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1- Seguridade Social

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4 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

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Para onde vai o Brasil? James Petras e Henry Veltmeyer. Memória do Movimento Docente : Edmundo

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Ensaio Fotográfico - A Amazônia Negada: Andréia Mayumi, texto Antônio José Vale da Costa

Negada: Andréia Mayumi, texto Antônio José Vale da Costa U N I V E R S

Seguridade Social

Seguridade Social Seguridade Social no Brasil e perspectivas do governo Lula Ivanete Boschetti* Elaine Rossetti

Seguridade Social no Brasil e perspectivas do governo Lula

Ivanete Boschetti* Elaine Rossetti Behring**

A o institucionalizar o sistema de

Seguridade Social, a

Constituição de 1988 agrupou,

sob esta designação, as políticas de Saúde, Previdência e Assistência Social. A intenção foi criar um sistema de proteção social amplo, com pers- pectivas universalizantes e fundado na ampliação da cidadania social. Após quinze anos, a Seguridade Social não foi implementada conforme previsto na Carta Magna, e as políticas que a compõem são executadas de forma desvinculada e praticamente sem

relação entre si, não conformando um todo integrado e articulado. Também persiste uma tendência de confundir e restringir a Seguridade Social à Previdência, desconsiderando as demais políticas sociais (Saúde e Assistência). A Reforma Previdenciária de 1998 e a atual proposta em tramitação no Congresso Nacional exemplificam tal afirmação. Ambas diagnosticam a exis- tência de um suposto “déficit” da Pre- vidência, baseado puramente na lógi- ca contratualista atuarial de equilíbrio entre contribuição e benefícios, sem

Seguridade Social

mencionar a Seguridade Social e seus princípios constitucionais de universa- lidade e diversidade de financiamento. Abordar a Previdência como política isolada e específica embute uma pers- pectiva de reforço ao modelo de segu- ros que sustentou esta política em sua origem, na década de 1920. Situar a Previdência, no âmbito da Seguridade Social, ao contrário, significa reconhe- cer que ela é muito mais que um segu- ro individual. Ela é uma política social, integrante de um sistema de proteção social, destinada a garantir direitos e construir a cidadania. Que o diagnóstico de déficit na Previdência e essa incompreensão conceitual e relação política com a Se- guridade Social, marcas do período em que a programática neoliberal orien- tou uma verdadeira contra-reforma do Estado no país, são condições espera- das. A posição do Governo Lula, eleito com base em fortes expectativas de mudança de rumos, é que tem sur- preendido. Este artigo resgata o con- ceito de Seguridade Social articulado na direção de uma reforma democráti- ca do Estado e da sociedade brasilei- ras, desmistifica o falacioso déficit da Previdência e analisa as condições po- líticas para a existência de avanços no território dos direitos, no próximo pe- ríodo, considerando sinais e tendên- cias apontadas nesses primeiros cinco meses do novo governo.

1- Seguridade Social não é só Previdência A Seguridade Social não pode ser compreendida sem duas dimensões que a constituem e lhe dão sentido enquanto sistema de proteção social. Uma é a “lógica do seguro”, nascida na Alemanha Bismarckiana do final do sé- culo XIX e assemelha-se aos seguros privados. Os benefícios sustentados por esta lógica destinam-se principal- mente (e, às vezes, exclusivamente)

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aos trabalhadores, o acesso é condi- cionado a uma contribuição direta anterior e o montante das prestações é proporcional à contribuição efetua- da. Quanto ao financiamento, os recur- sos são provenientes, fundamental- mente, da contribuição direta de em- pregados e empregadores, baseada na folha de salários. Quanto à gestão, teo- ricamente (e originalmente) os benefí- cios deveriam ser geridos pelos contri- buintes, ou seja, empregadores e empregados 1 . Outra dimensão susten- ta-se na “lógica da assistência”, basea- da no modelo beveridgiano imple- mentado inicialmente na Inglaterra do Pós-Segunda Guerra Mundial. Ao con- trário da primeira, esta preconiza que os direitos devem ser universais, desti- nados a todos os cidadãos incondicio- nalmente ou submetidos a condições de recursos (testes de meios), mas ga- rantindo mínimos sociais a todos em condições de necessidade. O financia- mento é proveniente majoritariamente (e, às vezes, exclusivamente) dos im- postos fiscais e a gestão é pública, es- tatal. Os princípios fundamentais são a unificação institucional e uniformização dos benefícios (Beveridge, 1943; Palier & Bonoli, 1995, Castel, 1995). Estes princípios e diretrizes não existem em “estado puro” em nenhum país que instituiu sistemas de Seguri- dade Social. As políticas contemporâ- neas conjugam características dos dois modelos, com maior ou menor inten- sidade. No Brasil, os princípios do mo- delo de seguro predominam na Previ- dência Social e os do modelo assisten- cial orientam o atual sistema público de saúde (com exceção do auxílio-do- ença, tido como seguro saúde e regido pelas regras da Previdência) e de As- sistência Social. É interessante notar que todos os sistemas de Seguridade Social existentes, seja na América La- tina ou na Europa ocidental, são cons- tituídos por políticas que incorporam

estas duas lógicas. Quanto mais diluí- das e mescladas forem as característi- cas indicadas acima, maior a justaposi- ção entre Previdência (seguro) e Assis- tência e maior a possibilidade de uni- versalização da seguridade social. Nos países capitalistas europeus, a combinação entre Previdência destina- da aos trabalhadores contribuintes, As- sistência assegurada com base em cri- térios de necessidades e Saúde univer- sal assegurou proteção social quase universal enquanto predominou o que se denominou de “sociedade salarial “ (Castel, 1995). E isto foi possível por- que a associação entre as duas dimen- sões mencionadas garantiu cobertura homogênea aos trabalhadores inseridos no sistema produtivo e também aos que estavam fora dele. A maior expres- são disso são os programas de transfe- rência de renda, largamente difundidos na Europa, após a década de 1980. No Brasil, a população que não está protegida pela Previdência Social totali- za a metade (em torno de 51 milhões de pessoas) da população ocupada (Dieese, 2002). E isto deve-se, funda- mentalmente, a dois fatores: a existên- cia de um enorme contingente de traba- lhadores no mercado informal que não contribuem para a Previdência e perma- nência de regras baseadas no seguro que só protegem os trabalhadores con- tribuintes. Por outro lado, os parcos benefícios assistenciais não se destinam aos trabalhadores produtivos excluídos do mercado de trabalho. A Seguridade Social, ao privilegiar a dimensão securi- tária, torna-se injusta e provocadora de desigualdades, sobretudo porque 79% dos trabalhadores não segurados (em torno de 25 milhões de pessoas) rece- bem menos de dois salários mínimos mensais, e 79% dos trabalhadores que possuem carteira de trabalho assinada (em torno de 18 milhões de trabalhado- res) recebem abaixo de cinco salários mínimos mensais (Dieese, 2002).

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

2- A Seguridade Social na Constituição Brasileira

A Seguridade Social aprovada na

Constituição de 1988 enfrentou o para-

doxo apontado acima, definindo princí- pios que conjugam as lógicas do segu-

ro e da assistência e que deveriam bus-

car um equilíbrio entre estas duas

dimensões, de modo a permitir que as políticas de Saúde, Previdência e Assis- tência Social pudessem estruturar um amplo sistema de proteção social.

O princípio da universalidade da

cobertura não garante que toda a po- pulação passaria a ter direitos iguais, mas assegura que a política de saúde

é universal, que a assistência é direito dos que dela necessitarem (ainda que

o benefício do salário mínimo para

idoso e deficiente associe a necessida- de econômica à incapacidade para o trabalho), e a previdência é um direito derivado de uma contribuição direta

anterior. Os princípios da uniformida- de e da equivalência dos benefícios garantem a unificação dos regimes ur- banos e rurais no âmbito do Regime Geral da Previdência; mediante contri- buição, os trabalhadores rurais passam

a ter direito aos mesmos benefícios

dos trabalhadores urbanos. A seletivi- dade e a distributividade, na presta- ção de benefícios e serviços apontam para a possibilidade de instituir benefí- cios orientados pela “discriminação positiva”. Este princípio não se refere apenas aos direitos assistenciais, mas também permite tornar seletivos os benefícios das políticas de saúde e de assistência. A irredutibilidade do valor dos be- nefícios indica que nenhum benefício deve ser inferior ao salário mínimo, mas também sinaliza que estes devem ser reajustados de modo a não ter seu valor real corroído pela inflação. A di- versidade das bases de financiamen- to, talvez um dos mais importantes princípios constitucionais, absoluta-

Seguridade Social

princípios constitucionais, absoluta- Seguridade Social mente fundamental para estruturar a Seguridade Social, tem

mente fundamental para estruturar a Seguridade Social, tem duas implica- ções. Primeiro, as contribuições dos empregadores não devem ser mais baseadas somente sobre a folha de salários. Elas devem incidir sobre o fa- turamento e o lucro, de modo a tornar o financiamento mais redistributivo e progressivo, o que compensaria a di- minuição das contribuições patronais ocasionadas pela introdução da tecno- logia e conseqüente redução da mão- de-obra, além de compensar o eleva- do mercado informal no Brasil. Em se- guida, esta diversificação obriga o governo federal, os estados e os muni- cípios a destinarem recursos fiscais ao orçamento da seguridade social. Final- mente, o caráter democrático e des- centralizado da administração deve garantir gestão compartilhada entre go- verno, trabalhadores e prestadores de serviços, de modo que aqueles que fi- nanciam e usufruem os direitos (os ci- dadãos) devem participar das tomadas de decisão. Isto não significa, por outro lado, que os trabalhadores e emprega- dores devem administrar as institui- ções responsáveis pela Seguridade Social. Tal responsabilidade continua sob a égide do Estado. Tais princípios constitucionais, ge- néricos, mas norteadores da estrutura que deveria sustentar a Seguridade So-

cial, deveriam provocar mudanças pro- fundas na saúde, previdência e assis- tência, no sentido de articulá-las e for- mar uma rede de proteção ampliada, coerente e consistente. Deveriam, en- fim, permitir a transição de ações frag- mentadas, desarticuladas e pulveriza- das para “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públi- cos e da sociedade, destinadas a asse- gurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (Ar- tigo 194, da Constituição da República Federativa do Brasil). Apesar de tais in- dicações, não foram estes os princípios que sustentaram a implementação das políticas que compõem a Seguridade Social, na década de 1990, que orien- taram a “reforma” da Previdência ocor- rida em 1998 nem parecem ser estas as diretrizes que estão dando sustenta- ção à proposta de “reforma” previden- ciária do governo Lula.

3- A Seguridade Social (não) Implementada e a Reforma da Previdência A lógica do seguro que sustenta a Previdência brasileira, desde sua ori- gem, não foi eliminada, e vem sendo reforçada nas mudanças ocorridas na década de 1990, que reafirmam, cada vez mais, a Previdência como seguro. Não é por acaso que o INPS (Instituto

Seguridade Social

A assistência social, embora reconhecida como direito, mantém prestações assistenciais apenas para pessoas comprovadamente pobres.

Nacional de Previdência Social) foi “re- nomeado” para INSS (Instituto Nacio- nal de Seguro Social) em 1990. Com exceção do salário família, todos os benefícios assistenciais que estavam sob a guarda da Previdência foram transferidos para a Assistência Social (renda mensal vitalícia, auxílio natali- dade e auxílio funeral). A Saúde, com exceção do auxílio-doença, desvenci- lhou-se dessa lógica e passou a ser ori- entada por todos os princípios do mo- delo assistencial beveridgiano (univer- salização, descentralização, uniformi- zação dos direitos, unificação institu- cional, financiamento predominante- mente de origem fiscal). A Assistência Social, embora reconhecida como di- reito, mantém prestações assistenciais apenas para pessoas comprovada- mente pobres (renda mensal familiar per capita abaixo de 1/4 do salário mí- nimo) e incapazes ao trabalho (idosos acima de 67 anos e pessoa portadora de deficiência “incapacitada para a vida independente e para o trabalho” 2 ) e implementa programas e serviços cada vez mais focalizados em popula- ções tidas como de “risco social” pelo jargão técnico. A “reforma” da Previdência 3 Social realizada em 1998 atingiu, não só, mas com maior impacto, os trabalhadores regidos pela CLT, sobretudo os do setor privado. Ela caminhou no sentido de reduzir a amplitude dos direitos con- quistados com a Carta Magna. Isso se deu por meio de diversos mecanis- mos: a transformação do tempo de serviço em tempo de contribuição, o que torna mais difícil a obtenção da aposentadoria, sobretudo para os tra-

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balhadores que não tiveram carteira de trabalho assinada, ao longo de suas vidas; a instituição da idade mínima (48 anos para mulher e 53 para ho- mens) para a aposentadoria propor- cional; um acréscimo de 40% no tem- po de contribuição para os atuais se- gurados; o estabelecimento de um te- to nominal para os benefícios e a des- vinculação desse teto do valor do salá- rio mínimo, o que rompe com o prin- cípio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefícios e o fim das aposentadorias especiais. Em 1999, fo- ram introduzidas novas mudanças no cálculo dos benefícios do RGPS, com a criação do fator previdenciário (FPR), que provoca a redução no montante fi- nal dos benefícios de aposentadoria. Em relação às aposentadorias do setor público, as mudanças também suprimiram alguns direitos. Entre as principais, ressalte-se: a exigência de idade mínima para aposentadoria inte- gral ou proporcional (60 anos para ho- mem e 55 para mulher); aumento de 20% do tempo de contribuição para aposentadoria proporcional e 40% pa- ra integral; comprovação de cinco anos no cargo efetivo de servidor pú- blico para requerimento da aposenta- doria; fim da aposentadoria especial para professores universitários; tempo de licença prêmio não pode mais ser contado em dobro para efeito de apo- sentadoria; introdução da aposentado- ria compulsória aos 70 anos e implan- tação de um regime de previdência complementar para servidores públi- cos federais, estaduais e municipais. Apesar das tentativas do Governo Fer- nando Henrique Cardoso, não se con-

seguiu acabar com a aposentadoria in-

tegral dos servidores públicos (Salva- dor e Boschetti, 2002). Agora, já em novo contexto políti- co, e após a eleição do presidente Luís Inácio Lula da Silva, o discurso sobre a “necessidade” de uma Reforma na Previdência do setor público é retoma- do com força e a proposta de “refor- ma” previdenciária elaborada pelo poder executivo já foi aprovada no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados. A necessidade desta “reforma” é justificada, basicamente, com dois ar- gumentos. O primeiro, amplamente divulgado pela mídia, seria a existência de um déficit na Previdência Social de aproximadamente R$ 70 bilhões, em 2002, se considerado o setor público e

o setor privado e se não for contabili-

zada a devida contribuição da União, estados e municípios como emprega- dores. Este déficit cai para R$ 56,8 bi- lhões (setor público e privado), ao se descontar a contribuição devida pelo Estado em seus diferentes níveis (fe-

deral, estadual e municipal) 4 . O segun- do argumento reside nas mudanças dos padrões demográficos, posto que

a tendência de envelhecimento da po-

pulação provocaria o aumento dos be- neficiários sem o corresponde aumen- to de contribuintes, ou seja, a relação

contribuintes/inativos estaria sendo re- duzida e provocando um desequilíbrio na relação receita/despesa. Na impossibilidade de aprofundar as polêmicas existentes em torno des- tas questões, o item seguinte discutirá

o primeiro argumento, visto que a tese

aqui sustentada é que uma das causas do desequilíbrio nas contas (e não dé- ficit, já que este significa ausência de recursos) é a não implementação dos princípios constitucionais apontados acima, sobretudo a perspectiva inte- grada de financiamento da Seguridade Social. Diversos autores já apontaram

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Tabela 1

 

Arrecadação das Fontes Destinadas ao Custeio da Seguridade Social em 2001

 

Recolhimentos

Montante (R$ bi)

%

Contribuições do Regime Geral de Previdência empregadores/trabalhadores outras receitas do INSS

1.

 

62.491

43,77

0,618

0,43

COFINS CSLL (Contribuição sobre o lucro líquido)

45.679

32,00

8,968

6,28

2. Concursos de prognóstico

0,521

0,36

3. CPMF

17.157

12,01

4. Receitas próprias do MS

0,962

0,67

Sub-Total

136.877

95,52

5.

Contribuição dos Servidores Públicos

2.384

1,67

Civis

1.741

1,22

Militares

0,643

0,45

6.

Contribuição da União

3.481

2.43

Sub-Total - Servidores Públicos

5.865

4,10

Total das Receitas

142.742

100,00

Fonte, Anfip, 2002. Não estão incluídos aqui os regimes do setor público de Estados e municípios.

que a crise financeira existente é pro- vocada, na verdade, por dois movi- mentos: as mudanças nas relações de trabalho que favorecem a flexibilização e redução de postos estáveis de ocu- pação, o que reduz as fontes de finan- ciamento (Melo, 1995; Marques, 1997; Soares, 1999; Mota, 1995); e a utiliza- ção dos recursos da Seguridade para pagamento da dívida e manutenção do superávit primário (Fraga, 2000; ANFIP, 2002).

4- Desmistificando o “Déficit” da Previdência Seguindo o princípio de diversida- de das bases de financiamento, o arti- go 195, da Constituição Federal, defi- niu que os recursos da Seguridade Social devem ser provenientes de três fontes: 1) orçamento da União, Esta- dos e DF; 2) contribuições sociais; e 3) receita de concursos de prognósticos. As contribuições sociais, por sua vez, subdividem-se em duas: a) do empre- gador sobre a folha de salário, a recei- ta e o faturamento e lucro; e b) a do trabalhador e demais segurados. A ampliação e diversificação das fontes foram requisitos para atender, coerentemente, à expansão dos direi-

tos sociais e à instituição de um siste- ma amplo de Seguridade Social. A in- clusão de novos direitos como saúde universal, benefícios assistenciais não contributivos como salário mínimo pa-

ra idosos e deficientes (denominado

benefício de prestação continuada - BPC) e expansão da Previdência Rural requisitaram uma base financeira mais ampla que a contribuição direta de tra- balhadores e empregadores sobre a folha de salários. Nesse sentido, foi ab- solutamente lógica e coerente sua

inclusão no Orçamento Fiscal da União

e a criação de novas contribuições so-

ciais sobre o faturamento e o lucro. Pa-

ra tal fim, foram criadas a Contribuição

para o Financiamento da Seguridade

Social (COFINS), a Contribuição sobre

o Lucro Líquido das Empresas (CSLL) e

a Contribuição sobre Movimentação

Financeira (CPMF), esta última com destino exclusivo para o financiamento da saúde. Contrariando as teses que susten- tam que a Previdência Social é defici- tária, estudo elaborado pela Associa- ção Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência (ANFIP) analisa o orça- mento da seguridade social em 2001, separando a arrecadação específica da

Seguridade Social

previdência (setor público e privado) da arrecadação da seguridade social como um todo, com base nas indica- ções constitucionais. O resultado é sur- preendente e revela que a previdência não é deficitária. O que ocorre é que as fontes criadas para cobrir a ampliação dos direitos relativos à saúde e assis- tência (benefícios não contributivos, portanto sem arrecadação própria) não são completamente utilizadas pa-

ra este fim, o que obriga o governo a

lançar mão das contribuições da previ- dência para custear todo o sistema de

seguridade social. A tabela 1, elaborada com os da- dos do SIAFI, sistematizados pela

ANFIP (2002) mostra qual deveria ser

a arrecadação da Seguridade Social,

em 2001, se respeitadas as fontes pre- vistas constitucionalmente. Chama atenção, nestes dados, que a arrecadação das contribuições (item 1) e CPMF (item 3) respondem, apro- ximadamente, por 90% da receita. Também são predominantes, ainda, as contribuições de empregadores e tra- balhadores sobre a folha de salários e rendimentos (43,7%). Embora a Cons- tituição separe a previdência do setor público e do setor privado, quando se analisa esta política sob o prisma da seguridade social como um sistema de proteção social, conceitualmente am- bas possuem o mesmo significado, de modo que não é absurdo analisar as receitas e despesas sob este ângulo. Nesse sentido, a tabela revela que as contribuições dos servidores públicos (item 5) e da União (item 6) não atin- gem 5% do total, indicando uma fonte

de desequilíbrio, como mostra a tabe-

la seguinte. Enquanto as contribuições

dos trabalhadores do setor privado to- talizam R$ 136,8 bilhões, aquelas dos servidores públicos federais totalizam R$ 5,8 bilhões. A contribuição da União como empregador do setor pú- blico, por sua vez, não chega a 3% do

Seguridade Social

Tabela 2

 

Despesas da Seguridade Social em 2001

 

Despesas

Montante (R$ bi)

%

1.

Benefícios Previdenciários

73.692

54,35

Urbanos

59.383

43,79

 

Rurais

14.309

10,55

2.

Benefícios Assistenciais

4.323

3,19

Renda Mensal Vitalícia BPC/Lei Orgânica de Assistência Social

1.636

1,22

2.687

1,99

3. Encargos Previd. Da União (legislação especial)

0,682

0,50

4. Saúde

21.111

15,57

5. Assistência Social Geral e Defesa Civil

1.875

1,38

6. Custeio e Pessoal do MPAS

3.497

2,57

7. Ações do Fundo de Combate à Pobreza

0.233

0,17

Sub-Total com Previdência do Regime Geral, Assistência Social e Saúde

105.413

77,74

8.

