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I Seminrio de Direito Administrativo - TCMSP Processo Administrativo De 29 de setembro a 3 de outubro de 2003

29/09 TEORIA GERAL DO PROCESSO ADMINISTRATIVO Dr. Carlos Ari Sundfeld (Professor da PUC/FGV/IDESP/Presidente da SBDP/Advogado)

1. O PODER POLTICO EM MOS DA BUROCRACIA Se h tema clssico do Direito Administrativo,, cujos fundamentos ns no Brasil ainda no fomos capazes de compreender ou de aceitar, o do processo administrativo. Ns temos uma histria, alm de autoritria, de desorganizao administrativa, uma luta permanente para realizar as tarefas do dia-a-dia sem organizao e planejamento, o que concorre contra a idia de processo e procedimento administrativo. Nossa viso acerca do Estado decorre diretamente de sua histria. A Administrao Pblica, no sentido contemporneo, muito distinta daquela do passado. No entanto, muitas das idias e, sobretudo, muitas das formas da Administrao antiga permanecem ou resistem em morrer. A Administrao contempornea baseada no conceito de burocracia. Conquanto essa expresso tenha uma conotao negativa na linguagem popular, na verdade ela correspondeu a uma evoluo notvel na organizao do poder poltico. Por qu? A idia de burocracia se ope ao modelo anterior, o da Administrao patrimonial, isto , uma Administrao dos negcios pblicos, ligada propriedade ou patrimnio. Se olharmos para o Brasil no incio do sculo XIX, e para os municpios especialmente, veremos a confuso entre poder poltico e propriedade. Quem exercia o poder poltico concretamente detinha o poder econmico, isto , a propriedade. Outrora, a Administrao Pblica tambm se confundiu com os estamentos, isto , os grupos de status que, sem serem os dos proprietrios, exerciam o poder a ttulo permanente, sem vinculao maior com as vrias camadas da sociedade. contempornea a idia de Administrao Pblica como corpo de burocratas que exerce o poder poltico por conta de outrem, isto , que deve a legitimidade da sua atuao investidura alheia, que deve prestar contas coletividade. a figura de algum obrigado a exercer o poder impessoalmente, que maneja uma competncia que no lhe pertence, que no sua propriedade. Este conceito de Administrao Pblica nasce, em termos prticos, no sculo XIX. O grande fundamento desse tipo de exerccio do poder poltico so as revolues do final do sculo XVIII. Mas, na prtica estatal e administrativa, a luta pela criao da burocracia e do Estado burocrtico, neste sentido, a prpria histria do sculo XIX. De modo que tratamos de algo muito recente, a Administrao Pblica

transformada em burocracia, exercida como atividade em si, sem se confundir com o poder patrimonial.

