PRESIDENCIALISMO DE COALIZO: O DILEMA

INSTITUCIONAL BRASILEIRO*
Srgio Henrique Hudson de Abranches
HETEROGENEIDADE E
PLURALIDADE DE
INTERESSES
o estilo de crescimento das ltimas
dcadas aprofundou, de forma notvel,
a heterogeneidade estrutural da socie-
dade brasileira uma caracterstica
marcante de nosso processo histrico de
desenvolvimento. Esta se expressa,
hoje, na imagem contraditria de uma
ordem social no limiar da maturidade
industrial porm marcada por profun-
dos desequilbrios e descompassos em
suas estruturas social, poltica e econ-
mica. No plano macro-sociolgico, ob-
serva-se o fracionamento da estrutura
de classes, que determina a multiplica-
o de demandas setoriais competitivas
e a exacerbao de conflitos, em mlti-
plas configuraes, cortando, horizontal
e verticalmente, as fronteiras da estrati-
ficao social, ela mesma marcada por
significativas mudanas, com acentuada
alterao nas hierarquias scio-
econmicas e a emergncia de novos
segmentos sociais, atravs do avano do
processo de assalariamento no campo e
na cidade e do declnio das profisses
liberais de elite.
No plano macroeconmico, esta
heterogeneidade revela graves conflitos
distributivos, disparidades tcnicas e
desnveis de renda, entre pessoas, em-
presas, setores e regies. O espao s-
cio-econmico dos setores mais avana-
dos da sociedade estrutura-se com base
em padres de produo, renda e consu-
mo prximos daqueles vigentes nos'
pases capitalistas industrializados. Ao
mesmo tempo, parcela considervel da
populao ainda persiste em condies
scio-econmicas tpicas das regies em
desenvolvimento, caracterizadas por al-
tas taxas de instabilidade econmica e
Este artigo foi produzido com o apoio da Financiadora de Estudos e Projetos Finep.
dados- Revista de C i ~ n c i a s Sociais, Rio de Janeiro. vol. 31, n. 1, 1988, pp. 5 a J4
mobilidade social. Finalmente, parte
no menos significativa da populao
vive em condies de destituio simi-
lares quelas que prevalecem nos pases
mais pobres.
No plano macropoltico, verificam-
se disparidades de comportamento,
desde as formas mais atrasadas de clien-
telismo at os padres de comportamen-
to ideologicamente estruturados. H um
claro "pluralismo de valores", atravs
do qual diferentes grupos associam ex-
pectativas e valoraes diversas s insti-
tuies, produzindo avaliaes acentua-
damente distintas acerca da eficcia e da
legitimidade dos instrumentos de repre-
sentao e participao tpicos das de-
mocracias liberais. No se obtm, por-
tanto, a adeso generalizada a um deter-
minado perfil institucional, a um modo
de organizao, funcionamento e legiti-
mao da ordem poltica. Esta mesma
"pluralidade" existe no que diz respeito
aos objetivos, papel e atribuies do Es-
tado, suscitando, de novo, matrizes ex-
tremamente diferenciadas de demandas
e expectativas em relao s aes do
setor pblico, que se traduzem na acu-
mulao de privilgios, no desequilbrio
permanente entre as fontes de receita e
as pautas de gasto, bem como no intenso
conflito sobre as prioridades e as orien-
taes do gasto pblico. Simultanea-
mente, e por causa deste mesmo perfil
mltiplo e fracionado das demandas,
acumulam-se insatisfaes e frustraes
de todos os setores, mesmo daqueles
que visivelmente tm se beneficiado da
ao estatal.
A multiplicao de demandas exa-
cerba a tendncia histrica de interven-
o ampliada do Estado. Este desdobra-
se em inmeras agncias, que desenvol-
vem diversos programas, beneficiando
diferentes clientelas. Proliferam os in-
centivos e subsdios, expande-se a rede
de proteo e regulaes estatais. Esse
movimento .tem o resultado, aparente-
mente contraditrio, de limitar progres-
sivamente a capacidade de ao gover-
namental. O governo enfrenta uma
enorme inrcia burocrtico-oramen-
tria, que torna extremamente difcil a
eliminao de qualquer programa, a
reduo ou extino de incentivos e
subsdios, o reordenamento e a racio-
nalizao do gasto pblico. Como cada
item j includo na pauta estatal torna-se
cativo desta inrcia, sustentada tanto pe-
lo conluio entre segmentos da burocra-
cia e os beneficirios privados, quanto
pelo desinteresse das foras polticas que
controlam o Executivo e o Legislativo
em assumir os custos associados a mu-
danas nas pautas de alocao e regula-
o estatais, restringe-se o raio de ao
do governo e reduzem-se as possibili-
dades de redirecionar a interveno do
Estado. Verifica-se, portanto, o enfra-
quecimento da capacidade de governo,
seja para enfrentar crises de forma mais
eficaz e permanente, seja para resol-
ver os problemas mais agudos que emer-
gem de nosso prprio padro de desen-
volvimento.
1
Esta contradio aparente entre o crescimento e diversificao das formas de interveno do
Estado e o enfraquecimento simultneo da capacidade de controle do governo sobre as polticas
pblicas no uma peculiaridade brasileira. Porm, ela se agrava, neste caso, tanto em funo das
caractersticas de nOSSQ padro de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do autoritarismo sobre
as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado, quanto, ainda, pela dinntica da transio
do autoritarismo para a nova ordem institucional, em formao. Ver, a respeito da relao entre
interveno do Estado e controle das polticas pblicas, F. Lehner e K. Schubert, "Party
Govemment and the Control of Public Policy", European loumal 0/ Poltical Research, n.12,
1984, pp. 131-46.
6
r,
1
I
r
j
J
Essa coincidncia de situaes to
contrastantes define uma formao so-
cial com caractersticas distintas quer das
naes industriaizadas, que apresentam
maior homogeneidade social, quer das
chamadas "naes plurais", divididas
por clivagens regionais e culturais muito
poderosas, mas cujos diferentes "blocos
cultutais" apresentam relativa homoge-
neidade interna, como nos casos da Ho-
landa, Blgica ou ustria. Trata-se de
um caso de heterogeneidade econmi-
ca, social, poltica e cultural bastante
mais elevado, seja na base tcnica e nos
nveis de produtividade na economia, se-
ja no perfil de distribuio de renda, seja
nos graus de integrao e organizao
das classes, fraes de classe e grupos
ocupacionais, apenas para mencionar al-
gumas dimenses mais salientes do pro-
blema. Responde, porm, a uma mesma
lgica histrica e estrutural de expanso,
tornando suas diferentes partes contem-
porneas do mesmo movimento geral,
ainda que no coetneas nas suas din-
micas internas.
O avano do capitalismo industrial,
no Brasil, , assim, caracterizado por
forte "assincronia", associada a seu ca-
rter retardatrio em relao ordem
capitalista mundial e heterogeneidade
histrica de suas estruturas internas. As
foras do progresso atingem desigual-
mente esta malha dspar, determinando
ritmos diversos e conjunturas estrutural-
mente diferenciadas. As decises de in-
vestimento e as opes distributivas san-
cionamou exacerbam este movimento.
O desenho e o funcionamento das insti-
tuies o convalidam ou, mais grave ain-
da, procuram simplific-lo artificial-
mente, determinando transbordamen-
tos incontrolveis de insatisfaes e frus-
traes, que reduzem drasticamente os
limites de sua legitimidade. Os constran-
gimentos externos e os impulsos internos
7
compem-se na reproduo das. desi-
gualdades. Elevam-se, portanto, as
taxas potencial e real de conflito. Este
permaneceu reprimido de vrias manei-
ras, da represso aberta sutil imposio
de barreiras elitistas, polticas, econmi-
cas, sociais e culturais sua plena mani-
festao. Embora alguns destes elemen-
tos de conteno forada do conflito te-
nham desaparecido com a desarticula-
o do regime autoritrio, muitos deles
permanecem em operao. Convivem,
assim, focos largos e irresolutos de
conflito e barreiras sua livre manifesta-
o. Mais ainda, o quadro institucional
no desenvolveu mecanismos novos que
permitam processar esses conflitos de
forma legtima, democrtica e institucio-
nalizada.
Em sntese, a estrutura econmica
alcanou substancial diversidade e
grande complexidade; a estrutura social
tornou-se mais diferenciada, adquiriu
maior densidade organizacional, persis-
tindo, porm, grandes descontinui-
dades, marcada heterogeneidade e pro-
fundas desigualdades. Da resultaram
maiores amplitude e pluralidade de inte-
resses, acentuando a competitividade e
o antagonismo e alargando o escopo do
conflito, em todas as suas dimenses.
Ao mesmo tempo, o Estado cresceu e
burocratizou-se e a organizao poltica
seguiu estreita e incapaz de processar
institucionalmente toda essa' diversi-
dade, de agregar e expressar com efic-
cia e regularidade a pluralidade de inte-
resses e valores.
O dilema institucional brasileiro
define-se pela necessidade de se encon-
trar um ordenamento institucional sufi-
cientemente eficiente para agregar e
processar as presses derivadas desse
quadro heterogneo, adquirindo, assim,
bases mais slidas para sua legitimidade,
que o capacite a intervir de forma mais
eficaz na reduo das disparidades e na
integrao da ordem social.
O objetivo deste artigo anali6ar
alguns componentes desse dilema, espe-
ciflcamente no que diz respeito ao arran-
jo constitucional que regula o exerccio
da autoridade poltica e define as regras
para resoluo de conflitos oriundos da
diversidade das bases sociais de susten-
tao poltica do governo e dos dife-
rentes processos de representao. O
conflito entre o Executivo e o Legislati-
vo tem sido elemento historicamente
crtico para a estabilidade democrtica
no Brasil, em grande medida por causa
dos efeitos da fragmentao na composi-
o das foras polticas representadas no
Congresso e da agenda inflacionada de
problemas e demandas imposta ao Exe-
cutivo. Este um dos nexos fundamen-
tais do regime poltico e um dos eixos
essenciais da estabilidade institucional,
tema das sees seguintes.
2
A CRISE INSTITUCIONAL
A transio, inaugurada com a ins-
talao da Nova Repblica, correspon-
deu ao esgotamento do modelo poltico
anterior e falncia do conjunto das
instituies especflcas do regime autori-
trio. Vivemos, em funo do quadro
econmico-social e da derrocada da ve-
lha ordem; uma situao de alta propen-
so instabilidade.
Todo processo de mudana de re-
gime implica, em maior ou menor grau,
descontinuidades e desajustes entre a
composio de foras que promove o
trnsito imediato entre a velha e a nova
ordem e o conjunto de foras polticas
que efetivamente conduzir a (re )cons-
truo institucional. Alm disso, a pr-
pria mudana excita as expectativas de
todos que se sentiam lesados no perodo
anterior, suscita a esperana de mudan-
as, sem a conscincia clara de que a
comunho de princpios polticos no as-
segura, nem contm necessariamente,
elementos de consenso sobre as polticas
concretas e as solues a serem imple-
mentadas pelo novo governo, tampouco
quanto direo que se dar ao processo
de mudana.
Adicionalmente, h uma contradi-
o inexorvel entre a necessidade prti-
ca de administrar o cotidiano, com ins-
trumentos ainda do passado, e a imposi-
o poltica e moral da reforma poltico-
institucional, que requer, forosamente,
planejamento e complexas negociaes.
As presses da conjuntura, associa-
das persistncia da crise econmico-
social, exigem pronta ao governamen-
tal. Mas a soluo - se obtida dos
problemas do dia garantia insuficiente
de estabilidade e paz social mais perma-
nentes. A instaurao de uma nova or-
dem libera demandas antes reprimidas,
que se somam quelas j inscritas na
pauta decisria, mas inatendidas, produ-
2 Para uma anlise mais detalhada das caractersticas scio-econmicas do processo de desenvolvi-
mento brasileiro e suas implicaes institucionais, ver Srgio H.H. Abranches, "A Recuperao
Democrtica: Dilemas Polticos e Institucionais", Estudos Econmicos, vol. 15, n.3, 1985, pp.
