05/2008. Artigo aprovado em 30/07/2008 197

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a liberdade de convico poltica, ideolgica e religiosa. Desta forma, no h como cogitar uma sociedade democrtica sem a possibilidade dos indivduos manifestarem suas opinies e pensamentos livremente. Contudo, a inviolabilidade prevista no art. 5, X, da CF/88, traa os limites tanto para a liberdade de expresso quanto para o direito informao, vedando os atos que ofendam a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (direitos de personalidade). Assim, o direito liberdade de expresso est sujeito a limites traados pela Constituio Federal e tambm por outros dispositivos legais, podendo resultar em responsabilizao civil e penal para aquele que deturpar e abusar deste direito, utilizando-o para fins ilcitos. Portanto, antes de mais nada, preciso diferenciar direitos de garantias fundamentais. Os direitos, para Ruy Barbosa (BARBOSA, 1993), so disposies meramente declaratrias, que apenas estabelecem sua existncia legal. J as garantias so as disposies assecuratrias que defendem esses direitos. H doutrinadores que tratam o assunto de forma diferente, como Jos Joaquim Gomes Canotilho, que considera as clssicas garantias como direitos (CANOTILHO, 2002). Entretanto, o mais importante para o estudo em questo saber que h direitos constitucionalmente assegurados, mas garanti-los nem sempre tarefa fcil, principalmente quando se trata da internet, que no possu fronteiras nem est limitada a uma nica jurisdio. possvel limitar o acesso ao exemplo de Cuba (o que seria antidemocrtico), mas uma vez conectado um pas passa a fazer parte inevitavelmente da globalizao, seja em sentido econmico, atravs da publicidade ou do comrcio eletrnico, seja em sentido cultural, poltico e ideolgico. Diante deste panorama, h uma infinidade de conflitos envolvendo a liberdade de expresso na internet, tecnologia comunicacional que permite a qualquer pessoa publicar textos e imagens em espaos virtuais, seja em servidores nacionais ou estrangeiros. Como no h fronteiras que limitem o acesso a informao, no importa em que pas o contedo est hospedado, pois, em geral, qualquer usurio pode acess-lo. Desta forma, seria possvel driblar a lei de um pas que probe determinado contedo hospedando-o no exterior? Ou o crime caracterizado pelo local onde o contedo foi produzido e no necessariamente onde est hospedado? Em outra situao, seria lcito divulgar a intimidade de uma pessoa pblica para todo o mundo, mesmo em pases em que tal pessoa no seja de fato pblica, pois nem conhecida? Todas essas questes so contemporneas e entrelaadas tanto com a globalizao como com o Direito Internacional. Abragem casos recentes e rotineiros de difamao atravs da internet, assim como casos de sites de cunho ideolgico que disseminam preconceitos raciais e sexuais, contrariando a Declarao Universal dos Direitos Humanos. Por fim, este trabalho no pretende se concentrar apenas em casos particulares, mas sim consolidar a idia de que a internet, alm de inovador meio de comunicao, tambm um importante fenmeno jurdico a ser estudado.

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2. INTERNET COMO FENMENO DA GLOBALIZAO A internet uma imensa rede de computadores interconectados atravs de linhas telefnicas, satlites e outros sistemas de telecomunicaes. Esta imensa rede abrange diversas sub-redes que, em primeiro nvel, so institucionais, administrando os acessos nacionais e regionais, e em segundo nvel, so pblicas, provendo acesso direto aos usurios, seja pago ou gratuito. Seu surgimento data de 1969, quando os Estados Unidos lanou um programa chamado Grande Sociedade, tendo como parte de suas propostas o projeto de interconectar os municpios atravs da linha telefnica. O termo internet foi criado a partir da expresso inglesa INTERaction or INTERconnection between computer NETworks1. Assim, conforme Jos Benedito Pinho (PINHO, 2003), a internet a rede das redes, ou melhor, o conjunto de redes de computadores conectados em diversos pases para compartilhar informaes e recursos computacionais. Em 1991 houve a suspenso pela NSF (National Science Fondation) da proibio ao uso comercial da rede, abrindo caminho para o comrcio eletrnico. Desta forma, os empreendimentos on-line atraram muitos investidores rapidamente, dando incio ao vasto imprio dos sites .com (PINHO, 2003). No Brasil, a rede foi estabelecida em 1989 para uso cientfico, sob iniciativa do MCT (Ministrio da Cincia e Tecnologia) que desenvolveu a RNP (Rede Nacional de Pesquisa). Mas somente em 1995 a internet foi aberta ao setor privado, visando a explorao comercial por parte dos primeiros provedores de acesso discado. A RNP deixou ento de ser um backbone2 restrito ao meio acadmico para permitir o acesso pblico rede. Neste ponto preciso ressaltar o seu carter democrtico que a diferencia dos outros meios de comunicao. Por exemplo, para que as emissoras de rdio e televiso possam transmitir, preciso uma concesso do governo (atravs de concorrncia pblica) que estabelece o alcance e a freqncia, seja em mbito municipal, estadual ou nacional. Alm da concesso, so requeridos equipamentos adequados para garantir a boa qualidade das transmisses, como torres e satlites. Com isso, fica evidente que preciso poder poltico e econmico proporcional ao alcance das transmisses para criar uma emissora, seja de rdio ou TV. Na internet, pelo contrrio, qualquer pessoa pode montar sua emissora. No preciso obter uma concesso e o alcance mundial. Desta forma, alm do mbito comercial, a rede tornou-se um importante meio com capacidade para difuso instantnea de informao, estabelecendo um novo conceito de mdia, de caracterstica desmassificada. Isto quer dizer que a internet no um meio controlado por poucas fontes, mas sim um sistema de informao que permite a contribuio de todos: cada usurio livre para desenvolver
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Interao ou interconexo entre redes de computadores. Infra-estrutura que conecta todos os pontos de uma rede. 199

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seu prprio contedo. exatamente neste aspecto que se encontram as problemticas jurdicas a serem abordadas neste artigo. A internet, como j foi discutido, um democrtico meio de comunicao que permite a livre expresso de idias, opinies e ideologias, pois os usurios podem produzir e divulgar contedos de forma independente. Mas, considerando a enorme quantidade de informaes que circulam incessantemente, seria ilusrio afirmar que existe um controle efetivo do que est disponvel pela rede. O fato se agrava quando nos defrontamos com sua caracterstica internacional, pois o que crime em um pas pode no o ser em outro, ou, o que considerado grave em uma jurisdio pode ser banal ou socialmente aceitvel em outra. Conforme Alexandre Daoun, os benefcios da modernidade e celeridade alcanados com a rede mundial trazem, na mesma proporo, a prtica de ilcitos penais que vm confundindo no s as vtimas como tambm os responsveis pela persecuo penal (DAOUN, 2007). A internet gera, portanto, uma dicotomia: por um lado, rompe as fronteiras nacionais em sintonia com a globalizao, permitindo a plena convivncia de um mosaico cultural, no qual os pontos positivos de cada cultura so valorizados e ajudam a enriquecer o todo. Porm, em contrapartida, permite que estratgias sejam utilizadas para tentar driblar a lei hospedando contedo proibido em servidores no exterior, mesmo que apenas para dificultar a identificao dos autores. Isto significa que, alm de um desafio jurdico, a internet tambm traz questes diplomticas a serem estudadas pelo Direito Internacional. No obstante, h o conflito entre liberdade de expresso e a soberania do Estado na manuteno da ordem social, que ser abordado a seguir. 3. DA COMUNICAO SOCIAL E OS DIREITOS FUNDAMENTAIS ASSOCIADOS 3.1. Proteo constitucional da comunicao social A Constituio Federal dedica captulo exclusivo proteo da Comunicao Social, abrangendo os artigos 220 a 224, assim como o art. 5, IX, que consagra a liberdade de expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independente de censura ou licena. Conforme o doutrinador constitucionalista Alexandre de Moraes, o que se pretende com esse captulo especial proteger o meio pelo qual o direito individual constitucionalmente garantido ser difundido, por intermdio dos meios de comunicao de massa (MORAES, 2007, p. 792). Complementando, o autor afirma que pode-se entender meio de comunicao como toda e qualquer forma de desenvolvimento de uma informao, seja atravs de sons, imagens, impressos, gestos, etc. (MORAES, 2007, p. 792). Esta definio, naturalmente, inclui a internet. Entretanto, a rede no considerada por nossa legislao como Meio de Comunicao Social. Houve uma
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Proposta de Emenda Constitucional neste sentido, a PEC n. 254/2004. Porm, a proposta foi arquivada em 2006 supostamente em virtude de uma dissidncia dentro da indstria, como enfatiza Renato Bigliazzi: Um resultado prtico importante do texto seria submeter toda e qualquer tecnologia s condies do artigo 222 da Constituio. Meios de comunicao como a Internet, a TV a cabo ou a televiso por assinatura via satlite, cujas empresas hoje no precisam atender ao artigo 222, passariam a ter as mesmas limitaes das empresas de radiodifuso. Eventualmente, o jogo poltico e a fragmentao de vises dentro da prpria indstria de radiodifuso levaram ao abandono da proposta de emenda constituio, que no passou pela Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal (BIGLIAZZI, 2007). No cabe a este trabalho debater minuciosamente a necessidade de se incluir a internet como Meio de Comunicao Social, mas preciso deixar claro que a rede mundial de computadores tem o mesmo potencial informativo e formador de opinio da televiso e do rdio, assim como das revistas e jornais impressos, sendo improvvel, aps tamanha popularizao, negar sua importncia para a sociedade contempornea. Alm disso, identific-la desta forma ajudaria, provavelmente, em sua regulamentao dentro do territrio nacional. 3.2. Liberdade de pensamento e manifestao O art. 5, IV, do texto constitucional reconhece a todos os cidados o direito de livre pensamento (liberdade de opinio) e manifestao (liberdade de expresso). Conforme Luiz Alberto David Araujo e Vidal Serrano Nunes Jnior: [...] enquanto opinio diz respeito a um juzo conceitual, uma afirmao do pensamento, a expresso consiste na sublimao da forma das sensaes humanas, ou seja, na situao em que o indivduo manifesta seu sentimento ou sua criatividade, independente da formulao de convices, juzos de valor e conceitos (ARAUJO; NUNES JNIOR, 2002, p. 103). J o direito de informao envolve o direito de transmitir, receber e procurar informaes. David Araujo e Vidal Serrano acreditam que: [...] trata-se de um direito fundamental de primeira gerao, cuja preocupao consiste em impedir que o Poder Pblico crie embaraos ao livre fluxo das informaes. Assim, o indivduo possui liberdade para informar (ARAUJO; NUNES JNIOR, 2002, p. 104). Desta forma, garantida a todas as pessoas a liberdade de informar, opinar e se expressar. O Art. XIX da Declarao Universal dos Direitos Humanos tambm protege estes direitos:
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Art. XIX Todo homem tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncias, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independente de fronteiras. O art. 220 da Constituio Federal estabelece que: Art. 220 A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio. 1 Nenhuma lei conter dispositivo que possa constituir embarao plena liberdade de informao jornalstica em qualquer veculo de comunicao social, observado o disposto no Art. 5, IV, V, X, XIII e XIV. 2 vedada toda e qualquer censura de natureza poltica, ideolgica e artstica. [...] O art. 5, IV, da Constituio Federal, tambm estabelece que livre a manifestao do pensamento, sendo vedado o anonimato. Isto significa que o autor deve ser identificado, mesmo que atravs de pseudnimo (como ocorre, eventualmente, na imprensa). Para Jos Afonso da Silva: A liberdade de manifestao do pensamento tem seus nus, tal como o de o manifestante identificar-se, assumir claramente a autoria do produto do pensamento manifestado, para, em sendo o caso, responder por eventuais danos a terceiros. Da por que a Constituio veda o anonimato (SILVA, 1995, p. 223). Contudo, na internet possvel publicar informaes sem qualquer identificao. H casos de sites racistas produzidos por brasileiros e hospedados no portal argentino www.libreopinion.com, que foram retirados por pedido da Justia brasileira, mas seus autores nunca foram identificados. O caso ser estudado mais adiante. 3.3. Liberdade de convices polticas, ideolgicas e religiosas A Constituio Federal assegura o livre exerccio dos cultos religiosos. De acordo com o art. 5, VI, inviolvel a liberdade de conscincia de crena, sendo assegurado o livre exerccio dos cultos religiosos. Entretanto, segundo Alexandre de Moraes, isto ocorre somente: [...] enquanto [os cultos religiosos] no forem contrrios ordem, tranqilidade e sossego pblico, bem como compatveis com os bons costumes. Dessa forma, a questo das pregaes e curas religiosas devem
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ser analisadas de forma a no obstaculizar a liberdade religiosa garantida constitucionalmente, nem tampouco acobertar prticas ilcitas (MORAES, 2006, p. 217, original no grifado). Complementando, Moraes afirma que: [...] obviamente, assim como as demais liberdade pblicas, tambm a liberdade religiosa no atinge grau absoluto, no sendo, pois, permitido a qualquer religio ou culto atos atentatrios lei, sob pena de responsabilizao civil e criminal (MORAES, 2006, p. 217). O mesmo ocorre com as liberdades polticas e ideolgicas. No se pode conceber, desta forma, ideologias racistas (como o nazismo e a xenofobia) e partidos polticos que adotem tais ideologias. Alm disso, o extremismo religioso no justifica apologias ao terrorismo. 3.4. Liberdade de expresso e as possibilidades da internet A liberdade de expresso consiste na faculdade de manifestar opinies, idias e pensamentos por qualquer meio escolhido. importante ressaltar que a comunicao social, concretizada pela exteriorizao da liberdade de expresso atravs dos veculos de comunicao, trata-se de uma das principais caractersticas da sociedade contempornea. Desta forma, os rgos de comunicao de massa so caractersticas intrnsecas globalizao, exercendo enorme influncia na sociedade: A liberdade de expresso constitui um dos fundamentos essenciais de uma sociedade democrtica e compreende no somente as informaes consideradas como inofensivas, indiferentes ou favorveis, mas tambm as que possam causar transtornos, resistncia, inquietar pessoas, pois a Democracia somente existe baseada na consagrao do pluralismo de idias e pensamentos, da tolerncia de opinies e do esprito aberto ao dilogo (MORAES, 2006, p. 207, original no grifado). Sendo a liberdade de expresso e manifestao do pensamento um direito fundamental de liberdade, portanto, um direito inalienvel do indivduo, necessrio levar em considerao que muitos foram os movimentos que lutaram para obt-lo e conquist-lo. A Histria abrange diversos episdios em que o homem lutou pela liberdade de imprensa, e isto prova sua importncia para a sociedade. Desde a Grcia Antiga o homem j pretendia poder se expressar sem sofrer restries, observando que a filosofia grega questionava a relao entre Estado, religio e o individuo. Como foi dito, a internet facilita, atravs de sua estrutura e tecnologia, informaes annimas. Mas este apenas um dos muitos embaraos ao
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ordenamento jurdico propiciados pela rede. A Constituio Federal, no art. 5, V, assegura o direito de resposta proporcional ao agravo, alm da indenizao pelo dano material, moral ou imagem (CF, art. 5, V). Conforme Clvis de Barros Filho, docente da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM): A prerrogativa de oferecer resposta a uma agresso veiculada pelos meios de comunicao tem, para os doutrinadores, a mesma natureza jurdica da legtima defesa. Assim, face a uma agresso injusta, pode o agredido reagir. Imediatamente e com meios proporcionais agresso, garantidos pela legislao de imprensa (BARROS FILHO, 2006, p. 62-63). No entanto presumvel que, nestes casos, o desmentido publicado seja relativamente ineficaz face aos efeitos j produzidos pela agresso, por vrias causas: Em primeiro lugar, nada garante que leitores, ouvintes e telespectadores da agresso tenham algum contato com o desmentido. Ou ainda, uma audincia rotativa e infiel pode ficar perplexa ante uma resposta indignada a uma agresso cujo teor ignoram. Em ambos os casos remanesce a suspeita (BARROS FILHO, 2006, pg. 63). Alm disso, [...] nada impede que agentes sociais no expostos mdia veiculadora da informao discutam, at freneticamente, sobre ela. Para que o desmentido fosse eficaz, seria necessrio que percorresse o mesmo circuito de relaes inter-pessoais de que foi objeto a agresso. Hiptese absurda (BARROS FILHO, 2006, pg. 63). Sobre o assunto, Vital Moreira conclui que: [...] bem vistas as coisas, o direito de resposta no constitui um limite da liberdade de opinio e de crtica, antes estabelece um direito ao contraditrio por parte da pessoa visada, permitindo desse modo o contraste de opinies (MOREIRA apud ARAUJO; NUNES JNIOR, 2006, p. 107). Contudo, muito difcil obter o direito de resposta no ambiente virtual, no qual inmeros servidores esto espalhados pelo mundo. Ademais, como medir os resultados do agravo em uma tecnologia que permite a rpida disseminao de informaes sem qualquer limite territorial?3. Deve-se levar em conta, ainda, que h
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Grosseiramente, poderia se dizer que os limites territoriais da informao se do pelo idioma, mas este conceito se mostra errneo quando confrontado pelo fato de que as imagens (sejam fotos ou vdeos) so, em geral, compreensveis em qualquer lngua. Alm disso, a globalizao obriga a cada dia que as pessoas saibam mais de um idioma. 204 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

uma srie de ferramentas como e-mails, fruns e comunidades virtuais, que permitem a qualquer usurio retransmitir informaes rapidamente. Desta forma, a jurisprudncia evidencia que os tribunais tm negado pedidos de direito de resposta pela internet: RECURSO. DIREITO DE RESPOSTA. MENSAGENS CONSTANTES DE PGINA DA INTERNET NO SE ENQUADRAM NO REGRAMENTO DO ART. 58 DA LEI N 9.504/97. PROVIMENTO NEGADO. (Tribunal Regional Eleitoral/RS, RDR N 17002700, Rel. Juiz Isaac Alster, dj 11/09/ 2000). Hugo Cesar Hoeschl afirma que: No caso dos veculos de comunicao de massa, h cautelas e restries estabelecidas nas esferas constitucional, legal e regulamentar, principalmente no tocante proteo da infncia e da juventude. Porm elas - as restries e cautelas - no incidem sobre a internet, o que vale dizer que nela pode ser veiculada qualquer coisa, independente de seu contedo [...] (HOESCHL, 2007). Embora a rede mundial ainda permanea sem regulamentao adequada, certo que tal autor se excede ao afirmar que todo e qualquer contedo pode ser publicado atravs da internet. Um Estado Soberano, como a Repblica Federativa do Brasil, tem como prerrogativa a imposio de limites para garantir a ordem social, como ser abordado a seguir. 3.5. Soberania do Estado na imposio de limites A liberdade de expresso vlida naquilo que no contrariar a Carta Magna, a Constituio Federal de 1988, assim como os demais dispositivos do ordenamento jurdico brasileiro. Para o j citado docente da ESPM, Clvis de Barros Filho, nossa Carta Magna contempla um nico limite informao: o direito privacidade (BARROS FILHO, 2006, pg. 61). Mas esta no a viso de Alexandre de Moraes, que identifica, na Constituio Federal, uma srie de limites liberdade de expresso: A proibio ao anonimato ampla, abrangendo todos os meios de comunicao (cartas, matrias jornalsticas, informes publicitrios, mensagens na internet, notcias radiofnicas ou televisivas, por exemplo). Vedam-se, portanto, mensagens apcrifas, injuriosas, difamatrias ou caluniosas. A finalidade constitucional destinada a evitar manifestao de opinies fteis, infundadas, somente com o intuito de desrespeito vida privada, intimidade, honra de outrem; ou ainda, com a inteno de subverter a ordem jurdica, o regime democrtico e o bem-estar social (MORAES, 2006, p. 207, original no grifado).
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Portanto, o ordenamento jurdico brasileiro contempla tambm os delitos contra a honra, intimidade, privacidade e imagem tambm chamados de delitos de imprensa, o direito de resposta e o pedido de explicao. Contudo, Barros Filho acredita que tais normas no garantem a real proteo do bem jurdico tutelado, pois so, em grande medida, ineficazes (Barros Filhos, 2006, pg. 62). Este posicionamento se deve a teoria de que: No que diz respeito aos delitos de calnia, difamao e injria, processualmente inscritos entre os de ao penal privada, dependem de uma improvvel iniciativa do agredido para movimentar a mquina jurisdicional do Estado. O processo penal, nestes casos, ainda que alcance resultado punitivo, no restituir o status quo anterior. Pelo contrrio. Serve como uma concha acstica para as acusaes. Confere-lhes maior publicidade, acentuando o nus social e psicolgico do agredido (BARROS FILHO, 2006, p. 62, grifo do autor). Entretanto, no cabe a este trabalho discutir a eficcia dos limites liberdade de expresso, mas sim sua existncia no ordenamento jurdico brasileiro. Desta forma, a manifestao do pensamento, a criao, a expresso, a informao e a livre divulgao dos fatos, consagrados constitucionalmente no inciso XIV do art. 5 da Constituio Federal, devem ser interpretados em conjunto com a inviolabilidade honra e vida privada (CF, art. 5, X), bem como com a proteo imagem (CF, art. 5, XXVII, a), sob pena de responsabilizao do agente divulgador por danos materiais e morais (CF, art. 5, V e X). Alexandre de Moraes afirma que, apesar da vedao constitucional da censura prvia, h a necessidade de compatibilizar a comunicao social com os demais preceitos constitucionais, pois: A censura prvia significa o controle, o exame, a necessidade de permisso a que se submete, previamente e com carter vinculativo, qualquer texto ou programa que pretende ser exibido ao pblico em geral. O carter preventivo e vinculante o trao marcante da censura prvia, sendo a restrio livre manifestao de pensamento sua finalidade antidemocrtica (MORAES, 2006, p. 224). Explicando de uma outra forma, os doutrinadores David Arajo e Vidal Serrano concluem que a existncia de limites liberdade de expresso no significa necessariamente que, em homenagem a outros bens constitucionais, seja proibida a manifestao de pensamento, [mas sim] disciplinada dentro de um contexto constitucional (ARAUJO; NUNES JNIOR, p. 425). Em raciocnio semelhante, Freitas Nobre afirma que:
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A liberdade ilimitada, distanciada do interesse social e do bem comum no concilivel no mundo contemporneo, porque se o pensamento inviolvel e livre, a sua exteriorizao deve ser limitada pelo interesse coletivo, condicionando seu exerccio ao destino de patrimnio moral da sociedade, do Estado e dos prprios indivduos (NOBRE, 1985, pg. 85). Por fim, a liberdade de expresso possui limitaes, pois pode causar prejuzos a um bem jurdico de outrem, como os direitos de personalidade (honra, intimidade, imagem, etc.). O direito de liberdade de expresso deve ento conviver harmonicamente com tais direitos, ou seja, os direitos devem se auto limitar. Desse modo, observa-se que para o exerccio adequado do direito liberdade de expresso, o emissor do pensamento no pode ultrapassar os limites fixados em lei, mas isto no torna a censura admissvel. O que deve ocorrer a utilizao do bom senso, sendo que a manifestao deve ser socialmente aceitvel e adequada ao ordenamento jurdico nacional. No h, portanto, direito fundamental absoluto. 4. SITUAO JURDICA DE SITES CRIMINOSOS HOSPEDADOS NO EXTERIOR Em 2003 ocorreu no Supremo Tribunal Federal o julgamento de Siegfried Ellwanger, acusado de escrever e comercializar obras de carter racista e antisemita4. A pena foi de dois anos de priso, convertidos em prestao de servios comunitrios: Foram nove meses de debate e polmicas que dividiram os maiores especialistas em direito civil do pas. A discusso ficou centrada em trs pontos: o que racismo, liberdade de expresso e manifestao do pensamento individual (MEDEIROS, 2007). Apesar de toda a repercusso do caso, este apenas um exemplo das questes contemporneas que envolvem a liberdade de expresso e sua proteo pelo ordenamento jurdico brasileiro. Neste caso especfico, os livros foram impressos e comercializados pela internet, o que facilitou a localizao do autor atravs da conta a que eram destinados os pagamentos e o remetente do envio dos materiais pelo correio: Em 2005, a Conib (Confederao Israelita Brasileira) depositou o valor

As sesses do STF foram gravadas pela TV Justia e so comercializadas em DVD. Siegfried Ellwanger foi condenado pela publicao dos livros O judeu internacional, Holocausto judeu ou alemo?, Nos bastidores da mentira do sculo, A Histria Secreta do Brasil, Os Conquistadores do Mundo - os verdadeiros criminosos de guerra e Hitler, culpado ou inocente? . 207

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correspondente a um livro e o recebeu pelo correio, para comprovar a ligao do site com Ellwanger. A entrega do livro foi usada como prova em um pedido feito pela entidade para a instaurao de um novo inqurito criminal contra o editor. Ele apontado como um dos principais divulgadores brasileiros do discurso anti-semita (GERCHMANN; FUHRMANN; MARCOLIN, 2007). Contudo, o mesmo no ocorre em contedos veiculados pela internet gratuitamente. Como j foi dito neste trabalho, a tecnologia e as caractersticas da internet permitem, em muitos casos, o completo anonimato dos autores, que inclusive se aproveitam do carter global da rede para hospedar contedos em sites estrangeiros, o que dificulta no somente a identificao, mas tambm a aplicao da lei brasileira para seus contedos. Thiago Tavares Nunes de Oliveira, advogado e presidente da Safernet ONG especializada em identificar e denunciar crimes de internet, em entrevista a Revista Cincia Criminal, reconhece que: Mesmo com as leis brasileiras proibindo a divulgao dos ideais neonazistas e outros grupos que pregam a violncia e a discriminao, a internet se tornou um meio de propagao dessa ideologia dentro de nosso pas. Em sites de relacionamento, h desde perfis e comunidades de grupos desorganizados at a atuao de redes de neonazistas, algumas ligadas a grupos internacionais [que contam] com sites dentro de portais norteamericanos, usando a proteo daquele pas para burlar as leis brasileiras (OLIVEIRA apud GERCHMANN; FUHRMANN; MARCOLIN, 2007). Os sites que propagam ideologias racistas e xenfobas, segundo Oliveira, se beneficiam das leis mais brandas dos Estados Unidos para delitos de opinio, pois: A primeira emenda da Constituio [norte-americana] garante a liberdade de expresso at nesse tipo de situao, desde que no haja prejuzos materiais ou violncia fsica. Prejuzos psicolgicos e danos morais so resolvidos na esfera cvel (OLIVEIRA apud GERCHMANN; FUHRMANN; MARCOLIN, 2007). Complementando, Oliveira afirma que a demora e a burocracia nos procedimentos de cooperao internacional tambm beneficiam os criminosos, j que, aps a denncia de dois sites do gnero hospedados no exterior, um deles chegou a ser retirado do ar quando estava em um provedor argentino, graas a um acordo de cooperao internacional. No entanto, voltou em um portal dos Estados Unidos (OLIVEIRA apud GERCHMANN; FUHRMANN; MARCOLIN, 2007). No dia 16 de maro de 2005, o servidor argentino Prima, responsvel pelo portal www.libreopinion.com que hospeda sites preconceituosos de diversas partes do mundo, tirou do ar seis sites neonazistas criados por brasileiros:
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No parecer do Ministrio, esses grupos criaram os sites na Argentina com a inteno de escapar de eventuais processos criminais na Justia brasileira. [...] Aps o fechamento dos endereos virtuais, o MP pretende identificar os autores das pginas para responsabiliz-los pelo crime de racismo, com pena de um a trs anos de priso (INFO ONLINE, 2005). O Procurador Regional dos Direitos do Cidado em So Paulo, Srgio Gardenghi Suiama, declarou que desrespeitar leis brasileiras em sites no exterior no garante imunidade aos infratores (SUIAMA apud MESQUITA, 2005). Seu argumento de que o artigo 6 do Cdigo Penal prev que tambm considerado local do crime o lugar onde se produziu ou deveria produzir-se o resultado do delito (Art. 6, CP). O Art. 70 do Cdigo de Processo Penal refora que a competncia ser, de regra, determinada pelo lugar em que se consumar a infrao, ou, no caso de tentativa, pelo lugar em que for praticado o ltimo ato de execuo (Art. 70, CPP). O advogado Mrcio Benjamin Costa Ribeiro, em artigo publicado no site Jus Navigandi, afirma que ainda que levssemos em considerao a frgil desculpa de que o servidor [...] jaz fora dos limites da legislao nacional, restaria, com toda firmeza a questo de onde se produz ou deve se produzir o resultado (RIBEIRO, 2007). H tambm a questo da extraterritorialidade condicionada, pois, de acordo com o Art. 7 do Cdigo Penal, h crimes cometidos no exterior que podem ser atribudos a brasileiros: Art. 7 Ficam sujeitos lei brasileira, embora cometidos no estrangeiro: [...] II os crimes: a) que, por tratado ou conveno, o Brasil se obrigou a reprimir; b) praticados por brasileiros; [...] Entretanto, todos estes posicionamentos geram controvrsias entre os juristas. Desta forma, mesmo que identificados, punir os autores deste tipo de site ainda ser um desafio a parte para os profissionais do Direito. Em recente matria do Portal Terra, de 24 de abril de 2007, foi constatado que muitos sites que fazem apologia ao racismo continuam ativos na internet: Um dos portais o Valhalla88. O nome faz referncia a um castelo da mitologia nrdica [...]. O site White Power So Paulo oferece material semelhante [...]. Alm disso, tem uma loja virtual para vender camisetas, filmes, livros e outros itens com temtica nazista (BARRETO, 2007).

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O art. 3 da Constituio Federal, IV, ao estabelecer como objetivo fundamental da Repblica Federativa do Brasil promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao, evidencia que nossa Carta Magna adota o principio da nodiscriminao, sendo que isto reforado pela legislao infraconstitucional. Ao exemplo da Lei n. 7.716/89, que define os crimes resultantes de preconceitos de raa ou de cor, enquadrando perfeitamente esses sites. O 1 do art. 20 deixa claro que o racismo no se limita a praticar, induzir ou incitar a discriminao ou preconceito de raa, como estabelecido no caput, mas tambm: Art. 20 [...] 1 Fabricar, comercializar, distribuir ou veicular smbolos, emblemas, ornamentos, distintivos ou propaganda que utilizem a cruz sustica ou gamada, para fins de divulgao do nazismo. Pena recluso de 2 (dois) a 5 (cinco) anos e multa. Em seguida, o 2 do mesmo artigo estabelece que: 2 Se qualquer dos crimes previstos no caput cometido por intermdio dos meios de comunicao social ou publicao de qualquer natureza. Pena recluso de 2 (dois) a 5 (cinco) anos e multa. Portanto, no restam dvidas de que estes sites so ilcitos e contrariam a legislao brasileira. Alm disso, contrariam tambm a Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada pela Assemblia Geral das Naes Unidas: Art. 1 Todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros com esprito de fraternidade. [...] Art. 7 Todos so iguais perante a lei e tem direito, sem qualquer distino, a igual proteo da lei. Todos tem direito a igual proteo contra qualquer discriminao que viole a presente Declarao e contra qualquer incitamento a tal discriminao. [...] Art. 28 Todo o homem tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados. O Procurador da Repblica Srgio Suiama ressalta que a principal razo pela qual os sites criminosos hospedados nos Estados Unidos no esto sendo barrados pelas leis americanas porque englobam contedos feitos a partir do Brasil e direcionados ao pblico brasileiro.
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Complementando, afirma que legislao brasileira sobre o assunto parecida com a da Europa, no admitindo em hiptese alguma este tipo de conduta. Desta forma, a legislao que est na contramo a dos Estados Unidos e no a nossa (SUIAMA apud GERCHMANN; FUHRMANN; MARCOLIN, 2007). 5. CONSIDERAES FINAIS A internet representa um grande avano para a sociedade contempornea, disponibilizando informaes de forma rpida e acessvel em qualquer localidade. Alm disso, contribui para a democratizao da comunicao social, pois permite que qualquer pessoa produza e distribua contedos diversos, ao contrrio do que ocorre nos meios tradicionais, como rdio, televiso, jornais e revistas. Desta forma, a livre manifestao de idias quebra mais dois importantes obstculos5: a territorialidade e o controle de informaes por parte dos veculos de comunicao de massa. Contudo, a rede mundial de computadores tambm possibilita a prtica de ilcitos penais que, devido transio para o ambiente virtual, torna dificultosa no s a punio dos infratores, mas tambm a prpria definio do crime por parte de nosso ordenamento jurdico. Adiciona-se a isso o fato de que a rede no possui limites territoriais, o que leva alguns autores de sites criminosos a hosped-los no exterior visando driblar as leis brasileiras. Diante ento destas novas problemticas do Direito, que surgiram com a rede mundial de computadores, seria necessrio regulamentar a internet para coibir e controlar os sites criminosos? Em caso afirmativo, esta regulamentao deveria ser feita internamente por cada pas, permanecendo assim a burocrtica morosidade da cooperao internacional, ou seria mais interessante elaborar um tratado internacional para regulamentar a rede e definir os crimes de internet? Esta uma questo para ser pensada e discutida, abrindo novos tpicos para o estudo do Direito.

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No passado foi preciso conquistar tanto o direito de informar quanto o de ser informado. Temos como exemplo a censura imposta durante o perodo do regime militar. 211

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O TERCEIRO SETOR E A ADMINISTRAO PBLICA EM PORTUGAL


Juliana Guimares NOGUEIRA

SUMRIO: Introduo; 1. Noes introdutrias sobre solidariedade, voluntariado e cidadania; 2. O terceiro setor; 2.1. Conceito, localizao estrutural e funes sociais; 2.2. Sustentabilidade; 2.3. O Terceiro Setor na Europa; 2.4. O Terceiro Setor em Portugal; 2.4.1. As Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica; 2.4. O Terceiro Setor em Portugal; 2.4.1. As Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica; 2.4.1.1. Instituies Particulares de Solidariedade Social; 2.4.1.2. Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica Administrativa; 2.4.1.3. Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pblica; 2.4.2. Indicadores do panorama atual; 3. Terceiro setor e a administrao pblica em Portugal; 3.1. Relao jurdica entre Terceiro Setor e Administrao Pblica; 3.2. Responsabilizao; 3.3. Tutela e Controle; Concluso; Referncias; Referncias eletrnicas. RESUMO: O artigo pretende relatar a relao entre as organizaes que compem o terceiro setor e o Poder Pblico portugus. Considera a complexidade do fenmeno, apresentando amplo panorama do terceiro setor na Europa e em Portugal, trazendo subsdios de direito comparado de grande valia para os pesquisadores do tema. Finaliza abordando as relaes especficas do terceiro setor com a administrao, expondo inclusive as formas de tutela e controle. ABSTRACT: This article aims to describe the relationship between the organizations that comprise the third sector and the government Portuguese. Does the complexity of the phenomenon, showing broad overview of the third sector in Europe and Portugal, bringing benefits of comparative law of great value to researchers of the topic. Concludes by addressing the specific relations of the third sector with the administration, including exposing the ways of protection and control. PALAVRAS-CHAVE: terceiro setor; Poder Pblico; Portugal. KEY-WORDS: third sector, the government, Portugal.