2. O MTODO PROCESSUAL A SERVIO DA AUTONOMIA DA POLTICA E DOS INTERESSES PBLICOS A Administrao contempornea assume compromissos com uma idia repetida com insistncia, mas que no vivida com profundidade de interesse pblico, bem pblico bem comum ou interesse coletivo, no importa a nomenclatura. No passado, a Administrao Pblica se confundiu com o patrimnio; administrar os interesses gerais da coletividade era tratar dos negcios do proprietrio, de modo que as duas classes de interesse os gerais e patrimoniais - se confundiam. A separao entre negcio privado e negcio pblico no tinha condies de acontecer. E ela s ser vivel na medida em que o poder se burocratizar. Esta introduo histrica explica porque, embora o processo administrativo seja fundamental ao Estado contemporneo, no tinha a menor importncia nos Estados administrativos que o precederam. um instituto criado em decorrncia da noo de Administrao Pblica burocrtica, cuja atuao independente da vida privada de cada um dos burocratas, que cuidam de interesses que no so os seus pessoais. Quem atua assim, quem burocrata neste sentido Weberiano, precisa de um mtodo de ao que evite a contaminao, que impea os interesses privados de contaminarem os atos praticados no exerccio do poder burocrtico. Essa a grande razo da existncia do mecanismo sofisticado a que damos o nome de processo administrativo. Trata-se de tentativa de impedir que os agentes administrativos, colocados no corpo do Estado para realizar interesses impessoais, desvirtuem sua ao e misturem os atos pblicos com seus interesses pessoais ou com sua viso privada. Deseja-se que o agente pblico seja instrumento da realizao de interesses que transcendem a ele e, para viabiliz-lo, imaginou-se trazer da vida judicial este mecanismo: o processo. O que h de fundamental na idia de processo o princpio da impessoalidade. Quer-se despersonalizar quem decide, de forma a transform-lo em instrumento, em cada caso concreto, de interesses mais elevados, os pblicos ou coletivos, impedindo que a deciso poltica seja contaminada por interesses pessoais. H uma tendncia muito relevante na teoria poltica de mostrar como a luta poltica contaminada pelos interesses pessoais. Os grupos que se digladiam na poltica lutariam por interesses privados e, como reflexo disso, os agentes pblicos estariam postos dentro da mquina do Estado para realizar esses interesses. Nessa viso, no existiria propriamente interesse pblico como algo distinto ou separado do interesse individual; o interesse pblico corresponderia aos interesses individuais prevalecentes em certo momento histrico. Esta , inclusive, uma feio da crtica marxista do Estado, segundo a qual o que denominamos interesse pblico no passa de interesse de certo grupo preponderante no momento, que o impe a toda sociedade, de modo que, nesta viso, o agente pblico agente de interesses privados - seus ou do grupo de que participa e, toda vez que age, no passa de algum tentando privatizar aquilo que, em termos idealizados, se diz ser interesse

pblico. H, nesta viso da poltica, grande ceticismo quanto possibilidade de existir o interesse pblico como algo distinto do privado, bem como quanto viabilidade da poltica como espao onde se fazem opes e se tomam decises que no se confundem com aquelas que os interesses localizados, previamente existentes, querem impor sociedade. uma viso ctica quanto autonomia da poltica. H, no entanto, quem, no mbito da teoria poltica, sustente essa autonomia. Alis, uma grande questo da filosofia, a identificao da poltica como atividade prpria, especfica. Est ligada pretenso de demonstrar sua autonomia, de construir um universo de idias e de mtodos que lhe sejam prprios e, portanto, distintos daqueles que se referem ao que chamamos aqui de interesses individuais. Como ocorre sempre em teoria, podemos aderir a uma ou a outra. Mas, quando nos colocamos numa perspectiva jurdica, alm de nossa concepo a respeito da poltica, devemos levar em considerao outro elemento, que no desprezvel: a ordem jurdica, e, muito especialmente, nos tempos modernos, a ordem jurdica constitucionalizada. Ainda que sejamos cticos em relao viabilidade de as normas constitucionais e os institutos jurdicos se realizarem, no podemos deixar de lev-los em considerao. No nos dado desconhecer este conjunto de normas e de institutos. Especialmente para quem trabalha profissionalmente com a ordem jurdica, preciso partir do pressuposto de que, margem de todo possvel ceticismo, ela existe para ser implementada. Temos de reconhecer a Constituio, sobretudo no contexto democrtico, como ponto de partida e como desafio. Isso quer dizer o qu? A Constituio fez uma srie de escolhas e estamos condicionados por elas. Aquilo que podemos mencionar como a grande escolha em matria de processo administrativo, foi a de construir uma Administrao Pblica com base na idia de impessoalidade, para realizar os interesses da coletividade como um todo. 3. A RETRICA CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE Se olhamos para a Constituio de 1988, vemos como ela incorpora inclusive esta retrica poltica. A Administrao Pblica do Brasil guiada por uma Constituio de grande originalidade, se comparada com seus homlogos mais famosos na ordem internacional como, por exemplo, a Constituio Americana, e mesmo a Francesa, que mais recente, da dcada de 50. O que a Constituio Brasileira tem de fascinante o fato de que, alm de conter normas tcnicas, concebidas para produzir efeitos tcnicos diretos, ela incorpora uma preocupao retrica, e isso no no sentido negativo. Na rea jurdica, temos grande desprezo pela idia de que as normas podem ser elementos de retrica, porque isto nos parece negar que elas tenham efeitos jurdicos. Ento, quando se diz que certa norma existe para produzir efeitos retricos, somos imediatamente tentados a neg-lo, afirmando o seu carter tcnico, sua eficcia imediata, justamente por ser norma jurdica, no um mero discurso. Conquanto seja importante afirmar o efeito imediato das normas, no entanto uma perda substancial a recusa de que elas, especialmente as constitucionais, tambm esto postas para produzir impacto retrico.

