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NDICE I. Presentacin de la Comisin II. Resumen de acuerdos a la fecha 1. Acuerdos sobre la medicin de pobreza por ingresos 2. Acuerdos sobre la medicin de pobreza multidimensional III. Introduccin 1. Por qu medir pobreza 2. Cmo se mide oficialmente la pobreza en Chile 3 5 5 6 8 8 9

IV. Avances de la Comisin en la medicin de pobreza por ingresos 11 1. Lnea de la pobreza 12 1.1. Sobre la Canasta Bsica de Alimentos 12 i. Revisin del mtodo de la Canasta Bsica de Alimentos 12 ii. Construccin de la Canasta Bsica de Alimentos 13 1.2. Consideracin de bienes y servicios no alimentarios 16 1.3. Otras consideraciones para la lnea de pobreza 16 i. Diferenciacin territorial 16 ii. Uso de escalas de equivalencia 17 iii. Uso de economas de escala 17 iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones17 2. Medicin de los ingresos 18 2.1. Fuente de informacin 18 2.2. Componentes del ingreso 18 i. Ingresos lquidos versus ingresos brutos 18 ii. Pagos en especies 19 iii. Subsidios monetarios 19 iv. Transferencias no monetarias 20 v. Alquiler imputado 21 2.3. Perodos de referencia 22 2.4. Ajustes de ingresos 22 V. Avances de la Comisin en la propuesta de medicin de pobreza multidimensional 25 1. Definicin de la medicin de pobreza multidimensional 26 1.1. Eleccin de dimensiones 26 1.2. Eleccin de indicadores y umbrales 26 1.3. Fuente de informacin 27 2. Relacin entre la medicin multidimensional y la medida de pobreza por ingresos28 VI. Prximos pasos 29

I.

PRESENTACIN DE LA COMISIN

La pobreza es un fenmeno complejo que afecta el desarrollo de las capacidades de las personas. A pesar de los avances que han existido en materia de disminucin de la pobreza en Chile, sta sigue siendo un problema importante en nuestro pas. Visibilizar la pobreza y hacerla objeto de la poltica pblica requiere, en primera instancia, poder cuantificarla y caracterizarla. Con este propsito, se presenta a continuacin el primer informe que da cuenta del avance del trabajo que est realizando la Comisin Asesora Presidencial de Expertos para la Actualizacin de la Lnea de la Pobreza y la Pobreza Extrema 1, en adelante la Comisin. sta tiene como funcin principal asesorar al Presidente de la Repblica en la revisin de todos los aspectos relacionados con la medicin de la pobreza y de la pobreza extrema, as como plantear propuestas al respecto. La Comisin fue constituida por el Presidente de la Repblica el 13 de diciembre del ao 2012 y desde esa fecha ha trabajado continuamente en el mandato entregado. La Comisin est presidida por Rodrigo Jordan, e integrada por M. Soledad Arellano, Benito Baranda, Cristin del Campo SJ, Luis Larran, Osvaldo Larraaga, Andrea Repetto, Jorge Rodrguez, Claudio Sapelli y Susana Tonda. La Comisin ha contado con el apoyo de una secretara ejecutiva y un equipo tcnico que han colaborado en las mltiples tareas que se han llevado a cabo. Los objetivos que esta Comisin se ha planteado son: Actualizar la medicin de la pobreza por ingresos para tener una medida acorde a la realidad de las familias chilenas. Esto implica actualizar la canasta de necesidades bsicas a los nuevos patrones de consumo; definir las lneas de pobreza, pobreza extrema y vulnerabilidad; proponer una metodologa de ajuste en el tiempo; y definir cul es el concepto de ingresos que debe ser considerado para la medicin de la pobreza. Proponer una medicin multidimensional de pobreza que incorpore un concepto ms amplio de carencias, y que complemente la medicin de pobreza por ingresos. Proponer mejoras a la institucionalidad de la medicin de pobreza.

Decreto 18 Crea Comisin Asesora Presidencial de Expertos para la Actualizacin de la Lnea de la Pobreza y de la Pobreza Extrema, publicado el da 22 de enero de 2013. Disponible en: http://bcn.cl/17qmd
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La Comisin se encuentra trabajando para entregar una propuesta final durante el segundo semestre del ao 2013, fecha condicional a la entrega por parte del Instituto Nacional de Estadsticas (INE) de los antecedentes requeridos por esta Comisin. La Comisin ha tenido una forma de trabajo participativa que ha incluido la realizacin de diversas instancias de audiencias pblicas y la revisin de documentos enviados por organizaciones y ciudadanos interesados en aportar desde sus perspectivas a la medicin de pobreza. Asimismo, la Comisin espera realizar nuevas audiencias y seguir recibiendo aportes de la ciudadana hasta julio del presente ao. Es el espritu de esta Comisin que la medicin de pobreza que se implemente a partir de su propuesta sea comprensible, transparente y replicable por la ciudadana, a la vez que sirva para el diseo de polticas pblicas ms efectivas. Este documento se organiza en cinco captulos. En el captulo a continuacin se presenta un resumen de las principales propuestas de la Comisin a la fecha. Luego, el siguiente captulo contiene una reflexin sobre los objetivos de medir pobreza y una descripcin de la forma en que se mide oficialmente en Chile. Posteriormente, se describe la discusin sobre medicin de pobreza por ingresos y los avances de la Comisin en este mbito. Luego se presenta la discusin de la Comisin en torno a la medicin de pobreza multidimensional. Por ltimo, se describen los temas que abordar la Comisin en el trabajo que sigue a este informe. Las propuestas en torno a la lnea de vulnerabilidad y las de la institucionalidad de la medicin de la pobreza sern incluidas en el informe final de la Comisin.

II.

RESUMEN DE ACUERDOS A LA FECHA

1. Acuerdos sobre la medicin de pobreza por ingresos i. La Comisin propone continuar con la medicin de la pobreza por ingresos utilizando el marco conceptual de la Canasta de Satisfaccin de Necesidades Bsicas. Sin embargo, se considera necesario realizar una actualizacin y un perfeccionamiento de aspectos relevantes de dicha medicin. La Comisin considera que, dado el nivel de desarrollo alcanzado por el pas, establecer como umbral para la medicin de la pobreza el establecido por el Banco Mundial, de US$1,25 o US$2 al da, sera muy poco exigente. Por otro lado, una medida de pobreza relativa, como la utilizada por la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) que establece un umbral de 50% o 60% del ingreso mediano, podra ocultar el problema pendiente que tiene Chile en materia de carencias y esconder las necesidades de los grupos ms vulnerables. El mtodo propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio en cuanto es absoluto al anclarse en la satisfaccin de las necesidades bsicas, pero que actualiza la canasta segn evolucionan las preferencias de consumo de la poblacin. La Comisin acuerda proponer tres lneas de pobreza por ingresos: pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad. En cuanto a la lnea de pobreza extrema, se acuerda que exista una lnea, pero no necesariamente estar constituida slo por las necesidades alimentarias. Para esta actualizacin de la medida de pobreza por ingresos la Comisin propone usar los datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) 2012 que levant el Instituto Nacional de Estadsticas (INE) y cuyos resultados estaran disponibles a partir de agosto del 2013. La Comisin est estudiando la diferenciacin urbana/rural de la medicin actual y se pronunciar sobre la manera en que sta debe ser tratada en la medicin actualizada. Asimismo, se pronunciar respecto de otras diferencias territoriales. La Comisin acord introducir escalas de equivalencia y economas de escala en el clculo de la pobreza. Se ha revisado las utilizadas en distintos pases y est pendiente la definicin de la metodologa especfica que se propondr para Chile. La Comisin propone seguir usando la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) para la medicin de pobreza por ingresos debido a que es la encuesta ms completa en cuanto a la recoleccin de los ingresos y a su representatividad. Sin embargo, la Comisin plantea que es posible introducir