Benefícios dos Servidores Públicos Federais

Civis

19.158

14,13

 

Militares

11.012

8,13

Sub-total da Previdência Servidores Públicos União

30.170

22,26

Total da Despesa

135.583

100,00

Fonte: ANFIP, 2002.

total da arrecadação e não correspon- de ao dobro da contribuição dos servi- dores, conforme preconiza a legislação (Lei 9.717/98). O segundo conjunto de dados, apresentados na tabela 2, mostra as despesas detalhadas da Seguridade So- cial e do regime dos servidores públicos federais, neste mesmo ano, o que pos- sibilita confrontar receitas e despesas. O primeiro dado a ser ressaltado é o total da despesa em 2001 (R$ 135 bilhões), inferior à arrecadação (R$ 142 bilhões), o que indica um saldo positivo de R$ 7 bilhões. Em seguida, é possível verificar que os benefícios pre- videnciários do setor privado respon- dem por pouco mais de 50% da des-

Tabela 3

pesa, enquanto os benefícios do setor público federal respondem por 22%, ficando a saúde com 15% e a assistên- cia com pouco mais de 6%. Mas, se tais valores mostram que houve saldo positivo, de onde vem e onde está o “déficit” que vem sendo divulgado amplamente pelos jornais e vem sendo a principal justificativa para a reforma da previdência social? Segundo a própria ANFIP (2002) e também outros analistas, como Fraga (2000), uma das principais causas do suposto déficit é a realocação das fon- tes oriundas das contribuições sociais (COFINS, CSLL e CPMF) pelo Tesouro Nacional, por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU), antigo

Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) 5 . Nestas fontes, os recursos desvincula- dos em 2001 chegaram a 30%, o que implicou na redução de recursos da Seguridade Social, conforme mostra a tabela 3:

Comparando as áreas que recebe- ram recursos das três principais fontes criadas para diversificar a base de fi- nanciamento da Seguridade Social, constata-se que, em 2001, apenas 50% da COFINS, 21% da CSLL e 62% da CPMF foram aplicados nas três polí- ticas que compõem a seguridade so- cial (saúde, previdência e assistência social). O restante foi aplicado em ou- tras áreas ou ficou retido no Tesouro Nacional. Diversas análises (ANFIP, 2002; INESC, 2001; Fraga, 2000, Beh- ring, 2002) já enfatizaram que os re- cursos retidos pelo Tesouro Nacional são utilizados para manter o superávit primário e pagar os juros da dívida pú- blica 6 . Só neste ano de 2001, R$ 19.221 bilhões ficaram retidos pelo Te- souro Nacional. Se somarmos a esse montante o total destas fontes aplica- do em outras áreas (R$ 16.924) chega- mos à cifra de R$ 36.145 bilhões que não foram utilizados para despesas da Seguridade Social. Ora, se descontar- mos este montante desvinculado da arrecadação ocorrida em 2001 (R$ 142.742 bilhões), veremos que o re- curso efetivamente aplicado no paga- mento dos benefícios da Seguridade Social e do regime dos servidores pú- blicos da União foi R$ 106.597 bilhões,

 

Arrecadação e Aplicação dos Recursos da COFINS, CSLL e CPMF em 2001

 

Áreas

 

Montantes e Percentuais Aplicados por Fonte (em R$ bi)

 

Cofins

%

CSLL

%

CPMF

%

Saúde

9.478

20,7

1.616

18,0

7.132

41,6

Prev. E AS

13.462

29,4

0,313

3,4

3.656

21,3

Subtotal SS

22.940

50,2

1.929

21,4

10.788

62,9

Outras áreas

11.811

25,8

4.797

53,4

0,316

0,01

Retido TN

10.928

23,9

2.242

24,9

6.053

35,3

Total Arrec.

45.679

100

8.968

100

17.157

100

Fonte: ANFIP, 2002. AS: Assistência Social SS: Seguridade Social TN: Tesouro Nacional

14 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

ou seja, bem menor que as despesas de R$ 135.583 bilhões. Só aqui, cons- tata-se uma diferença entre receita e despesa da ordem de R$ 28.986 bi- lhões, contabilizada como déficit previ- denciário. Claro está, portanto, que um dos motivos do “déficit” é a não utiliza- ção da totalidade das fontes de finan- ciamento da Seguridade Social para custeio dos direitos sociais garantidos constitucionalmente. Além da desvinculação dos recur- sos da seguridade social, conforme de- monstrado acima, outros aspectos, muitas vezes omitidos, também contri- buem para reduzir a receita da seguri- dade social e induzir reformas que pri- orizam o equilíbrio financeiro pela via do corte e redução dos direitos e não pela recomposição e ampliação da re- ceita. Um destes aspectos, também revelado nas tabelas acima, é a baixa (quase inexistente) contribuição da União como empregador dos servido- res públicos e que deveria aportar ao orçamento da seguridade social duas vezes o total da contribuição dos servi- dores públicos (lei n0 9.717/98). Em 2001, a contribuição da União foi equi- valente à dos funcionários públicos e correspondeu a apenas 11,73% das despesas com seus benefícios. Por ou- tro lado, trata-se de uma contribuição virtual (ANFIP, 2002), visto que o mon- tante não é recolhido e agregado ao or- çamento da Seguridade Social que, embora constitucional, acaba existindo apenas no papel, visto que não há uma conta ou um fundo único para a Segu- ridade Social (Piscitelli et al, 2002). Outro aspecto que concorre para a redução do orçamento da seguridade é o baixo aporte de recursos fiscais para o financiamento dos benefícios não contributivos instituídos com a Constituição de 1988. Em 2001, o Te- souro Nacional repassou R$ 18,9 bi- lhões (13,99% das despesas) do orça- mento fiscal para custeio da Segurida-

Seguridade Social

A sustentação financeira com possibilidade de ampliação e universalização dos direitos, assim, não será resolvida apenas com ajustes fiscais que não contabilizam as causas estruturais do problema.

de Social, enquanto a despesa com saúde e benefícios assistenciais corres- pondeu a R$ 27.542 bilhões. Conside- rando que a CPMF não é utilizada to- talmente no custeio da política de saú- de, e que o aporte do orçamento fiscal é reduzido, ocorre que recursos da contribuição direta de trabalhadores e empregadores são utilizados também para o custeio da Saúde e da Assistên- cia Social 7 . Um terceiro aspecto a ser mencio- nado é a chamada “renúncia previden- ciária” assegurada por meio de subsí- dios a várias entidades de assistência, saúde e educação possuidoras do cer- tificado de entidade beneficente de assistência social (CEBAS) concedido pelo Conselho Nacional de Assistência Social, além de micro e pequenas em- presas e clubes de futebol. Segundo declaração do Ministro da Previdência Social, Ricardo Berzoini, ao Jornal Fo- lha de São Paulo, em 25 de janeiro de 2003, estes subsídios totalizaram R$ 8,2 bilhões em 2002. É conhecida também a perda de receitas em fun- ção da sonegação e da fraude fiscal. Em 2001, a sonegação fiscal foi de R$ 115 bilhões (IPEA, 2002) e, em 2002, saltou para R$ 153 bilhões segundo in- formações disponíveis no site do Ministério da Previdência Social e pu- blicadas em todos os jornais de circu- lação nacional, em maio de 2003. Com tais indicações, não temos a intenção de negar a existência de de- sequilíbrios nas contas e muito menos defender que a previdência não deve ser revista. Ela deve ser reformada, sobretudo para corrigir desigualdades

de tratamento entre trabalhadores e para assegurar direitos iguais aos cida- dãos brasileiros, e não para reduzir direitos duramente conquistados pela classe trabalhadora. As controvérsias sobre o presumível déficit devem, con- tudo ser problematizadas e explicita- das, para que a sociedade possa parti- cipar do debate que se instaura. Por fim, não podemos deixar de considerar o aspecto que, talvez, seja o principal responsável pela crise da pre- vidência: a insistente predominância, no Brasil, de elevado desemprego e de relações informais de trabalho, configu- rando o que se convencionou chamar de mercado informal. Segundo dados do DIEESE (2002:255), do total dos 71,7 milhões de pessoas ocupadas, menos da metade (43,5%) são contri- buintes, ou seja, a maioria dos traba- lhadores que não tem carteira de tra- balho assinada não contribui para a Seguridade Social. Eles não são apenas pessoas que colaboram para engrossar o déficit previdenciário; eles são, sobre- tudo, cidadãos excluídos do acesso aos direitos da Seguridade Social. A sustentação financeira com pos- sibilidade de ampliação e universaliza- ção dos direitos, assim, não será resol- vida apenas com ajustes fiscais que não contabilizam as causas estruturais do problema. A consolidação da segu- ridade social depende da reestrutura- ção do modelo econômico, com inves- timento no crescimento da economia, geração de empregos com carteira de trabalho, fortalecimento do setor for- mal, redução de desemprego, transfor- mação das relações de trabalhos flexi-

Seguridade Social

bilizadas em relações de trabalho está- veis o que, conseqüentemente, produ- zirá ampliação de contribuições e das receitas da Seguridade Social. Nesse sentido, as “reformas” da Previdência (tanto as já realizadas na década de 90, como a que está em vias de acontecer), ao enfocarem a questão apenas pelo ângulo de um presumível déficit contábil da previ- dência, estão deslocando o debate da- quele que é o cerne da questão: a con- solidação da seguridade social como núcleo central de um Estado social universal, justo e equânime. Realizar mudanças na previdência pelo ângulo do corte e redução dos direitos é, no mínimo, render-se à lógica securitária atual e restritiva, que subordina o so- cial ao econômico e aos ditames do mercado. Portanto, trata-se de fazer uma contra-reforma e não a reforma democrática sugerida no marco consti- tucional.

5- Perspectivas do Governo Lula e o Lugar da Seguridade Social Cabe observar mais detidamente os rumos do Governo Lula, conside- rando a herança dos anos 90, o pro- grama eleito e a nova correlação de

forças que se abre. Qual será a condi- ção da Seguridade Social nesse novo cenário econômico e político? Até on- de ele é realmente novo? O processo eleitoral de 2002 foi comparado por muitos analistas às eleições de 1989. No entanto, essa comparação não se sustenta para além de generalidades. Isto porque o campo democrático e popular perdeu

as eleições em 1989, e, desde então,

ocorreu o que pode ser caracterizado

como uma contra-reforma do Estado brasileiro, regressiva, destrutiva e anti- constitucional, em nome de nossa in- serção passiva nos processos de mun- dialização e financeirização do capital

e de reestruturação produtiva (Beh-

16 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

produtiva (Beh- 16 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003 ring, 2002). Em 1989,

ring, 2002). Em 1989, o Brasil saía de um período de ascenso das lutas con- tra a carestia e pelas liberdades demo- cráticas. Esta movimentação inédita na história republicana não conseguiu evitar uma transição democrática “tran- sada” e sob controle das elites, mas culminou em algumas conquistas im- portantes na Constituição de 1988, a exemplo dos direitos sob a égide da seguridade social, conforme já foi dito. Em 1989, porém, ocorreu a vitória elei- toral e política de um projeto neolibe- ral e anticonstitucional, que teve conti- nuidade com o Plano Real e as “refor- mas” sugeridas no Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRE/MARE, 1995), e nos Planos Plurianuais Brasil em Ação (1996-1999) e Avança Brasil (2000 - 2003), o que inviabilizou a re- forma democrática do país desenhada ao longo dos anos 80. O que houve a partir de 1990, portanto, foi uma con- tra-reforma. Esta contraposição entre reforma e contra-reforma, aqui sustentada, me- rece um comentário. Desde o início dos anos 90, fala-se tanto na mídia quanto na academia das reformas. Na verdade, esta avalanche ideológica foi uma operação mistificadora (no senti- do de forjar uma falsa consciência), e significou a ressemantificação dos con-

ceitos ou sua apropriação indébita. Tal como outros conceitos, o de reforma perdeu sua história, sendo redimen- sionado num projeto que lhe é alheio ou sendo mesmo desqualificado. A idéia de reforma sempre possuiu uma conotação de ampliação dos horizon- tes humanos, do acesso à igualdade social, à melhoria das condições de vida. No interior do movimento operá- rio, desde o final do século XIX, cabe lembrar, existia um intenso debate en- tre os projetos de reforma e revolução, envolvendo intelectuais e militantes do porte de Kautsky, Bernstein, Rosa Luxemburgo, Bebel, Trotsky e Lenin, dentre outros (Anderson, 1976). Era uma polêmica centrada na melhor for- ma de chegar ao socialismo, ou seja, continha a perspectiva de um avanço civilizatório, com a ampliação do aces- so à riqueza, à política e à cultura. Daí depreende-se que qualquer mudança não é uma reforma. Dada a natureza regressiva e des- trutiva das transformações engendra- das nos anos 90 e a ausência de pers- pectivas de ruptura com o drama crô- nico brasileiro da heteronomia e da iniqüidade social (Fernandes, 1987), aquelas configuraram-se como contra- reforma, ao invés de seguirem pela da via reformista social-democrata. Esta

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caracterização faz-se, obviamente, à revelia dos protestos de Bresser, FHC e correligionários, que se consideraram, ao longo de todo esse período, a es- querda moderna e renovada, a nova social-democracia, ou a terceira via (Bresser, 1996 e Cardoso, 1999). Em 2002, as condições eram ou- tras, após uma década de contra-refor- mas neoliberais, com seu rastro de barbarização da vida social (Menegat, 2001). Tivemos uma década de: extin- ção de postos de trabalho e desem- prego, aumento da pobreza, da indi- gência e da violência endêmica; queda do investimento produtivo; destruição de parte do aparato produtivo cons- truído nos 50 anos anteriores, privati- zações e internacionalização do apara- to produtivo e financeiro brasileiro; e obstaculização da seguridade social, tal como foi concebida em 1988, con- forme se viu nos itens anteriores (Cf. Behring, 2002: Cap.5). A agenda de hoje, portanto, não parece ser - e nem poderia ser - a da radicalização da de- mocracia econômica e política, como em 1989, mas é a da reconstrução do país, processo pelo qual se poderia ou poderá retomar o fio das aspirações populares dos anos 80. Este quadro geral é o que permite compreender os deslocamentos de forças e também programáticos que marcaram o conjunto das candidatu- ras para a Presidência da República, em 2002, inclusive a principal candida- tura do campo democrático-popular. Aqui destaca-se a política de alianças de Lula, mas também elementos im- portantes do programa de governo e a

famosa Carta ao Povo Brasileiro, mais para o mercado que para o povo, num contexto de forte chantagem dos capi- tais sobre o processo eleitoral. O país andou para trás nos últimos 10 anos:

tornou-se mais desigual, mais heterô- nomo e dependente, menos democrá- tico, com as cerca de 5000 medidas provisórias de FHC (INESC, 2001). Ao mesmo tempo, o movimento operário e popular esteve na defensiva depois do duro golpe sobre a greve dos petro- leiros, em 1995. Foram disputados pro- cessos eleitorais, mas num clima me- lancólico, de luta pela sobrevivência.

6- O Significado da Eleição de Lula Neste ambiente econômico, políti- co e intelectual e moral, portanto, o resultado das eleições representou uma clara rejeição ao neoliberalismo que exauriu a sociedade brasileira, na década anterior. Ele significou, tam- bém, uma ruptura simbólica que não pode ser subestimada, considerando a cultura política secular na sociedade brasileira (Chauí, 2000): o povo brasi- leiro confiou em si mesmo, o que é uma novidade histórica importantíssi- ma. Mas houve, paradoxalmente, con- cessões e recuos programáticos sérios no âmbito do próprio campo demo- crático popular e que foram legitima- dos eleitoralmente. Se o que se vis- lumbra no horizonte é o sonho acalen- tado ao longo de tantos anos de luta, do avanço efetivo no processo de radi- calização da democracia no país, na direção de uma sociedade mais justa e igualitária, o programa eleito fez gran- des concessões às elites, historicamen-

Os rumos após o pleito eleitoral estão, em parte, nas mãos dos trabalhadores brasileiros, nas lutas que terão que travar para que não prevaleçam as concessões do momento eleitoral e, sim, os sonhos de largo prazo dos que nunca tiveram o poder decisório.

Seguridade Social

te descomprometidas com essa pers- pectiva. Nesse contexto, como enfren- tar os desafios colocados pela expecta- tiva de rejeição ao neoliberalismo, a exemplo de recuperar a capacidade de investimento do Estado brasileiro, en- frentar o capital financeiro, gerar em- pregos, implementar políticas sociais redistributivas e erradicar a pobreza, e combater a violência? Na verdade, os rumos após o pleito eleitoral estão, em parte, nas mãos dos trabalhadores bra- sileiros, nas lutas que terão que travar para que não prevaleçam as conces- sões do momento eleitoral e, sim, os sonhos de largo prazo dos que nunca tiveram o poder decisório. Afinal, che- gar ao governo não é necessariamen- te chegar ao poder, ainda que signifi- que deter um poder significativo. Tal consideração remete as reformas efeti- vas à luta e correlação de forças entre as classes. Passadas as eleições e a forte emo- ção da posse de Lula, muitos brasilei- ros provavelmente ficaram, nesses pri- meiros meses de governo, esperando ou apostando nos sinais de mudanças significativas, até porque a palavra mu- dança foi a mais pronunciada nos dis- cursos da posse. Quais? Na direção de uma efetiva reforma democrática no país, da reconstrução do Estado brasi- leiro e da sociabilidade, ainda elas que viessem num ritmo mais lento, o da anunciada transição para uma nova política econômica, política social e relação política com a sociedade brasi- leira, considerando a herança dos anos 90. Lula foi para a mídia pedir paciên- cia após os cem dias de governo, e como houve uma contra-reforma do Estado no Brasil, é possível imaginar o tamanho e quantidade de problemas encontrados na chegada do novo go- verno no Planalto e na Esplanada dos Ministérios. Passados cinco meses, já existem realmente alguns sinais a serem co-

Seguridade Social

mentados, sem a pretensão de esgotar sua análise, mas para subsidiar um pro- cesso de reflexão coletiva, necessário para definir a agenda de mobilizações

e de ações dos trabalhadores e do

campo democrático da sociedade civil

organizada, especialmente no que refe-

re à Seguridade Social e aos direitos.

7- Os Sinais e o que Esperar

do Novo Governo Destacar-se-á, então, alguns aspec- tos e sinalizações fortemente contradi- tórias do Governo Lula, se se tomam por referência o projeto e a expectati-

va de ruptura com as políticas neolibe-

rais por parte de amplos segmentos da

população brasileira.

7.1- Sobre a Política Econômica e a Política Social

No que refere à política econômica,

já existia, desde a Carta ao Povo Brasi-

leiro, a indicação do respeito aos con- tratos, nitidamente para acalmar os

nervosos mercados, e de uma política de transição para um novo modelo de desenvolvimento econômico sustentá- vel. Apesar desse compromisso com os chamados mercados, com sua já conhecida dinâmica de curto prazo, os documentos sinalizavam também a re- tomada do planejamento de largo prazo, abandonado na década ante-

rior, para isso, apontando a perspecti-

va de um Estado estruturador de políti-

cas. Acumulou-se, na última década, um diagnóstico profundamente crítico da macroeconomia do Plano Real, a partir das formulações de Beluzzo, de Conceição Tavares, César Benjamin, Reinaldo Gonçalves e muitos outros, que nos sinalizava a difícil compatibili- dade entre compromissos com os mer- cados, em especial o financeiro, sem- pre exigente de taxas de juros favorá- veis para a especulação e desinteressa- do do investimento produtivo, e políti- cas ativas de desenvolvimento econô-

18 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

mico e social autônomas. Então, como conciliar objetivos tão antitéticos? O primeiro documento sobre políti- ca econômica, e de fôlego estratégico no âmbito do Ministério da Fazenda, intitulado “Política Econômica e Re- formas Estruturais” (Ministério da Fa- zenda, 2002), passou ao largo dessa crítica e das proposições do campo democrático, construindo um diagnós- tico e soluções inteiramente diferen- tes. Veja-se alguns elementos de seu raciocínio, o qual baliza a política eco- nômica em curso e avança em orienta- ções para a política social, a partir, cla- ro, de uma análise crítica. Para os técnicos do Ministério da Fazenda, o ajuste fiscal promovido na era FHC, especialmente entre 1994 e 1998, em função da excessiva valoriza- ção cambial, foi responsável pelo in- chamento da relação dívida públi- ca/PIB. No entanto, houve uma corre- ta e bem feita correção de rumos, a partir de 1999. Na intenção de manter a estabilidade, o primeiro compromis- so da política econômica é a resolução dos graves problemas fiscais, ou seja, propõe-se um ajuste definitivo das contas públicas, o que se combina com as reformas estruturais (previdên- cia, tributária, autonomia do Banco Central e crédito). O projeto é o de realizar uma melhoria da qualidade do ajuste fiscal realizado na era FHC. O documento chega a dizer que se a fi- gura do superávit primário existisse desde 1994, a relação dívida públi- ca/PIB seria a metade da observada, mas sem qualquer nota crítica sobre seu impacto em relação aos investi- mentos do Estado brasileiro, que vie- ram sistematicamente sendo cortados, para sustentar a sangria de recursos da agenda da estabilidade. Portanto, um elemento central do que seria a “nova” (?!) política econô- mica sugerida é a manutenção deste mecanismo perverso, ao longo dos

próximos quatro anos, diminuindo o endividamento em proporção ao PIB (hoje em 53% e tendo em perspectiva

de com essa política baixar para 40%) combinado ao ajuste saudável das contas públicas, o que geraria condi- ções de investimento em políticas es- truturantes. O documento não explica

a mágica que seria realizada, já que a

estratégia do superávit primário não conseguiu deter o movimento do capi- tal especulativo até então, sempre in- teressado nos ganhos imediatos pro- porcionados pelas abusivas taxas de juros. E os impactos do superávit pri- mário sobre a Seguridade Social estão claramente demonstrados acima. Con- tudo, segundo o documento, as contas públicas foram corroídas por três fato- res, ao longo do tempo: alteração da composição demográfica da popula- ção, aumento da taxa de informalida- de da economia e aumento das des- pesas previdenciárias. Percebemos

que estes são elementos importantes, mas não necessariamente centrais. Nada se diz sobre a estatização da dívi- da brasileira promovida pelas elites ainda no período da ditadura e as exorbitantes taxas de juros praticadas nos anos 90 como mecanismos essen- ciais do crescimento exponencial do endividamento brasileiro. A primeira das “reformas” estrutu- rais indispensáveis ao ajuste, como já sabemos, é a da previdência social. O documento expressa a posição política do Governo Lula, de aceitar o diagnós- tico de déficit, falacioso, como já se viu. Na verdade, o que se pretende aqui é estimular os fundos de pensão

e o Programa de Governo já anunciava

isso, quando dizia textualmente: “Em complemento ao sistema público uni- versalizado, aos trabalhadores tanto do setor público quanto do privado que almejam valores de aposentado- rias superiores ao oferecido pelo teto da previdência pública, haverá o siste-

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Podemos fazer um belo plano, mas como compatibilizá-lo com as restrições econômicas já sinalizadas e que impõem uma margem de manobra diminuída para os tomadores de decisões, especialmente no que refere aos investimentos?

ma de planos complementares de aposentadorias, com ou sem fins lu-

crativos, de caráter facultativo e sus- tentado por empregados e emprega- dores”. E acrescentava: “esta pode ser exercida através de fundos de pensão, patrocinados por empresas ou instituí-

(são) poderoso

instrumento de fortalecimento do mer- cado interno futuro e fonte de pou- pança de longo prazo para o desen- volvimento do país. É necessário o for- talecimento dessa instituição por meio de mecanismos de incentivo”. Daí compreende-se o apoio do governo neste documento e na Carta de Brasí- lia, costurada com os governadores, ao PL 09/99. Observa-se, no projeto da “reforma”, a penalização dos servido- res públicos e, o mais surpreendente - e isso não estava no programa de go- verno - a taxação dos aposentados em 11%, a partir de um teto baixíssimo (R$1058,00), e a instituição de um teto também baixo (R$2400,00) para as aposentadorias, de uma forma geral. Ao invés de uma reforma previdenciá- ria para torná-la mais justa e sustentá- vel porque justa, unificada para todos os trabalhadores, com um teto digno, sem penalizar quem trabalhou e con- tribuiu a vida inteira, acabando com as aposentadorias astronômicas de uns poucos, e responsabilizando os sone- gadores que devem mais que o orça- mento de um ano de toda a segurida- de social à previdência, conforme aci- ma demonstrado, temos o aprofunda- mento da Emenda Constitucional 20/- 98, e a ampliação da cobertura da lei que instituiu o malfadado fator previ-

dos por sindicatos

denciário. A estas propostas estranhas

à trajetória da esquerda brasileira, e

ofensivas aos direitos, acrescenta-se o

açodamento na aprovação das medi- das no Congresso, sem a instauração de um debate abrangente. As demais propostas de mudanças (tributária, BACEN e de crédito) mere- ceriam também um comentário, mas que não cabe no espaço deste artigo,

que pretende deter-se na relação entre seguridade social e política econômica.