A verdade que a Constituio de 1988 teve enorme preocupao retrica. Por qu? As normas tm que ser aplicadas e em sua aplicao existe uma gigantesca estrutura de meios, especialmente humanos. O Cdigo Civil tem por trs de si uma malha de autores de Direito Civil, muitos deles mortos, outros contemporneos, juzes, Ministros dos Tribunais Superiores, polticos, pessoas com interesses. Todos esses sujeitos produzem, a todo momento, retrica a partir das normas jurdicas e notvel como em sua aplicao a retrica importante. H alguma disputa jurdica em que no se cita ningum? Algum processo judicial que comea e termina sem que algum autor tenha sido invocado? A cada vez que o Direito vai se realizar, invocamos uma sofisticada retrica a seu respeito, um conjunto de enunciados que procuram influir na aplicao, dizendo como ele deve ser em cada caso, qual sua inspirao ideolgica, sua razo de ser, o esprito da norma. Se algum l um artigo do Cdigo Penal, feito de maneira tcnica, e quer saber qual seu esprito, vai aos livros, como o de Magalhes Noronha, e v l o que se diz a respeito. Por essa forma se constri um discurso sobre o Direito, que, inclusive, pode se desviar completamente das intenes daqueles que fizeram as normas tcnicas. perfeitamente possvel imaginar que o sentido de uma norma jurdica se inverta no processo de aplicao e de interpretao. Os juristas so torturadores profissionais, que maltratam as normas at que confessem o que eles querem. E o grande problema que as normas confessam sempre pela boca dos prprios juristas. Eles so os torturadores e fazem a confisso em lugar da norma, pois ela no fala por si, mas sempre por intermdio de algum. Tanto as Constituies modernas, inclusive a brasileira, quanto a legislao, resolveram assumir um papel que os juristas, sejam os acadmicos, sejam os juzes, sempre se reservaram. O legislador constitucional e ordinrio resolveu entrar no debate das idias, por temer que suas decises fossem transformadas, distorcidas ou destrudas no processo de aplicao. Por isso o Direito ficou to verborrgico no sculo XX. Houve poca em que, para se defender contra os juristas, as normas tomaram uma deciso curiosa: proibiram sua prpria interpretao. Foi uma tentativa de impedir a destruio do sentido dos textos pelos seus aplicadores. Proibio curiosssima, que obviamente no funcionou. Ento o legislador passou, com os mesmos fins, a usar outra tcnica: diante da inevitabilidade da interpretao, resolveu participar tambm deste processo. As normas jurdicas hoje vm com manual de instrues. A Constituio brasileira, em matria de normas sobre a Administrao Pblica, alm de tratar de questes tcnicas, tem um discurso retrico, para influir concretamente sobre sua aplicao. Nessa linha, o caput do artigo 37 fundamental: A Administrao Pblica Direta e Indireta, de qualquer dos poderes, obedecer aos princpios de legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e, mais recentemente, eficincia. O que dizer da incluso do princpio da eficincia em uma norma constitucional? No bojo da reforma administrativa, da Emenda Constitucional 19, o que se quis, ao inclu-lo, foi produzir retrica. Quis-se introduzir nos discursos uma nova idia, ausente na Administrao Pblica at ento, mas forte nas preocupaes de muitos administradores pblicos e da cincia da Administrao Pblica. No entanto, no prprio texto original da Constituio de 1988, houve j a preocupao de dizer que a Administrao Pblica se rege pela impessoalidade. O que isso seno a afirmao constitucional de que existe um conjunto de idias acoplado quelas normas tcnicas?

