EDENILSON DE OLIVEIRA GOMES LEANDRO SANCHES BATISTA PAULA MARTINS OLIVEIRA DE LIMA MSC.

IGOR GABRIEL LIMA RESUMO O artigo tem como objetivo identificar as irregularidades encontradas com maior frequncia nos Pareceres prvios emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP), provenientes de auditoria realizada aps a prestao de contas anuais das Prefeituras Municipais da regio do Vale do Ribeira. O universo da pesquisa realizada na base de dados do TCESP compreendeu os Pareceres de quinze (15) Prefeituras Municipais entre os anos de 2003 a 2006, o que perfez 60 documentos. A ttulo de amostragem, foi estabelecido o critrio de Pareceres desfavorveis, o que reduziu anlise mais detalhada de 38 Pareceres de contas anuais das Administraes Executivas Municipais. A metodologia utilizada foi o estudo exploratrio, documental, qualitativo e quantitativo. Concluiu-se que diversas irregularidades se repetiram nos Pareceres desfavorveis das contas anuais apresentadas, apontando graves falhas em relao ao no cumprimento da legislao, entre elas a Lei de Responsabilidade Fiscal. Palavras-Chave: Tribunal de Contas, Prestao de Contas, Auditoria Pblica. 1 INTRODUO Sabe-se que inmeros so os problemas sociais que nossa sociedade enfrenta, o cidado j no mais acredita em suas solues, questes bsicas como sade, educao e segurana pblica, servios que em sua natureza so prioritrios para o bom andamento da ordem social so tratados muitas vezes com descaso, posto que a ineficcia administrativa, o abuso dos recursos pblicos alinhados a corrupo resultam em tais problemas, afetando os direitos e deveres impostos pela legislao, em especial a nossa constituio. No pode o cidado deixar de reconhecer seus direitos, e ao mesmo tempo dever social no controle do patrimnio publico, pois ele mesmo que o financia atravs dos impostos que paga. Segundo Slomski (2008, p. 355) o tributo pago coativamente, independente da contraprestao imediata e direta do Estado , o contribuinte deve ficar

atento onde seus tributos esto sendo empregados, e a que finalidade esto a financiar, esse o papel do controle social, que consiste em exercer uma fiscalizao constante, direito concedido pelo poder eletivo de seu voto, como disciplina o Art. 74, pargrafo 2 da Constituio Federal:
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.

Surge nesse contexto a necessidade de um controle sobre a arrecadao de impostos, bem como controlar de que forma esses recursos esto sendo empregados pelo ente pblico em prol da sociedade, pondo fim aos abusos e a m utilizao dos recursos pblicos, cabe ao Estado, por meio de seus controles internos e externos, mensurar e demonstrar a eficcia no servio pblico, como forma de justificar a cobrana de impostos (SLOMSKI, 2008, p. 367). Tal tarefa de fiscalizao rdua, e no apenas dever dos Tribunais de contas, como tambm dos legisladores e do povo. Andrade (2008, p. 10), afirma que o controle externo a etapa de verificao em que cabe aos rgos externos de fiscalizao de cada poder verificar, analisar, apurar e concluir entendimento sobre determinado assunto administrativo ou contbil . Observase que o controle externo pode ser exercido tanto pelo poder legislador do ente federado, como pelos tribunais de contas, conselhos e comisses especiais e at pelo cidado. Nos municpios, a cmara municipal o rgo mais indicado para exercer o poder de controle externo das entidades da administrao direta e indireta. Esta casa legislativa pode conter em tempo real, distores emanadas durante a execuo de determinada despesa, a fim de se evitar desvios. J os tribunais de contas s podero aplicar sanes e requerer compensaes financeiras ou penais aps a ocorrncia do fato, sem ter evitado possveis danos municipalidade. Vale ressaltar, que os Tribunais de Contas atuam de forma auxiliar as cmaras municipais, emitindo apenas pareceres prvios referentes s contas do Chefe do poder Executivo Municipal, assim ficando a cargo das casas legislativas a palavra final do julgamento das referidas contas municipais, conforme determina o Art. 31 da Constituio Federal:
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

 1 - O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. 2 - O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal. 3 - As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