E é aqui que o documento do Minis-

tério da Fazenda reserva surpresas: ele busca uma compatibilização entre sua política econômica restritiva e as políti- cas sociais, claro, as únicas possíveis nesse contexto - extremamente focali- zadas! Reproduz-se, mais uma vez, o diagnóstico da era FHC de que há um montante de recursos razoável para os gastos sociais - não haveria, dessa forma, um problema de natureza orça- mentária - cuja eficácia e efetividade

seriam discutíveis. O documento opõe

a má focalização (sem avaliação e com

baixa eficácia) à boa focalização (gasto social mais eficiente, eficaz e focaliza- do). A política econômica sustentável e as “reformas” institucionais seriam ge- radoras de crescimento, emprego e renda, o que se combina à eficazes políticas focalizadas. Nesse documen- to, não há qualquer referência à Segu- ridade Social e aos princípios já referi- dos, da mesma forma que no Plano Diretor da Reforma do Estado (1995), tal referência não existia. Em função desse preocupante do- cumento estratégico, que se concreti- zou em propostas que estão tramitan-

Seguridade Social

do hoje no Congresso Nacional, duas tendências ficam claras: a continuida- de dos fundamentos da política eco- nômica anterior e não a transição para um outro modelo, como vinha sendo anunciado; e a continuidade de restri- ções orçamentárias e incompreensões conceituais profundas no campo da seguridade social. Contudo, há alguns sinais melho- res advindos de outros setores do go-

verno. Um deles é a discussão do Pla- no Plurianual Brasil para Todos ( 2004- 2007), para o qual há uma agenda de audiências estaduais e setoriais, nas quais a sociedade já está apresentan- do propostas. O PPA está sendo colo- cado como o momento do planeja- mento de largo prazo de um projeto de desenvolvimento, que ultrapassaria

a agenda da estabilidade econômica a

partir de três eixos: inclusão social e redução das desigualdades; geração

de emprego e renda em bases susten- táveis e com preservação do meio am-

biente; expansão da cidadania e forta- lecimento da democracia. Pela primei-

ra vez, a sociedade foi chamada a par-

ticipar da formulação do PPA, que é o primeiro momento do processo orça- mentário, e define o que realmente

poderá acontecer ao longo do gover- no, autorizando gastos públicos. No

entanto, a pergunta que paira no ar é

a seguinte: podemos fazer um belo

plano, mas como compatibilizá-lo com

as restrições econômicas já sinalizadas

e que impõem uma margem de ma-

nobra diminuída para os tomadores de decisões, especialmente no que refere aos investimentos? Como fazer

para não construir um PPA muito inte- ressante, mas de ficção? Diferente do documento anteriormente citado, as Orientações Estratégicas (2003) para

o PPA, recém divulgadas pelo Minis-

tério do Planejamento, Orçamento e Gestão, incorporam o conceito de se- guridade e não falam em focalização.

Seguridade Social

No entanto, o mesmo documento está sintonizado com as grandes linhas do Ministério da Fazenda, em termos da política econômica e da previdência social. O Programa Fome Zero, apesar de tropeços e declarações iniciais dis- pensáveis e inaceitáveis do gestor, é um projeto abrangente e interessante, que articula políticas compensatórias com as políticas estruturais para o campo, a exemplo da reforma agrária, e políticas sociais universalizadas, ou seja, preconiza uma perspectiva de seguridade que inclui a segurança ali-

7.2- A Relação com a Sociedade

uma paridade entre proprietários e tra- balhadores. A representação dos seg- mentos democráticos e populares está claramente subdimensionada, o que não acontece com os segmentos em- presariais, e isso foi decepcionante. De um ponto de vista setorial, há uma capilaridade nova e uma relação mais democrática. Os ministros de várias áreas têm recebido o movimento so- cial organizado. Para 2003, apresenta- se a perspectiva de realização de várias conferências setoriais, a exemplo da assistência social e das cidades.

mentar, ao lado de ações que priori- zam determinados segmentos. Nesse sentido, pode também ser visto com um sinal interessante, sobretudo se a sua implementação ultrapassar ações emergenciais (CFESS, 2003).

A Luta Continua O que concluir desses elementos levantados? O fato de existir uma cor- relação de forças difícil não justifica propostas recuadas e com fundamen- tos equivocados por parte do Governo Lula, depois de tão longa espera. E uma mudança de rumos econômicos

Civil e com o Pacto Federativo No que refere a uma nova relação

e

no campo da seguridade social e dos

Estado/sociedade e de costura do pacto federativo, especialmente se pensamos o que foi essa relação no período anterior - políticas vindas de cima para baixo, formuladas por tec- nocratas e forçadas no Congresso por meio de uma relação balcanizada - há novidades interessantes. Foi simbolica-

direitos, na direção dos princípios apontados anteriormente, vai depen- der muito mais da capacidade de mo- bilização dos trabalhadores e dos movimentos sociais, do que da equipe que hoje estabelece as linhas de força no governo, apesar de existirem claras sinalizações de pensamentos diferen-

mente impressionante a entrega de

tes no seu interior. O fato simbólico de

propostas pelo Presidente da Repú-

o

povo brasileiro confiar em si mesmo

blica acompanhado de todos os gover-

e

a expectativa de mudanças gerada

nadores ao Congresso. Essa constru- ção de legitimidade política não existia antes. Essa articulação com os gover- nadores, que vem passando também por pensar políticas regionais, é uma novidade importante que fortalece a democracia, apesar do conteúdo das propostas entregues ser bastante con- trovertido, especialmente a questão da previdência. Inovação é também o Conselho de Desenvolvimento Econô- mico e Social, uma arena de pactuação e de escuta de demandas. No entanto, sua composição não garantiu sequer

pela chegada de Lula à Presidência - mesmo sendo o “Lulinha Paz e Amor” - são condições novas para a organiza- ção das lutas. Um caminho será o da disputa social desse governo, em defe- sa dos direitos, nas ruas, fazendo pas- seatas e mobilizações, posicionando- nos na imprensa de forma articulada. Outro caminho é o da construção de canais setoriais de diálogo, fortalecen- do os segmentos comprometidos que lá estão, e tensionando o Governo, no sentido de uma efetiva reforma demo- crática, da qual é elemento fundamen-

20 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

tal a implementação das políticas de

seguridade, a partir de seus princípios constitutivos e com ampliação de di- reitos. Um pouco de reformismo soci- al-democrata - aqui num sentido clás- sico, aquele presente no debate sobre reforma e revolução do início do sécu- lo XX - por parte do governo Lula já faria bem para um país que precisa ser

Mas

poderá existir uma verdadeira capitula- ção, ao prevalecer a orientação geral da política econômica exposta anteri- ormente. Pois bem, há um novo patamar da disputa social no país, sem dúvida. Es- tariam os trabalhadores e o movimen- to social organizado preparados para a nova tarefa? Os 10 anos de neolibera- lismo também impactaram o movi- mento sindical e os movimentos so- ciais em geral, que formularam estraté- gias defensivas e de resistência. Agora, cabe combinar a resistência à perspec- tivas propositivas, assegurando mais que nunca a independência e a auto- nomia da organização política dos tra- balhadores, no sentido de engendrar a mobilização pelos direitos.

reconstruído com justiça social

pelos direitos. reconstruído com justiça social Notas 1. Na Alemanha e na França ainda predomi- na

Notas

1. Na Alemanha e na França ainda predomi-

na este tipo de gestão, com Caixas por moda-

lidade de seguros. As centrais sindicais geram as caixas, mas com forte intervenção e regula- ção estatal. No Brasil, esta conformação este- ve na origem da Previdência Social, com as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), organizadas por empresas. Estas foram substi- tuídas pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), organizados por ramo de ati- vidades, durante o governo Vargas. Os IAPs fo- ram unificados no INPS em 1966. Os traba- lhadores e empregadores foram sendo grada- tivamente excluídos da gestão, que tornou-se estatizada e centralizada, embora continuem sendo os principais financiadores da Previ- dência Social.

2. Cf. Artigo 20, inciso 3 da Lei Orgânica de

Assistência Social - LOAS, de 07 de dezembro de 1993.

3. Para maiores detalhes, consultar Salvador

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

& Boschetti, 2002.

4. Dados amplamente divulgados pelos jor-

nais. Ver, em especial, a Folha de São Paulo

de 25 de janeiro de 2003: “Previdência fechou 2002 com déficit de R$ 56,8 bi”. Pg. A-4.

5. A Desvinculação de Receitas da União, foi

criada em 1999 pela proposta de Emenda Constitucional n0 85/99, para vigorar no pe- ríodo entre 2000 e 2003, e prevê que 20% da arrecadação de impostos e contribuições so- ciais da União podem ser desvinculados de órgão, fundo ou despesa, o que na prática, possibilita redirecionar 20% da arrecadação

que, constitucionalmente deveria ser aplicada na seguridade social. Cf. Fraga, 2002.

6. A esse respeito o Jornal Folha de São Pau-

lo publicou em 8 de fevereiro de 2003: “Eco- nomia do Governo vai para o pagamento de

juros”, mostrando que em 2002 o setor públi- co (União, Estados e municípios) gastou R$ 113.978 bilhões com pagamento de juros da dívida pública (interna e externa), pg. B-4.

7. O montante de R$ 18,9 bi não consta na

tabela de arrecadação da seguridade social

porque, segundo o estudo da Anfip, é transfe- rido diretamente do orçamento da União para

o pagamento dos benefícios, não sendo alo-

cado no orçamento da seguridade social.

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*Ivanete Boschetti é Assistente Social, Mestre em Política Social pela UnB, Douto- ra em Sociologia pela EHESS/Paris. Coor- denadora do Programa de Pós-Graduação em Política Social (mestrado e doutorado) da UnB.

**Elaine Rossetti Behring é Assistente So- cial, Mestre e Doutora em Serviço Social pe- la ESS/UFRJ, Presidente do CFESS (Gestão 1999 - 2002), Professora Adjunta do Depar- tamento de Política Social da FSS/UERJ.

Seguridade Social

O valor estratégico da seguridade social pública na realidade brasileira atual 1

Marcelo Braz*

No âmbito de algumas categorias profissionais, dentre elas a dos assistentes sociais, a temática da Seguridade Social vem ganhando progressiva relevância seja através de estudos teóricos ou de ações políticas que vêm defendendo e reafirmando seu papel estratégico

às lutas dos setores mais progressistas da sociedade brasileira, inclusive no interior do combativo movimento docente, organizado em torno do ANDES 2 . Tal constatação nos remete a am- pliar ainda mais o debate teórico em torno da Seguridade Social, de forma

a somar esforços ao acúmulo de co-

nhecimentos necessário ao tema. Mais especialmente, pensamos a per- tinência de aprofundarmos um aspec-

to central no debate que muitas vezes

é tratado de forma secundária. Trata-

se da relação entre a construção da Seguridade Social Pública e revolu- ção. Referimo-nos à seguinte questão:

até que ponto a Seguridade Social pú- blica (e o processo coletivo de cons- trução a ela atinente) pode funcionar estrategicamente para a construção de uma outra ordem societária? Por significar (não só, como veremos a se- guir) uma forma de controle/reprodu- ção da força de trabalho (e mesmo de mistificação dessas funções), ela não seria mesmo antagônica ao projeto de

construção de uma nova sociedade?

22 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

nova sociedade? 22 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003 Qual a sua funcionalidade

Qual a sua funcionalidade histórica? É funcional ao capital ou ao trabalho? Enfim, qual o seu valor para as classes trabalhadoras?

Estas questões nos remetem a uma emblemática frase marx-engel- siana presente no Manifesto do Par- tido Comunista: “A história da socieda-

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

de se confunde até a hoje com a his- tória das lutas de classe”. Esta clássica afirmação nos leva à compreensão de que o parâmetro que deve conduzir nossas análises deve ser sempre o mo- mento histórico da luta de classes. O que significa considerar algumas dinâ- micas conexas a ela, produzidas em contextos históricos específicos, tais como: o modo de ser mesmo das clas- ses sociais fundamentais, sua materia- lidade (como se expressam, como se organizam, que perfis têm); a sua sub- jetividade, suas formas de consciência diante da realidade (como pensam, que projetos têm); as estratégias e for- mas de luta implementadas em momentos históricos distintos. Dessa forma, se a Seguridade So- cial e, antes dela, a política social, são resultantes do jogo político forjado pelos interesses de classes antagôni- cas na sociedade capitalista, devemos, antes de tudo, apanhá-las na dinâmi- ca histórica da luta de classes. O desa- fio é ir além das análises politicistas para as quais a política social (e a Se- guridade Social) aparece como con- quista heróica dos trabalhadores, resultante da pressão sobre o Estado capitalista e, também, das análises economicistas para as quais a política social (e a Seguridade Social) aparece simplesmente como uma cooptação dos trabalhadores, servindo apenas aos interesses da burguesia. O entendimento da Seguridade So- cial, a partir de seu caráter ontologica- mente contraditório no movimento da realidade, permite defendê-la como instrumento estratégico fundamental da classe trabalhadora organizada a partir de dois vieses de luta que se com- plementam, quais sejam: a) como garantia de condições sociais de vida dos trabalhadores para a sua auto-re- produção (como estratégia de demo- cratização social); b) como campo de acúmulo de forças para a conquista do

poder político por parte dos trabalhado- res organizados (como estratégia de democratização política).

A idéia que desenvolveremos é a

de que a Seguridade Social funciona como um eixo de interseção entre aqueles dois níveis de democracia - a social e a política. E, dessa forma, mostra-se extremamente útil às clas- ses trabalhadoras organizadas como verdadeiro instrumento de luta contra o capital e para a ruptura com seu or- denamento societal.

A

Seguridade Social

e

o estratégico processo

de democratização

A construção de um projeto de so-

ciedade diferente do que está posto na ordem exige, concomitantemente as projeções acerca de tal projeto, um esforço prático-político no sentido de elaborar propostas que possam ganhar efetividade no plano histórico- concreto. Em outras palavras, qual- quer projeção macro-societária (proje- to societário 3 ) precisa, sob pena de se esvair em utopias e esperanças, de um conjunto de planos táticos e estra- tégicos em consonância com os obje- tivos maiores. Os projetos coletivos precisam ser pensados e organizados no plano concreto das condições ob- jetivas onde operarão de fato, ultra- passando meras prescrições ideal- abstratas. No sentido de Mészáros (1996), os projetos devem ser articu- lados a partir das possibilidades de “sustentabilidade histórica” da realida- de objetiva. Devem ser articulados a partir de análises concretas de situa- ções concretas”, no sentido lenineano.

Seguridade Social

Ou, a partir de outra compreensão que não significa colisão teórica com a anterior, os projetos coletivos (e os

societários aí envolvidos) exigem, para sua oxigenação na realidade, a arqui- tetura de alternativas concretas, articu- ladas a partir das necessidades reais das classes em disputa. Esta articula- ção teórico-política demanda o domí- nio das causalidades sociais (dos nexos causais) que imprimem o senti- do histórico de tais necessidades (Lukács, 1976/84). Ou seja, entre as necessidades sociais reais da classe trabalhadora (de sujeitos sociais potencialmente re- volucionários) e suas projeções cole-

tivas societárias (no caso, de seu pro- jeto revolucionário) são necessários elementos de mediação, calcados em instrumentos táticos e estratégicos de luta. Aliás, a revolução é ela mesma um meio para se chegar a um deter- minado fim que exige instrumentos para acumular forças para materializá- la (“A revolução como um meio e a cultura como um fim”, diria Lukács). Foi neste sentido que Lukács pen- sou o processo de democratização como fundamental à classe trabalha- dora quando se pensa num processo de transformação social. Aliás, é o acú- mulo de mudanças sociais significati- vas na estrutura da sociedade que pode (ou não) levar a um processo de transformação radical, no sentido de uma ruptura que favoreça o surgimen- to de uma sociedade de novo tipo. A “derrubada da supremacia bur- guesa [e a] conquista do poder políti- co” pela classe trabalhadora depen- dem, no terreno das condições objeti-

Os projetos coletivos precisam ser pensados e organizados no plano concreto das condições objetivas onde operarão de fato, ultrapassando meras prescrições ideal-abstratas.

Seguridade Social

vas históricas e concretas, da constru- ção de estratégias que potencializem as condições subjetivas da classe re- volucionária. Entre as diversas formu- lações marxianas acerca do processo revolucionário, despontam de forma evidente suas preocupações com o Estado, suas relações com a socieda- de civil (que para Marx são as próprias forças sociais econômicas), bem co- mo e notadamente, com o papel do proletariado nessa dinâmica. Dos Ma- nuscritos Econômico-filosóficos e da Ideologia Alemã, à Crítica ao Progra- ma de Gotha, passando pelo Mani- festo do Partido Comunista, Marx (e Engels) apresenta-nos uma trajetória de continuidades e rupturas que cons- tituem a evolução do seu pensamen- to como uma unidade diferenciada. Para além de um conceito teórico de Estado, Marx o entende no plano on- tológico-social como uma síntese das contradições e interesses presentes na sociedade civil, constituindo-se, dessa forma, num espaço de poder político (de classe). O Estado, as políticas so- ciais (e a Seguridade Social) são ins- trumentos políticos (de classe) tensio- nados historicamente pela pressão e pela organização que as classes dis- põem em determinados contextos. Assim, depois destas breves pro- blematizações teóricas, podemos afir- mar, com mais firmeza, que a Segu- ridade Social é instrumento político de classe e, desta forma, pode ter valor estratégico como tal para a classe tra- balhadora organizada, como um todo, na realidade brasileira, servindo subs- tancialmente ao indispensável proces- so de democratização anteriormente aludido. Seu valor histórico ontologi- camente contraditório nos permite considerar que, mesmo sob direção social burguesa, pode a Seguridade Social servir aos interesses históricos da classe trabalhadora. O processo de democratização que envolve níveis

24 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

A assimetria social marcada na realidade brasileira advém de longos processos sociais que invariavelmente estiveram voltados aos interesses das classes dominantes.

distintos de democracia, a saber, de- mocracias política, social e econômi- ca, tem na constituição de uma Se- guridade Social Pública um instru- mento simultâneo de democracias so- cial e política. 4

A necessidade histórica de uma Seguridade Social Pública no Brasil: estratégia de democratização social e política da sociedade brasileira. São alarmantes os dados sociais da realidade brasileira. É sabido que ocupamos vergonhosos postos nas diversas pesquisas mundiais que tra- tam dos índices de pobreza e desen- volvimento humano. Ganhamos ape- nas dos mais pobres países africanos e perdemos de quase todos os países latino-americanos. Nossos padrões de iniqüidade social despontam como

Nossos padrões de iniqüidade social despontam como desafios àqueles setores progressistas da sociedade que se

desafios àqueles setores progressistas da sociedade que se preocupam com a garantia (nunca existente no história do país) de padrões de vida verdadei- ramente humanos. A assimetria social marcada na rea- lidade brasileira advém de longos pro- cessos sociais que invariavelmente estiveram voltados aos interesses das classes dominantes. Da Colônia às Re- públicas, passando pelo Império, as classes dominantes foram alavancan- do formas cada vez mais desiguais de apropriação das riquezas socialmente produzidas. As famosas “revoluções pelo alto” (“façamos a revolução antes que o povo a faça”) são verdadeiras marcas na cultura política brasileira, com interregnos sócio-políticos que serviram como contraponto à hege- monia das classes dominantes (aqui vale destacar o Levante de 35, a movi- mentação política do 62-3 e os movi- mentos pela redemocratização do Estado Autoritário-Burguês do final dos 70 e início dos 80). Aliado a este quadro histórico extremamente peno- so às classes trabalhadoras, somam-se os resultados catastróficos das políti- cas neoliberais, nos últimos anos, in- clusive nestes primeiros meses do no- vo governo. Segundo Pereira (1998), a Seguri- dade brasileira tal como é colocada na Constituição Federal de 1988 é um conceito restrito e acanhado frente à idéia de Seguridade concebida por Beveridge, em 1942 - quando a políti- ca social integrava um complexo insti- tucional, base conceitual do Welfare State. A realidade latino-americana e mundial, entretanto, aponta elemen-

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

tos que asseguram à Seguridade Social, enquanto um avanço, uma das maiores conquistas dos trabalhadores no âmbito dos direitos sociais (Raiche-

Verifica-se um inconteste enfra- quecimento das lutas sociais contem- porâneas, que tem dificultado ações coletivas em torno da defesa dos

lis, 1998:20), pois essa política pública significa uma rede de proteção social. Mas, baseando-se novamente em Pereira, as três políticas públicas - Saúde, Assistência Social e Previdência Social - que conformam a Seguridade Social não foram unificadas nem orga- nizadas de forma articulada. Cada uma delas se realiza de forma isolada, con- correndo, até certo ponto, uma com as outras, o que facilita os ataques neoli- berais e o retorno de um modelo de proteção social com ênfase no seguro privado. Essas políticas vêm - ao longo da década de 90 e neste início de go- verno Lula - recebendo ataques de uma contra-reforma, cujos exemplos cabais são: a refilantropização, a Refor- ma da Previdência e a mercantilização das políticas públicas. A democratização do acesso aos bens e serviços sociais ganha materia- lidade por meio da reorganização dos modelos de assistências à saúde e so- cial que são conformados pelos princí- pios da universalidade, eqüidade e integralidade das ações. A democrati- zação do poder ganha concretude por meio das inovações democráticas de controle do Estado por parte da classe trabalhadora organizada, expressa em diversas entidades presentes no que

avanços sociais da Constituição de 88 e de seus pressupostos e princípios. Assim, os processos de implementa- ção de políticas e de efetivação de direitos mostram-se, na trajetória da Seguridade Social tratada, lentos, frag- mentados e tensionados. Diante do exposto, podemos su- por que não só a defesa e manuten- ção dos princípios da Constituição (e da Seguridade Social pública dela de- rivada) como também, e em graus de adversidades maiores, a concretude dos mesmos no cotidiano das massas trabalhadoras e, quiçá, seu aprofunda- mento e ampliação tornam-se mais difíceis. Diversos fatores concorrem para tal quadro. Além dos já citados, dois fatores combinados poderiam ser elencados, se pensarmos na decisiva participação da sociedade civil organi- zada naqueles processos. São eles: a cruzada antidemocrática inerente ao projeto neoliberal em voga; e a conco- mitante fragmentação das lutas so- ciais atuais. Não é objetivo deste sucinto texto esmiuçar estes fatores, uma vez que implicam inúmeras questões associa- das e multideterminadas. Optamos por anotá-los e compreendê-los como de-

se

chama correntemente e de manei-

cisivos no desdobramento de uma Se-

ra

indiferenciada de “sociedade civil”.

guridade Social possível, uma vez que

A

dificuldade é, em uma conjuntura

dizem respeito mais diretamente às

atual de extrema pobreza e de redu-

possibilidades de luta neste campo.