4. PROCESSO: LEGALIDADE E DEMOCRACIA Por trs desse princpio da impessoalidade h uma preocupao de expressar que o administrador pblico gestor de interesses coletivos, que transcendem a ele, donde a obrigao de guiar suas decises pelo objetivo de descobri-los e realizlos. Nessa perspectiva, que a Constituio retoricamente nos propicia, pe-se o problema de saber como implementar essas intenes. A resposta constitucional a este desafio o uso de processos administrativos. Eles so o mecanismo para a realizao da Administrao Pblica impessoal. O que h por trs desta concepo de processo ligado ao princpio da impessoalidade? A de que o agente pblico se apresenta como mero instrumento que o comanda e faz com que dele brote o interesse pblico a ser realizado. Na viso jurisdicional mais antiga, o valor do processo o de realizar concretamente decises j previamente tomadas pela lei. Ento ele est muito ligado legalidade. A norma abstrata e no atinge os indivduos concretamente, o que s faz por meio do processo. Sem ele, h risco de as decises concretas no realizarem o que abstratamente a lei previu. Ento, o processo o meio tcnico de efetivao da legalidade. Para o Direito Administrativo, o processo tambm um meio tcnico de realizao concreta das opes abstratas das leis. Se a lei tributria, com grande objetividade, criou uma hiptese de incidncia, uma base impunvel e uma alquota, isto , disciplinou completamente tudo o que interessa para a tributao, evidentemente necessrio que, nos casos concretos, a Administrao Pblica verifique se se deu ou no a situao descrita abstratamente pela norma. Para isso, ela precisa agir de acordo com algum mtodo, representado pelo processo. O processo tributrio o mtodo por meio do qual a Administrao Pblica realiza a identificao, no mundo fenomnico, das abstraes que esto na lei. Nesses casos, o processo tributrio mtodo para identificar concretamente coisas que preexistem, porque neles o administrador pblico tem poder vinculado e o processo simplesmente permite a aplicao da lei. Mas, na esfera administrativa, o processo no serve s para isso. Ele tambm veculo para a criao da utilidade pblica, para produo de decises que no esto antecipadamente dadas. Em suma, o processo administrativo tambm tem semelhanas com o legislativo. Ningum dir que o Poder Legislativo, quando decide por meios de processos, simplesmente realiza, no caso concreto, uma deciso antecipadamente tomada. O processo poltico no isso. Ele consiste na criao da utilidade pblica, na produo das escolhas que a sociedade quer em determinado momento. Essas decises no so preexistentes. O processo legislativo , ento, um espao de criao coerente com a autonomia da poltica. Ele um instrumento da poltica, s que dentro de uma viso contempornea: a da poltica democrtica. O processo legislativo no o mtodo para identificar tecnicamente algo j decidido por uma norma. Ele um espao para o encontro entre os sujeitos legitimados ao debate poltico, para que influenciem a deciso poltica. Os Parlamentos no decidem caoticamente. Ns elegemos os parlamentares e, portanto, lhes damos legitimidade para decidir. Mas no para faz-lo de qualquer maneira. No nos basta que a deciso saia da assemblia dos eleitos, preciso que seja tomada segundo um processo em si mesmo democrtico. O que h de democrtico na ao dos Parlamentos no apenas a presena de representantes do povo, mas tambm o modo como so obrigados a agir. Primeiro, para que os vrios grupos

representados internamente possam influir e, segundo, para que a sociedade como um todo possa controlar as opes tomadas. O que existe de comum entre o processo legislativo e o judicial para que ns os chamemos pelo mesmo nome? E como essas idias so trazidas para o Direito Administrativo e o processo administrativo? O que h de comum, em primeiro lugar, que o processo, agora considerado em sentido lato, um mtodo ponderado. Ele contrrio soluo imediata, instantnea. O tempo do processo no meramente protelatrio, pois ele funciona como um hiato para permitir a participao. E isto que viabiliza que a Administrao Pblica se impessoalize.