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algunas modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos aspectos de la pobreza. viii. En cuanto a los ingresos considerados para la medicin de pobreza, la Comisin propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan, si bien est analizando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos el valor monetario de las transferencias alimentarias. La Comisin propone incluir el alquiler imputado en el clculo del ingreso de quienes no pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, as como de quienes tienen viviendas cedidas o en usufructo. En relacin al valor reportado de los subsidios, la Comisin propone mantener la correccin al valor administrativo en los casos en que el monto del subsidio es fijo y extender la correccin a aquellos casos en que el monto del subsidio es variable pero que depende de las caractersticas del beneficiario que son verificables en la encuesta. La Comisin acord que el perodo de referencia para la medicin de ingresos debiera ser el de los ingresos del ltimo ao. Sin embargo, dado que la recordacin es defectuosa, la metodologa de recoleccin de dicha informacin deber considerar estas limitaciones. La Comisin est revisando detalladamente el ajuste de los ingresos reportados en la Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales, sobre el que plantear una recomendacin en el informe final. En caso de que se decida ajustar, la Comisin acord que la metodologa utilizada debe ser conocida y transparente, quedando disponibles los datos de la Encuesta CASEN con y sin ajustes. Adicionalmente, se acord que se establezca un criterio consistente sobre el ajuste a los ingresos y los subsidios, es decir, si los ingresos se ajustan por subreporte, tambin se debieran ajustar los subsidios por ese motivo.

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2. Acuerdos sobre la medicin de pobreza multidimensional i. ii. La Comisin considera necesario ampliar la medicin de la pobreza en Chile a dimensiones adicionales a los ingresos, complementando la medida existente. Preliminarmente, las dimensiones que la Comisin recomienda considerar son: salud, educacin, vivienda y entorno. Este ltimo se refiere a la disponibilidad de servicios pblicos y bienes ambientales en el barrio o localidad de residencia de la persona, pudiendo tambin incluir el acceso a redes de apoyo.

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La Comisin considera recomendable centrarse en indicadores que midan el acceso a los recursos en las distintas dimensiones, incorporando en lo posible la calidad de dicho acceso. La Comisin establece que los indicadores deben proceder de una misma base de datos y la Encuesta Casen representa hoy la mejor fuente de informacin para realizar estas mediciones, siendo necesario agregar algunas preguntas en versiones futuras para obtener una medicin ms completa de pobreza multidimensional. La eleccin de los umbrales para cada indicador requiere establecer los mnimos necesarios que permitan obtener niveles de logros que la sociedad considere bsicos en cada uno de ellos y en cada una de las dimensiones consideradas. La Comisin plantear en su informe final una recomendacin al respecto. No obstante, los umbrales de cada indicador se deben revisar con periodicidad, para que reflejen lo que la sociedad considera como condicin mnima de satisfaccin para cada uno de ellos. La Comisin recomienda no reunir en un slo indicador consolidado la medicin de pobreza por ingresos y la medicin de carencias en otras dimensiones, sino que analizarlas como medidas complementarias.

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III.

INTRODUCCIN

1. Por qu medir pobreza La pobreza es un fenmeno complejo que determina fuertemente las posibilidades que personas y familias tienen para desarrollar sus capacidades e integrarse a la sociedad. Este fenmeno no es inherente al ser humano, sino propio de las condiciones que enfrenta y que impiden un desarrollo pleno. Toda sociedad que comprenda las limitaciones que la pobreza impone sobre las aspiraciones, necesidades y derechos que todos los hombres y mujeres poseen, debe focalizar sus esfuerzos en aquellas acciones que aseguren oportunidades para que todos puedan desarrollarse libre y plenamente, y as contribuir al progreso del pas. Visibilizar el problema de la pobreza y hacerlo objeto de la accin de la poltica pblica requiere, primeramente, poder cuantificarlo y caracterizarlo. As, la medicin de la pobreza cumple el propsito de orientar las polticas sociales, entregando informacin valiosa sobre el nivel de desarrollo alcanzado, constituyendo un referente tan importante como lo son la medicin del crecimiento y de la produccin de un pas. Prcticamente todos los pases tienen medidas oficiales de pobreza y desigualdad, as como numerosas instituciones incluyen indicadores de bienestar en sus mediciones habituales. Definir lo que se entiende por pobreza no es una tarea fcil. Se trata de una problemtica compleja que se expresa en diversas dimensiones de la vida de las personas y obedece a numerosas causas. Tradicionalmente, se ha vinculado el concepto de pobreza a la carencia de bienes y servicios que son bsicos para la vida humana; es decir, un ser humano es considerado pobre en la medida que no alcanza a satisfacer sus necesidades vitales. Dado esto, se ha tendido a medir pobreza por medio de la capacidad econmica (ingresos o gastos) de los individuos, pues representa el poder de compra sobre los bienes y servicios que permitiran a las personas satisfacer dichas necesidades. La medida tradicional compara los ingresos de los hogares con un punto de referencia o umbral, que es la lnea de pobreza. Esta medicin admite variantes absolutas y relativas, objetivas y subjetivas. Entre las ventajas de medir la pobreza a travs de los ingresos, est el hecho de ser una medicin simplificada de un fenmeno multivariable. Utilizar una nica variable disminuye la complejidad que involucra tener que establecer mltiples dimensiones para medir bienestar. Por ello, entre otras razones, las medidas de pobreza por ingresos son ampliamente usadas en el mundo. Sin embargo, la realidad muestra que las familias enfrentan privaciones en diversas dimensiones de sus vidas, ms all del ingreso. En tal sentido, la medicin exclusiva de

pobreza por medio del ingreso no es suficientemente amplia para abarcar todos los aspectos de la misma y por ello han cobrado relevancia las mediciones de pobreza multidimensional. 2. Cmo se mide oficialmente la pobreza en Chile La medida de pobreza oficial utilizada en Chile se obtiene por medio del citado mtodo de ingresos. Este mtodo, al igual que el mtodo directo o de necesidades bsicas insatisfechas, mide pobreza e indigencia en trminos absolutos. Esto es, los lmites entre quines son calificados como en situacin de pobreza o de pobreza extrema y quines no lo son, se definen en relacin a mnimos de satisfaccin de necesidades bsicas, en el caso de la pobreza, o de necesidades alimentarias, en el caso de la pobreza extrema.2 La medicin de pobreza fue determinada a partir de una canasta bsica de alimentos con informacin de 1987-1988 y actualizada en el tiempo segn la variacin del nivel de precios. La lnea de indigencia o pobreza extrema se estableci en base al costo de la canasta bsica de alimentos, considerando como referente los patrones de consumo del grupo de la poblacin que con los menores ingresos lograba satisfacer los requerimientos calricos recomendados.3 Por su parte, la lnea de pobreza, que agrega a lo anterior el costo de satisfaccin de las necesidades no alimentarias, se obtuvo multiplicando por dos el valor de la canasta alimentaria. El valor de este coeficiente, conocido tambin como coeficiente de Orshansky4, corresponde al gasto total en consumo realizado por las familias consideradas como referentes en el gasto de alimentos, usando la informacin citada de 1987-1988. Tanto el costo de la canasta como el coeficiente de Orshansky toman valores distintos para la poblacin urbana y rural. La medida de pobreza en Chile se calcula utilizando los datos de ingresos capturados a travs de la Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN).5 Los ingresos de los hogares se comparan con las lneas establecidas de pobreza y pobreza extrema (o