Mestre em Direito pela Universidade de Coimbra. Artigo submetido em 05/09/2007. Artigo aprovado em 10/11/ 2007. 215

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INTRODUO O presente relatrio busca traar uma relao entre as organizaes que compem o setor no lucrativo e o Poder Pblico portugus, ressaltando os pontos que merecem maior destaque na doutrina. Para tanto, foi necessrio recorrer ao estudo, ainda que superficial, do fenmeno do Terceiro Setor, tema que vem despertando a ateno da comunidade cientfica nos ltimos anos, considerando a importncia econmica e social que adquiriu aps a falncia do Estado-Social. Em verdade, de se reconhecer que o tema reveste muita complexidade e heterogeneidade, mas, considerando a sua atual importncia na cooperao ou complementao do Estado na persecuo dos interesses pblicos (seja pela ineficincia do Estado na satisfao dos interesses coletivos, seja como forma de fazer valer os direitos de cidadania1), no despropositada a tarefa de se avaliar as caractersticas e a dimenso que assume hodiernamente o Terceiro Setor. Nesse diapaso, o presente trabalho um modesto espao em que se busca explorar, no de forma exaustiva, as questes principais e mais relevantes na relao entre o campo privado no lucrativo e a esfera pblica, nomeadamente quanto as suas maneiras de interao. Para tanto, o primeiro captulo tem o propsito de examinar a questo da solidariedade, cidadania e voluntariado, elementos salutares na natureza e estrutura do Terceiro Setor. Nesta oportunidade, planeia-se o valor da solidariedade atravs do exerccio da cidadania ativa e, por conseguinte, o voluntariado como instrumento de promoo de ambos conceitos. A segunda parte do trabalho dedica-se ao estudo do Terceiro Setor, momento em que so analisados seus principais aspectos como conceito, localizao estrutural, funes sociais e sustentabilidade. Nesta ocasio, tambm foi objeto de exame a atuao desse segmento no espao da Unio Europia e em Portugal, cuja anlise mereceu tratamento mais detalhado. Logo, a ponderao sobre as pessoas coletivas de utilidade pblica, como mecanismos de operacionalizao dos papis do Terceiro Setor portugus, revela-se como uma oportunidade de aproximar a teoria da realidade aqui vivenciada no que tange ao funcionamento das organizaes sociais sem fins lucrativos. Por fim, o ltimo captulo volta-se ao objeto de principal discusso que nos diz respeito, ou seja, a relao entre Terceiro Setor e Administrao Pblica, analisada sob a tica da responsabilidade e do controle. O exame dispensado neste captulo procura, ainda, definir a natureza jurdica da mencionada relao, averiguando de que maneira o segmento em apreo assume a busca pelo interesse pblico, bem como os efeitos dessa interveno privada num ambiente de tutela

1 LAURINDO, Amanda Silva da Costa. O Papel do Terceiro Setor na efetivao dos Direitos Sociais no Brasil: 1988 a 2006. Dissertao (Mestrado em Direito). Campos - RJ: Faculdade de Direito de Campos (FDC), 2006. 42p.

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governamental. Entretanto, imperioso mencionar que a presente iniciativa no possui a pretenso de esgotar a matria ou propor nova doutrina, dada a sua amplitude, complexidade e heterogeneidade, caractersticas reconhecidas pela literatura especfica do tema. Destarte, a finalidade deste relatrio foi a de lanar algumas concepes preliminares que ainda carecem de uma anlise mais completa e profunda, motivo que suscita o interesse em dar continuidade ao estudo sobre o assunto. 1. NOES INTRODUTRIAS SOBRE SOLIDARIEDADE, VOLUNTARIADO E CIDADANIA Para proceder ao estudo do fenmeno do Terceiro Setor, mister se faz promover uma anlise sobre as questes relacionadas solidariedade, ao voluntariado e cidadania. Entretanto, definir com exatido tais elementos, bem como estabelecer uma relao precisa entre os mesmos, no quadro da modernidade, no tarefa livre de alguns percalos. A idia de solidariedade, apesar de restar intimamente ligada ao ideal de fraternidade da Revoluo Francesa, consideravelmente recente. O desenvolvimento de seu valor remonta mudana do sculo XIX para o sculo XX, ocasio em que tericos franceses se preocuparam em construir uma soluo para a questo social ento suportada pela sociedade2, bem como pela afirmao dos chamados direitos fundamentais de terceira gerao, diante da necessidade de proteo dos interesses sociais face s desvantagens da globalizao e do crescimento econmico, que derivam a excluso social3. A acepo de sua atual significao compreende a juno de algumas dimenses, a saber: solidariedade dos antigos e solidariedade dos modernos, solidariedade mutualista e solidariedade altrusta, solidariedade vertical e solidariedade horizontal.4 A solidariedade dos antigos5 encerra uma virtude indispensvel na relao com os outros, similar benevolncia, que supe o dever de ajuda mtua que decorre da existncia de laos de interdependncia entre os integrantes de uma determinada coletividade. Esta concepo, que privilegia a simpatia, o afeto comum

NABAIS, Jos Casalta. Algumas consideraes sobre a solidariedade e a cidadania. In: Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Vol. 15. Coimbra: FDUC, 1999. 147p. 3 A excluso social que abrange tradicionais e modernas formas de desigualdade social um dos maiores paradoxos da atualidade, razo pela qual se conclui que, hoje, atravessa-se um momento de transio em que prevalece o sentimento de reconstruo. JANURIO, Susana Paula Carvalho. Organizaes de Solidariedade Social radicadas na comunidade - A diversidade do Terceiro Sector em Portugal: estudo de casos. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Coimbra: Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2000. 11p. 4 NABAIS. Jos Casalta. Op. Cit. 149-156p. 5 A expresso se justifica, pois esse sentido de solidariedade o que mais se aproxima das tradicionais noes de amizade grega, humanidade estica, caridade crist, a simpatia sustentada pela Escola escocesa e a fraternidade revolucionria francesa. LUCAS, Javier de. La polmica sobre los deberes de solidaridad: el ejemplo de defensa y su possible concrecin en um servicio civil. In: Revista del Centro de Estdios Constitucionales. N 19. Madrid: Centro de Estdios Constitucionales, 1994. 10p. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 217

e a amizade, baseia-se na cumplicidade do sofrimento. Por seu turno, a solidariedade dos modernos possui um sentido mais acentuado, como princpio jurdico e poltico, na medida em que pressupe uma definio de assumir como prprio o interesse de terceiro (como contrapeso ao egosmo) promovido conjuntamente pelas comunidades poltica e social. Noutro panorama, a solidariedade mutualista aquela baseada na construo de um patrimnio comum de bens indispensveis ao bom funcionamento e desenvolvimento da sociedade, trao bem marcante do Estado Social. O progresso, lanando por terra tal entendimento, insuficiente s novas demandas sociais, clamou por uma nova forma de solidariedade, a altrusta, em que a ajuda um regalo gratuito por parte do indivduo. Finalmente, a compreenso da solidariedade vertical incorpora a idia de que a solidariedade cabe tanto ao Estado Social quanto aos indivduos no exerccio de um direito. Com efeito, na hiptese da sociedade no conseguir suprir suas prprias necessidades, atravs da economia, do mercado e do exerccio de suas liberdades e prerrogativas, caber ao Estado realizar a prestao social, diretamente ou atravs de financiamento, como tarefa que lhe constitucionalmente exigida. Na solidariedade horizontal, consideram-se os deveres constitucionais do Estado em conjunto com os deveres de solidariedade da sociedade civil. Nesta concepo, admite-se que a administrao pblica, assumindo sua incapacidade e a falncia da estadualidade social, em algum momento, passou a reclamar pela participao direta dos cidados na satisfao do interesse pblico, agora como o exerccio de um dever social.6 Nessa espcie de solidariedade, manifesta-se o volutariado social, indivduos e grupos sociais que no possuem interesse econmico na satisfao de seus prprios direitos sociais (o de exerccio da solidariedade) como os do destinatrios de tais direitos (direito de solidariedade), aqueles que o Estado no consegue suprir as necessidades. 7 Em outras palavras, tarefas que por muito tempo foram assumidas pelo Estado Social, hoje, voltam gradualmente s mos da sociedade civil. E este no , seno, um fenmeno localizado, mas uma tendncia mundial que coloca em destaque a questo da solidariedade social. O voluntariado, ento, concebido como uma realidade incontornvel, na forma de manifestao do movimento solidrio que se fortaleceu com a crise do Estado Social, o qual passou s mos do mercado as funes sociais rentveis,
6

A convocao estatal, neste caso, no decorre da mera ausncia de capacidade tcnica, logstica ou financeira, mas tambm pela impossibilidade do Estado suprir o indivduo, quando s este possui condies de oferecer o conforto, o calor humano, o sentimento de compaixo e o de humanidade. Isto porque, as necessidades modernas superam a simples prestao pecuniria quando h carncia, outrossim, de sentimento. (NABAIS. Jos Casalta. Op. Cit. 154p). 7 ISABEL FAUSTINO PEA acentua que a participao dos particulares na prestao social no indicador de fraqueza do Estado Social, mas de seu amadurecimento, na medida em que a colaborao entre sociedade e administrao pblica reflete os valores de justia e solidariedade. PEA, Isabel Faustino. O controlo do Estado sobre as Instituies Particulares de Solidariedade Social. Dissertao (Mestrado em Direito). Coimbra: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2002. 5p. 8 NABAIS, Jos Casalta. Op. Cit. 167p. 218 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

entregando ao voluntariado as no rentveis8. Entretanto, no se trata aqui de substituir a atuao estatal, seno de cooperar, colaborar no desempenho de certas funes. Para tanto, o voluntariado rene alguns requisitos que lhe so bem caractersticos, de maneira a no permitir sua estatizao ou inser-lo na esfera pblica da administrao, quais sejam: gratuidade (ausncia de interesse econmico na execuo das atividades sociais); voluntariedade (atividade de livre escolha ou opo, afastada a possibilidade de recrutamento compulsrio); e organizao (trabalho baseado em quadros organizativos). 9 Imperioso considerar, outrossim, que o voluntariado detm um fundamento prprio, que o de proporcionar a participao dos cidados na esfera pblica, de atuao do Estado. Assim, no se concebe a subordinao do movimento ao Estado, como ente legitimador das atividades por ele desempenhadas. Em verdade, dever a estadualidade reservar-se ao dever de regulamentar, fiscalizar e controlar. A razo reside no fato do voluntariado representar uma expresso do exerccio da cidadania. Esta, cujo conceito remonta dois mil e quinhentos anos de histria (desde Roma imperial), encontra-se intimamente ligada s mudanas nas estruturas sociais de modo que, modernamente, no pode mais se restringir idia de nacionalidade ou prtica de direitos polticos, como o sufrgio. Atualmente, a cidadania abrange um ambiente bem mais extenso e diversificado, na medida em que muitas outras atividades podem vir a caracteriz-la e, dentre elas, o exerccio da solidariedade. Deste modo, a cidadania modernamente adjetivada como responsavelmente solidria na medida em que no basta apenas o controle da atividade estatal por parte dos cidados, seno sua plena participao na vida pblica, assumindo encargos, responsabilidades e deveres que dela derivam, e que no podem ser concebidos somente como tarefa da Administrao Pblica. dizer que, hodiernamente, no mais subsiste a idia passiva da cidadania, em que se tudo se espera do Estado, na sua concepo paternalista, mas sim aquela que conta com mecanismos de iniciativa e participao. 10 2. O TERCEIRO SETOR 2.1. Conceito, localizao estrutural e funes sociais Quase a unanimidade da doutrina define o marco inicial para o desenvolvimento do Terceiro Setor a crise do Estado-Social, a partir da dcada de 70, na sua incapacidade para realizar as promessas que assumira11. Com a derradeira ofensa ao sistema paternalista do Estado-Providncia, o Consenso de Washington12, a administrao pblica se abriu s novas propostas de reinveno, dentre as

Tais requisitos se encontram presentes na Lei de Enquadramento Jurdico do Voluntariado (Lei n. 71/98, de 3 de Novembro, regulamentada pelo Decreto-lei n. 389/99, de 30 de Setembro) bem como na Carta Europia do Voluntariado. 10 LUCAS, Javier de. Op. Cit. 13p. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 219

quais, a mais interessante e promissora, a do Terceiro Setor. 13 Tratando-se de uma possvel soluo ao Estado-Social, sem inserir-se na proposta de privatizao (orgnica) neo-liberal, o Terceiro Setor surge como um instrumento de congregao da vontade coletiva, como espao para o exerccio da solidariedade social, que reabilita valores da participao e o da responsabilidade. Alm disso, propicia a reduo pela procura sobre o Estado. Termo de origem norte-americana (Third Sector), que designa a colaborao solidria da iniciativa privada com a administrao pblica, o Terceiro Setor , portanto, uma forma institucionalizada de relacionamento da sociedade civil com o Poder Pblico. Complementa a idia de falncia do primeiro setor, o Estado Social, e do egocentrismo peculiar ao segundo setor, o mercado, que apenas se interessa pela produo de bens e servios mediante contra-prestao pecuniria. Em verdade, no existe consenso quanto ao conceito e contextualizao do Terceiro Setor, e as tentativas de demarcao de seu espao se resumem no mero reconhecimento das fronteiras que o delimitam: o Estado e o Mercado111. E a grande dificuldade em se defini-lo com preciso leva alguns a negarem a existncia deste em relao aos demais setores, notadamente quanto afirmao de sua unidade. 15 Entrementes, a Unio Europia, atravs do Enterprise Directorade General (rgo que trata dos assuntos afetos ao Terceiro Setor em sede comunitria) tendese a denomin-lo como Economia Social, nela incluindo as associaes, mutualidades, cooperativas e as fundaes. Apesar de alguns discensos quanto aceitao das fundaes na estrutura do Terceiro Setor (como em Frana e Blgica),

11 Afastando a possibilidade de esgotar o tema, ou adentrar no cerne da discusso sobre o Welfare State, conveniente assinalar que se trata de uma experincia implementada a partir da dcada de 20, em substituio ao laissez-faire, laissez-passer do clssico Estado Liberal. Pode ser definido como um conjunto de servios e benefcios sociais de alcance universal promovidos pelo Estado com a finalidade de garantir uma certa harmonia entre o avano das foras de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedade de benefcios sociais que significam segurana aos indivduos para manterem um mnimo de base material e nveis de padro de vida, que possam enfrentar os efeitos deletrios de uma estrutura de produo capitalista desenvolvida e excludente (GOMES, Fbio Guedes. Conflito Social e Welfare State: Estado e desenvolvimento social no Brasil. In: Revista de Administrao Pblica. N 40, vol. 2. Rio de Janeiro: FGV/EBAPE, 2006. 202p). 12 Termo criado pelo economista John Williamson em 1990 traduz as recomendaes neo-liberais do FMI e do Banco Mundial, inspiradas nas instituies financeiras da cidade de Washington, ao desenvolvimento econmico dos pases emergentes. Dentre as sugestes, a reduo dos gastos pblicos ganha especial relevo. 13 SILVA LOPES, Alexandra Cristina Ramos da. O Terceiro Sector nos sistemas de bem-estar. Uma perspectiva comparativa das ONGs ligadas ao complexo VIH/SIDA. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Coimbra: Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2000. 19-22p. 14 JEREZ, Ariel; REVILLA, Marisa. El Terecer Sector: una revisin introductoria a un concepto polmico. In: JEREZ, Ariel (coord). Trabajo voluntario o participacin? Elementos para uma sociologia del Tercer Sector. Madrid: Tecnos, 1997. 28p. 15 FRANCO, Raquel Campos. Controvrsia em torno de uma definio para o terceiro setor: a definio estruturaloperacional da Johns Hopkins vs. a noo de economia global. In: Anais do VIII Congresso Luso-Afro-Brasileiro de Cincias Sociais sobre A Questo Social no Novo Milnio . Coimbra: CES, Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 16-18 de setembro de 2004. 5-6p. 16 Ibidem. 6p.

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esta a constituio normalmente aceita pelos demais pases integrantes. 16 Economia Social seria, portanto, um espao de atividade econmica, ou seja, como sistema de produo material de bens e servios, intermdio entre o Estado, o Mercado e a economia familiar e domstica, que se caracteriza precisamente por combinar e partilhar recursos destas outras esferas de atividade, e reunir caractersticas especficas17. Entretanto, respeitadas as digresses doutrinrias a respeito da nomenclatura mais adequada18, Terceiro Setor tem sido o termo melhor aceito e o comumente utilizado pela doutrina para caracterizar as organizaes sociais que, apesar de privadas, no visam lucratividade e, malgrado perseguirem objetivos sociais, no so pblicas. Nesse diapaso, reconhecendo que seu conceito ainda est sob construo, e por tratar de questes abrangentes e difusas, sua atual significao concretiza-se mediante critrio de eliminao, como aquilo que o Terceiro Setor no consiste, atravs de uma dupla negao: no Estado nem mercado; no governo nem lucro19. Logo, as tentativas de explicar seu contedo sempre ponderam que o mesmo consiste num conjunto de iniciativas sociais que no fazem parte do aparelho estatal, apesar de explorar atividade pblica (porque uma iniciativa da prpria sociedade) e, por outro lado, no possuem natureza mercantil haja vista que seu objetivo maior o benefcio social (e no o de angariar lucros). Com efeito, o Terceiro Setor est localizado estruturalmente num enclave entre o Estado, o Mercado e a esfera informal da comunidade, assumindo-se por isso como espao, por excelncia, de confronto e reconciliao de lgicas diferentes.20 Diante do exposto, a localizao estrutural do Terceiro Setor no pode ser concebida como uma realidade monoltica que deva ser analisada em apartado, ao revs, deve ser feita num universo de ligao ntima entre o Estado e o Mercado, os quais lhe so indissociveis. No tocante as caractersticas, o Terceiro Setor assinala-se como organizaes formalmente constitudas, autnomas (privadas), independentes (em relao ao Estado), no lucrativas, voluntrias, e que devero buscar o bem-estar (produzindo os chamados bens relacionais21).22 Quanto a finalidade, pode-se afirmar que o objetivo principal do Terceiro

17 QUINTO, Carlota. Terceiro Sector elementos para referenciao terica e conceptual . In: Anais do V Congresso Portugus de Sociologia sobre Sociedades Contemporneas: reflexividade e Ao. Braga: Universidade do Minho, 12-15 de maio de 2004. 7p. 18 O fenmeno, alm de ser conhecido por Economia Social, tambm sinnimo de Terceiro Sistema, setor no lucrativo, setor de utilidade pblica, setor das organizaes no governamentais ou setor das organizaes no lucrativas ou voluntrias. 19 JEREZ, Ariel; REVILLA, Marisa. Op. Cit. 29p. 20 SILVA LOPES, Alexandra Cristina Ramos. Op. Cit. 40p. 21 Distinguindo-se dos bens pblicos e coletivos (que no levam em conta a vocao altrusta da sociedade), consiste numa forma solidria do privado social. Isto significa dizer que os bens relacionais so aqueles cuja origem e gesto est vinculada a seu carter social e comunitrio. (JEREZ, Ariel; REVILLA, Marisa. Op. Cit. 34p.) 22 JANURIO, Susana Paula Carvalho. Op. Cit. 55p.

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Setor seja, portanto, o de satisfao das necessidades sociais, de maneira altrusta e baseada nos princpios da solidariedade, caridade e entreajuda23. Por outro lado, o papel por ele desempenhado no seio da sociedade outro aspecto que tambm no pode ser definido com exatido, uma vez que alm de variar conforme o ponto de vista adotado, operacionaliza-se num campo inconstante, dinmico e mutvel. Entretanto, razoavelmente pacfico que a filantropia social exerce funo de agente inovador (na medida em que cria solues inovadoras aos problemas coletivos), de prestao de servios complementares (abrangendo setores no envolvidos pelo Estado), de defesa dos interesses comuns, de preservao dos valores sociais (participao, pluralismo e democracia) e de mediao entre mercado e Estado. 24 Logo, respeitadas as variantes, aufere-se que o Terceiro Setor desempenha importantes funes sob os pontos de vista econmico, laboral, de luta contra a excluso social e de desenvolvimento local, seno vejamos: aproveitando os espaos desprezados pelos setores pblico e privado, pela sua especificidade ou baixo grau de retorno financeiro, o Terceiro Setor apreendeu uma frao do mercado na qual passou a produzir bens e servios dos mais variados segmentos (sade, meio ambiente, lazer, cultura, educao, esporte e capacitao); apresentando-se como um setor empregador, alm do fato de muitas de suas entidades se dedicarem formao tcnica e insero profissional, mostra-se como um mecanismo de combate ao desemprego num planeta em que 1,2 milhes de pessoas se encontram em situao de sub ou desemprego25; surgindo como reao questo social e aos problemas como a pobreza e a excluso social, voltou-se a propor novas formas de satisfao das necessidades coletivas e sugerir modernos projetos econmicos e sociais alternativos economia de mercado, afirmando seu potencial de inovao na colaborao pela construo de um modelo social europeu; e, uma vez que suas aes convergem para esse sentido, acabam por contribuir para o desenvolvimento local.26 Finalmente, no tocante a classificao, a composio do Terceiro Setor abrange organizaes que podem ser distribudas em cinco grupos: formas tradicionais de ajuda mtua (constitudas pelas instituies religiosas, de caridade, cooperativas, mutualidades e as redes comunitrias locais); movimentos sociais

QUELHAS, Ana Paula. O terceiro setor na encruzilhada do sistema financeiro: o caso das caixas de crdito agrcola mtuo e das caixas econmicas em Portugal. In: Boletim de Cincias Econmicas da Universidade de Coimbra. Vol. 48. Coimbra: FDUC, 2005. 202p. 24 JANURIO, Susana Paula Carvalho. Op. Cit. 56p. 25 Apesar do Terceiro Setor possuir a prerrogativa de contar com a mo-de-obra voluntria, no exclui a possibilidade de captao de mo-de-obra remunerada. Atualmente, estima-se que o Terceiro Setor oferece cerca de 9 milhes de empregos na Europa, segundo pesquisa realizada pela Comisso Europia (QUINTO, Carlota. Op. Cit. 12p). E os Estados Unidos, pas que rene cerca de 1,2 milhes de organizaes filantrpicas, tm 10% de sua mo-de-obra ativa empregada remuneradamente nesse setor. Em outras palavras, isso significa afirmar que caso o Terceiro Setor norte-americano fosse concebido como uma economia, seria considerada a stima maior do mundo (PIVA, Horcio Lafer. Papel do Terceiro Setor e da Empresa Privada na Reforma do Estado. In: Anais do Seminrio Internacional Sociedade e a Reforma do Estado. So Paulo: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 26-18 de Maro de 1998. 5p). 26 QUINTO, Carlota. Op. Cit. 12p. 222 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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(de reivindicao de bens e direitos, como o sindicalismo, o feminismo e o ecologismo); associativismo civil (ligas de vizinhos, de esporte, cultural e de lazer); e fundaes e centros de investigao (instituies de carter filantrpico vinculadas ao mbito empresarial).27 2.2. Sustentabilidade O termo sustentabilidade, apesar de reunir diversos significados, deve se voltar, aqui, como a capacidade de captar recursos financeiros, materiais e humanos de maneira suficiente e continuada, e utiliz-los com competncia, de maneira a perpetuar a organizao e permiti-la alcanar seus objetivos.28 Apesar do Terceiro Setor consistir em organizaes privadas de natureza voluntria e sem fins lucrativos, natural que necessite de recursos financeiros para dar andamento s atividades para as quais se volta, as quais possuem os seus custos fixos. Assim, a questo do financiamento um tema que vem ganhando espao entre a doutrina especializada, no somente pela identificao de suas fontes, mas principalmente pelos efeitos que se operam na independncia e na responsabilidade de tais organizaes.29 Relativamente ao tema da sustentabilidade, foroso reconhecer que as instituies do Terceiro Setor atravessam uma crise ( exceo das fundaes e das organizaes de maiores dimenses), mediante a imprevisibilidade e a ausncia da segurana quanto a continuao dos recursos. E, sobre este aspecto, j existe um consenso quanto necessidade de se fortalecer financeiramente o Terceiro Setor que, hoje, pode contar com o suporte econmico de vrias instituies internacionais como o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, a prpria Unio Europia, o PNUD, a Unicef e a Unesco.30 Com a finalidade de tentar equalizar os problemas relativos sustentabilidade, citados anteriormente, a literatura passou a sugerir uma alternativa que gira em torno da necessidade de desenvolver o auto-financiamento do Terceiro Setor 31, numa projeo de mdio e longo prazo, capaz de afastar a extrema dependncia s fontes de financiamento externas, mediante a alocao de recursos humanos, financeiros e materiais que devem ser multiplicados atravs de seu gerenciamento adequado 32 ou, no mnimo, um por financiamento misto (pblico/

JEREZ, Ariel; REVILLA, Marisa. Op. Cit. 30-31p. FALCONER, Andreas Pablo. A promessa do Terceiro Setor: Um Estudo sobre a Construo do Papel das Organizaes Sem Fins Lucrativos e do seu Campo de Gesto. Disponvel na Internet atravs do endereo eletrnico http://www.lasociedadcivil.org/uploads/ciberteca/andres_falconer.pdf. Acesso em 1 de Abril de 2007. 29 SILVA LOPES, Alexandra Cristina Ramos. Op. Cit. 62p. 30 TERCEIRO SETOR. Cadernos do Frum So Paulo Sculo XXI. So Paulo: Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, 1999. 34p. 31 NUNES, Francisco; RETO, Lus; CARNEIRO, Miguel. O terceiro sector em Portugal: delimitao, caracterizao e potencialidades. Lisboa: Instituto Antnio Srgio do Sector Cooperativo, 2001. 111p. 32 THEODSIO, Armindo dos Santos de Sousa. Pensar pelo avesso o Terceiro Setor: Mitos, dilemas e perspectivas da ao social organizada nas polticas sociais. In: Lusotopie. Les ONG en Lusophonie. - Terrains et dbats. N 1, Ano 2002. Bordeaux, France: ditions Karthala, 2002. 256p.
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privado/prprio). Atualmente, o Terceiro Setor pode contar com o patrocnio do pblico em geral (doaes), do Estado, de outras corporaes e fundaes privadas alm dos proveitos prprios (sistema de cotas entre seus membros e prestao de servios a preos solidrios)33. Nessa oportunidade, entretanto, interessa analisar as maneiras com que o governo pode fomentar o Terceiro Setor, atravs das subvenes, as quais so conceituadas como forma de ajuda prestada a um sujeito econmico concedida pelo Estado ou por entidades pblicas34. Nesse sentido, as subvenes estatais se operam atravs de duas maneiras: pela transferncia direta de valores, atravs de convnios, contratos e doaes; e pela transferncia indireta, atravs das modalidades de renncia fiscal, como as isenes de impostos (a estadualidade isenta a entidade quanto ao pagamento de tributos) e os incentivos fiscais (deslocamento do crdito fiscal, em que o contribuinte paga o equivalente ao tributo atravs de doao uma entidade).35 Em Portugal, as Instituies Particulares de Solidariedade Social (que sero objeto de particular anlise), por exemplo, possuem iseno de imposto de rendimento, de selo e custas judiciais, contribuies prediais, imposto sobre a venda e circulao de veculos e automveis, de capitais, sobre a indstria agrcola, de compensao e de contribuio industrial, alm de, em determinados casos, possuir o direito restituio de IVA. Nesse cenrio, calcula-se que em 2006 o governo portugus tenha empregado cerca de 8,6 milhes de euros apenas nas IPSS aoreanas.36 Para ilustrar a importncia que os fundos provenientes do governo apresentam para o funcionamento da estrutura do Terceiro Setor, vale ressaltar que em pases como a Irlanda e Blgica mais de 65% da receita de suas instituies filantrpicas proveniente do Estado. Nos Estados Unidos e em Frana, o financiamento pblico supera 50% do total gasto no Terceiro Setor em atividades sem fins lucrativos37. Na Holanda e na Alemanha esse ndice gira em torno de 42%.38 Dados auferidos em pesquisas ainda concluem que na Inglaterra, Itlia, Hungria e Japo as doaes caritativas esto longe de representar a fonte principal de fomento Economia Social, que so as taxas e os encargos sobre servios, que representam 47% da renda do Terceiro Setor nesses pases. A segunda mais importante fonte de apoio o governo, que entra com 43%. As doaes de particulares, de indivduos, fundaes e empresas, ao contrrio, no passam de 10%.39
Ibidem. 64p. PEA, Isabel Faustino. Op. Cit. 87p. 35 VIOLIN, Tarso Cabral. As parcerias entre a administrao pblica e o terceiro setor: os contratos de gesto e os termos de parcerias firmados pelas organizaes sociais da sociedade civil de interesse pblico. In: Razes Jurdicas. Vol. 1, n 1. Curitiba: UNICEMP, 2005. 182p. 36 Cnf. dados disponveis no portal eletrnico http://www.azores.gov.pt. 37 TERCEIRO SETOR. Cadernos do Frum So Paulo Sculo XXI. Op. Cit. 7p. 38 FERREIRA, Slvia Maria Dias. O papel das organizaes do terceiro setor na reforma das polticas de proteo social: uma abordagem tcnico-histria. Dissertao (Mestrado em Sociologia). Coimbra: Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, 2000. 102p. 39 Ibidem. 7p.
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2.3. O Terceiro Setor na Europa A anlise do comportamento do Terceiro Setor em mbito europeu permite classifica-lo em trs grupos distintos, de acordo com a dimenso que se assenhora em alguns pases, seno vejamos: 40 Num primeiro conjunto, encontram-se os pases onde o Terceiro Setor j se encontra edificado, embora ainda necessite de um reconhecimento mais profundo quanto a sua unidade. o caso, por exemplo, da Blgica, Frana e Espanha, onde as polticas especficas, as estruturas de ligao interna do setor, e o seu reconhecimento cientfico so mais desenvolvidos. Num segundo agrupamento, engloba-se os pases em que a Economia Social est em emergncia e que, embora sejam identificadas diversas iniciativas, no h uma concepo clara e concreta no respeitante a uniformidade do sistema, como ocorre em Portugal, Sucia, Reino Unido, Itlia, Irlanda, Grcia, Finlndia, Dinamarca e Luxemburgo. Em ltima seleo, agrupam-se os pases que sustentam um Terceiro Setor fragmentado, porque suas polticas sociais se baseiam num paradigma antiquado ou porque suas cooperativas ou mutualidades sofreram transformaes que as assemelharam s empresas capitalistas do mercado privado. Nessa situao encontram-se a Alemanha, ustria e a Holanda. Num panorama geral, sob o ponto de vista de absoro de mo-de-obra, calcula-se que as organizaes do Terceiro Setor na Comunidade Europia empregam quase 9 milhes de pessoas, o que equivale a 7,9% de todo o corpo assalariado europeu. Baseado nesses nmeros, em 1997, o Parlamento Europeu props um projeto piloto Terceiro Setor e Emprego com o objetivo de estudar, explorar e promover o potencial desse sistema em matria empregatcia. Suas concluses, apuradas no ano de 2000, foram animadoras: o Terceiro Setor, alm de exercer um impacto positivo relativamente a questo do emprego, oferece mecanismos ao desenvolvimento de novos bens e servios como resposta s necessidades pendentes; favorece a incluso social; ajuda na reconciliao de objetivos econmicos e sociais; e, por fim, refora o potencial de desenvolvimento local.138 Reconhecendo que o tema j vinha ganhando repercusso, em 1989, a Unio Europia criou uma organizao destinada a aprofundar o conhecimento quanto a algumas entidades que compem o Terceiro Setor, notadamente as cooperativas, sociedades mtuas, fundaes e associaes. A Social Economy Unit , vinculada ao Enterprise and Industry Directorate-General volta-se, principalmente, ao estudo do desenvolvimento desse sistema em mbito comunitrio.42
A classificao ora adotada baseia-se no trabalho, j citado, de CARLOTA QUINTO. UNIO EUROPIA. Les nouveaux acteurs de lemploi - Synthse de laction pilote Troisime systme et emploi- Vers une meilleure connaissance de lemploi au niveau local. Disponvel na Internet atravs do endereo eletrnico http://ec.europa.eu/employment_social/publications/2002/ke4502555_es.pdf. Acesso em 1 de Abril de 2007. 42 Conforme dados disponveis no portal da Unio Europia na Internet, especificamente atravs do endereo eletrnico http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/coop/index.htm. Acesso em 1 de Abril de 2007.
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2.4. O Terceiro Setor em Portugal 2.4.1. As Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica A referncia histrica s origens do Terceiro Setor portugus remonta s atividades crists desenvolvidas no incio na nacionalidade, com a criao de albergues, albergarias, hospcios, hospitais, confrarias, irmandades, enfermarias e orfanatos. Ainda produtos da cultura religiosa foram as famosas obras caritativas patrocinadas pela Rainha Santa Isabel (1271-1336). Ao longo da histria portuguesa se reconheceu a existncia de organizaes cujas finalidades se assemelhavam as do Terceiro Setor. No sculo XIII haviam as Confrarias (entidades de entreajuda de natureza mutualista como os Compromissos Martimos e a Companhia das Naus)43 e as Casas de Misericrdia (ento conhecidas no claustro da S de Lisboa pelo nome de Rocamador), que se voltavam s atividades de assistncia social44. Com passar dos anos, a evoluo das polticas sociais interferiu sobremaneira no protagonismo no somente dessas instituies, mas de todo o corpo de organizaes filantrpicas, quanto as tarefas s quais se propunham. E, hoje, como resultado da crise do Estado-Providncia (acentuada na dcada de 80) e da crescente presso em se atender s polticas de integrao e liberalizao econmica da Unio Europia, Portugal passou a sustentar uma caracterstica de promiscuidade entre o Estado, famlia, Igreja e organizaes de caridade, ou seja, um ambiente misto de atores e instituies pblicas e privadas no respeitante satisfao das necessidades sociais.45 Com efeito, a Constituio da Repblica Portuguesa de 1976, aps a Reviso Constitucional de 1997, faz referncia expressa ao setor de solidariedade social sem fins lucrativos como parte integrante da organizao econmica nacional (art. 82, inciso 4, d). Segundo modelo vigente, integram o Terceiro Setor portugus, alm das Instituies Particulares de Solidariedade Social, todas as demais organizao no lucrativas que se voltam perseguio dos interesses pblicos e que nas economias contemporneas detm uma importncia considervel, quer nos servios prestados (assistncia social, sade, educao, tratamento da toxicodependncia, apoio a idosos, etc), quer no volume de emprego que ocupam, quer nos meios financeiros que movimentam46. Sob o olhar do Direito Administrativo portugus, as organizaes do

43 COSTA LEAL. Economia Social e Mutualismo. In: Actas do Seminrio Economia Social: contributos para repensar o papel das organizaes mutualistas. Lisboa: Montepio Geral, 18 de Fevereiro de 2006. Disponvel na Internet, atravs do endereo eletrnico http://www.letras.up.pt/isociologia/uploads/files/Working11.pdf. Acesso em 1 de Abril de 2007. 44 PEA, Isabel Faustino. Op. Cit. 8p. 45 FERREIRA, Slvia Maria Dias. Op. Cit. 66p. 46 CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa Anotada. 4 ed. Arts. 1 ao 107. Vol. 1. Coimbra: Almedina, 2007. 989p.

