INTRODUCCIN

En este trabajo vamos a ocuparnos de la clusula de supletoriedad. Durante aos, esta clusula no suscit problemas, sin embargo a partir de las sentencias constitucionales 118/1996 y 61/1997 el significado y alcance de la supletoriedad del derecho estatal, se ha modificado. 1.-Antecedentes histricos de la Clusula de supletoriedad. Tiene su origen en el derecho privado. Su aparicin en la cultura poltica occidental exigi la concurrencia de varios requisitos: a) Era necesario que existiera una pluralidad de fuentes de produccin normativas y que la relacin entre las normas, y los sujetos legitimados para crear derecho, no estuviera fundamentada en un principio jerrquico. b) Necesario que se atribuyese a las normas jurdicas una eficacia territorial y no meramente personal. c) La naturaleza de las normas deba de ser distinta: un derecho sectorial y de eficacia territorial frente a un derecho general. En la edad media concurren por primera vez estas tres condiciones, pues aparecen los derechos locales frente al derecho comn sobre la base del Derecho romano Justinianeo. Los conflictos entre ambas normas no se resuelven en virtud de la invalidez porque su relacin no se basa en el principio de jerarqua. La relacin de especialidad y supletoriedad afectaba a la eficacia de la norma. Indicando al operador jurdico la norma aplicable en cada caso concreto. En Espaa la supletoriedad resolvi la relacin entre derecho comn y derecho foral. El derecho foral se consideraba de aplicacin preferente mientras el derecho comn por su mayor generalidad era derecho supletorio. A partir de 1.713 las reformas para lograr la unificacin jurdica del estado produjeron el anquilosamiento de los Derechos forales y desplazaron al Derecho romano, pues fue obligado utilizar el Derecho real castellano como Derecho comn supletorio. En el siglo XIX la difcil relacin entre ambos ordenamientos fue el principal obstculo de codificacin para lograr un compromiso hicieron falta 40 aos, y este consisti en retomar la clusula de supletoriedad . 2.- La Recepcin de la clusula de supletoriedad por el constituyente de 1.978. Fue en el senado donde la clusula dio mas juego. Juan M. Bandrs, en nombre del grupo de senadores vasco, present una enmienda que pretenda que se suprimiera la recepcin constitucional de la clusula de supletoriedad, por entender intil constitucionalizar una norma ms propia de leyes de rango inferior, sin perjuicio de que la redaccin actual pueda lesionar normas legtimas del Derecho foral vigente. Ninguna, de todas las enmiendas que se presentaron prosper. En las Cortes constituyentes no hubo debate en profundidad de la clusula de supletoriedad, pues consideraron su existencia como imprescindible.

LA CLUSULA DE SUPLETORIEDAD EN LA DOCTRINA. 1.- Las primeras aportaciones doctrinales: De Otto y Garca de Enterra. La primera explicacin de la clusula la realiz Ignacio de Otto. Concibe la clusula como un elemento esencial del estado regional que lo distingue del estado federal. Toda forma de descentralizacin para De Otto, supone la existencia de un ordenamiento general frente a ordenamientos particulares. En el estado federal el campo material del ordenamiento general se encuentra limitado a determinadas materias, mientras en el estado regional el ordenamiento general no est limitado materialmente, sino que en aquellas materias que sean de la competencia de la Comunidad Autnoma (CC.AA.) el ordenamiento general tiene una vigencia disminuida. De Otto destaca tres elementos que fundamentan la necesidad de concebir la clusula de supletoriedad de esta manera: 1CC.AA. 23No es jurdicamente obligado que todo el reino se constituya en No todas las CC.AA. han de tener las mismas competencias. No todas usarn por igual las competencias que le correspondan.

Esta tesis es atacada por la posicin de que cuando todo el territorio est estructurado en CC.AA. y stas hayan asumido el mismo contenido competencial el Derecho estatal dejar de ser supletorio del autonmico. Pero esto se podra rebatir porque en primer lugar tal cosa no ha ocurrido y en segundo aun que hubiera ocurrido la supletoriedad continuara cumpliendo una funcin importante, pues cabe la posibilidad de aunque la competencia haya sido asumida no se haga uso de ella dejando un vaco normativo que sera ocupado por el ordenamiento general, y tambin es posible que todas las comunidades tengan ordenamientos parciales hoy completos y las Cortes Generales consideren crear un derecho supletorio uniforme. La atribucin de una competencia a las CC.AA. no significa la privacin de esa misma competencia para el estado, su nica consecuencia es que, despus de haber hecho uso la CC.AA. de la competencia normadora, el Derecho estatal ser de aplicacin supletoria. La nica forma de que el Derecho del estado fuese nulo es que regulase dicha competencia en trminos contrarios a como lo hace la Constitucin y las normas que integran el bloque de la constitucionalidad. Eduardo Garca de Enterra y Toms Ramn Fernndez realizan la interpretacin de la clusula de la siguiente manera: El Derecho del estado es el derecho general orgnicamente completo y el derecho autonmico es un derecho especial, fragmentario, incompleto, que necesita para su funcionamiento final la suplencia del derecho comn del estado, esta tsis se fundamenta en la interpretacin del artculo 149.1 de la Constitucin. La clusula de supletoriedad asegura la composicin unitaria de un verdadero sistema jurdico nacional. Por encima de la presencia de una pluralidad de ordenamientos la funcin bsica y sistemtica que dentro de dicha pluralidad corresponde al ordenamiento del Estado asegura al conjunto una unidad de sentido y de funcionamiento, que constituye un importante valor social de integracin. 2