A deciso da cmara de vereadores poder acompanhar o parecer prvio do Tribunal de contas ou rejeit-lo, mediante quorum qualificado de dois teros. Se a deciso tomada se der em acordo com parecer emitido pelo Tribunal de Contas, no haver necessidade de observao de quorum mnimo, mas se decidir em sentido diverso, necessariamente devera contar com a maioria de dois teros dos membros do Legislativo para que o parecer prvio deixe de prevalecer. Sabe-se que a cmara de vereadores formada pelos representantes do povo, acontece que muitos, em sua maioria, no possuem conhecimentos tcnicos que possibilitem a analise das contas publicas. Nesse contexto surge a competncia atribuda ao Tribunal de contas: colaborar com os representantes do povo, ao oferecer opinio fundamentada e especializada a respeitos das contas pblicas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo. 2 DEFINIO DO PROBLEMA Atualmente observa-se um Estado ineficiente quanto utilizao dos recursos pblicos, estes que deveriam ser investidos com o objetivo de prover servios pblicos de qualidade a sociedade, so tratados com descaso, tal situao no se d apenas devido corrupo, mas tambm ao desperdcio e a m gesto financeira como foi relatado em matria da Revista Veja (Ed. 1851, 2004). Os recursos provenientes dos tributos que a populao paga ao Poder Pblico, so mal administrados, acarretando uma verdadeira afronta aos preceitos legais de proteo ao patrimnio pblico. Como afirma Slomski (2008, p. 367) a sociedade elege seus representantes, na esperana de que os mesmos ajam em seu nome, e que acima de tudo, prestem contas de seus atos, porem a sociedade muitas vezes enganada. Surgem diversas fraudes transgredindo a Leis das Licitaes (Lei Federal 8.666/93) e a Lei de

Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), lesando a Administrao com prticas abusivas e corruptas, inconcebveis ao gestor pblico. Atravs desses acontecimentos, se observa a ao de extrema relevncia dos Tribunais de Contas, em que buscam o cumprimento da ordem administrativa, dos programas e/ou projetos estabelecidos nos Oramentos Pblicos, atravs da correta utilizao dos recursos, de forma a conter os limites de gastos dos gestores no compromissados com a sociedade. De acordo com o Art. 1 1 da Lei complementar 101/2000:
A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas publicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange na renuncia de receitas, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras dividas consolidadas e mobiliria, a operaes de credito, inclusive por antecipao de receitas, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.

Portanto os entes pblicos devem atuar de forma planejada e transparente, divulgando todos os seus atos a sociedade, alem de assegurar a correta aplicao dos recursos pblicos nas atividades a que se destinem, atuando de forma responsvel, obedecendo limites que a legislao impe. O Tribunal de contas, rgo independente dos trs poderes constitucionais, est incumbido de fiscalizar a execuo do Oramento Pblico, bem como avaliar e orientar os entes pblicos em relao legalidade de seus atos. Os Tribunais de contas, como rgos fiscalizadores do patrimnio das entidades pblicas e de sua gesto, devem ser eficientes, eficazes e efetivos na sua contribuio para com a sociedade, atuando com preciso e gerando informaes de qualidade e transparentes, acessveis a todos os seus usurios. Nesse contexto, surge o problema desse estudo, procurando identificar quais as irregularidades encontradas com maior frequncia nos Pareceres desfavorveis emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP), provenientes de auditoria realizada aps a prestao de contas anuais das Prefeituras Municipais da regio do Vale do Ribeira, listando os motivos de maior relevncia que levaram o TCESP a emitir tais pareceres aos municpios, assim traando a realidade das Contas