5. OUVIR E DIALOGAR preciso ouvir: essa a simplssima soluo que o processo encarna.

O administrador pblico, no Estado patrimonial, s ouve algum para efeitos simblicos, para mostrar generosidade. Na tradio do coronelismo brasileiro, o coronel, antes de decidir, apenas dirige uma palavra de ateno e carinho quele que, em seguida, ser trucidado sem d. Ele no ouve, apenas mostra um pouco de condescendncia paterna. Ouvir verdadeiramente algum s possvel se o interlocutor no humilhado, se fala sem medo, se pode expor tudo o que lhe interessa, se no subserviente, no teme ofender a autoridade. Por isso, inclusive, inventou-se o advogado. Ele surgiu para eliminar a hipossuficincia, para fazer com que os interessados digam tudo o que lhes interessa, para que no sejam servis. por isso, alis, que os advogados tm tanta preocupao em se equiparar aos juzes, inclusive no aspecto ritualstico. Eles querem evitar a subservincia, a relao de poder, mesmo simblica. A grande idia do processo fazer com que haja participao, com que os que tm interesses direta ou indiretamente atingidos, dialoguem, aberta e integralmente. Mas fundamental que tambm a autoridade que decide seja obrigada no s a ouvir, mas a dialogar. Dar oportunidade para manifestao real e igualitria exige esforo, tempo, e tcnica. Mas isto seria absolutamente incuo, se aquele que ouve pudesse decidir, em seguida, sem dialogar. Ento, o que h de fundamental no processo obrigar quem decide a dialogar com as partes. No para saber se elas esto de acordo com a deciso. um dilogo com os argumentos. Por isso que, ao decidir, o juiz precisa motivar sua sentena. Motivar um modo de dialogar. No a simples explicao formal das razes que levaram a decidir. Quando a autoridade decide, ela obrigada a dialogar com tudo que se passou no processo. Da a necessidade de relatar o processo, percorrer metodicamente suas vrias fases. No se trata de necessariamente atender as razes das partes, mas de dialogar com elas, de responder a seus argumentos. Trata-se de estabelecer um debate na sentena. H sentenas maravilhosas como peas literrias, mas que no dialogam com o processo, nada tm a ver com ele. s vezes algumas passam para a histria como primores de erudio, mas so desastres como deciso por no terem dialogado com o processo. isto o que h de fundamental na concepo de processo, que comum aos Parlamentos, ao Judicirio como um todo e tambm Administrao Pblica. Ela obrigada, antes de decidir, a ouvir, a dialogar com os cidados.