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Terceiro Setor so denominadas Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica, que comportam trs espcies distintas, a saber 47: instituies particulares de solidariedade social, pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa e as pessoas coletivas de mera utilidade pblica. 2.4.1.1. Instituies Particulares de Solidariedade Social Embora o Terceiro Setor portugus compreenda instituies que se voltam a fins diversificados (cultura, lazer, desporto, sade, educao, trabalho e meio ambiente), sua atuao ganha mais espao na rea da assistncia social em que a existncia de uma forte sociedade-providncia, compensando as insuficincias da proteo social pblica e gerando articulaes especficas entre a proteo social fornecida pelo Estado e a proteo social fornecida pela sociedade48 adjetiva o sistema assistencial portugus. A prestao da assistncia social portuguesa, realizada em mbito particular, patrocinada pelas Instituies Particulares de Solidariedade Social, disciplinadas pelo Decreto-Lei n. 119/83, de 25 de Fevereiro49, o qual as define como organizaes sem finalidade lucrativa, por iniciativa de particulares, com o propsito de dar expresso organizada ao dever moral de solidariedade e de justia entre os indivduos e desde que no sejam administradas pelo Estado ou por um corpo autrquico50. Suas vastas atribuies esto exemplificadamente previstas naquela legislao, incluindo o apoio s crianas e jovens; famlia; integrao social e comunitria; a proteo dos cidados na velhice e invalidez e em todas as situaes de ausncia ou diminuio de meios de subsistncia ou de capacidade para o trabalho; promoo e proteo da sade; educao e formao profissional dos cidados e resoluo dos problemas habitacionais das populaes. 51 Considerando a importncia das atividades para as quais se voltam, as IPSS mereceram expressa citao constitucional atravs do art. 63, inciso 5 da Constituio da Repblica Portuguesa que, assim, assegura o direito sua constituio e o dever do Estado em apoiar sua atividade e funcionamento. Insertas
47 Nessa diviso no se encontram elencadas as Sociedades de Interesse Coletivo, uma vez que consistem em empresas privadas com finalidade lucrativa, caracterstica que no se coaduna com as do Terceiro Setor. 48 AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo. 3 ed. Vol. I. Coimbra: Almedina, 2006. 725p. 49 Nessa oportunidade, no nos dedicaremos a questo da eventual inconstitucionalidade formal e material do Estatuto das IPSS, que suscitada por FERNANDO LICNIO LOPES MARTINS em sua dissertao de mestrado junto Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (MARTINS, Fernando Licnio Lopes. As Instituies Particulares de Solidariedade Social. Dissertao (Mestrado em Direito). Coimbra, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2000. 122-124p). 50 PORTUGAL. Estatuto das Instituies Particulares de Solidariedade Social. Decreto-Lei n. 119/83, de 25 de Fevereiro. Inteiro teor disponvel na Internet atravs do portal http://www.portaldocidadao.pt. Acesso em 1 de Abril de 2007. 51 imperioso mencionar, nesta oportunidade, a grande celeuma doutrinria que se originou com o advento do Estatuto das Instituies Particulares de Solidariedade Social. Para uma parte minoritria da doutrina, a criao das IPSS fez desaparecer a figura das pessoas coletivas de utilidade pblica e administrativa (conforme entendimento esposado, por exemplo, por JORGE MIRANDA). Entretanto, esta pesquisa filia-se corrente oposta, a qual acredita que as IPSS consumiu boa parte das instituies integrantes da categoria pessoas coletivas de utilidade pblica e administrativa, entretanto, no exauriu a classe (entendimento adotado por CANOTILHO e FREITAS DO AMARAL).

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nessa classificao esto as associaes de solidariedade social, as associaes de voluntrios da ao social, as associaes de socorro mtuo, as fundaes de solidariedade social, as irmandades de misericrdia (com exceo da Santa Casa de Misericrdia de Lisboa que estatuto excluiu expressamente e considerada pessoa coletiva de utilidade pblica administrativa), as cooperativas de solidariedade social e as casas do povo. As associaes de solidariedade social, maioritariamente constitudas aps 1974 como produto dos movimentos sociais revolucionrios ou como resposta atuao deficitria estatal, so a forma organizativa que prepondera nas IPSS. A matria que lhes relativa encontra-se prevista nos arts. 52 ao 67 do Decreto-Lei n. 119/83, onde esto estabelecidas as regras quanto aos seus fins, constituio e extino, estatuto, direitos e deveres de seus associados, gerncia, assemblia geral e direito de ao. As associaes de voluntrios da ao social so aquelas constitudas por indivduos os quais se propem a colaborar, por responsabilidade prpria, na persecuo dos objetivos das IPSS, e encontram sua disciplina impressa nos arts. 72 ao 75 do Estatuto das Instituies de Solidariedade Social. As associaes de socorro mtuo, tambm conhecidas como mutualidades, so organizaes de carter voluntrio, surgidas principalmente na segunda metade do sculo XIX, poca em seu objetivo imediato era o auxlio funeral e de luto (motivo pelo qual muitas delas ainda hoje sustentam, em sua denominao social, expresses como Associao Fnebre e Familiar e Lutuosa)52. Atualmente, operam cerca de 90 associaes mutualistas em territrio portugus e seu objetivo, agora, voltou-se proteo previdencial complementar. Alm do marco legal das IPSS, as mutualidades possuem uma regulamentao prpria, prevista no DecretoLei n. 72/90, de 3 de Maro, que as define como instituies particulares de solidariedade social com um nmero ilimitado de associados, capital indeterminado e durao indefinida que, essencialmente atravs da quotizao dos seus associados, praticam, no interesse destes e de suas famlias, fins de auxilio recproco53. Atuando na seara da previdncia social, as associaes de socorro mtuo portuguesas esto sob a tutela da Direo-Geral dos Regimes de Segurana Social (rgo administrativo que as fiscaliza, orienta e apoia), sendo estimado que existam beneficiem aproximadamente 1 milho de utentes.54 No tocante as fundaes de solidariedade social, ao lado das associaes, constituem uma das formas institucionais de perseguio dos objetivos de solidariedade social, constantes do Estatuto das IPSS (arts. 77 ao 86) em que se ressalta o elemento patrimonial vinculado vontade do fundador.55 As irmandades de misericrdia so associaes constitudas segundo o
QUELHAS, Ana Paula. Op. Cit. 206p. PORTUGAL. Cdigo das Associaes Mutualistas. Decreto-Lei n. 72/90, de 3 de Maro. Inteiro teor disponvel na Internet atravs do portal http://www.uniaomutualidadesportuguesas.pt/. Acesso em 1 de Abril de 2007. 54 NUNES, Francisco; RETO, Lus; CARNEIRO, Miguel. O terceiro sector em Portugal: delimitao, caracterizao e potencialidades. Lisboa: Instituto Antnio Srgio do Sector Cooperativo, 2001. 89p. 55 MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 140p.
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Direito Cannico, ou seja, alm do Estatuto das Instituies Particulares de Solidariedade Social (que reconhece sua dupla finalidade: satisfazer as carncias sociais e cultuar o catolicismo) tais organizaes tambm se sujeitam s disposies da Concordata celebrada em 7 de Maio de 1940 entre a Santa S e a Repblica Portuguesa153. Com efeito, tais entidades no se constituem segundo as leis civis (seno atravs de procedimentos de competncia do bispo da diocese ou da Conferncia Episcopal) e sofrem fiscalizao limitada pelo Estado154. As atividades das misericrdias derivam do dever de caridade catlica e correspondem a 39% do filantropismo social portugus.58 As cooperativas de solidariedade social e as casas do povo foram recentemente equiparadas s IPSS, atravs da edio da Lei n101/97, de 13 de Setembro e do Decreto-Lei n171/98, de 25 de Junho, respectivamente. As primeiras so regulamentadas pelo Decreto-Lei n. 7/98, de 15 de Janeiro e a criao da categoria remonta aos anos de 1975 e 1980 como resultado da insatisfao de pais ao tratamento que as formas organizativas solidrias ento dispensavam aos portadores de deficincia. J as segundas, as Casas do Povo, devem sua criao ao Estado Novo que as instituiu em todas as freguesias com a finalidade de prestar previdncia, socorro, educao e cultura s populaes rurais.59 2.4.1.2. Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica Administrativa As Pessoas Coletivas de Utilidade Pblica Administrativa so aquelas que, no se configurando nos requisitos caracterizadores das Instituies de Solidariedade Social (notadamente quanto s atividades que exercem), perseguem algumas das finalidades previstas no art. 416 do Cdigo Administrativo, sujeitandose tutela e controle da Administrao Pblica. Nas palavras de FREITAS DO AMARAL, continuam a dever ser qualificadas como pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa todas aquelas que j eram face do art. 416 do CA e no passaram a instituies particulares de solidariedade social, nos termos do DL n 119/83, de 25 de Fevereiro60. Resta pacfico na legislao, jurisprudncia e doutrina que as PCUPA so pessoas jurdicas de direito privado, espcies autnomas do gnero pessoas coletivas de utilidade pblica.61 Incluem-se nessa categoria, portanto, as associaes humanitrias ou quaisquer outras que visem a proteo de vidas humanas e bens, sem perseguirem fins lucrativos. Exemplo dessa categoria so as Associaes de Bombeiros
56 O referido documento, que reconhece a personalidade jurdica da Igreja Catlica no Estado Portugus, conferelhe, ainda, o livre exerccio de sua autoridade e de seu corolrio poder de ordem e jurisdio, bem como um regime jurdico diferenciado das demais religies. Dessa maneira, apesar de mantida a separao entre Estado e Igreja, esta livre para criar associaes e organizaes, as quais tero sua personalidade jurdica reconhecida pelo Poder Pblico (CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo . 10 ed. Vol. I. Coimbra: Almedina, 1980. 410p). 57 FERREIRA, Slvia Maria Dias. Op. Cit. 89p. 58 Ibidem. 59 Ibidem. 60 AMARAL, Diogo Freitas do. Op. Cit. 722p. 61 GONALVES, Pedro. Entidades privadas com poderes administrativos. Coimbra: Almedina, 2005. 517p.

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Voluntrios que, em Portugal, representam 90% do corpo de bombeiros nacional e conta com o voluntariado em 67% de seu efetivo62. No respeitante s pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa, PEDRO GONALVES acentua que a declarao de utilidade pblica no automtica e, tampouco pode ser fruto de uma deduo pelo intrprete legal. Ela decorre de um procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei n264/2002, de 25 de Novembro, em que as cmaras municipais emitem seu parecer a respeito. Para tanto, necessrio que a organizao preencha todos os requisitos insculpidos no art. 416 do Cdigo Administrativo, no bastando a simples coincidncia entre as finalidades da instituio e as da Administrao Pblica, seno os objetivos especficos que a lei previu para atribuir o estatuto de utilidade pblica administrativa. Ainda no tocante ao reconhecimento da utilidade pblica de tais organizaes, imperioso mencionar que o mesmo no acarreta a publicizao das atividades as quais se dedicam, ou seja, a Administrao Pblica apenas aproveita o potencial dos particulares quando personificam o esprito voluntrio e altrusta, mas no tornam pblicas as tarefas por eles desempenhadas.63 2.4.1.3. Pessoas Coletivas de Mera Utilidade Pblica As pessoas coletivas de mera utilidade pblica so aquelas que, por excluso, no se constituem instituies particulares de solidariedade social nem pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa, considerando os fins que perseguem. Elas buscam o interesse geral, outros que no sejam os previstos para o seu reconhecimento como IPSS ou PCUPA, e encontram-se disciplinadas pelo Decreto-Lei n 460/77, de 7 de Novembro. FREITAS DO AMARAL releva que as PCMUT possuem algumas regalias e isenes ao lado de deveres e limitaes. Entretanto, mnima a interveno do poder Pblico nessas instituies, dispensando-lhes da tutela e o controle pblico. 64 Em verdade, a ingerncia da Administrao Pblica nas PCMUT o estritamente necessrio para a consecuo dos tais interesses gerais que visam, motivo pelo qual o controle estatal aqui denominado de tutela imprpria ou quase tutela. E, considerando que os fins realizados pelas organizaes em comento no cobrem as reas reservadas s IPSS e nem s pessoas coletivas de utilidade pblica administrativa, pode-se dizer que o interesse geral que perseguem volta-se ao mbito cultural e desportivo, por exemplo.65 2.4.2. Indicadores do panorama atual Atualmente, Portugal se encontra num nvel intermedirio de desenvolvimento do Terceiro Setor, considerando os critrios de ligaes internas entre suas organizaes, visibilidade na mdia e na comunidade cientfica e o
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NUNES, Francisco; RETO, Lus; CARNEIRO, Miguel. 92p. GONALVES, Pedro. Op. Cit. 518-522p. AMARAL, Diogo Freitas do. Op. Cit. 737p. 65 PEA, Isabel Faustino. Op. Cit. 26-27p. 66 QUINTO, Carlota. Op. Cit. 13p. 230 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

reconhecimento pelo Poder Pblico.66 Conforme dados auferidos em pesquisas, restou comprovado que o Terceiro Setor portugus uma fora econmica significativa, em que suas despesas representam 4,2% do PIB, envolvendo cerca de 250.000 trabalhadores, dentre os quais 70% em regime remuneratrio. Quanto a sua sustentabilidade, evidenciou-se que 48% de seus fundos provm de receitas prprias, seguido de 40% de financiamento pblico e apenas 12% de filantropismo.67 E, num estudo realizado pela Cmara Municipal do Porto, sobre o voluntariado na cidade, comparativamente com outros pases europeus, o envolvimento associativo em Portugal (53%) semelhante ao de Espanha (48%), superior ao dos pases de Leste (20%) seleccionados para o estudo (Moldvia e Romnia) e inferior a todos os outros, especialmente ao dos pases nrdicos e da Holanda (taxas a rondar os 90%), que neste estudo comprovam a sua j reconhecida cultura cvica e participativa.68 3. TERCEIRO SETOR E AADMINISTRAO PBLICA EM PORTUGAL O maior interesse no estudo do Terceiro Setor aps a desestruturao das caractersticas paternalistas do Estado-Social recai sobre a devoluo sociedade civil das funes de proviso de bem-estar e a consequente reduo da procura sobre os servios estatais (procura a qual foi provocada mais pelo esprito que o Estado-Providncia cultivou na sociedade que pela crise econmica ou aumento das necessidades sociais propriamente ditas). Isto porque a Economia Social, a partir dos anos 70, passou a se comportar como um elemento de reformulao do elo entre sociedade e Estado, portanto, a social-democracia da `Terceira Via que procura criar uma `sociedade de pessoas que assumem riscos, onde necessariamente devem coexistir a regulao e a desregulao.69 Com efeito, na relao que se estabelece entre Terceiro Setor e Estado, torna-se imperiosa a anlise de temas como o controle e responsabilidade, tarefa a qual nos propomos a seguir, no sem antes nos aprofundarmos na natureza jurdica desta relao. 3.1. Relao jurdica entre Terceiro Setor e Administrao Pblica A relao entre Terceiro Setor e Estado uma das questes mais discutidas no estudo do tema. Isto porque, recordando-se da afirmao de que o fortalecimento da Economia Social ocorreu num perodo de crtica ao Estado, questionar a ligao entre os dois segmentos um exerccio que ala algumas polmicas. A preocupao inicial era a de que o envolvimento estatal nas aes do Terceiro Setor poderia

FRANCO, Raquel Campos; SOKOLOWSKI, S. Wojciech; HAIREL, Eileen M. H; SALAMON, Lester M. O Setor no lucrativo portugus numa perspectiva comparada. Porto: Projeto CNP em Portugal, Universidade Catlica Portuguesa, 2005. 10p. 68 ROCHA, Eugnio; MACHADO, Idalina; ROCHA, Srgio. Voluntariado na Cidade do Porto: resultados do inqurito s instituies do terceiro setor. Porto: Cmara Municipal do Porto, 2006. 12p. 69 SILVA LOPES, Alexandra Cristina Ramos da. Op. Cit. 30p. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 231

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motivar: perda da independncia das organizaes sociais no lucrativas, que poderiam passar a atuar segundo as prioridades do Governo; distoro das misses do Terceiro Setor, uma vez que, com o financiamento estatal, tais organizaes poderiam perder a liberdade na gesto dos recursos; e a criao de uma indesejvel burocratizao e profissionalizao de tais instituies.70 A evoluo cientfica da matria em apreo abrandou os mitos at ento sustentados para evitar a aproximao do setor no lucrativo ao Estado (uma vez que os fenmenos anteriormente narrados poderiam ocorrer tanto em decorrncia do financiamento pblico, como do privado, atravs de grandes grupos financeiros), uma vez que o relacionamento entre o primeiro e o terceiro setores vinha se tornando uma realidade incontornvel. Considerando que as organizaes que compem o Terceiro Setor se localizam estruturalmente numa regio mista entre direito pblico e privado, na medida em que se constituem instituies privadas e, por perseguirem interesses pblicos, aproximam-se da esfera governamental, o regime jurdico elas aplicado tem por base, portanto, normas tanto de direito pblico como as de direito privado. Assumindo funes coincidentes com algumas das atribuies do Poder Pblico, as organizaes do Terceiro Setor, num modelo de Estado regulatrio, passaram a se submeter fiscalizao e tutela pblica, atravs das quais o Governo pode acompanhar a prestao dos servios de interesse geral, realizada por particulares, averiguando se os mesmos esto sendo efetivamente perseguidos. Em contrapartida, tais organizaes recebem o reconhecimento, a valorizao e o apoio tcnico, logstico e financeiro do Estado. Asseguradas as prerrogativas de controle e fiscalizao do Estado sobre a atuao das instituies do Terceiro Setor, observando que as atividades sociais por elas desempenhadas no se arrogam na qualidade do monoplio estatal, dizer, comportam o exerccio tanto por entidades de direito pblico como as de direito privado (o que FREITAS DO AMARAL designa por coexistncia colaborante entre atividades pblicas e privadas), a relao que se estabelece entre o Terceiro Setor e o Poder Pblico , por conseguinte, a de cooperao.71 No deixa de ser uma espcie de parceria pblico privada (na sua concepo informal), na medida em que aponta para a idia de um trabalho em conjunto. Entretanto, no pode ser concebida como uma parceria pblico privada na sua acepo contratual, uma vez que esta pressupe a partilha de riscos, que no assumida pelas organizaes do Terceiro Setor, o que leva a crer que h, portanto, uma relao de mera contribuio. 72 Nesse sentido, as pessoas coletivas de utilidade pblica, como entidades privadas, ainda que desempenhem funes de natureza pblica, no chegam a integrar o corpo estatal, seno apenas auxiliam a Administrao Pblica. Em outras

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FERREIRA, Maria Slvia Dias. Op. Cit. 76p. AMARAL, Diogo Freitas do. Op. Cit. 717p. 72 GONALVES, Pedro. Op. Cit. 329p. 232 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

palavras considera-as a todas como entidades privadas que cooperam com a administrao, e no como elementos integrantes desta.73 Em sntese, portanto, ainda que colaborem com a Administrao Pblica para a consecuo de determinados interesses coletivos e, consequentemente, sujeitando-se ao controle e fiscalizao por parte do Estado, as instituies do setor no lucrativo ainda preservam certa liberdade e autonomia, decorrentes do regime jurdico de direito privado. 3.2. Responsabilizao No estudo sobre questo afeta ao tema em epgrafe, JAVIER DE LUCAS chama a ateno para a assertiva de que no hay solidariedad sin responsabilidad74. Significa dizer que nessa relao altrusta que vincula a sociedade, seus membros e o Estado, a exigncia da responsabilidade deve existir, seja ela sob aspecto social, moral ou jurdico. A responsabilizao uma figura que, assim, existe tanto na esfera privada como no mbito pblico, ainda que assuma dimenses distintas. E um dos fatores que caracterizam as organizaes do Terceiro Setor a multiplicidade da responsabilizao (concebida, aqui, sob uma significao ampla), isto , o dever de responsabilidade sobre diferentes coisas e perante sujeitos diversos 75. Com efeito, as instituies do setor no lucrativo responsabilizam-se pelo servio que prestado e pela fidelidade aos ideais que defendem perante os utentes, a sociedade em geral e, finalmente, junto ao Estado. No que concerne aqui discutir, a responsabilidade perante o Estado poder surgir atravs do instrumento contratual (como pode ocorrer no caso das IPSS)76. Significa dizer que a responsabilidade das organizaes do Terceiro Setor na execuo de tarefas que visem a satisfao do interesse pblico se baseia nas condies contratuais previstas no pacto celebrado entre a particularidade e o ente pblico (pacto cuja propriedade da nomenclatura contrato ou convnio no receber tratamento aprofundado neste trabalho, dada suas limitaes77). Ressalta-se, aqui, a importncia da contratao para a instituio das modalidades com que os particulares podem cooperar ou colaborar na gesto dos servios ou na execuo de tarefas pblicas78. Nessa esteira de raciocnio, no que concerne s relaes entre Estado e Terceiro Setor o contrato tem surgido como instrumento privilegiado de responsabilizao das organizaes perante o governo79 Desta feita, a figura do ajuste formal que estabelecer e normalizar a

Ibidem. 747p. LUCAS, Javier de. Op. Cit. 13p. 75 FERREIRA, Slvia Maria Dias. Op. Cit. 79p. 76 A disposio expressa no art. 4, inciso 2, do Decreto-Lei n. 119/83, de 25 de Fevereiro, que assim dispe: 2 - O contributo das instituies e o apoio que s mesmas prestado pelo Estado concretizam-se em formas de cooperao a estabelecer mediante acordos. 77 Sobre o tpico, vide MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 294-297p. 78 GONALVES, Pedro. Op. Cit. 330p. 79 FERREIRA, Slvia Maria Dias. Op. Cit. 82p.
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relao entre as instituies do Terceiro Setor e a Administrao Pblica, sendo atravs dele que as mesmas ganham o status de colaboradoras ou auxiliares estatais. Permite-se afirmar, portanto, que atravs do instrumento contratual que se concretiza a disciplina relativa s formas de colaborao, de apoio financeiro e de sujeio das organizaes a um controle especial.80 Cumpre esclarecer que esta modalidade de ajuste concebida pela doutrina como uma espcie de contracting out81, em que a estadualidade transfere s organizaes do setor no lucrativo a gesto de uma atividade ou prestao de um servio de cunho social, provendo as despesas, suportando os custos e mantendo a responsabilidade sobre o desenvolvimento da atividade realizada pelo particular.
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Ademais, na existncia de um contrato firmado perante a Administrao Pblica, as instituies da Economia Social no se responsabilizam pela efetiva satisfao do interesse pblico, pois a titularidade do mesmo pertence ao Estado, muito embora aquelas tenham por objetivo persegui-lo. Ou seja, nesta hiptese, no podero ser responsabilizadas pelo dever de prestar determinado servio de natureza pblica, haja vista que este no lhes exigvel, pois continua pertencendo Administrao Pblica. Elas operam, assim, dentro de um espao de cooperao83 com o ente pblico. Neste caso, a Administrao Pblica apenas confia a gesto e a prestao do servio (que pode ou no ser acompanhada da delegao de poderes pblicos), mas mantm sobre seu domnio a titularidade do mesmo, ou seja, o Estado delega a gesto do servio e financia os custos da mesma, mas a sua titularidade a titularidade do servio mantm-se intocvel. Esta constitui, inclusive, uma das caractersticas basilares do contracting out.84 Ora, qual seria, portanto, a dimenso da responsabilidade sustentada pelas organizaes do Terceiro Setor perante o Estado, sendo seguro que sobre aquelas no recai sobre o dever de prestao do servio, o qual continua nas mos da Administrao Pblica? A responsabilidade, aqui, assume um outro sentido: daquilo que pode ser exigido. Significa dizer que a responsabilidade das organizaes do Terceiro Setor,

MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 285p. Trata-se de um sistema de contrato contracting out, adotado principalmente nos Estados Unidos, tem por objetivo criar provedores privados de bens e servios pblicos, promover a transferncia do locus de produo, sem alterar a esfera funcional de ao do governo, no sentido de manter tambm o carter pblico dos bens e servios em questo (DWECK, Ruth Helena. O Movimento de Privatizao dos Anos Oitenta: Reais Motivos. In: Nova Economia. Vol. 10, n 2. Belo Horizonte: Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal de Minas Gerais, 2000. 165-166p). 82 Ibidem. 287p. 83 FERNANDO LICNIO LOPES MARTINS acentua a importante diferena entre colaborao e cooperao, to salutar para a questo da identificao de responsabilidades. Enquanto no primeiro caso a finalidade do colaborador a obteno de lucro mediante a satisfao de um interesse pblico da qual contratualmente encarregado, no segundo caso, para o cooperador, a realizao dos interesses coletivos a sua prpria razo de existncia (MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 286p). 84 Ibidem. 288p.
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para com a Administrao Pblica, na relao de cooperao que estabelecem o de dever cumprir as determinaes que lhe so impostas bem como as diretrizes que so traadas na legislao, que se materializam na satisfao das exigncias estatais ou atravs da sujeio ao seu controle. 85 H casos, inclusive, em que as instituies do setor no lucrativo podero assumir responsabilidades quanto aos meios e aos resultados de determinados servios. Nessa hiptese, depender da forma com que estiver previsto contratualmente86, sendo admissvel tal possibilidade sem interferir no campo da liberdade e autonomia dessas organizaes e sem, tampouco, deslocar a titularidade da atividade desenvolvida. 3.3. Tutela e Controle No novo paradigma que a Administrao Pblica passou a se orientar, quando ela no caiba, privatisticamente, o dever de buscar o interesse pblico, caber ento o dever de garanti-lo. A garantia da busca pelo interesse pblico decorre, portanto, da montagem de um sistema de controle e fiscalizao, que precedido pelo estabelecimento de um quadro regulatrio em que o Estado fixa as balizas de atuao dos particulares. A tutela e o controle estatal decorrem, assim, da chamada vinculao de particulares pelo direito administrativo, que se traduz na assuno de deveres do particular para com a Administrao Pblica, decorrente de norma ou de ato de direito pblico.87 No que concerne s IPSS, as formas de submisso dos particulares s normas de direito pblico so previstas tanto na legislao como no contrato que venha estabelecer com o Poder Pblico. Da letra da lei, pode-se auferir que as IPSS so consideradas donas de obras pblicas na medida em que o art. 23 do DecretoLei n. 119/83, de 25 de Fevereiro, prev que a empreitada de obras de construo ou grande reparao, bem como a alienao e o arrendamento de imveis pertencentes s instituies, dever ser feita em concurso ou hasta pblica, conforme for mais conveniente. Neste aspecto, trata-se de conferir um tratamento de direito pblico sujeitos dotados de personalidade de direito privado no que tange contratao, o que PEDRO GONALVES acredita tratar de definir as IPSS como organismos de direito pblico porque nesses casos, em especial, praticam atos equiparados aos atos administrativos. 88 Ainda considerando o que dispe o Estatuto das Instituies Particulares de Solidariedade Social, existem alguns atos que necessitam da autorizao pblica para serem praticados, como o caso, por exemplo: aquisio de bens imveis a

85 Decreto-Lei n. 119/83, de 25 de Fevereiro. Artigo 39. (Acordos de cooperao) Sem prejuzo do disposto nesta seco, ficam ainda as instituies obrigadas ao cumprimento das clusulas dos acordos de cooperao que vierem a celebrar com o Estado. 86 MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 307p. 87 GONALVES, Pedro. Op.Cit. 304p. 88 Ibidem. 252p.

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ttulo oneroso; alienao de imveis a qualquer ttulo; e a realizao de emprstimos. Da mesma forma, a legislao tambm prev os atos que carecem do visto publico para serem vlidos, o que ocorre com os oramentos e as contas das instituies que so aprovados pelos corpos gerentes nos termos estatutrios. E para garantir que todas as exigncias sejam atentamente observadas pelas IPSS, seu marco legal estabelece as formas de fiscalizao pblica, ao permitir que os servios competentes ordenem a realizao de inquritos sindicncias e inspeces s instituies e seus estabelecimentos. E, sobre o tema, o Supremo Tribunal Administrativo teve a oportunidade de se manifestar, ocasio em que, esposando entendimento consoante o que dispe a legislao, assim compreendeu: esto imperativamente sujeitas as instituies de solidariedade social, por fora do DL 119/83, de 25.2, designadamente, a tutela sobre elas exercida pelo Estado (arts. 32. e 34.), a imposio de que as empreitadas de obras de construo ou grande restauro seja feita em concurso pblico (art. 23.), a necessidade do visto dos servios competentes em relao aos oramentos e contas destas instituies (art. 33.) e a fiscalizao a que esto sujeitas, podendo os servios competentes ordenar a realizao de inquritos, sindicncias e inspeces s instituies e seus estabelecimentos (art. 34.), permite concluir que, para o efeito do disposto no n 2 do art. 3. do DL 59/99, a gesto das instituies privadas da solidariedade social est sujeita ao controlo do Estado.89 A tutela e o controle do Estado sobre as Instituies Particulares de Solidariedade Social ainda se revela no processo de constituio e extino dessas organizaes, em que a Administrao Pblica exerce uma fiscalizao sobre a legalidade dos atos. No caso das associaes, o Poder Pblico desempenha duplo controle: o primeiro, de natureza notarial, no momento da constituio (prvio); e o segundo, num momento intermedirio entre a lavratura da escritura pblica e o registro. Nesses casos, verificada alguma ilegalidade, o registro ser recusado.90 No que concerne a constituio das fundaes, conforme preceitua o art. 158, inciso 2, e art. 188 do Cdigo Civil91, vale ressaltar que se trata de um direito limitado e condicionado por um ato discricionrio da Administrao Pblica, a qual

SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO. Processo n 025/05, documento n SAC20061219025, Rel. Angelina Domingues, 19 de Dezembro de 2006. Inteiro teor disponvel na Internet atravs do portal http:// www.stadministrativo.pt/. Acesso em 1 de Abril de 2007. 90 MARTINS, Fernando Licnio Lopes. Op. Cit. 128p. 91 Art. 158 - 2. As fundaes adquirem personalidade jurdica pelo reconhecimento, o qual individual e da competncia da autoridade administrativa. () Art. 188 1. No ser reconhecida a fundao cujo fim no for considerado de interesse social pela entidade competente. 2. Ser igualmente negado o reconhecimento, quando os bens afectados fundao se mostrem insuficientes para a prossecuo do fim visado e no haja fundadas expectativas de suprimento da insuficincia. (PORTUGAL. Cdigo Civil. Inteiro teor disponvel na Internet, atravs do endereo eletrnico http://www.confap.pt/docs/codcivil.PDF. Acesso em 1 de Abril de 2007). 236 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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avalia a utilidade social e a adequao dos objetivos propostos, bem como a suficincia da dotao patrimonial. Entretanto, em que pese a possibilidade de ingerncia do Poder Pblico em alguns aspectos de atuao das organizaes do Terceiro Setor, aquelas no possuem o condo de retirar a liberdade e autonomia que lhe so atribudas por tambm se sujeitarem ao regime de direito privado. O Estado, nesta situao, apenas exerce seu poder regulamentar e de controle naquilo que lhe diz respeito imediato ou naquilo que lhe interessa diretamente, que a persecuo do interesse coletivo. Questes desconexas com esse objetivo no so, portanto, passveis de fiscalizao pblica. CONCLUSO Durante todo o estudo realizado, pelo menos uma concluso incontroversa foi observada, qual seja, a da patente insuficincia do Estado em atender todas as necessidades coletivas, necessitando, para tanto, da colaborao dos particulares. Nesse diapaso, o Terceiro Setor encontrou um espao aberto para o seu desenvolvimento ao ponto da prpria Administrao Pblica reconhecer o valor de seus prstimos. Por conseguinte, as organizaes do Terceiro Setor aparecem, aos olhos da sociedade, como uma alternativa ineficincia do Estado e ganncia do mercado, motivo pelo qual passaram a ser concebidas como um instrumento de renovao, de reinveno da atividade de prestao dos servios pblicos, ante suas tpicas caractersticas de no visarem o lucro e constiturem-se a partir da iniciativa popular. Entretanto, utpico seria acreditar que o movimento do Terceiro Setor suficiente para equacionar todos os problemas aos quais se prope, pois se esse for o caso, o terceiro sector converte-se rapidamente na `soluo de um problema irresolvel e o mito do terceiro sector ter o mesmo destino que teve anteriormente o mito do Estado e, antes deste, o mito do mercado.92 H de se reconhecer que esta no , e tampouco pode ser, a nica soluo para a crise do Estado e a necessidade de reformas institucionais promovida pela globalizao, pelo desenvolvimento tecnolgico, e pela crescente excluso social. Trata-se apenas de uma proposta cuja experimentao tem sido exitosa em muitos aspectos, mas que ainda carece de uma leitura cuidadosa e aprofundada, notadamente quanto a sua relao com a Administrao Pblica. Sobre o assunto, a doutrina reconhece que as organizaes do Terceiro Setor atuam como coadjuvantes na persecuo dos interesses pblicos, significando afirmar que no substituem o Estado e, tampouco, passaram a deter a responsabilidade (leia-se, titularidade) do servio pblico. A responsabilidade assumida pelas instituies do setor lucrativo baseia92

SANTOS, Boaventura de Souza. A reinveno solidria e participativa do Estado. In: Anais do Seminrio Internacional Sociedade e a Reforma do Estado . So Paulo: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, 2618 de Maro de 1998. 9p. 237

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se em valores, em confiana. Ou seja, assumindo a prestao privada de servios pblicos, tais organizaes passaram a se sujeitar a um certo controle e tutela estatal, segundo modelo garantstico de Estado. Com efeito, a sua responsabilidade recai na necessidade de se adequar s regras de direito pblico, que agora passaram a lhe disciplinar ao lado das normas de direito privado e, em alguns casos, s exigncias constantes dos contratos firmados com a Administrao. Importa concordar com a assertiva de SILVIA MARIA DIAS FERREIRA, segundo a qual os mecanismos de responsabilizao das IPSS perante o Estado so prosseguidos pelas vrias reas de tutela, que so o registro, o apoio tcnico e a fiscalizao e encontram-se grandemente concentrados nos acordos de cooperao, por via do nfase na natureza contratual entre o Estado e as instituies na rea da ao social. 93 Portanto, os instrumentos contratuais ajustados com a estadualidade, ao lado da lei, sero a fonte da responsabilidade a ser suportada pelas instituies da economia social frente ao Estado, atravs da previso de algumas metas, exigncias e deveres. Contudo, tal responsabilidade recai apenas no aspecto que interessa diretamente ao Poder Pblico, preservando a liberdade e a autonomia dessas organizaes na gesto das demais questes afetas sua atividade, como prerrogativas que lhe so atribudas pelo regime de direito privado que se sujeitam, por excelncia.