443-63, trabalho que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento poltico-
institucional. A preseJ,lte anlise no pretende ajudar a elucidar todo o dilema institucional
brasileiro, mas apenas seu componente poltico e, especificamente, aquele associado ao regime
constitucional de governo. H, evidentemente, outros elementos polticos importantes na sua
determinao, sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo no-consociacional e ao
controle democrtico das polticas pblicas. Como h, tambm, os componentes sociais e econ-
Ioicos deste dilema institucional, que merecem tratamento em separado.
8

zindo sobrecarga na agenda prtica do
Estado.
Contudo, as prprias dificuldades
polticas, a serem contornadas com tem-
po e habilidade, reduzem a capacidade
de formulao de programa positivo e
seletivo que condicione politicamente a
administrao dos negcios pblicos s
novas prioridades. At porque, a desar-
ticulao progressiva da institucionali-
dade autoritria incorpora novas foras
ao processo decisrio, sem que j este-
jam em pleno funcionamento os novos
mecanismos de processamento e seleo
institucionalizada de interesses, ajusta-
dos s novas diretivas polticas e aos
princpios democrticos de deciso e re-
lacionamento social. Prevalece uma cer-
ta informalidade pr-institucional nas
transaes polticas, superposta conti-
nuidade da gesto atravs de um apare-
lho estatal marcado ainda pelas distor-
es produzidas pelas regras burocrti-
co-autoritrias de direo PQltica.
No plano poltico, como se o go-
verno precedesse o regime. A desgasta-
da e ilegtima emenda constitucional,
que regulou o antigo regime, tem seu
espao de vigncia definido pela conve-
nincia poltica e administrativa. Deixa,
portanto, um amplo vazio constitucional
no que se refere regulao do campo
jurdico-poltico. Mais ainda: ineficaz
na definio do escopo de autonomia e
interdependncia dos poderes. A insta-
lao da Assemblia Nacional Consti-
tuinte exacerba os problemas oriundos
dessa fluidez institucional, reavivando
os conflitos entre Legislativo e Executi-
vo, os quais se processam sem limites
definidos e amplamente compartilhados
e na ausncia de mecanismos institucio-
nalizados elegitimosde mediao e arbi-
tragem. Os riscos de crises institucionais
cclicas permanecem altos e pratica-
mente inevitveis. Este um problema
srio, que tem razes histricas, e que
requer solues de curto prazo - para o
perodo de trabalho constituinte - e de
longo prazo, atravs de inovaes
constitucionais, de responsabilidade da
Assemblia Nacional Constituinte.
3
A probabilidade de acumulao de
conflitos em mltiplas dimenses, preca-
riamente contidos pelo pacto mais gen-
rico de transio democrtica - que foi
brevemente revigorado durante o pero-
do de sucesso do Plano Cruzado-, bem
como de sucesso de ciclos de instabili-
dade, aumenta na proporo em que as
energias da nova direo poltica (no Le-
gislativo e no Executivo) so consumi-
das na administrao de crises. Alm
disso, a conteno dos mltiplos focos
setoriais de antagonismo, que emergi-
ro, muito provavelmente, de forma
quase endmica, no governo e fora dele,
entre os parceiros da Aliana Democr-
tica e no interior dos prprios partidos,
pode desgastar rapidamente a liderana
da coalizo. Vem da a necessidade de
rpida institucionalizao de procedi-
mentos de negociao e resoluo de
conflitos que evitem que todas as crises
desemboquem nas lideranas e, sobre-
tudo, na Presidncia.
No so apenas o arcabouo consti-
tucional, o sistema poltico e a estrutura
estatal que se encontram em transio,
na qual convivem elementos no-
residuais do antigo regime e novos prin-
cpios, que amadurecero no territrio
da repblica democratizada. Tambm a
estrutura geral de organizao e repre-
Para uma anlise mais detalhada desse processo de "desinstitucionalizao", que institui um
governo sem regime, e seus efeitos politicos, ver meu artigo" A Busca de Nova Institucionalidade
Democrtica(?)", Cadernos de Conjuntura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985.
9
sentao de interesses sociais encontra-
se em fluxo, requerendo um ancoradou-
ro institucional mais legtimo, mais mo-
derno e mais aberto.
Solues estveis para a crise eco-
nmico-social no dependem apenas de
medidas macroeconmicas consisten-
tes. Requerem, concomitantemente,
uma reforma organizacional do Estado
que estabelea nexos mais slidos com a
sociedade; a criao de espaos para for-
mulao de aes concertadas; a recupe-
rao da estrutura e da capacidade de
planejamento. Estas mudanas no qua-
dro administrativo e organizacional do
Estado, associadas a novas regras insti-
tucionalizadas de convivncia entre os
agentes econmicos e o governo, so
factveis antes mesmo da definio, pela
Constituinte, do novo regime.
Existem, entretanto, elementos d
nosso dilema institucional que s pode-
ro ser equacionados pelo processo
constituinte e que se encontram no
caminho critico da estabilidade demo-
crtica de nosso Pas.
REGIMES DEMOCRTICOS E
REPRESENTAO DE INTERESSES
A ordem institucional da Nova Re-
.pblica s ser definida, no plano ma-
cropoltico, com a nova Constituio.
No entremeio, aplicam-se, seletiva-
mente, dispositivos preexistentes e for-
talece-se aquela tendncia, j referida,
informalidade de acordos e regras, que
pode e deve ser compensada por mudan-
as institucionais e organizacionais de
curto prazo. Mas ser a defmio de
uma institucionalidade de longo prazo
que determinar as possibilidades de
evoluo democrtica mais estvel do
Pas.
A dinmica macropoltica brasilei-
ra tem se caracterizado, historicamente,
10
pela coexistncia, nem sempre pacfica,
de elementos institucionais que, em
conjunto, produzem certos efeitos re-
correntes e, no raro, desestabiliza-
dores. Constituem o que se poderia clas-
sificar, com acerto, as bases de nossa
tradio republicana: o presidencialis-
mo, o federalismo, o bicameralismo, o
multipartidarismo e a representao
proporcional. Seria ingnuo imaginar
que este arranjo poltico-institucional se
tenha firmado arbitrria ou fortuita-
mente ao longo de nossa histria. Na
verdade, expressa necessidades e
contradies, de natureza social, econ-
mica, poltica e cultural, que identificam
histrica e estruturalmente o processo
de nossa formao social. Tais caracte-
rsticas compem uma ordem poltica
que guarda certas singularidades impor-
tantes no que diz respeito estabilidade
institucional de longo prazo, sobretudo
quando analisadas luz das transforma-
es sociais por que passou o Pas nas
ltimas quatro dcadas, do grau de hete-
rogeneidade estrutural de nossa socie-
dade e da decorrente propenso ao
conflito.
Estas singularidades aparecem mais
nitidamente quando confrontadas com
outros modelos de organizao demo-
crtica. Toda comparao tem algo de
arbitrrio. Querer aplicar regras de or-
ganizao observadas em outras forma-
es sociais, com histria e estruturas
diversas, corresponderia a um exerccio
de engenharia institucional artificial e
extico. Mas a observao de experin-
cias distintas pode tomar mais saliente
aquilo que j temos em comum com ou-
tras democracias e o que h de especfico
e problemtico em nossa vivncia, esti-
mulando a busca de solues a ela apro-
priadas.
A Tabela 1 apresenta um sumrio
das principais caractersticas institucio-
14
nais das 17 democracias mais estveis e
relevantes do aps-guerra e do Brasil,
em distintos momentos. Pode-se verifi-
car que o Brasil compartilha, com a
maioria, vrios elementos: mais da me-
tade desse grupo de pases (9/17) adota o
sistema proporcional de representao
parlamentar; a maioria (13/17) tem
parlamentos bicamerais; 70% - (12/17)
- tm mais de trs partidos com repre-
sentao superior a 5% na cmara popu-
lar e outros trs pases possuem pelo
menos trs partidos nesta condio (o
nmero mdio de partidos, para o
conjunto, 4). Apenas os Estados Uni-
dos, a Inglaterra e a Nova Zelndia so
sistemas bipartidrios, por este critrio.
Tabela 1
Caractersticas Institucionais das PrIncipais Democracias Ocidentais e do BrasU (1946-1;4)
(Dados referentes aos outros pases -1970's)
Pas Regime Eleitoral1 EStrutura do Forma de N? Partidos2 % Grandes
Parlamento1 Governo +5%
Alemanha Msto(Prop. Maj.) Bicameral Pariam. 03 28
Austrlia Ma joritri0
4
Bicameral Pariam. 03 00
ustria Proporcional Bicameral Pariam. 03 19
Blgica Proporcional Bicameral Pariam. 06 16
Canad Ma j. Distrital Bicameral Pariam. 04 00
Dinamarca Proporcional Unicameral Pariam. 05 00
EUA Maj. Distrital Bicameral Preso 02 00
Finlndia Proporcional Unicameral Pres.s
06 42
Frana Maj. Distrital Bicameral Pariam. 04 74
Holanda Proporcional Bicameral Pariam. 07 49
Itlia Proporcional Bicameral Pariam. 05 43
Japo Maj. Distrital
6
Bicameral Pariam. 04 20
Noruega Proporcional Bicameral Pariam. 05 00
N. Zelndia Maj. Distrital Unicameral Pariam. 02 00
Inglaterra Maj. Distrital Bicameral Pariam. 02 13
Sucia Proporcional Bicameral Pariam. OS 00
Sua? Proporcional Bicameral Colegiado 05 74
Brasil (1946) Proporcional Bicameral Pres. 05 80
Brasil (1986) Proporcional Bicameral Pres. 04
% Proporcional 69%
% Distrital 41%
% Bicameral 88%
% Pariam. 88%
Mdia N? Partidos 04
1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, ParlamenlS ofthe World, Londres, MacMillan, 1977.
2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The lnternational Almanae of Eleetoral History, Nova Iorque, Free
Press, 1974.
3. Fonte: A. Lijphart, "Power-Sharing versus Majority Rule ... ", QP. cit.
4. O sistema australiano majoritrio por transferncia simples.
5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete.
6. Regime majoritrio, mas com distritos plurinominais.
7. O Executivo composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo parlamento. O
presidente e vice-presidente so escolhidos entre os sete, para mandatos de um ano. Inexiste o voto de
desconfiana.
11
o Brasil praticou o modelo presi-
dencialista, federativo, proporcional e
multipartidrio ao longo da Repblica
de 1946 e retornou a ele com a Nova
Repblica. Na Assemblia Nacional
Constituinte, existem quatro partidos
com mais de 5% de cadeiras na Cmara,
tornando o nosso multipartidarismo ri-
gorosamente mdio e desmentindo a
preocupao exagerada, hoje corrente,
com a "proliferao excessiva de par-
tidos" .
Por que exagerada? Em primeiro
lugar, porque o prprio sistema eleitoral
atua como regulador desse processo, in-
centivando ou desincentivando a forma-
o de partidos, na medida em que torna
os custos, em votos, proibitivos para pe-
quenas legendas de ocasio. A regra de
clculo do quociente partidrio e o modo
de distribuio de sobras so mais efi-
cientes, nesse sentido, que qualquer
coero legal.
Evidentemente, no por acaso
que uma determinada sociedade apre-
senta tendncia ao multipartidarismo - .
moderado ou exacerbado. O determi-
nante bsico dessa inclinao ao fracio-
namento partidrio a prpria plurali-
dade social, regional e cultural. O siste-
ma de representao, para obter legiti-
midade, deve ajustar-se aos graus irre-
dutveis de heterogeneidade, para no
incorrer em riscos elevados de deslegi-
timao, ao deixar segmentos sociais
significativos sem representao ade-
quada.
Os sistemas majoritrios, embora
admitam o multipartidarismo no plano
eleitoral, reduzem fortemente as possi-
bilidades de equilbrio pluripartidrio
no plano parlamentar., Em ambientes
sociais plurais, tendem a estreitar exces-
sivamente as faixas de representao,
com o risco de simplificar as clivagens e
excluir da representao setores da so-
ciedade que tenham identidade e prefe-
rncias especficas. Os sistemas propor-
cionais ajustam-se melhor diversi-
dade, permitindo admitir representa-
o a maioria desses segmentos signifi-
cativos da populao e, ao mesmo tem-
po, coibir a proliferao artificial de le-
gendas, criadas para fins puramente
eleitorais e sem maior relevncia scio-
poltica.