Para ms informacin ver pgina oficial del Ministerio de Desarrollo Social en que se describe la medicin. http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen_def_pobreza.php 3 Las recomendaciones sobre requerimientos calricos provienen de la Reunin Consultiva Conjunta FAO/OMS/UNU de 1981 y son los que CEPAL ha utilizado desde esa fecha hasta la actualidad. 4 En honor a la economista Mollie Orshansky quien en la dcada del 60 lo determin para los Estados Unidos, y que desde entonces forma parte de la medicin oficial de pobreza de ese pas. 5 Hasta el ao 2000 la encuesta CASEN se realiz cada 2 aos; entre 2000 y 2009, cada 3; y la ltima encuesta disponible se levant el ao 2011. Ms informacin sobre la Encuesta CASEN se puede encontrar en www.ministeriodesarrollosocial.gob.cl
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indigencia), para determinar el porcentaje de la poblacin que, de acuerdo a los datos de la Encuesta CASEN, se encontrara en situacin de pobreza y pobreza extrema.6

Corresponden a los ingresos autnomos generados por el hogar, ms las transferencias monetarias recibidas del Estado y la imputacin de un valor por concepto de arriendo en el caso de los hogares propietarios de la vivienda que ocupan. De este modo, el ingreso considerado para efectos del clculo de pobreza es el ingreso total per cpita del hogar.
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IV.

AVANCES DE LA COMISIN EN LA MEDICIN DE POBREZA POR INGRESOS

En Chile, desde hace un par de dcadas, se ha definido como en situacin de indigencia o pobreza extrema a las personas que no cuentan con el ingreso diario per cpita que les permita adquirir los bienes para satisfacer sus necesidades bsicas alimentarias, definidas por una canasta bsica alimentaria (CBA). A su vez, se ha definido como en situacin de pobreza a las personas que estn bajo el umbral de ingreso diario per cpita de dos veces el necesario para adquirir la CBA, puesto que el grupo de referencia destinaba el 50% de su ingreso a alimentacin. La Comisin propone continuar con la medicin de la pobreza por ingresos e incorporar medidas de carencias en otras dimensiones que sern desarrolladas en el captulo V. En lo que respecta a la medicin de pobreza por ingresos, y despus de analizar diversas metodologas, se opt por mantener el marco conceptual utilizado actualmente, basado en la metodologa de la canasta de necesidades bsicas y proponer una actualizacin y el perfeccionamiento de aspectos relevantes del mismo. La Comisin considera que no existen razones fundamentales para desviarse de la metodologa que se ha venido utilizando en Chile por ms de 20 aos. El mtodo propuesto para Chile se ubica en un lugar intermedio entre aquellos utilizados por organismos internacionales como, por ejemplo, el Banco Mundial y la OCDE. El Banco Mundial utiliza un enfoque absoluto (establece como lnea de pobreza un monto en dinero fijo) mientras que el de la OCDE es relativo (establece como lnea de pobreza un porcentaje de la mediana de ingresos). El mtodo propuesto por la Comisin, que consiste en utilizar la canasta bsica y actualizarla peridicamente es un mtodo que es absoluto en tanto se ancla en la satisfaccin de las necesidades bsicas, pero que a la vez es relativo en tanto que se actualiza la canasta segn evolucionan las preferencias de la poblacin. La medida que establece el Banco Mundial es especialmente til para la comparacin internacional. Esta medida consiste en fijar una cantidad determinada de dinero que podra considerarse un mnimo para vivir, de US$1,25 o US$2 al da. 7 La Comisin considera que, dado el nivel de desarrollo alcanzado por el pas, establecer como oficial esta medida sera muy poco exigente.

Ver datos de pobreza para distintos http://povertydata.worldbank.org/poverty/home/

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pases

calculados

por

el

Banco

Mundial

en:

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Por otro lado, la OCDE utiliza medidas de pobreza relativa que se definen como el 50% o 60% del ingreso mediano.8 Estas medidas estn relacionadas con la distribucin del ingreso ya que slo hay avances en reduccin de pobreza cuando hay menor desigualdad, y el crecimiento con distribucin constante no reduce la pobreza as definida. Si bien sta es la medida que utiliza la OCDE, la Comisin considera que optar por esta medida como la forma oficial de medir pobreza en Chile escondera el problema pendiente que tiene el pas en materia de carencias de los grupos ms vulnerables. La Comisin propone entonces, como medida de pobreza por ingresos, continuar con la metodologa de determinar los umbrales, o lneas de pobreza, segn el ingreso necesario para satisfacer las necesidades bsicas alimentarias y no alimentarias que permitan tener vida digna, con las actualizaciones y mejoras que se estiman necesarias y que se presentan ms adelante. Cabe mencionar que algunos pases utilizan el gasto en consumo en vez del ingreso para medir pobreza. Existen beneficios y costos asociados a la medicin de gastos versus ingresos, lo que explica que no haya una modalidad dominante en la prctica internacional de medicin de la pobreza. La propuesta de la Comisin es mantener el foco en el ingreso, por razones de comparacin histrica y porque no hay ventajas absolutas en la alternativa del gasto una vez que la medicin del ingreso est referida a un perodo de tiempo que sea suficientemente largo para aislar fluctuaciones de corto plazo que no reflejan la verdadera capacidad econmica del hogar. 1. Lnea de la pobreza 1.1. i. Sobre la Canasta Bsica de Alimentos Revisin del mtodo de la Canasta Bsica de Alimentos En Chile tanto la lnea utilizada para medir indigencia o pobreza extrema como la utilizada para medir pobreza se basan en el valor monetario de una canasta de alimentos, que cumple con las caloras necesarias que debe ingerir un individuo promedio para llevar una vida saludable con multiplicadores de uno y dos respectivamente para valorar el ingreso mnimo necesario correspondiente. La canasta utilizada actualmente para estos efectos en el pas fue determinada por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) en 1990 a partir de la informacin proporcionada por la IV Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF), levantada por el INE en el Gran Santiago entre diciembre de 1987 y noviembre de 1988. Esta canasta
8 Ver comparacin de pobreza para pases de la OCDE. Income Distribution and Poverty at the OECD.