Segn los citados autores, dado el artculo 149.3 de la Constitucin est prohibido que un ordenamiento autonmico pueda completarse integrarse o suplir sus insuficiencias apelando a otro derecho autonmico, extranjero o histricos. Derecho estatal no se refiere slo a la legislacin del estado si no todo a su sistema de fuentes. 2.- Aproximaciones crticas a la clusula de supletoriedad. Santiago Muoz Machado en su tesis advierte el carcter paradjico que la supletoriedad presenta, pues en sistema basado en repartir competencias entre el estado y las instancias autonmicas, que unas reglas de derecho, puedan ser en todo caso de aplicacin supletoria, parece exigir que dichas reglas existan y que el estado deba producir derecho vlido aun en el mbito de competencias exclusivas de las CC.AA. ste autor rechaza la tesis de De Otto porque no se puede deducir de la clusula de supletoriedad que el estado tenga competencias universales, de manera que pueda regular cualquier materia aunque slo sea aplicable en segundo trmino en la CC.AA. en que tuviera competencia exclusiva. Pero si ste fuera el nico fundamento de la clusula de supletoriedad, como se tiende a una homogeneizacin del sistema, podra terminar desapareciendo. Muoz Machado interpreta la clusula de supletoriedad a la doctrina en el derecho privado. Distingue una entre una aplicacin necesaria que es siempre que la CC.AA. no puede establecer la disciplina normativa entera de una materia, y otra facultativa cuando renuncia a una regulacin que queda dentro de sus facultades provocando un vaco normativo, de forma que es necesario cubrirlo por las normas estatales. Joaqun Tornos destaca la doble justificacin a la que responde la regla de supletoriedad: a) La construccin del estado de las autonomas parte de un ordenamiento jurdico completo que va siendo desplazado de forma paulatina y desigual. b) Puede pensarse en un derecho estatal al que puede recurrirse en todo momento en busca de sistematicidad y coherencia del sistema. Para ste ltimo autor la supletoriedad encierra alguna disfuncin, como es que el reconocimiento de una forma permanente de la existencia de un derecho estatal supletorio, por lo que el estado careciendo de competencias de esta materia podr legislar aduciendo que establece disposiciones supletorias, y no podrn ser decretadas inconstitucionales, pues habr que esperar a la aplicacin concreta de dicha normativa en una CC.AA.. No podemos olvidar que slo en segunda instancia es necesario acudir al derecho supletorio estatal. Otras crticas a la clusula son difcilmente compatibles con el artculo 149.3 de la Constitucin. Lasagabaster rechaza el valor permanente de la clusula de supletoriedad y se pronuncia por el carcter transitorio de la misma. Su tesis se basa en que una vez asumidas las competencias por la CC.AA. se produce una autonomizacin de la normativa estatal, que no podr ser ya, modificada por el estado. Pero en modo alguno logra justificar la restriccin temporal de un precepto constitucional que no slo no figura en las 3

disposiciones transitorias, sino que aparece como un artculo fundamental en el reparto de competencias en el estado autonmico. Javier Balza Aguilera y Pedro De Pablo Contreras realizan una interpretacin del artculo 149.3 que conduce a su negacin. El elemento esencial de su construccin es la diferenciacin entre supletoriedad estatal y supletoriedad de normas. Supletoriedad entre normas: cuando el seguimiento de las reglas de interpretacin resulte insuficiente para dar solucin a la inadaptacin tcnica de la norma autonmica deber procederse a la extensin lgica de la propia norma, o aplicacin analgica dentro del propio ordenamiento autonmico. Cuando estos recursos no hayan funcionado acudiremos a la aplicacin de la norma estatal. Supletoriedad Estructural: es una tcnica mediante la cual se acoge una ordenacin que, como conjunto, pasa a integrar en bloque las deficiencias cuantitativas del ordenamiento autonmico, derivadas del principio de competencia. El alcance del artculo 149.3 queda reducido a esa supletoriedad estructural, y esto sin fundamento constitucional suficiente. Mediante esta interpretacin difcilmente podr darse la integracin en bloque de la que se habla en la supletoriedad estructural, si se reduce el concepto de supletoriedad al mbito competencial propio del Estado, pues entonces no hay supletoriedad sino aplicacin directa. Para que exista esa supletoriedad estructural tiene que admitirse la potestad normativa universal del Estado, potestad que, los autores citados rechazan rotundamente. Raul Canosa su trabajo se sintetiza en la disminucin de los efectos que la supletoriedad puede tener en nuestro ordenamiento. Para ello plantea que hay que desconectar la supletoriedad de su mayor fundamento: el principio de unidad no puede amparar que la supletoriedad afecte gravemente al ejercicio del derecho a la autonoma, concretado en principio de competencia y que prevalece sobre la supletoriedad. Esto da lugar a un doble rechazo porque resulta imposible desconectar a la clusula del principio de unidad. Y segundo carece de fundamento la contraposicin entre principio de competencia y clusula de supletoriedad, porque la competencia es siempre el fundamento o presupuesto de la supletoriedad, es decir, su causa y no su efecto. La solucin de Canosa provoca la petrificacin del derecho supletorio. Su tesis produce ms problemas de los que resuelve y todo por partir de una contraposicin infundada entre supletoriedad y autonoma porque la aplicacin supletoria del Derecho estatal en nada atenta contra el principio de autonoma puesto que la CC.AA. pueden desplazar la norma estatal con slo dictar su propia reglamentacin. La importancia de estas ltimas aportaciones doctrinales reside en que probablemente influyeron en el giro operado por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional a partir de 1989. 3.- Balaguer y la teora de los tres ordenamientos. El punto de partida del autor es la teora de los tres rdenes estatales. Existen en Espaa tres ordenamientos jurdicos: el estatal general, el autonmico y el global que es la suma de los anteriores. El desarrollo de esta idea conduce a rechazar el presupuesto bsico de la supletoriedad tal y como vena siendo entendido: la mayor complitud del Derecho 4

del Estado. Para Balaguer la complitud del ordenamiento es predicable del sistema jurdico global, y por tanto exigible tanto del derecho estatal como del autonmico. Otro fundamento lo encuentra en el principio constitucional de la unidad: El derecho estatal es supletorio porque a travs de la supletoriedad de asegura, en los limitados mbitos en los que sta pueda actuar, la aplicacin del principio de unidad. Sin embargo la supletoriedad es el ltimo recurso. La extensin de la expresin literal del artculo 149.3 en todo caso no se refiere solo a las competencias compartidas y concurrentes sino que abarca tambin a las exclusivas de las CC.AA.. Balaguer por una parte reconoce una potestad de normacin general del Estado, aunque sometida tambin a ciertos lmites y rechaza que esa potestad pueda fundamentarse en la clusula de supletoriedad. Este autor extrae dos conclusiones: que es cierto que el Derecho estatal puede realizar una funcin integradora tambin en las materias que son competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma pero no justifica una normacin adicional para regular esas materias con esa nica finalidad. Y en segundo lugar el recurso al Derecho estatal como Derecho supletorio no exige la previa validez espacial de las normas estatales en la Comunidad Autnoma sino que el ordenamiento autonmico puede recurrir a cualquier norma estatal aunque sta slo tenga validez en un especfico territorio del Estado. Por lo que la clusula se caracteriza por el no automatismo de la misma y por la imposibilidad del derecho autonmico que requiere ser integrado de recurrir a un derecho distinto del estatal. El mrito de la doctrina expuesta reside en otorgar una funcin y un valor permanente a la clusula que nos ocupa. Lo ms encomiable es: estar fundamentada sobre un correcto entendimiento de los principios constitucionales de unidad y autonoma, y el desligar con toda claridad la clusula de supletoriedad del principio de competencia.