Alguns exemplos permitem ilustrar
melhor este raciocnio. A Inglaterra
(Reino Unido) aparece na Tabela 1 co-
mo um sistema bipartidrio: apenas os
partidos Conservador e Trabalhista tm
conseguido, nas ltimas dcadas, obter
mais de 5% das cadeiras na House of
Commons. Entretanto, nas sete eleies
realizadas entre 1950 e 1970, pelo menos
sete partidos disputaram cadeiras parla-
mentares. A maioria dos pequenos par-
tidos de base regional, como o Nacio-
nalista Irlands. Dois so partidos na-
cionais, com identidade programtica
prpria e longa tradio na histria pol-
tica do pas: o Liberal e o Comunista. Os
comunistas disputam as eleies regu-
larmente desde 1922, embora com pe-
quena expresso eleitoral; os liberais,
desde 1885, j tendo sido majoritrios
em vrias legislaturas, em dcadas pas-
sadas. No perodo referido, a votao do
Partido Liberal variou entre 2,6 e
11,2%; em cinco das sete eleies men-
cionadas, foi superior a 5 %. No entanto,
a representao parlamentar dos libe-
rais variou, no mesmo perodo, de um
mnimo de 1 % a um mximo de 1,9%,
tornando-o um partido inefetivo no pla-
no parlamentar. No perodo Thatcher, a
votao do Partido Liberal ampliou-se,
atingindo a casa dos 20-25% dos votos.
Entretanto, sua representao parla-
mentar persistiu fortemente defasada
em relao sua posio nas escolhas
populares.
12
!
Caso polar a Holanda, de multi-
partidarismo exacerbado: sete partidos
tinham representao superior a 5% na
Tweede Kamer, a cmara popular, em
1970. Mais de 15 partidos disputaram
aquelas eleies. Destes, trs obtiveram
10% ou mais dos votos o Catlico
Popular (17,7% ), o Trabalhista (27,3 % )
eo Liberal (14;4% )-, votao que lhes
assegurou, respectivamente, 18, 28,7 e
14,7% das cadeiras na Tweede Kamer.
Outros trs partidos obtiveram entre 5 e
10% dos votos o Radical (5%), o
Anti-Revolucionrio (8,8%) e a Unio
Crist Histrica (5%) -, que se traduzi-
ram em 4,7, 9,3 e 4,7% das cadeiras,
respectivamente.
Enquanto o regime ingls de repre-
sentao apresenta um forte potencial
de excluso de minorias significativas,
o holands reflete aproximadamente o
pluralismo existente na sociedade e o
conseqente perfil de preferncias. Este
potencial de excluso, em situaes de
maior heterogeneidade social, pode
transformar-se em srio risco estabili-
dade da ordem poltica, anulando a sua
aparente superioridade, que seria, se-
gundo alguns autores, a produo de
maiorias estveis. Se essas maiorias fo-
rem muito artificiais, resultado da regra
de representao e no das escolhas elei-
torais, dificilmente contribuiro para a
legitimidade do sistema de represen-
tao.
A segunda razo pela qual a preo-
cupao com a proliferao de partidos
exagerada refere-se ao fato de que os
regimes proporcionais, mesmo quando
adotam critrios de transformao de
votos em cadeiras que promovem a
mxima proporcionalidade e no desin-
centivam a fragmentao partidria,
apresentam diferenas ponderveis
entre o nmero de partidos que dispu-
tam as eleies e o nmero de partidos
com efetiva representao parlamentar.
Assim, a garantia de representao a
minorias significativas no determina,
necessariamente, a inviabilidade de
maiorias estveis, embora implique,
com freqncia, a necessidade de coali-
zes governamentais.
Novamente o exemplo polar da Ho-
landa elucidativo a respeito: o nmero
de partidos com representao parla-
mentar efetiva representa menos da me-
tade do nmero de partidos eleitorais.
Por outro lado, os dados da Tabela 1
mostram que, apesar de ser grande o
nmero de partidos com expresso
parlamentar, apenas 49% dos governos,
no aps-guerra, constituiram-se com
base em grandes coalizes. A Frana,
por exemplo, um sistema majoritrio-
distrital, com quatro partidos controlan-
do mais de 5% das cadeiras na cmara
popular, teve 74% de seus governos ba-
seados em grandes coalizes.
Para as 17 democracias includas na
Tabela 1, verifica-se que o nmero m-
dio de partidos parlamentares 4 (a me-
diana 5), com uma variao que tem
como limite inferior os sistemas biparti-
drios e, como limite superior, o multi-
partidarismo holands, com seus sete
partidos parlamentares. J o quadro
partidrio-eleitoral bastante distinto:
o nmero de partidos que disputam as
eleies varia de 2 a 15 e o nmero m-
dio de partidos eleitorais 7. Em suma,
a prpria dinmica eleitoral contm ele-
mentos de auto-regulao que reduzem
a fragmentao parlamentar, em rela-
o fragmentao eleitoral.
13
Alm disso, a capacidade de formar
maiorias estveis e a necessidade de re-
correr a coalizes no so exclusiva-
mente determinadas pela regra de re-
presentao, nem pelo nmero de parti-
dos, mas tambm pelo perfil social dos
interesses, pelo grau de heterogenei-
dade e pluralidade na sociedade e por
fatores culturais, regionais e lingsti-
cos, entre outros, que no so passveis
de anulao pela via do fegime de repre-
sentao. Ao contrrio, a tentativa de.
controlar a pluralidade, reduzindo arti-
ficialmente o nmero de partidos repre-
sentados no parlamento e aumentando
as distores distributivas na relao vo-
to/cadeira, pode tornar-se um forte ele-
mento de deslegitimao e instabili-
dade.
Nesta viso mais relativizada dos
limites e possibilidades dos regimes de
representao partidrio-eleitoral em
democracias estveis, o caso brasileiro
no apresenta desvios notveis. Ne-
nhum momento de sua histria parla-
mentar entre 1946 e 1964, nem na Nova
Repblica, caracteriza-se pela exacer-
bao do multipartidarismo no Con-
gresso.
Um trao da legislao eleitoral
brasileira no analisado neste trabalho,
que tem merecido a ateno dos analis-
tas, refere-se possibilidade de coliga-
es eleitorais. De fato, por razes le-
gais ou desincentivos embutidos nos sis-
temas eleitorais, as coligaes so pouco
freqentes nas democracias constantes
da Tabela 1. Certamente, a ampliao
das coligaes, como ocorreu nas elei-
es de fins da dcada de 50 e incio dos
anos 60, no Brasil, subverte o quadro
partidrio, confundindo o alinhamento
entre legendas e contaminando as iden-
tidades partidrias. Esta uma caracte-
rstica distintiva do modelo brasileiro
em comparao com as democracias
"maduras". Dos 17 pases aqui contem-
plados, apenas trs apresentam alguma
incidncia de coligaes eleitorais para a
cmara popular, porm com intensidade
e freqncia bastante menores que as
observadas no caso brasileiro. Nas elei-
es francesas de 1967 e 1968, coligaes
eleitorais obtiveram 35,3 e 28,7% dos
votos e 34,5 e 18,7% das cadeiras, res-
pectivamente. Na Itlia, em 1968, coli-
gaes capturaram 14,5% dos votos e
14,4% das cadeiras. Finalmente, no Ja-
po, em 1958, alianas eleitorais parla-
mentares conseguiram 33% dos votos e
35% das cadeiras. Mas, neste particular,
de fato, o Brasil destaca-se como des-
viante. Coligaes e alianas represen-
tam a exceo, no a regra, naquelas
democracias, enquanto no Brasil, a par-
tir de 1950, passaram, progressiva-
mente, a constituir a regra. Basta verifi-
car que, em 1950, alianas e coligaes
receberam 20% dos votos e em 1962 este
percentual atingiu quase 50%.
4
possvel perceber, at intuitiva-
mente, que a possibilidade de alianas e
coligaes amplia adicionalmente o
campo de escolhas eleitorais, elevando a
fragmentao partidria, na medida em
que no apenas garante a sobrevivncia
parlamentar de partidos de baixa densi-
dade eleitoral, mas tambm multiplica
as possibilidades de escolha alm das
fronteiras das legendas partidrias. Este
problema ser reexaminado mais
adiante, quando da anlise daquilo que
diferencia a experincia institucional
brasileira das experincias democrticas
que lograram estabilidade e maturi-
dade. O importante a considerar que,
mesmo com a alta incidncia de alianas
e coligaes eleitorais, uma vez recom-
posto o alinhamento partidrio, no pla-
no parlamentar, o Brasil no apresenta
ndices de fracionamento muito des-
toantes daqueles observados nas demo-
cracias proporcionais, o que qualifica
4
Para uma anlise das alianas e coligaes no Brasil e correspondentes referncias bibliogrficas,
ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Polfticos Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983.
14
I
.t,
ainda mais a preocupao com a alegada
exacerbao de nosso multi partida-
rsmo.
A Tabela 2 apresenta algumas me-
didas de concentrao ou disperso da
fora dos partidos nas cmaras popu-
lares, o que permite avaliar mais fina-
mente a questo da formao de maio-
rias. A primeira coluna apresenta o n-
dice de fracionamento partidrio nomi-
nal de Rae.
5
Apesar da terminologia,
este ndice de fcil compreenso: varia
de ai, ou seja, da concentrao abso-
luta das cadeiras, em um sistema unipar-
tidrio, disperso extrema, na verdade
irrealizvel na prtica, em que cada ca-
deira corresponderia a um partido dife-
rente e o ndice atingiria a unidade. Um
sistema bipartidrio perfeito (FP =
0,50) seria considerado o ponto de dis-
perso (ou fracionamento) intermedi-
rio e os sistemas multipartidros ocupa-
riam o continuum a partir de, aproxima-
damente,0,55.
O Quadro 1 apresenta as trs medi-
das mais elucidativas da Tabela 2, distri-
budas de acordo com uma classificao
dos sistemas partidrio-parlamentares:
os ndices de fracionamento partidrio-
parlamentar (FP), de de
cadeiras pelo maior partido (IC) e de
concentrao de cadeiras pelos dois
maiores partidos (ICA). FP forte e
negativamente correlacionado com os
outros dois, na medida em que so todos
medidas de concentrao (R de Pearson
= - 0,92 e - 0,94, e R de Spearman =
- 0,91 e - 0,97, respectivamente).
Conjuntamente, descrevem o perfil de
distribuio de cadeiras na cmara po-
pular. A classificao dos sistemas ba-
seou-se no nmero de partidos com mais
de 5% de cadeiras. Com esta apresenta-
o, torna-se mais fcil compreender o
efeito do fracionamento parlamentar e
seu significado na anlise do "grau de
multipartidarismo". Observa-se que os
sistemas bipartidrios reais aqui analisa-
dos apresentam, efetivamente, tanto n-
dices de fracionamento prximos a 0,50,
quanto relativo equilbrio de foras
entre os dois partidos efetivos no parla-
mento (IC e ICA). Apenas para ilustrar,
a proporo de cadeiras do segundo par-
tido na Inglaterra era de 46%.
Os sistemas tripartidrios apresen-
tam ndices de fracionamento entre 0,55
e 0,60. Todos os trs so, de fato, casos
limtrofes, que apresentam altos ndices
de concentrao, similares aos dos siste-
mas bipartidrios. Na ustria, por
exemplo, o ndice de concentrao de
cadeiras pelos dois maiores partidos
'(ICA) de 0,95, restando, portanto, ao
terceiro partido, apenas 5% das cadei-
ras. Este ndice de 0,98 para a Inglater-
ra. A Austrlia, embora apresente um
ndice de concentrao mais elevado pa-
ra o maior partido, apresenta maior dis-
perso entre os outros dois, o que faz
com que o ndice de concentrao acu-
mulado caia para 0,84 - ainda muito
alto quando comparado aos dos sistemas
multipartidrios.