6. CONCRETIZANDO A LEI E CRIANDO POLTICAS PBLICAS Essa a chave do processo administrativo, nas suas duas grandes vertentes. A primeira a do processo como mtodo de acertamento, no caso concreto, da vontade legal previamente estabelecida. Para evitar que a autoridade, ao decidir, se descole da lei, faz-se com que esta fale pela boca dos interessados. A lei no fala sozinha, ela muda para o caso concreto; sua fala j passou. A lei s soa pela boca das partes. Cada uma delas a invoca e reconstri, segundo seus prprios interesses. Aquele que decide concretamente obrigado a ouvir o que a lei tem a dizer, pela boca das partes. Esta a idia de processo como fundamental ao acertamento, isto , concretizao da vontade abstrata da lei nas situaes concretas. H, muitas vezes, na Administrao Pblica, a sensao de que, em situaes como essa, no relevante ouvir as partes. Afinal, a lei j disse o que era preciso, cabendo ao administrador pblico, que inteligente e probo, simplesmente aplicla. Esse tipo de viso desconhece a complexidade da ordem jurdica, que enorme, de modo que a verificao de seu sentido para a situao concreta algo problemtico, donde a necessidade de faz-lo ouvindo os interessados. Mas h outra vertente: a do processo como instrumento da Administrao Pblica democrtica, na criao de polticas pblicas. Nas ltimas dcadas, especialmente depois da Constituio de 1.988, tomou-se conscincia de que a Administrao deve fazer processos para formular decises a respeito do interesse pblico, isto , para cri-lo, inventando polticas nas situaes em que elas no esto prefiguradas pela ordem jurdica. A Administrao Pblica no Brasil tem grande tradio autoritria e, por isso, sempre adotou um processo muito informal de construo das suas polticas. Se tentarmos identificar como nasceu dada poltica de renda do Governo Federal, por exemplo, por que razo resolveu-se adot-la em favor de certa camada da populao, em certa rea do Brasil, teremos grande dificuldade em identificar como se chegou a ela. inclusive difcil a recomposio histrica por documentos administrativos, pois eles simplesmente no existem. Outro exemplo: as grandes polticas industriais do Brasil no regime militar, que foi prdigo nelas, por que surgiram? Por que transferiram vantagens para certos setores? Onde esto as deliberaes? Ningum as encontra, porque foram tomadas sem processo. bvio que houve interao com algum, mas no em um espao democrtico. Ela ocorria ou em gabinetes fechados, nas negociaes com grupos de interesses, ou nas prprias entidades empresariais, que construam as propostas e as levavam ao Poder Pblico. 7. AUDINCIAS E CONSULTAS PBLICAS Nos ltimos anos, cresceu a crena de que as polticas pblicas, assim como as leis, tm de ser objeto de decises democrticas, tomadas em processo, entendido como o espao de deliberao poltica. Por isso, surgiram dois tipos de processos, relativamente novos na nossa experincia: a audincia pblica e a consulta pblica. Quando as agncias reguladoras foram institudas, nos ltimos anos, uma das preocupaes foi a de obrig-las a adotar processos para tomar as decises, em

matrias como saneamento, sade, telecomunicaes, energia, etc. A criao das agncias reguladoras foi, em grande medida, uma proposta de burocratizao dessa deliberao. Foi uma maneira de tornar impessoais os mtodos de deciso na Administrao Pblica. As competncias foram retiradas da Administrao Central e passadas para um corpo estvel, sujeito influncia controlada da poltica. Pretendia-se aumentar o grau de impessoalidade na determinao das polticas pblicas. No bastava criar rgos, era preciso criar processos prprios. A surgiram as consultas pblicas. A Anatel, por exemplo, no toma deciso de poltica pblica sem fazer processo. Todas as normas que edita, sem exceo, tm que passar pelo processo de consulta pblica, que obrigatrio. Faz-se uma minuta do texto normativo, publicase, d-se um prazo para a sociedade opinar, recebem-se as manifestaes e sugestes de todos, tudo analisado e s a toma-se a deciso final. Esta a tendncia moderna, em termos de regulao. O fenmeno das audincias pblicas j havia comeado antes no Brasil, pois ele contemporneo do surgimento da grande discusso sobre Direito Ambiental. Quando se comeou a reconhecer que a Administrao tinha um grande papel em matria de Direito Ambiental e, depois, na Defesa do Consumidor, resolveu-se introduzir o dever de fazer audincias pblicas. um instrumento ainda de difcil manejo. A Administrao Pblica ainda tem baixa experincia no seu uso. Mas os Parlamentos o conhecem muito bem. Eles so abertos. Se algum quer entrar na intimidade do Parlamento, basta subir a rampa. As pessoas tm canais de comunicao com o Parlamento. Elas os elegem e depois os usam. Quem conhece a atividade parlamentar sabe disso. As pessoas fazem os parlamentares vocalizar suas aspiraes. No campo da Administrao, a audincia pblica procura servir para isso. Mas h uma grande dificuldade, ainda hoje, de encontrar as pessoas que vocalizem os interesses difusos. Por isso, as audincias e consultas pblicas ainda no funcionam adequadamente no Brasil. Na experincia internacional mais sofisticada, essa vocalizao, no mbito do processo administrativo, no feita por agentes internos - ou que so internalizados, como no caso do parlamento. Na esfera administrativa, o fenmeno outro: como os interesses so muito mais dinmicos, o que se procura fazer a representao por meio de entidades associativas. Da a importncia do estimulo a tais entidades: para que sejam capazes de vocalizar, no processo administrativo, os interesses da sociedade, em toda sua variedade.