LA CLUSULA DE SUPLETORIEDAD EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Los primeros aos de jurisprudencia constitucional sobre la cuestin: de la STC 5/1981 a la STC 15/1989 Durante los ochenta la interpretacin de la clusula que nos ocupa no plate problemas significativos. La doctrina del T.C. se orienta mayoritariamente durante esta poca en el sentido de fundamentar la validez general del derecho estatal en la regla de supletoriedad. La primera sentencia que abord el tema fue la STC 5/1981 de 13 de febrero. De esta sentencia se deduce que las competencias normativas del Estado no se ven modificadas por el surgimiento del CC.AA. como competencias propias, sino que la normacin estatal se convierte en normacin de aplicacin supletoria. Se reitera esta misma doctrina en la STC 69/1982 de 23 de noviembre. El Tribunal Constitucional admite, con total claridad que el Estado tiene una competencia legislativa de carcter general. En la STC 76/1983 que resolvi las impugnaciones que resolvi las impugnaciones contra la LOAPA. Conforme a esta jurisprudencia nunca podr ser discutida la validez de la norma estatal por un supuesto vicio de incompetencia. El propio Tribunal afirm en el Fundamento jurdico 3 de la STC 85/1983, de 25 de octubre que la invasin estatal de la competencia autonmica no comportara la invalidez de al norma estatal salvo que pretendiera una aplicacin incondicionada en el territorio autonmico con disposicin propia. En la STC 179/1985 se vuelve a afirmar la supletoriedad general del derecho estatal. El Tribunal ha introducido en esta sentencia un sintagma difcil de entender y que podra interpretarse como una vacilacin en su doctrina, pues puede introducir algn tipo de condicionamiento a la aplicacin de la clusula de supletoriedad. El derecho estatal valdr como derecho supletorio si su naturaleza propia lo hiciera factible. No es lcito extraer consecuencia alguna de tal inciso porque el 149.3 de la Constitucin predica el valor supletorio del derecho estatal en todo caso. En la STC 95/1986, de 10 de julio, el Tribunal afirm en el Fundamento Jurdico 6 que la supletoriedad derivada del artculo 149.3 de la Constitucin tiene en la norma estatal un reflejo concreto, lo que impide plantearse la cuestin en trminos de validezinvalidez de la norma estatal y permite slo centrarse en su aplicacin o eficacia supletoria o de segundo grado. En el Auto 934/1987, de 21 de julio de 1987se afirma que el derecho estatal ser supletorio cuando haya regla jurdica autonmica aplicable al supuesto de hecho, y no solamente cuando la Comunidad Autnoma no haya hecho uso de su competencia normativa. En esta poca la argumentacin del Tribunal Constitucional se basa en que la territorialidad de las competencias autonmicas impide a los poderes del Estado establecer ordenaciones en materias reservadas a la competencia de las CC.AA.. Si el Estado dicta 6

normas invadiendo as competencias autonmicas, esa invasin competencial no acarrea la inconstitucionalidad y consiguiente invalidez de la norma estatal porque dicha norma puede ser aplicable en otras CC.AA., por lo que slo puede declararse su inaplicacin en el territorio de la Comunidad Autnoma recurrente u concurrente de la norma impugnada. 2. La segunda fase de la evolucin doctrinal del Tribunal Constitucional: del STC 15/1989 a la STC 147/1991. Las sentencias dictadas en esta segunda poca van a caracterizarse por el rechazo explcito a considerara a la supletoriedad como una norma competencial a favor del Estado. A partir de ahora el Tribunal centra su atencin en buscar ttulos competenciales especficos que proporcionen la suficiente cobertura a la actividad normativa del Estado. Pero a diferencia de lo ocurrido hasta 1989, perodo en que hubo una lnea jurisprudencial coherente, en esta segunda fase la doctrina es vacilante y dubitativa. Habr que esperar a la STC 147/1991 para comprobar el resultado al cual conduce el cambio de enfoque adoptado por el Tribunal. A partir de este pronunciamiento el TC ha de determinar cul es el alcance de la clusula de supletoriedad y cmo sta debe coexistir con el sistema de distribucin competencial. A partir de aqu el Tribunal se adentra por un camino tortuoso que le conducir en 1997 a un resultado sorprendente que podemos calificar como mutacin constitucional. El tribunal acabar rechazando la posibilidad de que el derecho estatal sea supletorio del de las CC.AA. (STC 61/1997). En la STC 147/1991 rompe radicalmente con la interpretacin que vena manteniendo sobre la clusula de supletoriedad. Aunque desde 1989 el Tribunal rechazaba que la supletoriedad fuere clusula atributiva de competencias normativas ilimitadas a favor del Estado, admita la validez general del Derecho estatal sobre cualquier materia siempre y cuando ste no pretendiera su aplicacin directa en aquella CC.AA. con competencias en una materia concreta. El Tribunal indica que el Estado posee un Derecho completo pero no puede renovarlo en materia atribuida a la competencia exclusiva de todas las CC.AA.; si lo renueva incurre en inconstitucionalidad aunque lo haga con fines puramente supletorios. Al legislador estatal postestatutario se le niega la facultad de renovar una parte considerable de su derecho que est vigente y suple los vaco autonmicos. Con esto se PETRIFICA el derecho estatal. Como la supletoriedad no es una clusula universal atributiva de competencias normativas a favor del Estado, ste ha de esgrimir algn ttulo competencial para poder legislar. En los supuestos en que una materia haya sido atribuida a la competencia exclusiva de todas las CC.AA., el Estado carece de ttulo para legislar. Cuando no todas la CC.AA. tienen atribuida la competencia exclusiva sobre una materia, el Estado si puede seguir legislando porque tiene el ttulo especfico para ello si bien sus normas no sern de aplicacin directa en todo el territorio nacional. La sentencia abandona as un argumento bsico de la jurisprudencia anterior: evitar la rigidez absoluta del derecho estatal. Ahora, la distincin entre competencias exclusivas y compartidas resulta capital. En esta sentencia el Tribunal Constitucional en su pretensin de aclarar el significado y alcance del artculo 149.3 de la Constitucin, lo que ha hecho es introducir elementos de confusin. Si el Estado no es competente est claro que no puede dictar normas de aplicacin directa, pero que no pueda dictar normas de aplicacin supletoria va en contra de la literalidad de la clusula que nos ocupa. Por esta va la clusula puede quedar sin contenido. Sin embargo esta sentencia deja todava un margen a la supletoriedad, dicho margen desaparecer en la ltima sentencia. 7