O primeiro grupo de democracias
multipartidrias constitudo por
aqueles pases que tm quatro partidos
com representao parlamentar igualou
superior a 5%. A se incluem duas le-
gislaturas brasileiras do perodo pr-64 e
a Assemblia Nacional Constituinte. H
dois casos desviantes neste grupo. O pri-
meiro o da Frana que, embora tenha
quatro partidos com pelo menos 5% das
cadeiras na Assemble Nationale, apre-
5
Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws, New Haven,
Yale University Press, 1967.
15
senta um ndice de fragmentao corres democracias bipartidrias do Quadro 1.
1968 era um sistema multipartidrio pe. Quadro 1
pondente a um sistema bipartidrio Examinandose os ndices de concentra
culiar. caracterizado pela hegemonia
Fradooamento Parlamentar em Democracias
concentrado e inferior aos ndices das o, verifica-se que, de fato, a Frana de
dos gaullistas, que concentravam 76%
Seledonadas
das cadeiras da Assemblia. No por
Sistemas Bipartiddrios" FP IC ICA
acaso, um sistema em crise. Contudo,
~
em anos anteriores, o sistema multi par
Nova Zelndia 0,47 0,63 1,0
Tabela 2 tidrio francs apresentva ndices intei
Inglaterra 0,52 0,52 0,98
ramente compatveis com os dos outros
Sistemas Tripartiddrios
Ddices de Fracionalizao Parlamentar, Coneentraio, Oposio e Grandes Coalizes para Democradas sistemas multipartidrios com fraciona
Seledonadas (1970's) e Brasil (45, 50, 54, 58, 62 e 87)
mento mdio. O ndice de fracionamen Austrlia 0,59 0,54 0,84
to parlamentar (FP) da Assemble Na
Alemanha 0,57 0,46 0,91
~
fiana/e, em 1967, por exemplo, era de
ustria 0,55 0,51 0,95
Pases FP IC 10 ICA GR.COAL. 0,66, e o ndice de concentrao (IC), de
Sistemas Multipartidrios
0,49. com Fracionamento Mdio
Dinamarca 0,75 0,40 0,60 0,58

O segundo caso desviante o do
Canad 0,65 0,41 0,81
Austrlia 0,59 0,54 0,46 0,84

Frana 0,42 0,74 0,86
Alemanha 0,57 0,46 0,54 0,91 28
Brasil, na legislatura de 1951, que apre- Japo 0,63 0,55 0,79
ustria 0,55 0,51 0,49 0,95 19 senta um ndice de fracionamento parla-
Brasil (1946) 0,64 0,53 0,80
Blgica 0,78 0,32 0,68 0,61 16
mentar mais elevado, caracterstico de
Brasil (1951) 0,76 0,37 0,64
Canad 0,65 0,41 0,59 0,81

sistemas multipartidrios com fraciona-
Brasil (1986) 0,65 0,53 0,77
Fmlndia 0,82 0,27 0,73 0,45 42
Frana 0,42 0,74 0,26 0,86 74
mento mediano. Novamente, encontra
Sistemas Multipartidrios
Itlia 0,72 0,42 0,58 0,70 43 se a explicao nos ndices de concentra- com Fracionamento Mediano
Holanda 0,84 0,29 0,71 0,46 49 o. O maior partido concentrava uma
Japo 0,63 0,55 0,45 0,79 20
proporo relativamente pequena das
Dinamarca 0,75 0,40 0,58
Noruega 0,72 0,49 0,51 0,62

Blgica 0,78 0,32 0,61
N. Zelndia 0,47 0,63 0,37 1,00 O
cadeiras (IC = 0,37) e havia um relativo Itlia 0,72 0,42 0,70
Inglaterra 0,52 0,52 0,48 0,98 13
equih'brio entre os trs maiores (PSD,
Noruega 0,72 0,49 0,62
Sucia 0,70 0,47 0,53 0,67 O UDN e PTB): a diferena na proporo
Sucia 0,70 0,47 0,67
Sua 0,82 0,24 0,76 0,47 74
de cadeiras do primeiro para o segundo
Sua 0,82 0,24 0,47
Brasil 45 0,64 0,53 0,47 0,80 80"
e do segundo para o primeiro era de 10
Brasil (1955) 0,78 0,35 0,58
Brasil 50 0,76 0,37 0,63 0,64
Brasil (1959) 0,78 0,35 0,56
Brasil 54 0,78 0,35 0,65 0,58
pontos percentuais. Esta "concentrao Brasil (1963) 0,78 0,29 0,57
Brasil 58 0,78 0,35 0,65 0,56 -competitiva" determinava, de um lado,
Sistemas Multipartidrios
Brasil 62 0,78 0,29 0,71 0,57
a maior disperso do poder parlamentar com Alto Fraciomimento
Brasil 87 0,65 0,53 0,47 0,77 **
entre os trs partidos e, de outro, uma
acentuada distncia entre estes e os par
Finlndia 0,82 0,27 0,45
tidos menores, estabilizando a represen-
Holanda 0,84 0,29 0,46
Fontes: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cit., e T. Mackie e R. Rose, The lnternational
Almanac ... , op. cit.; os ndices foram desenvolvidos por D. Rae. The PQlitical Consequences ... , op. cito
tao efetiva em quatro partidos. Isto
Fonte: lnternational Almanac ... , op. cito
FP - Fracionalizao Parlamentar.
tornava, porm, a legislatura de 1951
Os critrios utilizados para a classificao do
IC ndice de Concentrao de Cadeiras pelo Maior Partido: proporo de cadeiras obtidas pelo maior
um sistema partidrio-parlamentar de Quadro 1 foram os seguintes: sistemas bipart-
transio, indicando o movimento na di
drios - dois partidos com mais de 5% na c-
partido.
reo da consolidao de um quadro
mara popular; tripartidrios - trs partidos
10 ndice de Oposio.
multipartidrio com cinco partidos
com mais de 5%; multipartidrios com fraciona-
mento mdio quatro partidos com mais de
lCA - ndice de Concentrao de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos: soma da propor-
,
parlamentares efetivos. De fato, as le- 5% (este o nmero mdio de partidos efetivos
o de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos. gislaturas seguintes, de 1955, 1959 e da amostra); com fracionamento mediano -
* No perodo 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizes
1963, fazem parte do conjunto de siste-
cinco partidos com mais de 5% (esta a media-
** O governo atual corresponde a uma grande coalizo, mas atribuir-lhe um percentual careceria de
mas multipartidrios com fracionamen
na do nmero de partidos da amostra); com alto
fracionamento - seis ou mais partidos com
sentido. to mediano.
mais de 5%.
16 17
Estes constituem o segundo bloco
de democracias multipartidrias, aque-
las que, juntamente com as que apresen-
tam sistemas com alto fracionamento,
caracterizam-se por graus elevados de
heterogeneidade ou pluralismo social
as sociedades plurais. Seus sistemas
multipartidrios e seus regimes propor-
cionais respondem, efetivamente, a essa
pluralidade irredutvel, e no por acaso
a dinmica democrtica consociacio-
nal na quase totalidade dos pases a
includos.
6
Os ndices de fracionamento
parlamentar desses sistemas variam
entre 0,70 e O ,80. A Sua , claramente,
um caso limtrofe, que oscila entre o
fracionamento mediano e o alto, entre
cinco e sete partidos parlamentares efe-
tivos (FP = 0,82 e IC = 0,24). Final-
mente, tem-se os dois casos de alto fra-
cionamento, Finlndia e Holanda, com
mais de cinco partidos parlamentares
efetivos, ndices de fracionamento
parlamentar superiores a 0,80 e ndices
de concentrao em torno de 0,30.
O Brasil, como se v, no apresenta
qualquer desvio importante, neste parti-
cular, em relao a vrias - na verdade
a maioria - das democracias estveis do
Ocidente. Tem um sistema multiparti-
drio, com fracionamento parlamentar
entre o mdio e o mediano, ndices em
nada dessemelhantes queles observa-
dos em vrios pases que gozam de esta-
bilidade democrtica e alta legitimi-
dade.
O exame do que ocorreu no pero-
do 1946-64 indica uma trajetria bas-
tante clara na direo da consolidao
de um sistema multipartidrio, com fra-
cionamento parlamentar mediano, com
cinco partidos parlamentares efetivos l'
o poder parlamentar dividido entre os
trs maiores. Essa estabilizao indica-
da pela regularidade do ndice de fracio-
namento (0,78) nas trs ltimas legisla-
turas. As duas primeiras apresentam-se
como sistemas de transio: a primeira.
empolgada pela forte representao
conferida ao Partido Social Democrti-
co PSp, partido que assumira a lide-
rana do processo de institucionalizao
da nova ordem; a segunda, refletindo a
rpida mudana no alinhamento parti-
drio, com o crescimento do PTB, que
representava os setores urbanos e mais
progressistas do movimento de institu-
cionalizao da democracia populista. A
ltima legislatura apresenta uma distri-
buio mais igualitria da representao
entre os trs maiores partidos, que se
anuncia na queda do ndice de concen-
trao (lC) para 0,29/
Vale ainda mencionar, a esse res-
peito, a proximidade dos ndices obser-
vados para a atual Assemblia Nacional
Constituinte e a primeira legislatura da
"Repblica de 46": tanto o ndice de
fracionamento parlamentar quanto os
ndices de concentrao atingem valores
muito prximos. No pretendo retirar
concluses a respeito dessa coincidn-
cia, mas creio ser razovel considerar a
possibilidade de que, agora, como
antes, o sistema partidrio-parlamentar
que emerge do processo de transio e
inaugura o processo de institucionaliza-
o democrtica, aps prolongado ciclo
autoritrio, , ele mesmo, de transio.
Caracteriza-se pela forte representao
de um s partido, identificado com a
liderana mesma desse processo, como
6
Sobre as democracias consociacionais, ver A. Lijphart, The Politics 01 Accommodarion, Berke-
ley, University of California Press, 1968, e "Consociational Democracy", World Politics, vol.
XXI, n.2, 1969.
1
Sobre a evoluo e o desempenho da "Repblica de 46", ver Wanderley Guilherme dos Santos,
Crise e Castigo. So Paulo, Vrtice, 1987.
18
tambm por presses subjacentes que
apontam para um provvel reali-
nhamento das foras partidrias. Poder-
se-ia esperar que, se no forem alteradas
as regras de representao proporcio-
nal, o novo sistema partidrio brasileiro
torne-se um sistema multipartidrio
com fracionamento mediano.
Independntemente dessa possibi-
lidade, que apontaria para certas regula-
ridades em nosso processo poltico, as-
sentadas em caractersticas estruturais
de nossa sociedade e em traos bastan-
te fortes de nosso padro poltico-
institucional, pelo menos uma coisa
evidente: as peculiaridades institucio-
nais que compem o nosso dilema polti-
co no dizem respeito ao nosso regime
de representao, nem ao nosso sistema
partidrio; compartilhamos as princi-
pais caractersticas de ambos com a
maioria das democracias estveis do
mundo.
Mais significativo do que as seme-
lhanas entre as experincias brasileiras
e outros regimes democrticos talvez se-
ja aquilo que diferencia o modelo brasi-
leiro - traos at agora permanentes de
nossa organizao, nos ciclos democrti-
cos, e que persistiram, com as distores
inevitveis, nos perodos autoritrios.