8. O DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVOS

LEGAL

ANULAO

DE

ATOS

Ficamos at este ponto nos grandes pressupostos da teoria geral do processo administrativo. Para que se possa aplicar essas idias em situaes especficas, interessante mencionar um ou dois problemas, que so decorrncia imediata de algumas disposies constitucionais. Uma delas fundamental. a do artigo 5, inciso LV, o grande preceito com que a Constituio tecnicalizou o tema do processo administrativo. Diz ele: Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral

so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Esse dispositivo novo na Constituio. O princpio do devido processo legal, at a Constituio de 1.969, no era constitucionalmente previsto como aplicvel Administrao Pblica. Havia debate jurisdicional e doutrinrio para saber se incidia ou no na esfera administrativa, sobretudo se a Administrao podia decidir sem ouvir os interessados. Este novo dispositivo veio dar uma resposta constitucional para o debate, alterando os rumos que vinha tomando at ento. A tendncia do prprio Supremo Tribunal Federal poca era de afirmar que o princpio do devido processo legal no se aplicava na esfera administrativa. A resposta constituinte foi, ento, uma tentativa de reverter esse quadro, dizendo-se que, tambm na esfera administrativa, se h litgio e acusado preciso aplicar os princpios do contraditrio e da ampla defesa. A Administrao Pblica resiste, passados 15 anos, porque ainda subsiste a herana tradicional, e os debates concretos a respeito desses dispositivos esto subindo ao Supremo Tribunal Federal. Por isso, se algo se pode sugerir como exerccio importante o de ver o que o Supremo Tribunal Federal vem decidindo. No Direito Pblico brasileiro tem-se enorme desprezo pela jurisprudncia. preciso modificar isso. O Supremo Tribunal Federal trava debates decisivos sobre questes relevantssimas. So tambm questes tcnicas de importncia e o Supremo deduz analiticamente, a partir de casos concretos, o que quer dizer o princpio do devido processo legal. Um exemplo pode mostrar o impacto dessa nova idia e como esse dispositivo constitucional transforma o Direito Administrativo brasileiro. O Supremo Tribunal Federal tem uma velha Smula, a de n 473, segundo a qual: a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Depois da Constituio de 1.988 ps -se ao Supremo a seguinte pergunta: a anulao administrativa dos atos pode ser feita sem qualquer processo? H um dever de oitiva prvia dos interessados? Basta garantir um direito de recurso posterior para o particular? Para haver o contraditrio, no basta garantir a possibilidade de recorrer, preciso ouvir os interessados antes e no depois. Por isso, o Supremo afirmou ser invlida a anulao do ato pela Administrao se ela, antes de anular, no ouvir os atingidos. A razo da invalidade processual. Houve uma transformao na jurisprudncia e a prtica administrativa tem de mudar. No campo da Administrao Pblica do Estado de So Paulo, por exemplo, a Lei de Processo Administrativo criou um processo administrativo de anulao. A Lei 10.177/98, para dar aplicao jurisprudncia do Supremo, previu um processo administrativo anulatrio com prvia oitiva das partes. Esta uma mudana profunda. O direito de recorrer administrativamente j era reconhecido antes de 1.988 como algo importante. Mas a nova Constituio, segundo a interpretao que lhe d o Supremo Tribunal Federal - a meu ver, correta resolveu ampliar as garantias, somando ao recurso o direito de manifestao prvia, segundo a concepo de Administrao Pblica impessoal, de que o processo uma parte to fundamental. Est aqui exposta administrativo. uma pequena introduo teoria geral do processo