3.- Evolucin posterior: STC 147/1991 a la STC 118/1996 Vamos a mencionar en esta tercera fase tres importantes sentencias. La 35/1992, sentencia que matiza y corrige las conclusiones ms radicales del la STC 147/1991. El Tribunal Constitucional afirma que la eventual extralimitacin del Estado, al dictar normas bsicas que rebasen el ncleo central de la materia no puede conducir a la nulidad de las mismas, sino que slo decaera su carcter preferencial o directamente aplicable y tales preceptos seran exclusivamente de aplicacin supletoria respecto de la legislacin de las CC.AA.. recurrentes sobre la materia. A pesar que el Estado slo tienen competencia para normas lo bsico, el Tribunal Constitucional admite que la clusula de supletoriedad cubre la eventual extralimitacin competencial del Estado al regular materias accesorias. STC 79/1992 empleada por el Tribunal Constitucional para justificar la actividad legislativa estatal ejercida para garantizar la aplicacin de las normas de las Comunidades europeas sobre cualquier materia incluidas aquellas que sean de la competencia exclusiva del as CC.AA. Se corrige nuevamente el giro iniciado en 1989 y confirmado en 1991. Esta sentencia es contradictoria en su argumentacin a pesar de que conduce a un resultado que compartimos, preciso es reconocer que no recoge una interpretacin clara de la clusula. STC 213/1994 reitera la doctrina referida en las anteriores sentencias segn la cual el Estado puede elaborar las normas que, sin ser bsicas, tengan carcter supletorio en la materia. En la STC 118/1996, de 27 de junio, el TC anula la calificacin de supletorias de las normas que con tal carcter se contenan en la Ley de Ordenacin de los Transportes Terrestres de 30 de julio de 1987. Introduce una nueva doctrina donde la regla de supletoriedad no constituye una clusula universal de atribucin de competencias a favor del Estado y la supletoriedad que proclama el artculo 149.3 de la Constitucin ha de ser inferida por el aplicador del Derecho autonmico mediante las reglas de interpretacin pertinente ante la presencia de una laguna. Es decir que el Estado dicte normas con carcter supletorio es una vulneracin del orden constitucional de competencias. El Tribunal sobre las alegaciones formuladas se plantea dos interrogantes: si all donde el Estado carece de competencias especficas puede dictar normas con la finalidad de que valgan como Derecho supletorio, y tambin hasta qu punto tiene el legislador estatal atribuidas facultades para declarar supletorias las normas que dicte. Sobre la primera cuestin indica: el hecho de que existan numerosas materias que han sido asumidas de manera exclusiva por todas las CC.AA. fuerza a concebir de manera mucho ms estricta los supuestos en los que el Estado puede dictar normas supletorias. Es decir para que las normas Estatales tengan carcter supletorio, no basta con que el Estado tenga un ttulo que le atribuya cualesquiera competencia en una materia determinada el Tribunal exige que el Estado pueda invocar un ttulo especfico que lo habilite concretamente para establecer la normacin de que se trate. Rechaza incluso que el legislador estatal pueda dictar normas supletorias an en materias compartidas. Con respeto al segundo interrogante, el Tribunal niega la facultad del legislador estatal de declarar supletorias las normas que dicta, y atribuye a los distintos aplicadores 8

jurdicos la tarea de decidir los criterios para integrar las posibles lagunas . El mbito de supletoriedad queda as reducido porque slo podrn tener carcter supletorio las normas dictadas vlidamente por el Estado en materias de su competencia. Todava no se han producido las rectificaciones sobre dichas sentencias La STC 61/1997 resuelve el recurso impuesto por tres CC.AA. frente al Texto Refundido de la Ley sobre el Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana. Las conclusiones que se sacan sobre esta sentencia son que la ausencia de competencias estatales en materia de urbanismo y el rechazo a fundamentar la supletoriedad en otro ttulo competencial estatal susceptible de incidir sobre esta materia, conduce al Alto Tribunal a declarar la inconstitucionalidad de la clusula de supletoriedad y adems declara nulas todas las disposiciones del TRLS que la Disposicin final del mismo califica de supletorias. Se olvidan de que el que determinadas disposiciones no puedan revestir el carcter de supletorias no significa automticamente que sean inconstitucionales. Para evitar el posible vaco jurdico producido por la declaracin de inconstitucionalidad de las normas supletorias el Tribunal declara nula la derogacin expresa por parte del legislador estatal de su propia legislacin previa a la constitucin de las CC.AA. por lo que deben cobrar vigencia algunas normas urbansticas incluidas algunas preconstitucionales. Siguiendo con los votos particulares del Magistrado don Manuel Jimnez de Parga. Diremos que la crtica de este magistrado a la doctrina de las sentencias en cuestin supone una descalificacin global del ncleo de las tesis mayoritarias y un alegato a favor del replanteamiento de numerosas cuestiones que para l no quedan claras. La primera crtica se refiere al modelo de Estado, el Tribunal Constitucional no se pronuncia expresamente. Advierte que la nueva interpretacin de la clusula de supletoriedad supone una desfiguracin del Estado de las Autonomas y la apertura al modelo federal. La clusula de supletoriedad se fundamenta en el principio constitucional de unidad, el vaciamiento de su contenido en cuanto implica una ruptura de dicha unidad produce una mutacin constitucional. Por lo que la interpretacin de la clusula de supletoriedad afecta al modelo de Estado constitucionalmente garantizado. En segundo lugar el Estado no precisa de ningn ttulo competencial para dictar normas de carcter supletorio. La supletoriedad es una funcin del ordenamiento estatal y que esa funcin se cumple sin necesidad de habilitacin de competencias. Por lo que rechaza la vinculacin entre supletoriedad y ttulos competenciales. En tercer lugar el Estado se halla facultado para ejercer la potestad legislativa produciendo normas de aplicacin supletoria. En cuarto lugar la tesis de Jimnez de Parga no obliga a las CC.AA. , a legislar por lo cual resulta plenamente respetuosa con el principio de autonoma. En quinto lugar la defensa hecha por la mayora de la soberana del, aplicador del Derecho, a la hora de integrar una laguna o inexistencia normativa, es tan fuerte que es preferible que estos decidan antes de que el Estado legisle. La seguridad jurdica queda como un valor secundario frente al plusvalor de la decisin o de la soberana del aplicador del Derecho. 9