ção dos gastos sociais, desenvolver “formas de partilhamento do poder e, portanto, de aprofundamento e expansão da democracia, [repudiando

Os processos políticos neoliberais, aqui e em outras quadras, não têm deixado dúvidas de que os processos democráticos não constituem princí-

(

)

populismos] da pequena política

pios inerentes aos objetivos do capi-

que se move em função de interesses

tal. Ao contrário, vêm sendo sistemati-

particularistas, [(

)

o que vem demar-

camente secundarizados nos reorde-

cando(

)]

a tradição política brasilei-

namentos políticos atuais. São consi-

ra” (Iamamoto, 1998).

derados fatores que dificultam a agili-

Seguridade Social

derados fatores que dificultam a agili- Seguridade Social dade e velocidade requeridas pelo capital, na

dade e velocidade requeridas pelo capital, na contemporaneidade, uma vez que a “construção democrática” mostra-se vagarosa e, por isso, estra- nha às necessidades instantâneas do capital se pensarmos no trânsito financeiro contemporâneo. Ou seja, as palavras-de-ordem neoliberais - como eficácia, eficiência e flexibilidade não condizem com a lógica dominante. Mas não é só por isso que a demo- cracia mostra-se demodé ao neolibe- ralismo. Na verdade, o exercício de processos democráticos é, ele mes- mo, antagônico ao ideário neoliberal, exatamente porque sua vivência im- plicaria, no limite, o impedimento dos objetivos capitalistas. Dessa forma, tal cruzada antidemocrática resulta extre- mamente funcional. Por outro lado, simultaneamente ao exposto, e contribuindo com o que foi aludido, assistimos entre nós, des- de os anos 70/80, a uma intensa frag- mentação das lutas sociais organiza- das. Concorrem para isso os seguintes aspectos articulados entre si: o des- monte deliberado do movimento or- ganizado dos trabalhadores, com des- taque para o movimento sindical; uma crise de materialidade e conse- qüentemente de subjetividade, no seio da classe trabalhadora que se tra- duz em perda crescente de base so-

Seguridade Social

cial e de sentido de “pertencimento de classe” (Antunes, 1999). Isto provocou, quase que inevita- velmente, um claro enfraquecimento dos movimentos sociais organizados, além de uma diluição das demandas

a eles inerentes, provocando uma

constituição fragmentada de movi- mentos sociais que assistimos na “so- ciedade civil”. Esta fragmentação apre- senta-se por meio de lutas cada vez

mais pontuais, localizadas, imediatis- tas e, portanto, e, no limite, descola- das das lutas mais gerais. A diversida- de de demandas sociais e, conse- qüentemente de movimentos sociais

na “sociedade civil”, em si, não resulta

na fragmentação. A falta de articula- ção (que só pode ser de classe) entre elas, ou seja, a ausência de unidade (classista, sem prejuízo das particulari- dades atinentes a cada movimento social) é que resulta problemática.

A partir do panorama desenvolvi- do é que se reafirma, mais do que nunca, a necessidade de colocarmos a luta por uma Seguridade Social Pú- blica no Brasil como eixo de luta fun- damental aos setores progressistas da classe trabalhadora. Pelo menos três motivações principais põem esta luta como prioritária no cenário atual. São elas: a) a luta pela Seguridade Social Pública é diametralmente oposta às proposições neoliberais para o setor, configuradas em torno de seus orga- nismos internacionais, principalmente o Banco Mundial, executadas, no mo- mento, pelo governo Lula, através da Reforma da Previdência; b) a reafirma- ção da Seguridade Social Pública vai de encontro às tendências de frag- mentação das lutas sociais, uma vez que envolve várias categorias e vários grupos sociais pertencentes aos diver- sos estratos da classe trabalhadora, for- talecendo, ao mesmo tempo, senti- mentos de pertencimento e solidarie- dade classistas; c) a construção de um

26 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

padrão de Seguridade Social no Brasil significa a promoção de reformas estru- turais, que atingem diretamente as dis- crepâncias sociais historicamente cons- truídas no país, pelas quais as classes dominantes criaram arranjos que obs- taculizaram sistematicamente a partici- pação dos de “baixo”, tanto nas deci- sões políticas (democracia política) quanto no acesso à riqueza socialmen-

te produzida (democracia social).

Por fim, esperamos que este artigo auxilie no processo de reflexão sobre a temática e que, ao mesmo, some-se

a luta dos trabalhadores brasileiros

pela construção de outra sociedade, onde não precisemos de afirmar a necessidade de uma Seguridade So- cial Pública, uma vez que seus princí- pios gerais coincidirão com a nova sociedade, a socialista.

Notas

1. Este artigo faz parte de idéias desenvolvi-

das em outros estudos. Dentre eles, o que se

intitula: Controle social e o risco da contra- reforma na Seguridade Social: Algumas pro- posições prático-políticas; de Marcelo Braz; Marco Antônio Cruzeiro; Maurílio Matos de Castro e Rodriane de Oliveira Souza, 2000; e Seguridade Social: reafirmação do seu valor estrastégico. Trabalho apresentado ao II En- contro Nacioonal de Serviço Social e Se- guridade, 2000.

2. É extremamente salutar quando vemos,

nas manifestações públicas e em diversos eventos do movimento docente faixas e car- tazes que expressam valores e concepções os mais avançados de Seguridade Social. No último Encontro Nacional sobre assuntos de

Aposentadoria que, aliás, contou com a parti- cipação do CFESS, liam-se, numa das faixas expostas, os seguintes dizeres: Em defesa da Saúde, Previdência e Assistência Públicas.

3. Segundo Netto (1992), os projetos societá-

rios têm, historicamente, a classe social como núcleo central. Eles são estruturas mais ou menos flexíveis e mutáveis condicionados por fatores históricos e políticos peculiares de cada época. A existência e a concorrência entre os diferentes projetos societários de- pendem, fundamentalmente, dos níveis de democracia política verificados em distintos

contextos.

4. A democracia econômica, que envolve a

coletivização plena dos meios fundamentais de produção e a conseqüente democratiza- ção da alocação do excedente econômico, prescinde, necessariamente, do trânsito para outra sociedade na qual o domínio de classe se inverte. O socialismo caracteriza-se, fun- damentalmente, pela direção social e política do proletariado sobre os processos sociais orgânicos da vida social. Diria Gramsci que este momento significa a hegemonização do poder por parte da classe trabalhadora, pela qual torna-se classe dirigente.

da classe trabalhadora, pela qual torna-se classe dirigente. Referências Bibliográficas ANTUNES,R.(1999) Os Sentidos

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*Marcelo Braz é Professor Assistente e doutorando da ESS/UFRJ; membro da dire- toria do CFESS (Conselho Federal de Ser- viço Social).

Seguridade Social

Seguridade Social A Previdência e a universidade pública Nelson Prado Alves Pinto* Embora seja difícil afastar

A Previdência e a universidade pública

Nelson Prado Alves Pinto*

Embora seja difícil afastar aquilo que - construído e difundido pelos meios de comunicação - se transformou num verdadeiro “senso comum” sobre o sistema previdenciário - o privilégio dos servidores públicos, a inviabilidade do sistema atual, a modernidade dos fundos capitalizados etc. - é importante, especialmente no âmbito da univer- sidade pública, tratar de (re)examinar algumas destas “verdades reve- ladas” de forma um pouco mais crítica e menos apressada.

1) Neste sentido, pode ser útil ini- ciar pelas distorções decorrentes de uma visão que insiste em fracionar a existência humana (dos trabalhadores, naturalmente) numa seqüência de etapas que se articula em torno do

assalariamento capitalista. Vale dizer que, ao invés de reconhecer um conti- nuum durante o qual o ser humano desenvolve formas distintas de partici- pação na reprodução social, o indiví- duo vê-se reduzido a uma única - e ab- soluta - alternância entre o “produti- vo/ativo” e o “aposentado/inativo” - com toda a carga ideológica/moral que estas qualificações ensejam. O discurso é bem conhecido: aos produ- tivos cabe o “ônus” da manutenção dos improdutivos e o seu reflexo é fa- cilmente encontrável na alienação

Seguridade Social

individualista do jovem estudante ou no estranhamento do professor apo- sentado que se sente como um incô- modo descartável. É uma concepção bizarra segundo a qual a sociedade ideal é aquela em que o assalariado

surge já adulto, por geração espontâ- nea e, com o passar dos anos, desapa- rece misteriosamente como num pas- se de mágica. Um mundo, em síntese, cujo tecido social pode prescindir do afeto do recém-nascido e da vivência do idoso. Ainda mais confuso, sob o aspecto estritamente econômico, é a ambigüidade dos rótulos “produtivo”

e “ativo” que parecem se aplicar, in-

distintamente, a qualquer indivíduo assalariado. Sob este ponto de vista, o trabalho doméstico (não remunera- do) seria “improdutivo” enquanto a balconista do comércio exerceria uma função “produtiva”. Neste particular, convém lembrar que as projeções acerca do impacto da evolução demográfica sobre os gastos públicos raramente destacam que tanto velhos quanto crianças constituem “um fardo” para o univer- so dos “produtivos”. Auxílios-materni- dade, creches e escolas são tão one- rosos quanto pensões e aposentado- rias. Pode-se afirmar que uma socie- dade/economia capaz de oferecer condições materiais adequadas para uma população, com grande propor- ção de crianças, é igualmente capaz de sustentar, numa etapa subse- qüente, um largo número de aposen- tados. A escolha de um destes dois grupos como o “verdadeiro respon- sável” pelo ônus da improdutividade

é inteiramente arbitrária. Não é difícil identificar a origem histórico-ideológica desta “sociedade ideal” (aquela que prescinde das cri- anças e dos idosos) pois a própria no- ção de Previdência Social surge do processo de urbanização e industriali- zação associadas ao capitalismo. Na

28 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

É uma concepção bizarra segundo a qual a sociedade ideal é aquela em que o assalariado surge já adulto, por geração espontânea e, com o passar dos anos, desaparece misteriosamente como num passe de mágica.

verdade, é da tensão entre a apropria- ção privada dos meios de produção e as aspirações sociais que acompa- nham o crescimento das forças produ- tivas que se desenvolvem as políticas de assistência pública. Assim é que o Estado torna-se, gradualmente e de variadas formas, o provedor de uma extensa gama de bens e serviços descurados pela inicia- tiva privada, mas imprescindíveis à re- produção social - e, por conseqüência, essenciais à sobrevivência da própria relação capitalista. A Previdência Pública é apenas uma destas dimen- sões que tem na Poor Law elisabeta- na, do século XVI, ou no Sistema Pre- videnciário alemão, dos anos de 1880, alguns de seus marcos históricos mais conhecidos. Tratava-se, como se trata ainda hoje, de disciplinar a dinâmica dessas relações sociais cuja lógica - a do lucro máximo - conduz ao desem- prego periódico, ao afastamento de funcionários acidentados/doentes e ao abandono do trabalhador idoso à sua própria sorte. A gradual nacionali- zação da assistência previdenciária exprimiu, por um lado, a resistência ao caráter totalitário desta racionalida- de privatista e, por outro, a necessida- de de desenvolver mecanismos de política econômica que atenuassem as bruscas oscilações da demanda agregada - e, conseqüentemente, do nível de atividade econômica. 2) E aqui reside o segundo aspec- to do tratamento especialmente su- perficial que se vem dedicando ao de- bate sobre a Previdência dos servido- res públicos. Vale dizer que, ao identi- ficar a noção de produtivo/ativo com

a de assalariado em geral, os meios

de comunicação têm confundido aqueles cuja atividade têm um caráter imediatamente social - o funcionário do Estado - com o trabalhador da ini- ciativa privada. A semelhança entre estas duas formas de assalariamento - que refletem a sujeição mais ampla

do trabalho ao capital - não esconde a diferença na procedência dos recursos utilizados e na finalidade das suas res- pectivas atividades. Enquanto a sub- sistência do trabalhador privado é cus- teada por uma combinação de recur- sos particulares (salários pagos pelo empreendedor capitalista) e públicos (gastos sociais em educação, saúde etc.), aquela do funcionário de gover- no é única e diretamente patrocinada pelo conjunto da sociedade. Enquanto

o primeiro se aposenta fora da órbita

de seu empregador privado (salvo ra-

ras exceções), o segundo permanece

sob a responsabilidade do Estado, ao longo dos seus períodos de atividade

e de inatividade. Na verdade, o gasto

com a aposentadoria dos funcionários de governo integra as despesas globa-

is com o provimento dos bens e servi-

ços públicos. Ao ignorar esta distinção essenci- al, os meios de comunicação têm se afastado de um debate importante

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Seguridade Social

Seguridade Social sobre a natureza e os recursos mobi- lizados pelo setor público para limitar a

sobre a natureza e os recursos mobi- lizados pelo setor público para limitar a sua análise a uma fração da remu- neração percebida pelos funcionários de governo. Neste sentido, é interessante ob- servar como a ideologia (e a discipli- na) do assalariamento capitalista se infiltram no debate sobre a Previdên- cia Pública, ao disseminar a curiosa noção de que o “direito” à aposenta- doria deve se restringir àqueles que recolheram, diretamente, uma contri- buição (imposto ou taxa) com esta fi- nalidade específica. Tratar-se-ia, nessa hipótese, da negação do caráter social do Sistema Previdenciário, pois o equilíbrio absoluto entre a arrecada- ção e o desembolso de um sistema de aposentadoria/pensão permitiria dispensar a participação do Estado. Este benefício deixaria de se consti- tuir num direito do cidadão para con- figurar um mero diferimento do seu salário ou do seu rendimento corren- te. Instituições financeiras privadas (seguradoras e administradoras de fundos de investimento) estariam plenamente capacitadas para prestar este tipo de serviço. Contrariando es- ta linha de raciocínio, a quase totali- dade dos atuais Sistemas Previden- ciários dos países capitalistas se de-

senvolveu, historicamente, ao ampliar a abrangência, nacionalizar e diversifi- car as fontes de financiamento de an- tigos fundos setoriais, de caixas de pensão profissionais ou de seguros de acidentes fabris. Não será difícil reconhecer, neste debate, a investida conservadora que se tem contraposto ao aprofunda- mento dos direitos sociais, em caráter mais geral. Também no Brasil, em pas- sado não muito distante, os benefícios previdenciários foram estendidos aos trabalhadores rurais e aos persegui- dos pela ditadura militar - para ficar apenas em dois exemplos notórios mas que poderiam se alongar para in- cluir as pensões estendidas às vítimas

da talidomida, da hemodiálise em Caruaru, ao jornalista profissional etc.

- numa decisão que hoje pareceria

inteiramente incompatível com a polí- tica de elevação do superávit primário. Assim, ao combinar a idéia de “equilíbrio financeiro” (cuja analogia

doméstica tem um apelo particular- mente intenso) com a indistinção en-

tre o funcionário público e o assalaria- do privado, a grande imprensa desen- volve um raciocínio que raia o despro- pósito quando, por exemplo, pretende comparar o valor da aposentadoria de trabalhadores rurais àquele que se pa- ga aos professores das universidades públicas 1 . O sensacionalismo provoca- do pela fotografia de idosos aquinho- ados com pensões que contrapõem R$340/mensais (média do INSS) a R$7.300/mensais (média do Judiciá- rio) parece responsabilizar o Sistema Previdenciário nacional pela espanto- sa desigualdade na distribuição de renda e de riqueza que caracteriza o nosso país. É de fato vexatório que o colhedor de cana do interior paulista ganhe apenas R$300 por mês, en- quanto um alto executivo (ou notório jogador de futebol) possa receber R$100 mil mensais. É, no entanto, igualmente importante lembrar que a desigualdade das aposentadorias de magistrados e bóias-frias não constitui

a causa mas, sim, o reflexo dos valores

que esta sociedade atribui ao trabalho

e à dignidade humana. Não é apenas

a pensão do trabalhador rural mas an-

tes as suas disponibilidades totais (ne-

las compreendidas os salários e as aposentadorias de qualquer origem acrescidas pelos bens e serviços públi- cos acessíveis) que são absolutamen- te insuficientes e inaceitáveis. Essa incongruência na aborda- gem que insiste em tratar a aposen- tadoria do servidor público como uma remuneração compartimenta- da/autônoma fica ainda mais nítida quando - recorrendo a um simples exemplo de matemática financeira - se considera a equivalência das se-

Não será difícil reconhecer, neste debate, a investida conservadora que se tem contraposto ao aprofundamento dos direitos sociais, em caráter mais geral.

Seguridade Social

guintes proposições:

a) tome-se um docente de univer-

sidade pública cuja carreira profissio- nal se inicie aos 27 anos de idade, com um salário de ingresso de R$ 4.500,00 e cuja ascensão funcional re- sulte num incremento de R$ 500 reais a cada 4 anos. Desta maneira, no tri- gésimo quinto ano de sua carreira profissional, seus ganhos mensais se- rão de R$ 8.500,00. Sua aposentado-

ria manter-se-á constante nesse pata-

mar, ao longo dos 25 anos subse- qüentes, até que ele - ou o seu cônju- ge/pensionista sobrevivente - venha a falecer (86 anos após o seu nascimen-

to e 60 anos depois de iniciar a carrei- ra acadêmica);

b) suponha-se que o Estado deci-

da cancelar o seu direito à aposenta-

doria e, em contrapartida, conceda-

seu direito à aposenta- doria e, em contrapartida, conceda- públicos. Ao “eliminar” a aposentado- ria do

públicos. Ao “eliminar” a aposentado-

ria do professor universitário - propor-

cionando a devida contrapartida - o

governo teria simplesmente antecipa-

tratar o docente do exemplo anterior, o Estado assume um compromisso financeiro que deve ser contabilizado como equivalente a R$ 5.262,81/mês

lhe

um aumento salarial real de apro-

do

uma despesa futura. Se a compen-

-

em sua fase inicial - embora o salá-

ximadamente 17%, sob a condição de que este incremento seja integral-

mite concluir que o saldo bancário

sação para o cancelamento daquela aposentadoria (o aumento de 17%)

justiça social? A resposta é certamen-

rio nominal seja de R$ 4.500,00. Este, aliás, é o procedimento contábil re-

mente aplicado numa conta de pou- pança bloqueada, auferindo um rendi- mento (também real) de 6% ao ano. Um simples cálculo financeiro per-

acumulado, a partir deste incremento salarial de 17% (R$ 4.500,00 para R$

fosse graciosamente estendida ao co- lhedor de cana de um empreendi- mento privado (fazendo com que o salário e a subseqüente aposentado- ria se elevassem de R$ 300 para R$ 351/mensais), ter-se-ia atenuado a in-

comendado (compulsório nos EUA) às empresas privadas que oferecem planos de aposentadoria custeados pelo empregador. Ao mesmo tempo, somente aque-

les que nunca tiveram contato - ainda que casual - com o mercado de traba-

5.262,81 na remuneração mensal ini-

te

negativa, embora desaparecesse a

lho, podem ignorar o caráter abran-

cial

e assim sucessivamente até que o

decantada iniqüidade do sistema pre-

gente dos termos em que se negocia

salário dos últimos três anos, tenha se

a

mesma aposentadoria de R$

videnciário nacional - nos termos par-

a

remuneração dos assalariados tanto

elevado de R$ 8.500,00 para R$ 9.940,87) será suficiente para garantir

ticularmente superficiais em que ela é apresentada pela mídia. A peculiaridade desta situação -

do setor público quanto da iniciativa privada. Empregados e empregadores avaliam a totalidade dos elementos

8.500,00/mês, ao longo dos 25 anos subseqüentes, ao término de sua car- reira acadêmica.

similar a de todos os funcionários pú- blicos e em contraposição a dos em- pregados privados - é a de que tanto

que integram as suas respectivas re- munerações e equações de custos ao contratar ou oferecer os seus présti-

 

O

exemplo é meramente ilustrati-

o

salário quanto a aposentadoria

mos (assistência médica, vale-trans-

vo

e

sem veleidades atuariais, mas

deste professor são custeados pelo

porte, férias, vale-refeição, gratifica-

pretende demonstrar apenas que os

mesmo Tesouro. Na verdade, ao con-

ções anuais ou qüinqüenais, previdên-

reclamos de “eqüidade” para o Sis- tema Previdenciário dos funcionários

de governo (e as possíveis combina-

ções salário/aposentadoria são infini- tas) decorrem de uma falsa com- preensão do significado dos gastos

30 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

Ao “eliminar” a aposentadoria do professor universitário - proporcionando a devida contrapartida - o governo teria simplesmente antecipado uma despesa futura.