http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=POVERTY

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fue construida luego de analizar el gasto en bienes alimentarios de un grupo de referencia, identificado como aquel primer quintil mvil de hogares (ordenados por ingreso per cpita) cuyo consumo calrico aparente promedio por persona se ubicaba por encima del requerimiento promedio normativo de caloras (2.176 kilocaloras por persona al da en las reas urbanas). Dicha canasta de alimentos solamente ha experimentado pequeas variaciones de reemplazo de productos para los que el INE ha dejado de medir sus precios debidos a que ya casi no se consumen, por ejemplo, el sucedneo del caf y el aceite suelto. Ms all de eso, su composicin no ha sido modificada. Esta canasta es valorizada en cada oportunidad en que se estima la medida oficial de pobreza, ocupando para ello la variacin en los precios reportados por el INE. Una de las principales crticas que se han hecho a la medicin actual de la pobreza, es que se realiza a partir de una canasta de bienes desactualizada. El uso de una canasta invariante en el tiempo, si bien favorecera la comparabilidad, no estara reflejando los patrones de consumo de las familias chilenas en la actualidad. Dos de los principales trabajos sobre el tema son el de la Fundacin Superacin de la Pobreza (FSP)9 y Larran10. Este ltimo toma el anlisis realizado por la FSP y calcula cuntos hogares estaran en situacin de pobreza usando las lneas sugeridas por dicha institucin. Estos trabajos argumentan que la actual medicin no refleja el cambio que ha existido en los patrones de consumo de la poblacin entre la dcada del ochenta y hoy, lo que tampoco sera acorde al camino seguido por los instrumentos de focalizacin de la poltica pblica, los que s se han adaptado a lo largo del tiempo para reflejar de mejor manera lo que se entiende por vivir en situacin de pobreza. Por ltimo, la mantencin de una canasta por ms de 20 aos, impedira la real cuantificacin y caracterizacin de las personas en situacin de pobreza, pues no reconoce que las personas no slo han experimentado cambios en sus necesidades sino tambin en la forma de satisfacerlas. ii. Construccin de la Canasta Bsica de Alimentos a. Fuente de informacin La Comisin propone usar los datos de la EPF 2012 que levant el INE y cuyos resultados estaran disponibles a partir de agosto de 2013. Si bien a la fecha de este informe se encuentra disponible la encuesta anterior, la EPF 2007, la Comisin prefiri esperar a que fueran pblicos los datos de la EPF 2012 para poder tener una medida lo ms actualizada posible. Cabe destacar que la EPF es una encuesta que se
Fundacin Superacin de la Pobreza (FSP) (2006): Umbrales Sociales 2006: Una Propuesta para la Futura Poltica Social. Felipe Larran: Cuatro Millones de Pobres en Chile: Actualizando la lnea de la Pobreza. Estudios Pblicos 109 (Abril 2008).
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aplica en zonas urbanas, especficamente en las capitales regionales y sus zonas conurbanas, y que no es representativa a nivel de regiones ni de zonas rurales. b. Requerimientos calricos a considerar La Comisin se encuentra estudiando las ltimas recomendaciones de las organizaciones internacionales en cuanto a qu requerimientos calricos y cules diferenciaciones se deben utilizar en la actualizacin de la lnea de pobreza. c. Estrato de referencia alimentario El grupo de referencia que determina finalmente los componentes de la canasta bsica alimentaria se define ordenando a los hogares segn su ingreso o segn su gasto (que puede ser per cpita o usando alguna medida de adultos equivalentes) y seleccionando a aquel grupo que en promedio primero satisface los requerimientos calricos mnimos. Una actualizacin de la canasta implica determinar nuevamente cul es este grupo de referencia. Se esperara que con el correr de los aos, y considerando el nivel de desarrollo del pas, el grupo de referencia, definido de esta manera, se desplace hacia el extremo inferior de la distribucin de ingresos, sin que esto implique en qu direccin se mover el valor de la canasta actualizada. CEPAL se encuentra trabajando en una actualizacin de las canastas bsicas alimentarias para los pases de Amrica Latina. En esta actualizacin, CEPAL usa un procedimiento metodolgico algo distinto al anterior, en el que agrupan a los pases de Amrica Latina de acuerdo a un conjunto de caractersticas relacionadas con su desarrollo econmico y social, para luego determinar los estratos poblacionales de referencia de cada pas dependiendo del grupo en que ste se ubique. Como resultado de lo anterior, Chile se situara en el nivel ms bajo de este ordenamiento, donde el grupo de referencia de menores ingresos que satisface sus requerimientos calricos estara entre el percentil 10 y 30 de la distribucin de ingreso per cpita, ms bajo que el determinado en la ocasin anterior (percentiles 40 a 60). La Comisin, luego de revisar este procedimiento, decidi separarse de lo propuesto por CEPAL ya que esto introduce un criterio normativo a priori que determina dnde se ubica el estrato de referencia. La Comisin propone escoger el estrato de referencia en base a grupos mviles y elegir a aquel primer grupo que en promedio cumpla con el requisito calrico. Queda pendiente definir si el grupo de referencia ser en base a quintiles o deciles mviles

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o a otra agrupacin, decisin que se tomar una vez disponibles los datos de la EPF 2012. d. Criterios para la seleccin de satisfactores alimentarios Para definir los productos que conforman la Canasta Bsica de Alimentos es necesario analizar el gasto en alimentos que efectan los hogares del estrato de referencia elegido. Para ello, a partir del listado completo de productos alimentarios registrado en la EPF se debe realizar una seleccin de stos siguiendo criterios establecidos de frecuencia de consumo, incidencia en el gasto y disponibilidad a lo largo del ao, entre otros. Finalmente es necesario valorizar los productos seleccionados a los precios de mercado. Actualmente, la Comisin est trabajando en este proceso en conjunto con una nutricionista experta en el tema, utilizando la informacin de la EPF 2007. Este anlisis ser revisado y actualizado una vez que los datos de la EPF 2012 estn disponibles. e. Ajuste nutricional de la canasta seleccionada Una vez elegido el grupo de referencia, se debe analizar detalladamente los alimentos consumidos por este grupo. En esta materia existen dos opciones: considerar la canasta que efectivamente consumen o hacer modificaciones segn una pauta alimentaria para que no slo cumpla con los requerimientos calricos especificados, sino tambin con ciertos estndares mnimos en materia de macro y micronutrientes. Es habitual observar que la dieta de los distintos grupos de la poblacin puede alejarse bastante de lo que se considera nutricionalmente saludable. Por ejemplo, se ha observado la presencia de dficits en micronutrientes especficos, lo que se extiende incluso hasta los estratos de ms altos ingresos. Dado esto, una opcin es contemplar la posibilidad de complementar y/o suplir los alimentos de la canasta inicial del grupo de referencia con productos especficos de alto contenido en los nutrientes deficitarios, de manera de asegurar que el valor de la canasta bsica de alimentos permita cubrir adecuadamente el conjunto de las necesidades nutricionales de la poblacin. Alternativamente, es posible optar por una canasta que cumpla con las necesidades calricas, sin hacer ajustes por carencia de nutrientes. Esta opcin se justificara en que interesa una canasta que satisfaga los requerimientos calricos, sin importar de qu manera se satisfacen.

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La Comisin se encuentra estudiando si corresponde usar una canasta en base al consumo efectivo de las familias o si es preferible hacer modificaciones para adecuar su contenido nutricional a los estndares existentes. 1.2. Consideracin de bienes y servicios no alimentarios

Tal como ha sido sealado, en lo que respecta a la medicin de pobreza por ingresos, la Comisin propone continuar con la metodologa de determinar los umbrales, o lneas de pobreza, segn el ingreso necesario para satisfacer las necesidades bsicas alimentarias y no alimentarias. En la metodologa que se ha venido utilizando en Chile, el umbral de la lnea de indigencia o pobreza extrema se ha definido considerando slo necesidades alimentarias. La Comisin est revisando la forma de estimar la lnea de pobreza extrema y se pronunciar sobre la conveniencia de incluir tambin necesidades no alimentarias en el clculo de esta lnea. El componente no alimentario de la lnea de pobreza puede estimarse de dos maneras: (1) asignando un coeficiente o multiplicador a la relacin entre el gasto alimentario y no alimentario de la poblacin (conocido como coeficiente de Orshansky), o (2) determinando una canasta normativa de bienes y servicios bsicos no alimentarios y calculando su valor, tal como se hace para el componente de alimentacin. La primera alternativa es la usada en la generalidad de las mediciones internacionales oficiales que emplean este mtodo. Como no existen consensos similares a los existentes en materia nutricional en los requerimientos de educacin, vestuario, comunicaciones, transporte, recreacin, equipamiento del hogar, entre otros, el definir una canasta de bienes y servicios no alimentarios requiere de una gran cantidad de decisiones normativas. Tomando esto en consideracin, la Comisin propone establecer un valor para esta canasta por la va de un multiplicador (o coeficiente de Orshansky) basado en los gastos observados. La Comisin se encuentra evaluando si el multiplicador se establecer en base al consumo del estrato de referencia alimentario y propondr la forma en que ste se debe actualizar en el tiempo. 1.3. i. Otras consideraciones para la lnea de pobreza Diferenciacin territorial En Chile la medicin de pobreza ha distinguido tradicionalmente las zonas urbanas y rurales, variando los valores tanto de la lnea de pobreza como de pobreza extrema para la poblacin urbana y rural. El que estas lneas sean menores en las zonas rurales, respecto de las urbanas es un aspecto cuestionado en la actualidad.