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO:
A ESPECIFICIDADE 00 MODELO
BRASILEIRO
A primeira caracterstica que marca
a especificidade do modelo brasileiro,
no conjunto das democracias aqui anali-
sadas, o presidencialismo. A gran-
de maioria (76% : 13/17) dos regimes
liberais-democrticos do aps-guerra
parlamentarista. Na verdade, a nica
democracia puramente presidencialista
a dos Estados Unidos da Amrica do
19
Norte, que, alis, tem recebido freqen-
temente, por parte dos analistas, a deno-
minao de "presidencialismo impe-
rial". A Frana de De GauHe foi forte-
mente presidencialista, mas trata-se de
uma forma mista, na qual o parlamento
tem o poder de destituir o ministrio. A
Frana da coabitao parlamentarista
- o primeiro-ministro o efetivo Chefe
do governo, embora o presidente rete-
nha um feixe considervel de atribuies
e poderes. A Finlndia considerada,
tecnicamente, regime de gabinete, pois
seu presidencialismo qualificado pelo
poder de dissoluo do gabinete pelo
parlamento. Finalmente, na Sua no
existe o voto de confiana, mas o Execu-
tivo comandado por um Conselho Fe-
deral, de sete membros, eleito pelo
parlamento. O presidente e o vice-
presidente do Conselho so escolhidos
entre seus membros, para mandatos
anuais.
nas combinaes mais freqentes
entre caractersticas institucionais, e no
em sua presena isolada, que a lgica e a
especificidade de cada modelo emer-
gem. tambm a que se revela a na-
tureza do regime at agora praticado
no Brasil. No existe, nas liberais-de-
mocracias mais estveis, um s exem-
plo de associao entre representao
proporcional, multipartidarismo e presi-
dencialismo. A Frana da V Repblica,
que j teve seu perodo de inclinao
presidencialista, , como se viu, um re-
gime misto, de representao majorit-
ria-distrital e multipartidrio com fra-
cionamento mdio. O sistema dos EUA
presidencialista; bipartidrio e majori-
trio-distrital. As democracias propor-
cionais so todas multipartidrias e
parlamentaristas, com as duas excees
mencionadas da Sua e da Finlndia,
elas mesmas constituindo modelos com
razovel grau de especificidade.
Essa composio de regimes, pela
agregao de suas principais regras insti-
tucionais de representao e controle, j
seria suficiente para esclarecer as varia-
es mais importantes entre distintos
modelos de democracia. H, contudo,
um elemento ligado ao funcionamento
macropoltico dessas democracias
portanto emprico - que as separa na
prpria lgica de seu movimento. Trata-
se da necessidade, mais ou menos fre-
qente, de recurso coalizo interparti-
dria para formao do Executivo (gabi-
nete). A ltima coluna da Tabela 1 apre-
senta a freqncia com que essas demo-
cracias foram governadas por "grandes
coalizes", nos perodos de 1918-40 e
1945-70. Na ltima linha encontra-se a
proporo de "grandes coalizes" no
Brasil, entre 1946 e 1964. Vale notar que
o primeiro governo da Nova Repblica
instalou-se com base em uma grande
coalizo e as alteraes ministeriais j
promovidas pelo Presidente da Repbli-'
ca mantm a Aliana Democrtica. Mas
seria precipitado atribuir alguma fre-
qncia a este perodo.
O que se pode verificar que qua-
tro pases apresentam proporo signifi-
cativa de governos de coalizo (freqn-
cia> 40%), abrangendo mais parceiros
que o necessrio para obter maioria.
simples no parlamento. Evidentemente,
essas coalizes so marcadas por maior
heterogeneidade interna. Observe-se,
tambm, que so sociedades com maior
grau de pluralismo e diferenciao
sociais.
8
So amplamente conhecidas as
clivagens culturais e religiosas que mar-
cam o panorama social holands.
9
A
Finlndia uma sociedade fortemente
fragmentada, na fronteira entre a Euro-
pa Ocidental e a Eslvica, tendo sofrido
influncias marcantes da Rssia e da
Sucia e apresentando importantes divi-
ses scio-culturais. 10 No menor a
propenso ao conflito, derivada de hete-
rogeneidades na estrutura scio-econ-
mica, na ItHa
ll
e na Frana. 12 Em am-
bos os pases existem estruturas multi-
partidrias ideologicamente diferencia-
das e polarizadas.
Trs outros pases apresentam mo-
derada incidncia de grandes coalizes
(em torno de 20%): a Alemanha, o Ja-
po e a ustria. Alemanha e ustria
tambm caracterizam-se por clivagens
sociais ou regionais importantes. 13 O Ja-
po tem enfrentado dificuldades de
compatibilizar efetivamente seu quadro
institucional ocidentalizado e suas ca-
ractersticas scio-culturais mais per-
manentes.
14
A freqncia de coalizes reflete a
fragmentao partidrio-eleitoral, por
sua vez ancorada nas diferenciaes s-
cio-culturais; improvvel a emergncia
sistemtica de governos sustentados por
8 Cf. A. Lilphart, "Power-Sharing versus Majority Rule: Patterus ofCabinet Formation in Twenty
Democracies", Govemment and Oppositon, vol. 16, nA, 1981, pp. 395-413.
Cf. A. Lijphart, "The Netherlands: Continuity and Change in Voting 'havior", in R. Rose, ed.,
Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque, Free Press, 1974, pp. 227-71.
9
10
11
12
13
14
Cf. P. Pesonen, "Finland: Party Support in a Fragmented System", in R. Rose, ed., Electoral
Behavior ... , op. cit., pp. 271-315.
Cf. S.H. Barnes, "Italy: Relgion and Qass in Electoral Behavior, in R. Rose, ed., Electoral
Behavor ... , op. cit., 1 7 1 - ~ 2 7 .
Cf. P. Converse, Poltical Representation in France, Cambridge, The Belknap Press, 1986.
Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, "Germany: Continuity and Change in Electoral
Politics", in R. Rose, ed., Electoral Behavior ... , op. cit., pp. 109-71.
Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary Japan, Berkeley, Universi-
ty of California Press, 1962.
20
um s partido majoritrio. Essa correla-
o entre fragmentao partidria, di-
versidade social e maior probabilidade
de grandes coalizes beira o trusmo.
nas sociedades mais divididas e mais
conflitivas que a governabilidade e a es-
tabilidade institucional requerem a for-
mao de alianas e maior capacidade
de negociao.
Porm, muitas anlises do caso bra-
sileiro e, sobretudo, a imagem que se
tem passado para a opinio pblica do
Pas que nossas mazelas derivam todas
de nosso sistema de representao e das
fragilidades de nosso quadro partidrio.
O que fica claro, no entanto, que nos-
sos problemas derivam muito mais da
incapacidade de nossas elites em compa-
tibilizar nosso formato institucional com
o perfil heterogneo, plural, diferencia-
do e desigual de nossa ordem social. A
unidade lingstica, a hegemonia do ca-
tolicismo e a recusa ideolgica em reco-
nhecer nossas diversidades e desigual-
dades raciais tm obscurecido fato de
que a sociedade brasileira plural, mo-
vida por clivagens subjacentes pronun-
ciadas e que no se resumem apenas
dimenso das classes sociais; tm impor-
tantes componentes scio-culturais e re-
gionais.
As regras de representao e o sis-
tema partidrio expressam essa plurali-
dade; no a podem regular, simplifican-
do-a ou homogeneizando aquilo que
estruturalmente heterogneo. Basta ver
que as sociedades que precisam recorrer
a grandes coalizes apresentam impor-
tantes variaes institucionais. Isto indi-
ca, precisamente, que a regra institucio-
nal adapta-se realidade social, garan-
tindo, assim, a representatividade e a
estabilidade da ordem poltica.
O reexame dos dados at aqui apre-
sentados ilustra essa afirmao. Dos
quatro pases que recorreram freqente-
21
mente a grandes coalizes, um, a Fran-
a, tem regime majoritrio-distrital,
parlamentarista, e sistema multipartid-
rio com fracionamento mdio. A Itlia
tem regime proporcional, parlamenta-
rista, e sistema multipartidrio com fra-
cionamento mediano. Holanda .e Fin-
lndia tm regimes proporcionais, siste-
mas multipartidrios com alto fraciona-
mento, mas a primeira parlamentarista
e a outra presidencialista com controle
parlamentar sobre o gabinete. Se adicio-
namos os outros trs casos de recurso
"moderado" a grandes coalizes, a va-
riao se amplia ainda mais: a Alema-
nha tem regime misto majoritrio-
distrital/ proporcional, sistema triparti-
drio e parlamentarista. A ustria, de
regime proporcional, parlamentarista
e tripartidria. E, finalmente, o Japo,
de regime majoritrio distrital, parla-
mentarista e tem sistema multipartid-
rio com fracionamento mdio. Ou seja,
no h correlao entre caractersticas
institucionais do regime e do sistema
partidrio e o recurso a grandes coali-
zes. Alis, tome-se como exemplo final
Inglaterra e Sucia. A primeira, de fato
um sistema bipartidrio quase perfeito
no plano parlamentar, majoritria-
distrital, teve, no perodo analisado por
Lijphart, 13% de seus governos basea-
dos em grandes coalizes. A segunda,
fortemente proporcional, com sistema
multipartidrio medianamente fracio-
nado, jamais recorreu a grandes coali-
zes no perodo.
Apenas uma caracterstica, associa-
da experincia brasileira, ressalta co-
mo uma singularidade: o Brasil o nico
pas que, alm de combinar a proporcio-
nalidade, o multipartidarismo e o "pre-
sidencialismo imperial", organiza o
Executivo com base em grandes coali-
zes. A esse trao peculiar da institucio-
nalidade concreta brasileira chamarei,
falta de melhor nome, "presidencialis-
mo de coalizo", distinguindo-o dos re-
gimes da ustria e da Finlndia (e a
Frana gaullista), tecnicamente parla-
mentares, mas que poderiam ser deno-
minados de "presidencialismo de gabi-
nete" (uma no menos canhestra deno-
minao, formada por analogia com o
termo ingls cabinet government). Fica
evidente que a distino se faz funda-
mentalmente entre um "presidencialis-
mo imperial", baseado na independn-
cia entre os poderes, se no na hegemo-
nia do Executivo, e que organiza o mi-
nistrio como amplas coalizes, e um
presidencialismo "mitigado" pelo
controle parlamentar sobre o gabinete e
que tambm constitui este gabinete,
eventual ou freqentemente, atravs de
grandes coalizes. o. Brasil retorna ao
conjunto das naes democrticas, sen-
do o nico cas de presidencialismo de
coalizo.
preciso compreender melhor a
dinmica do presidencialismo de coali-
zo no Brasil. A Nova Repblica repete
a de 1946 que, por sua vez, provavel-
mente manteve resqucios da Repblica
Velha, sobretudo no que diz respeito
influncia dos estados no governo fede-
ral, pela via da "poltica de governa-
dores". A lgica de formao das coali-
zes tem, nitidamente, dois eixos: opaJ-
tidrio e o regional (estadual), hoje co-
mo ontem. isto que explica a recorrn-
cia de grandes coalizes, pois o clculo
relativo base de sustentao poltica do
governo no apenas partidrio-
parlamentar, mas tambm regionaL
Adicionando-se equao os efeitos po-
lticos de nossa tradio constitucional,
de constituies extensas, que extrava-
sam o campo dos direitos fundamentais
para incorporar privilgios e prerrogati-
vas particulares, bem como' questes
substantivas, compreende-se que, mes-
22
mo no eixo partidrio-parlamentar, tor-
na-se necessrio que o governo procure
controlar pelo menos a maioria qualifi-
cada que lhe permita bloquear ou pro-
mover mudanas constitucionais.
A Tabela 3 ilustra bem o padro de
coalizes governamentais na Repblica
de 46. O Brasil teve, no perodo, 13
ministrios diferentes, tomando-se por
critrio alteraes na composio do ga-
binete que promoveram mudana na
ocupao de ministrios pelos diferentes
partidos. Por este critrio, por exemplo,
a presidncia de Kubitschek teve apenas
um ministrio, embora tenha havido v-
rias mudanas de titulares de diferentes
pastas. Mas a substituio de ministros
manteve rigorosamente o controle parti-
drio original dos ministrios, alteran-
do-se apenas o estado de origem dos
titulares. Observe-se que, em nenhum
caso, o governo sustentou-se em coali-
zes mnimas. O caso mais prximo des-
ta situao foi o ltimo ministrio parla-
mentarista da presidncia Goulart, tipi-
camente um ministrio de crise. As
coalizes controlavam, na quase totali-
dade dos casos, larga maioria na Cma-
ra, no Senado e no Congresso Na-
cional.