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cia complementar, impostos e contri- buições etc.). É absolutamente irreal supor que o trabalhador assalariado ignore - ou despreze - a parcela de seus proven- tos constituída pelos direitos previ-

denciários. Assim, o verdadeiro deba- te sobre as alterações propostas para

o

atual sistema previdenciário é aque-

le

que trata do impacto destas modifi-

cações nas condições globais com

que se provêem os serviços públicos no País. Ou seja, da definição de uma remuneração integral compatível com

a reprodução dos quadros de gover-

no, em níveis adequados aos recla- mos da população. E, neste sentido, o questionamento deve ir além dos pro- ventos para abranger a origem e a na-

tureza específica das relações institu- cionais e trabalhistas que disciplinam

o serviço público. Ou seja, dos atribu-

tos - freqüentemente descritos como “privilégios” - tais como a vedação da demissão imotivada, a dedicação ex- clusiva, a inamovibilidade, a autono- mia universitária etc., cuja caracteriza- ção e abordagem pela mídia tem sido assustadoramente inconseqüentes; 3) mas há pelo menos uma tercei- ra dimensão da crítica à Previdência dos servidores públicos cujo trata- mento tem sido particularmente ligei- ro e que certamente merece algumas observações adicionais. Refiro-me aquilo que se define como o “desequi- líbrio” financeiro do sistema de apo- sentadoria dos funcionários de gover- no e ao seu possível equacionamento por meio dos chamados fundos capi- talizados (aqueles em que se acumu- lam previamente os recursos necessá- rios aos futuros desembolsos). A primeira objeção a esta noção de “desequilíbrio” decorre do que já foi apresentado anteriormente, ao apontar para a natureza histórica das diversas políticas previdenciárias na- cionais. Ou seja, para o fato de que os

Seguridade Social

Não há nenhuma razão - apolítica ou “técnica” - para afirmar que os gastos com a Previdência dos assalariados públicos e não com os juros da dívida mobiliária federal, por exemplo, sejam os seus “verdadeiros” causadores.

sistemas de repartição - onde a arre- cadação tributária é concomitante ao pagamento dos benefícios (vigentes na quase totalidade dos países capita- listas) - exprimem valores sociais que se foram construindo ao longo do tempo e que não são redutíveis à identidade contábil taxa/serviço ou tri- buto/benefício individuais. Assim co- mo não se supõe (até o presente mo- mento) que os pacientes de um hos- pital público tenham contribuído - in- dividual e antecipadamente - com um montante equivalente ao custo de seu tratamento, tampouco é necessário que isso ocorra com os pensionistas do sistema previdenciário. Há um sem-número de exemplos, neste sen- tido, tanto internacionais - como os da Dinamarca e da Austrália onde os tri- butos de caráter previdenciário são praticamente inexistentes ou os da Itália e da França onde os impostos gerais financiam uma parte substan- cial dos gastos com aposentadorias e pensões - quanto brasileiros cuja ilus-

tração poderia tomar as pensões es- tendidas aos ex-combatentes da FEB ou aos seringueiros da Amazônia, a partir de critérios eminentemente sociais, sem que tenha havido qual- quer contribuição prévia significativa. O que se está sugerindo é que não há como afastar o caráter políti- co-ideológico na seleção deste ou daquele item da despesa pública co- mo o responsável pelo déficit das contas nacionais. Não há nenhuma razão - apolítica ou “técnica” - para afirmar que os gastos com a Pre- vidência dos assalariados públicos e não com os juros da dívida mobiliária federal, por exemplo, sejam os seus “verdadeiros” causadores. Isso, no entanto, não excluiria a hipótese de que o financiamento dos dispêndios com a aposentadoria dos funcionários de governo pudesse ser atendido através de um fundo capita- lizado, em substituição ao atual siste- ma de repartição. E aqui deve-se reto- mar o exemplo anterior - do docente

E aqui deve-se reto- mar o exemplo anterior - do docente UNIVERSIDADE E SOCIEDADE DF, Ano

Seguridade Social

cuja aposentadoria foi substituída por uma conta de poupança - para que se possa compreender a impropriedade desta alternativa. Assim é que naque- la ilustração pretendeu-se demonstrar a equivalência - do ponto de vista do rendimento do professor da universi- dade pública - das opções A (salário sucedido pela aposentadoria) e B (sa- lário elevado em 17% e cancelamen- to da aposentadoria). Nesta hipótese (B), o Estado estaria antecipando uma despesa - ao integralizar gradualmen- te a poupança do funcionário - que, em condições normais, só ocorreria 35 anos após a assunção do docente. Esta talvez pudesse ser uma deci- são interessante se o Tesouro desfru- tasse de um superávit financeiro cuja aplicação/rentabilidade fosse superior ao seu custo de captação. Não é, po- rém, o caso das Fazendas do Estado de São Paulo e da União; pelo contrá- rio, ambas instâncias enfrentam défi- cits substanciais e taxas de juros ele- vadíssimas. Ao optar pela substituição do atual sistema de repartição pelo de fundos capitalizados, o Estado seria le- vado a expandir o seu endividamento e, conseqüentemente, a elevar a sua despesa com juros. É bem verdade que alguns defen- sores deste novo modelo têm aponta- do para uma possível “rentabilidade superior” das aplicações financeiras destes fundos como uma futura com- pensação para o aumento dos gastos de curto prazo. Não há, no entanto, nenhuma evidência - nos mercados internacionais de ativos financeiros - que justifique esta convicção. Os estu- dos que abrangem a economia norte- americana, ao longo dos últimos 45 anos (após a Segunda Guerra Mun- dial), indicam um rendimento real pa- ra as aplicações em ações de compa- nhias privadas, similar àquele que se obteve com os títulos do próprio Te- souro da União.

32 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

Os fundos capitalizados não se justificam nem como uma medida saneadora da finança pública, nem como um expediente garantidor do futuro dos servidores de governo.

Talvez seja desnecessário acres- centar que o Brasil não dispõe sequer de parâmetros que permitam uma projeção confiável para o retorno de investimentos, com um horizonte de 30 ou 40 anos. O mercado de ações nacional apresenta dimensões mo- destíssimas e, por conseqüência, uma extraordinária vulnerabilidade às ma- nipulações de grandes especuladores e à prevalência dos interesses de gru- pos controladores em detrimento dos acionistas minoritários. Ao mesmo tempo, as taxas de juros reais que têm sido negociadas pelo Banco Central superam, em muito, a rentabi- lidade de boa parte dos empreendi- mentos privados. Vale dizer, em síntese, que os fun- dos capitalizados não se justificam nem como uma medida saneadora da finança pública, nem como um expediente garantidor do futuro dos servidores de governo. Neste sentido, as fraudes contábeis que recente- mente dominaram o noticiário eco- nômico e a crescente volatilidade dos mercados acionários deveriam servir como um alerta convincente para es- ta ânsia privatista. Na realidade, este entusiasmo pelos fundos capitalizados é fomenta- do por uma quase imbatível conver- gência de interesses que congrega, pelo menos, três aspectos importan- tes: a possibilidade de reduzir os gas- tos de governo, a ampliação das re- ceitas do setor financeiro e a pressão da grande empresa nacional por fon- tes de crédito mais acessíveis e de menor custo. Não chega a surpreen- der que, nesta última categoria, se en- contrem alguns dos maiores grupos

de comunicação do País - com desta-

que para a imprensa e para as redes de rádio e televisão. Deve-se reconhecer, no entanto, que este “impulso privatizante” reflete um movimento capitalista em escala global, que transcende as nossas vicis- situdes nacionais. Não é difícil identifi- car uma tentativa mais geral de (re)es- tabelecer o controle privado sobre a parcela dos recursos e da sociabilida- de que parecem ter escapado ao capi- tal, nas economias centrais. Assim é que, por um lado, o avanço dos gastos públicos - e do conseqüente controle social - na composição do produto dos países europeus, vem sendo dura- mente contestado e criticado pelas forças políticas dominantes. Por outro,

a fuga do assalariamento capitalista

ensejada pelo sistema de proteção so-

cial - seguro-desemprego, pensões, aposentadorias, férias, licenças etc. - associada à baixa taxa de natalidade, tem sido vista como obstáculo à acu- mulação privada. A resposta que estas forças políti- cas tem tentado desenvolver, conduz, em primeiro lugar, à transferência, pa-

ra a esfera privada, da administração

de uma crescente parcela das receitas governamentais (através das privatiza- ções e dos fundos capitalizados) e, em segundo, à imposição da “discipli- na do mercado financeiro” aos “des-

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preocupados” aposentados ou pen- sionistas da classe média européia e norte-americana - um segmento ma-

preocupados” aposentados ou pen- sionistas da classe média européia e norte-americana - um segmento ma- joritário em alguns deste países. Vale dizer, tornar sua subsistência - apo- sentadoria, pensão ou renda de qual- quer natureza - dependente das osci-

completa irresponsabilidade. Abandonando-se a hipótese, por infundada, de que o ser humano apre- sente uma conduta absolutamente “compartimentada” - que o servidor de hoje não se reconheça no aposen- tado de amanhã - não é possível es-

lações dos títulos privados. Um ato de verdadeira “solidariedade ao capital” que, num futuro não muito distante, surpreenderá o idoso ou o enfermo a consultar, ansioso, as páginas finan- ceiras do seu matutino, antes mesmo de tomar o café da manhã. A combinação destas observações

perar senão uma deterioração do ser- viço público nacional. Neste sentido, é paradoxal que ao mesmo tempo em que se protesta contra a falência da segurança, nos grandes centros urba- nos do País (e no Rio de Janeiro em particular), o governo - da “preocupa- ção com o social” - proponha um cor-

mais gerais - de caráter reconhecida-

te

genérico na remuneração dos mes-

mente sintético - indica um quadro no qual é impossível aceitar os ter-

mos policiais, delegados e magistra- dos de quem se pretende um desem-

mos em que o governo se propõe a reformar o Sistema Previdenciário dos servidores de Estado. O que foi anunciado, até o momento, não vai além de um corte substancial na re-

penho mais eficaz. E é ainda mais des- concertante que uma parcela aparen- temente expressiva da população - a julgar pelas manifestações reproduzi- das pela mídia - não compreenda que

muneração dos funcionários públi-

a

Reforma da Previdência não se faz

cos, sem outra preocupação que a elevação do superávit primário. A au-

contra os “privilégios” do servidor, mas em detrimento do serviço público

sência de qualquer atenção ou estu- do mais aprofundado sobre o impac-

e

de quem dele se utiliza. Convém ressaltar que esse argu-

to

destas medidas na oferta dos bens

mento não pretende negar ou ocultar

e

serviços públicos bordeja a mais

a

existência, entre os funcionários de

Seguridade Social

governo, de eventuais remunerações muito superiores ao que seria compa- tível com o interesse coletivo. Esta si- tuação, no entanto, está longe de constituir um traço dominante no ser- viço público - ao contrário do que a mídia faz crer, ao exibir uma cuidado- sa seleção de aberrações e excepcio- nalidades. Um exame menos superfi- cial das condições de trabalho, no âm- bito governamental, redundaria num quadro razoavelmente sóbrio. Mas

ainda que não se acreditasse neste resultado, não há como justificar o iní- cio de um processo consistente de adequação destes vencimentos por meio de um simples rebaixamento geral e indiscriminado. No contexto da universidade públi- ca, a reação à ameaça de um corte na remuneração dos docentes vem ape- nas confirmar a temeridade desta pro- posta: aceleram-se as aposentadorias precoces e agrava-se a carência de re- cursos humanos para a manutenção e

a expansão das atividades acadêmi-

cas. Igualmente grave é a perspectiva de que se atrelem os vencimentos dos seus docentes e funcionários ao resul-

tado financeiro das aplicações nos fun- dos de pensão. Aqui é crucial com- preender a cunha que se introduz na

já combalida - mas fundamental - au-

tonomia universitária. Ao abrir mão da sua competência para fixar a remune- ração integral de seus servidores, a uni- versidade inaugura uma etapa de sub- missão direta ao capital - personificado na Bolsa de Valores - de conseqüên- cias potencialmente funestas.

de Valores - de conseqüên- cias potencialmente funestas. Notas 1. VEJA, Previdência: A Reforma que vale

Notas

1. VEJA, Previdência: A Reforma que vale um governo. São Paulo, ano 36, nº 3, 22/01/- 2003, p. 34

*Nelson Prado Alves Pinto é Professor do Instituto de Economia da Unicamp.

Seguridade Social

Reforma da Previdência e docência: os rumos da universidade pública no Brasil

O presente artigo visa refletir acerca

da Reforma da Previdência Social no

Brasil, com foco em alguns de seus impactos, no âmbito do ensino

superior público. Inicialmente, procura distinguir a Previdência Social da Previdência Privada, sinalizando para

o processo em curso de dissolução da

primeira e de fortalecimento da segunda. Em seguida, aborda a problemática do déficit docente nas Instituições de Ensino Superior públicas, chamando a atenção para os perigos do aprofundamento de práticas já disseminadas em torno da adoção freqüente do Contrato Precário de Trabalho, estabelecendo um paralelo entre o processo de privatização destas entidades e aquele referente à Previdência Social. Conclui, apontando para a necessidade de luta e resistência em relação a políticas governamentais que coloquem em risco os espaços públicos em questão. Previdência Social X Previdência Privada Na América Latina, as reformas no âmbito da Previdência Social principia- ram, nos idos de 70, com a privatiza- ção total do sistema chileno (median- te as Administradoras de Fundos de Pensão), em meio à “liberdade de mercado” e, a um só tempo, profunda repressão social, política e ideológica. Nos anos 80, chegou a vez do Peru, da Colômbia e da Argentina seguirem o chamado “modelo chileno”, embora

34 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

Donaldo Bello de Souza*

DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003 Donaldo Bello de Souza* de modo parcial, enquanto

de modo parcial, enquanto que, no iní- cio da década de 90, Bolívia, Uruguai, Venezuela e México passaram a trilhar esse mesmo caminho. Será que che- gou a vez do Brasil? Que marcas serão impressas, de modo específico, no en- sino superior público, em meio à heca- tombe de seu funcionalismo? No ramo do seguro conhecido por Seguridade Social, é possível identifi- car-se os segmentos de Previdência Social e de Previdência Privada. A Pre- vidência Social, que tende a assumir

maior efetividade em economias não liberais (por exemplo, socialistas, ou mesmo até no âmbito do chamado ca- pitalismo monopolista de Estado), refere-se a um sistema social de natu- reza institucional de Direito Público, estabelecido, no caso do Brasil, em sua Constituição Federal de 1988, que visa assegurar o bem-estar dos indiví- duos, que lhes garantam a tranqüilida- de indispensável na sobrevivência, na velhice e na doença. Por seu turno, a Previdência Privada pode aqui ser defi-

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nida como um conjunto de coberturas contratuais (pelo menos em tese “voluntárias”), regida pelo Direito Pri- vado, que visa atender, de forma parti- cular, as necessidades previdenciárias de cada indivíduo, capaz de ocupar os “nichos de mercado” deixados pela Previdência Social, o que, em função de sua especificidade, pode configurar- se complementar (Previdência Com- plementar), facultativa (Previdência Facultativa), entre outras modalidades. Para muitos especialistas do ramo do seguro (c.f. Molina, 1998), a Previdên- cia Privada é ainda tratada como que inserida no domínio do Seguro de Vi- da, caracterizada por possuir um pe- queno quantitativo de risco e um enor- me componente de poupança, o que a torna ainda mais atrativa enquanto negócio. Assim, é fácil deduzir que, quanto menos presente se fizer a atua- ção do Estado também nesta área, mais efetiva será sua ocupação pela iniciativa privada, mecanismo através do qual determinadas responsabilida- des constitucionais do Estado vão sendo, exponencial e sorrateiramente, deslocadas para o pólo dos interesses não coletivos da sociedade, processo que leva a “coisa pública” subsumir à “mão invisível” do mercado. Comparativamente aos trinta anos precedentes, é somente nos anos 90 que o segmento de Previdência Pri- vada toma impulso no Brasil, em meio ao início do enfraquecimento da Pre- vidência Social, pilar da Seguridade So- cial da nação. No período 1967-1977, correspondente aos dez anos imedia- tamente anteriores à regulamentação da Previdência Privada no País (Lei no 6.435/77), esta se viu parte integrante da chamada “década perdida”, tendo sido duramente afetada pela não ado- ção da correção monetária. Já nos anos 80, o segmento de Previdência Privada se retrai em função do proces- so de estagnação econômica do País

Seguridade Social

A Previdência Privada é ainda tratada como que inserida no domínio do Seguro de Vida, caracterizada por possuir um pequeno quantitativo de risco e um enorme componente de poupança, o que a torna ainda mais atrativa enquanto negócio.

sofrendo, ainda, perdas decorrentes das altas taxas de inflação (Ramos, 1995). Finda a primeira metade dos anos 90, na passagem do governo Ita- mar Franco - Fernando Henrique Car- doso (FHC), as expectativas para a Previdência Privada tornam-se amplas e promissoras. A tão conclamada esta- bilidade monetária, em paralelo às dis- cussões que se iniciaram em torno da Reforma da Previdência Social, passa- ram a ser tomadas pelos empresários do setor (crescentemente banqueiros) como fatores decisivos para a alavanca- gem do segmento. No entanto, para surpresa geral, oito longos anos trans- correram e, apesar do grau de desmon- te sofrido pelo Estado na era FHC, a Previdência Social, com sua imagem institucional desgastada, ainda vinha resistindo aos reflexos das medidas pri- vatistas e liberalizantes que diretamen- te afetaram diversos outros setores da vida econômica da nação. Curiosamente, quando menos se esperava, eis que a Previdência Social passa a ser alvo de novas tentativas de dissolução, agora protagonizadas por um governo eleito não em função de sua possível inclinação econômico-li- beralizante ou de submissão aos dita- mes de organismos internacionais, mas, ao revés, em decorrência de seu potencial anti-privatista e de compro- misso com a autonomia político-eco- nômica (se não com tendências a prá- ticas efetivamente socializantes, pelo menos avizinhando-se de aspirações social-democratas). Neste novo cená- rio, surge o tão combatido Projeto de Lei Complementar (PLP) no 09 que, embora atualmente moribundo, pode

vir a ter seus princípios subjazendo a outras propostas governamentais con- gêneres (por um lado, aumento da ca- rência no tempo de serviço e na fun- ção e, ainda, da idade mínima para aposentadorias e, de outro, redução dos valores das aposentadorias e pen- sões, pelo artifício de sua tributação). De forma sintética, tanto o PLP nº 09, quanto outros que poderão dele derivar, trazem implícita e explicita- mente a noção de que as contas públi- cas (grosso modo, relação receita-des- pesa da União) não se equilibram em virtude da progressiva e irreversível crise da Previdência Social. Curiosa- mente, nos anos 90, esta mesma crise orçamentária era explicada como resultado da ineficiência técnica, finan- ceira e econômica das empresas esta- tais, o que levou à privatização de mais de 230 instituições federais, cujos recursos auferidos, ao invés de serem convertidos em investimentos sociais, conforme na época proclamado, se dirigiram ao pagamento dos encargos da dívida interna e, sobretudo, externa (se quer de seu valor principal, mas, essencialmente, dos juros). Contudo, em recente evento orga- nizado pelo Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (22º Congresso ANDES-SN - Terezina-PI, 8 a 13 de março do cor- rente), a diretora da Associação Nacio- nal dos Auditores Fiscais da Previdên- cia Social (ANFIP-RJ), Sra. Clemilce Sanfin, nos traça outra realidade. De acordo com os dados apresentados, a Previdência Social, ao invés de deficitá- ria e parasitária, consiste numa instân- cia superavitária, que logrou acumular,

Seguridade Social

nos últimos três anos, um saldo positi- vo da ordem de R$ 96 bilhões (Refor- ma, 2003). Evocando o mesmo levan- tamento realizado pela ANFIP, a pro- fessora da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), Elaine Bhering, em Aula Pública ministrada em março do corrente nesta instituição (quando na Semana de Mobilização contra a tramitação do PLP nº 09), destaca que a União vem se valendo, de um lado, dos saldos positivos relativos ao orça- mento destinado à Seguridade Social (como o de R$ 24,4 bilhões, registrado em 1991) e, de outro, dos recursos concernentes às próprias fontes de financiamento desta Seguridade (co- mo os desvios de parte do COFINS e de percentual expressivo da CPMF para outras áreas e/ou finalidades não

sociais): “

) (

ferido o orçamento fiscal para o finan-

que não é a união que tem trans-

dados levam a concluir

Os

ciamento da seguridade social, mas sim o contrário.” (Ato, 2003, p. 3).

Debilitação dos cursos e proletarização docente Na educação, e de modo ainda mais específico, na esfera do ensino superior público, há de se esperar pro- fundos e desastrosos impactos decor- rentes da efetivação das políticas em questão. Poderão levar, com certeza, à efetivação de aposentadorias em mas- sa, preconizáveis pelo quantitativo atual de solicitações de contagem de tempo de serviço que estão registran- do os setores de RH das Instituições de Ensino Superior públicas (federais e estaduais) - veja-se que já se tem noti- cias de cálculos que indicam a carreira para a aposentadoria de cerca de 26% de servidores, entre os quais se in- cluem cinco reitores de Universidades Federais (Previdência, 2003). A exem- plo do que se deu na segunda metade dos anos 90, no Brasil, corremos o ris- co de, além de perder os colegas pro-

36 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

Na educação, e de modo ainda mais específico, na esfera do ensino superior público, há de se esperar profundos e desastrosos impactos decorrentes da efetivação das políticas em questão.

fessores de maior experiência, não vir- mos a ter suas vagas proporcional- mente preenchidas (c.f. Souza & Ga- ma, 2002). Neste caso, testemunhare- mos o aprofundar de um cenário que há muito se delineia em nosso País: de um lado, o crescimento marcadamen- te acelerado da Previdência Privada, às custas das constantes tentativas de erosão da Previdência Social e, de ou-

tro, a radicalização do processo de ex- pansão do ensino superior privado, mediante a imolação das Instituições de Ensino Superior públicas, majorita- riamente Universidades. Há cerca de 20 anos atrás, o ensino dito de terceiro grau público respondia

a aproximadamente 60% das matrícu-

las, enquanto que o setor privado a não mais do que 40%, quadro contras- tante ao atual, no qual este último che- ga a atender a mais de 70%, enquan-

to que as instituições públicas federais

e estaduais, em meio aos impactos de

uma política governamental a elas crescentemente desfavorável, não che- gam a responder aos 30% das matrí- culas restantes. Nos cinco anos que se sucederam à aprovação da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacio-

da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacio- nal (LDB) - Lei nº 9.394,

nal (LDB) - Lei nº 9.394, de 20 de de- zembro de 1996 -, se verifica um au- mento de cerca de 54,5% na quantida- de de instituições de ensino superior no Brasil (de 900 entidades, em 1997, para 1.391, em 2001), acompanhado de um incremento igualmente expres- sivo de cursos superiores (100%) e de matrículas (55%) - no primeiro caso, praticamente dobrou a quantidade de instituições, passando de 6,1 mil para 12,155 mil e, no segundo, concernente às matrículas, de 1,95 milhões para 3,03 milhões, ambos também conside- rados no período 1997-2001, segundo Censo do Ensino Superior realizado pelo MEC/INEP e IBGE. É assim que a propalada expansão do ensino supe- rior brasileiro ocorre: pela debilitação das instituições públicas, pelo minguar progressivo e lento de seus recursos e prestígio social, em paralelo à oxigena- ção das instâncias particulares que, salvo algumas exceções - em especial as confessionais e as poucas particula- res com tradição acadêmica -, pouco contribuem para o desenvolvimento da ciência e da tecnologia do País. No cenário em questão, os prejuí- zos ao ensino superior público brasilei- ro serão incalculáveis, sobretudo se le- vado em conta que a prática do Con- trato Precário de Trabalho 1 se intensifi- cará entre as instituições públicas, agora em decorrência de pedidos de aposentadoria em massa e da falta de horizontes em torno de novas contra- tações, aprofundando ainda mais o déficit estrutural docente. Nessas uni- versidades, há muito que o Contrato Precário de Trabalho foi integrado às rotinas administrativas, pactuado em diversas áreas da instituição, sobretu-