Pblicas Municipais do Vale do Ribeira nos ltimos anos, bem como de que forma est a atuao dos gestores pblicos em nossa regio. 3 Objetivos da pesquisa O presente trabalho visa ampliar o conhecimento tcnico e terico acerca do tema pesquisado, procurando identificar quais so as irregularidades de maior relevncia apontadas nos pareceres desfavorveis do TCE/SP na analise das contas anuais dos municpios do Vale do Ribeira, entre os anos de 2006 a 2010, para tal, procura identificar quais prestaes de contas j foram avaliadas pelo Tribunal de Contas de So Paulo, de posse dos referidos dados, procurar identificar quais prefeituras esto com situao desfavorvel em relao a suas contas municipais, assim podendo analisar qualitativamente as causas dos pareceres prvios desfavorveis e lista-las por ordem de ocorrncia. 4 Justificativa e Contribuio da Pesquisa Cincia e Sociedade A populao deve fiscalizar os atos dos entes pblicos, a fim de observar como o dinheiro de seus impostos est sendo empregado em prol da coletividade, porem grande parte da sociedade no demonstra interesse no acompanhamento da administrao publica, termos tcnicos e leis complexas dificultam a compreenso por parte do cidado, e favorecem a falta de interesse no acompanhamento das contas publicas em seu municpio, pois o estado tenta informar os seus atos por meio de prestao de contas originadas dos livros de contabilidade, que apesar de perfeitas, sob o aspecto aritmtico, que mostra o que foi arrecadado e onde foi gasto, existe uma brutal assimetria informacional, pois o Estado informa, mas o cidado no entende (SLOMSKI, 2007, p 16), para tal, procurou-se tabular de maneira clara e concisa quais so os principais fatores que propiciaram situao de parecer prvio desfavorvel nas contas municipais no Vale do Ribeira, a fim de facilitar a compreenso do tema por parte da sociedade, uma vez que as contas julgadas irregulares pelo TCESP, so fruto de uma srie de danos ao patrimnio publico, fato causado pela m administrao nos municpios. O TCESP fornece informaes relevantes acerca dos atos dos Gestores Municipais, publicando periodicamente os pareceres prvios da analise das prestaes de contas

dos Municpios em seu site, relatando a situao das contas publicas e/ou recomendaes que Administrao Municipal deve obedecer para assim evitar prejuzo ao errio publico ao longo dos prximos exerccios, portanto nosso estudo visa contribuir para um melhor entendimento por parte da sociedade a respeito da situao da administrao financeira das prefeituras na Regio do Vale do Ribeira, uma forma de esclarecer como esto sendo administradas, auxiliando assim da melhor maneira possvel a transparncia dos atos pblicos das prefeituras. 5 - REFERENCIAL TERICO 5.1 Controladoria no Municpio Como citado anteriormente, o papel do controle nos municpios exercido pela Cmara de Vereadores com o auxilio tcnico dos Tribunais de Contas, porem para auxiliar nessa empreitada, os municpios deveriam adotar em sua estrutura administrativa um rgo prprio de Controladoria, como afirma Slomski (2008, p 373), tal rgo deveria ter status de Secretaria Municipal, para em conjunto com o Prefeito definir as necessidades de informao para a tomada de decises de todos os responsveis das atividades-meio e das atividades-fins, em todos os nveis, seja do primeiro, seja do segundo, ou terceiro escalo da entidade pblica, produzindo dessa forma uma troca de informaes entre as mais variadas atividades e, assim, um melhor gerenciamento das informaes e, por conseqncia, uma diminuio da diferena informacional entre as esferas de governo. Nesse sentido, Chaves (2009, p. 17) afirma que a Controladoria seria uma espcie de rgo da administrao publica localizado no nvel de assessoramento ao chefe do executivo, com a finalidade de agregar diversas atividades tal como auditoria, correes no sistema contbil, prevenes, e combate a desvios para assim otimizar o resultado da administrao publica, um conjunto de atividades e procedimentos a fim de garantir que os atos sejam realizados em acordo com os ditames legais que regem a administrao publica.

5.2 Os Tribunais de Contas Os tribunais de contas so rgos pblicos previstos na constituio federal como auxiliares do poder Legislativo para efetuar o controle externo das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade. Esses rgos atuam na esfera de sua competncia, em nvel federal, estadual e municipal. No caso do Tribunal de Contas da Unio, suas atribuies esto descritas na Constituio Federal de 1988, nos arts. 71 a 74 e 161, pargrafo nico, enquanto as normas a serem aplicadas ao primeiro se estendem aos Tribunais dos Estados e dos Municpios, na forma do art. 75 da Carta Magna. Apesar de auxiliares, os Tribunais de Contas tm autonomia administrativa e financeira em relao aos Trs Poderes (Legislativo, Executivo e Judicirio) e funes tcnicas, com o objetivo de verificar o cumprimento real dos ditames legais pelos entes pblicos do pas. (ANDRADE, 2008, p. 11). 5.3 Atribuies constitucionais dos tribunais de contas Conforme descrito no Art. 71 da constituio federal, obrigaes foram atribudas aos tribunais de contas, dentre elas: Apreciar as contas anuais dos respectivos chefes do poder executivo; Julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos; Apreciar a legalidade dos atos de admisso de pessoal e de concesses de aposentadorias, reformas e penses civis e militares; Realizar inspees e auditorias por iniciativa prpria ou por solicitao do poder legislativo; Aplicar sanes e determinar a correo de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos; Fiscalizar as aplicaes de subvenes e renuncia de receitas; Emitir parecer prvio sobre as contas para apreciao das Casas legislativas; Apurar denncias apresentadas por qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades.