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Especficamente, la canasta bsica de alimentos rural equivale al 77% de la urbana y el multiplicador utilizado para los bienes no alimenticios es 1,75, en lugar del multiplicador igual a 2 utilizado para zonas urbanas. La Comisin est estudiando el tema y se pronunciar sobre la distincin entre zonas urbanas y rurales, as como sobre la pertinencia de otras diferencias territoriales. ii. Uso de escalas de equivalencia La forma actual de medir pobreza en Chile no introduce escalas de equivalencia. En otras palabras, al estimar el umbral en trminos de ingresos per cpita se est implcitamente definiendo una escala en la que todos los miembros del hogar (sean estos nios, adultos o adultos mayores) pesan lo mismo en sus necesidades de consumo. La Comisin acord introducir escalas de equivalencia en el clculo de la pobreza. Se han revisado las escalas utilizadas en distintos pases y est pendiente la definicin de la metodologa especfica que se propondr para Chile. iii. Uso de economas de escala La medicin actual de pobreza en Chile tampoco considera economas de escala, cuyo planteamiento central es que al disminuir el tamao del hogar, los costos per cpita para mantener el mismo nivel de bienestar aumentan. Esto ocurre debido a que a medida que disminuyen los integrantes de un hogar se tiende a aumentar el gasto per cpita en algunos bienes y servicios, como en el caso de los electrodomsticos y la vivienda. La Comisin propone ajustar en base a esta consideracin y se encuentra estudiando cul debiera ser la metodologa a implementar. iv. Cambios en el perfil de la pobreza al introducir estas consideraciones Debido a los cambios que la Comisin ha decidido incluir en esta actualizacin de la medicin de pobreza, es posible anticipar que no slo cambiar el valor de la lnea, sino que tambin las caractersticas de los hogares que son definidos como pobres. Por ejemplo, al introducir escalas de equivalencia es posible que la incidencia de la pobreza en los hogares con adultos mayores aumente, comparado con la situacin actual. Un anlisis ms detallado de estas variaciones se desarrollar una vez estimadas las nuevas lneas de pobreza.

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2. Medicin de los ingresos 2.1. Fuente de informacin

La Comisin analiz diferentes fuentes de informacin para medir ingresos, especialmente la EPF y la Encuesta CASEN. La alternativa de utilizar la EPF fue descartada pues se consider que, dado que su foco es recolectar detalladamente el consumo de las familias, no es una encuesta diseada con el fin de capturar ingresos, por lo tanto, tampoco lo es su diseo muestral. Dado que la Comisin propone continuar con la medicin de pobreza por ingresos, propone seguir usando la Encuesta CASEN debido a que es la encuesta ms completa en cuanto a la recoleccin de los ingresos y a su representatividad (nacional y regional y a nivel urbano/rural). Sin embargo, la Comisin plantea que es posible introducir algunas modificaciones con el objeto de capturar mejor la incidencia y los diversos aspectos de la pobreza. En todo caso, no es necesario incorporar todos los cambios para la prxima versin de la encuesta, pues se est consciente de las restricciones que imponen los plazos de su implementacin. 2.2. Componentes del ingreso

En la actual medicin oficial de pobreza por ingresos se construyen diversas partidas de ingresos del hogar. Las ms relevantes son: el ingreso autnomo, que agrega los ingresos del trabajo ms los ingresos de la propiedad. El ingreso monetario se construye sumando al ingreso autnomo el valor de los subsidios monetarios. Finalmente, el ingreso total del hogar incluye, adems del ingreso monetario, el alquiler imputado. 11 La estimacin de la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema se realiza contrastando el ingreso total per cpita del hogar con la lnea de la pobreza y de la pobreza extrema, respectivamente. La Comisin propone no innovar en las partidas de ingresos que se utilizan. En forma adicional, la Comisin est evaluando la pertinencia de incluir dentro de los ingresos totales el valor monetario de las transferencias alimentarias y hacer algunas modificaciones referentes a la estimacin del alquiler imputado. i. Ingresos lquidos versus ingresos brutos Respecto de los ingresos del trabajo (un componente del ingreso autnomo), la Comisin recomienda mantener la prctica actual de utilizar los ingresos lquidos y no
Para ms detalles, ver el Manual del Investigador en el siguiente link (ver pginas 72 a 77). http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/layout/doc/casen/Manual%20del%20Investigador_revision_27sep 12_final.pdf.
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los ingresos brutos para la medicin, por representar de mejor manera el ingreso que la familia dispone para consumir. ii. Pagos en especies La Comisin propone mantener la prctica actual de incluir dentro de la partida de ingresos del trabajo el valor monetario (autoreportado) de las remuneraciones en especies que reciben los trabajadores por parte de sus empleadores12, y por concepto de retiro de productos13 que realizan los empleadores y los trabajadores independientes o por cuenta propia, ya sea por concepto de remuneracin en especie o de retiro. iii. Subsidios monetarios Respecto de los subsidios monetarios, en la Encuesta CASEN las personas declaran si reciben el subsidio y, en tal caso, qu monto reciben. En el caso de los subsidios que son de monto fijo (como es el caso del SUF y del Subsidio por Discapacidad Mental, por ejemplo), el monto que se considera en el clculo de los ingresos totales corresponde al valor administrativo del beneficio, aun cuando la persona haya reportado un monto distinto. La Comisin propone mantener esta prctica para aquellos casos en que el monto del subsidio es fijo y extenderla tambin a aquellos casos en que el monto del subsidio es variable pero depende de las caractersticas del beneficiario que son verificables en la encuesta. De todas formas, esta correccin aplicara slo en aquellos casos en que la persona ha declarado recibir el respectivo beneficio. Actualmente todas las partidas de ingresos, con excepcin de los subsidios monetarios, se ajustan a las Cuentas Nacionales del Banco Central. Este ajuste permite corregir por el subreporte en las declaraciones de ingresos que hacen los encuestados. A pesar de ello, la prctica actual no considera ajuste de los subsidios por subreporte en cuanto a cobertura. Esto es, a pesar de que en muchos casos el nmero de personas que declara recibir un determinado subsidio es considerablemente menor que el dato administrativo, en el clculo de los ingresos totales del hogar no se considera ninguna correccin por ese motivo. 14 La Comisin acord que se establezca un criterio consistente para efectuar ajuste por subreporte, es decir, si los ingresos se ajustan por subreporte a las Cuentas Nacionales, los subsidios tambin se deben ajustar por ese motivo.
Incluye alimentos y bebidas, vales de alimentacin, vivienda o alojamiento, auto, transporte, estacionamiento, telfono, vestimenta, guardera o sala cuna, lea o combustible, y bienes o servicios producidos por el empleador (pregunta y5 del Cuestionario Casen 2011). 13 Pregunta y8 del Cuestionario Casen 2011. 14 Por ejemplo, para el caso del Subsidio nico Familiar (SUF) los datos administrativos indican ms de 2 millones de beneficiarios, mientras que en Casen esta cifra es de 840 mil personas.
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iv.