Dependendo da distribuio das ca-
deiras parlamentares entre os partidos,
pode tornar-se impraticvel formar coa-
lizes mnimas. Se, por exemplo, a pro-
poro de cadeiras de um partido no
for suficiente para alcanar a maioria
simples e a adio de qualquer outro
partido ultrapassar esta marca, inevi-
tvel a constituio de uma grande coali-
zo, se o presidente considerar arrisca-
do, inconveniente ou mesmo invivel
governar com minoria. No foi esta, po-
rm, a situao brasileira no perodo
1946-64. A ltima coluna da Tabela 3
apresenta o nmero de coalizes mni-
mas possveis, em cada ministrio, le-
Tabela 3
Coalizes Partidrias no Executivo Brasileiro
Perodo 1946-64
1
Governo N?Partidos % Cadeiras % Cadeiras
na Coalizo na C. D. no Senado
Dutra
I Ministrio
De 01.46 a 10.46 03 87% 91%
11 Ministrio
De 10.46 a 03.50 03 82% 86%
III Ministrio
.De 03.50 a 01.51 02 64% 73%
Vargas
I Ministrio
De 01.51 a 06.53 04 89% 91%
II Ministrio
De 06.53 a 09.54 04 85% 89%
Caf Filho
I Ministrio
De 09.54 a 04.55 04 85% 91%
11 Ministrio
De 04.55 a 11.55 05 82% 89%
NereuRamos
De 11.55 a 01.56 68% 70%
Kubitschek4
De 01.56 a 01.61 04 68% 70%
Quadros
De 01.61 a 08.61 06 92% 91%
Goulart
I MinistrioS
De 09.61 a 07.62 05 83% 89%
II Ministrio
De 07.62 a 09.62 04 79% 87%
III Ministrio
De 09.62 a 01.63 03 56% 74%
IV Ministrio
De 01.63 a 06.63 05 85% 85%
V Ministrio
De 06.63 a 04.64 04 63% 65%
Fonte: Lcia Hippolito, De Raposas e Reformistas ... , op. cito
Obs.:
% Cadeiras
no Congresso
86%
81%
64%
89%
85%
89%
80%
67%
67%
93%
86%
79%
59%
85%
63%
N?Partidos
naCmara
2
10 (04)
10 (04)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
12 (06)
13 (05)
13(05)
13 (05)
13 (05)
13 (05)
1. Foram consideradas novas coalizes aquelas mudanas de ministrio que atteraram a distribuio de
ministrios entre os partidos.
2. Os valores entre parnteses correspondem aos partidos com mais de 3%.
3. As coalizes possveis foram calculadas com base no nmero de partidos no ministrio.
4. Neste governo, no houve mudanas na distribuio de ministrios entre os partidos. Houve trocas
importantes de ministros dentro do mesmo partido e entre os estados.
5. Os trs primeiros ministrios de Goulart foram parlamentaristas.
23
vando-se em conta apenas os partidos
que participaram das grandes coalizes,
em cada governo. No se considerou o
nmero de coalizes mnimas possveis,
tomando por base os partidos parlamen-
tares efetivos, o que, em alguns momen-
tos, subestima os graus de liberdade na
formao de coalizes mnimas poss-
veis. Em todos os casos havia pelo me-
nos uma coalizo mnima possvel.
Conclui-se, portanto, que o clculo do-
minante requeria coalizes ampliadas,
seja por razes de sustentao partid-
rio-parlamentar, seja por razes de
apoio regional.
o Quadro 2 apresenta o controle
de ministrios pelos diferentes partidos
que participaram de coalizes gover-
namentais.
15
O nmero de partidos
admitidos ao governo maior do que a
mdia de partidos parlamentares efeti-
vos, que foi de cinco partidos - uma
pista de que a formao de coalizes
PSD UDN PrB PSB
MIaiItIrias N .. N .. N .. N ..
JaBt. 15 68 02 09 02 09 02 09
R.Ext. 06 40 05 33 01 (J7 03 20
Faz. 09 47 02 11 02 11 -
Via.lo 08 46 02 12 03 18 -
Agr. 04 23 01 06 10 59 -
Ed.eSadde 04 80 01 20 - -
T.I.C. 01
(J7
- - 11 79 - -
Sadde 04 27 -
---
02 13 -
MEC 01 10 - - 01 10 01 10
T.P.S. 01 14 - 03 44 01 14
MIC 02
4() 01 20 01 20 - -
Minas 01 20 04 80 - - -
Total 56 37 18 12 36 24
(J7 05
nAo sepia apenas a lgica partidrio-
parlamentar, como j indiquei acima.
Al6m di.to, pode-se ver que, embora
o PSD"'nAo apresente domnio forte,
no COQjunto, controlou, por maior pe-
rodQ de tempo, a maioria dos minist-
rios e.tratpcos. Basta comparar o total
(36% dOi ministros) com as porcenta-
genl para, por exemplo, os ministrios
da Justia (68%), Fazenda (47%) e Via-
o e Obras Pblicas (47%). O PTB
controlou OI ministrios da Agricultura
(59%) e Trabalho, Indstria e Comrcio
(79% ), mantendo-se como o principal
ocupante do Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social (44%) a partir de
1961. O PSP fez 40% dos ministros da
Sade, ministrio criado na segunda
presidncia de Vargas. O PR nomeou
30% dos ministros da Educao e Cultu-
ra, tambm a partir da diviso do Minis-
trio da Educao e Sade, o qual havia
sido hegemonicamente controlado pelo
PSD.
PDC PR.
psp
Sem Total
pIIrtido
N .. N .. N .. N fJi, N fJi,
- 01 05 - -
- - 22 100
-
- - - - - - - 15 100
01 05 - - - 05 25 19 100
- - - - 01 06 03 18 17 100
01 06 01 06 - - - 17 100
- - - - - - - 05 100
-
- - - - 02 14 14 100
- - - 06
4() 03 20 15 100
01 10 03 30 01 10 02 20 10 100
01 14 - -
- 01 14
(J7 100
- -
01 20 - - - - 05 100
- - - - - - - - 05 100
04 03 06 04 08 05 16 11 151 -
Fonte: L. Hippolito, De Raposas e Reformistas: o PSD e a Expemncia Democrtica Brasileira (1945-64).
Rio de Janeiro, paz e Terra, 1985.
15
~ s .maiores percentuais de controle partidrio, para cada ministrio, aparecem no quadro em
ItlIco.
24
Essa capacidade de controle minis-
terial nem sempre correspondeu ao peso
dos partidos no Congresso, sobretudo
no que se refere aos partidos menores.
Alguns exemplos demonstraro a dife-
rena entre o peso parlamentar e o peso
governamental dos partidos. No primei-
ro ministrio Dutra, o PR detinha 3%
das cadeiras no Congresso e participa-
o equivalente a 10% no governo. No
primeiro ministrio Vargas, o PSD
controlava 39% das cadeiras no Senado
e 45% das vagas no gabinete. A UDN, o
PTB e o PSP tinham a mesma proporo
de mini,strios, embora aquela contro-
lasse 26% do Congressso, o PTB, 16% e
o PSB, 8%. No governo Caf Filho,
PSD e UDN controlavam o ministrio
em equilbrio numrico perfeito, embo-
ra o PSD suplantasse a UDN, emfora
parlamentar, por proporo nunca infe-
rior a 10 pontos percentuais (no Senado
a diferena era de 27 pontos). O PTB e o
PR participavam marginalmente, com
os mesmos 9%, a despeito de o primeiro
ter representao parlamentar mais de
15 pontos superior do segundo. Evi-
dentemente, essas igualdades so mais
numricas, pois os ministrios no tm
todos o mesmo valor poltico. E, como
se viu, PSD e PTB controlavam os mi-
nistrios estratgicos. Mas no menos
significativo que PR e PSP, de to baixa
densidade parlamentar, tenham predo-
minado na ocupao de determinados
ministrios ao longo desse perodo, o
que se explica, em grande medida, pelo
eixo regional das coalizes.
O Quadro 3 mostra a participao
dos estados nos ministrios. Mais impor-
tante que anotar a sabida predominn-
cia do tringulo RJISPIMG, verificar a
clara existncia de uma lgica regional
subjacente formao das coalizes go-
vernamentais e o fato de que alguns es-
tados aparecem como representantes
25
preferenciais de suas regies, denotan-
do sua liderana nos blocos regionais de
nosso sistema poltico. o caso da Ba-
hia, de Pernambuco, do Cear e do Rio
Grande do Sul.
Qaadro3
Composio RegionaI_ MInistrios - 1!146164
Estados N ~ Ministrios %
RJIDF/GB 22 17
SP 33 24
MG 24 18
BA 17 13
RS 10 07
PE 10 07
CE 07 05
Outros 12 09
Total 135 100
A combinao do critrio partid-
rio com o regional pode diminuir as dife-
renas de "qualidade" entre minist-
rios. Na medida em que ministrios me-
nos estratgicos tomam-se jurisdies
mais ou menos cativas de partidos ou
estados, abre-se a possibilidade de que
as lideranas polticas criem redes ou
conexes burocrtico-clientelistas que
elevem os "prmios" (pay-offs) associa-
dos a ministrios secundrios. Dai no
se poder subestimar, por exemplo, a
participao relativamente elevada de
partidos como o PR e o PSP em certos
ministrios. E o mesmo verdade em
relao aos estados. Alguns ministrios
de "direo poltica", como Justia,
Trabalho, Indstria e Comrcio e Rela-
es Exteriores, eram ocupados pelo
critrio partidrio. Outros, que podem
ser caracterizados como "ministrios de
gastos" ou de "clientelas", eram ocupa-
dos pelo critrio regional. Era o caso,
por exemplo, do Ministrio da Educa-
o e Sade, cativo da Bahia at o seu
desmembramento. A partir da, o Mi-
nistrio da Sade passou a ser utilizado
para atender ao Partido Social Progres-
sista - PSP, passando ao controle de
So Paulo. O Ministrio de Viao e
Obras Pblicas teve 43% de seus titu-
lares oriundos do Rio de Janeiro (ou
DF;ouGB).OMECpassouparaoeixo
partidrio, predominando ministros
paulistas e do Rio, mas com 30% de seus
titulares oriundos do PRo Finalmente,
havia os ministrios politica e economi-.
camente estratgicos, como Fazenda e
Agricultura, cuja ocupao se dava pela
combinao dos critrios partidrio e re-
gional. Na Fazenda, predominaram o
PSD e So Paulo (47 e 41 %, respectiva-
mente), e na Agricultura, o PTB e Per-
nambuco (59% em ambos os casos).
Uma outra maneira de examinar es-
sas coalizes, pela tica partidria, seria
calcular um "ndice de fracionamento
governamental", similar quele utiliza-
do para a anlise do sistema partidrio-
parlamentar. Um valor de O indicaria
que um s partido controla todo o minis-
trio. A unidade representaria um go-
verno em que cada ministrio estivesse
sob controle de um partido diferente.
Quadro"
fDdicede Fradonamento Govenwnental
1!)46.64 e 1987
Governos
Dutra
Vargas
CafFJlho
NereuRamos
Kubitschek
Quadros
Goulart (parlamentarista)
Goulart
Sarney
FG
0,64
0,71
0,77
0,75
0,75
0,81
0,78
0,80
0,44
Os ndices de fracionamento gover-
namental contribem com esclareci-
mento adicional das grandes coalizes
brasileiras. Todos os governos basea-
ram-se em coalizes entre partidos que
26
somavam mais que a maioria simples no
parlamento. Porm, a disperso do
controle ministerial pelos partidos varia,
determinando coalizes mais e menos
concentradas. De qualquer forma, a
maior parte dos governos brasileiros
apresenta ndices de fragmentao rela-
tivamente altos, com exceo da presi-
dncia Dutra e do atual ministrio Sar-
ney. No primeiro caso, o PSD dominava
amplamente o ministrio (em tomo de
50% dos postos). No segundo, o PMDB
detm mais de 70% dos postos.
Tanto o alto fracionamento gover-
namental, quanto uma grande coalizo
concentrada, representam uma faca de
dois gumes. O primeiro confere maiores
graus de liberdade para manobras inter-
nas, por parte do presidente, que pode
retirar fora exatamente da manipula-
o das posies e dos interesses dos
vrios parceiros da aliana. Porm, ao
mesmo tempo, na medida em que seu
partido no detenha maioria parlamen-
tar, ou mesmo governamental, o presi-
dente toma-se, em parte, prisioneiro de
compromissos lJlltiplos, partidrios e
regionais. Sua autoridade pode ser
contrastada por lideranas dos outros
partidos e por lideranas regionais, so-
bretudo os governadores. a dinmica
do duplo eixo das coalizes nacionais.