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DIREITO EDUCAO: A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL NA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988


Adriano ARANO*

SUMRIO: Introduo. 1 A educao. 2 O direito natural e humano educao. 3 O direito fundamental educao. Consideraes finais. RESUMO: O presente artigo tem por objeto o estudo do direito social fundamental educao, notadamente sob seu vis material, transformador e concretizador do Estado Democrtico de Direito. Trata do papel que a educao desenvolve na vida do indivduo e da sociedade e de que como a sua negao, explcita, ou o que muito pior, velada serve como poderoso instrumento de perpetuao da ideologia da classe dominante. Paradoxalmente, pretende demonstrar que a educao poderoso instrumento de libertao dos oprimidos e marginalizados, funcionando como a mola propulsora para a formao do homem e de uma sociedade mais igualitria e humana. Analisa a educao como direito natural e humano, alocandoa entre os de segunda gerao e, ao mesmo tempo, como pressuposto para a concretizao dos demais direitos fundamentais. Apresenta os contornos constitucionais e legais do direito educao, sob os prismas formal material. Ao final, novamente reala o carter transformador da educao, destacando-a como instrumento de concretizao da dignidade humana e da cidadania plena. ABSTRACT: The present article hs as objective the study of the basic social right to education, mainly under is material, side that is transformer of Democratic State of Right. It deals with the role that education develops in life of the individual ando f the society and that is negation, what it is worse because it serves as powerful instrumet of perpetuation of the ideology of the ruling class. Paradoxicalally, it intends to demonstrate that instrumet of release of the oppressed ones is the powerful education of those who are keeping out of society, functioning asthe propeller spring for the formation of man ando f one more society. It analyzes the education as natural and human right placing it among second generation right and at the same time as estimated for the concretion of the basic rights. It presents the legal contours of the right to the education, under the formal and material prisms. At the end, it enchances the transforming character of education detaching it as instrumento of concretion of human dignity ando f full citizenship.

Aluno do Programa de Mestrado da Faculdade de Direito do Norte Pioneiro (FUNDINOPI), em Jacarezinho/PR. Professor de Direito Penal das Faculdades Integradas de Ourinhos (FIO). Oficial da Polcia Militar do Estado de So Paulo. Artigo submetido em 18/03/2008. Artigo aprovado em 23/07/2008 243

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PALAVRAS CHAVES: Educao; Constituio Federal; Direito fundamental; Dignidade humana; Cidadania. KEY-WORKS: Education; Federal constitution; Fundamental Law; Human dignity; Citizenship.

INTRODUO Ao iniciar o estudo do direito educao, notadamente sob o seu vis substancial, necessrio se faz refletir acerca do papel que a educao desempenha na vida do indivduo e da sociedade. Na busca incessante do lucro, a poltica neoliberal e globalizada subvaloriza o humano. O indivduo no mais visto como sujeito de direitos, mas como mero objeto posto a servio do poder econmico. Opera-se verdadeira desumanizao1 do mundo. Abandonam-se os condenados da terra2, os excludos, sua prpria e malfadada sorte. Fbio Konder Comparato 3, confrontando as atrocidades perpetradas durante Gulag sovitico e o Lager nazista com as vivenciadas hodiernamente, acentua que, na atualidade, [...] a transformao das pessoas em coisas realizouse de modo menos espetacular, mas no menos trgico, com o desenvolvimento do sistema capitalista de produo. A negao explcita ou, o que muito pior, velada do direito educao um dos mais poderosos instrumentos utilizados pela classe dominante na busca da perpetuao da sua ideologia de mercado, fulminando qualquer possibilidade de transformao da realidade. Sob este aspecto, Pedro Demo4 enfatiza que [...] um dos traos mais marcantes desta mazela histrica est na poltica do pobre para o pobre, visvel na escola pblica bsica para os carentes, enquanto os ricos tm escola particular, na prtica a nica que permite atingir universidades pblicas gratuitas; visvel na creche comunitria para a periferia, que convive com recursos humanos e financeiros de segunda categoria, chamados ironicamente de alternativos, enquanto no centro h ofertas mais slidas.

1 DE OLIVEIRA, Edna Castro. In: FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa. 35. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p.11. 2 FREIRE, Paulo. op. cit. p.14. 3 COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 4.ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 23-24. 4 DEMO, Pedro. Cidadania Menor , Petrpolis: Vozes, 1992, p. 22.

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Tal panorama incompatvel com o Estado Democrtico de Direito, posto que a a dignidade da pessoa humana assume papel central na sua concretizao. Fbio Konder Comparato5 lembra que [...] a concepo kantiana da dignidade da pessoa como um fim em si leva condenao de muitas outras prticas de aviltamento da pessoa condio de coisa, alm da clssica escravido, tais como o engano de outrem mediante falsas promessas, ou atentados cometidos contra os bens alheios. O princpio da dignidade humana pressupe tambm a igualdade entre os homens, que, por isso, merecem isonmico respeito sua condio e iguais oportunidades de realizar a sua felicidade. O Estado no um fim em si mesmo, mas instrumento disposio da realizao da humanidade de cada indivduo que o integra. Em pases perifricos e de modernidade tardia como o Brasil, caracterizado pela enorme desigualdade econmica e social, ganha especial relevo a funo do Estado de proporcionar aos menos favorecidos as oportunidades de realizao do humano. Neste mister, a educao apresenta destacada importncia. Assim que a educao construtora do verdadeiro Estado Democrtico de Direito, institudo6 e constitudo7 pela Constituio Federal de 1988, deve alicerar-se na tica universal do ser humano8, concretizando a dignidade humana e viabilizando o exerccio da cidadania plena. Democracia pressupe conhecimento e, como acentua Norberto Bobbio9, o poder em pblico. Destarte, O poder autocrtico dificulta o conhecimento da sociedade; o poder democrtico, ao contrrio, enquanto exercido pelo conjunto dos indivduos aos quais uma das principais regras do regime democrtico atribui o direito de participar direta ou indiretamente da tomada de decises coletivas, o exige. O cidado deve saber, ou pelo menos deve ser colocado em condio de saber. Ainda que com uma certa nfase, atribuiu-se cincia poltica, no momento do seu nascimento, em um momento de entusiasmo iluminista, que hoje em parte se apagou, at mesmo a tarefa da educao para a cidadania.
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COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 4.ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 23. 6 CF/88, prembulo. 7 CF/88, art. 1, caput. 8 FREIRE, Paulo. Pedagogia da autonomia: saberes necessrios prtica educativa. 35. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p.15. 9 BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Poltica: a filosofia poltica e as lies dos clssicos. Organizado por Michelangelo Bovero. Traduo de Daniela Beccaccia Versiani. 13.ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p . 392 -393. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 245

Pedro Demo ressalta que a classe hegemnica [...] no teme o pobre que tem fome, porque, como regra, basta engan-lo com cestas bsicas e outras cantilenas da solidariedade. O sistema teme o pobre que saber pensar; porque vai atrs de seus direitos.10 portanto sob este enfoque, o da educao material, transformadora e construtora do Estado Democrtico de Direito, realizadora da dignidade humana e da cidadania plena, que se analisar o direito fundamental educao. 1 A EDUCAO Etimologicamente, a palavra educao origina-se dos termos latinos educare e educere. O educare compreende [...] um processo de desenvolvimento da capacidade fsica, intelectual e moral do ser humano em geral, visando sua melhor integrao individual e moral.11 De outro lado, o educere representa o processo em que o [...] mais importante a capacidade interior do educando, cujo desenvolvimento somente ser decisivo se houver um dinamismo interno.12 Esta aparente contradio etimolgica acerca do contedo da educao revela a no menos aparente dicotomia entre nativismo e empirismo. Para os nativistas o ser humano possui possibilidades inatas e a funo do educador apenas a de facilitar a sua exteriorizao. J o empirismo apregoa que o conhecimento fruto dos estmulos e experincias aos quais o homem submetido. A este respeito, Jean Piaget13 ressalta o carter hbrido da educao e acentua a importncia da atuao tanto dos [...] fatores de hereditariedade e de adaptao biolgicas, dos quais depende a evoluo do sistema nervoso e dos mecanismos psquicos elementares, e dos fatores de transmisso ou de interao sociais, que intervm desde o bero e desempenham um papel de progressiva importncia, durante todo o crescimento, na constituio dos comportamentos e da vida mental. Hirmnia Diniz14 destaca que O mecanismo bsico do crebro se d por meio de impulsos nervosos, que passam de um neurnio a outro, por pontes chamadas sinapses. [...] Desse

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DEMO, Pedro. Educao e Conhecimento : relao necessria, insuficiente e controversa. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 2001, p. 21. 11 MUNIZ, Regina Maria Fonseca. O direito educao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 7. 12 MUNIZ, Regina Maria Fonseca. op.cit. p. 8. 13 PIAGET, Jean. Apud DINIZ, Hrminia Dorigan de Matos. O direito fundamental educao infantil e o controle jurisdicional de polticas pblicas. 184 f. Dissertao (Mestrado em Direito) Programa de Ps-Graduao em Direito da Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, 2007, p. 20. 14 DINIZ, Hrminia Dorigan de Matos. op.cit. p. 41. 15 COMPARATO, Fbio Konder. A afirmao histrica dos direitos humanos. 4.ed. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 30. 246 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

modo, essa situao compreendida pela estimulao e conseqente resposta responsvel pela criao de janelas de oportunidades, ou seja, cada experincia, vivida em cada perodo do desenvolvimento da criana, realiza conexes entre as clulas nervosas que cria as condies favorveis para o surgimento de determinadas capacidades observadas nos adultos. Fbio Konder Comparato15 tambm acentua que A descoberta da estrutura do DNA (cido desoxirribonuclico) por Watson e Crick, em 1953, revelou que cada um de ns carrega um patrimnio gentico prprio e, salvo no caso de gmeos homozigticos, um patrimnio gentico nico. Sucede que a esse primeiro molde da personalidade individual deve ainda ser acrescida, como fator de diferenciao, a influncia conjugada do meio orgnico, do meio social e do prprio indivduo sobre si prprio. E arremata enfatizando que A biologia contempornea veio, alis, demonstrar que a modelao do complexo cerebral do homem produz-se sobretudo aps o nascimento e representa um produto do meio social. O homem , na verdade, um misto de potencialidades e fragilidades, a serem, paradoxalmente, contidas, preservadas e desenvolvidas. Edgar Morin16 entende que [...] a animalidade e a humanidade constituem, juntas, nossa condio humana e enfatiza que a hominizao do ser humano se opera pela educao, sendo que o [...] homem , portanto, um ser plenamente biolgico, mas, se no dispusesse plenamente da cultura, seria um primata do mais baixo nvel. O indivduo produto da interao entre indivduos e [...] as interaes entre indivduos produzem a sociedade, que testemunha o surgimento da cultura, e que retroage sobre os indivduos pela cultura17. Diante desta indissocivel relao indivduo/sociedade, Edgar Morin18 afirma que No se pode tornar o indivduo absoluto e fazer dele o fim supremo desse circuito; tampouco se pode faz-lo com a sociedade ou a espcie. No nvel antropolgico, a sociedade vive para o indivduo, o qual vive para a sociedade; a sociedade e o indivduo vivem para a espcie, que vive para

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MORIN, Edgar. Os sete saberes necessrios educao do futuro. Traduo de Catarina Eleonora F. da Silva e Jeanne Sawaya. 9.ed. So Paulo: Cortez Editora, 2004, p.50-51. Id. Ibid. p.54-55. 18 Ibid. p. 54.
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o indivduo e para a sociedade. Cada um desses termos ao mesmo tempo meio e fim: a cultura e a sociedade que garantem a realizao dos indivduos e so as interaes entre indivduos que permitem a perpetuao da cultura e a auto-organizao da sociedade. [...] todo desenvolvimento verdadeiramente humano significa o desenvolvimento conjunto das autonomias individuais, das participaes comunitrias e do sentimento de pertencer espcie humana. Notadamente sob o imprio do Estado Democrtico de Direito, em que recebe especial relevo o princpio da dignidade humana e a cidadania plena, a educao se apresenta como poderoso instrumento de transformao e incluso social e, conseqentemente, como pressuposto para o exerccio dos demais direitos fundamentais que, por seu turno, constituem verdadeiras [...] garantia e instrumento do princpio democrtico da autodeterminao do povo por intermdio de cada indivduo.19 O homem uma criatura finita e inacabada, mas, ao mesmo tempo, inventivo e progressivo20. E atravs das lentes da educao que se torna capaz de refletir criticamente e de entender a si mesmo, ao prximo e ao mundo, tornando-se sujeito consciente do seu ser e estar no mundo, integrando-se ao grupo social do qual faz parte. Otifried Hffe21 reconhece a importncia da educao na formao do indivduo e da sociedade e assevera que o homem [...] sem prejuzos dos seus mltiplos limites e barreiras capaz de um agir que vem do conhecimento e da vontade e que, neste sentido, livre. Em seguida, acentua o papel da educao na estabilizao das instituies sociais, servindo como um corretivo dos instintos humanos. Paulo Mekserras22, referindo-se aos pensamentos e crticas de Karl Marx sociedade capitalista, entende que a classe dominante procura, atravs da educao escolar, impor classe trabalhadora os seus valores e idias, apresentando-os como a nica viso correta da sociedade. E, em seguida, arremata que para Marx, A educao de classe e, nesse sentido, a escolaridade para a classe trabalhadora tem dois objetivos: preparar a conscincia do indivduo para perceber apenas a viso de mundo da classe empresarial como correta, isto , transmisso de ideologia; preparar o indivduo para o trabalho, fazendo com que aprenda o necessrio e suficiente para lidar com seus
19 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 72. 20 OLIVEIRA, Admardo Serafim de. Apud GOMES. Srgio Alves. O princpio constitucional da dignidade da pessoa humana e o direito fundamental educao. Revista de Direito Constitucional e Internacional. So Paulo. n. 51: Revista dos Tribunais, 2005, p. 60. 21 HFFE, Otfried. Filosofia Poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do Direito e do Estado. Traduo de Ernildo Stein. Petrpolis: Vozes, 1991, p. 280. 22 MESKSERRAS, Paulo. Sociologia da educao. 12. ed. So Paulo: Loyola, 2005, p.66-67.

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instrumentos de trabalho, disciplinando e treinando o corpo/mente do jovem da classe trabalhadora para que possa desempenhar adequadamente suas tarefas no trabalho. No mesmo sentido, Paulo Freire assevera que [...] o discurso da globalizao que fala da tica esconde, porm, que a sua a tica do mercado e no a tica universal do ser humano, pela qual devemos lutar bravamente se optamos, na verdade, por um mundo de gente. Evidentemente no deve ser este o escopo da educao. No deve visar apenas transmitir conhecimento ao indivduo, mas tambm prepar-lo para o inclusivo convvio social. Sob este aspecto, Muniz213 acentua que no se trata apenas do preparo tcnico, mas tambm da transmisso de valores morais, pois A educao engloba a instruo, mas muito mais ampla. Sua finalidade tornar os homens mais ntegros, a fim de que possam usar da tcnica que receberam com sabedoria, aplicando-a disciplinadamente. Assim a concebeu o constituinte de 1988 ao determinar que deve visar ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e sua qualificao para o trabalho.24 Se de um lado, como prope Karl Marx, a educao escolar utilizada como ardiloso instrumento de perpetuao da ideologia da classe dominante, paradoxalmente tambm capaz de atuar como o mais poderoso instrumento de libertao dos oprimidos e marginalizados. Entretanto, Pedro Demo25 lembra que [...] no confronto da desigualdade social, somente pode haver mudana importante e sobretudo radical, a partir dos desiguais; ningum faz a emancipao do outro, por que seria estratgia de desmobilizao. Destarte, de se reconhecer que [...] a educao a mola propulsora para a formao do homem e, ipso facto, de uma sociedade mais igualitria e humana.26 a educao o instrumento adequado para a compreenso das diferenas prprias da natureza humana e para a superao das desigualdades, discriminaes e marginalizaes de todas as ordens. 2 O DIREITO NATURAL E HUMANO EDUCAO A gnese da educao confunde-se com o surgimento da prpria sociedade, pois atravs da sua racionalidade e consequentemente da educao - que o homem reconhece a necessidade e importncia de viabilizar e estabilizar o convvio social, renunciando a parcela de suas liberdades naturais. Aristteles entende que a natureza de polis formada por duas sries de

MUNIZ, Regina Maria Fonseca. O direito educao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 9. CF/88, art. 205. A educao, direito de todos e deve do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. 25 DEMO, Pedro. Cidadania Menor, Petrpolis: Vozes, 1992, p. 19. 26 MUNIZ, Regina Maria Fonseca. O direito educao . Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 14.
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argumentos, a saber: 1) o homem possui impulsos sociais naturais, tais como os outros animais; 2) o dom da linguagem e da razo humana, o logos. Entretanto, a par da natureza de cooperao, o homem tambm tem sua natureza de conflito - o natural estado de guerra hobbesiano - e se, de um lado, tende formao da polis, de outro tenciona a sua desarticulao. o que Kant intitula de insocivel sociabilidade humana. Hffe27 acentua que tais impulsos so cumulativos, mas que o homem, na busca da sua felicidade, capaz [...] de situar-se numa relao com suas condies de vida (externa e interna) e graas a esta relao, consigo mesmo e de reflexo, capaz de perceber, denominar e compreender as condies. [...] Em suma, o homem pode agir assim ou assado e deixar se conduzir por consideraes naquilo que ele efetivamente faz ou deixa de fazer. Nesse sentido, a educao atua como verdadeiro corretivo dos instintos humanos, servindo como instrumento de sobrevivncia e de estabilizao do grupo social. De outro lado, tambm atravs dela que o homem recebe e transmite conhecimentos, possibilitando, a um s tempo, a satisfao das necessidades j existentes e a busca de outros e novos horizontes, viabilizando destarte uma vida bem sucedida como um todo, para alm do momentaneamente agradvel. Aristteles entende que se [...] a finalidade da cidade fazer com que todos alcancem a virtude, ela [educao] dever ser o meio adequado para conseguir tal objetivo, desenvolvendo harmnica e hierarquicamente todas as faculdades espirituais, intelectuais e fsicas do cidado.28 A educao apresenta-se, no pensamento aristotlico, como verdadeiro direito natural, nsito prpria condio humana. Tambm Rousseau reconhece a educao como um direito natural ao asseverar que Nascemos fracos, precisamos de fora; nascemos carentes de tudo, precisamos de assistncia; nascemos estpidos, precisamos de juzo. Tudo o que no temos ao nascer e de que precisamos quando grandes nos dado pela educao. No evolver da histria, o direito educao foi sendo reconhecido e disciplinado em diversos tratados internacionais, sedimentando-se como direito humano. Neste ponto, importante destacar que a expresso direitos humanos reservada para os direitos que, no curso do reconhecimento dos direitos dos homens, foram sendo declarados em documentos internacionais. De outro lado,

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HFFE, Otfried. Filosofia Poltica: fundamentao de uma filosofia crtica do Direito e do Estado. Traduo de Ernildo Stein. Petrpolis: Vozes, 1991. p. 276. apud MUNIZ, Regina Maria Fonseca. O direito educao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 22. 250 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

direitos fundamentais so aqueles direitos humanos reconhecidos e positivados no direito constitucional de determinado pas.29 Dentre os vrios documentos que reconheceram o direito humano educao, destaca-se a Declarao Universal dos Direitos do Homem que estabelece, em seu artigo XXVI30 Art. XXVI. 1. Toda pessoa tem direito instruo. A instruo ser gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instruo elementar ser obrigatria. A instruo tcnico-profissional ser acessvel a todos, bem como a instruo superior, esta baseada no mrito. , que toda pessoa tem direito instruo que, pelo menos nos graus elementares e fundamentais, ser gratuita e obrigatria. A Conveno sobre os Direitos da Criana tambm reconhece a educao como direito humano e acentua, no seu art. 28, que o Estado deve assegurar progressivamente o exerccio desse direito na base da igualdade de oportunidades, tendo, entre outros, o objetivo de promover o desenvolvimento da personalidade da criana, dos seus dons e aptides mentais e fsicos na medida das suas potencialidades e de prepar-la para assumir as responsabilidades da vida numa sociedade livre, num esprito de compreenso, paz, tolerncia, igualdade entre os sexos e de amizade entre todos os povos, grupos tnicos, nacionais e religiosos e com pessoas de origem indgena.31 Art. 28. 1. Os Estados Partes reconhecem o direito da criana educao e tendo, nomeadamente, em vista assegurar progressivamente o exerccio desse direito na base da igualdade de oportunidades: a) Tornam o ensino primrio obrigatrio e gratuito para todos; b) Encorajam a organizao de diferentes sistemas de ensino secundrio,
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BREGA FILHO, Vladimir. Direitos Fundamentais na Constituio de 1988: contedo jurdico de expresses. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 73.2. A instruo ser orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. A instruo promover a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvar as atividades das Naes Unidas em prol da manuteno da paz. 3. Os pais tm prioridade de direito na escolha do gnero de instruo que ser ministrada a seus filhos.3. Os Estados Partes promovem e encorajam a cooperao internacional no domnio da educao, nomeadamente de forma a contribuir para a eliminao da ignorncia e do analfabetismo no mundo e a facilitar o acesso aos conhecimentos cientficos e tcnicos e aos modernos mtodos de ensino. A este respeito atender-se- de forma particular s necessidades dos pases em desenvolvimento. Art.29. 1. Os Estados Partes acordam em que a educao da criana deve destinar-se a : a) Promover o desenvolvimento da personalidade da criana, dos seus dons e aptides mentais e fsicos na medida das suas potencialidades; b) Inculcar na criana o respeito pelos direitos do homem e liberdades fundamentais e pelos princpios consagrados na Carta das Naes Unidas; c) Inculcar na criana o respeito pelos pais, pela sua identidade cultural, lngua e valores, pelos valores nacionais do pas em que vive, do pas de origem e pelas civilizaes diferentes da sua; d) Preparar a criana para assumir as responsabilidades da vida numa sociedade livre, num esprito de compreenso, paz, tolerncia, igualdade entre os sexos e de amizade entre todos os povos, grupos tnicos, nacionais e religiosos e com pessoas de origem indgena; e) Promover o respeito da criana pelo meio ambiente. 2. Nenhuma disposio deste artigo ou do artigo 28. pode ser interpretada de forma a ofender a liberdade dos indivduos ou das pessoas colectivas de criar e dirigir estabelecimentos de ensino, desde que sejam respeitados os princpios enunciados no n. 1 do presente artigo e que a educao ministrada nesses estabelecimentos seja conforme s regras mnimas prescritas pelo Estado. 30 Apud CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 7. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005, p. 11. 31 RE 466255 / SP So Paulo. Relator Min. Celso de Mello. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 251

geral e profissional, tornam estes pblicos e acessveis a todas as crianas e tomam medidas adequadas, tais como a introduo da gratuitidade do ensino e a oferta de auxlio financeiro em caso de necessidade; c) Tornam o ensino superior acessvel a todos, em funo das capacidades de cada um, por todos os meios adequados; d) Tornam a informao e a orientao escolar e profissional pblicas e acessveis a todas as crianas; e) Tomam medidas para encorajar a frequncia escolar regular e a reduo das taxas de abandono escolar. 2. Os Estados Partes tomam as medidas adequadas para velar por que a disciplina escolar seja assegurada de forma compatvel com a dignidade humana da criana e nos termos da presente Conveno. Na clssica diviso geracional dos direitos humanos, o direito educao figura entre os de segunda gerao, os chamados direitos sociais. Entretanto, T.A. Marshall32 lembra que a educao, apesar de ser um direito de segunda gerao, pr-requisito para a obteno e expanso de todos outros direitos e afirma que Foi ela que permitiu s pessoas tomarem conhecimento de seus direitos e se organizarem para lutar por eles. A ausncia de uma populao educada tem sido sempre um dos principais obstculos construo da cidadania civil e poltica. O Ministro do STF Celso de Mello33 tambm reconhece o direito educao entre os direitos humanos de segunda gerao e o vislumbra [...] como um dos direitos sociais mais expressivos, subsumindo-se noo dos direitos de segurana gerao (RTJ 164/158-161), cujo adimplemento impe, ao Poder Pblico, a satisfao de um dever de prestao positiva, consistente num facere, pois o Estado dele s se desincumbir criando condies objetivas que propiciem, aos titulares desse mesmo direito, o acesso pleno ao sistema educacional. Tm-se, portanto, que o direito educao, apesar de alinhar-se entre os

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CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 7. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2005, p. 9 e 10. CF/88, art. 6. So direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
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direitos humanos de segunda-gerao, constitui pressuposto para a concretizao dos demais direitos humanos. Nesse sentido, Jos Murilo de Carvalho34 lembra que pode at haver direitos civis sem direitos polticos; contudo, os direitos polticos no subsistem materialmente sem que os direitos civis estejam garantidos. Ficam esvaziados de contedo. O direito ao voto, por exemplo, no refletir a liberdade necessria para o seu exerccio. 3 O DIREITO FUNDAMENTAL EDUCAO O direito educao encontra-se previsto como direito social no art. 6 da Constituio Federal de 198835. J nos artigos 205 ao 214 da Magna Carga, o legislador apresentou os contornos constitucionais do direito educao. Possui o direito educao ntima relao com a concretizao do princpio da dignidade humana, eleito fundamento do Estado Democrtico de Direito brasileiro36. A realizao da dignidade da pessoa humana exige o asseguramento, jurdico e material, do mnimo existencial a todos os indivduos. Segundo Ricardo Lobo Torres, o mnimo existencial composto por trs ordens de direitos: 1) status negativus libertatis; 2) status positivus libertatis; e 3) status positivus socialis. O status negativus libertatis compreende as liberdades pblicas. O status positivus libertatis engloba a [...] entrega de prestaes de servio pblico para a defesa dos direitos fundamentais, constituindo direito pblico subjetivo do cidado37. O status positivus socialis, por seu turno, est afeto s prestaes estatais entregues para a proteo dos direitos econmicos e sociais e para a seguridade social.38 Nesse contexto, irrefutvel que os direitos sociais, dentre os quais se alinha o direito educao, apresentam-se como verdadeiros direitos fundamentais destinados a assegurar o exerccio dos demais direitos e a concretizar o sistema de liberdades, atravs da [...] eliminao de privaes de liberdade que limitam as escolhas e oportunidades das pessoas de exercer preponderantemente sua condio de agente, gerando a capacidade39 necessria para o efetivo exerccio das liberdades pblicas.
34 CF/88, art. 1 . A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo poltico. Pargrafo nico: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. 35 TORRES, Ricardo Lobo. Apud SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista de Interesse Pblico. So Paulo. n. 32. p. 214. 36 Id. Ibid. p. 215. 37 SEN, Amartha. Apud SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista de Interesse Pblico. So Paulo. n. 32. p. 218. 38 ALEXY, Robert. Apud SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista de Interesse Pblico. So Paulo. n. 32. p. 218. 39 SCAFF, Fernando Facury. Reserva do possvel, mnimo existencial e direitos humanos. Revista de Interesse Pblico. So Paulo. n. 32, p. 219. 40 BREGA FILHO, Vladimir. Direitos fundamentais na Constituio de 1988: contedo jurdico de expresses. So Paulo; Juarez de Oliveira, 2002, p. 66-67.

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Roberto Alexy40 entende que a liberdade jurdica s encontra sentido na liberdade ftica ou real, ou seja, de nada adianta estabelecer um direito se no so asseguradas as condies materiais para o seu exerccio. Portanto, o verdadeiro Estado Democrtico de Direito deve garantir, a todos quantos no as tenham por si mesmos, as condies materiais imprescindveis para a efetivao dos direitos constitucional e legalmente assegurados, notadamente em pases perifricos e de modernidade tardia. Deve propiciar a todos o mnimo existencial. Sem isso, os direitos fundamentais sero letra morta, pois se configuraro em liberdades jurdicas, sem possibilidade ftica de exerccio por grande parte da sociedade.41 Todavia, no so todos os dispositivos constitucionais que versam sobre a educao que integram o ncleo de fundamentalidade deste direito. Vladimir Brega Filho42 afirma que os [...] os direitos fundamentais seriam os interesses jurdicos previstos na Constituio que o Estado deve respeitar e proporcionar a todas as pessoas. o mnimo necessrio para a existncia da vida humana, incluindo a os direitos [...] individuais, polticos, sociais e de solidariedade. Neste ponto, Sarlet43 entende que apenas os artigos 205 ao 208 compem a [...] essncia do direito fundamental educao, compartilhando, portanto, a sua fundamentalidade material e formal. O direito fundamental educao deve ser analisado sob seu aspecto formal, ou seja, como direito constitucionalmente garantido e, especialmente, do ponto de vista material, caracterizado pela consecuo dos seus fins para a concretizao do Estado Democrtico de Direito, institudo e constitudo pela Constituio Federal de 1988. Como j delineado acima, no so todos os dispositivos constitucionais sobre a educao que constituem o ncleo de fundamentalidade deste direito. Somente os artigos 205 208 o integram. O art. 205 estabelece que a educao direito de todos e dever do Estado e da famlia, devendo ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, proporcionando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Trata-se de norma constitucional de eficcia limitada e, por isso, insuficiente, por si s, para o reconhecimento de um direito subjetivo44. Norma constitucional de eficcia limitada , na tradicional classificao apresentada por Jos Afonso da Silva45, aquela que [...] no produz, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte,

41 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 354. 42 SARLET, Ingo Wolfgang. op. cit. P. 355. 43 SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 8283. 44 CF/88, art. 5. 45 ECA, art. 53. A criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno desenvolvimento de sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho, [...].

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por qualquer motivo, no estabeleceu, sobre a matria, uma normatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinrio ou a outro rgo do Estado. Enfatizando o carter universal do direito educao, o art. 205 da Magna Carta o atribui a todos, ou seja, homens e mulheres, adultos e crianas, brancos e negros, sem qualquer preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade ou qualquer outra forma de discriminao, posto que todos so iguais perante a lei46. Entre outras, a lei n 8.069/1990 (ECA) assegura, em seu art. 5347, o direito educao da criana e do adolescente. A lei n 11.741/2003 (Estatuto do idoso), em seu art. 2048, tambm o garante ao idoso. De outro lado, cabe ao Estado e famlia, com a colaborao da sociedade, o dever de prest-lo. A presena da famlia e da sociedade no plo passivo do direito educao demonstra que a educao no deve ser confundida com a mera instruo tcnica, mas que deve tambm englobar tudo quanto necessrio para a completa formao tica do indivduo. Paulo Freire49 entende que [...] transformar a experincia educativa em puro treinamento tcnico amesquinhar o que h de fundamentalmente humano no exerccio educativo: o seu carter formador. Se se respeita a natureza do ser humano, o ensino dos contedos no pode dar-se alheio formao moral do educado. Educar substantivamente formar. O art. 206 elenca os princpios que devem nortear o direito educao, destacando a igualdade de condies para o acesso corolrio do princpio geral da isonomia50, o pluralismo de idias e concepes pedaggicas, a coexistncia de instituies pblicas e privadas, a gratuidade do ensino pblico, a valorizao dos profissionais do ensino, a gesto democrtica do ensino pblico e a garantia de padro de qualidade. O art. 207 estabelece a autonomia universitria na seara didtico-cientfica, administrativa, financeira e patrimonial. Por fim, o art. 208 consubstancia as regras para o cumprimento do dever educacional do Estado. Estabelece a gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental, inclusive para aqueles que no o tiveram na idade apropriada - aos adultos; a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito; o atendimento especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de
46 Estatuto do idoso, art. 20. O idoso tm direito educao, cultura, esporte, lazer, diverses, espetculos, produtos e servios que respeitem sua peculiar condio de idade. 47 FREIRE, Paulo. Pedagogia da automomia : saberes necessrios prtica educativa. 35. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p. 33. 48 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 8. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 356. 49 CF/88, art. 3. 50 CF/88, art. 1, III.