Transferencias no monetarias La Comisin analiz la conveniencia de incluir en la medicin de los ingresos totales las transferencias no monetarias que entrega el Estado. Si bien respecto de algunas transferencias especficas an no hay acuerdo, la Comisin acord que se requiere mantener consistencia entre lo que se incluye en el clculo de los ingresos totales y lo que se incluye dentro de los gastos considerados para fijar la lnea de pobreza. Es decir, si una determinada transferencia no se incluye dentro de los ingresos de las familias, tampoco debe ser considerada dentro de los gastos en los que deben incurrir, lo que debiera, a su vez, reflejarse en el coeficiente de Orshansky. Las transferencias no monetarias, tales como educacin y salud, no se han incluido histricamente en el clculo de la pobreza en Chile, como tampoco en mediciones internacionales. La Comisin propone mantener este criterio, haciendo ver que, consistente con el criterio mencionado anteriormente, se debe velar porque los gastos respectivos, tampoco estn considerados al momento de estimar la lnea. La Comisin considera aplicar el mismo criterio de excluir del clculo de los ingresos totales del hogar otras transferencias en especies que entrega el Estado, tales como ajuares a recin nacidos, ayudas tcnicas para discapacidad, tiles escolares, computadores, etc. y, recomienda, velar porque se preserve el criterio de consistencia La Comisin, en cambio, est considerando el incluir las transferencias alimentarias debido a que stas representan un ahorro en consumo de un bien necesario. Estas transferencias deben adems estar incluidas en la canasta de necesidades que se utilice para definir la lnea de la pobreza porque se trata de caloras que efectivamente consumen los hogares. Especficamente, se estudia incluir dentro de los ingresos totales el valor de los beneficios entregados a travs de los siguientes programas: Programa Alimentacin Escolar (PAE), Programa Nacional de Alimentacin Complementaria (PNAC), Programa de Alimentacin Complementaria del Adulto Mayor (PACAM) y las Becas de Alimentacin para Educacin Superior (BAES). Se acuerda que, en caso de incluir estas transferencias dentro de la medicin de los ingresos, stas se valorizarn de acuerdo a sus respectivos costos de produccin. Asimismo, la Comisin plantea que, si bien la actual Encuesta CASEN recoge informacin de sus respectivos beneficiarios, ser necesario introducir modificaciones para mejorar su captura.

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v.

Alquiler imputado El alquiler imputado corresponde a un monto que se suma a los ingresos de las familias para medir pobreza y pobreza extrema. La justificacin de esta imputacin nace de la concepcin de que la realidad econmica que enfrentan dos familias de similar condicin, una propietaria de su vivienda y otra arrendataria de la misma, es distinta. Actualmente, el alquiler imputado se aplica a los hogares que no pagan arriendo por ser propietarios de la vivienda que ocupan, sin distinguir si la vivienda est pagada o pagndose. Sin embargo, no se imputa alquiler si se considera que la tenencia es precaria, lo que incluye aquellos casos en que se ocupa una vivienda cedida o a quienes tienen el usufructo (uso y goce) de ella, como tampoco si es una situacin de ocupacin irregular (de hecho). La Comisin propone incluir el alquiler imputado en el clculo del ingreso de quienes no pagan por usar la vivienda, propietarios con y sin deuda, as como a quienes tienen viviendas cedidas o en usufructo. La Comisin propone no tratar de manera diferente los casos en que la tenencia se define como precaria, pues ello resultara en un tratamiento asimtrico con el que se aplica a los ingresos laborales cuando estos son precarios. Respecto del valor a imputar por concepto de alquiler, la opcin ideal sera contar con datos administrativos. 15 Sin embargo, esto no es posible pues no existen datos oficiales del valor de arriendo de las viviendas, sobre todo en la parte inferior de la distribucin del ingreso. Dado esto, se hace necesario recurrir a otro mecanismo de estimacin. Algunos de los mecanismos de estimacin del alquiler imputado que se pueden utilizar son: autoreporte, precios hednicos, estratificacin y costo alternativo. En Chile el mtodo usado histricamente es el autoreporte, utilizando para ello una pregunta de la Encuesta CASEN que se refiere a cunto se paga de arriendo en este sector por viviendas similares a la suya.16

La Unin Europea realiza una estimacin en base a la metodologa de estratificacin. Esto consiste en separar las viviendas en estratos similares (por ejemplo: nmero de piezas, metros cuadrados, etc.) y a estos grupos se les imputa el valor de mercado real de las viviendas. Para ms informacin ver The Comparability of Imputed Rent (2010) y Household Budget Survey (HBS) in the EU (2003). 16 sta corresponde a la pregunta de la Encuesta CASEN 2011 para construir el arriendo imputado. Esta pregunta ha cambiado en el tiempo, hasta el 2009 la pregunta fue la misma con algunas pequeas variantes en el fraseo: Cunto paga de arriendo? O si usted tuviera que pagar arriendo por esta vivienda, cunto le costara el arriendo mensual? Desde 2011 es: Cunto se paga de arriendo en este sector por viviendas similares a la suya? La diferencia es que antes se preguntaba cunto debera pagar por la vivienda propia, y desde 2011 se pregunta por viviendas similares a la propia con el objetivo de facilitar la comprensin del encuestado y no exigirle situarse en una situacin hipottica.
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En el caso de los arrendatarios que reciben subsidio de arriendo, estos ingresos deben recibir el mismo tratamiento que el que se da a los subsidios monetarios, es decir, ser considerados dentro del ingreso total del hogar. 2.3. Perodos de referencia

La Comisin acord que el perodo de referencia para la medicin de ingresos debe ser el de los ingresos del ltimo ao. Existe evidencia que indica que la recordacin para dicho perodo es baja y que al preguntar una vez por los ingresos hacia atrs de todos los meses del ao no se obtiene un buen dato, especialmente en el caso chileno en que las personas estn acostumbradas a hacer referencia al ingreso mensual a diferencia de lo que ocurre en muchos pases desarrollados en los que se hace referencia al ingreso anual. En consecuencia, es necesario que la metodologa de recoleccin de informacin considere el problema de la recordacin cuando se pregunta por plazos largos. 2.4. Ajustes de ingresos

La metodologa actual de medicin de pobreza por ingresos realiza dos ajustes a los ingresos reportados por las personas encuestadas: correccin por no respuesta y ajuste a las Cuentas Nacionales. La correccin por no respuesta corresponde a la imputacin del valor de los ingresos cuando la persona declara recibirlos, pero no declara un monto. Esto se hace para el ingreso del trabajo, las pensiones y para quienes tienen una vivienda propia y no declaran el monto de renta presunta (que luego se imputa como alquiler). En esta etapa tambin se corrige el monto de los subsidios monetarios de monto fijo declarados, si es que el valor reportado difiere del valor administrativo. La Comisin recomienda mantener la correccin por no respuesta. En cuanto al ajuste por Cuentas Nacionales, la decisin de ajustar los datos de ingresos de la Encuesta CASEN a las Cuentas Nacionales tiene dos etapas: decidir si realizar el ajuste y decidir la metodologa para realizar dicho ajuste. El supuesto implcito es que las Cuentas Nacionales seran de mayor calidad y por ello ms confiables en sus datos de ingresos que los capturados en las encuestas de hogares. El diagnstico del que se parte es que los agregados de ingresos corrientes provenientes de encuestas de hogares entregan cifras inferiores a las calculadas en el sistema de Cuentas Nacionales17. Algunas de las principales razones que pueden explicar esta discrepancia son:

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Ver La Medicin de los Ingresos en la encuesta CASEN 2011-R2, CEPAL, 2012.