Uma coalizo concentrada, por sua
vez, confere ao presidente maior auto-
noinia em relao aos parceiros menores
da aliana, mas o obriga a manter mais
estreita sintonia com seu prprio parti-
do. Se o partido majoritrio heterog-
neo intern e regionalmente, obtm-se o
mesmo efeito: a autoridade presidencial
confrontada pelas lideranas regionais
e de faces intrapartidrias. Mas o risco
maior, neste caso, adviria de um rompi-
mento do partido com o presidente,
deixando-o apenas com o bloco de parti-
dos minoritrios da aliana.
Ambos os riscos esto presentes na
presidncia Sarney. O PMDB hetero-
gneo interna e regionalmente. Lderes
de faces e governadores do partido
podem corttrastar sua autoridade, o que,
alis, tem ocorrido com freqncia. Por
outro lado, o presidente sabidamente
no conta com a total confiana de seu
partido adotivo, fato que eleva a proba-
bilidade de rompimento. Como o
PMDB amplamente majoritrio no
Congresso, tal rompimento obrigaria o
presidente a governar em minoria e exa-
cerbaria o conflito entre Legislativo e
Executivo.
O raciocnio acima aponta para o
n grdio do presidencialismo de coali-
zo. um sistema caracterizado pela
instabilidade, de alto risco e cuja susten-
tao baseia-se, quase exclusivamente,
no desempenho corrente do governo e
na sua disposio de respeitar estrita-
mente os pontos ideolgicos ou progra-
mticos considerados inegociveis, os
quais nem sempre so explcita e coeren-
temente fixados na fase de formao da
coalizo.
o DILEMA INSTITUCIONAL DO
PRESIDENCIALISMO DE
COALIZO
A teoria emprica das coalizes,
embora excessivamente descritiva e as-
sentada na lgica das preferncias indi-
viduais, permite identificar algumas
questes que ajudam a compreenso da
intrincada dinmica poltica e institucio-
nal associada a governos de aliana. Em
geral, a anlise de estruturas polticas e
sociais mais homogneas e estveis in-
duz a uma nfase maior em coalizes
que minimizem o nmero de parceiros e
maximizem as proximidades ideolgicas
entre eles. Esta estratgia teria por obje-
tivo reduzir os riscos e contrariedades
associados a alianas mais amplas e di-
versificadas mencionados acima.
16
Entretanto, em formaes de maior
heterogeneidade e conflito, aquela es-
tratgia insuficiente ou invivel.
Nestes casos, a soluo mais provvel a
grande coalizo, que inclui maior nme-
ro de parceiros e admite maior diversi-
dade ideolgica. Evidentemente, a pro-
babilidade de instabilidade e a com-
plexidade das negociaes so muito
maiores. Estes contextos, de mais eleva-
da diviso econmica, social e poltica,
caracterizam-se pela presena de foras
centrfugas persistentes e vigorosas, que
estimulam a fragmentao e a polariza-
o. Requerem, portanto, para resolu-
o de conflitos e formao de "consen-
sos parciais", mecanismos e procedi-
mentos institucionais omplementares
ao arcabouo representativo da liberal-
democracia.
A formao de coalizes envolve
trs momentos tpicos. Primeiro, a
constituio da aliana eleitoral, que re-
quer em torno de diretivas
programticas mnimas, usualmente
amplas e pouco especficas, e de princ-
pios a serem obedecidos na formao do
governo, aps a vitria eleitoral. Segun-
do, a constituio do governo, no qual
predomina a disputa por cargos e com-
promissos relativos a um programa mi-
nimo de governo, ainda bastante genri-
co. Finalmente, a transformao da
aliana em coalizo efetivamente gover-
nante, quando emerge, com toda fora,
o problema da formulao da agenda
16 Toda a parte inicial desta seo reproduz, em parte. a seo V de meu artigo "A Recuperao
Democrtica ...... op. cito
27
r
real de polfticas, positiva e substantiva,
e das condies de sua implementao.
o trnsito entre o segundo e o
terceiro momentos que est no caminho
crtico da consolidao da coalizo e que
determina as condies fundamentais de
sua continuidade. A formao do gover-
no, a elaborao de seu programa de
ao e do calendrio negociado de even-
tos tm impacto direto sobre a estabili-
dade futura. Numa estrutura multiparti-
dAria, marcada pelo fracionamento, o
sucesso das negociaes, na direo de
um acordo que compatibilize
as divergncias e potencialize os pontos
de consenso, decisivo para capacitar o
sistema poltico a atender ou conter legi-
timamente demandas polticas, sociais e
econmicas competitivas e a formular
um programa coerente e efetivo. Nesse
acordo tm importncia tanto a substn-
cia das medidas quanto o seu calendrio.
Somente assim possvel estabelecer
uma base concreta de compromisso, ali-
cerada na selee encadeada de me-
didas, que evita, ao mesmo tempo, a
sobrecarga inicial de reivindicaes
contraditrias e a frustrao precoce
dos principais setores que compem a
coalizo. A observncia desses compro-
missos, ainda que ajustada s circuns-
tncias, constitui um dos requisitos es-
senciais para a legitimidade e con-
tinuidade da coalizo.
Esse , naturalmente, um processo
de negociao e conflito, no qual os par-
tidos na coalizo se enfrentam em mano-
bras calculadas para obter cargos e in-
fluncia decisria. Tal processo se faz
por uma combinao de reflexo e cl-
culo, deliberao e improviso, ensaio e
erro, da qual resulta a fisionomia do
governo.
Boa parte das manobras de -cada
partido destina-se no somente a' in-
fluenciar os outros partidos, mas princi-
palmente a persuadir suas prprias
bases e, acima de tudo, suas faces
parlamentares e seus militantes, dos be-
nefcios da coalizo.
i7
Por isso mesmo, a adeso a princ-
pios mnimos para. orientao de polti-
cas ou a diretrizes programticas assume
relevncia na medida em que possa re-
duzir as divergncias intrapartidrias e
engajar o conjunto do partido na reali-
zao de objetivos amplamente com-
partilhados.
Do ponto de vista da negociao
com os outros partidos, busca-se enfati-
zar os princpios compatveis e comple-
mentares e contornar aqueles que sejam
divergentes. O problema que, em cir-
cunstncias de crise, entre os pontos de
divergncia encontram-se questes inar-
redveis da agenda de polticas de go-
verno, tais como controle da inflao, as
prioridades para o gasto pblico ou a
poltica salarial. O dilema que se apre-
sent a identificao do limite de tole-
rncia dos parceiros, que depende da
posio das lideranas polticas e de fa-
tores a elas externos - ligados sua
relao com as bases, os grupos de mili-
tantes e as faces parlamentares -, de
um lado, e da reao dos interesses orga-
nizados na sociedade, de outro. exata-
mente por isto que a manuteno da
coalizo depende decisivamente do
desempenho corrente do governo, a
despeito dos acordos e compromissos
formulados na sua constituio.
No que diz respeito s lideranas,
isso implica a capacidade de negociar a
incluso recproca de polticas contr-
rias aos princpios diretivos dos partidos
17
Cf. G. Luebbert, "A Theory oI GO\-'emment FOrnlation", Comparative Political Studes, vol. 17,
n.2, 1983, pp. 229-64.
28
e de calcular corretamente a amplitude
de sua legitimidade e autoridade junto
s bases e de sua credibilidade perante a
opinio pblica. Em outras palavras,
competncia na negociao de sacrif-
cios recprocos, resguardando os inte-
resses coletivos, e extenso real de seu
mandato para fazer concesses em
nome da estabilidade da coalizo e do
sucesso da gesto governamental.
No que se refere s bases e faces
parlamentares, o fator decisivo a in-
tensidade de sua adeso aos princpios
em questo. O risco desse delicado fazer
contas conceder em reas considera-
das inegociveis pelas bases. No um
processo de clculo to racional e expl-
cito quanto a teoria descreve, mas bas-
tante consciente, embora seja feito nu-
ma ampla faixa de incerteza. Esta, po-
rm, nunca to grande nas questes
mais importantes, e a consulta perma-
nente permite evitar que se subverta o
consenso bsico do partido.
O maior risco ao .desempenho da
coalizo est no quadro institucional do
Estado para decidir, negociar e imple-
mentar polticas. Isto porque, como o
potencial de conflito muito alto, a ten-
dncia retirar do programa mnimo, ou
compromisso bsico da aliana, as ques-
tes mais divisivas, deixando-as para ou-
tras fases do processo decisrio. Viabili-
za-se o pacto poltico de constituio do
governo, mas sobrecarrega-se a pauta
de decises, na etapa de governo, pro-
priamente dito, com temas conflitivos e
no negociados. Para que o processo
decisrio no seja bloqueado e desesta-
bilize a coalizo no futuro, torna-se, en-
to, indispensvel um esforo de
construo institucional que viabilize
acordos setoriais, medida que os
conflitos forem surgindo.
No demais insistir que, no limite,
o futuro das coalizes depende de sua
29
capacidade de formular e implementar
polticas substantivas. Uma coalizo
pode formar-se com base em amplo
consenso poltico e ser liquidada pela
divergncia quanto a princpios e orien-
taes de poltica econmica e social
corrente. Esta pode produzir seu pro-
gressivo fracionamento e dificultar, sis-
tematicamente, a formulao e imple-
mentao de aes governamentais im-
prescindveis, a administrao de pro-
gramas e a alocao de recursos. Mais
que isto, pode comprometer irremedia-
velmente o relacionamento com as bases
majoritrias de sustentao do governo,
estimulando a polarizao e a radicali-
zao.
A existncia de distncias muito
grandes na posio ideolgica e progra-
mtica e, principalmente, na ao
concreta dos componentes da coalizo
pode comprometer seriamente sua esta-
bilidade, a menos que existam subcon-
juntos capazes de encontrar meios de
suprir esses ,!azios com opes recipro-
camente aceitveis. Mais que do peso da
oposio dos "de fora" - sobretudo em
se tratando de grandes coalizes -, o
destino do governo depende da habili-
dade dos "de dentro" em evitar que as
divises internas determinem a ruptura
da aliana.
A ruptura , freqentemente, pre-
cedida por um "fracionamento polariza-
do" , no qual cada segmento nega legiti-
midade aos demais. Esta deslegitimao
recproca compele cada parceiro a se
distanciar dos outros e a enfatizar, mais
radicalmente, suas diferenas. Ex-
pande-se o espao da competio, rom-
pendo os limites da tolerncia, e reduz-
se a autonomia das lideranas e a autori-
dade de seus mandatos. A superao
negociada dos conflitos torna-se cada
vez mais difcil, porque a polarizao
amplia desmesuradamente as conces-
ses necessrias de parte a parte. Corre-
latamente, aumentam as dificuldades de
persuaso das faces parlamentares e
dos militantes para que apiem tais
concesses. Alm disso, a crescente fra-
gilidade da posio das lideranas as tor-
nam mais relutantes em encampar posi-
es que lhes possam custar o apoio das
bases.
Em certo sentido, dificilmente uma
grande coalizo governante ter condi-
es de estabilidade, em perodos de
crise aguda, sem um amplo apoio polti-
co-social, que ultrapasse os limites daS
lideranas partidrias e envolva todos os
segmentos sociais politicamente organi-
zados. So vrios os exemplos de pactos
explcitos, e at formalmente contrata-
dos, que obtiveram sucesso na estabili-
zao de coalizes em momentos crti-
cos da histria de vrios pases. 18
As cises internas e a instabilidade
a elas inerentes so naturais em qual-
quer governo de coalizo, embora
adquiram contornos mais graves em
pocas de crise. Requerem, portanto,
uma srie de mecanismos institucionais
que regulem este conflito, promovam
solues parciais e estabilizem a aliana,
mediante acordos setoriais de ampla le-
gitimidade.