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ensino; o atendimento em creche e pr-escola para as crianas de zero a seis anos; acesso aos nveis mais elevados do ensino, segundo o mrito de cada um; a obrigatoriedade de oferta de ensino noturno regular; e, a garantia de acesso ao ensino fundamental atravs de programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade. Na legislao infraconstitucional o direito educao reiteradamente invocado e garantido, pelo menos no plano formal. Dentre outras, cite-se a lei n 8.078/1990 (CDC) que estabelece, em seu art. 6, II, ser direito do consumidor a educao e divulgao sobre o consumo adequado dos produtos e servios, asseguradas a liberdade de escolha e a igualdade nas contrataes; e a lei n 9.503/1997 (CTB) que, em seu art. 74, estatui que a educao para o trnsito direito de todos e constitui dever prioritrio para os componentes do Sistema Nacional de Trnsito e, em seu art. 76, que a educao para o trnsito dever ser promovida da pr-escola ao ensino superior, devendo inclusive integrar o currculo das escolas de formao para o magistrio e treinamento de professores e multiplicadores. Se, do ponto de vista formal, o direito educao est amplamente assegurado pela Constituio e pela legislao ordinria, a questo que se pe se a mesma situao verificada no plano material. Sob o vis material, a Constituio Federal determina, em seu art. 205, que a educao deve garantir o [...] pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Alm destes objetivos especficos ditados pelo art. 205 da Lei Maior, a educao tambm deve instrumentar a satisfao dos objetivos fundamentais51 da Repblica Federativa do Brasil, ou seja, a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, que garanta o desenvolvimento nacional, erradique a pobreza e a marginalizao, reduza as desigualdades sociais e regionais e promova o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Ainda no plano constitucional, a educao deve servir realizao da dignidade da pessoa humana52, elemento central, coordenador e integrador de todo o ordenamento jurdico brasileiro. Vladimir Brega Filho53 acentua que o princpio da dignidade humana, eleito fundamento do Estado Democrtico de Direito brasileiro, [...] deve informar a interpretao de todos os dispositivos constitucionais. Vida humana digna ter o alimento necessrio para o seu sustento e de sua famlia, ter liberdade, vesturio, moradia, segurana, sade, educao, trabalho etc. ver os seus direitos respeitados, participar da riqueza nacional,

BREGA FILHO, Vladimir. Direitos fundamentais na Constituio de 1988: contedo jurdico de expresses. So Paulo; Juarez de Oliveira, 2002, p. 66-67. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica: banco de dados. Disponvel em:< www.ibge.gov.br.> Acesso em: 18 Out.07. 53 TAKAHASHI, Fbio. SP tem somente 2 escolas top no Enem. Folha de So Paulo, So Paulo, p. C4, 8 de fevereiro de 2007.
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a insero do indivduo na sociedade. ter possibilidade real de escolher. A lei n 9.394/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, preconiza, em seu art. 2, que a educao tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Especificamente no art. 27, I, determina que, no currculo da educao bsica, haja difuso de valores fundamentais aos direitos e deveres dos cidados. Verifica-se que a educao, no Estado Democrtico de Direito, deve propiciar dignidade humana e cidadania plena, estando a servio da realizao do indivduo. O homem s verdadeiramente livre se for capaz de conhecer e conceber projeto prprio. De nada adianta a liberdade jurdica se no h liberdade material. As polmicas discusses acerca da reserva do possvel, que inegavelmente constitui importante tema, deixam margem a relevante problemtica da qualidade do ensino e sua capacidade de nivelar as oportunidades e de transformar a realidade. Tome-se como exemplo o programa de progresso continuada, que instituiu a aprovao automtica no ensino fundamental e que difundido com efusividade pelo Governo, notadamente por ter reduzido de 43,9%, em 1996, para 25,7%, em 2006, a defasagem na correlao idade/srie54. No h questionamentos acerca do nvel de aprendizagem e compreenso crtica do discente, fator que efetivamente representa o carter transformador da educao. Enquanto isto, os dados do Enem 2007 revelam que dentre as 50 melhores escolas de ensino mdio do Brasil apenas sete so da rede pblica e, ainda assim, so escolas tcnicas e que exigem vestibulinho para ingresso.55 Ainda na seara dos gastos pblicos com educao, de se ressaltar que os valores despendidos com aquisies de computadores para as escolas da rede pblica no tem produzido os efeitos esperados em razo da no capacitao dos docentes para o trabalho pedaggico com o equipamento. Camila Antunes56, em comentrio de pesquisa que analisou as notas dos estudantes nas trs ltimas edies do Saeb, prova aplicada pelo Ministrio da Educao e Cultura para aferir a qualidade do ensino bsico, acentua que [...] os estudantes que usam o computador na escolas esto seis meses atrasados nas matrias em relao aos que no tm acesso ao equipamento. A resposta para esta questo talvez esteja nas palavras de uma jovem estudante de 11 anos: Vou poder brincar no site da Barbie e jogar games na escola. De outro lado, os dados do censo 2002/2003 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica57 revelam que aqueles que tm 11 ou mais anos de estudos apresentam renda mensal mdia 500% maior do que aqueles que possuem apenas
54 ANTUNES, Camila. Desconectados. Sem superviso, computadores nas escolhas brasileiras mais distraem do que ensinam. Veja. So Paulo. n. 2020. p. 102. 55 Disponvel em: http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 11 Out. 2007. 56 Disponvel em: http://www.mj.gov.br/depen. Acesso em: 11. Out. 2007. 57 FREIRE, Paulo. Pedagogia da automonia: saberes necessrios prtica educativa. 35. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p. 76.

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1 ano de estudo. Enquanto isto, dados do Departamento Penitencirio Nacional58 revelam que 69,27% dos condenados inclusos no Sistema Penitencirio possuem no mximo o ensino fundamental incompleto e que os detentores de diploma de curso superior representam apenas 0,44% do total. Verifica-se assim que, como j acentuado por T.A. Marshall, o direito educao pressuposto para a realizao dos demais direitos fundamentais. O futuro no determinado. No se pode aceitar, como quer a ideologia da classe dominante, que as condies de miserabilidade em que vivem milhares de brasileiros e brasileiras so inexorveis. O amanh uma possibilidade e no uma realidade59. E esta possibilidade pode ser diferente, pode ser melhor atravs da educao. Paulo Freire60 acentua que a [...] educao uma forma de interveno no mundo. Interveno que alm do conhecimento dos contedos bem ou mal ensinados e/ou apreendidos implica tanto o esforo de reproduo da ideologia dominante quanto o seu desmascaramento. Dialtica e contraditria, no poderia ser a educao s uma ou s a outra dessas coisas. Nem apenas reprodutora nem apenas desmascaradora da ideologia dominante. A educao no pode ser uma [...] prtica imobilizadora e ocultadora de verdades61, deve ser crtica e propiciar o conhecer integral. No pode apenas formar mo-de-obra qualificada para o atendimento das necessidades das grandes empresas do capitalismo neoglobalizado, mas formar trabalhadores conscientes da importncia do seu labor para a concretizao da dignidade humana, a sua e a do outro. A educao no deve ser instrumento de diferenciao, mas de aproximao e de respeito s diferenas. Enfim, a educao apresenta-se um dos mais eficazes meios de realizao da dignidade humana e da cidadania plena. CONSIDERAES FINAIS Como visto, o direito fundamental social educao constitui pr-requisito para a concretizao dos demais direitos fundamentais, posto que sem ela tornamse vazios de contedo. No plano formal, o direito educao encontra cedia previso constitucional e infraconstitucional. Apesar de importantes, discusses acerca da fundamentalidade do direito educao j parecem superadas. Como acentua Norberto Bobbio, est chegada a hora de cessar as discusses acerca das geraes

58 FREIRE, Paulo. Pedagogia da automonia: saberes necessrios prtica educativa. 35. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2007, p. 98. 59 id. ibid. p. 99.

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de direitos e de iniciar as suas concretizaes. Nesse sentido, no plano material a educao ainda est longe de produzir os seus fins constitucionais, quais sejam o de realizar o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho, propiciando a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, que garanta o desenvolvimento nacional, erradique a pobreza e a marginalizao, reduza as desigualdades sociais e regionais e promova o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. Enfim, a realizao da dignidade humana e da cidadania plena. chegada a hora de todos os cidados brasileiros exigirem dos governantes no s a universalizao da prestao educacional, mas especialmente que esta efetivamente se revista da qualidade necessria para a produo dos seus efeitos transformadores e concretizadores do Estado Democrtico de Direito. O mero cumprimento dos percentuais constitucionais a serem despendidos na educao, sem que haja efetiva aferio da qualidade do ensinado e do apreendido, pode encobrir ardilosa e velada estratgia de dominao. E a educao no deve servir de instrumento para a perpetuao da ideologia da classe dominante, no deve estar a servio da poltica de mercado, mas sim ter na realizao da dignidade humana o seu escopo.

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O TRATAMENTO CONSTITUCIONAL DAS QUESTES INDGENAS E O DIREITO DE PROPRIEDADE: ASPECTOS CRTICOS


Mrcia Cristina Altvater VILAS BOAS Cludia Maria Felix De Vico ARANTES

SUMRIO: I. Tratamento conferido aos ndios no incio de nossa organizao poltica. II. Evoluo dos direitos indgenas nas Constituies. III. Constituio de 1988 Breves Comentrios ao art. 231. IV. Direito de propriedade diante da proteo assegurada aos ndios na Constituio Federal. V. Concluso; Bibliografia RESUMO: O presente trabalho tem por objeto fazer uma anlise da evoluo dos direitos dos ndios e o tratamento constitucional dado ao longo de nossa organizao poltica e, em contrapartida, uma anlise desses direitos em face do direito de propriedade adquirido antes da Constituio de 1988. Isto porque as Constituies anteriores reservaram apenas um artigo, no sentido de garantir aos silvcolas a posse por eles habitada. J a Constituio de 1988 consagrou um captulo inteiro aos ndios, ampliando em muito os seus direitos e gerando com isso, repercusses e discusses interminveis no meio jurdico, afetando, por certo outros interesses jurdicos tambm tutelados pelo Estado. ABSTRACT: This paper aims at analyzing the development of indigenous rights and constitutional treatment given throughout our organization and policy, however, an analysis of those rights in the face of property acquired before the 1988 Constitution. This is because the previous constitutions reserved only one article, to ensure the forestry possession they inhabited. Already the 1988 Constitution devoted an entire chapter to the Indians, extending far their rights and creating with it, effects and endless discussions on the legal, affecting, by some other legal interests also protected by the state. PALAVRAS-CHAVE: questo indgena; direito de propriedade; direito constitucional. KEY-WORDS: indigenous question; right to property; constitutional law.
Advogada. Graduada em Direito pela Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro. Advocacia Especializada em Direito Agrrio. ** Especialista em Direito Processual Civil, possui graduao em Direito pela Universidade Estadual do Paran - Faculdade de Direito de Jacarezinho (UENP - FUNDINOPI -1996) - . Atualmente Diretora Jurdico-Institucional da Faculdade do Norte Pioneiro, Conselheira - Ordem dos Advogados do Brasil/PR - Subseo de Santo Antnio da Platina-PR, Advogada da Faculdade do Norte Pioneiro e Coordenadora do Curso de Direito da Faculdade do Norte Pioneiro. Artigo submetido em 11/09/2008. Artigo aprovado em 12/12/2008. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 261
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I - TRATAMENTO CONFERIDO AOS NDIOS NO INCIO DE NOSSA ORGANIZAO POLTICA: Do que se tem notcia, o direito dos ndios aos territrios que ocupavam foi reconhecido no Alvar Rgio de 1 de abril de 1680, confirmado por uma Lei de 6 de Junho de 1775, a qual previa: observncia do Breve de Benedicto XIV, de 20 de Dezembro de 1741, assim como vrias leis do Reino, sobre a liberdade das pessoas e bens e comrcio dos ndios do Par e Maranho. 1 de se observar, no entanto, que este dispositivo no teve nenhuma eficcia no sentido prtico; porm, mesmo assim, considerado como o ponto de partida para o direito indgena brasileiro, ainda que tivesse validade apenas para os ndios do Par e Maranho. Mais tarde, atravs de Alvar Rgio, de 1755, a regra anteriormente editada se aplicaria a todo territrio brasileiro. Com a chegada da Famlia Real portuguesa ao Brasil em 1808, D. Joo VI, tornou referido Alvar em letra morta e instituiu o princpio da guerra justa, pelo qual se poderia escravizar os ndios em conflito com os colonos. Tambm deve ser anotado que a legislao indigenista do sculo XIX, sobretudo at 1845, era flutuante. O Decreto n 426, de 24.07.1845 (conhecido como Regulamento das Misses) regulamentou as misses de catequese e civilizao dos ndios e, assim, procurou-se estabelecer as diretrizes srias, mais administrativas do que polticas, para o governo dos ndios aldeados. Por ele, prolongava-se o sistema de aldeamentos e explicitamente o entende como uma transio para a assimilao completa dos ndios.2 A partir da fixou-se a dicotomia: ndios colonizados e hordas selvagens, terminologia esta que apareceria explcita na Lei de Terras, n 601, de 18/09/1850 e no seu respectivo regulamento, Decreto n 1318, de 30/01/1854. O ndio colonizado seria o ndio aldeado, j atingido pela catequese e prximo dos civilizados, enquanto as hordas selvagens seriam os ndios ainda arredios catequese e civilizao, que viviam nmades, errantes a vagar pelo territrio nacional, para os quais deveriam ser constitudas reservas a partir de terras devolutas. Portanto, essa era toda a legislao relativa aos ndios no Imprio: o Regulamento das Misses (Decreto n. 426), a Lei de Terras, n. 601, e o decreto que a regulamentava, o Decreto n. 1318.
1 - PAULA, Jos Maria de, Terras dos ndios (Boletim n 1, Ministrio da Agricultura, Servio de Proteo aos ndios, l944), p. 69 e 70. 2 - CUNHA, Manuela Carneiro da (org). Legislao Indigenista no Sculo XIX: Uma Compilao (1808-1889), So Paulo: Ed. USP, p. 9 a 11.

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II EVOLUO DOS DIREITOS INDGENAS NAS CONSTITUIES. A Constituio brasileira de 1824, simplesmente omitiu qualquer norma com respeito aos ndios. A primeira Constituio republicana, de 24/02/1891 tambm ignorou o ndio, no lhe reconhecendo qualquer direito. Em seu art. 64, consta apenas a previso de passar a posse e domnio das terras devolutas provenientes do Imprio, aos respectivos Estados Federados. Vejamos: Art. 64 Pertencem aos Estados as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro de territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas, de ferro federais. Pargrafo nico. Os parques nacionais, que no forem necessrios para servio da Unio, passaro ao domnio dos Estados, em cujo territrio estiverem situados. As normas que havia at ento, eram aquelas que constavam na Lei de Terras e no seu Regulamento (Decreto n 1.318, de 30.01.1854, arts. 72 a 75). A Constituio Federal de 1934 no chegou a trazer alterao substancial, conforme se v: Art. 20 So do domnio da Unio: I - os bens que a esta pertencem, nos termos das leis atualmente em vigor; II - os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro; III - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas fronteirias. Art. 21 So do domnio dos Estados: I - os bens da propriedade destes pela legislao atualmente em vigor, com as restries do artigo antecedente; II - as margens dos rios e lagos navegveis destinados ao uso pblico, se por algum ttulo no forem do domnio federal, municipal ou particular. Relativamente s terras ocupadas pelos indgenas, em seu art. 129, limitouse a garantir aos silvcolas a posse das terras por eles ocupadas: Art. 129 Ser respeitada a posse de terra de silvcolas que nela se achem permanentemente localizados, sendo-lhes, no entanto, vedado alien-las. Vale observar, neste passo, o fato de os silvcolas, j naquela poca, terem
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a posse das terras que nelas estavam permanentemente localizados; A Constituio de 1937 apenas fez transcrever no art. 154 o mesmo teor contido no art. 129 da Carta de 1934, anteriormente transcrito, dispondo que: Art. 36 So do domnio federal: a - os bens que pertencerem Unio, nos termos das leis atualmente em vigor; b - os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domnio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases ou se estendam a territrios estrangeiros; c - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas fronteirias. Art. 37 So do domnio dos Estados: a - os bens de propriedade destes, nos termos da legislao em vigor, com as restries do artigo antecedente; b - as margens dos rios e lagos navegveis, destinadas ao uso pblico, se por algum ttulo no forem do domnio federal, municipal ou particular. Pouco antes da entrada em vigor da Carta de 1946, foi editado o DecretoLei n 9.760/46. Ento, por fora de emenda constitucional, em face do regime de exceo vivido, acabou sendo alijado do cenrio poltico pela Carta de 1946, isso no que veio a emprestar novo tratamento aos bens pblicos de domnio da Unio. Sob a vigncia da Constituio Federal de 1946, disps-se: Art. 34 Incluem-se entre os bens da Unio: I - os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos do seu domnio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro, e bem assim as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; II - a poro de terras devolutas indispensvel defesa das fronteiras, s fortificaes, construes militares e estradas de ferro. Art. 35 Incluem-se entre os bens do Estado os lagos e rios em terrenos do seu domnio e os que tm nascente e foz no territrio estadual. Ainda, no art. 216, reproduziu-se o texto da Carta de 1934, apenas substituindo a expresso vedado alien-las por com a condio de no a transferirem. Nota-se que, at aqui, nada se disps, expressamente, sobre as terras ocupadas pelos indgenas.
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A Constituio Federal de 1967 mostrou-se mais explcita, relativamente aos bens da Unio e, ento, foi includo preceito quanto s terras ocupadas pelos silvcolas. De qualquer forma, mais uma vez considerou-se a ocupao, em si: Art. 4 Incluem-se entre os bens da Unio: I - a poro de terras devolutas indispensvel segurana e ao desenvolvimento nacionais; II - os lagos e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, constituem limite com outros pases ou se estendam a territrio estrangeiro; as ilhas ocenicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; III - a plataforma continental; IV - as terras ocupadas pelos silvcolas; V - os que atualmente lhe pertencem; e VI - o mar territorial. Atravs do contido no art. 186, restou garantida a posse permanente das terras em que habitavam os silvcolas, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo dos recursos naturais. J o preceito contido n artigo 5, revelou incluirem-se entre os bens dos Estados e Territrios os lagos em terrenos de seu domnio, bem como os rios que neles tm nascente e foz, as ilhas fluviais e lacustres e as terras devolutas no compreendidas no artigo anterior. A Emenda Constitucional n l, de 1969, no introduziu modificao na regncia da matria, contemplando, tal como a Carta anterior, as terras ocupadas pelos silvcolas como sendo da Unio - artigos 4 e 5. Temos, ento, a Constituio promulgada em 05.10.88, a qual, em contraste com as Cartas anteriores que reservaram apenas um artigo para tratar dos direitos dos ndios, consagrou-lhes captulo todo, o Captulo VIII, com os arts. 231 e 232. Vale anotar, tambm, que entre a Constituio de 1969 e de 1988, foi sancionado em dezembro de 1973, a Lei n. 6.001, o Estatuto do ndio. III - CONSTITUIO DE 1988 BREVES COMENTRIOS AO ART. 231. Antes de analisarmos os dispositivos inseridos no Captulo VIII da CF/88, vale a pena transcrever os comentrios do jurista Ives Gandra Martins, ao discorrer sobre o art. 231, na obra Comentrios Constituio do Brasil: O Captulo VIII do Ttulo VIII oferta dez por cento do territrio nacional,
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aproximadamente, a duzentos e cinqenta mil brasileiros, deixando os outros noventa por cento para os demais cento e sessenta e cinco milhes de cidados e residentes no Pas. O art. 231 reconhece aos ndios o direito de manter suas organizaes sociais, costumes, lnguas, crenas e tradies, alm dos direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam. Os indianistas lutam para que os ndios continuem sendo primitivos, peas de museu, devendo ser preservados em seu atraso civilizacional, para gudio dos povos civilizados, que podero dizer que no passado prhistrico os homens viviam como ndios brasileiros. Por outro lado, as organizaes internacionais e a matria j tem sido denunciada procuram tratar o territrio como indgena, mais do que brasileiro, razo pela qual, em eventual internacionalizao da Amaznia para imposio da poltica externa, os verdadeiros titulares da terra seriam os indgenas e no os brasileiros. Dissociando os ndios do povo brasileiro e suas terras do Estado brasileiro, tais organizaes pretendem tomar o problema indgena do Brasil um problema de preservao dos costumes primitivos, que dever da humanidade, tornando mais fcil, evidncia, a explorao de dez por cento do territrio nacional, reservando aos duzentos e cinqenta mil remanescentes da populao indgena propugnando por acordos convenientes a tais grupos mais do que interesses do Pas. impressionante o loby que os indianistas brasileiros e principalmente os estrangeiros fizeram para que o Captulo VIII do Ttulo VIII fosse plasmado na Constituio, no havendo nada de semelhante feito a favor dos negros ou mestios, que constituem quase metade da populao brasileira e que tm tratamento de fato e em nvel constitucional de muito menor considerao do que duzentos e cinqenta mil ndios brasileiros, detentores de dez por cento do territrio nacional. O dispositivo ainda faz meno a que caber Unio demarcar as terras indgenas (10% do territrio nacional) e nela preserv-los, protegendo e fazendo respeitar seus costumes primitivos, de preferncia desestimulandoos de se civilizarem, como as outras raas que compem o perfil tico brasileiro, como o caso da raa negra 3 De fato, impressionante a amplitude das garantias conferidas aos ndios na CF/88. Dispe o art. 231, que:

BASTOS, Celso Ribeiro MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil, 8 vol., Editora Saraiva, 1998, p. 1045/1047 266 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens. 1. So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies. 2. As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. 3. O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma da lei. 4. As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis. 5. vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao do Congresso Nacional, garantindo, em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco. 6. So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa f. A finalidade do dispositivo em foco disciplinar a proteo das terras indgenas. Ento, ao que se v, o legislador constituinte reconhece, num primeiro plano, os direitos originrios dos ndios sobre as terras por eles ocupadas tradicionalmente e, num segundo momento, passa a definir o conceito de terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios. E exatamente este o ponto principal do presente estudo, ou seja, OS PRESSUPOSTOS PARA RECONHECIMENTO DAS TERRAS INDGENAS. Ora, ainda que reste evidente a ampliao dos direitos indgenas na
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Constituio em vigor, de suma importncia ressaltar que vista do contido no referido dispositivo legal, pressuposto para o reconhecimento da posse aos ndios, a permanncia na rea, tradicionalmente. Como bem assevera Ives Gandra Martins: Todas as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios lhes pertencem e a mais ningum, desde que os ndios l estejam em carter permanente. evidncia, como os ndios primitivos no saram de seus lugares de nascimento, por no terem descoberto nenhum dos meios de transporte, e ainda vivem desses ndios que o constituinte fala no seu estado primitivo, todas as terras por eles habitadas hoje lhes servem de habitao permanente. 4 O que restou assegurado, portanto, foi a permanncia dos ndios nas terras j ocupadas por eles, no podendo ser admitidas hipteses de devoluo de terras que j h tempos foram supostamente retiradas dos indgenas e que hoje se encontram na titularidade de particulares. A propsito, o TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL da 3 Regio, j decidiu que no se pode confundir extintos aldeamentos indgenas com terras tradicionalmente ocupadas por ndios 5: O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, no Mandado de Segurana n 21.575/ MS, cujo relator foi o Ministro Marco Aurlio de Mello, entendeu que: A atual Carta no assegura aos indgenas o retorno s terras que outrora ocuparam, seja qual for a situao jurdica atual e o tempo transcorrido

BASTOS, Celso Ribeiro MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil, 8 vol., Editora Saraiva, 1998, p. 1048/1049 5 RT 175/151 -Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios e patrimnio da Unio: TRF Usucapio. Antigo aldeamento de ndios. CF/88. luz da vigente CF, s integram o patrimnio da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios ou que, para eles, estejam demarcadas (CF, art. 20, XV; art. 231, 1 e 4, e art. 67 do ADCT). Os extintos aldeamentos indgenas, nos quais esto implantados bairros e at cidades, pelos que na posse dos particulares, j no podem ser considerados bens dominiais da Unio. Nesses casos, eventual ao da Unio seria no s paradoxal, como ocasionaria verdadeira convulso social, em desrespeito aos princpios constitucionais que buscam a proteo do indivduo ou queles que norteiam a atuao do poder Pblico Federal (CF, arts. 193 e ss., 21, XX; e 23, IX). Anteriormente ao CC, os bens patrimoniais da Unio, dos Estados e dos Municpios eram declarados alienveis e, no tocante ao usucapio, equiparados aos particulares. No tocante aos extintos aldeamentos, o Estado no mais poder demarcar essas terras, vez que s demarcar as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (art. 67 do ADCT). Milita a favor do particular a presuno de que est na posse da terra, por si ou seus antecessores, desde data anterior edio do CC., quando, neste sculo, historicamente, no houve relato da presena de ndios no local.257 RT 609/211: Sucedem-se as demandas e inumerveis vezes reas tidas como livres, que no se constituram em territrio indgena e, assim, cedidas, regular e juridicamente, propriedade de particular, ex abrupto aparecem, em relatrios, documentos, percias, como habitat imemorial dos ndios, como se nisso pudessem transformar-se da noite para o dia (Acrdo do Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurana no 20.548-2-DF). 268 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

desde que as deixaram. O reconhecimento de direitos contido no art. 231 est ligado, no particular, s terras que tradicionalmente ocupam (presente), sendo que houve ntida preocupao em definir o sentido da expresso (...). Constata-se que toda a definio parte do pressuposto de as terras virem sendo habitadas pelos silvcolas, valendo notar que, coerentemente, o pargrafo 5 do citado artigo veda a remoo dos grupos indgenas de suas terras. Constata-se, pois, que v. Aresto definiu a questo quando se manifestou no sentido de que o reconhecimento de direitos previstos no texto constitucional (art. 231) s alcana as terras que ndios ocupam ou que por eles so habitadas presentemente. 6 No julgamento do Recurso Extraordinrio n 219.983-3, o Ministro Nelson Jobim, manifestou seu entendimento da seguinte forma: H um dado ftico necessrio: estarem os ndios na posse da rea. O ministro Carlos Velloso, por sua vez, na mesma oportunidade e ao proferir seu voto, trouxe as seguintes ponderaes: A disposio inscrita no inciso XI, do artigo 20, da Constituio Federal terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios requer ocupao atual (...). A interpretao sumulada pelo Supremo Tribunal Federal, portanto, solucionou definitivamente o problema: terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios requer ocupao atual. O voto do ministro Nelson Jobim, que serviu, em grande parte, para formular a Smula 650, deita luzes aclaradoras sobre a matria. Por
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Na linha de conservao de um Museu Primitivo e Vivo do ndio com dez por cento do territrio nacional, continua o constituinte a entender que as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se sua posse permanente, cabendo-lhe o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. No cuida do subsolo, pois este de explorao da Unio quanto a seus recursos minerais, e sua explorao s pode ser autorizada ou concedida.O discurso, embora tautolgico, cria indubitvel privilgio em relao a todos os demais cento e sessenta e poucos milhes de brasileiros.O prprio argumento de que a terra lhes pertencia antes da descoberta e de que garantir-lhes agora a posse em torno de dez por cento do que tinham no passado no seno reconhecer que foram expropriados em noventa por cento pouco convincente.A populao, hoje, residual. Os ndios civilizados agem nas suas prprias atividades, quase sempre longe das terras de seus antepassados. Aqueles ndios que permanecem nas terras, principalmente na Floresta Amaznica, so os ndios da civilizao pr-histrica, proibidos de evoluir para se tornarem peas vivas de um mundo selvagem, para gudio ecologistas e antroplogos.O constituinte faz meno posse permanente, no podendo ter a propriedade atingida aqueles proprietrios dessas terras antes da Constituio de 88. Por outro lado, o usufruto de todas as riquezas do solo exclusivamente das populaes de ndios primitivos, devendo-se entender que as propriedades antes exploradas por brasileiros no pr-histricos, com ttulos de propriedade ou posse, esto preservadas. (Comentrios Constituio Brasileira, 8 vol. Ed. Saraiva, 1998, p. 1051/1053) Por garantia de defesa deve-se entender no s a observncia do rito adequado, como a cientificao do processo ao interessado, a oportunidade para contestar a acusao, produzir prova de seu direito, acompanhar os atos da instruo e utilizar-se dos recursos cabveis. 269

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isso, merece paciente e reflexiva transcrio: Sr.Presidente, gostaria de fazer uma observao em relao ao voto do eminente Relator, lembrando que tive oportunidade de me envolver enormemente nessa controvrsia sobre terra indgena quando Ministro da Justia, e essa tese da propriedade indgena, das terras imemoriais, comea numa conferncia de Joo Mendes de Almeida sobre o indigenato. Ele cria, ento, a figura do indigenato baseado no Alvar Rgio de 1680, que se referia aos ocupantes primrios e originrios das terras. O problema que as terras s passaram a ser de propriedade da Unio com a Constituio de 67. Antes, a Constituio de 34, que foi a primeira a constitucionalizar a questo indgena, meramente mandou respeitar a posse das reas ocupadas pelos indgenas, mas no definiu a propriedade. Tanto isso verdade que todas as legislaes posteriores a 34, at mesmo legislaes posteriores a 1891, a um decreto do Presidente Washington Lus, estabelecem a necessidade do Servio de Proteo aos ndios, que veio a ser substitudo depois pela FUNAI, de negociar com os Estados. H at um extraordinrio parecer do Professor Nri da Silveira, quando Consultor Jurdico do Estado do Rio Grande do Sul, sobre uma questo que surgiu naquele Estado envolvendo o Governador Walter Jobim, em 1946, sobre o Toldo Nonoai, em que S. Exa examina longamente o problema. Somente em 1967, o regime militar estabeleceu que as terras ocupadas pelos ndios eram de propriedade da Unio. At ento, a regulamentao das terras ocupadas pelos ndios era obra dos Estados, e isso era atribuio do Ministrio da Agricultura, que negociava com os Estados a forma de legitimar a posse. Em 1988, comeou a aparecer esta expresso, rejeitada amplamente na Assembleia Constituinte e repetida pelo ministro Moreira Alves, a chamada posse imemorial. Esse conceito nada tinha a ver com o jurdico, mas com o antropolgico, e os grupos indigenistas pretendiam com isso retomar o conceito de posse imemorial para recuperar o indigenato de Joo Mendes, na famosa Conferncia de 1912. Por isso, quando se definiu as terras indgenas, no texto do artigo 231 da Constituio Federal, houve uma longa discusso - e aqui quero contar com a memria do eminente ministro Maurcio Corra -, num trabalho imenso do senador Severo Gomes, que esclarece perfeitamente a questo da definio das terras indgenas. A terra indgena no Brasil, por fora da definio do pargrafo 1 do artigo 231, se compe de quatro elementos distintos. O primeiro deles: Art. 231 ......................................................................
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1o - So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas em carter permanente, ... H um dado ftico necessrio: estarem os ndios na posse da rea. um dado efetivo em que se leva em conta o conceito objetivo de haver a posse. preciso deixar claro, tambm, que a palavra tradicionalmente no a posse imemorial, a forma de possuir; no a posse no sentido da comunidade branca, mas, sim, da comunidade indgena. Quer dizer, o conceito de posse o conceito tradicional indgena, mas h um requisito ftico e histrico da atualidade dessa posse, possuda de forma tradicional. Agora, a terra indgena no s a rea possuda de forma tradicional pelos ndios. H um segundo elemento relevante: ... as utilizadas para suas atividades produtivas, ... Aqui, alm do elemento objetivo de estar a aldeia localizada em determinado ponto, h necessidade de verificar-se a forma pela qual essa comunidade indgena sobrevive. O terceiro elemento que compe esse conceito de terra indgena: ... as imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar ... E, por ltimo: ... e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies. A partir da composio desses quatro elementos surgem, ento, os dados objetivos e histricos para a demarcao da terra indgena. Historicamente, no incio do descobrimento - evidente que todo o territrio nacional estava sob a posse indgena -, por fora do direito de conquista, esse patrimnio todo passou s mos da Coroa Portuguesa e depois evoluiu,chegando-se ao ponto, at mesmo, na Lei de Terras de 1850, Lei 610 - que V. Exa. conhece -, de estabelecer como terras devolutas, que pertenciam Coroa. Com a Constituio de 1891, as terras devolutas todas passaram para os Estados, e as terras ocupadas pelos ndios eram tratadas como tal. Depois foram desocupadas, algumas foram usucapidas, enfim, no processo de ocupao do territrio nacional, que foi mais agravado na dcada de 40, pela poltica estabelecida pelo Presidente Getlio Vargas da ocupao do oeste brasileiro. Ento, Sr. Presidente, creio importantes os fundamentos do voto do ministro Marco Aurlio para repor, no seu devido lugar, a questo dessas
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terras indgenas e acabar com essa pretenso. Destarte, a definio dos direitos assegurados aos ndios pelo contido no art. 231 da CF, ganha fora quando encontramos a determinao de ser vedado que eles sejam removidos das terras que ocupam. Alis, os pressupostos habitam e ocupam trazidos na Lei n 5.371/67 e no Decreto n 4.545/2003 no s caracterizam a posse atual, como corroboram com a definio de terra indgena trazida no art. 231 da CF e pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, como vimos anteriormente. Concluindo este raciocnio, temos uma situao incontroversa, ou seja: as terras indgenas, consideradas bens da Unio, so pblicas e devem estar sendo ocupadas e habitadas por ndios ao longo do tempo e at o presente, restando, em alguns casos, serem demarcadas. O que tem ocorrido que as interpretaes, muitas vezes equivocadas, em torno do art. 231 do CF, tm gerado enormes conflitos acerca de reas que j no se encontram na posse dos ndios. O bom senso, como sempre, dever prevalecer, na aplicao do citado dispositivo legal, valendo mais uma vez, as lies do renomado IVES GANDRA MARTINS. 7 Vale aqui anotar, por ser de muita propriedade, o voto lanado pelo ento Ministro Cordeiro Guerra, nos autos do Mandado de Segurana n. 20.235, de 04 de junho de 1980, embora sob a vigncia da Constituio anterior, j que o art. 198 daquela Carta j gerava polmicas: O SR. MINISTRO CORDEIRO GUERRA: - Srs., Presidente, estou de acordo com o eminente Relator, mas desejo explicitar a minha apreenso, em face do art. 198, 1. e 2., da Constituio Federal. Creio que esses artigos ainda nos daro muito trabalho, porque, a serem interpretados na sua literalidade, teriam estabelecido o confisco da propriedade privada neste Pas, nas zonas rurais, bastando que a autoridade administrativa dissesse que as terras foram, algum dia, ocupadas por silvcolas. Ora, ns somos um pas de imigrao, um pas continental, em que o homem civilizado abre caminho para a criao do seu imprio. Isto se fez sempre, atravs da Histria, custa do aborgene, no s no Brasil,
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como na Amrica do Norte, na Austrlia, na frica, na Sibria, em qualquer parte do mundo. O que est dito no artigo 198, mais ou menos o que est dito no artigo 1 do primeiro decreto bolchevique: fica abolida a propriedade privada. Revogam-se as disposies em contrrio. Isto entra em choque, evidentemente, com o artigo 153, pargrafo 22, da Constituio Federal, que assegura a propriedade privada. O Cdigo Civil assegura a posse. De modo que toda essa legislao ter de ser interpretada com muito cuidado. Diz-se no pargrafo 1 do artigo 198: Ficam declaradas a nulidade e a extino dos efeitos jurdicos de qualquer natureza que tenham por objeto o domnio, a posse ou a ocupao de terras habitadas pelos silvcolas. No meu entender, isso s pode se aplicado nos casos em que as terras sejam efetivamente habitadas pelos silvcolas, pois, de outro modo, ns poderamos at confiscar todas as terras de Copacabana, ou Jacarepagu, porque foram ocupadas pelos tamoios. Diz ainda o caput do artigo 198: As terras habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos termos que a lei federal determinar, a eles cabendo a posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades nelas existentes. Pressupe efetivamente a ocupao das terras pelos silvcolas. De modo que, na espcie h evidentemente, vrios problemas bem ressaltados pelo eminente relator entendo que o possuidor legitimado por ttulos recebidos do Estado, em priscas eras, no pode ser espoliado do fruto de seu trabalho sem indenizao. Quando a civilizao invade o territrio indgena e se estabelece pela forma, nesses casos, se h de aplicar os pargrafos 1 e 2 do artigo 198, mas no no caso do colonizador, de desbravador do pas. Deixo, assim, isto bem claro, como avant premire do meu pensamento, porque no me deixo levar por um sentimentalismo mal orientado, que pode conduzir a atrofia do Pas ou inquietao rural, com resultados imprevisveis. Ainda, luz da vigente Carta Magna, s integram o patrimnio da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios ou que, para eles, estejam demarcadas (CF, art. 20, XI; artigo 231, pargrafos 1 e 4). Neste passo, tambm deve ser considerado, por oportuno, o contido no art. 67, dos ATOS DAS
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DISPOSIES CONSTITUCIONAIS TRANSITRIAS ADCT: A Unio concluir a demarcao das terras indgenas no prazo de cinco anos a partir da promulgao da Constituio. Desta feita, e para no perder o foco da matria abordada, vale anotar duas situaes: a primeira, que as terras indgenas so definidas na Constituio e no Estatuto do ndio como bens da Unio, ocupados ou habitados pelos ndios; a segunda, que a ausncia do domnio da Unio e a ausncia da ocupao ou habitao indgena desclassificam as terras como indgenas. Exemplificando, se numa determinada rea, ainda que existam indcios de uma habitao indgena temporria, em passado longnquo, levando a titulao desta rea por particulares, evidente a ausncia da proteo constitucional, ante a necessidade da presena dos pressupostos bsicos inseridos no art. 231, CF. 8 Comentrios do Prof. Hilrio Rosa, Antroplogo, Mestre em Cincia Humanas e Sociais: Portanto, segundo o que estabelece a Constituio Federal, na leitura que lhe faz a doutrina e o Supremo Tribunal Federal, a qualificao de terras como indgenas, pressupe, terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios e por eles habitadas em carter permanente, contemporaneamente promulgao da vigente Constituio Federal. Reafirmando o pensamento de Carlos Maximiliano, o jurista Carlos Medeiros Silva ressalva que dar efeito retroativo proteo possessria, em favor dos silvcolas, no teria sentido prtico, nem razovel, porque isto importaria, sem limite no tempo, na devoluo de todo o territrio nacional aos seus primitivos habitantes. (Parecer, em RDA 122/384-385). Desse modo, silvcolas que tenham habitado, mas que deixaram de habitar, bem como silvcolas que passem a habitar durante certo tempo uma rea, esto fora da proteo constitucional, que se estende apenas aos naturais, em carter permanente: que tenham habitado e que continuem a habitar de maneira ininterrupta uma regio.