Finalmente reprocha haber olvidado principios esenciales del Estado como son la unidad del mismo y la igualdad de todos sus ciudadanos A) La nueva doctrina del TC olvida: que la vertebracin de nuestro Estado de las Autonomas, basado en el principio de que la autonoma de las CC.AA. slo tiene sentido dentro de la unidad del Estado. B) Y la interpretacin de la clusula de supletoriedad efectuada por mayora no garantiza la igualdad de los espaoles. Es todava ms notable en el caso de que la competencia estuviera compartida. Compartimos todas las crticas y slo nos queda confiar en que la doctrina discrepante acabe por convertirse en el futuro en la mayoritaria. Las principales objeciones doctrinales a las SSTC 118/1996 y 61/1997 son las siguientes: a) Inversin del sistema de distribucin competencial pues mediante esta nueva doctrina el Tribunal invierta el sistema constitucional de distribucin de competencias: son las CC.AA. las que requieren un ttulo especfico de atribucin de competencias normativas, pues slo esas competencias limitan la competencia universal del Estado. Y adems el Estado cuando dicta Derecho supletorio no invade, condicione o limita competencia autonmica alguna. b) El carcter transitorio de la supletoriedad. Se presenta la duda di con esta jurisprudencia, la supletoriedad se ha convertido en una simple disposicin transitoria que pierde sentido con la consolidacin del Estado Autonmico. Pero la doctrina responde negativamente a la cuestin de si la clusula tiene valor meramente temporal. c) La seguridad jurdica, es u7n problema porque la inseguridad se ver reforzada en la medida en que las CC.AA. opten por acogerse a reglas inespecficas o vagas de supletoriedad y, no menos, cuando acudan a normas preconstitucionales, normas cada vez ms arcaicas, insuficientes e inadecuadas a la realidad social en que han de ser aplicadas. d) Ceuta y Melilla. El Tribunal ha olvidado que estas dos ciudades no tienen otro legislador que las Cortes Generales, lo que excluye simplemente que el texto refundido de la ley del Suelo de 1992, por ejemplo, sea exclusivamente supletorio. Como vemos el error de la Sentencia Constitucional es muy importante y vergonzante. e) La legislacin bsica. En al mbito de la legislacin compartida negar que el Estado pueda dictar normas con carcter de supletorias, implica atribuir a las CC.AA. la facultad de vetar la normacin iniciada por las bases estatales, que necesiten para su plena efectividad de los desarrollos que corresponden a las CC.AA.. El veto se producira por la mera inactividad normativa. f) La normacin supletoria constituye una intervencin mnima estatal en el mbito de las CC.AA. Si frente a la pasividad de stas el Estado no puede dictar normas supletorias deber acudir a otros expedientes, No parece razonable tener que utilizar estos recursos, quiz ms dainos para la autonoma, cuando ello puede evitarse con una tcnica ms suave y banal, como es la legislacin supletoria. g) El derecho comunitario obliga a los Estados a transponer sus directivas. Aunque la transposicin corresponda a instancias autonmicas, al Estado le ser exigible la responsabilidad por su eventual incumplimiento. Para 10

esto el Art. 93 de la C.E. atribuye al Estado la garanta del cumplimiento del Derecho comunitario. h) Si el ordenamiento estatal ha de cumplir una funcin supletoria, entonces hay que adaptar, modificar o implementar el ordenamiento estatal para que dicha funcin pueda cumplirse y el recurso de clusula de supletoriedad no conduzca a resultados enfrentados a la realidad social del momento de aplicar las normas supletorias. Sin embargo con la nueva doctrina del Tribunal lo que se consigue es una fosilizacin del ordenamiento estatal lo que resulta incompatible con la funcin social del derecho. i) El principio de autonoma. El Tribunal Constitucional restringe la libertad de los rganos autonmicos en nombre del propio principio de autonoma. Pero ni la Constitucin ni el principio de autonoma correctamente entendido obliga a las CC.AA. a legislar en el supuesto de que deseen conformarse con la aplicacin de la legislacin estatal en sus respectivos territorios. j) Toms Ramn Fernndez seala como uno de los resultados de la referida sentencia es que Espaa es hoy un Estado sin TERRITORIO. Como vemos si el Tribunal no rectifica rpidamente, esta doctrina constitucional pone en peligro la unidad y la coherencia del ordenamiento jurdico espaol, as como la garanta del cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado y amenaza gravemente a la seguridad jurdica de los ciudadanos destinatarios de las normas. Sin embargo estas dos sentencias, 118/1996 y 61/1997, han sido objeto de una acogida favorable por parte de aquellos sectores doctrinales crticos respecto a la interpretacin tradicional de la clusula de supletoriedad. En la opinin del autor del libro, la premisa de la que parte Leguina, para defender la nueva interpretacin de la clusula de supletoriedad no puede ser aceptada: el Estado ni pretende suplantar al legislador autonmico dictando normas supletorias, ni en el supuesto de que tal cosa fuese cierta la mera actuacin del legislador autonmico competente frustrara tal intencin. Torres Muro, por su parte, defiende la nueva doctrina del Tribunal Constitucional rechazando, en nombre del principio de competencia, que el Estado tenga potestades normativas ilimitadas. Conforme a las categoras tpicas del Estado Federal slo sera supletorio el Derecho del Estado que hubiese sido aprobado respetando estrictamente el reparto de competencias establecido en el bloque constitucional. Las ltimas sentencias han recibido tambin sendos comentarios favorables, en trminos generales, aunque con importantes matizaciones de Pearanda, Barnes y Borrajo. Sin embargo la ltima doctrina del Tribunal, para concluir, ha recibo ms crticas que aplausos. Debido a los graves problemas que ha provocadosin haber resuelto, a cambio, ninguno.