Mas, evidentemente, mesmo o ple-
no funcionamento desta estrutura insti-
tucional complementar aos mecanismos
tpicos da democracia liberal no ga-
rantia suficiente de estabilidade, conti-
nuidade e sucesso de grandes e hetero-
gneas coalizes. E a residem o risco
maior das coalizes e a especificidade do
presidencialismo de coalizo. Como
disse, a coalizo pode romper-se de duas
maneiras: pelo abandono dos parceiros
menores, situao na qual o presidente
passa a contar apenas com seu partido e
forado a alinhar-se com suas posies
majoritrias; ou pelo rompimento do
presidente com seu partido, que o deixa
em solitrio convvio com partidos mi-
noritrios e a cujos quadros estranho.
Em ambos os casos, resultam, em grau
varivel, o enfraquecimento da autori-
dade executiva e maior potencial de
conflito entre Legislativo e Executivo.
No presidencialismo, a instabili-
dade da coalizo pode atingir direta-
mente a presidncia. menor o grau de
liberdade de recomposio de foras,
atravs da reforma do gabinete, sem que
se ameace as bases de sustentao da
roaJPo governante. No Congresso, a
polarizao tende a transformar "coali-
zOes e faces partidrias
Cltn "walizes de veto", elevando peri-
goamnente a probabilidade de paralisia
decisria e conseqente ruptura da or-
dem pqltica.
19
Por illO mesmo, governos de coali-
do requerem procedimentos mais ou
m'" inltitucionalizados para solucio-
nar diBputas interpartidrias internas
coaHr.lo. Existe sempre um nvel supe-
rior d arbitragem, que envolve, neces-
sariamente, as lideranas partidrias e
do U,pslativo e tem, como rbitro final,
o presidente. Na medida em que este
seja o nico ponto para o qual conver-
getp todas as divergncias, a presidncia
IOfr.r4 danosa e desgastante sobrecarga
e tender a tornar-se o epicentro de to-
dasucmes.
No ClIO de regimes parlamentaris-
tas, o resultado imediato do enfraqueci-
18
19
Cf. P. Merkl, "Coalition Politics in West Germany", in S. Groennings, E.W. Keeleye M.
Leyerson, eds., The Study 01 Coalition Behavior, Novalorque, Holt, Rinehart & Winston, 1970.
Como ocorreu na Repblica de 46. Ver a respeitO, Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e
Quatro: Anatomia da Crise, So Paulo, Vrtlc. 1986.
30
mento da aliana a dissoluo do gabi-
nete e a tentativa de recomposio de
uma coalizo de governo. Caso estafra-
casse, recorre-se a eleies gerais, bus-
cando uma nova correlao eleitoral de
foras. No caso do presidencialismo de
gabinete, demite-se o ministrio, pre-
servando-se a autoridade presidencial.
No caso do presidencialismo de coali-
zo, o prprio presidente quem dever
demitir o ministrio e buscar a recupera-
o de sua base de apoio, em um mo-
mento em que enfrenta uma oposio
mais forte e que sua autoridade est en-
fraquecida. Ser tanto pior a situao do
presidente se estiver rompido com seu
partido, pois a estar enfrentando no
apenas a oposio da maioria, mas a
desconfiana de seus aliados naturais.
Um cenrio possvel aquele em
que o presidente torna-se cativo da von-
tade de seu partido, delegando sua pr-
pria autoridade - situao de equilbrio
precarssimo e de alto risco para a pr-
pria estabilidade da ordem democrtica.
Cenrio alternativo seria aquele eO) que
o presidente resolve enfrentar o partido,
confrontar o parlamento e afirmar sua
autoridade numa atitude bonapartista
ou cesarista altamente prejudicial nor-
malidade democrtica. A submisso do
Congresso ou a submisso do presidente
representam, ambas, a subverso do re-
gime democrtico. E este um risco
sempre presente, pois a ruptura da
aliana, no presidencialismo de coali-
zo, desestabiliza a prpria autoridade
presidencial.
Esses cenrios demonstram o dile-
ma institucional do presidencialismo de
coalizo. Ele requer um mecanismo de
arbitragem adicional queles j mencio-
nados, de regulao de conflitos, que
sirva de defesa institucional do regime
assim como da autoridade presiden-
cial e da autonomia legislativa -, evi-
31
tando que as crises na coalizo levem a
um conflito indirimvel entre os dois p-
los fundamentais da democracia presi-
dencialista. O Imprio tinha no poder
moderador um mecanismo deste tipo. A
Repblica Velha no adotou nada seme-
lhante, mas o equilbrio deu-se atravs
da poltica de governadores, estabeleci-
da por Campos Salles. Nos Estados Uni-
dos da Amrica do Norte, a Suprema
Corte tem poderes que lhe permitem
intervir nos conflitos constitucionais
entre Executivo e Legislativo. No Brasil
da Repblica de 46 e no Brasil pr-
constituinte da Nova Repblica, preci-
samente os casos mais claros de presi-
dencialismo de coalizo, este mecanis-
mo inexiste.
Governos de coalizo tm como re-
quisito funcional indispensvel uma ins-
tncia, com fora constitucional, que
possa intervir nos momentos de tenso
entre o Executivo e o Legislativo, defi-
nindo parmetros polticos para resolu-
o dos impasses e impedindo que as
contrariedades poltiCas de conjuntura
levem ruptura do regime. Por outro
lado, este instrumento de regulao e
equilbrio do regime constitucional
serve, no presidencialismo de coalizo,
para reduzir a dependncia das institui-
es ao destino da presidncia e evitar
que esta se torne o ponto de convergn-
cia de todas as tenses, envolvendo dire-
tamente a autoridade presidencial em
todos os conflitos e ameaando desesta-
biliz-Ia em caso de insucesso.
Em sntese, a situao brasileira
contempornea, luz de seu desenvolvi-
mento histrico, indica as seguintes ten-
dncias: (a) alto grau de heterogenei-
dade estrutural, quer na economia, quer
na sociedade, alm de fortes dispari-
dades regionais; (b) alta propenso ao
conflito de interesses, cortando a estru-
tura de classes, horizontal e vertical-
I
mente, associada a diferentes manifesta-
es de clivagens inter e intra-regionais;
(c) fracionamento partidrio-
parlamentar, entre mdio e mediano, e
alta propenso formao de governos
baseados em grandes coalizes, muito
provavelmente com ndices relativa-
mente elevados de fragmentao gover-
namental; (d) forte tradio presiden-
cialista e proporcional. A primeira indi-
cando, talvez, a inviabilidade de consoli-
dao de um regime parlamentarista pu-
ro. A segunda, apontando para a natural
necessidade de admitir representao
os diversos segmentos da sociedade plu-
ral brasileira; (e) insuficincia e inade-
quao do quadro institucional do Esta-
do para resoluo de conflitos e inexis-
tncia de mecanismos institucionais pa-
ra a manuteno do "equilbrio constitu-
cional".
Muitos analistas tendem a interpre-
tar a histria institucional brasileira no
sentido da inadequao, seja do presi-
dencialismo, seja da representao pro-
porcional, para a estabilidade democr-
tica. No , definitivamente, a inclina-
o do raciocnio aqui empreendido. Ao
contrrio, sustento que, de um lado, es-
ta tradio poltico-institucional res-
ponde especfica dinmica social do
32
Pas. Sua prpria heterogeneidade, a
ambigidade e fragilidade das refern-
cias nacionais e as contradies a elas
inerentes contribuem para firmar esta
combinao entre proporcionalidade e
presidencialismo de coalizo. De outro
lado, no h evidncia persuasiva de que
a soluo parlamentarista ou a represen-
tao majoritria, ou mesmo o biparti-
darismo, pudessem oferecer salvaguar-
das suficientes instabilidade e exacer-
bao do conflito. Os contrapesos esta-
ro, possivelmente, em outro plano de
institucionalidade, que permita evitar a
fragmentao polarizada de nosso siste-
ma poltico.
Creio que nosso dilema institucio-
nal resolve-se com instrumentos que
permitam regular a diversidade, convi-
ver com ela, pois nosso quadro scio-
cultural e econmico faz da diferena
uma destinao - nossa Fortuna, na
acepo de Maquiavel-, mas da nos-
sa ViriU, de nossa capacidade de criar as
instituies necessrias, que podero
advir a normalidade democrtica e a
possibilidade de justia social. Se ser-
mos diversos e contrrios inevitvel, a
desordem e o autoritarismo no devem
constituir nosso fado e nossa tragdia.
(Recebido para publicao em novembro de 1987)
ABSTRACT
Coalition Presidentialism: The Brazilln
lnstitutional Dilemma
This article presents an analysis of the major
structural traits of the Brazilian poltical svstem.
from which what is called the Brazilian institution-
aI dilemma stems. This dilemma is defined as the
need for an institutional arrangement that can
efficiently aggregate and manage social, economic
and political pressures arising from a very asyn-
chronic process of development, from which a
strongly heterogeneous social organization has re-
sulted.
For tbe purposes of ~ s work - a segment of
a broader analytical project - the author has
chosen to examine the constitutional and politicaI
elements of this dilemma, particularIy the pattem
of the relationsbip between the Executive and
Congress.
A comparative analysis of the aggregate insti-
tutional characteristics of democratic regimeS-
leads the autbor to conclude that tbe Brazilian
regime has specificities which characterize ts re-
gime as an instability-prone form of presidential-
ism: coalition presidentialism. This specific form
has as its maio structural components: a strong
presidency; multipartyism; proportonal repre-
sentation; federalism and coalition govemment.
Since 1946, all formally democratic govemments
in Brazil have adopted this pattem.
Such a pattem requires additional conflict
management mechanisms, since govemment coa-
litions based on very heterogeneons interest
structures - are extremeIy unstable, and undeI
presidentialism tend to destabilize the regime t-
self.
Regulating diversity, granting political repre-
sentation to the many beterogeneous interest for-
mations and simultaneousIy ensurng regime
stability under a strong presidency in cyclical
conflict with Congress s the Brazilian instituti-
onal dilemma.
RSUM
PrsidentIlisme de CoaIiton: Le Dilemme
lnstitutionnel Brsilien
Cet article a pour but d'analyser les princi-
paux traits structurels du systme potique brsi-
en sur lesquels s'embranchent ce que l'auteur
appelle le dilemme institutionnel brsilien. Selon
la dfinition qu'il en foumit, ce dilemme consiste
dans la ncessit de mettre sur pied un arrange-
ment institutionnel qui permette de grouper et de
grer efficacement les pressions sociales, cono-
miques et politiques survenant d'un processns de
dveloppement en lui-mme trs marqu par une
absence de synchronisme dont il a rsult une
organisation sociaJe fortement htrogne.
Pour les buts de l'article - qui fait en ralit
partie d'un_aIDple projet analytique -l'auteur a
choisi d'tudier les lments constitutionnels et
politiques de ce dilemme. II s'attache, en particu-
lier, aux modeles de rapports existants entre I'Ex-
cutif et le Congres.
Se basant sur l'analyse comparative de l'en-
semble des caractristiques nstitutionnelles des
rgimes dmocratiques, l'auteur conclut que le
rgime brsilien a des spcificits qui le caractri-
sent comme une forme de prsldentialisme encline
l'instabilit: le prsidentialisme de coalition. Les
principales composantes de cette forme spcifique
sont: une prsidence forte, la pluralit de partis, la
reprsentation proportionneUe, le fdralisme et
un gouvemement de coalition. Depuis 1946, tons
les gouvemements dmocratiques de l'histoire dl
Brsil ont adopt ce modle.
Un teI modele exige des mcanismes suppl-
mentaires de gestion des conflits car les gouveme-
ments de coalition, par le fait qu'ils so'nt bass sur
des structures d'intrts trs htrogenes, sont ex-
trmement instables. En outre, sous un rgime
prsdentialiste, ils tendent destabiliser Ie rgime
lui-mme.
Le dilemme institutionnel brsilien consiste
quilibrer les diversits, inclure dans la reprsen-
tation des formations d'intrts tres htrognes
et, simultanment, assurer la stabilit du rgime
sons une prsidence forte qui se trouve priodi-
quement en conflit avec le Congrs.
N.E. - As verses inglesa e francesa dos resumos deste nmero so de autoria de Diane Rose
Grasklaus e Anne Marie Minon Oliveira.
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