Conforme entendimento extrado da obra Direitos Fundamentais e Cidadania Zulmar Fachin, 2008, pg. 253: Diante desse novo contexto, percebe-se que no h mais espao para os juristas senhores de si; h sim, um incmodo geral, principalmente no sentido de que preciso construir um novo dilogo com outras disciplinas, pois, na realidade, temos uma srie de eventos, regulamentos, polticas, costumes, crenas, sentimentos, smbolos, procedimentos e conceitos agrupados. Isso demanda o emprego de uma retrica na construo de uma argumentao coerente embasada na transdisciplinariedade sinalizando para a prtica de aes que levem ao encontro de solues adequadas a essa realidade que se impe. Na lio de Perelman (2005, p. 248), trata-se de aplicar uma regra de justia formal segundo o qual os seres de uma mesmo categoria essencial devem ser tratados no mesmo modo. 274 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

IV - DIREITO DE PROPRIEDADE DIANTE DA PROTEO ASSEGURADAAOS NDIOS NA CONSTITUIO FEDERAL. De tudo que se exps at agora, vemos que a Constituio Federal/88 faz meno posse permanente dos ndios, o que no poderia gerar margens a dvidas. Assim, os proprietrios de terras, com ttulos legitimados antes da Carta Magna/ 88, no poderiam ter suas propriedades atingidas. No entanto, o que se tem visto so inmeras aes intentadas na Justia, seja no sentido de se buscar a garantia dos princpios da ampla defesa e do devido processo legal nos procedimentos administrativos instaurados pela FUNAI9 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 28 ed., 2003, pg. 658: PRINCPIOS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO O processo administrativo, nos Estados de Direito, est sujeito a cinco princpios de observncia constante, a saber: o da legalidade objetiva, o da oficialidade, o do informalismo, o da verdade material e o da GARANTIA DE DEFESA. GARANTIA DE DEFESA O princpio da garantia de defesa, entre ns, est assegurado no inciso LV, do art. 5 da atual Constituio, juntamente com a obrigatoriedade do contraditrio, como decorrncia do devido processo legal (Const. Rep., art. 5, LIV), que tem origem no due process of law do direito anglo-norte-americano. , seja at para proteger a posse de particulares ante o esbulho praticado por silvcolas. As aes intentadas so plenamente justificveis, pois se algum julga ser titular de direitos, efetiva ou potencialmente lesados por procedimentos de identificao de delimitao e demarcao de terras supostamente indgenas, s pode socorrer ao Judicirio para que haja a devida apreciao desses direitos. H quem defenda que as decises judiciais proferidas no sentido de analisar os direitos indgenas em consonncia com o disposto acerca do direito de propriedade, so de carter conservador e no se amoldam s novas diretrizes traadas pela atual Constituio, em especial, ao previsto no 6 do art. 231: So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes,

Conforme j comentamos anteriormente, trazendo entendimento de Ives Gandra Martins: O constituinte faz meno posse permanente, no podendo ter a propriedade atingida aqueles proprietrios dessas terras antes da Constituio de 88. Por outro lado, o usufruto de todas as riquezas do solo exclusivamente das populaes de ndios primitivos, devendo-se entender que as propriedades antes exploradas por brasileiros no pr-histricos, com ttulos de propriedade ou posse, esto preservadas. (Comentrios Constituio Brasileira, 8 vol. Ed. Saraiva, 1998, p. 1051/1053) 275

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ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao de boa f. No se trata, porm, de ser conservador ou sentimentalista. Alis, talvez seja por isso que Ives Gandra Martins tenha feita duras crticas ao contido no citado 6 do art. 231: No h direito adquirido contra a Constituio, O artigo mencionado de confisco doentio. Tudo o que o direito regula at 5 de outubro de 1988, garantindo relaes obrigacionais e as restries jurdicas utilizadas, cai por terra, com o confisco do governo de toda a propriedade, posse e direitos antes detidos por terceiros no ndios. No cuida o dispositivo da propriedade. O Constituinte declara que so nulos, com conseguinte exteriorizao, todos os atos jurdicos vinculados ocupao, domnio ou posse das terras a que se refere este artigo. evidncia, os atos a que se refere era atos jurdicos e acabados, de outra forma no precisaria o constituinte se referir a eles, pois sua nulidade seria imediata. 10 importante ressaltar que no defendemos, aqui, qualquer posio extremista. No entanto, urge a defesa de prticas de aes no sentido de se encontrar solues adequadas11 e, no que for possvel, pacficas, atentando-se para os direitos dos ndios expressos na CF, mas, por outro lado, tambm resguardando-se o direito de propriedade conquistado legitimamente, sob pena de privilegiar-se em demasia o direito de uns em detrimento de outros 12, levando-se em conta a necessidade de se buscar o equilbrio entre justia e segurana jurdica, como sendo um dos valores essenciais do direito 13. O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA, j assentou que: Se por um lado a Constituio Federal confere proteo s terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (art. 231), por outro, tambm confere proteo ao direito de propriedade (art. 5, inc. XXII).14 Por esse raciocnio, h que se ter em mente que o direito de propriedade,
10 11

CAMBI, Eduardo. Jurisdio no Processo Civil, Juru Editora, 2002, p. 113 Medida Cautelar n 6.480 BA Rel. Min. Jos Delgado. 12 In Comentrios Constituio do Brasil, Editora Atlas, So Paulo, 2003, p. 265: Toda pessoa, fsica ou jurdica, tem direito propriedade, podendo o ordenamento jurdico estabelecer suas modalidades de aquisio, perda, uso e limites. O direito de propriedade, constitucionalmente consagrado, garante que dela ningum poder ser privado arbitrariamente, pois somente a necessidade ou utilidade pblica ou o ineresse social permitiro a desapropriao. 13 In Instituies de Direito Civil, v.4., p.116. 14 In Sistema de Registro de Imveis Ed, saraiva, 1992, pg. 40 276 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

tambm como garantia constitucional, deve servir de amparo para que ningum seja privado arbitrariamente da posse de seus bens, conforme bem observado por Alexandre de Moraes.15 Caio Mario da Silva Pereira, assevera o seguinte: (...) aquele que figura no registro como titular do direito assim deve ser tratado, enquanto no se cancelar ou anular, uma vez que o registro ato casual e exprime sua fora na dependncia do negcio jurdico subjacente. 16 Maria Helena Diniz, por seu turno, nos subsidia dizendo que: O registro colabora na defesa dos interesses daquele em cujo nome o direito real est assentado, revertendo o nus da prova. 17 V - CONCLUSO: Para concluir, comungamos do entendimento no sentido de que o art. 231 da CF/88 no foi criado para gerar conflitos em torno de terras, entre ndios e no ndios, mas para garantir s comunidades indgenas o direito s terras que tradicionalmente ocupam em carter permanente. Por certo, o 6 da referida norma tambm no foi criado para dar margem expulso de agricultores e proprietrios de terras legitimamente adquiridas de acordo com as normas vigentes poca das respectivas aquisies, ou mesmo para simplesmente entregar aos ndios terras por eles no habitadas at a entrada em vigor da CF/88. Os avanos constitucionais so bem-vindos, mas para garantir situaes fticas j existentes e no para albergar ou criar situaes novas, em detrimento de outros direitos j tutelados.

Referncias bibliogrficas BASTOS, Celso Ribeiro. MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do Brasil, 8 vol., Editora Saraiva, So Paulo, 1998. BRANCO, Tales Castelo. ROSA, Hilrio. Artigo publicado no site: conjur.com.br: A Constituio de 1988 no permite invaso de terras por ndios, em 21.08.2008. CAMBI, Eduardo. Jurisdio no Processo Civil. Juru Editora, Curitiba, 2002. DINIZ, Maria Helena. Cdigo Civil Anotado. Editora Saraiva, 2 edio, So Paulo, 1996. FACHIN, Zulmar. Direitos Fundamentais e Cidadania. Editora Mtodo, So Paulo, 2008.
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MARQUES, Benedito Ferreira. Direito Agrrio Brasileiro, AB Editora, Goinia, 1996. MARQUESI, Roberto Wagner. Direitos Reais Agrrios & Funo Social. Juru Editora, Curitiba, 2001. MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 28 ed., 2003 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17 edio, Editora Atlas, So Paulo, 2005. NERY, Nelson Junior e NERY,Rosa Maria de Andrade, Cdigo Civil Comentado, Editora Revista dos Tribunais, 3 edio, So Paulo, 2005. SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1990. ROSENFIELD, Denis Lerrer. Reflexes Sobre o Direito de Propriedade, Elsevier Editora, 2008.

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A AO PREVISTA NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA COMPETNCIA, LEGITIMIDADE, INTERESSE DE AGIR E OUTROS ASPECTOS POLMICOS.
Arthur Mendes LOBO

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Breve evoluo histrica do controle da improbidade administrativa. 3. Da dificuldade de se conceituar o ato de improbidade e a tipificao trazida pela lei 8.429/92. 4. Da natureza jurdica da ao de improbidade. 5. Aspectos relevantes do procedimento previsto na lei de improbidade administrativa. 6. Classificao da ao de improbidade administrativa. 7. Da Competncia. 7.1. Da polmica (in)competncia da Justia do Trabalho. 7.2. Da inexistncia de foro privilegiado por prerrogativa de funo. 8. Da Legitimidade. 8.1. Ministrio Pblico. 8.2. Pessoa Jurdica Interessada. 8.3. Pessoa Jurdica Prejudicada. 9. possvel cumular a ao de improbidade com ao popular? 10. Dos efeitos da apelao. 11. Do interesse de agir quanto ao pedido de perda da funo pblica. 12. Da Prescrio. 13. Da vedao transao. 14. Referncias bibliogrficas. RESUMO: O presente trabalho tem por escopo analisar alguns aspectos da ao prevista na lei de improbidade administrativa. Buscamos, inicialmente, enfocar a sua natureza de ao civil coletiva, demonstrando a dinmica do procedimento previsto na Lei 8.429/92. Na seqncia, abordamos alguns pontos polmicos da competncia, primeiramente em virtude da Emenda Constitucional n 45/2005, e mais adiante pela inconstitucionalidade da Lei n 10.628/2002 que trata do foro por prerrogativa de funo. Sobre a legitimidade ativa ad causam, tratamos de analisar a hiptese de estend-la aos demais co-legitimados previstos no art. 5 da Lei 7.347/85. Refletimos, ainda, quanto viabilidade de se cumular a ao popular com a ao de improbidade administrativa, chamando a ateno para o Projeto de Lei n 6.997/2006. Finalmente, discorremos sobre a inaplicabilidade do art. 269, inciso III, do Cdigo de Processo Civil, nessa modalidade de ao civil coletiva. ABSTRACT: The present work aims in analyze some aspects of the expected action in the law of administrative dishonesty. First of all, it was tried to put in focus its collective civil action, showing the expected legal action dynamics in the Law 8.429/92. Furthermore, it was studied some polemic points of the competence, in the first place because of the Constitutional Amendment number 45/2005, and after that, the unconstitutionality of the Law number 10.628/2002, which treats of

* Mestrando em Direito pela UNAERP/SP. Especialista em Direito Ambiental pela UGF/RJ. Ex-Professor Substituto da PUC/MG. Advogado. Artigo submetido em 15/06/2008. Artigo aprovado em 25/08/2008. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 279

the forum by function prerogative. About the active legitimacy ad causam, it was analyzed the hypothesis of extending it to all co-legitimated left expected in the paragraph 5 of the Law 7.347/85. It was also thought about the practicability of heaping the popular action with the administrative dishonesty action, calling attention to the Project of Law number 6.997/2006. Finally, it was discoursed about the inapplicability of the paragraph 269, cutting III, of the Code of Civil Procedure, in this collective civil action modality. PALAVRAS-CHAVE: improbidade administrativa; ao civil coletiva; competncia; legitimidade ativa; interesse de agir; prerrogativa de foro; apelao; transao. KEY-WORDS: administrative dishonesty; collective civil action; competence; active legitimacy; interest in acting; forum prerogative; appeal; transaction.

1. INTRODUO A palavra improbidade advm do grego improbitate , que significa desonesto. A imoralidade e desonestidade dos homens pblicos preocupao antiga. Para os filsofos romanos da antiguidade, a moral a disciplina filosfica que investiga os meios e ocasies de satisfazer e fortificar as inclinaes com que a natureza dotou o ser humano, procurando estabelecer um conjunto de deveres que a natureza impe ao homem, seja com respeito a si prprio, seja com relao aos outros homens. Segundo eles, o bem da cidade depende das qualidades morais do governante, que deveria servir de modelo de conduta para o povo, inspirando hbitos virtuosos em toda sociedade. Da a preocupao do governante, que deveria ser educado para adquirir, alm das virtudes comuns a todo homem de bem (sabedoria ou prudncia, justia, coragem e temperana), as virtudes prprias ao exerccio de sua funo (honradez ou disposio para manter os compromissos assumidos em qualquer circunstncia, sendo leal at mesmo com seus inimigos, excluindo-se a fraude ou a simulao; magnanimidade ou grandeza e fora de nimo para se dedicar ao bem comum; liberalidade ou disposio para colocar sua riqueza a servio do povo)1. No dilogo Leis, Plato defende que a finalidade da lei tornar os cidados to bons quanto for possvel. Cabe ento ao legislador, organizador da cidade e modelador de almas, produzir um sistema legal capaz de criar e de manter o carter excelente dos cidados, para que pratiquem boas aes, convenientes para o bem da cidade. Por meio das leis, seria possvel instaurar uma espcie de esprito coletivo que levasse a determinada disposio de carter dos cidados prpria ao convvio social2.
1

BARROS, Alberto Ribeiro G. de. tica e Poltica. Revista Discutindo Filosofia. Ano 1. n 1. Escala Editorial. So Paulo, 2006. p. 24. 2 BARROS, Alberto Ribeiro G. de. Op. Cit. p. 21. 280 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Tambm Aristteles defendeu que a conduta individual s poder ser boa se orientada pelas leis da cidade, que s sero boas quando produzidas por bons legisladores3. Nos ltimos tempos, um dos institutos do Direito Administrativo mais estudados tem sido o da Improbidade Administrativa4. No presente trabalho, nos ateremos ao prevista na lei de improbidade. Pretende-se refletir sobre a competncia, legitimidade, interesse de agir e outros aspectos polmicos, bem como apontar alguns avanos e retrocessos da Lei n 8.429 de 02 de junho de 1992. 2. BREVE EVOLUO HISTRICA DO CONTROLE DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. A represso improbidade administrativa dos homens pblicos surgiu no ano de 149 a.C, no direito romano, com a lex de repetundis, que tratava do ressarcimento ao errio em caso de desvio de tributo.5 No Brasil, o instituto foi tratado com os contornos semelhantes ao que existe hoje a partir da Constituio Federal de 1934, estabeleceu que qualquer cidado parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados e dos Municpios (art. 113). A Constituio de 1937 nada disps sobre o assunto.6 Ao passo que a Constituio de 1946 revigorou e ampliou a previso constante do diploma de 1934, alcanando tambm as entidades autrquicas e as sociedades de economia mista. Tambm na Carta de 1946, se previu que a lei deveria dispor sobre o seqestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilcito, por influncia ou abuso de cargo ou funo pblica, ou de emprego em entidade autrquica (art. 141, pargrafo 3). A regulamentao legal veio com a Lei n 1.079/50, vigente at hoje, que dispe sobre crimes de responsabilidade, cominando penas de suspenso de direitos polticos, perda de bens e perda da funo pblica.7 Com a vigncia da Lei n 4.717 de 29 de junho de 1965, denominada Lei da Ao Popular, o ordenamento jurdico solidificou um importante instrumento de defesa do patrimnio pblico disposio do cidado, ganhando disciplina na legislao infraconstitucional.
3 4 5

Ibidem. p. 23. GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ao Popular Aspectos Polmicos. 2 ed. Forense. Rio de Janeiro, 2004. p. 103. OSRIO, Fbio Medina. Improbidade Administrativa. Observaes sobre a Lei 8.429/92. 2ed. Porto Alegre: Sntese, 1998, p.57. 6 No plano infraconstitucional, o primeiro combate especfico improbidade administrativa foi proveniente do Decreto-Lei Federal n 3.240 de 08.05.1941, que previa o seqestro e a perda dos bens de autores de crimes que resultaram prejuzo para a Fazenda Pblica, desde que resultasse locupletamento ilcito e, subsidiariamente, a reparao civil do dano e a incorporao ao patrimnio pblico de bens de aquisio ilegtima de pessoa que exercesse ou tivesse exercido funo pblica. (In: MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 1ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 320). 7 Em seguida, a Lei n 3.164/1957, chamada Lei Pitombo-Godi, e a Lei n 3.502/1958, conhecida como Lei Bilac Pinto, estabeleceram o perdimento de bens nas hipteses de enriquecimento ilcito do agente pblico por influncia ou abuso de cargo ou funo, atribuindo-se, nesse ltimo caso, legitimidade ad causam ao Ministrio Pblico, podendo ser postulado o ressarcimento ao errio na modalidade perdas e danos. (In: OSRIO, Fbio Medina. Improbidade Administrativa. Op. Cit. p. 59-60). Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi 281

A Constituio de 1967 manteve a ao popular, ampliando a idia de lesividade para outras entidades tidas como pblicas. E previu que a lei deveria dispor sobre perdimento de bens, abarcando os danos causados ao errio, e os casos de enriquecimento ilcito no exerccio do cargo, funo ou emprego na administrao pblica direta ou indireta (art. 153, 11). Hodiernamente, a Constituio de 1988, em seu art. 5, LXXIII, estabelece a legitimidade do cidado intentar ao popular para anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa8, ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e cultural9. A atual Carta Poltica estabeleceu, em seu art. 37, caput, os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e da eficincia10, pilares da Administrao Pblica, e no 4 do mesmo artigo, ampliou sua proteo, dispondo que: 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Na seqncia, o Cdigo de Defesa do Consumidor, Lei 8.078 de 11 de setembro de 1990, alterou a Lei n 7.347 de 24 de julho de 1985. Pela nova redao, a ao civil pblica pode ser utilizada para defender quaisquer interesses difusos ou coletivos (art. 1, IV). Assim, a leso moral e patrimonial provocada por ato de improbidade administrativa passou a ser tutelada tambm por essa modalidade de ao coletiva. Pela abrangncia desse dispositivo, a ao civil pblica passou a ser um importante instrumento no combate improbidade administrativa, disponvel aos co-legitimados elencados no art. 5 da Lei n 7.347/85, a saber: Ministrio Pblico, Unio, Estados-Membros, Distrito Federal, Municpios, autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista ou por associao civil que preencha os requisitos legais. Consoante precedentes do Supremo Tribunal Federal a ao civil pblica se presta reparao dos danos causados ao errio.11

Bem lembra Luiz Manoel Gomes Jnior: Se a Carta Poltica erigiu a Moralidade Administrativa como causa autnoma justificadora da utilizao da Ao Popular, sendo a Improbidade Administrativa espcie de imoralidade, ainda que acentuada, no h dvida de que possvel a invocao de regra legal especfica em tal espcie de demanda. Por sinal, em recente deciso o Excelso Pretrio admitiu (...) o ajuizamento da Ao Popular apenas em razo da violao do Princpio da Moralidade Administrativa. STF - RE 170.768-2-SP, rel. Min. Ilmar Galvo, j. 26.03.1998. (In: Ao Popular Aspectos Polmicos. Forense. Rio de Janeiro. 2004. p. 104). 9 importante notar que a ao popular recebeu da atual Constituio novas modalidades at ento no previstas pela Lei 4.717/65, por esta razo, os mecanismos infraconstitucionais merecem ser revistos e aperfeioados pelo legislador, para melhor viabilizar a tutela desses novos direitos. 10 Princpio inserido pela Emenda Constitucional n 19 de 04.06.1998. 11 Quanto ao cabimento de ao civil pblica visando proteo do patrimnio pblico, confira os seguintes precedentes do STF: AI -497618 ED, Relator Ministro Carlos Velloso; RE 208.790/SP, Relator Ministro Ilmar Galvo; RE 248.202/MG e RE 234.439/MA, Relator Ministro Moreira Alves; AI 383.919-AgR/MG, Ministro Seplveda Pertence; AI 491.081-AgR/SP, Relator Ministro Carlos Velloso. 282 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Contudo, a despeito de se poder combater a improbidade tanto pela ao popular, quanto pela ao civil pblica, as condutas consideradas ilcitas no tinham uma tipificao ampla e objetiva de modo a exteriorizar uma presuno absoluta de ato de improbidade. Desse modo, uma vez praticado um ato supostamente contrrio probidade, o ru poderia discutir no curso da ao se a conduta por ele praticada seria ou no contrria moralidade, o que daria ao juiz ampla margem de discricionariedade12. Em 02 de junho de 1992, a Lei n 8.429 a represso da improbidade administrativa ganhou tratamento especfico. Houve inovaes em muitos pontos da matria. A lei nova enumerou as condutas contrrias probidade (arts. 9, 10 e 11) e estabeleceu, ainda, as sanes13 aplicveis aos agentes pblicos14 e aos terceiros que concorreram para o ato15 (art. 12), bem como viabilizou a reparao do dano sofrido pela Fazenda Pblica (art. 18). Ademais, versou sobre procedimento administrativo (arts. 14 a 16 e 22), tipificou o crime de denunciao caluniosa para a espcie (art. 19) e disps sobre a ao civil (arts. 16, 17, 20, 21 e 23), essa ltima objeto desse estudo. Recentemente, a Lei n 8.429/92 sofreu duas importantes alteraes, uma pela Lei n 9.366 de 16 de dezembro de 1996, que alterou o 3 do art. 17, determinando que quando a ao for intentada pelo Ministrio Pblico a pessoa jurdica lesada deve ser citada, podendo integrar a lide na qualidade de assistente do autor ou do

12 Entendemos que, com a tipificao das condutas mprobas na Lei n 8.429/92, a caracterizao do ato de improbidade foi melhor disciplinada. Ao ru cabe provar se fato existiu ou no existiu, e no ficar discutindo se o fato tpico seria ou no ato de improbidade. Defendemos a subsuno do fato norma para evitar interpretaes destoantes e ilegais. Contudo, parece-nos necessrio para evitar abusos e distores na aplicao dessa lei que seja aplicado o princpio da insignificncia, bem como o segredo de Justia, permanecendo em sigilo o nome do ru at o recebimento da defesa prvia. Isso porque no se mostra razovel permitir que um agente pblico tenha sua honra e imagem maculadas por um processo judicial em que se discute, por exemplo, a apropriao indevida de um clips de papel adquirido com dinheiro pblico. 13 As sanes esto previstas no art. 12 da Lei 8.429/92 so aplicveis isolada ou cumulativamente, sem prejuzo da condenao criminal. A escolha e gradao da penalidade obedecer critrios de proporcionalidade e razoabilidade, podendo oscilar conforme a dimenso da leso e o proveito do agente mprobo. Como assinala Rogrio Ponzi Seligman: O princpio constitucional da proporcionalidade na conformao e no sancionamento aos atos de improbidade administrativa previstos na Lei 8.429/92,[...] a proporcionalidade fundamental garantia do direito individual da justa aplicao da lei (devido processo legal substantivo) e prpria eficcia da Lei de Improbidade Administrativa, evitando banalizar instrumento de tamanha importncia por meio de sua utilizao mecnica e indiscriminada (Revista de Direito Administrativo 238/253, Renovar, ou-dez. 2004). No mesmo sentido: RT 844/244. 14 H grande polmica quanto aplicabilidade das sanes tambm aos agente polticos. Isto , muito se discute se os que exercem mandatos eletivos e funes pblicas de comando dos Poderes constitudos, v.g., Presidente da Repblica, Deputados, Senadores, Prefeitos, Juzes, Desembargadores, dentre outros, respondem a ao prevista na Lei 8.429/92. Entendendo que sim: MORAES, Alexandre de. Improbidade administrativa e a questo do princpio do juiz natural como garantia constitucional, RT 822/51. Em sentido contrrio est decidindo o Supremo Tribunal Federal, na Reclamao 2138-6/190 DF, Relator Ministro Nelson Jobim. Embora essa Reclamao verse sobre competncia, cuida tambm da ilegitimidade passiva dos agentes polticos para responderem ao prevista na Lei 8.429/92, entendendo que caberia aplicao somente da ao prevista na Lei 1.079/50, que trata dos crimes de responsabilidade. Embora o Acrdo ainda no tenha sido publicado, sabe-se que atualmente o julgamento j possui seis (06) votos que acompanham o entendimento do Relator, pelo provimento da aludida Reclamao. 15 Incorre nas mesmas sanes cominadas, figurando como co-ru na ao civil, aquele que, no sendo agente pblico, participa, auxilia, orienta o agente mprobo ou se beneficia diretamente do ilcito previsto na lei de improbidade.

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ru, semelhana do que ocorre na ao popular. E a segunda e mais significativa pela Medida Provisria n 2.225 de 04 de setembro de 2001, que alterou os 5 a 12, do mesmo art. 17, para disciplinar o rito daquela ao, como se ver adiante. Contudo, no sabemos ao certo qual foi verdadeiro intuito do legislador. Teria ele pretendido aprimorar ou limitar o controle jurisdicional dos atos de improbidade administrativa? Houve regresso ou anacronismo para o exerccio da cidadania? No decorrer desse estudo, veremos que a lei nova trouxe avanos, mas tambm alguns retrocessos, razo pela qual sua interpretao no pode destoar da sistemtica das aes coletivas, sob pena de se prejudicar Direitos Fundamentais. 3. DA DIFICULDADE DE SE CONCEITUAR O ATO DE IMPROBIDADE E A TIPIFICAO TRAZIDA PELA LEI 8.429/92 Lembra-nos Gregrio Assagra de Almeida que h uma (...) sensvel dificuldade doutrinria em fixar a limitao do conceito de improbidade, sustentando que, genericamente, comete improbidade o agente pblico ou o particular que infringe a moralidade administrativa. Ciente dessa dificuldade, o legislador ptrio, sabiamente, optou por estabelecer de forma no exaustiva o rol dos atos administrativos que devero ser considerados atos de improbidade administrativa16. Ensina-nos Luiz Manoel Gomes Jnior que a improbidade administrativa estaria presente quando por parte do administrador, ou mesmo terceiros que se relacionem com a Administrao, violem o dever de agir segundo um conceito amplo de Moralidade Administrativa.17 A Lei de Improbidade Administrativa enumerou as condutas contrrias probidade. No art. 9, os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilcito. No art. 10, os atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio. E o art. 11, os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princpios da administrao pblica. Tais hipteses so, portanto, meramente exemplificativas. Entretanto, uma vez praticada qualquer delas, haver presuno absoluta de que ocorreu um ato de improbidade. Em outras palavras, no se admitir prova de que a conduta tipificada seria lcita e, portanto, impunvel. Para se escusar da condenao, o ru ter que demonstrar a inexistncia do fato tpico ou da autoria. Essa nova sistemtica interfere no nus probatrio, facilitando a subsuno do fato norma, e tambm evitar que sejam proferidas decises contraditrias em casos semelhantes. Entendemos por ato de improbidade administrativa aquele que contraria a moralidade da Administrao Pblica, princpio basilar protegido pela Constituio Federal de 1988, em seu art. 37, caput. O ordenamento jurdico deve tutelar a boa imagem da administrao e a zelar pelo seu patrimnio.
16 17

ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. Saraiva. So Paulo, 2003. p. 451. GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ao Popular.Op. Cit. p. 103. Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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Sobre o assunto, vale conferir o parecer de Jos Miguel Garcia Medina: (...) consoante entendimento hoje pacificado pela doutrina e pela jurisprudncia que cuidam do tema, para que se esteja diante de um ato de improbidade administrativa exige-se a conjugao de trs elementos fundamentais: 1) a ilegalidade; 2) a imoralidade; 3) a desonestidade. Tais elementos, como se disse, devem estar presentes simultaneamente.18 Entendemos que a desonestidade, como elemento da improbidade, deve ser entendida em seu sentido amplo. Equivale afirmar, a desonestidade se caracteriza quando o agente sabe ou devia saber da ilicitude de sua ao ou omisso. Isso porque existem atos de improbidade administrativa provenientes de negligncia, imprudncia ou impercia. Portanto, necessrio que o agente pblico, ou o equiparado, atue com dolo ou culpa.19 Nesse diapaso, o ato de improbidade tambm se caracteriza quando, embora o agente no tenha inteno de lesar, deixa de observar o dever de cuidado com a res publica, inclusive quando se mostra desidioso com a boa imagem da administrao pblica.20 Porm, necessrio frisar que a culpa do agente para caracterizar ato de improbidade h de ser lesiva e grave, consoante critrios de razoabilidade. Deve-se analisar, luz do caso concreto, se o ru tinha o dever de evitar o dano e lhe era possvel faz-lo, pois como j decidiu o Superior Tribunal de Justia, no havendo enriquecimento ilcito e nem prejuzo ao errio municipal, mas inabilidade do administrador, no cabem as punies previstas na Lei n 8.429/92. (...) A lei alcana o administrador desonesto, no o inbil.21 Parece-nos acertado o recente aresto do Tribunal de Justia de So Paulo, segundo o qual a ausncia de m-f no interfere na caracterizao da improbidade

18 MEDINA, Jos Miguel Garcia. Ao Civil Pblica Improbidade Administrativa Possibilidade de Indeferimento da Petio Inicial ante a Ausncia de Ato de Improbidade Inteligncia do art. 17, 8 e 11, da Lei 8.429/1992, c/c art. 295 do CPC. RT 815/123. p. 128. 19 Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro: O enquadramento na lei de improbidade exige culpa ou dolo por parte do sujeito ativo. Mesmo quando algum ato ilegal seja praticado, preciso verificar se houve culpa ou dolo, se houve um mnimo de m-f que revele realmente a presena de um comportamento desonesto. A quantidade de leis, decretos, medidas provisrias, regulamentos, portarias torna praticamente impossvel a aplicao do velho princpio de que todos conhecem a lei. Alm disso, algumas normas admitem diferentes interpretaes e so aplicadas por servidores pblicos estranhos rea jurdica. Por isso mesmo, a aplicao da lei de improbidade exige bom-senso, pesquisa da inteno do agente, sob pena de sobrecarregar-se inutilmente o Judicirio com questes irrelevantes, que podem ser adequadamente resolvidas na prpria esfera administrativa. (Direito Administrativo, 13ed.Atlas. So Paulo, 2001. p. 675/676). Marcelo Figueiredo assevera Nessa direo, no nos parece crvel punir o agente pblico, ou equiparado, quando o ato acoimado de improbidade , na verdade, fruto de inabilidade, de gesto imperfeita, ausente o elemento de desonestidade ou de improbidade propriamente dita. (Probidade Administrativa, 4ed. Malheiros. So Paulo, 2000. p. 24). 20 Cite-se como exemplo, quando agente pblico agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico (inciso X, do art. 10, da Lei n 8.429/92. Ou, ainda, quando o agente pblico deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo (art. 11, inciso VI). Em tais hipteses, se fosse exigida a prova do dolo, seria difcil seno impossvel demonstrar a inteno do agente e, por conseguinte, o ato de improbidade. A prevalecer esse raciocnio, restaria esvaziado o prprio sentido da lei, que perseguir a conduta que atenta contra um princpio da administrao pblica. Portanto, a culpa do agente pblico, per si, j caracteriza o ilcito. 21 STJ REsp. 213.994-MG, 1999/00411561-2, j. 17.08.1999, rel. Min. Garcia Vieira, DJU 27.09.1999).