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

do no âmbito da docência. Professo- res, alcunhados de substitutos (aque- les que irão atuar em cursos de gra- duação) e visitantes (aqueles que irão atuar em programas de pós-gradua- ção), são freqüentemente contratados para suprir demandas eventuais resul- tantes, por exemplo, da cessão de co- legas efetivos para outras unidades da própria universidade ou de outras es- feras governamentais, de licenças mé- dicas e congêneres, ou, no caso dos cursos de pós-graduação, para o aten- dimento, por exemplo, de necessida- des pontuais relativas a determinadas linhas ou projetos de pesquisa, a inter- câmbios, entre outros. Não obstante estas circunstâncias, o Contrato Precá- rio de Trabalho vem contribuindo para a degradação do ensino superior pú- blico brasileiro, em virtude das disfun- ções e abusos que marcam sua ado- ção institucional: de solução, mesmo que paliativa, para déficits conjuntu- rais, o CPT se transmuta em instru- mento dedicado à manutenção e ci- mentação de déficits estruturais. No cenário em questão, os prejuí- zos ao ensino superior público brasilei- ro são incalculáveis. Centremo-nos, por ora, em apenas dois aspectos bási- cos: a debilitação da qualidade dos cursos e a proletarização involuntária docente. No primeiro caso, de antemão cumpre destacar que a qualidade dos cursos ministrados pelas instituições superiores públicas que hoje, significa- tivamente, operam com docentes tem- porários, torna-se débil. A contratação de professores substitutos não prevê seu envolvimento em espaços volta- dos à pesquisa e extensão, tampouco

em espaços volta- dos à pesquisa e extensão, tampouco em atividades administrativas e peda- gógicas, dimensões
em espaços volta- dos à pesquisa e extensão, tampouco em atividades administrativas e peda- gógicas, dimensões

em atividades administrativas e peda- gógicas, dimensões estas que marcam

a excelência do trabalho docente e o

caráter acadêmico atinente ao papel jurídico-social das Universidades públi- cas brasileiras. Nestes termos, o ensino

universitário é qualificável não apenas

a partir do cotidiano circunscrito à sala

de aula, mas também por aquele em que se desenvolve o espírito investiga- tivo - através do qual se pesquisa -, e, ainda, na própria objetivação destes saberes quando no estreitar dos víncu- los entre a instituição universitária e a sociedade como um todo, ou seja, pe-

la via das atividades de extensão. Con-

jugados, ensino, pesquisa e extensão constituem esferas, a um só tempo, de elevado potencial pedagógico, rico em possibilidades de desenvolvimento humano e social, mesmo que, em al- guns momentos, se verifiquem entra- ves que dificultam a integração deseja- da ou a efetividade de uma ou de ou- tra daquelas esferas. Sob outras pala- vras, há uma forte interdependência entre estes três pilares da universida- de, a tal ponto que sua dissociação coloca em risco a identidade social e mesmo legal destas instituições. São justamente esses espaços que servem, por exemplo, à realimentação das aulas e cursos, aprimorando-os e atua-

A universidade pública padece privada de usufruir o aprimora- mento e maturidade atingidos por seus professores substitutos, transferindo para as entidades particulares tal privilégio

Seguridade Social

lizando-os, beneficiando, em particu- lar, professores e alunos, e, de modo geral, a sociedade. Além da questão acima posta, de- ve-se observar que a contratação de professores substitutos se dá por um prazo de seis meses, renováveis em até um ou mais anos, dependendo da instituição, ou seja, se encerra, de um modo ou de outro, justo quando o do- cente logra aperfeiçoar o curso que vi- nha ministrando, a melhor interagir com a cultura da instituição, a estreitar laços de amizade, a consolidar seus horários, em fim, a sentir-se parte inte- grante de um trabalho coletivo. Vale ainda destacar que, após o término do contrato, o docente está condenado a não mais poder voltar a “prestar servi- ços” àquela instituição, sob a alegação de que tal fato pode vir a caracterizar vínculo empregatício. Desses docen- tes, muitos são imediatamente absor- vidos pelas entidades de ensino supe- rior particulares, se servindo da expe- riência adquirida e do nome da insti- tuição de ensino superior pública em que atuou como substituto. Sob este aspecto, a universidade pública pade- ce privada de usufruir o aprimoramen- to e maturidade atingidos por seus professores substitutos, transferindo para as entidades particulares tal privi- légio, sugerindo que a instituição pú- blica se encontra, em certa medida, a serviço da preparação de recursos hu- manos para o setor privado da educa- ção, afigurando-se como um grande centro de treinamento docente. No segundo caso, ocorre o que aqui denominamos proletarização in- voluntária docente. A contratação per- manente, abusiva e desbaratada de professores substitutos em uma uni- versidade pública acaba por segmen- tar a classe no interior da instituição, subscrevendo um outro grupo de pro- fissionais da educação que se situa à margem das prerrogativas, direitos e

Seguridade Social

possibilidades de desenvolvimento profissional concernentes aos docen- tes estatutários. Nestes termos, o Con- trato Precário de Trabalho assume ca- ráter poupador de contratações de efe- tivos, se portando como instrumento legal de terceirização do trabalho do- cente. A bem da verdade, o professor

temporário entra na universidade, mi- nistra sua aula e, ao final desta vai, co- mo se diz coloquialmente, embora, já que não há espaços efetivos para o seu engajamento, envolvimento ou comprometimento com o projeto polí- tico-pedagógico da instituição, a não ser o da sala de aula propriamente di- ta. A um só tempo, esse docente se vê desamparado, sem os mesmos direi- tos de seus pares, pois a jurisprudência entende este tipo de contratação como um terceiro gênero, ou seja, não

a configura estatutária, tampouco em-

pregatícia. Os direitos e obrigações destes professores são previstos em lei específica (Lei nº 8.745/93), não se aplicando a Legislação Social (CLT), menos ainda o estatuto dos servidores públicos (Lei nº 8.112/90).

Conclusões finais Mutuamente imbricados, a debili- tação da qualidade dos cursos e a proletarização involuntária docente tornam-se mais uma das fontes de es- terilização do ensino superior público brasileiro, desfigurando-o, tornando-o infecundo, exilando-o de sua tradição, vocação e responsabilidades sociais, e,

ainda, degradando-o histórico e social- mente. Acaba por assolar, de um lado,

a excelência do ensino que promove e,

de outro, as conquistas históricas re- sultantes da luta dos profissionais de educação por melhores condições de vida e de trabalho, concorrendo, so- bremaneira, para o processo paulatino

e sorrateiro de privatização destas ins- tituições. Por tudo isto e mais um pouco, o

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NÃO e a RESISTÊNCIA ORGANIZADA à Reforma da Previdência que se preten- de levar a efeito, nos termos anterior- mente indicados, significam muito mais do que mera defesa de interesses corporativos, de cunho estritamente econômico - ou, como diria Antonio Gramsci (1987, p. 53), “egoísta-passio- nal”. Exprime, portanto, uma atitude ético-política em torno do fortaleci- mento da universidade pública e gra- tuita e, por conseguinte, da excelência de seus cursos, das pesquisas que rea- liza e das ações de extensão que viabi- lizam o rompimento de suas fronteiras. Ainda evocando-se Gramsci, vale afirmar que “Precisamos ser pessimistas na análise da situação e otimistas ao planejar nossa intervenção de massa”.

Notas

1. O contrato de trabalho para atendimento da necessidade temporária de excepcional interesse público é aquele celebrado por uma pessoa física que, de forma pessoal, não- eventual e subordinada, aliena sua força de trabalho, em caráter precário e oneroso, a en- te da Administração Pública Direta, Autarquia ou Fundação Pública. Eis aqui uma entre as múltiplas definições jurídicas para o chamado Contrato Precário de Trabalho, que se encon- tra previsto na Constituição Federal de 1988, em seu Artigo 37, Inciso IX, cuja regulamenta- ção se deu pela Lei nº 8.745, de 09/12/1993 (BRASIL, 1993). Esta, no Artigo 3º, reza que “o recrutamento do pessoal a ser contratado, nos termos desta Lei, será feito mediante proces- so seletivo simplificado sujeito a ampla divul- gação, inclusive através do Diário Oficial da União, prescindindo de concurso público”. No caso da contratação de professores substitu- tos, visitantes e pesquisadores visitantes es- trangeiros, a Lei nº 9.849, de 26/10/1999 (BRASIL, 1999), abre exceção ao processo se- letivo simplificado, prevendo que a contrata- ção poderá ser efetivada mediante apenas da análise do curriculum vitae.

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BRASIL. Presidência da República. Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a contratação por tempo determinado para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do inciso IX do art.37 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em:

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*Donaldo Bello de Souza é Doutor em Educação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Seguridade Social

A falência mundial dos Fundos de Pensão

Osvaldo Coggiola*

Na Argentina, o governo Kirchner (0% de esquerda) propôs, como pri- meira medida de governo, a habilita- ção aos trabalhadores para passar dos fundos de pensão privados para o sistema de repartição estatal. Na verdade, na disputa com os fundos de pensão, Lavagna (Ministro da Fazenda de Kirchner) busca, com a passagem dos trabalhadores dos fundos privados para o sistema de repartição, ficar com os títulos da dívida que hoje estão nas mãos deles. Desta forma, cancelaria a par- cela da dívida que se encontra nas carteiras dos fundos e evitaria que estas se apresentem na renegocia- ção da dívida, exigindo a redolariza- ção da dívida que tem em seu poder. Mas o episódio não deixa de ilustrar a falência de um sistema, no país em que ele foi levado adiante, mais “fundo”. O governo tenta salvar os fundos privados com o dinhei- ro público (ou seja, do contribuinte):

“todos os trabalhadores em atividade contribuiriam com uma administra- dora privada. Mas, na hora de rece- ber o benefício, o trabalhador rece- beria uma parte da sua aposentado- ria do Estado e outra da AFJP (“fondo de jubilación privado ”, nome dos fundos de pensão na Argentina)”. 1 Na França, por sua vez, a 13 de maio, dois milhões de pessoas saíram às ruas contra a privatização da Previ- dência Social, em 115 cidades. A Fran- ça viveu a mais importante greve geral dos últimos anos. Convocadas unita- riamente por todas as centrais sindi- cais, desfilaram pelas principais cida- des do país, mobilizaram-se contra a Reforma Previdenciária do governo de Chirac-Raffarin. O movimento foi tão potente que conseguiu paralisar com- pletamente a educação. A Reforma da Previdência pretende liquidar uma conquista histórica da

classe operária francesa: pretende-se alongar o período de contribuição, au- mentar a idade para a aposentadoria e reduzir os rendimentos. Como as patronais francesas estabeleceram a norma não-escrita de demitir todos os trabalhadores que se aproximam dos cinqüenta anos, a conseqüência da “reforma” será a de que ninguém con- seguirá reunir os requisitos para se aposentar (receberão um “subsídio para a velhice”). Esse subsídio é o que recebem hoje trabalhadores terceiriza- dos e precarizados que chegam à idade de retiro. Como em toda a Europa, também na França a Reforma Previdenciária é vital para o grande capital. Em primeiro lugar, porque per- mitirá elevar os subsídios recebidos pelas patronais; ao mesmo tempo, o governo de Chirac-Raffarin está empe- nhado em reduzir os aportes e contri- buições patronais à Seguridade Social. Em segundo lugar, porque a reforma obrigará os trabalhadores a perma- necer por mais tempo no mer- cado de trabalho; a acentuação da concorrência entre os traba- lhadores servirá para que as pa- tronais baixem os salários e flexibilizem as condições de trabalho. A destrui- ção da Previdência So- cial - que caminha de mãos dadas com a destruição do con- junto da legisla- ção protetora do trabalho e do sa- lário - é um pas-

ção protetora do trabalho e do sa- lário - é um pas- U N I V

Seguridade Social

so no objetivo estratégico de estabele- cer o chamado “contrato individual”. Finalmente, a Reforma da Previdência procura abrir um novo campo para a especulação financeira, mediante o es- tabelecimento de aposentadorias pri- vadas “complementares”. Por trás da Reforma Previdenciária, existe toda a

intenção de saída capitalista para a cri-

se de seu regime social. O governo pre-

tende aumentar a contribuição dos ser-

vidores públicos para com a Previdên- cia dos atuais 37,5 anos para 40 (como

no setor privado): em 2020 todos os servidores públicos e trabalhadores do setor privado terão de contribuir por 42 anos antes de se aposentar, acabando com a aposentadoria aos 60 anos. 2 Nos Estados Unidos e Europa, a aposentadoria privada está a ponto de quebrar: “A classe média britânica, por exemplo, acredita que sua aposenta- doria privada está mais protegida que

a dos europeus do continente, que

têm um sistema estatal de distribui- ção. Três anos de colapso dos merca- dos de valores e ações, de pronto, os despertou. Agora, essa confiança é uma mera ilusão. Os fundos de pen- são privados não estão mais protegi- dos do que a aposentadoria prometida pelo Estado. E isso é assim tanto para os esquemas de contribuição definida como para os ‘planos ouro’ (gold stan- dart) de contribuições ocupacionais”. 3 Em outras palavras, o capitalismo bri- tânico já não poderia evitar que os tra- balhadores e a classe média de seu país tenham um futuro miserável. No entanto, a perda da aposentadoria é apenas parte do problema porque, ademais, estão caminhando para a fa- lência as empresas que tinham planos associados de aposentadoria. A posi- ção financeira dos fundos de pensão britânicos deteriorou substancialmen- te desde meados dos anos 1990. A razão é simples: as contribuições dos trabalhadores foram investidas em

40 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

ações, bônus e outros títulos que subs- tancialmente perderam valor. A cada ano alarga-se a brecha entre

o

que se deve pagar aos aposentados

e

pensionistas e o valor dos investi-

mentos dos fundos de pensão. Esse baque foi estimado por Morgan Stan- ley em 85 bilhões de libras esterlinas. Em alguns casos, esse déficit é tão grande como o valor das próprias em- presas: a Rolls-Royce tem um déficit previdenciário de 1,12 bilhões de li- bras esterlinas e o valor em ações da companhia é de 1,24 bilhões. Na In- glaterra, quase 40% dos rendimentos

Por trás da Reforma Previdenciária, existe toda a intenção de saída capitalista para a crise de seu regime social.

da aposentadoria provêm de fundos privados e 60% da aposentadoria esta- tal. Como acontece também nos Es- tados Unidos, a aposentadoria privada pode proceder de planos de aposenta- doria de empresas ou de administra- doras especiais, chamados de “benefí- cios definidos”. Isto significa que, ao se aposentar, o trabalhador recebe uma aposentadoria definida (como por- centagem de seu salário) à margem dos rendimentos ou quedas das apli- cações financeiras realizadas com as contribuições durante toda a sua vida economicamente ativa. Entre 1987 e 2001, segundo o Financial Times, ha- via 4.000 planos de aposentadoria deste tipo com enormes excedentes, porque os ativos financeiros estavam tão exagerados que superavam os compromissos previdenciários com os trabalhadores, pelo que as patronais reduziram suas próprias contribuições. Mas com o desmoronamento de bônus e ações, não apenas viraram

fumaça os “enormes excedentes” dos fundos de pensão como também os ativos das grandes empresas. Assim, a classificadora de risco Standard and Poor’s colocou “sob vigilância com perspectiva negativa a classificação das dívidas de curto e longo prazo de 10 grupos europeus em relação às suas obrigações com as aposentadorias de seus assalariados”. 4 Os grupos que não podem honrar os planos de aposenta- doria de seus trabalhadores são, além da siderúrgica alemã Thyssen Krupp, a Arcelor, Michelin, Deustche Post, GKN Holdings, Linde, Pilkington, Portugal Telecom, Rolls Royce e TPG. Acontece o mesmo nos Estados Unidos. O Fundo de Garantia das Apo- sentadorias Definidas (PBGC) passou de um excedente de 7,7 bilhões de dó- lares, em 2001, para um déficit recor- de de 3,6 bilhões, no último ano. 5 Nos Estados Unidos, a situação é mais gra- ve porque atinge tanto os grupos eco- nômicos como os Estados. Na berlinda estão, por exemplo, a Ford e a General Motors; e afeta não só a aposentadoria como também a saúde: a siderúrgica Bethlehem Steel anunciou, em 8 de fevereiro, a suspensão de pagamentos de auxílio médico e do seguro de saú- de aos seus 95.000 aposentados e se- us familiares, e isto logo depois de o Fundo de Garantia das Aposentadorias Definidas (PBGC) se encarregar do pa- gamento das aposentadorias por 4 bilhões de dólares que o grupo não era capaz de cumprir. A conseqüência é que agora “os antigos empregados do grupo siderúrgico terão um aumen- to explosivo de seu convênio médico de 6 para 200 ou 300 dólares mensais. Acrescente-se a crise financeira dos planos de aposentadoria dos Estados, que passaram de um superávit de 112 bilhões de dólares em 2001, para um déficit de 180 bilhões, no final de 2002. 6 Os mais comprometidos são Illinois, Ohio e Texas. Este déficit dos

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

fundos de pensão representa cerca de 36% da arrecadação de impostos dos Estados. Diante dessa bancarrota, o que se buscou é que a crise caísse so- bre os trabalhadores. Agora, preten- dem dar um passo mais importante. O que as burguesias européia e estadu- nidense pleiteam é elevar a idade para a aposentadoria e, ademais, transfor- mar esses planos de pensão definidos em indefinidos, isto é, que a aposenta- doria privada dos trabalhadores de- penda do valor dos fundos no mo- mento de se aposentar, de tal maneira que o trabalhador assuma riscos finan- ceiros. Assim funciona na Argentina a previdência privada. Por isso, apesar de, entre 1994 e 2001, segundo o Mi- nistério da Economia, os recursos transferidos para os fundos (pelos tra- balhadores) capitalizados ao longo do período atingiram 37,376 bilhões de pesos ou dólares, 7 no início de 2002, com a desvalorização e a queda dos rendimentos, esses fundos valiam 8 bi- lhões de dólares. Assim, os trabalhado- res arcaram com o prejuízo, que se tra- duz em aposentadorias mais reduzidas. Há risco de insolvência nos fundos de pensão dos Estados Unidos: segun- do Merrill Lynch, até 346 fundos de empresas deste país (75% dos com- ponentes do Standard & Poor’s 500) correm o risco de não ter dinheiro sufi- ciente para honrar seus compromissos com os partícipes devido à queda das ações de companhias nas quais inves- tiram. No total, poderia faltar 640 bilhões de dólares aos fundos de pen- são. Uma cifra que contrasta com os superávits de 2000 e 2001, situados entre 215 e 500 bilhões, respectiva- mente. Entre as empresas afetadas, fi- guram grandes grupos como a General Motors, Ford, SBC, Boeing e IBM que, agora, poder-se-iam ver obrigadas a fazer contribuições diretas aos seus respectivos fundos de pensões. Algo que aconteceu na Europa com empre-

sas como a KPN ou BT Group. Ade- mais, as crises destes afetam a própria geração de renda das companhias. Até o momento, as respectivas filiais finan- ceiras das empresas eram as encarre- gadas de gerir os fundos de pensão e suas rendas passavam diretamente para os cálculos de resultados. 8 A falência da Enron, o quinto mo- nopólio mundial de energia e o maior comercializador de gás e eletricidade dos Estados Unidos, evidenciou que manejava um fundo de previdência privada de seus trabalhadores de 2,1 bilhões de dólares, 60% investidos em

O que as burguesias européia e estadunidense pleiteam é elevar a idade para a aposentadoria e, ademais, transformar esses planos de pensão definidos em indefinidos.

ações da Enron, a própria empresa. Como a falência, reduziu em 95% o valor patrimonial da Enron, os 2,1 bi- lhões de seus operários agora valem 1 bilhão. Como os 40% restantes do fundo também devem ter sido investi- dos na Bolsa, a perda é ainda maior. Em poucas palavras, os trabalhadores da Enron perderam o salário e a apo- sentadoria. E ainda por cima, cerca de 120 das maiores companhias estadu- nidenses têm, pelo menos, um terço dos fundos de pensão de seus empre- gados em ações de suas próprias em- presas: a General Electric tem 75%, e a Coca-Cola 78% em ações. Os fundos de pensão baseavam-se também na valorização das ações de companhias das “novas tecnologias”:

entre 1998 e 1999, o índice Nasdaq saltou de 1.000 para 4.800 pontos, ou seja, quase quintuplicou em dois anos, numa especulação que parecia não ter

Seguridade Social

fim. Este crescimento sustentado de valores das ações da Internet permitiu o financiamento quase gratuito de nu- merosas “dot.com”. Em muitos casos, tratava-se de empresas simplesmente inviáveis que foram criadas para apro- veitar a “Internetmania” e enriquecer seus criadores. Dos 29 milhões de páginas criadas em 1999, apenas 20% se encontram em funcionamento; o restante, só foi registrado. A imensa maioria dessas empresas jamais con- seguiu obter um único centavo de lu- cro. A proliferação de empresas da In- ternet aparece, então, como um refle- xo do movimento da especulação fi- nanceira. A queda dos valores das “ações Internet” confirmou esta carac- terização e pôs a nu todos os elemen- tos da crise capitalista. Para que se tenha uma idéia dos riscos da “capita- lização” dos fundos, basta o panorama da lista das mais importantes falências ocorridas nos EUA, nestes últimos anos:

As falências totalizam 500 bilhões de dólares: duas Agentina e meia fali- ram nos Estados Unidos como produ- to da crise do capital, levando consigo os fundos de pensões lastreados em suas ações. Na Europa, a situação não é melhor. A OCDE advertiu sobre o grave risco da queda nas Bolsas sobre os fundos privados de pensão, cuja viabilidade está ligada à evolução dos mercados de renda variável: “Existe o risco de que as pessoas que investiram nesses fundos recebam pouco ou na- da depois de se aposentar” (grifo nosso). 9 As perdas nas Bolsas de Va- lores, nos últimos cinco anos, foram calculadas em 10 trilhões de dólares (um valor superior ao PIB dos Estados Unidos), dos quais, segundo Il Sole 24 Ore, 1,4 trilhões foram perdidos pelos fundos de pensões. Para evitar a con- centração dos fundos em investimen- tos das próprias empresas, está em aplicação na Espanha uma “externali-