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UNA INTERPRETACIN DE LA CLUSULA DE SUPLETORIEDAD CONFORME CON EL MODELO DE ESTADO CONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADO. La clusula de supletoriedad del derecho estatal respecto del derecho autonmico plantea problemas pero si no existiera habra que inventarla, pues su inexistencia generara mayores perturbaciones en el conjunto del ordenamiento jurdico espaol. Hay que compatibilizar los principios de autonoma y supletoriedad sin sacrificar ninguno. La relacin que establece el Tribunal constitucional entre supletoriedad y ttulos competenciales es errnea, pues si el Estado dicta una norma al amparo de cualquiera de sus ttulos competenciales, esa norma ser legislacin bsica o plena segn el ttulo competencial invocado pero no supletoria de la normativa autonmica. Es decir, la relacin entre supletoriedad y ttulos competenciales estatales es errnea y no tiene en cuenta el significado de la clusula en el contexto del modelo de Estado constitucionalmente garantizado. La supletoriedad se configura como una regla puesto que ordena lo que debe hacerse ante un supuesto de hecho determinado, adems slo podrn tener carcter supletorio las normas estatales vlidas. Adems, la supletoriedad, es una regla de relacin entre los ordenamientos estatal y autonmicos que permite integrar las lagunas y vacos normativos del Derecho autonmico aplicando el Derecho estatal. Es cierto que la clusula de supletoriedad, como afirma el TC, no es un ttulo atributivo de competencias al Estado pero tampoco se puede afirmar que sea un lmite al poder legislativo del Estado, lo que hace el TC al prohibirle al Estado derogar su propio derecho. Vamos a exponer dos formas totalmente distintas de interpretar el artculo 149.3 de la Constitucin: a) La asuncin de competencias normativas por las CC.AA. sobre materia no afecta a la plenitud de la competencia legislativa del Estado sobre dicha materia porque el Art. 149.3 es entendido como: 1. - La Constitucin establece un sistema de distribucin de competencias por razn de materias. 2. -El artculo 149.3 prev el conflicto entre normas estatales y normas de las CC.AA. sobre materias que sean de la exclusiva competencia de stas. 3. -La asuncin de competencias exclusivas por una Comunidad Autnoma no priva de competencias normativas al Estado sobre esa materia; tampoco la asuncin de competencias normativas por todas las CC.AA., puesto que la norma de prevalencia se establece con carcter general. 4. -En el supuesto en que prevalecen las normas de las CC.AA., la Constitucin establece que el Derecho del Estado ser supletorio en todo caso. b) La segunda lnea es que la clusula de supletoriedad no es un ttulo atributivo de competencias. En esta nueva lnea el Estado slo puede legislar cuando tiene un ttulo atributivo de competencia, con lo que se priva al Estado de su potestad normativa general. El sistema de fuentes espaol es complejo y se ha intentado explicar no desde principios extrados del propio sistema sino importados de otros como es el 12

caso del principio de competencia importado de la doctrina italiana. Con ello se ha llegado a la conclusin de que el Ordenamiento del Estado y el de cada Comunidad Autnoma se encuentran en una posicin de paralelismo, de tal forma que si uno invada el mbito reservado al otro la norma era inconstitucional. De esta manera el Ordenamiento del Estado y el Autonmico no podan coincidir en una materia y cuando las competencias son compartidas, que cada ordenamiento ha de moverse exclusivamente en la franja correspondiente. Esta concepcin impide la comprensin del artculo 149.3 a no ser que se entienda que la supletoriedad se refiere slo al derecho preconstitucional. El artculo 149.3 de la Constitucin slo se comprende en su totalidad si se interpreta conforme a que el Estado conserve la plenitud de sus competencias legislativas en relacin con todas las materias. Pues no existe en la Constitucin ningn lmite general al poder legislativo del Estado. Cabra preguntarse, en qu sentido tendra el que el Estado ejerciera su competencia legislativa sobre una materia, cuando la competencia exclusiva sobre la misma hubiera sido asumida por todas las CC.AA. y stas ya hubieran ejercido con plenitud su competencia legislativa, si este fuera el caso el ejercicio de la competencia carecera de sentido y debera ser derogada la normativa estatal puesto que el mantenimiento de normas inaplicables carecera de sentido. Pero una cosa es mantener la conveniencia de la derogacin y otra proclamar la inconstitucionalidad de la misma. Supletoriedad y competencia son reglas que tienen distintos fines y sujetos. La competencia est orientada a establecer un rgimen de distribucin de materias y se dirige a los legisladores. Mientras que la supletoriedad tiene por finalidad integrar las lagunas que puedan existir a la hora de aplicar el derecho estatal y autonmico y va dirigido a los operadores jurdicos que aplican el derecho. El principio de supletoriedad es una consecuencia del principio de unidad del Ordenamiento jurdico que supone nuestra Constitucin.. Estas son palabras de Jimnez de Parga. En la medida que la clusula garantiza la unidad en que se fundamenta el Estado, resulta claro que la interpretacin de aquella afecta al modelo de Estado. Para Requejo la clusula parece ideada para proveer la unidad del conjunto del ordenamiento all donde no pueden operar los elementos unificadores que se encuentran en competencias exclusivas del Estado. Por lo que no es una clusula atributiva de competencias a favor del Estado aunque s, le predispona a este una competencia originaria para disciplinar cualquier materia, por ms que el ejercicio de las competencias autonmicas implicara su pretericin en el mbito de la aplicabilidad. La supletoriedad as entendida, permite asegurar el cumplimiento de concretos fines, reglas o principios constitucionales legtimos que se aaden a los de unidad y soberana, y garantiza el cumplimiento de la propia Constitucin y el modelo de Estado que consagra. La nueva doctrina del Tribunal no sirve para garantizar la unidad del Ordenamiento y por tanto del Estado, cuando sta es puesta en cuestin por la inactividad de los poderes autonmicos. Y desde el punto de vista de la proteccin de la autonoma la supletoriedad es la nica tcnica que garantiza la unidad sin afectar a la autonoma.