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administrativa, mas levada em considerao na dosimetria da penalidade imposta.22 Complementamos nosso raciocnio com o precedente do Tribunal de Justia de Minas Gerais, segundo o qual Para a ao de improbidade administrativa preciso que fiquem bem delineados os seus elementos que, em suma, seriam o dano ao patrimnio pblico e a denominao da atitude do agente administrativo qualificada pela desonestidade, no bastando a configurao da ineficincia administrativa, necessria a comprovao do elemento subjetivo (dolo ou culpa) e comprovao do dano.23 4. DA NATUREZA JURDICA DAAO DE IMPROBIDADE. Muito se discutiu no incio se a ao prevista na Lei n 8.429/92 seria uma ao civil ou penal. A resposta leva o intrprete a conseqncias processuais distintas, principalmente no que tange fixao da competncia. Arnoldo Wald e Rodrigo Garcia da Fonseca24 entendem que embora a ao prevista na lei de improbidade administrativa seja formalmente civil, tem ela repercusses quase-penais, haja vista a gravidade das sanes aplicveis ao ru. De fato, reconhecemos que as sanes previstas na lei de improbidade administrativa podem ser to severas quanto algumas sanes penais25, eis que o agente poder ser compelido a, isolada ou cumulativamente: i) deixar o cargo; ii) ver suspensos seus direitos polticos; iii) pagar multa civil por acrscimo patrimonial indevido do agente; iv) pagar multa civil por dano causado ao errio; v) pagar multa civil por ato contrario moralidade, a ser aplicada sobre o valor da remunerao percebida pelo agente; vi) ressarcir o dano causado; vii) ficar impedido de contratar com o Poder Pblico; viii) ficar impedido de receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez, cinco ou trs anos, conforme o caso. Justificam os mencionados autores que tais caractersticas fazem da ao de improbidade administrativa uma ao civil de forte contedo penal, e com inegveis aspectos polticos. Este carter claramente punitivo da ao de improbidade administrativa traz srios questionamentos quanto competncia para o seu julgamento em determinadas situaes. (...) No se pode admitir numa interpretao sistemtica e teleolgica da ordem jurdica, que autoridades com prerrogativa de foro penal possam ser julgadas por juzes de primeira instncia, em aes de improbidade que discutam justamente atos com repercusses penais, e cujos desfechos podem dar com a perda do cargo pblico e dos direitos polticos26.
22

TJSP Ap. c/ Rev 318.822-5/3-00 1 Cm. de Direito Pblico j. 23.08.2005 v.u. rel. Des. Franklin Nogueira. RT 844/244. 23 TJMG Ap 1.001204910508-8/001 3 Cm. Rel. Des. Maciel Pereira j. 03.03.2005 RT 836/278. 24 WALD, Arnoldo e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Ao de Improbidade Administrativa. Disponvel em: <http:/ /www.camara.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc2002/arti_arnold_rodrigo.pdf>. Acesso em 26/04/2006. 25 Principalmente se as compararmos com algumas penas restritivas de direitos, previstas no art. 43 do Cdigo Penal. 26 WALD, Arnoldo e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Op. Cit. p. 01-02. 286 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Diverge desse entendimento Fbio Konder Comparato, segundo o qual: Se, por conseguinte, a prpria Constituio distingue e separa a ao condenatria do responsvel por atos de improbidade administrativa s sanes por ela expressas, da ao penal cabvel, , obviamente, porque aquela demanda no tem natureza penal.27 Verificamos que a parte final do art. 37, 4, da Constituio da Repblica, realmente distingue a ao de improbidade da ao penal, j que ressalva a possibilidade desta ltima ser proposta indepedentemente da primeira, a qual passa a ter um ntido carter extra-penal. Seno vejamos: 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e na gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel. Entendemos, portanto, que assiste razo segunda opinio, visto que a to s gravidade das sanes previstas na Lei n 8.429/92 no basta para que se lhe atribua a natureza criminal. Tambm parece equivocado, por afronta s regras de hermenutica jurdica, afirmar que todo ato de improbidade crime de responsabilidade, para que somente os agentes polticos viessem a se sujeitar ao foro privilegiado, aplicando-se-lhes a lei mais antiga, de julgamento poltico, desconsiderando a competncia cvel trazida pela nova lei. Na lio de Luiz Manoel Gomes Jnior, a Lei Federal 8.429/92 fixa vrias espcies de penalidades de natureza civil, ainda que o mesmo ato tambm possa originar uma punio de natureza penal, no caso de violao a tal preceito.28 Parece-nos mais acertado, destarte, afirmar que a ao de improbidade uma ao civil, cujo objeto de direito material vem a ser um misto de responsabilidade civil e administrativa29, ficando a responsabilidade criminal reservada ao penal. 5. ASPECTOS RELEVANTES DO PROCEDIMENTO PREVISTO NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Dispe o art. 17, da Lei 8.429/92, que a ao principal, seguir o rito
27 COMPARATO, Fbio Konder. Ao de Improbidade: Lei 8429/92 Competncia ao juzo de 1. grau, in Boletim dos Procuradores da Repblica, n. 9, jan/99. p.8. 28 GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ao Popular, Op. Cit, p. 104. 29 Muito embora o art. 12 da Lei n 8.429/92 tenha feito ressalvas quanto s sanes civis, penais e administrativas, isso no significa que tenha criado um terceiro gnero de responsabilizao. Eventual condenao na ao de improbidade haver de ser civil e ou administrativa, ficando a responsabilidade criminal reservada ao penal cabvel. Dispe o caput do mencionado art. 12: Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: No teria sentido, pois, interpretar que as cominaes pelo ato de improbidade deixaram de ter carter civil, penal e ou administrativo. Seria mais claro o dispositivo, se o legislador tivesse dito independentemente das demais sanes previstas na legislao especfica. Parece-nos que esta a interpretao mais correta de modo a evitar distores.

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ordinrio, podendo ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de (30) trinta dias da efetivao da medida cautelar. 30 Dentre as inovaes, podemos citar a Medida Provisria 2.225-45/01, que alterou a Lei 8.429/92, conferindo ao rito da ao de improbidade uma fase semelhante ao processo penal nos crimes contra a administrao pblica, em que o ru ouvido previamente, antes de ser recebida a denncia. Pela nova sistemtica do art. 17, antes de ser citado, o ru da ao de improbidade receber uma notificao para se manifestar nos autos, no prazo de 15 (quinze) dias, podendo juntar os documentos que entender pertinentes (7). Aps essa manifestao, ser feito um juzo de admissibilidade da ao, podendo o julgador rejeitar a inicial antes mesmo da citao (8). Questo polmica, quanto a esse juzo de admissibilidade refere-se hiptese em que o ru no tem documentos pr-constitudos para provar sua inocncia e assim ver rejeitada a inicial. Nesse caso especfico, entendemos que o ru, uma vez notificado, poder produzir prova testemunhal em audincia prvia de justificao, a acontecer antes mesmo da sua citao, com o escopo de se apurar a existncia ou inexistncia de indcios fticos que respaldem o prosseguimento da ao. Entendemos assim porque, no raras vezes, a ao de improbidade manejada com o fim nico de denegrir a imagem de concorrente poltico em campanha eleitoral, baseada em meras suposies e especulaes, sem indcios de autoria ou mesmo do dano em si. Assim, a cautela de se fazer uma audincia prvia de justificao se mostra salutar, principalmente porque, do contrrio, se admitiria o processamento do feito em situaes temerrias, o que poderia causar danos nefastos imagem do acusado frente opinio pblica, sem falar nos prejuzos irreversveis sua carreira. A deciso que rejeita a inicial desafia apelao. E a deciso que aceita o processamento da ao de improbidade atacvel por agravo de instrumento (10). Uma vez aceito o processamento pelo juiz, a sim, ser o ru citado31 para apresentar contestao.32

O caput do art. 17 da Lei 8.429/92 pressupe que a ao de improbidade administrativa ser precedida por cautelar incidental de seqestro, prevista no art. 16 da mesma lei, muito embora a interposio dessa medida no seja obrigatria, nem preparatria, nem incidentalmente. Da a razo de se referir ao principal, com clara inteno de distingui-la da referida ao cautelar. Importa ressaltar que embora o legislador tenha referido ao cautelar de seqestro, nada obsta que se requeira o arresto ou outra medida mais adequada aos interesses do autor, bem como que ele possa se valer do pedido de tutela antecipatria. Na lio de Hugo Nigro Mazzilli, Cabem aes civis pblicas ou coletivas: a) principais (condenatrias, reparatrias ou indenizatrias); b) cautelares (preparatrias ou incidentes); c) cautelares satisfativas, que no dependem de outra ao dita principal; d) de liquidao de sentena e execuo; e) quaisquer outras, como as de preceito cominatrio, declaratrias e constitutivas. No s para a defesa metaindividual do consumidor, como para a de qualquer outro interesse difuso, coletivo ou individual homogneo, admitem-se todas as espcies de aes, com qualquer rito ou pedido. (In: A Defesa dos interesses difusos em juzo. 7ed. Saraiva. So Paulo, 1995. p. 63). Tambm vale conferir a reforma processual trazida pela Lei 10.444/2002, que estabeleceu a fungibilidade das tutelas de urgncia. 31 Seguem o rito ordinrio a citao e respectivos prazos. 32 Ao nosso ver, o mais correto seria o 9, do art. 17, dispor que o ru ser citado para apresentar resposta e no apenas contestao, j que ele poder tambm opor exceo de incompetncia, suspeio ou impedimento e at mesmo, em rarssimas hipteses, a reconveno quando o autor for pessoa jurdica co-legitimada. 288 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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Nota-se, ainda, que por fora do art. 17, 6, a petio inicial deve ser instruda, com indcios da existncia do ato de improbidade ou com razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas provas. Do contrrio, poder ser caracterizada m-f do autor, com as condenaes previstas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil. No procedimento, no poder haver, sob nenhuma hiptese, transao, e o produto da condenao deve ser destinado pessoa jurdica prejudicada. Esses dois ltimos pontos sero melhor abordados mais adiante (itens 8.3 e 13). 6. CLASSIFICAO DAAO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Diante das peculiaridades da ao prevista na lei de improbidade administrativa, ganhou relevo a discusso sobre a sua classificao. Seria ela uma ao civil pblica ou uma ao especfica? Segundo Arnoldo Wald e Rodrigo Garcia da Fonseca, tem sido uma prtica comum, tanto do Ministrio Pblico quanto do Poder Judicirio, o tratamento desta ao de improbidade administrativa meramente como uma nova modalidade de ao civil pblica, freqentemente chamando-a de ao civil pblica de improbidade administrativa. Trata-se, a nosso ver, de prtica de pouca tcnica jurdica, pois a ao de improbidade administrativa tem natureza, contornos e regramento prprios, no se confundindo com aqueles especficos das aes civis pblicas em geral. O fato de a ao ser civil (em oposio a uma ao penal), ou ser pblica, num linguajar leigo (no sentido de proteger o patrimnio pblico, ou da legitimidade do Ministrio Pblico para prop-la), no faz da ao de improbidade administrativa uma ao civil pblica no senso jurdico do termo. A importncia do assunto fez o legislador editar normas especficas, e dentro deste regramento especial que o tema deve ser tratado, de forma a serem devidamente garantidos e preservados os interesses maiores de uma sociedade justa, democrtica e moralmente sadia33. Pondera Marcelo Figueiredo: algumas questes processuais afloram, a saber: Qual o objeto da ao? A imposio de todas as penas do art. 12? Qual a eventual ligao entre a ao de improbidade e outras como, v. g. a ao popular e a ao civil pblica? O objeto da presente ao mltiplo. Visa reparao do dano, decretao da perda dos bens havidos ilicitamente, bem com aplicao das penas descritas na lei. As penas podem e devem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, tudo a depender do caso concreto e da ampla investigao do dano causado, da responsabilidade do agente (teoria da culpa). Enfim, que no se mostra obrigatria a aplicao das cominaes em bloco. preciso ter em mente que existem vrios instrumentos legais para proteo do patrimnio pblico. Assim, o objeto da ao de improbidade mais amplo do que o da ao civil pblica (art. 3 da Lei 7.347/85 a ao poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer). Tambm na ao popular a
33 WALD, Arnoldo e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Ao de Improbidade Administrativa. Disponvel em: <http:/ /www.camara.rj.gov.br/setores/proc/revistaproc/revproc2002/arti_arnold_rodrigo.pdf>. Acesso em 26/04/2006.

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sentena de procedncia julgar a invalidade do ato, condenar em perdas e danos os responsveis e beneficirios do ato (art. 11 da Lei 4.717/65). Mais amplo se apresenta o objeto da ao de improbidade. Diante do ato de improbidade, os legitimados devem propor a presente ao e no outras, ainda que em defesa do patrimnio pblico. De outra parte, nada impede a propositura daquelas aes (ao civil, ao popular) a ttulo subsidirio (art. 17, 2 da lei). Cremos, ainda, que no se mostra vivel naquelas aes (popular ou civil pblica) veicular pedido de ressarcimento do dano por ato de improbidade que cause dano ao errio pblico (art. 10), diante da previso especfica da presente lei, que contempla e inaugura uma nova ao, a ao civil de reparao de dano causado pela improbidade. Deveras, se essa ao tem por objeto bem mais amplo que aquelas, inclusive com penalidades mais graves, seria um contra-senso poder-se optar por escolher essa ou aquela via em detrimento da prpria punio que se pretende garantir. Isto dito, estar-se-ia obstaculizando de uma forma reflexa e impedindo o Poder Judicirio de soberanamente atender aos pedidos das sanes aplicveis, como que dispondo da ao pelos legitimados.34 Entre os que defendem ser ela uma ao civil pblica encontramos Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Jnior: Ao civil pblica, no caso da improbidade administrativa, ao civil de interesse pblico imediato, ou seja, a utilizao do processo civil como um instrumento para a proteo de um bem, cuja preservao interessa a toda coletividade.35 Rodolfo Camargo Mancuso argumenta: ainda sob a rubrica do interesse para agir, cabe alertar que por vezes o valor jurdico a ser tutelado na ao civil pblica o errio, ou seja, o aspecto pecunirio do patrimnio pblico, seja porque o inc. IV do art. 1 da Lei 7.347/85 d abertura para qualquer outro interesse difuso ou coletivo, seja porque a Lei 8.429/92 (sobre atos de improbidade administrativa e enriquecimento ilcito) aparece vocacionada preservao desse bem, e seu art. 17 legitima o Ministrio Pblico e a pessoa jurdica interessada propositura da ao.36 Somos do entendimento de que, uma vez ocorrido ato de improbidade administrativa, caber ao Ministrio Pblico ou pessoa jurdica interessada intentar ao civil de reparao de danos causados por improbidade, a que chamamos ao de improbidade administrativa, tendo como pedido a declarao da nulidade do ato mprobo e a condenao do ru nas sanes expressamente previstas na lei. Poder o autor, contudo, cumular a ao de improbidade com ao civil pblica, caso pretenda a condenao do ru em outras obrigaes, como por exemplo, de fazer ou deixar de fazer, hiptese em que o rito ser o ordinrio37.
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FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa, Comentrios Lei 8.429/92 e Legislao Complementar. 4 ed. Malheiros. So Paulo, 2000. p. 91. 35 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p. 197. 36 Rodolfo de Camargo Mancuso, Ao civil pblica em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos consumidores, So Paulo, RT, 2002, p. 59. 37 No mesmo sentido: STJ REsp 434661 MS Rel. Min. Eliana Calmon DJU 25.08.2003 p. 280. 290 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

Sobre o tema, vale conferir o seguinte aresto do Superior Tribunal de Justia: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AO CIVIL PBLICA. 1) A probidade administrativa consectrio da moralidade administrativa, anseio popular e, a fortiori, difuso. 2) A caracterstica da ao civil pblica est, exatamente, no seu objeto difuso, que viabiliza multifria legitimao, dentre outras, a do Ministrio Pblico como o mais adequado rgo de tutela, intermedirio entre o Estado e o cidado.3) A Lei de Improbidade Administrativa, em essncia, no Lei de ritos seno substancial, ao enumerar condutas contra legem, sua exegese e sanes correspondentes. 4) Considerando o cnone de que a todo direito corresponde uma ao que o assegura, lcito que o interesse difuso probidade administrativa seja veiculado por meio de ao civil pblica mxime porque a conduta do Prefeito interessa toda a comunidade local merc de a eficcia erga omnes da deciso aproveitar aos demais muncipes, poupando-lhes de novis demandas. 5) As conseqncias da ao civil pblica quanto ao provimento jurisdicional no inibe a eficcia da sentena que pode obedecer classificao quinria ou trinaria das sentenas. 6) A fortiori, a ao civil pblica pode gerar comando condenatrio, declaratrio, constitutivo, autoexecutvel ou mandamental. 7) Axiologicamente, a causa petendi que caracteriza a ao difusa e no o pedido formulado, muito embora o objeto imediato daquele tambm influa na categorizao da demanda. 8) A Lei de Improbidade Administrativa, juntamente com a Lei da Ao Civil Pblica, da Ao Popular, do Mandado de Segurana Coletivo, do Cdigo de Defesa do Consumidor e do Estatuto da Criana e do Adolescente e do Idoso, compem um microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-se. 9) A doutrina do tema referenda o entendimento de que A ao civil pblica o instrumento processual adequado conferido ao Ministrio Pblico para o exerccio do controle popular sobre os atos dos poderes pblicos, exigindo tanto a reparao do dano causado ao patrimnio por ato de improbidade quanto aplicao das sanes do art. 37, 4, da Constituio Federal, previstas ao agente pblico, em decorrncia de sua conduta irregular. (...) Torna-se, pois, indiscutvel a adequao dos pedidos de aplicao das sanes previstas para ato de improbidade ao civil pblica, que se constitui nada mais do que uma mera denominao de aes coletivas, s quais por igual tendem defesa de interesses metaindividuais. Assim, no se pode negar que a Ao Civil Pblica se trata da via processual adequada para a proteo do patrimnio pblico, dos princpios constitucionais da administrao pblica e para a represso de atos de improbidade administrativa, ou simplesmente atos lesivos, ilegais
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ou imorais, conforme expressa previso do art. 12 da Lei 8.429/92 (de acordo com o art. 37, 4, da Constituio Federal e art. 3 da Lei 7.347/85) (Alexandre de Moraes in Direito Constitucional, 9 ed., p. 333-334). 10) Recurso Especial desprovido.38 Ao nosso ver, portanto, como a ao de improbidade administrativa visa tutelar o interesse pblico primrio, entendido esse como interesse metaindividual de carter difuso, para a proteo de um nmero indeterminado de cidados no sentido de impedir leso ao patrimnio pblico e bem assim de preservar a moralidade da administrao pblica, entendemos ser ela uma verdadeira modalidade de ao civil pblica que integra o microssistema de direito processual civil coletivo, aplicando-selhe, subsidiariamente a Lei n 7.347/85 e as normas processuais do Cdigo de Defesa do Consumidor, bem como todos princpios que regem as aes coletivas. 7. DA COMPETNCIA. Interessa-nos saber qual o foro competente para ajuizar a ao civil de improbidade administrativa. Diante do silncio da Lei n 8.429/92, quais as regra de competncia devemos aplicar? O comando do art. 94 do Cdigo de Processo Civil (domiclio do ru) ou do art. 2 da Lei 7.347/85 (local do dano)? Por se tratar de ao coletiva, como visto no tpico anterior, a competncia h ser a do local do dano, consoante a Lei de Ao Civil Pblica, art. 2, in verbis: As aes prevista nesta Lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa. Mas resta indagar, em que lugar o dano se concretiza? Onde o ato de improbidade se consuma (teoria da atividade) ou na sede da pessoa jurdica lesada (teoria do resultado)? A ao de improbidade tem por escopo velar pelo prestgio da administrao da coisa pblica, no estando diretamente relacionada leso experimentada pelo particular ou pela coisa pertencente ao patrimnio pblico. Desse modo, o dano que deve determinar a fixao do foro aquele que se produziu como leso aos princpios e interesses da Administrao Pblica, a recair sobre a sede do ente pblico lesado pelo ato de improbidade39. Para ilustrar, cita-se o seguinte exemplo: um agente pblico estadual lotado em cidade do interior exige propina de um particular para fazer ato de ofcio. Nessa hiptese, ocorreram dois danos distintos. Houve prejuzo ao particular extorquido e tambm imagem da Administrao Pblica. Como a fixao da competncia se d pelo segundo evento, tem-se que o foro competente ser o da capital do EstadoSTJ RESP 510150 MA 1 Turma Rel. Min. Luiz Fux DJU 29.03.2004 p. 00173. Asseveram Marino Pazzaglini Filho, Marcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Junior que: O dano se efetiva, quase que invariavelmente, na sede do Municpio, ou na sede administrativa do Estado ou da Unio. ( In: Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p.200). No mesmo sentido: TJPR AI 172.489-2. rel. Des. Luiz Cezar de Oliveira. j. 01.11.2005.
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Membro, e no da comarca interiorana. E se o ato de improbidade for praticado conjuntamente por dois agentes pblicos, um municipal e outro federal, vindo a lesar, concomitantemente, a Unio e o Municpio? Nesse caso, como h interesse da Unio, ser competente a justia federal, por fora do art. 109, I, da Constituio Federal40. E se o local do dano no for sede da Justia Federal? Marino Pazzaglini Filho, Marcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Junior, trazem o seguinte exemplo: Se determinado ato de improbidade for praticado contra patrimnio de empresa pblica cujo capital foi integralizado pela Unio, ser competente para processar e julgar a ao civil pblica o juzo da comarca em se situar a sede da empresa, independentemente de nela existir ou no vara da Justia Federal. Eventual recurso, porm ser a ela endereado ao TRF.41 Permissa venia, entendemos que essa no a melhor soluo. Se o ltimo exemplo supracitado cuidasse de dano sociedade de economia mista, a competncia seria da Justia Estadual, com recurso para o Tribunal de Justia, no para o TRF.42 Contudo, como tratou de empresa pblica da Unio, a competncia haver de ser da Justia Federal, devendo a ao de improbidade ser intentada perante a Seo Judiciria Federal que tenha jurisdio sobre o local da sede daquela pessoa jurdica43. Segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal: inadmissvel a excluso da competncia da Justia Federal para julgamento das aes civis pblicas intentadas pela Unio ou contra ela (...), pois o afastamento da jurisdio federal somente pode dar-se por meio de referncia expressa Justia Estadual, como a que fez o constituinte na primeira parte do art. 109, 3, da Constituio Federal, em relao s causas de natureza previdenciria44 7.1 DA POLMICA (IN)COMPETNCIA DA JUSTIA DO TRABALHO A Emenda Constitucional n 45 de 08.12.2004, deu nova redao ao art. 114 da Carta Poltica. Interessa-nos, no presente estudo, os incisos I e VI, in verbis: Art. 114. Compete Justia do Trabalho processar e julgar: I as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo e da administrao pblica direta ou indireta da Unio, dos
40 Nesse exemplo, se a ao de improbidade for intentada pela Unio, incide a regra do art. 109, 1, da Constituio Federal, pela qual a causa ser aforada na seo judiciria onde tiver domiclio a outra parte, no caso o ru. Porm, se a ao for ajuizada pelo Ministrio Pblico, prevalecer o foro do local do dano, incidindo a regra do 2 do art. 9 da Magna Carta, porque a ao ter no plo passivo a Unio, por fora do art. 17, 3 da Lei n 8.429/92, que manda aplicar o 3, do art. 6, da Lei da Ao Popular. 41 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p. 201. 42 Smula 508 do STF: Compete Justia Estadual, em ambas instncias, processar e julgar as causas em que for parte o Banco do Brasil S/A. 43 No se aplica, in casu, a regra do 3 do art. 109 da Constituio Federal, porque ela se destina s demandas previdencirias. 44 STF RE 228.955-9 RS Tribunal Pleno j. 10.02.2000 rel. Min. Ilmar Galvo DJU 24.03.2000.

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Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; (...) VI as aes de indenizao por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho; (...) Sabe-se que a relao de trabalho gnero da espcie relao de emprego. Na primeira, abarcam-se toda e qualquer prestao de servios por pessoa fsica, inclusive sujeitos a regime estatutrio. Como se constata, a grande maioria, seno todos, os atos de improbidade derivam de relao de trabalho havida entre o agente pblico e a entidade lesada. Portanto, caso o intrprete considere a literalidade do texto, inevitavelmente ter de reconhecer a competncia da Justia do Trabalho para julgar as aes civis de improbidade administrativa45. Dissemos literalidade do texto constitucional porque, recentemente, o Supremo Tribunal Federal, na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3395, intentada pela Associao dos Juzes Federais-AJUFE, houve por bem restringir a interpretao do inciso I, do art. 114, inserido pela Emenda n 45/2004, entendendo que tal dispositivo diz respeito relao de emprego e no relao de trabalho. Transcrevemos um extrato do voto do Relator Ministro Cezar Peluzo: No h que se entender que a justia trabalhista, a partir do texto promulgado, possa analisar questes relativas aos servidores pblicos. Essas demandas vinculadas a questes funcionais a eles pertinentes, regidos que so pela Lei 8.112/90 e pelo direito administrativo, so diversas dos contratos de trabalho regidos pela CLT. Leio Gilmar Mendes, h Oportunidade para interpretao conforme Constituio (...) sempre que determinada disposio legal oferece diferentes possibilidades de interpretao, sendo algumas delas incompatveis com a prpria Constituio. Um importante argumento que confere validade interpretao conforme Constituio o princpio da unidade da ordem jurdica. (Jurisdio Constitucional, So Paulo, Saraiva, 1998, pgs. 222/ 223). o caso. A alegao fortemente plausvel. H risco. Poder, como afirma a inicial, estabelecerem-se conflitos entre a Justia Federal e a Justia Trabalhista, quanto competncia desta ou daquela. Em face dos princpios da proporcionalidade e da razoabilidade e ausncia de prejuzo, concedo a liminar, com efeito ex tunc. Dou interpretao conforme ao inciso I do art. 14 da CF, na redao da EC 45/2004. Suspendo, ad referendum, toda e qualquer interpretao dada ao inciso I do art. 114 da CF, na redao dada pela EC 45/2004, que inclua, na competncia da Justia do Trabalho, a apreciao de causas que sejam instauradas entre o Poder Pblico e seus
O Supremo Tribunal Federal j decidiu, em demanda de sociedade empresria contra prestador de servios sem vnculo celetista, que Compete Justia do Trabalho o julgamento de ao de indenizao, por danos materiais e morais, fundada em fato decorrente da relao de trabalho, nada importando que o dissdio venha a ser resolvido com base nas normas de Direito Civil. (STF 1 Turma. RE 238.737-SP, rel. Min. Seplveda Pertence, DJU 05.02.1999, p. 47). 294 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi
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servidores, a ele vinculados por tpica relao estatutria ou de carter jurdico-administrativo46. Sendo assim, como a ao de improbidade administrativa tem carter jurdico-administrativo, quer seja em razo da natureza das sanes aplicveis ao ru, quer seja pela reparao de dano ao errio, s nos resta concluir que ela no poder ser apreciada pela Justia do Trabalho, mas sim pela Justia Comum Estadual ou Federal47. 7.2 DA INEXISTNCIA DE FORO PRIVILEGIADO POR PRERROGATIVA DE FUNO Como vimos no item relativo natureza jurdica da ao de improbidade, por se tratar de ao de natureza civil, no se lhe aplicam as regras sobre prerrogativa de foro do processo penal. O Superior Tribunal de Justia assim decidiu: Conquanto caiba ao STJ processar e julgar, nos crimes comuns e nos de responsabilidade, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho (Constituio, art. 105, I, a), no lhe compete, porm, explicitamente, process-los e julg-los por atos de improbidade administrativa. Implicitamente sequer admite-se tal competncia, porquanto, aqui, trata-se de ao civil, em virtude de investigao de natureza civil. Competncia, portanto, de juiz de 1 grau.48 Insatisfeito com o entendimento do Superior Tribunal de Justia, o legislador aprovou a Lei n 10.628 de 24 de dezembro de 2002, a qual recebeu severas crticas da opinio pblica, que considerou a lei como um verdadeiro presente de natal impunidade. Essa lei alterou o art. 84 do Cdigo de Processo Penal, acrescentando-lhe dois pargrafos, in verbis: Art. 84. A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal, relativamente s pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e de responsabilidade.
46 Deciso liminar do Ministro Nelson Jobim, na publicada em 01/02/2005, referendada pelo Pleno do STF em 05.04.2006, por maioria, na ADI n 3395. 47 Contudo, o Tribunal de Justia do Paran, j na vigncia da supracitada liminar do STF, declinou da competncia para o Tribunal Regional do Trabalho da 9 Regio, ao apreciar apelao em Mandado de Segurana tendo como objeto ato de presidente de autarquia municipal determinando abertura de processo administrativo disciplinar contra empregado celetista por ato de improbidade. Vejamos a ementa desse Acrdo: Em se tratando de procedimento cabvel para julgamento do recurso, tm imediata incidncia as prescries supervenientes da lei nova. Este princpio rege tambm a questo da competncia: se a lei nova, no caso a Emenda Constitucional n 45, atribui a outro rgo o julgamento, o preceito abrange o recurso j interposto, mas ainda no julgado pelo rgo que deixou de ser competente. (TJPR - Ap. Cvel n 171.433-6. Rel. Des. Munir Karam. j. 16.08.2005). 48 Deciso da Corte Especial, tomada por voto de desempate. RCL 591/SP - Rel. Min. Nilson Naves - DJ 15/05/ 2000. RSTJ 137/17.

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1 A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos administrativos do agente, prevalece ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica. 2 A ao de improbidade administrativa, de que trata a Lei 8.429/92 ser proposta perante o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1. Dessa forma, o legislador infraconstitucional, sem negar a natureza civil da ao de improbidade administrativa, determinou que esta ao obedecesse s regras de competncia do processo penal. No entanto, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade da mencionada Lei n 10.628/2002, razo pela qual prevalece a competncia do juiz de primeiro grau, afastado o benefcio do foro privilegiado49. A declarao da inconstitucionalidade da Lei 10.628/2002 nos parece acertada. No cabe interpretao extensiva, nem analogia na fixao de competncia. Principalmente porque ela matria constitucional50. Sendo assim, na ao civil de improbidade administrativa, a deciso de um juiz de primeiro grau pode, perfeitamente, afastar da funo, v.g., um Ministro de Estado.51. Ademais, procede a ponderao de Waldo Fazzio Jnior: Qual o problema de um Juiz de 1 grau julgar a ao civil impetrada contra qualquer executivo municipal por atos de improbidade? Se condenado em primeira instncia, o prefeito poder recorrer ao Tribunal de Justia, cumprindo-se a garantia processual do duplo grau de jurisdio.52 8. DA LEGITIMIDADE Como visto anteriormente, so co-legitimados para intentar a ao de improbidade administrativa e a ao cautelar que lhe for acessria, o Ministrio Pblico e a pessoa jurdica interessada, consoante dispe o caput do art. 17 da Lei n 8.429/92.
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STF ADI 2797-2, Rel. Min. Seplveda Pertence, por maioria, j. 15.09.2005. Como j reconheceu o Pretrio Excelso, a competncia originria do STF, por configurar matria sujeita a regime de direito estrito, revela-se cabvel, unicamente, nas hipteses indicadas em numerus clausus, no art. 102, I, da CF. Nesse rol taxativo, no se inclui a previso constitucional pertinente ao julgamento de aes civis pblicas, ainda que ajuizadas contra o Presidente da Repblica, Ministros de Estado e outras autoridades que, em sede penal, dispem de prerrogativa de foro perante a Suprema Corte. (STF despacho do Min. Celso de Mello na Petio n 1.926-DF Medida Liminar, DJU 02.03.2000 e inf. STF 181 de 13.03.2000, p.03). 51 Consoante o pargrafo nico do art. 20 da Lei 8.429/92 A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual. Sobre a competncia do juiz de primeiro grau: TJPR Ap. 106817-1 1 Cm. j. 06.08.2002 rel. Des. Ulysses Lopes; TJSP Ag. In 170.098-5, 9 Cm. de Direito Pblico, rel. Des. Gonzaga Franceschini; TJSP Ap. Cv 133461-5, 6 Cm. de Direito Pblico, rel. Des. Christiano Kuntz. TJSP ac 4394, 6 Cm. Cv., rel. Des. Noronha. 52 FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2001 - p. 34. 296 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

8.1. MINISTRIO PBLICO A legitimidade ativa do Ministrio Pblico para defender o patrimnio Pblico e a moralidade administrativa tm base constitucional, no art. 129, III, da Carta Poltica. Como atribuio, revela-se mais que uma faculdade, seno um verdadeiro dever. Ademais, tem o Parquet a seu favor o inqurito policial e o procedimento administrativo, como valiosos instrumentos para coleta de provas, mormente em razo do poder de requisitar documentos que lhe inerente53. Deve tambm ficar claro que a representao da autoridade administrativa no condio de procedibilidade para que o Ministrio Pblico proponha a ao cautelar preparatria, nem para que intente a ao principal54. Segundo a lio de Hugo Nigro Mazzilli, O Ministrio Pblico no sucumbe, no paga custas, nem honorrios. Na ao civil pblica ou coletiva proposta pelo Ministrio Pblico na defesa de interesses gerais da coletividade, quem arca com eventuais despesas, no caso de improcedncia do pedido, ser o prprio Estado.55 importante ressalvar que, havendo m-f do Ministrio Pblico, dever ele arcar com custas processuais e honorrios de advogado.56 Ainda sobre a atuao do Parquet, dispe o 4, do art. 17 da Lei n 8.429/ 92 que O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar, obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. Nessa hiptese, pronunciou o Supremo Tribunal Federal que O inconformismo contra deciso judicial na via do recurso h de ser reservado pelo rgo, atuando como fiscal da lei, a situaes concretas em que surja, de incio, ilegalidade57.