Seguridade Social

zação” dos compromissos pelas pen- sões: retirá-los do balanço das empre- sas de modo que passem a ser admi- nistrados por companhias de seguros ou fundos de pensão. 10 Com isso, dis- persar-se-ia o risco de investimento. Mas o problema é que o capitalismo atravessa uma crise generalizada e os chamados “investimentos financeiros” estão todos naufragando. Afirma El País que após o conhecimento de que os planos de renda fixa mista que co- locam na Bolsa entre 15 e 30% de seu patrimônio perderam 5,67 de seu va- lor, os de renda variável mista e renda variável pura colhem quedas de 14,9 e 29%, respectivamente. Na Argentina, depois de obter suculentas comissões, os fundos (AFJP) fizeram com que os trabalhadores perdessem 10% de seus fundos, o que equivale a aproximada- mente 2 bilhões de pesos. E, ainda as- sim, os fundos estão falidos, pois 90% dos fundos estão em título da dívida que são insolvíveis, impagáveis e que se desvalorizam no mesmo ritmo da crise argentina. Na verdade, tudo depende do mo- mento da aposentadoria. Em período de alta das bolsas, o cálculo de renda ou capital será alto. Mas, em período de queda, será baixo também. O eco- nomista Christian Weller calculou que, contribuindo com a mesma soma durante 40 anos, um aposentado, em

1966, receberia duas vezes seus depó- sitos. Dez anos mais tarde, outro traba- lhador aposentado, nas mesmas con- dições, não receberia mais que 40%. 11 E a situação das bolsas piorou muito

Além disso, “os sis-

de 1976 para cá

temas privados custam caro ao Estado. Em 2002, as isenções de encargos fis- cais e contribuições de que se benefi- ciaram os fundos de pensão represen- taram, sozinhas, a metade (!) do défi- cit da Previdência Social [da França] (4,5 bilhões de euros)”. 12 Na Europa, os trabalhadores en-

42 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

FALÊNCIAS OCORRIDAS NOS EUA

COMPANHIA

MÊS DA

TOTAL DE ATIVOS PRÉ-BANCARROTA

BANCARROTA

Worldcom, Inc

jul/02

$103.914.000.000

Enron Corp

dez/01

$63.392.000.000

Texaco, Inc

abr/87

$35.892.000.000

Financial Corp.of America

set/88

$33.864.000.000

Global Crossinq Ltd.

jan/02

$25.511.000.000

Adelphia Communcations

jun/02

$24.409.662.000

Pacific Gas and Eletric Co.

abr/01

$21.470.000.000

Mcorp

mar/89

$20.228.000.000

Kmart Corp

jan/02

$17.007.000.000

NTL, Inc

maio/02

$16.634.200.000

First Executive Corp.

maio/91

$15.193.000.000

Gibraltar Financial Corp.

fev/90

$15.011.000.000

Finova Group, Inc., (The)

mar/01

$14.050.000.000

HomeFed Corp.

out/92

$13.885.000.000

Southeast Banking Corp.

set/91

$13.390.000.000

Reliance Group.Holdings, Inc

jun/01

$12.598.000.000

Imperial Corp.of America

fev/90

$12.263.000.000

Federal-Mogul Corp.

out/01

$10.150.000.000

First City Bancorp of Texas

out/92

$9.943.000.000

First Capital Holdings

maio/91

$9.675.000.000

Baldwin-United

set/83

$9.383.000.000

Total

 

$498.062.862.000

frentam planos de “reforma da previ- dência” que tanto na Áustria quanto na França, na Itália ou na Alemanha, têm objetivos comuns: aumentar os períodos de contribuição, aumentar a idade de aposentadoria e alterar os métodos de cálculos dos rendimentos para reduzi-los substancialmente. A central sindical austríaca denuncia que as “reformas” reduziram em até 20% os rendimentos da aposentadoria; a CGT francesa, por sua vez, antecipa que como conseqüência das “refor- mas” do governo Chirac, as aposenta- dorias estatais cairão em 30%. O ata- que aos regimes previdenciários pro- cura “liberar” fundos orçamentários para o salvamento do grande capital europeu; pretende também abrir ca- minho para os regimes “complemen- tares” (privados), no exato momento em que o fracasso destes regimes pri- vados na Grã-Bretanha e nos Estados

Unidos evidencia seu caráter confisca- tório. O autoritarismo estatal aumenta em função das necessidades do capi- tal: na França, logo após a rejeição, por 53% dos assalariados de EDF-GDF, a um acordo de reforma do sistema de aposentadorias das industrias de ele- tricidade e do gás, o governo fez saber que ignoraria os resultados do referen- dum. 13 Pela primeira vez em meio sé- culo, a central sindical austríaca, a OGB (social-democrata) convocou uma gre- ve geral nacional em repúdio à “refor- ma da previdência” impulsionada pelo governo direitista. A magnitude do ata- que obrigou a burocracia da central so- cial-democrata a romper com sua tra- dicional política de “pacto social”: pa- ralisaram o transporte público, as adu- anas, o sistema bancário, as escolas e numerosas empresas privadas. Um acontecimento inusual: nas principais cidades, houve grandes manifestações

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

sindicais. Na Itália, as três centrais sin- dicais convocaram uma “cúpula” para coordenar as ações comuns contra a Reforma da Previdência de Berlusconi, incluída a greve geral. Na Alemanha, no 1º de Maio, os sindicados repudia- ram a “reforma” de Schroëder que, além de atacar as aposentadorias, atin-

ge o salário-desemprego e flexibiliza as

condições para demissões. O governo Lula no Brasil adotou a proposta do Banco Mundial, o que explica suas similaridades com os regi-

mes que os governos “social-democra- tas” da Grã-Bretanha e Alemanha, e até o que direitistas franceses preten- dem aplicar: “Como na maioria dos outros países da Europa, o regime de aposentadorias britânico está em crise.

O aumento da expectativa de vida, a

longevidade da geração nascida nos anos 50 (‘baby-boom’), a vontade dos empregadores de descarregar sobre os assalariados uma parte dos riscos fi- nanceiros e, sobretudo, a menor renta- bilidade dos fundos de pensão, em ra- zão da queda da Bolsa, põem em peri- go os ingressos dos futuros aposenta- dos”. 14 Diante dessa situação, a Asso- ciação Nacional de Fundos de Pensão (NAPF) propôs uma “reforma integral”, com base em dois pontos: elevar para 70 a idade mínima para a aposentado- ria (atualmente é de 65 anos) e que a aposentadoria estatal garanta uma “renda cidadã” de 100 libras ou 160 euros semanais, equivalente a 22% do salário médio, indexado sobre os salá-

rios, e não sobre os preços. Sobre esta base, os trabalhadores britânicos que quiserem uma aposentadoria superior

à “renda cidadã” contribuiriam com

um fundo de pensão privado. Como a NAPF desconsidera a recusa dos traba- lhadores a contribuir com esses fun-

dos privados, propõe que haja incenti- vos fiscais para alentar a poupança pa-

ra a aposentadoria, como deduções de

impostos sobre estes aportes, o que

não é outra coisa senão um subsídio estatal. Na Alemanha, está em marcha uma “reforma da previdência”, para aumentar a idade de aposentadoria de 65 para 67 anos. Na França, a grande patronal busca uma reforma mais completa, porque abarcaria toda a Pre- vidência Social - aposentadorias, aci- dentes e saúde. A proposta patronal é de que a Previdência Social deixe de cobrir doenças “leves” e que cada fran- cês tenha um seguro complementar por meio de companhias de seguro ou de cooperativas para cobri-las. Como se pode observar, há uma tendência geral do capitalismo de re-

O governo Lula no Brasil adotou a proposta do Banco Mundial, o que explica suas similaridades com os regimes que os governos “social-democratas” da Grã-Bretanha e Alemanha, e até o que direitistas franceses pretendem aplicar.

duzir a “seguridade social” a um “be- nefício universal básico” (“renda cida- dã”, “renda mínima” etc.) e que qual- quer benefício acima seja coberto dire- tamente pelo trabalhador com contri- buições obrigatórias ou voluntárias a companhias ou fundos privados. A proposta a favor da “renda cidadã” - um salário ou aposentadoria mínima para todos os cidadãos - inscreve-se dentro da tendência do capitalismo de destruir a Seguridade Social surgida nos anos 40 e 50. A ponta de lança desta reforma é o Banco Mundial, que a batizou como a “previsão dos três patamares”. Um primeiro patamar se- ria estatal, daria lugar a um benefício básico definido fixo ou com um piso e um teto, equivalente a uma cesta bási-

Seguridade Social

ca de indigência. Este “patamar” seria financiado com contribuições dos tra- balhadores ou diretamente pelo Es- tado sobre a base dos impostos gerais. Um segundo patamar seria privado (fundos ou companhias de seguros) com contribuições obrigatórias dos tra- balhadores acima do porcentual de contribuição do primeiro patamar. O terceiro patamar também seria priva- do, com contribuições voluntárias dos trabalhadores. Com este esquema, o que se quer

é reduzir a aposentadoria estatal de

modo a diminuir o gasto em aposen- tadorias e aumentar os pagamentos da dívida externa. Assim, o Estado “ga- rantiria”, por exemplo, um “benefício universal”, e qualquer excedente sobre essa soma proviria de contribuições a um fundo, o trabalhador assumindo o risco pelo investimento do fundo. O aumento da idade para a aposentado- ria é chave: o que se quer é que o tra- balhador contribua por uma maior quantidade de anos e receba durante menos anos o benefício. A palavra de ordem do BCE (Banco Central da Euro-

pa) é: “A Europa envelhece, reformas já!”. 15 Na plataforma eleitoral e durante

a campanha presidencial, o PT expli-

cou qual reforma queria fazer: “Essa profunda reformulação deve ter como objetivo a criação de um sistema pre- videnciário básico universal, público, compulsório para todos os trabalhado- res brasileiros, do setor público e priva- do”, diz o ponto 46 da Plataforma do PT. E continua: “Como complemento ao sistema público universal, os traba- lhadores tanto do setor público como do privado que aspirem a aposentado- rias superiores às oferecidas pelo teto do orçamento público, haverá um sis- tema de planos complementares, com ou sem fins lucrativos, de caráter facul- tativo e sustentado por empregados e empregadores”. Esta reforma que o PT impulsiona, Fernardo Henrique Cardo-

Seguridade Social

so começou a colocá-la em prática, e segue as recomendações do Banco Mundial. Consiste em estabelecer um sistema estatal básico obrigatório que pague aposentadorias básicas, elimi- nando definitivamente os rendimentos como proporcionalidade do salário. Com isso, a burguesia obteria várias

coisas: pagar aposentadorias mais bai- xas, reduzir conseqüentemente a con- tribuição patronal e “obrigar” na prática os trabalhadores que aspiram a uma aposentadoria conforme aos seus salá- rios a contribuir “voluntariamente” para uma aposentadoria privada. Ao pagar menos em aposentadorias, aumentaria

o

superávit fiscal que o Fundo exige pa-

ra

pagar a dívida. Que o objetivo é bai-

xar as contribuições patronais, a Plata- forma do PT o diz claramente: “O peso da contribuição dos empregadores (20% sobre os salários) é um elemen-

to de redução da competitividade dos

produtos brasileiros (porque poucos países adotam alíquotas tão altas) e, ao mesmo tempo, é um incentivo à fal-

ta de registro formal do trabalhador ou

ao seu registro com salários inferiores”.

Esta proposta vem do Banco Mundial:

“A

redução das diferenças entre o RJU

e

o RGPS será um grande passo para

uma maior eqüidade e uma melhor distribuição do sistema brasileiro de Previdência Social. As administradoras públicas estão impulsionando refor- mas encaminhadas a conseguir harmo- nizar os benefícios de ambos os regi- mes”, diz o Banco Mundial, em infor- mes confidenciais apresentados ao go-

verno, entre 1999 e 2000. 16 De qual- quer maneira, se isto não avança, o Banco Mundial propõe que “a adminis- tração pública deverá executar as tare- fas difíceis antes de se criarem os pla- nos de aposentadorias. A primeira é re- tirar da Constituição a fórmula de cálcu-

lo dos benefícios do RJU, reduzir a taxa

de substituição (o cálculo do benefício)

e aumentar o período de referência

44 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

Esta reforma que o PT impulsiona, Fernardo Henrique Cardoso começou a colocá-la em prática, e segue as recomendações do Banco Mundial.

(tempo de contribuição). A segunda consiste em remediar as debilidades do sistema de regulamentação e supervi- são. Caso os trabalhadores incorpora- dos ao RGPS não respondam aos in-

centivos da nova fórmula de cálculo dos benefícios, o governo terá que esta- belecer também uma idade mínima de início dos pagamentos da previdência social” (aumento do tempo de serviço). Uma intérprete das necessidades do grande capital comparou os gastos previdenciários de diversos países co- mo percentagem do PIB, chegando à conclusão de que o gasto brasileiro é maior (4,7% do PIB, contra 3% da

França, por exemplo), mas

sem com-

parar os PIBs respectivos (e relacioná- los com o número de beneficiários da Previdência Social)! Para concluir que “a gritaria dos servidores públicos con- tra a Reforma da Previdência já era es- perada. Pode piorar, mas isso em nada

já era es- perada. Pode piorar, mas isso em nada deveria sensibilizar as pessoas que, neste

deveria sensibilizar as pessoas que, neste país, são responsáveis por zelar pelo bem-estar da sociedade e pela decência do Estado”. 17 Sem saber a quantas anda a decência da senhora, concluímos, ao contrário, que a Refor- ma, ora em pauta, é ditada pelas ne- cessidades do grande capital em crise, inspirada pelo Banco Mundial, e situa- da na contramão da História, pois ado- ta um modelo que está demonstrando ou já demonstrou sua inviabilidade na maior parte do mundo, inclusive nos países tomados como modelo pelos “neo-reformadores”.

Notas

1. Lanzan un proyecto para reformar las jubila-

ciones. Clarin, 17 de maio de 2003.

2. 1,1 milhão de franceses contestam reforma.

Folha de São Paulo, 14 de maio de 2003.

3. Financial Times, 17 de março de 2003.

4. Le Monde, 11 de fevereiro de 2003.

5. The Economist, 15 de fevereiro de 2003.

6. Financial Times, 14 de março de 2003.

7. Clarín , 9 de março de 2003.

8. América Economia, 1º de outubro de 2002.

9. La OCDE alerta sobre el impacto del desplo-

me bursátil en las pensiones privadas. El País, 1º de abril de 2003.

10. El País, 9 de dezembro de 2002.

11. EPI Issue Brief, 7 de fevereiro de 2002.

12. Martine Bulard. Les retraités trahis par les

fonds de pension. Le Monde Diplomatique, maio de 2003.

13. Retraites: une réforme à haut risque. Dos-

siers et Documents, fevereiro 2003.

14. Le Monde, 12 de outubro de 2002.

15. Pensioni, alzare l’età del ritiro. Corriere della

Sera, 11 de abril de 2003.

16. Informe Banco Mundial. Dimensiones del

Reto de la Seguridad Social en Brasil. Para uma análise geral dos efeitos da privatização da Previdência Social, ver: Riccardo Bellofiore.

Il capitalismo dei fondi pensione. La Rivista del Manifesto nº 10, Roma, outubro 2002; Julio N. Magri. La Bolsa o la Vida. Buenos Aires, Prensa Obrera, 1996.

17. Maria Clara R. M. do Prado. Imenso alívio

com a nova previdência. Gazeta Mercantil, 16 de maio de 2003.

*Osvaldo Coggiola é professor do Depar- tamento de História da USP e vice-Pre- sidente do ANDES-SN

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Seguridade Social

Seguridade Social A aposentadoria do professor que trabalhou em condições insalubres sob o regime da CLT

A aposentadoria do professor que trabalhou em condições insalubres sob o regime da CLT

Aparecido Inácio* José Luiz Wagner**

Vários docentes das Instituições Federais de Ensino Superior foram regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) até 12 de dezembro de 1990, quando passaram a ter sua situação funcional regulada pelo Regime Jurídico Único, Lei 8.112/90 (RJU). A realidade fática do tipo de traba- lho a que ficavam expostos era de extrema prejudicialidade à saúde, tendo de conviver, habitualmente, com inumeráveis agentes nocivos à integri- dade física. Na verdade, pela natureza dos serviços que prestavam, o ambien- te de trabalho era considerado insalu- bre, perigoso ou exposto ao Raio X, percebendo os respectivos adicionais. Ocorre que, quando trabalharam

regidos pelas normas da CLT, em con- dições insalubres, perigosas ou expos- tos aos agentes do trabalho com Raio X, todos os trabalhadores (inclusive os docentes) têm a converter o tempo de serviço insalubre, perigoso ou sub- metido a radiações ionizantes, em tempo de serviço comum, com vistas à aposentadoria no seu período regu- lar; isso decorre do fato de que, para os trabalhadores que tiverem presta- do serviços todo o tempo nessas con- dições, o direito à aposentadoria era deferido ao completar 25 anos de ser- viço, tendo que haver o cálculo pro- porcional desse benefício quando somente uma parte do período foi tra- balhado nessas condições. Assim, por exemplo, o homem que

normalmente se aposenta aos 35 anos de serviço, converte o tempo de serviço insalubre, perigoso ou em contato com Raio-X, multiplicando-o pelo fator 1,4. Dessa forma, ao trabalhar 10 anos, terá direito a contar 14 anos para fins de atingir os 35 anos necessários à apo- sentadoria. Já a mulher utiliza o fator 1,2, tendo em vista que sua aposenta- doria normal é aos 30 anos de serviço. No caso dos docentes homens, como na época o tempo de serviço do docente de ensino superior era 30 anos, para fins da aposentadoria, a conversão ocorria multiplicando-se o tempo prestado nessas condições especiais pelo fator 1,2, não havendo benefício para as docentes mulheres, já que o tempo de serviço para a sua

Seguridade Social

Qualquer procedimento que acarrete o impedimento ao docente da contagem do tempo de serviço, na forma de tempo convertido, insalubre ou perigoso, relacionado ao período celetista, também nega a aplicação das regras especiais que regem a matéria.

aposentadoria já era de 25 anos. Cabe destacar, entretanto, que quando o servidor não tiver prestado todo o seu tempo de serviço em ativi- dades tipicamente docentes, e por isso tiver que atingir o tempo de serviço de 35 anos, se homem, e 30 anos, se mu- lher, o fator multiplicador no primeiro caso será 1,4, e no segundo, 1,2. Com a entrada em vigor do RJU, o trabalhador outrora regido pela CLT, per- deu esse direito à conversão para o período estatutário, em face da falta de previsão legal, mas não perdeu relativa- mente ao período em que era celetista. Ocorre que, para os servidores públicos em geral, e os docentes em particular, anteriormente vinculados à CLT, que foram enquadrados pelo RJU (Lei 8112/90), esta conversão do pe- ríodo celetista não é feita, sendo ne- gada pelos órgãos públicos encarrega- dos de proceder à certificação e aver- bação do tempo convertido com o respectivo acréscimo. Essa negativa incorre em equívoco, uma vez que, no período anterior à edição da Lei nº 8.112/90, tendo em vista ser o vínculo de natureza contra- tual (leia-se celetista), o servidor tinha seu regime previdenciário regulado pela Lei nº 6.439/77 e pelo Decreto nº 53.831/64 e, após, pelo Decreto nº 83.080/79, que fixavam as regras para a Previdência Social. Por conseqüên- cia, o seu tempo de serviço era regu- lado pelas regras contidas nos supra- mencionados dispositivos. O referido Decreto nº 83.080/79, em seu artigo 60, previa a aposentado- ria especial para os trabalhadores que laborassem em condições insalubres,

46 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

fixando, por conseguinte, para estes, regra especial de contagem de serviço. No mesmo sentido, os artigos 2º e 9º, § 4º, ambos da Lei nº 6.887/90. É evidente que o tempo de serviço, objeto da legislação referida supra, e que deve ser convertido, é o relativo a atividades profissionais sujeitas a con- dições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física do traba- lhador, no período regulado pela CLT, de acordo com a tabela de conversão da legislação da época, que permitia a referida conversão. Bem por isso, qualquer procedi- mento que acarrete o impedimento ao docente da contagem do tempo de serviço, na forma de tempo converti- do, insalubre ou perigoso, relacionado ao período celetista, também nega a aplicação das regras especiais que regem a matéria. Felizmente o Poder Judiciário tem reconhecido esse direito, do que é exemplo a seguinte decisão, proferida pela 5ª Turma do Colendo Superior Tribunal de Justiça:

“PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚ- BLICO ESTADUAL. MAGISTÉRIO. REGI- ME CELETISTA. CONVERSÃO. TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL. POSSIBILIDA- DE. ATIVIDADE PENOSA. RESTRIÇÃO. OPÇÃO. APOSENTADORIA. SISTEMA COMUM. RECURSO CONHECIDO EM PARTE E, NESSA PARTE DESPROVIDO. 1. As Turmas que integram a Egrégia Terceira Seção têm entendimento con- solidado no sentido de que o servidor público, que, sob regime celetista, exer- ceu atividade considerada penosa, insa- lubre ou perigosa, tem direito à conta- gem especial desse período, a despeito

de ter, posteriormente, passado à condi- ção de estatutário. Precedentes.

2. A conversão ponderada do tem-

po de magistério não encontra óbice, uma vez que a atividade era considera- da penosa pelo Decreto n.º 53.831/64, cuja observância foi determinada pelo Decreto n.º 611/92.

3. O acréscimo de tempo de servi-

ço decorrente da aplicação do fator de

conversão pode ser utilizado tão-so-

mente se houver opção pela aposenta- doria segundo o sistema comum a to- dos os servidores públicos.

4. Recurso especial conhecido em

parte e, nessa parte, desprovido.” 1

Ressalte-se, no mesmo sentido, que a 6ª Turma do Superior Tribunal de Justiça, em decisão publicada no Diário de Justiça do dia 27 de maio de 2002, reconhece o direito dos servido- res à expedição da certidão com a contagem de tempo de serviço em condições especiais, ou seja, com o mesmo objetivo:

“SERVIDOR. EX-CELETISTA. ATI- VIDADE INSALUBRE. CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO EM CONDI- ÇÕES ESPECIAIS. POSSIBILIDADE. APOSENTADORIA ESTATUTÁRIA. O servidor que se encontra sob a égide do regime celetista quando da implantação do Regime Jurídico único tem direito adquirido a aver- bação do tempo de serviço presta- do em condições de insalubridade, na forma da legislação anterior. Recurso especial conhecido e provido.” 2

O Supremo Tribunal Federal, em recente decisão publicada no DJ de 06/06/2003, adotou integralmente a tese exposta acima, tratando-a na forma que segue:

“DECISÃO: Discute-se nesses autos o direito do servidor público federal à conversão, para fins de aposentadoria, do tempo de serviço prestado em con- dições insalubres, em período anterior

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à instituição do Regime Jurídico Único (Lei nº 8112/90). 2. A legislação previdenciária, vi- gente à época em que realizada a pres- tação do serviço público, expressa- mente assegurava ao servidor que tra- balhou em atividade insalubre o direi- to à averbação do tempo de serviço prestado nessas condições, com os

acréscimos nela previstas, para fins de aposentadoria. Importa anotar que a Consolidação das Leis da Previdência Social, em seu artigo 84, estabelecia orientação quanto ao tratamento que deveria ser dispensado ante a consta- tação de tempo de serviço prestado em condições insalubres, perigosas ou penosas. Por sua vez, o parágrafo 2º do seu artigo 35 dispunha:

‘O tempo de serviço exercido alter- nadamente em atividade que seja ou venha a ser considerada perigosa, insa- lubre ou penosa é somado, após a res- pectiva conversão, segundo critérios de equivalência fixados pelo MPAS, para efeito de qualquer espécie de aposen- tadoria’ (grifos nossos)

3. Tem-se, por isso, que tendo exer-

cido suas atividades funcionais em con- dições insalubres à época em que sub- metido aos regimes celetistas e previ- denciário, há direito adquirido do servi-

dor público à computação desse tempo de serviço, de forma diferenciada e para fins de aposentadoria, haja vista que em cada momento trabalhado se realizava o suporte fático previsto na norma como suficiente a autorizar sua averbação.