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a) Truncamiento: la muestra encuestada puede no ser representativa en los extremos de la distribucin de ingresos. En otras palabras, si la muestra de hogares encuestados no incluye a aquellas familias de mayores ingresos, ya sea porque no estn incluidas en la muestra original o porque estas familias no responden la encuesta, y stas concentran un porcentaje relevante de los ingresos totales del pas, entonces el total de ingresos de los hogares en base a la encuesta necesariamente subestimar el total de ingresos del pas. b) Subreporte: las encuestas de hogares poseen sesgos que tienden a subestimar los ingresos y beneficios. El ajustar o no los ingresos a las Cuentas Nacionales es un tema ampliamente debatido en la literatura y se pueden encontrar argumentos tanto a favor como en contra de hacerlo. Una justificacin para realizar el ajuste es que las encuestas de hogares tienen sesgos conocidos que generalmente subestiman los ingresos y las transferencias gubernamentales, lo que sobreestima la pobreza, lo que a su vez afectara el diseo de las polticas pblicas. Otros argumentos utilizados son que estos ajustes tienden a producir cifras ms estables en el tiempo y que es el nico sistema que permite realizar un ajuste con cierto grado de consistencia. Algunas de las razones presentes en la literatura para justificar no hacer el ajuste a Cuentas Nacionales son: que no est comprobada la superioridad de Cuentas Nacionales respecto de las encuestas de hogares; que no es evidente que los conceptos de ingreso sean comparables entre las encuestas de hogares y las Cuentas Nacionales; que realizar el ajuste tiene un efecto en distribucin del ingreso pues omite el problema de truncamiento; y, por ltimo, que el ajuste aplicado al alquiler imputado resulta en valores de arriendo muy bajos respecto de lo que se observa en el mercado. El procedimiento que histricamente ha realizado CEPAL consiste en reescalar cinco partidas de ingresos para que los datos proyectados en la Encuesta CASEN coincidan con los datos de las Cuentas Nacionales. Estas partidas son: Salarios y sueldos, Ingreso de empleadores y trabajadores independientes, Beneficios de seguridad social, Alquiler imputado e Ingresos de propiedad (rentas, intereses, dividendos). El ajuste realizado asume que la subdeclaracin es la misma a travs de la distribucin de cada componente de ingresos por lo que aplica un coeficiente nico a cada partida, sin importar el nivel de ingresos.18

Para una descripcin ms completa sobre los supuestos el ajuste por Cuentas Nacionales, ver pg. 48 en The impact of income adjustments in the Casen Survey on the measurement of inequality in Chile Bravo y Valderrama (2011) Estudios de Economa. Vol. 38 - N1
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Organismos internacionales, como la OCDE, recomiendan no ajustar a Cuentas Nacionales, pero es relevante considerar que la OCDE utiliza una medida de pobreza relativa en que el ajuste no necesariamente afecta a la medicin de la pobreza en la medida en que los subreportes tengan una incidencia similar a lo largo de la distribucin del ingreso. La Comisin se encuentra estudiando si para Chile corresponde o no seguir realizando este ajuste a Cuentas Nacionales y, en caso de recomendar ajustar, cul sera la metodologa que correspondera utilizar. En este ltimo caso la Comisin considera necesario: Cuantificar el efecto de un eventual truncamiento en la muestra y en la medicin de ingresos. Ajustar los ingresos al nivel de las Cuentas Nacionales y no como sucede actualmente en que se ajusta al empalme en base a tasas de cambio-, lo que hace que exista una brecha importante entre los ingresos capturados por la Encuesta CASEN ajustada y las Cuentas Nacionales. Analizar las implicancias que tiene la nueva metodologa de Cuentas Nacionales que utiliza precios encadenados.

Realizar estos cambios implicara con una alta probabilidad una modificacin de algunos de los factores de ajuste que se han venido utilizando. La Comisin defini que en caso que se realice un ajuste de ingresos a las Cuentas Nacionales la metodologa utilizada debe ser conocida, transparente y replicable, debiendo quedar a disposicin del pblico los datos de la Encuesta CASEN con y sin ajustes.19

Las bases de datos de la Encuesta CASEN con y sin ajuste a Cuentas Nacionales se encuentran en: http://observatorio.ministeriodesarrollosocial.gob.cl/casen/casen_usuarios.php
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V.

AVANCES DE LA COMISIN EN LA PROPUESTA DE MEDICIN DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL La medicin tradicional de la pobreza en Chile se ha realizado en base a ingresos, reflejando el rol predominante que juega el ingreso como medio de compra de los bienes y servicios que cubren la mayor parte de las necesidades bsicas. Sin embargo, el ingreso no cubre todas las necesidades materiales. Dimensiones esenciales del bienestar tienden a quedar fuera del rango de cobertura de los ingresos. Ello responde a la sustitucin del mercado por otros mecanismos en la provisin de este tipo de servicios, de modo de garantizar su ms amplio acceso. La medicin de pobreza en dimensiones distintas al ingreso entrega una visin ms completa respecto de las condiciones de vida de la poblacin. As, permite conocer, por ejemplo, qu porcentaje de hogares satisface todas las necesidades bsicas; quines son las personas que cuentan con los ingresos mnimos pero que no superan los umbrales en otras dimensiones, tales como educacin, salud y vivienda, entre otras. Asimismo, la medicin de los avances en dimensiones que se relacionan con la provisin pblica de servicios sociales contribuye a la rendicin de cuentas de la poltica social, a la pertinencia de los programas sociales y a su mayor eficacia. Por las razones antes citadas, la Comisin considera necesario que a modo de complemento de la medida tradicional se ample la medicin de la pobreza a dimensiones adicionales a los ingresos. Otros pases de la regin, como Mxico y Colombia, ya han incorporado medidas de pobreza multidimensional en sus mediciones oficiales. ste tambin ha sido el caso de estudios comparativos internacionales, como el ndice de Pobreza Multidimensional que se calcula para 105 pases en el Informe de Desarrollo Humano 2010 del PNUD. 20 Al igual que en la medicin de pobreza por ingresos, la medicin de la pobreza multidimensional requiere resolver los problemas de identificacin y agregacin; esto es, una regla para conocer cundo un hogar es pobre, y un procedimiento para agregar la informacin individual y conocer la magnitud de la pobreza a nivel de pas, regin u otro nivel de agregacin. La Comisin no ha tomado an una postura respecto a si presentar las privaciones en cada uno de los indicadores correspondientes a las distintas dimensiones, o si definir adems un indicador sinttico de pobreza multidimensional. Al respecto, entregar la recomendacin en su informe final. En cualquiera de los dos casos, se requiere definir las dimensiones relevantes del bienestar de las personas a considerar en la medicin de la pobreza multidimensional, los indicadores
"Informe de Desarrollo Humano Mundial del 2010. La Verdadera Riqueza de las Naciones: Camino al Desarrollo Humano" publicado por el Programa de las Naciones Unidades para el Desarrollo (PNUD) 2010.
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a usar para medir privaciones en cada una de las dimensiones y los umbrales que definen las situaciones de privacin en cada indicador. Cabe notar que el desarrollo terico y la aplicacin emprica de medidas de pobreza multidimensional son relativamente recientes, por lo que an no existe un consenso amplio sobre la metodologa a utilizar. Es as como en los ltimos diez aos se han propuesto por parte de autores e instituciones diversas medidas de pobreza multidimensional, las cuales difieren en la manera especfica que responden a las preguntas de identificacin y agregacin. 1. Definicin de la medicin de pobreza multidimensional Esta Comisin se ha planteado como objetivo proponer una medida en base a las opiniones expresadas por organizaciones sociales en las audiencias realizadas, el juicio de expertos, las mejores prcticas internacionales y los antecedentes recopilados en el documento Voces de los Pobres de la Fundacin Superacin de la Pobreza21. 1.1. Eleccin de dimensiones