5.4 - Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, funo e objetivos. Ao Egrgio Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP) compete a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, patrimonial e operacional do Estado de So Paulo e seus Municpios, exceto a cidade de So Paulo, uma instituio estatal independente. Tem sede na capital do Estado, tem seu quadro prprio de funcionrios e composta por sete conselheiros. Conforme determina a Lei Complementar 709/1993 (Lei Orgnica do TCESP) em seu Artigo 2, I e II, a principal funo do TCESP, entre outras, alm de apreciar e emitir parecer sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, dever apreciar e emitir parecer prvio sobre a prestao anual de contas da administrao financeira dos Municpios do Estado de So Paulo. Dentre os principais objetivos do TCESP podemos citar: - Cumprir seus objetivos constitucionais e legais, de forma a assegurar que a ao administrativa do Estado e dos Municpios se efetive com observncia dos princpios da legalidade, economicidade e legitimidade; - Desenvolver suas atividades de maneira racional e seletiva, a partir de prioridades definidas em funo da natureza e da complexidade dos setores auditados; - Incentivar a prtica da orientao e da preveno como forma de concorrer para a reduo das irregularidades dos atos administrativos sob sua alada; - Promover o permanente desenvolvimento dos recursos humanos, formando um quadro de servidores com habilidades especficas para atender aos diversos setores de sua atuao; - Aprimorar os seus recursos tecnolgicos e instalaes para permitir maior eficcia de suas aes tcnicas e administrativas. 5.5 Formas das decises do TCESP As decises tomadas pelo colegiado de contas possuem trs formas, com suas respectivas validades, de acordo com a Lei Federal n 8443/92 em seu Art. 10, e de suas leis correspondentes em nvel estadual e municipal:
Art. 10. A deciso em processo de tomada ou prestao de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. 1 Preliminar a deciso pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o julgamento,

ordenar a citao ou a audincia dos responsveis ou, ainda, determinar outras diligncias necessrias ao saneamento do processo. 2 Definitiva a deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. 3 Terminativa a deciso pela qual o Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas iliquidveis.

Deciso preliminar aquela tomada pelo tribunal, anteriormente deciso definitiva, determinando procedimentos com objetivo instruo do processo de prestao de contas, retardando assim o julgamento da mesma. Deciso Definitiva ou final a concluso do processo de prestao de contas, ou seja, a deciso absoluta da analise das contas, encerrando assim a analise. Deciso Terminativa originada quando o Tribunal determina o trancamento das contas, ou seja, que no podem ser julgadas devido fora maior que impossibilite o julgamento. 5.6 Modalidades das decises finais do TCESP Aps analise das contas, o tribunal de contas julgara se as contas so regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Contas regulares so aquelas que expressam, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos da gesto responsvel do ente publico (Art. 33, I, LC 709/93). O Art. 17 da Lei 8443/92 descreve que o tribunal de contas dar plena quitao ao responsvel quando julgar as contas regulares, liberando-o de responsabilidade funcional e patrimonial. Como escreveu Pardini (1997, p. 249) o julgamento de regularidade das contas ocasiona a sua direta liquidao. Isso significa o seu encerramento formal e definitivo, nada mais havendo a considerar sobre as mesmas. As contas deixam de ser documento contbil a ser fiscalizado, apreciado e julgado, para constituir, agora, documento contbil definitivamente encerrado . Contas regulares com ressalvas so as que evidenciam impropriedade ou qualquer outra falha de natureza formal de que no resulte dano ao patrimnio publico. (Art. 33, II, LC 709/93). O Art. 18 da Lei 8443/92 esclarece que no caso de julgar as contas regulares com ressalvas, o tribunal dever dar quitao ao chefe do poder executivo e determinar a

ele, ou a quem o sucedeu, a incluso de medidas necessrias a fim de sanar as irregularidades apontadas. Por fim, contas irregulares so aquelas em que for comprovada qualquer das hipteses abaixo, conforme determina o Art 33, III, da LC 709/93:
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrncias: a) omisso no dever de prestar contas; b) infrao norma legal ou regulamentar; c) dano ao errio, decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico; d) desfalque, desvio de bens ou valores pblicos.