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Segn el Art. 149.3 de la Constitucin, en defecto de norma aplicable de la Comunidad Autnoma se debe acudir a la norma estatal. Para los crticos de la supletoriedad ese automatismo que conduce a aplicar las normas del Estado cada vez que nos encontramos ante una ausencia de normacin resulta claramente perturbador para las competencias de las CC.AA. ya que asume cualquier vaco normativo, incluso el deseado por el legislador autonmico, e impide la autointegracin en el supuesto de que esa ausencia de normacin constituya un vaco normativo. Por lo que la interpretacin de la clusula conforme al principio de autonoma exige: a) Distinguir las autnticas lagunas de aquellas ausencias de normacin queridas por el legislador autonmico en el marco de sus competencias. Solamente con esta distincin de asegura la libertad de legislacin negativa de las CC.AA. b) Exige tambin, intentar cubrir, en principio, la laguna con los principios, reglas e instituciones propias del Derecho autonmico, especialmente en las materias de competencias exclusiva de las CC.AA. No es lcito interpretar la clusula de supletoriedad como de aplicacin automtica y efecto inmediato. El principio constitucional de la autonoma obliga a establecer la relacin supletoria como una relacin de segundo grado en presencia de una autntica laguna. La clusula de supletoriedad se basa en la existencia de lagunas de ordenamientos (los autonmicos) que deben ser colmadas mediante el recurso a normar de otro ordenamiento (el estatal). Vamos a diferenciar entre lagunas voluntarias e involuntarias, que hace referencia a si el hueco normativo es imputable a un error o deficiencia del legislador que no ha previsto la solucin del caso(laguna involuntaria) o si se trata de un vaco normativo querido por el propio legislador, porque ste encomienda la regulacin del problema a otras fuentes distintas especialmente a la reglamentacin contractual o judicial (laguna voluntaria). No son autnticas lagunas las ltimas porque no implican un vaco que exija ser colmado. Ante este nos encontramos con la necesidad de acudir a la voluntad del legislador para determinar si nos encontramos o no ante una autntica laguna. El problema con el que nos encontramos ahora para aplicar la clusula de supletoriedad es: determinar cuando la inactividad legislativa autonmica debe ser respetada y cuando no. Es en estos trminos como debe plantearse la relacin entre autonoma y supletoriedad, partiendo del hecho de que desde un punto de vista competencial todas las normas del Estado son vlidas. La identificacin de la autntica laguna exige una referencia previa al derecho autonmico en su conjunto, a sus normas y a sus principios, pues de otro modo no se puede concluir que el vaco normativo d una autntica laguna. Es decir la localizacin de la laguna va estrechamente unida a la integracin de la misma a travs del recurso al propio derecho autonmico, a travs de los procedimientos de autointegracin. Corresponde al aplicador del derecho, la tarea de determinar cuando nos encontramos en presencia de una autntica laguna. En relacin a todo lo anterior la nueva doctrina del Tribunal Constitucional incurre en una grave contradiccin: es el aplicador del derecho quien ha de determinar cuando un vaco normativo es una ausencia de regulacin querida y cundo constituye una laguna; sin embargo al hacer imposible que el Estado dicte derecho supletorio, el Tribunal Constitucional priva al aplicador del medio necesario para suplir las lagunas con que se encuentre. Por lo que al aplicador no le quedar ms remedio que considerar todo vaco 14

normativo como querido, lo que no parece conforme con el modelo de Estado constitucionalmente garantizado. Vamos a tratar a continuacin los conceptos de autointegracin y heterointegracin. Mediante la autointegracin se colma la laguna acudiendo a la misma fuente, y a travs de la heterointegracin la laguna se rellena acudiendo a una fuente distinta, dentro del mismo ordenamiento. Actualmente la heterointegracin incluye tambin la integracin mediante el recurso a ordenamientos distintos. La autointegracin puede llevarse a cabo de diferentes modos: a) Mediante la analoga de ley que supone que se toma como premisa mayor del razonamiento jurdico la norma jurdica concreta. La premisa menor estara formada por dos proposiciones ligadas entre s: una, de acuerdo con la cual el caso a decidir no es igual al supuesto de hecho de la norma tomada como premisa mayor, pero es semejante a ste o guarda similitud con l, y otra, que afirma que existe la misma razn para decidir en el mismo sentido uno y otro supuesto. De este planteamiento se puede deducir la conclusin de que la consecuencia jurdica prevista por el supuesto de hecho normativo debe darse tambin para el caso concreto a resolver. b) Mediante la analoga de Derecho. No toma como punto de partida del razonamiento una sola norma, sino que partiendo de una serie o de un conjunto de normas, trata de inducir de ella una principio general del Derecho. El caso a decidir, aunque no sea igual a ninguno de los supuestos de las normas del conjunto tomado en consideracin, puede ser igual al supuesto de hecho del principio general inducido de ese conjunto. La integracin del derecho autonmico previa al recurso del derecho estatal como supletorio tiene lmites claros. Al derecho autonmico le est permitida la autointegracin, pero le est vedada la heterointegracin por remisin a ordenamientos distintos del del Estado. As entendida la clusula de supletoriedad en nada perturba al mbito competencial de las CC.AA. Sin embargo la interpretacin de la Clusula hecho por le Tribunal Constitucional en sus ltimas sentencias provoca mayores amenazas para el principio de autonoma de las que pretende conjurar. Pues la nulidad del derecho estatal supletorio puede conducir a un uso abusivo por el Estado de sus ttulos competenciales incluso plantear la necesidad de utilizar las leyes de harmonizacin del artculo 150.3 como nico medio para garantizar la satisfaccin de los intereses generales que pudieran resultar lesionados por la inactividad de las CC.AA. en cualquier caso aumentara la conflictividad en las relaciones entre el Estado y las CC.AA. Con esta nueva interpretacin el Tribunal obliga a las CC.AA. a legislar an cuando se encuentren conformes con la legislacin estatal. Es entonces el principio constitucional de autonoma el que nos lleva a poner en cuestin la nueva interpretacin dada por el Tribunal Constitucional a la clusula de supletoriedad. 5.- La supletoriedad y la legislacin Bsica. De la interpretacin de la clusula de supletoriedad anteriormente expuesta se desprende que esta debe explicarse partiendo de la concepcin del Estado que la 15

Constitucin consagra. La doctrina se ha referido especialmente a dos supuestos de la mxima importancia: la normativa estatal supletoria necesaria para la efectividad de la legislacin bsica, y la normativa estatal supletoria aprobada para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del derecho de la Unin Europea, en los que se comprueba que las normas supletorias no se amparan, en principio en concretos ttulos competenciales. Es decisin libere de los Estatutos de Autonoma el asumir o no la facultad de desarrollar la legislacin bsica del Estado. En materias compartidas el Estado tendra facultades para legislar ms all de las bases, aunque slo supletoriamente, en garanta de la propia efectividad de su legislacin bsica. Lo importante es llegar a una regulacin global sobre las bases que ha de fijar una de esas fuentes, la normacin bsica ha de integrar tres elementos distintos articulados entre s: a) El crculo interior sera el ncleo material del inters general, respecto del cual la competencia de regulacin ser ntegra del Estado. b) El siguiente tendra como funcin articular con el crculo primero la competencia normativa propia de la CC.AA. c) Finalmente el crculo ms amplio tendra por funcin ofrecer una regulacin mnima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulacin propia de las CC.AA. La nueva doctrina del TC le impide al Estado incluir en su normacin bsica este tercer crculo con el consiguiente riesgo para el principio de autonoma de que el resultado inmediato de esa prohibicin no sea otro que la ampliacin del crculo material de inters general para garantizar el principio constitucional de unidad que exige la efectividad de las bases estatales en cuanto realizacin del inters general. Uno de los problemas ms importantes generados por la nueva doctrina del TC es la confusa relacin entre clusula de supletoriedad y ttulos competenciales especficos. Si el Estado carece de competencia legislativa general y sus normas slo seran vlidas cuando estn amparadas por un ttulo competencial especfico, resulta que, en el caso de las competencias compartidas, el Estado no tiene ttulo competencial especfico ms que para dictar las bases y todo lo que no sea dictar las bases supone una extralimitacin sancionada con la nulidad. La tesis de considerar ttulos competencial especfico para dictar normas supletorias de desarrrollo de la legislacin bsica es comprensible cuanto pretende un resultado constitucionalmente ms adecuado que la tesis contraria. Pero jurdicamente no resulta coherente si se pretende compatibilizar con el respecto al principio de competencia en una interpretacin global de la clusula de supletoriedad. Todo lo expuesto nos ratifica que la clusula de supletoriedad se debe desligar del principio de competencia e interpretarse como una tcnica que garantiza la unidad del ordenamiento constitucional y el cumplimiento de los fines en l propuestos, con respecto al principio de autonoma.