53 Dispe a Lei n 8.625/93, Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, em seu art. 26 que: No exerccio de suas funes, o Ministrio Pblico poder: I - instaurar inquritos civis e outras medidas e procedimentos administrativos pertinentes e, para instru-los: a) expedir notificaes para colher depoimento ou esclarecimentos e, em caso de no comparecimento injustificado, requisitar conduo coercitiva, inclusive pela Polcia Civil ou Militar, ressalvadas as prerrogativas previstas em lei; b) requisitar informaes, exames periciais e documentos de autoridades federais, estaduais e municipais, bem como dos rgos e entidades da administrao direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; c) promover inspees e diligncias investigatrias junto s autoridades, rgos e entidades a que se refere a alnea anterior; II - requisitar informaes e documentos a entidades privadas, para instruir procedimentos ou processo em que oficie; (...) 54 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p. 186. 55 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos interesses difusos em juzo. 7ed. Saraiva. So Paulo, 1995. p. 490. No mesmo sentido JTJ 159/189; JTJ 118/304; e RT 820/240. 56 O Superior Tribunal de Justia entendeu que Na linha de precedentes da Corte, em ao civil pblica no cabe a imposio do nus da sucumbncia ao Ministrio Pblico, salvo comprovada m-f (REsp 258128/MG, Rel. Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3 T., julgado em 08.05.2001, DJ 18.06.2001 p. 150). No mesmo sentido: REsp 403599/PR, Rel. Ministra Eliana Calmon, 2 T., julgado em 03.04.2003, DJ 12.05.2003 p. 274; AgRg no REsp 204951/SP, Rel. Ministro Gilson Dipp, 5 T., julgado em 30.06.1999, DJ 16.08.1999 p. 101; REsp 183089/ SP, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1 T., julgado em 20.05.1999, DJ 01.07.1999 p. 128. 57 STF RO em MS 24.293-4/DF 1 T. j. 04.10.2005 v. u. rel. Min. Marco Aurlio DJU 28.10.2005. RT 845/ 170.

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8.2. PESSOA JURDICA INTERESSADA Nota-se que legislador tentou restringir o rol de co-legitimados58 com o claro intuito de obstar a atuao das associaes civis e outras entidades previstas no art. 5 da Lei da Ao Civil Pblica, para assim dificultar o combate improbidade administrativa. Porm, no resta dvida, conforme vimos, que de lege ferenda, todos os co-legitimados do art. 5 da Lei n 7.347/85 podem intentar ao civil pblica para defender a moralidade e o patrimnio pblico, eis que so esses interesses difusos, nos termos do inciso IV, do art. 1 da mesma norma. Porm, por no constarem do art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa, os demais entes coletivos estariam impedidos de pleitear, v.g., a condenao do ru nas sanes nela previstas. Parece-nos que a restrio legitimidade se mostra contrria ao microssistema das aes coletivas, cujo escopo maior oportunizar o amplo debate dos interesses difusos e coletivos perante o Judicirio e, ainda, viabilizar a cidadania, o pluralismo e o direito de petio, consagrados como direitos fundamentais do Estado Democrtico de Direito. Nesse pormenor, so valiosas as lies de Hugo Filardi: O conceito de democracia indissocivel de processo como garantia fundamental dos jurisdicionados, vislumbrado por Piero Calamandrei e Nicol Troker, deve ser aplicado de forma irrestrita por todos os atuantes da relao processual, sob pena de se incorrer em grave inconstitucionalidade. Os juzes, na sua inerente funo de gerenciadores processuais, guardam a obrigao de garantir que todos os jurisdicionados interessados tenham plena capacidade de exporem suas opinies jurdicas. Dentro deste conceito de livre acesso e contribuio das pessoas na entrega da tutela jurisdicional, o magistrado assume papel ativo, perseguindo assim a efetividade de seus provimentos. O zelo pela eficincia da tutela judicial deve pautar a atuao dos magistrados, que tero que conduzir os processos com senso humanitrio e buscando a igualdade entre os interessados no desfecho da demanda (...) No podemos mais conceber que o processo ainda conserve resqucios de autoritarismo, j que estamos sob a gide do Estado Democrtico de Direito e a democracia participativa deve quebrar as amarras do conservadorismo no emprego da relao processual. Dado o dinamismo das atividades humanas, o processo tem obrigatoriamente que acompanhar as relaes de direito material, no mais sendo triangular e sim um conjunto de relaes jurdicas complexas. Somente com um dilogo humano e propenso compreenso dos fatos postos em Juzo, atingiremos o ideal de processo justo, estando disponibilizados eficazmente todos os instrumentos para que a tutela jurisdicional seja efetiva e se traduza em credibilidade junto aos jurisdicionados.59
Na opinio de Marino Pazzaglini Filho, Marcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Junior, A pessoa jurdica interessada , materialmente, a paciente imediata do ato de improbidade, e portanto interessada na reparao de seus efeitos (tem at legitimao para propor a ao). (In: Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p.197). 59 FILARDI, Hugo. Democracia e Processo. Breves Reflexes sobre a Influncia do Estado Democrtico de Direito na Prestao da Tutela Jurisdicional. p. 85 e 87. RT 836/83, junho de 2005. 298 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi
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Vale repetir que, pela leitura do art. 17, caput, da Lei n 8.429/92, a ao ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada. Com efeito, a pessoa jurdica interessada no se resume pessoa jurdica prejudicada. Note-se que quando a lei quer se referir pessoa jurdica prejudicada, ela o faz expressamente, como no art. 18, in verbis: Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito. possvel que uma pessoa jurdica tenha um interesse, sem que tenha sido diretamente lesada pelo ato de improbidade. E como a improbidade administrativa traduz um interesse metaindividual, difuso por excelncia, no h como afastar o interesse de todos as pessoas jurdicas previstas no art. 5 da Lei n 7.347/85. Nesse contexto, guiamo-nos pela pertinente viso de Hugo Filardi: Atravs da tutela coletiva, os magistrados puderam ampliar o alcance de efetividade das normas jurdicas de acordo com os ditames da democracia processual, muito embora tal iniciativa seja ainda incipiente, pois estes ainda muito arraigados a formalismos desnecessrios e relaes jurdicas estticas, no inserem estas grandes demandas no seio do debate popular. chegada a hora de transmudar a engessada concepo de relao processual para uma viso cada vez mais caleidoscpica das demandas posta em Juzo. Por estar constitucionalmente assegurado, o direito de ao deve ser facilitado, sob pena de contribuirmos para que as normas de direito material estejam em um plano inalcanvel para os jurisdicionados, permitindo que ilegalidades seja perpetradas e que o Poder Judicirio seja visto como um rgo distante dos conflitos humanos. O direito de ao deve ser humanizado para contemplar os anseios da populao. O real destinatrio da tutela jurisdicional deve ser tratado com respeito e justia, tornando o processo um mtodo igualitrio de debate e aplicao concreta da vontade legal.60 Com a mesma acuidade, Carlos Roberto Siqueira Castro nos ensina que: O concurso da sociedade civil condio primria para concretizao das regras e princpios da Constituio. Sem a aderncia da cidadania ativa e das instituies emanadas pelo corpo social em torno do iderio constitucionalista, frustram-se por inteiro as iniciativas, tanto pblicas quanto privadas, de fazer valer a vontade da

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FILARDI, Hugo. Op. Cit. p. 87. 299

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Constituio. Em suma, sem a fora do povo, a Carta Poltica democrtica, que hoje preside o sistema normativo brasileiro, ficar relegada ao plano estril das intenes retricas e sem aptido para exercer o papel civilizatrio e transformador da comunidade nacional.61 Considerando todos esses fundamentos, ousamos defender que a legitimidade ativa da ao civil de improbidade administrativa contemplou, sim, as seguintes pessoas jurdicas: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, autarquias, empresas pblicas, fundaes, sociedades de economia mista ou, ainda, por associaes civis62 que incluam dentre suas finalidades institucionais a proteo da probidade administrativa, ainda que essas pessoas jurdicas no tenham sido diretamente prejudicadas pelo ato de improbidade.63 Essa extensiva legitimao encontra respaldo tambm em j mencionado precedete do Superior Tribunal de Justia, vale repetir: A Lei de Improbidade Administrativa, juntamente com a Lei da Ao Civil Pblica, da Ao Popular, do Mandado de Segurana Coletivo, do Cdigo de Defesa do Consumidor e do Estatuto da Criana e do Adolescente e do Idoso, compem um microssistema de tutela dos interesses transindividuais e sob esse enfoque interdisciplinar, interpenetram-se e subsidiam-se. (...)Torna-se, pois, indiscutvel a adequao dos pedidos de aplicao das sanes previstas para ato de improbidade ao civil pblica, que se constitui nada mais do que uma mera denominao de aes coletivas, s quais por igual tendem defesa de interesses meta-individuais. Assim, no se pode negar que a Ao Civil Pblica se trata da via processual adequada para a proteo do patrimnio pblico, dos princpios constitucionais da administrao pblica e para a represso de atos de improbidade administrativa, ou simplesmente atos

CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A Constituio Aberta e os Direitos Fundamentais. Forense. Rio de Janeiro, 2003. p. 356. 62 Constitudas h pelo menos 01 (um) ano. Sendo que o requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido (art. 5, inciso I e 4 da Lei 7.347). 63 Encontramos o seguinte precedente no Tribunal de Justia do Estado do Maranho: A Associao dos Pequenos Produtores Rurais do Povoado de Jatob/MA ajuizou Ao Civil Pblica por Ato de Improbidade Administrativa contra o prefeito, o assessor e tesoureiro, tesoureira adjunta, presidente da comisso de licitao e contador do Municpio de Buritirana/MA. O Juiz da Comarca de Amarante/MA, onde inicialmente tramitou a referida ao, extinguiu o processo, sem exame de mrito, entendendo ilegtima a parte autora para propositura daquela demanda. O Tribunal de Justia do Maranho deu provimento apelao interposta pela Associao dos Produtores Rurais, anulando a sentena recorrida e determinando que os autos retornassem comarca de origem para regular prosseguimento do feito. Os autos baixaram ao Cartrio para regular processamento, ocasio em que o Juiz da causa, luz da Lei n 10.628/02, que estabeleceu foro por prerrogativa de funo nas aes de improbidade administrativa, declarou a incompetncia absoluta daquele Juzo e determinou a remessa dos autos ao Tribunal de Justia do Estado do Maranho, onde o Processo foi autuado sob o nmero 0052862003. O Ministrio Pblico argiu, ento, a incompetncia daquele Tribunal e, incidentalmente, a inconstitucionalidade da Lei n 10628/02 (fls.429/434, apenso III). Em sesso pblica realizada em 27/10/ 2004, o Tribunal de Justia do Maranho, por maioria, rejeitou o incidente de inconstitucionalidade e, no mrito, por unanimidade, recebeu a inicial e deferiu a liminar pleiteada para decretar o afastamento provisrio do Prefeito Municipal de Buritirana Antnio Lopes de Sousa e dos demais demandados, e ainda quebra do sigilos bancrios e fiscais dos mesmos e a indisponibilidade de seus bens (fls. 574/575, apenso III).. (Extrado do relatrio da Suspenso de Liminar e de Sentena, em trmite no Superior Tribunal de Justia, autos n 44 - MA 2004/0163849-8, Rel. Min. Edson Vidigal, DJ 23.11.2004). 300 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi

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lesivos, ilegais ou imorais, conforme expressa previso do art. 12 da Lei 8.429/92 (de acordo com o art. 37, 4, da Constituio Federal e art. 3 da Lei n. 7.347/ 85).64 Adotamos, portanto, a posio de Hugo Filardi: Pugnamos por uma avaliao ampla das condies da ao e dos pressupostos processuais, a fim de dar solidez ao irrestrito acesso ao judicirio. Neste sentido, e em especial, no que concerne legitimao, protestamos por sua desformalizao facilitando a tutela coletiva. (...) Afinal, democracia representativa e participativa no se excluem, ao contrrio so interdependentes na construo do Estado Democrtico de Direito.65 Para evitar abusos e mculas imagem do agente pblico acusado de improbidade administrativa, sugerimos que o juiz, ao receber a inicial, determine, por cautela, o segredo de justia, mandando notificar pessoalmente o ru, nos termos do 6, do art. 17. Decorrido o prazo de quinze (15) dias para defesa prvia, se o juiz receber a inicial e der seguimento ao, insubsistente fica o sigilo processual, seguindo-se a citao com regular publicidade do nome das partes. Contudo, se o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito, sugerimos que seja mantido o segredo de justia. 8.3. PESSOA JURDICA PREJUDICADA Caso a ao seja proposta por outro co-legitimado que no a pessoa jurdica prejudicada, esta dever ser citada para integrar a lide na qualidade, inicialmente na qualidade de r, sendo que posteriormente poder, caso assim deseje, atuar como assistente litisconsorcial do autor. o que dispe o 3 do art. 17 da Lei 8.429/92, que manda aplicar o comando do art. 6, 3, da Lei 4.717/65, Lei da Ao Popular66. Segundo Luiz Manoel Gomes Jnior, justifica-se a existncia de litisconsrcio necessrio passivo, nos casos de demandas impugnando atos mprobos67. Esclarece o ilustre professor que o litisconsrcio ser passivo pelo menos inicialmente, pois admitida pessoa jurdica prejudicada a retratao quanto ao seu interesse na sentena, podendo a mesma passar do plo passivo para o plo ativo.

STJ RESP 510150 MA 1 Turma Rel. Min. Luiz Fux DJU 29.03.2004 p. 00173. FILARDI, Hugo. Democracia e Processo. Breves Reflexes sobre a Influncia do Estado Democrtico de Direito na Prestao da Tutela Jurisdicional. p. 88 e 89. RT 836/83. 66 A 2 Turma do Superior Tribunal de Justia assim julgou: filio-me corrente que defende a tese da retratabilidade da posio da pessoa jurdica na ao popular, quando esta, tendo atuado no feito no plo passivo, se convence da ilegalidade e lesividade do ato de seu preposto, lembrando, inclusive, que o ente pode promover a execuo da sentena condenatria. (STJ AgRg no REsp. n 439.854/MS. Rel. Min. Eliana Calmon. DJ 18.08.2003. p. 194). No mesmo sentido, julgou o Tribunal de Justia de So Paulo, invocando os ensinamentos do Juiz e Professor Alexander dos Santos, segundo o qual a pessoa jurdica, mesmo que j tenha contestado a ao popular, pode validamente mudar do plo passivo para o plo ativo da relao processual, se assim ditar o interesse pblico, a juzo do respectivo representante legal ou dirigente (TJSP Ag. Instrumento n 444.245.5/ 4-00, da Comarca de Barretos, Rel. Des. Borelli Thomaz. 05.04.2006. 67 GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. Forense. Rio de Janeiro, 2005. p. 142.
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Ainda especificamente quanto pessoa jurdica prejudicada, estabelece o art. 17, 2, da Lei de Improbidade que ela promover, quando for o caso as aes necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico. Isto , sendo a ao julgada procedente, poder executar a sentena, que como veremos adiante, no sofre, via de regra, efeito suspensivo em caso de apelao. Pode, tambm, a pessoa jurdica prejudicada intentar outra ao de improbidade administrativa, com pedido de complementao de verbas indenizatrias, hiptese em que haver conexo com a ao de improbidade anteriormente ajuizada, nos termos dos arts. 103 e 105 do Cdigo de Processo Civil68. 9. POSSVEL CUMULAR A AO DE IMPROBIDADE COM AO POPULAR? Segundo a smula 365 do Supremo Tribunal Federal, Pessoa Jurdica no tem legitimidade para propor ao popular. E como o cidado carece de legitimidade para propor a ao de improbidade administrativa no cabvel a cumulao dessas aes. Vale ressalvar que, na hiptese de autores distintos intentarem ao popular e ao de improbidade administrativa em razo do mesmo fato (causa de pedir), possvel que ambas aes sejam reunidas para julgamento simultneo, por conexo, segundo a regra do art. 105 do Cdigo de Processo Civil. Curioso notar, entretanto, que tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 6.997/2006, de autoria da Comisso de Legislao Participativa, para alterar o art. 17, caput, da Lei n 8.429/92, inserindo o cidado como novo co-legitimado. Caso seja aprovada a aludida proposta, ser possvel a cumulao de ao popular com a ao civil de improbidade administrativa. 10. DOS EFEITOS DA APELAO Outra questo interessante refere-se ao efeito suspensivo da apelao contra sentena que julga a ao de improbidade tem efeito suspensivo. Como a ao segue o rito ordinrio, se poderia pensar que, via de regra, a apelao tem efeito suspensivo independentemente de haver requerimento do apelante nesse sentido, por fora do artigo 520 do Cdigo de Processo Civil. Contudo, por se tratar de modalidade de ao coletiva, no parece ser essa a concluso mais abalizada e adequada quele microssistema. A questo esclarecida por Marino Pazzaglini Filho, Mrcio Fernando Elias Rosa e Waldo Fazzio Jnior, para os quais a apelao no tem efeito suspensivo, contudo ele pode ser atribudo pelo juiz para evitar dano irreparvel parte, nos termos do art. 14 da Lei n 7.347/85. Assim dispondo o legislador ampliou a tutela do interesse protegido69.
Art. 103. Reputam-se conexas duas ou mais aes, quando lhes for comum o objeto ou a causa de pedir. Art. 105. Havendo conexo ou continncia, o juiz de ofcio ou a requerimento de qualquer das partes, pode ordenar a reunio de aes propostas em separado, a fim de que sejam decididas simultaneamente. 69 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. p. 206. 302 Revista do Programa de Mestrado em Cincia Jurdica da Fundinopi
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Na lio de Cndido Rangel Dinamarco espera-se que os juzes, conscientes dos grandes poderes de que so investidos, empreguem-nos efetivamente e, sem imprudncias, mas tambm sem timidez, valham-se deles para o cumprimento de sua misso de oferecer tutela jurisdicional efetiva a quem tiver o direito a um fazer alheio ou a uma absteno.70 Haveria, portanto, retrocesso ao combate improbidade se a sentena no pudesse ser executada provisoriamente, tendo que aguardar o trnsito em julgado da ao, ou pelo menos, a deciso de segundo grau, para s ento concretizar seu dispositivo. Assim, entendemos que o juiz pode antecipar a tutela na prpria sentena, valendo-se do disposto no art. 273, II, do Cdigo de Processo Civil, que autoriza medidas contra o abuso do direito de defesa, para evitar a suspensividade da apelao desprovida de substrato lgico, que poderia ser utilizada como medida meramente procrastinatria da execuo. Bastante pertinente o seguinte entendimento da Terceira Cmara de Direito Privado do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo: (...) quanto maior for a eficcia da execuo em termos de satisfatividade das relaes obrigacionais pendentes, mais enfraquecido fica o movimento pela impunidade ou irresponsabilidade e que fez surgir a sndrome da obrigao no cumprida. (...) O tempo de percurso de uma apelao, em situao convencional, asfixia o usurio da jurisdio, especialmente para aquele que tem a razo sonorizada por uma sentena bem fundamentada (...) Quando este tempo alimenta-se por um recurso tipicamente abusivo, a nocividade da espera revolta. O art. 521 do CPC deve ser interpretado com rigor em situaes convencionais ou no exerccio regular das prerrogativas processuais e no quando o uso do direito de defesa ou uma certa excepcionalidade escancaram a necessidade de uma providncia sensata. (...) Nada obsta que o Juzo de Primeiro Grau examine a concorrncia do fumus boni iuris e do periculum in mora e, de pronto, salve o instrumento da letargia danosa71. Na hiptese de no ser recebida a apelao no efeito suspensivo, a parte vencedora poder executar provisoriamente a sentena. Tal regra prevista no art. 475-O, do CPC, que autoriza a execuo provisria por conta e risco do exeqente, que se obriga, se a deciso for reformada, a reparar os danos que o executado tenha sofrido. Contudo, cumpre observar que os atos de levantamento de dinheiro e alienao judicial de bens, na execuo provisria, ficam condicionados prestao de cauo a ser prestada pelo exeqente em valor arbitrado pelo juiz, de modo a garantir a reversibilidade dos danos sofridos pelo executado caso ele consiga prover seu recurso no juzo ad quem.

70 DINAMARCO, Cndido Rangel. Fundamentos do Processo Civil Moderno. Vol II. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 1.162. 71 TJSP 3 Cmara de Direito Privado. Agravo de Instrumento n 194.421-4/8. Rel. Des. Enio Santarelli Zuliani. J. 24.04.2001.

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Ressalte-se que, conforme autoriza o art. 475-O, 2, do CPC, a cauo pode ser dispensada quando o crdito tem natureza alimentar ou decorrente de ato ilcito, no qual se incluiu a responsabilizao por ato de improbidade administrativa, se o valor executado no ultrapassar a 60 (sessenta) vezes o salrio mnimo (inciso I). A outra hiptese de dispensa de cauo dar-se- quando houver pendncia de julgamento de recurso de Agravo de Instrumento junto ao Supremo Tribunal Federal ou ao Superior Tribunal de Justia (art. 544), salvo quando da dispensa possa manifestamente resultar risco de grave dano, de difcil ou incerta reparao (inciso II). Por bvio, caso o Tribunal reformule ou anule a sentena, a execuo provisria eventualmente em curso ficar sem efeito, sendo as partes restitudas s condies anteriores deciso. 11. DA PRESCRIO Quanto prescrio, o art. 23 da Lei n 8.429/92 assim dispe: As aes destinadas a levar a efeito as sanes previstas nesta lei podem ser propostas: I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana; II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego. Percebe-se que a prescrio prevista no mencionado artigo diz respeito apenas s sanes, sendo certo que o ressarcimento integral do dano no tem natureza de sano, mas sim de indenizao completa72. Nos termos do art. 37, 5, da Carta Poltica, imprescritvel a ao de improbidade administrativa no que tange ao pedido de reparao dos danos causados administrao pblica 73. Isto porque a Constituio ressalva expressamente as aes de ressarcimento de danos, quando autoriza que a lei trate de prazos prescricionais para os ilcitos, praticados por agente, servidor ou no, que causem prejuzos ao errio. A lei no estabeleceu o prazo decadencial para responsabilizar a pessoa que concorreu ou induziu o agente pblico prtica do ato de improbidade administrativa74. Justamente porque a ao de improbidade administrativa que vise indenizao pelas perdas e danos sofridos pelo Patrimnio Pblico jamais seriam fulminadas pela prescrio. 12. DA VEDAO TRANSAO Dispe o 1 do art. 17, in verbis: vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.

72 PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. So Paulo: Atlas, 1997. p.151. 73 No mesmo sentido: STJ REsp. 700.970/RS, Rel. Min. Castro Meira, 2 T., DJ 20.02.2006 p. 295. 74 a figura do terceiro equiparado a agente pblico pelo art. 3 da Lei n 8.429/92.

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Na opinio de Luiz Manoel Gomes Junior, embora seja razovel o entendimento de que caberia acordo quanto forma de ressarcir, ou seja, o acolhimento de um pedido de parcelamento, a inteno do legislador bem como a prpria finalidade da norma proibitiva bem clara: vedada qualquer espcie de acordo quando a hiptese sub judice estiver abarcada pela Lei de Improbidade Administrativa.75 Inaplicvel, a priori, a regra do art. 269, inciso III, do Cdigo de Processo Civil, nessa modalidade de ao civil coletiva, segundo a qual o processo ser extinto com julgamento de mrito quando as partes transigirem. Porm, ressalvamos que, embora no seja possvel uma transao concernente s sanes, valido o ajuste inter partes quanto ao modo de restituio do patrimnio pblico. No seria razovel impedir, por exemplo, que o ru parcelasse em trs (03) prestaes mensais o montante devido ou que ele promovesse uma dao de imvel em pagamento do dbito. Seria invocar demasiado formalismo, o qual inviabilizaria uma rpida soluo da lide e at mesmo prejudicaria o interesse pblico que recompor quanto antes o patrimnio desviado. Assim, frise-se, se no resultar em novo prejuzo ao errio, a vedao transao deixa seu carter absoluto se respaldada na razoabilidade. 13. CONCLUSO Como visto, a Lei 8.429/92, chamada Lei de Improbidade Administrativa, introduziu mudanas profundas no direito ptrio. As modificaes ocorreram no ordenamento jurdico material e processual, excluindo-se sistemticas ultrapassadas que somente favoreciam a impunidade do administrador mprobo. Com efeito, a mencionada lei atualizou instrumentos antigos e implantou outros novos, em razo de uma necessidade premente de se tutelar o interesse metaindividual por excelncia, qual seja a proteo do patrimnio e da moralidade pblica, j que a corrupo prejudica diretamente toda a populao, pois o desvio de verbas pblicas est intimamente ligado ao ndice de desenvolvimento humano. Contudo, fez-se aqui um esforo no sentido de repensar alguns conceitos trazidos pelo legislador, dando-lhes uma interpretao luz do Microssistema das Aes Coletivas, para assim conferir maior efetividade e razoabilidade aos provimentos jurisdicionais atinentes ao tema. Longe de pretender examinar exaustivamente os problemas trazidos, o objetivo precpuo desse breve estudo foi estimular o debate acadmico, arejando discusses travadas no plano nacional, para o fortalecimento da cidadania.

75 GOMES JNIOR, Luiz Manoel. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. Forense. Rio de Janeiro, 2005. p.164.

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Referncias bibliogrficas ALMEIDA, Gregrio Assagra de. Direito Processual Coletivo Brasileiro. Saraiva. So Paulo, 2003. BARROS, Alberto Ribeiro G. de. tica e Poltica. Revista Discutindo Filosofia. Ano 1. n 1. Escala Editorial. So Paulo, 2006. CASTRO, Carlos Roberto Siqueira. A Constituio Aberta e os Direitos Fundamentais. Forense. Rio de Janeiro, 2003. COMPARATO, Fbio Konder. Ao de Improbidade: Lei 8429/92 Competncia ao juzo de 1. grau, in Boletim dos Procuradores da Repblica, n. 9, jan/99. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 13ed.Atlas. So Paulo, 2001. FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa e crimes de prefeitos: de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2 ed. So Paulo: Atlas: 2001. FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade Administrativa, Comentrios Lei 8.429/92 e Legislao Complementar. 4 ed. Malheiros. So Paulo, 2000. FILARDI, Hugo. Democracia e Processo. Breves Reflexes sobre a Influncia do Estado Democrtico de Direito na Prestao da Tutela Jurisdicional. RT 836/83. GARCIA, Emerson. A Corrupo. Uma Viso Jurdico-Sociolgica. RT 820/440. GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ao Popular Aspectos Polmicos. 2 ed. Forense. Rio de Janeiro, 2004. _____. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. Forense. Rio de Janeiro, 2005. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica em Defesa do Meio Ambiente, do Patrimnio Cultural e dos Consumidores. Revista dos Tribunais. So Paulo, 2002. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos interesses difusos em juzo. 7ed. Saraiva. So Paulo, 1995. MEDINA, Jos Miguel Garcia. Ao Civil Pblica Improbidade Administrativa Possibilidade de Indeferimento da Petio Inicial ante a Ausncia de Ato de Improbidade Inteligncia do art. 17, 8 e 11, da Lei 8.429/1992, c/c art. 295
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do CPC. RT 815/123. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional Administrativo. 1ed. Atlas. So Paulo, 2002. _____. Improbidade administrativa e a questo do princpio do juiz natural como garantia constitucional. RT 822/51. OSRIO, Fbio Medina. Improbidade Administrativa. Observaes sobre a Lei 8.429/92. 2ed. Sntese, Porto Alegre, 1998. PAZZAGLINI FILHO, Marino; ELIAS ROSA, Marcio Fernando; e FAZZIO JUNIOR, Waldo. Improbidade administrativa, Aspectos Jurdicos da Defesa do Patrimnio Pblico. Atlas. So Paulo, 1997. SELIGMAN, Rogrio Ponzi. Revista de Direito Administrativo 238/253, Renovar, out-dez. 2004. WALD, Arnoldo; e FONSECA, Rodrigo Garcia da. Ao de Improbidade Administrativa. Disponvel em: <http://www.camara.rj.gov.br/setores/proc/ revistaproc/revproc2002/arti_arnold_rodrigo.pdf>. Acesso em 26/04/2006.

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DISSERTAES DEFENDIDAS

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PRODUO CIENTFICA: DISSERTAES 2008


(Julho/Dezembro) AREA DE CONCENTRAO TEORIAS DA JUSTIA: JUSTIA E EXCLUSO LINHAS DE PESQUISA FUNO POLTICA DO DIREITO ESTADO E RESPONSABILIDADE: QUESTES CRTICAS

Os princpios da tutela com nfase para a efetividade do acesso justia Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Danieli Cristina Marcon Data: 19/09/2008 Banca: Dr. Clayton Maranho - Orientador Dr. Gilberto Giacoia Dra. Eliana Franco Neme O poder do judicirio na efetivao do direito fundamental educao Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Fabiana Polican Ciena Data: 19/09/2008 Banca: Dr. Miguel Kfouri Neto - Orientador Dr. Mauricio Gonalves Saliba Dra. Eliana Franco Neme O desenvolvimento sustentvel como direito fundamental no ordenamento jurdico Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Marcos ngelo Grimone Data: 19/09/2008 Banca: Dr. Reinro Antnio Lrias - Orientador Dr. Paulo Henrique de Souza Freitas Dra. Eliana Franco Neme

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Incluso social de pessoa com deficincia no mercado de trabalho Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Alexandre Frana Coelho Data: 11/10/2008 Banca: Dr. Valter Foleto Santin - Orientador Dr. Gelson Amaro de Souza Dr. Jairo Jos Gnova Proteo internacional dos direitos humanos na realidade Amrica Latina: reflexo filosfica sob a perspectiva da tica da libertao Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Mrcia Miranda Vasconcellos Data: 17/10/2008 Banca: Dr. Celso Luiz Ludwig - Orientador Dr. Gilberto Giacoia Dr. Antonio Carlos Wolkmer O direito penal do inimigo sob a tica do devido processo penal Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Vinicius Gonalves Rodrigues Data: 31/10/2008 Banca: Dr. Vladimir Brega Filho - Orientador Dr. Hildegard Taggesell Giostri Dr. Zulmar Fachin A responsabilidade do Estado no direito sade Linha de Pesquisa: Estado e Responsabilidade: Questes Crticas Fabiano Maranho Rodrigues Gomes Data: 31/10/2008 Banca: Dr. Clayton Maranho - Orientador Dr. Gelson Amaro de Souza Dr. Francisco Emilio Baleotti

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As aes afirmativas e o princpio da igualdade na Constituio Federal Brasileira de 1988 Linha de Pesquisa: Funo Poltica do Direito Jos Roald Contrucci Data: 31/10/2008 Banca: Dr. Hildegard Taggesell Giostri - Orientadora Dr. Vladimir Brega Filho Dr. Zulmar Fachin

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NORMAS PARA A APRESENTAO DE ORIGINAIS


1) Informaes gerais: A revista Argumenta, de periodicidade semestral, destina-se publicao de textos originais de Cincia Jurdica, Cincias Sociais Aplicadas, e Cincias Humanas, ques estejam dentro de suas linhas editoriais, com o propsito de difundir, em nvel nacional e internacional, as reflexes dos pesquisadores de temas relacionados com a Justia e a Excluso Social. O Conselho Editorial recomenda que os trabalhos que lhe forem encaminhados sejam preferencialmente inditos ou apresentados em eventos cientficos, como seminrios, congressos, encontros, simpsios. Preferencialmente sero publicados artigos, resenhas de obras recentes (publicadas nos dois ltimos anos), e resumos de dissertaes e teses. Os autores cedem os direitos autorais dos artigos publicados para o Programa de Mestrado da Faculdade Estadual de Direito do Norte Pioneiro. Os dados e conceitos emitidos, bem como a exatido das referncias so de inteira responsabilidade dos autores. As colaboraes devero seguir rigorosamente as normas abaixo. 2) Preparao dos originais: Os trabalhos, que no devem exceder a 30 laudas, redigidos em papel formato A4 (21 cm por 29,7 cm), redigido preferencialmente em MS-Word 7.0 (95), MS-Word 97 ou verso superior para Windows (PC), com fonte Times New Roman, tamanho 12, espaamento simples, alinhamento justificado, e margens de 1,5 cm (superior e inferior) e de 2,0 cm (esquerda e direita). O cabealho dever ter 1,5 cm e o rodap 1,0 cm. Os trabalhos devem obedecer seguinte seqncia: ttulo (caixa alta, em negrito, centralizado); autor (em itlico, alinhado direita, apenas o sobrenome em maiscula, seguido da primeira nota que se referir qualificao acadmica e profissional do autor, colocada em nota de rodap; sumrio (enumerao dos tpicos desenvolvidos, em fonte 10); resumo seguido de abstract (em fonte 10, com no mximo 100 palavras, verso em ingls ou espanhol); palavras-chave seguidas de keywords (em fonte 10, com at 5 palavras, verso em ingls ou espanhol, os ttulos dos tpicos devem ser em negrito); texto (subttulos sem adentramento, distinguidos por nmeros arbicos, em negrito, apenas a primeira letra maiscula); Referncias bibliogrficas (sem adentramento, em negrito). Evitar o uso de negrito no corpo do texto, utilizando-o apenas nos tpicos indicados. Evitar tambm excesso de notas de rodap, priorizando a identificao parenttica das fontes no prprio texto (Ex.: PASOLD, 1999, p. 23). Observar as normas da ABNT (NBR-6023).

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3) Normas especficas: Citao no texto: de preferncia, parenttica (entre parnteses, citar sobrenome do autor, ano de publicao e nmero da pgina transcrita); se tiver mais de trs linhas, redigi-la com o mesmo recuo dos pargrafos; Referncias bibliogrficas: apresentar em ordem alfabtica, iniciando pelo sobrenome do autor, com destaque grfico (em caixa alta), Nome do autor. O ttulo principal em itlico. Nmero da edio. Cidade: Editora, ano de publicao. As linhas seguintes primeira no devem ser redigidas com deslocamento. Obedecer normas da ABNT para todo tipo de fonte bibliogrfica. 4) Processo de Seleo dos Artigos Todo artigo ser submetido a dois pareceristas por meio do sistema duble blind per revew, sendo um Conselheiro Editorial, e outro Conselheiro TcnicoCientfico. Os pareceristas no conheceram a autoria dos artigos submetidos. Caso o texto obtenha dois pareceres favorveis ser encaminhado para o banco de artigos aprovados e publicado nas edies subseqentes da revista. Caso haja pareceres divergentes, ou sugestes de modificao do texto, caber recurso ao Conselho Editorial, sendo que o Editor Chefe designar relator, que far parecer definitivo sobre o mrito acadmico cientfico do artigo. Os orginais no sero devolvidos em nenhuma hiptese.

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