Quando o Tribunal de Contas decidir-se pela irregularidade, poder aplicar multa ao ente publico, alem de outras penas administrativas previstas em lei, enviando denuncia ao Ministrio Publico a fim de ser providenciada s medidas cabveis. 6 METODOLOGIA As metodologias a serem utilizadas compreendem a pesquisa documental, exploratria, quantitativa e qualitativa. Marconi e Lakatos (2001, p. 43) afirmam que a pesquisa documental constitui-se em um dos mtodos de se obter dados atravs de documentao indireta, serve-se de fontes de dados coletados por outras pessoas, podendo constituir-se de material j elaborado ou no. A pesquisa documental consiste em englobar todos os materiais no elaborados, escritos ou no, que se podem servir como fonte de informao para a pesquisa cientifica. Gil (1996, p. 83) afirma que os objetivos da pesquisa documental so geralmente mais especficos, visando obteno de dados em resposta ao problema da pesquisa. Os Materiais para a pesquisa documental podem ser encontrados em arquivos pblicos ou particulares, incluem-se como fontes: fotografias, gravaes, relatrios, documentos pblicos e etc. As fontes so muito mais diversificadas e dispersas. As pesquisas exploratrias nos proporcionam maior familiaridade com o problema. Segundo Gil (1996, p. 45) estas pesquisas tem como objetivo principal o aprimoramento de idias ou a descoberta de intuies . A Pesquisa Quantitativa especialmente projetada para gerar medidas precisas e confiveis que permitam uma anlise estatstica, segundo Richardson (1999, p. 70) a abordagem quantitativa caracteriza-se pelo emprego de quantificao tanto nas

modalidades de coleta de informaes, quanto no tratamento delas por meio de tcnicas estatsticas. A Pesquisa qualitativa basicamente aquela que busca entender um fenmeno especfico em profundidade, pois como afirma Richardson (1999, p. 80) os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais . 7 - ANLISE DOS DADOS

8 - CONCLUSO E SUGESTES PARA PESQUISA FUTURAS

9 - REFERNCIAS BRASIL. Lei complementar 101/2000, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal. Braslia, DF: Senado, 2000. _______. Constituio (1988), Constituio da Republica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. _______. Lei 8443/1992. de 16 de julho de 1992. Dispe sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras providncias. Braslia, DF: Senado, 1992. REVISTA VEJA, So Paulo: Edio 1851, de 28 de Abril de 2004. In: <http://veja.abril.com.br/280404/p_040.html> acesso em 01/10/2009. SLOMSKI, Valmor. Manual de Contabilidade Publica: Um Enfoque na Contabilidade Municipal. 2 Edio. So Paulo: Atlas, 2008. GIL, Antonio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa . 3 Edio. So Paulo: Atlas, 1996. MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Metodologia do trabalho cientifico. 6 Edio. So Paulo: Atlas, 2001.

ANDRADE, Nilton de Aquino. Contabilidade Pblica na Gesto Municipal . 3 Edio. So Paulo: Atlas, 2008. SO PAULO. Lei Complementar Estadual n 709/1993, de 14 de janeiro de 1993. Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. So Paulo, SP: ALESP, 1993. SO PAULO. Tribunal de Contas do Estado. Misso. Disponvel em: <http://www.tce.sp.gov.br/instituicao/sobre/missao.shtm>. Acesso em 27 de setembro de 2009. PARDINI, Frederico. Tribunal de contas da Unio: rgo de destaque constitucional. Tese de Doutorado em Direito Pblico apresentada Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minais Gerais, Belo Horizonte. 1997. RICHARDSON, Roberto Jarry. Pesquisa Social: mtodos e tcnicas. 3 Edio. So Paulo: Atlas, 1999. CHAVES. Renato Santos, Auditoria e Controladoria no Setor Fortalecimento dos Controles Internos. 1 Edio. Curitiba: Juru, 2009. Pblico:

SLOMSKI. Valmor, Controladoria e Governana na Gesto Pblica . 1 Edio. So Paulo: Atlas, 2007.