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6. Supletoriedad y derecho europeo. El artculo 93 CE permite atribuir a una organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de aquella y no se ha entendido que afectara a la plenitud de competencia legislativa del Estado, ms all de la primaca del derecho comunitario y del desplazamiento del derecho interno, lo mismo ocurre con las transferencias realizadas en favor de las CC.AA. La clusula se supletoriedad funcionaba como una tcnica para garantizar la ejecucin del Derecho comunitario en el supuesto de que tratndose de materias de competencia autonmica, las CC.AA. no la llevaran a cabo correctamente. Al Estado le bastaba, conforme a la interpretacin tradicional del Art. 149.3, con producir aquellas normas necesarias para la aplicacin del Derecho comunitarios con independencia de a quien perteneciera la competencia para asegurarse de no incurrir en una responsabilidad ante la CEE. Si las CC.AA. competentes ejecutan convenientemente el Derecho comunitario, las normas autonmicas sern vigentes en primer trmino quedando las del Estado con una vigencia supletoria, en el caso contrario la norma supletoria del Estado sera la que dara cumplimiento a la obligacin comunitaria hasta que la CC.AA. no produjera la normativa a que est obligada. La situacin cambia cuando el TC entiende que el Estado necesita un ttulo competencial especfico. Pero a pesar de esta afirmacin el Tribunal entiende que el Estado pueda dictar normas supletorias en relacin con la problemtica europea. En este caso parece que s tiene ttulo competencial especfico para dictar normas de ejecucin del derecho comunitario en defecto de la normativa autonmica, por lo que la nueva interpretacin de la clusula de supletoriedad efectuada por el Tribunal Constitucional no plantear problemas en ste mbito. Debemos decir que la interpretacin de la clusula en la doctrina de De Otto, resulta plenamente coherente con los principios estructurales del Estado y sin razones de peso ha sido rechazada por las ltimas resoluciones del Tribunal Constitucional.

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MUTACIN O FALSEAMIENTO CONSTITUCIONAL? La Constitucin establece con claridad y rotundidad que el Derecho estatal ser supletorio, en todo caso del de las CC.AA. y el Tribunal Constitucional declara un precepto legal que se limita a recordar ese mandato constitucional. Entendemos por modificaciones no formales del ordenamiento constitucional cambios operados en el mismo sin seguir el procedimiento establecido para la reforma de la Constitucin. Pero ni existe un concepto unvoco de mutacin constitucional, ni se ha establecido una tipologa precisa de las mismas, ni resulta pacfica la cuestin relativa a su alcance y valor jurdico. La tipologa establecida por Hs Dau Lin es la ms conocida. Distingui cuatro tipos de mutaciones constitucionales: a) Mutaciones debidas a prcticas polticas que no se oponen formalmente a la Constitucin escrita, y para cuya regulacin no existe ninguna norma constitucional. b) Mutaciones producidas por la imposibilidad del ejercicio, o por desuso, de las competencias y atribuciones establecidas en la Constitucin. c) Mutaciones debidas a prcticas polticas en oposicin abierta a preceptos de la Constitucin. d) Mutaciones producidas a travs de la interpretacin de los trminos de la Constitucin, de tal modo que los preceptos obtienen un contenido distinto de aquel en el que inicialmente fueron pensados. La mutacin de la que estamos hablando pertenece al bloque cuarto. El problema que plantean las mutaciones constitucionales no es otro que el de los lmites a las mismas. Mutaciones en abierta contradiccin con la Constitucin no son tales mutaciones sino simples violaciones del orden constitucional. En el cuarto bloque caben mutaciones legtimas que vengan a resolver la contradiccin entre la norma y la realidad, el limite a este tipo de mutaciones interpretativas reside en que no vulneren abiertamente el contenido de la Constitucin. Las ltimas sentencias de nuestro Tribunal Constitucional sobre el Art. 149.3 contradicen formalmente esa disposicin constitucional, por lo que nos encontramos en una violacin o falseamiento de la Constitucin. Este falseamiento repercute negativamente en el Estado Social y Democrtico de Derecho. 18

a) En tanto la nueva interpretacin priva de efectividad a las bases estatales, se est obstaculizando la igualdad sustancial que stas pretenden garantizar, lo cul es incompatible con el carcter Social del Estado. b) Deja en un plano muy secundario la seguridad jurdica, est relegando un principio esencial del Estado de Derecho, sin justificacin alguna. c) Petrifica el Derecho del Estado, y se le priva al legislador democrtico de la facultad de innovar su propio derecho. d) Se desvincula la clusula de supletoriedad de su verdadero fundamento, el principio constitucional de unidad, y se conecta con el principio de competencia, el modelo de Estado constitucionalmente garantizado, el Estado Autonmico, es subvertido. La doctrina actual del Tribunal constitucional que relaciona la clusula de supletoriedad con el principio de competencia no lleva a que si el Estado dispone de ttulo atributivo de competencia especfico para dictar normas no sern supletorias, sino de aplicacin directa, por lo que el mbito de la supletoriedad, desaparece, producindose as un falseamiento de la Constitucin. La interpretacin de la clusula de supletoriedad de acuerdo con el modelo de Estado constitucionalmente garantizado exige distinguir la fase de produccin jurdica de la fase de aplicacin de las normas. El Estado puede dictar derecho supletorio en todo caso y sobre cualquier materia, pero para que dicha potestad legislativa universal no suponga un menoscabo para el principio de autonoma hay que entender que esas normas supletorias sern slo aplicables en presencia de una autntica laguna en el derecho autonmico y una vez intentada la autointegracin del mismo.

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