Se debe tener presente que las dimensiones a considerar deben ser constituyentes esenciales del bienestar material, de modo que privaciones en ellas representen amenazas sustantivas a la calidad de vida de las personas. Asimismo, el acceso a estas dimensiones debe realizarse a travs de bienes y servicios que mayoritariamente no se adquieren con ingresos en los mercados, puesto que de otra forma las privaciones en ellas seran manifestaciones de la falta de ingresos ya consideradas por la medida tradicional de pobreza. Existen al menos cuatro dimensiones que esta Comisin ha identificado como necesarias de ser incluidas en la medida ampliada de pobreza. Estas son: salud, educacin, vivienda y entorno. Este ltimo se refiere a la existencia de servicios pblicos y bienes ambientales en el barrio o localidad de residencia de la persona, pudiendo tambin incluir el acceso a redes de apoyo. El listado de dimensiones no es definitivo y podra ser modificado en la propuesta final de la Comisin. 1.2. Eleccin de indicadores y umbrales

Los indicadores a considerar al interior de cada dimensin pueden referirse a accesos a los recursos que posibilitan obtener logros o pueden referirse a los logros o resultados finales en s mismos. Por ejemplo, en la dimensin de salud existen indicadores de acceso a
Fundacin Superacin de la Pobreza (2011): Voces de la Pobreza. http://www.superacionpobreza.cl/descargaarchivo/libro_voces_final.pdf
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recursos (como el acceso a los servicios mdicos) e indicadores de resultados (como la buena o mala salud que tienen las personas). La Comisin considera que el acceso a los recursos es ms relevante en una medida de pobreza que los resultados finales. As, un individuo se considera en privacin cuando no puede acceder a servicios mdicos cuando los necesita. En cambio, la mala salud puede deberse a falta de acceso a recursos, pero tambin a decisiones personales en cuanto a estilos de vida, o a predisposiciones genticas. Es evidente que el bienestar definitivo de las personas depende de los resultados finales (tener buena o mala salud), pero es la privacin en el acceso al recurso el indicador ms relevante para una medida de carencia material, como es la pobreza. Ahora bien, la medicin debe incorporar el atributo de la calidad, pues por ejemplo, no basta con acceder a servicios de salud, sino que la atencin entregada debe ser de calidad para que sea efectiva para quien la necesita. En cuanto a los umbrales, ellos definen las privaciones a nivel de cada indicador, tal como la lnea de pobreza define privacin en la medicin de pobreza por ingresos. La eleccin de los umbrales requiere establecer los mnimos necesarios que permitan obtener niveles de logros que la sociedad considere como bsicos en cada uno de los indicadores en cada una de las dimensiones consideradas. Por ejemplo, el egreso de la educacin media es un nivel mnimo en la dimensin de educacin en el Chile actual, sujeto a que tambin se cumpla el requerimiento de la calidad. Pero hay que notar que los umbrales no son invariantes en el tiempo. Dcadas atrs se hubiera considerado como un umbral mnimo de escolaridad el egreso de la enseanza bsica, pero hoy eso es insuficiente como capital educativo para desenvolverse adecuadamente en nuestra sociedad. As, los umbrales de cada indicador deben revisarse con periodicidad, para que reflejen lo que la sociedad establece como condicin mnima de logro en cada uno de ellos. 1.3. Fuente de informacin

La informacin que se usa en una medicin de pobreza multidimensional debe proceder de una misma base de datos, puesto que de esta forma se pueden realizar los cruces entre dimensiones y eventualmente adicionarlas para obtener indicadores agregados de pobreza. Las encuestas de hogares multitpico, como la Encuesta CASEN, representan la mejor fuente de informacin para realizar estas mediciones. Ello en tanto contienen informacin de todos los miembros de una muestra representativa de hogares, incluyendo datos de ingresos, educacin, salud, vivienda y otras dimensiones de inters. De tal manera, la Comisin considera que la Encuesta CASEN contiene la mayor parte de la informacin requerida para el clculo de la medida de pobreza multidimensional para Chile, siendo necesario agregar algunas preguntas en versiones futuras para obtener una medida ms completa de pobreza multidimensional. Asimismo, es posible complementar con datos

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administrativos o georeferenciados la informacin de los hogares provista por la Encuesta CASEN (por ejemplo, a cada hogar se le puede asociar la distancia a los servicios pblicos ms cercanos). 2. Relacin entre la medicin multidimensional y la medida de pobreza por ingresos Finalmente, cabe establecer cul ser la relacin entre la medida de pobreza de ingresos y la medicin de pobreza multidimensional. La Comisin ha establecido que no corresponde reunirlas en un slo indicador consolidado, en el sentido que el ingreso sea slo una de las dimensiones de la medida ampliada. Esta recomendacin se justifica en que la Comisin considera que el ingreso tiene una relevancia y lugar especial puesto que su carencia constituye la expresin ms dramtica de la pobreza y amenaza la sobrevivencia diaria. A ello se suma que la pobreza por ingresos es una medida bien consolidada en la teora y en la prctica, mientras que la medida multidimensional es un trabajo an en progreso. Dicho lo anterior, la Comisin tiene pendiente establecer la relacin especfica que debiera tener la medicin de pobreza por ingresos y la medicin multidimensional. A modo de ejemplo, cabe sealar que en Colombia se presentan como dos mediciones por separado, mientras que en Mxico se establecen distintas categoras de hogares segn la interseccin que existe entre las privaciones de ingreso y las dems dimensiones.

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VI.

PRXIMOS PASOS Respecto de la pobreza por ingresos la Comisin espera recibir los datos de la Encuesta EPF 2012, a ser provistos por el INE, para analizarlos y construir la canasta actualizada de necesidades bsicas alimentarias. Asimismo, una vez disponible la informacin se calcular el umbral de ingresos requerido para satisfacer las necesidades no alimentarias, obteniendo as la lnea de pobreza por ingresos. La Comisin deber establecer cmo se definirn las lneas de pobreza extrema y de vulnerabilidad. Como parte del perfeccionamiento de la medicin de pobreza por ingresos se definirn escalas de equivalencia, economas de escala, entre otros aspectos relevantes de dicha medicin. En cuanto a los ingresos que son considerados para la medicin de pobreza, la Comisin se pronunciar sobre la pertinencia de continuar con el ajuste a Cuentas Nacionales y cul debera ser la metodologa a aplicar. En relacin a la propuesta de pobreza multidimensional, se requiere definir cules son las dimensiones relevantes del bienestar que se considerarn, los indicadores para medir privaciones en cada una de las dimensiones y los umbrales que definen las situaciones de privacin en cada indicador. Finalmente, se decidir si se presentar como una medida desagregada de carencias en distintas dimensiones o si se definir adems un indicador sinttico de pobreza multidimensional. A su vez la Comisin presentar una propuesta del marco institucional que debera tener la medicin de pobreza, as como la actualizacin de la lnea de pobreza en el tiempo y recomendaciones de perfeccionamiento, entre otros. Durante este proceso la Comisin continuar con la metodologa de trabajo que ha llevado a cabo desde sus inicios, abierta a recibir aportes de la ciudadana mediante audiencias pblicas y la revisin de documentos.