4. Assim sendo, incorporado ao seu

patrimônio jurídico o direito que a legis-

lação específica lhe assegurava como compensação pelo serviço exercido em condições insalubres, periculosas ou penosas, essa vantagem não lhe pode ser suprimida, tão-só em razão da imposição de um novo regime jurídico que, apesar de prever a edição de lei específica para regulamentar a conces- são de aposentadoria para os agentes

Seguridade Social

Medidas judiciais nesse sentido serão fundamentais para que muitos docentes consigam completar seu tempo de serviço antes da entrada em vigor das novas regras constitucionais decorrentes da Reforma Previdenciária em curso.

públicos que exercerem atividades em tais condições, não desconsiderou ou desqualificou o tempo de serviço pres- tado nos moldes da legislação anterior (Lei nº 8112/90, artigo 103, V). 5. Recordo, ademais, que a Lei nº 8112/90 (Regime Jurídico Único), em seu artigo 100, expressamente dispôs que ‘é contado para todos os efeitos o tempo de serviço público federal, inclusive o prestado às Forças Arma-

das’, matéria sobre a qual há jurispru- dência firmada pelo Pleno desta Corte, por ocasião do julgamento do RE 209.899/RN, de que fui relator (Sessão do dia 4.06.1998, acórdão pendente de publicação), quando foi declarada a existência de direito adquirido do ser- vidor público celetista, transformado em estatutário, à contagem de tempo

de serviço que prestou nessa condição, para todos os fins. E isto porque, ‘é

adquirido todo direito (

nos termos

da lei sob o império da qual se verifi- cou o fato de onde se origina, entrou imediatamente a fazer parte do patri- mônio de quem o adquiriu’ (Francesco Gabba, in (Teoria della Retroattivitá delle Leggi), Roma, 1891, 3ª edição,

volume I, pág. 191).”3

)

Assim, demonstra-se a legalidade

da devida conversão do tempo de ser- viço insalubre exercido pelo docente durante o período em que regido pela CLT, que encontra no Judiciário ampa- ro legítimo para as negativas de con- versão e averbação que se tornaram regra na esfera administrativa. Medidas judiciais nesse sentido se- rão fundamentais para que muitos docentes consigam completar seu tempo de serviço antes da entrada em

vigor das novas regras constitucionais decorrentes da Reforma Previdenciá- ria em curso, com o que poderão ga- rantir melhores condições para suas aposentadorias e pensões. Cabe destacar, finalizando, que es- ses docentes, mesmo que venham conseguir converter seu tempo de ser- viço trabalhado em condições insalu- bres, perigosas ou submetidas a Rai- os-X, após a entrada em vigor da emenda da Reforma Previdenciária, terão direito às aposentadorias e pen- sões pelas regras vigentes na data em que completaram as condições de idade e tempo de serviço; em outras palavras, se daqui a três anos, após a dita emenda entrar em vigor, um do- cente conseguir averbar o tempo de serviço especial, e isso, mais a sua idade, fizer retroagir seu direito à apo- sentadoria para data anterior à da emenda, ele terá direito a se aposen- tar pelas regras atuais.

ele terá direito a se aposen- tar pelas regras atuais. Notas 1. Superior Tribunal de Justiça,

Notas

1. Superior Tribunal de Justiça, 5ª Turma, unâ-

nime, RESP 494618/PB, Relatora Ministra

Laurita Vaz, julgado em 15/04/2003, publica- do no DJ 02/06/2003, p. 342.

2. Resp 413.767-RS. Relator Min. Vicente Leal.

DJ. 27/05/2002.

3. Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraor-

dinário 370.534-2/RS, Relator Ministro Mau- rício Corrêa, julgado em 09/05/2003, publi- cado no DJ de 06/06/2003.

*Aparecido Inácio é sócio de Aparecido Inácio & Pereira Advogados Associados, as- sessor jurídico do ANDES - Regional São Paulo. **José Luiz Wagner é sócio de Wagner Ad- vogados Associados, assessor jurídico de entidades de servidores públicos em di- versos estados.

Seguridade Social

A reforma da Previdência Social e a Universidade*

Neste momento, o governo e a

imprensa apresentam à sociedade

brasileira a necessidade de uma

Reforma da Previdência para “salvar”

o sistema de um déficit - 70 bilhões,

segundo estimativa visivelmente

exagerada da revista Veja, de 22 de

janeiro de 2003 1 - causado pelos

“privilégios” dos funcionários públicos

e colocado como um dos principais

obstáculos para o crescimento do

país. A revista usa de comparações, a

nosso ver, descabidas, para justificar

a supressão de direitos sociais

adquiridos. Urge levantar a verdade

sobre estes argumentos, colocados

até então de modo superficial e

equivocado.

Seguridade e Previdência Social Inicialmente, é necessário esclare- cer alguns pontos sobre o que é o sis- tema de Previdência Social, uma vez que está inserido no contexto mais amplo da Seguridade Social, definida pela Constituição de 1988, e não em um contexto meramente fiscal, como se procura geralmente colocar, ao afir- mar os enormes déficits no sistema previdenciário. A Seguridade Social é um sistema integrado de garantia de direitos sociais, definido no artigo 195, da Constituição Federal, que abrange três componentes: a Saúde Pública (amparo aos doentes), a Assistência Social (amparo a portadores de defici- ência e pessoas em situação de risco social) e a Previdência Social (amparo aos que ultrapassam o período de vida laborativa). Estas definições dos três componentes estão assim expostas

48 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

em artigo de César Benjamin, publica- do na revista Caros Amigos, de feverei- ro de 2003 2 . A Saúde e a Assistência Social foram criadas como forma de ampliar os direitos sociais do “Estado de Bem-estar Social”, definido pela Constituição de 88, estendendo-os também a quem não pode contribuir para eles, devendo, portanto, ser finan- ciados pelos impostos pagos pela so- ciedade como um todo. A Previdência Social é o componente capaz de gerar receita, pela contribuição paga pelos trabalhadores em atividade. Segundo texto publicado pela Associação dos Auditores Fiscais da Previdência So- cial/RJ - AFIPERJ 3 , há uma contradição entre o propagado déficit na Previdên- cia e o conceito constitucional de Se- guridade Social. A AFIPERJ mostra que, em 2001, o sistema de Seguridade Social apre- sentou um saldo positivo de mais de R$ 31 bilhões 4 . Este dado é confirma- do pelo Sindicato Nacional dos Au- ditores da Receita Federal (Unafisco). Segundo a economista Maria Lúcia Fattorelli e o presidente da Unafisco, Paulo Gil, a Seguridade Social (Pre-

Com a estagnação da economia, os salários dos servidores públicos foram praticamente congelados, o que significou um enorme corte nos pagamentos feitos à previdência pelos seus maiores contribuintes.

vidência, Saúde e Assistência Social) não é deficitária, ao contrário, tem su- perávit de R$ 32-34 bilhões 5,6 . Se há um sistema de Seguridade Social, que é superavitário, como pode

a Previdência Social ser discutida em

separado e ser considerada um dos principais problemas do país? Na ver- dade, parte dos principais impostos arrecadados da Seguridade Social, que

são a Contribuição Social sobre o Lu- cro Líquido (CSLL), a Contribuição pa-

ra o Financiamento da Seguridade So-

cial (COFINS) e a Contribuição Provi- sória sobre Movimentação Financeira

(CPMF), foi repassada, em 2001, para outros órgãos (desviada da Seguridade Social), somando R$ 16,6 bilhões, en- quanto R$ 19,2 bilhões ficaram retidos na conta única do Tesouro Nacional para cobertura de gastos de natureza fiscal, como pagamentos de juros e ga- rantia de superávits primários para cumprir os acordos firmados com o FMI 7 . Estes desvios só são possíveis de- vido a uma artimanha jurídica, deno- minada Desvinculação das Receitas da União (DRU), constante na Lei de Res- ponsabilidade Fiscal aprovada no go- verno FHC, que permite que verbas do orçamento sejam desviadas para gera- ção de superávit primário e pagamen-

to de juros.

Ou seja, a AFIPERJ denuncia que recursos constitucionalmente desti- nados ao financiamento da Seguri- dade Social (incluída, portanto, a Previdência) que deveriam ser utili- zados para garantir o pagamento de benefícios previdenciários e assis- tenciais, além de prestações de ser- viços da saúde, vêm sendo desvia-

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

Seguridade Social

Seguridade Social Ao contrário do que se propaga, a arrecadação da Previdência compõe um “fundo”, e,

Ao contrário do que se propaga, a arrecadação da Previdência compõe um “fundo”, e, portanto, é desonesta a afirmação de que a previdência é inviável porque não consegue arrecadar no ano o montante que teria que pagar.

dos anos 80. Estes, considerados os piores anos em termos de ritmo de crescimento. Com a estagnação da economia, os salários dos servidores públicos foram praticamente congelados, o que signi- ficou um enorme corte nos pagamen- tos feitos à previdência pelos seus mai- ores contribuintes. O desemprego no setor privado praticamente dobrou, para 14 milhões de pessoas (quase 10 % da população brasileira). Com isso, sete milhões de pessoas deixaram de

dos para pagamento de juros. As aposentadorias e pensões do setor privado são geridas pelo INSS (Instituto Nacional da Se- guridade Social), sob o Regi- me Geral da Previdência Social (RGPS), que conta com 30 milhões de con- tribuintes e 20 milhões de beneficiários (des- tes, mais da metade ga- nham 200 reais men- sais) 8 . O desconto dos contribuintes do RGPS é limitado a 11 % do teto máximo do Salário de Con- tribuição (R$ 1.561,56), ou se- ja, no máximo R$ 171,77. O contribuinte que quiser receber mais do que o teto, quando aposen- tado, deve utilizar os planos de previ- dência privada. A reforma da Previdên- cia Privada foi feita durante o governo de FHC, em 1998, com a fixação do te- to máximo para o Salário de Contri- buição, que à época equivalia a 10 sa- lários mínimos e, hoje, quatro anos depois, representa pouco mais de 7 salários mínimos 9 . Já a Previdência que assegura ao Servidor Público é diferen- te. O sistema federal abrange cerca de 1 milhão de servidores públicos, que contribuem com descontos de 11 % da totalidade de seus vencimentos, e 1 milhão de aposentados e pensionistas, que podem receber o equivalente ao seu último salário na ativa. FHC, à épo- ca de reforma da previdência privada, não conseguiu impor um teto de bene- fícios aos funcionários públicos, pela resistência dos mesmos e também dos parlamentares de oposição ao governo.

Verdadeiros motivos do “déficit” da Previdência A previdência pública no Brasil vi- nha, mais ou menos, equilibrada até 1994. Nos oito anos de governo FHC, a economia cresceu a taxas inferiores às

contribuir. E com a chamada flexibiliza- ção nas relações de trabalho, que não gerou emprego, ao contrário do que se defendia, aumentou ainda mais o número de tra- balhadores sem carteira assinada, ou seja, sem contribuição para o sis- tema. Este quadro de crise econômica foi re- forçado pela perda de poder de intervenção do Estado no setor pro- dutivo na economia (no governo FHC, 134 esta- tais foram privatizadas). A arrecadação tributária durante o governo FHC saltou de 24 % para 36%, por causa de aumentos no valor dos impostos e a criação de novas taxas, com a justifica- tiva de tentar universalizar os direitos sociais e que, na verdade, estão sendo usados para o pagamento de juros. Além disso, ainda que usássemos a mesma lógica apresentada pela gran- de imprensa, a argumentação de que a Previdência é deficitária porque atu- almente existe um déficit anual é falsa (lembrando que a Previdência Social faz parte da Seguridade Social, que é superavitária anualmente). Ao contrá- rio do que se propaga, a arrecadação da Previdência compõe um “fundo”, e, portanto, é desonesta a afirmação de que a previdência é inviável porque não consegue arrecadar no ano o mon- tante que teria que pagar. Por ser um “fundo”, o que se gasta em um ano com aposentadorias não tem, neces- sariamente, que ser arrecadado na- quele mesmo ano. O montante das contribuições que os servidores reco- lheram entre os anos de 1960 e 1980, quando eram filiados ao regime geral, não foi transferido para um fundo de regime próprio. Se tivessem sido trans- feridos e capitalizados, hoje não have- ria “déficit” na Previdência.

Seguridade Social

Os recursos da Previdência Social, em diversos momentos, foram utiliza- dos para outros fins. Juscelino Kubits- chek, por exemplo, tomou 6 bilhões da Previdência para construir Brasília, e a ditadura militar usou dinheiro da Previdência para construir a ponte Rio- Niterói 10 . Não consola nem justifica, mas é bom lembrar que esses mon- tantes foram utilizados no setor produ- tivo, enquanto que, desde a década de 90, os recursos têm sido consumidos pelo setor especulativo. As dificuldades da Previdência So- cial se ampliam por vários motivos, alguns levantados pela AFIPERJ: en- quanto o empregador privado é obri- gado por lei a contribuir com 20 % ao RGPS, o governo, enquanto emprega- dor dos servidores públicos, não con- tribui com nenhuma quantia; não há vontade política de recuperar os cré- ditos inscritos na dívida ativa, que já somam cerca de R$ 150 bilhões; há 10 anos, não é realizado concurso pú- blico para procuradores; existem cer- ca de 1.400 processos por procura- dor, para dar conta do complexo pro- cesso de recuperação dos valores devidos pelas empresas; o incrível volume de recursos que deixa de ser arrecadado em função da renúncia fiscal via entidades filantrópicas, clu- bes de futebol, contribuições do setor rural e empregadores domésti- cos que soma R$ 25 bilhões, apenas no período de 2000-2002 11 . De fato, podemos constatar que a causa prin- cipal é a recessão, o desemprego, o trabalho informal, a diminuição do número de funcionários públicos etc, resultado de um modelo econômi- co-social voltado para remunerar o capital financeiro, a especulação. O próprio Ministro da Previdência, Ricardo Berzoini, reconheceu que um dos caminhos para “salvar” o sis- tema previdenciário seria a “inclusão dos trabalhadores do mercado infor-

50 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

mal”, segundo apresentado na Voz do Brasil, de 13 de março de 2003.

Quem ganha e quem perde com a Reforma da Previdência A criação de um sistema de previ- dência privada complementar das aposentadorias dos funcionários pú- blicos, através da definição de um te- to proposto na reforma da Previdên- cia, como ocorre hoje com o RGPS, abre possibilidades de negócios que envolveriam 1 trilhão e 400 bilhões de reais para o setor privado, segun- do a economista Maria da Conceição Tavares 12 . O setor da previdência pri- vada vive uma franca expansão: de 1996 até o ano passado, cresceu 10 vezes, saltando de R$ 3 bilhões para R$ 31 bilhões. Só entre 2001 e 2002, quase atingiu cinco milhões de contri- buintes, crescendo 32,53 %. Só para citar a relevância da ligação entre o capital especulativo e as aplicações dos fundos complementares privados dos trabalhadores, este é o tema da tese de doutoramento da Professora Sara Granemann, da Escola de Serviço Social da UFRJ, denominada “Capital Financeiro e Fundos de Pensão” 13 . Não por acaso, dez dos doze me- morandos de política econômica que o governo FHC encaminhou ao FMI, desde novembro de 1998, reiteram o compromisso de promover a reforma

Se anteriormente as privatizações das estatais serviram para fazer reserva de caixa e drenagem de recursos para pagamentos de juros e ganhos dos banqueiros, agora com a reforma da Previdência não é diferente.

da Previdência. O último memorando, assinado no dia 4 de setembro do ano passado, com o aval de todos os candidatos à Presidência da Repúbli-

ca, inclusive o atual presidente, diz o seguinte:

“O governo se compromete a avançar no cumprimento de sua agenda legislativa no restante no res-

Na área fiscal, o

governo buscará a aprovação de legislação para: (i) criar fundos de aposentadoria complementar para os servidores públicos e cobrar contri- buições previdenciárias dos servido- res inativos e (ii) definir as carreiras para as quais os servidores públicos podem ser contratados pelo regime de previdência do setor privado ”. 14 No curto prazo, o governo tem por objetivo utilizar a reforma da Previdên- cia para garantir superávit primário, ou seja, fazer economias de recursos, que serão destinados ao pagamento dos serviços da dívida pública. Essa estraté- gia, entretanto, só poderá surtir efeito se houver a cobrança de contribuição de inativos associada a medidas como definição de um teto salarial e aumen- to do tempo para aposentadoria. A mera criação de um teto para aposen- tadoria dos funcionários públicos, como o atual de R$ 1.561,56 do setor privado, vai significar um aumento das despesas para o Estado no curto prazo, como já admitido pelo Ministro da Previdência. Em recente entrevista ao programa Roda Viva, em 30 de janeiro último, Henrique Meirelles, atual presidente do Banco Central, declarou que o combate ao déficit da Previdência abri- ria caminho para sinalizar aos merca- dos. Segundo ele, ou o Brasil decide utilizar esses recursos para se desen- volver ou segue a regra atual de conti- nuar pagando aposentadoria integral aos funcionários públicos. Meirelles associa reforma da Previdência com

tante de 2002.(

)

UNIVERSIDADE E SOCIEDADE

imediata redução dos gastos públicos,

o que agradaria aos mercados. Com

isso, podemos concluir que a concep- ção de desenvolvimento de Meirelles é

a mesma do governo FHC, da qual co-

nhecemos os resultados. Entretanto, a previdência privada transfere para os trabalhadores a incer- teza quanto ao valor do benefício a que terão direito, uma vez que não há garantia de remuneração mínima, já que o fundo individual se transforma em aplicações do mercado financeiro (título e ações). Sujeitos à taxa de car- regamento, taxa de administração e taxa de saída. Além disso, se o fundo falir, o dinheiro aplicado não tem ga- rantia de retorno. Como exemplo, é bom lembrar da CAPEMI, que faliu. E quem nela aplicava nunca mais viu a cor do seu dinheiro.

A lógica da Reforma

da Previdência Se anteriormente as privatizações das estatais serviram para fazer reserva de caixa e drenagem de recursos para pagamentos de juros e ganhos dos banqueiros, agora com a reforma da Previdência não é diferente. Os argu- mentos são bem parecidos. As estatais davam déficit, eram ineficientes, eram cabides de emprego, eram pesadas, grandes elefantes brancos, que entra- vavam a economia e o desenvolvimen-

to do país. A privatização proporciona-

ria mais eficiência, menores taxas, me- lhor atendimento ao povo e baratea- mento dos serviços. Além do que, os

recursos seriam utilizados para investi- mentos em educação, saúde, sanea- mento, habitação. Hoje sentimos o resultado: como a maior parte do dinheiro das privatiza- ções das estatais foi deslocada para o pagamento dos juros e mesmo assim

a dívida interna cresceu de 60 bilhões

de reais (29,2 % do PIB), em 1994 15 , para 893,3 bilhões em 2002 (quase 60

% do PIB) 16 , para a população, esse processo significou aumentos exorbi- tantes, entre janeiro de 1995 a julho de 2001 17 , por exemplo, nas taxas de luz (188 %), gás (107 %), telefone fixo (445 %), água e esgoto (141 %), me- trô (164 %), crescimento do desem- prego, maior dependência do país, pois foram entregues ao capital inter- nacional setores estratégicos para o desenvolvimento nacional. Isso inten- sificou a submissão do país à econo- mia mundial, retomando relações tipi- camente coloniais (submissão batiza- da agora de “vulnerabilidade externa”). Sem falar na deterioração das condi- ções de vida do povo em decorrência do corte de recursos em serviços sociais básicos. Na época das privatizações, os gran- des meios de comunicação e o governo espalharam mentiras, manipularam da- dos e esconderam informações impor- tantes, entre elas, a de que parte dos recursos/lucros arrecadados pelas esta- tais eram desviados para pagamentos de juros da dívida externa brasileira. A Reforma da Previdência vai pelo mesmo caminho. Direitos conquista- dos com a luta dos trabalhadores do setor público são apresentados como privilégios, entraves ao crescimento econômico, uma vez que o déficit da Previdência arrombaria cada vez mais o caixa do país. São mentiras alardea- das com o intuito de colocar a maioria do povo contra os funcionários públi- cos e assim tentar dificultar a união dos diversos setores de trabalhadores para conquistar a extensão e amplia- ção desses direitos sociais para o con- junto da população. É necessário au- mentar a imoral aposentadoria de um salário mínimo e reverter a situação dos milhões de brasileiros que traba- lham sem carteira assinada ou estão desempregados, e que, inclusive, não têm direito a nenhuma aposentadoria. Ao mesmo tempo, é uma tentativa de

Seguridade Social

dividir os trabalhadores para legitimar e facilitar a supressão dos direitos dos funcionários públicos e ocultar os ver- dadeiros interesses que estão por trás da privatização da Previdência.

Na execução orçamentária de 2002,

fica escancarada a prioridade dada pe- lo governo ao setor financeiro. Gastou- se 98 % do que foi programado com a dívida pública. Por outro lado, nas áre- as sociais somente foram liberadas

2,26 % das verbas previstas para sane- amento básico, 6,71 % das verbas pre- vistas para a infra-estrutura urbana, 69 % do previsto para geração de empre- go e renda, erradicação do trabalho escravo e formação profissional. Para a educação, 25 % das verbas destinadas não foram liberadas e dos 26 bilhões autorizados para a Saúde, 4 bilhões fi- caram retidos 18 .

O atual governo vai pelo mesmo

caminho. Já no início do ano, para honrar seu compromisso com os acor- dos internacionais, cortou R$ 14,1 bi- lhões do orçamento de 2003. Deste total, 35,4 % são provenientes da área social: R$ 341 milhões da Educação, R$ 247,7 milhões da Previdência, R$ 1,620 bilhão da Saúde, R$ 261,7 milhões do Trabalho, R$ 407,1 milhões do Desen- volvimento Agrário, R$ 250,7 milhões da Assistência e Promoção Social. O Ministério das Cidades e o Ministério da Integração Social foram os mais afetados, perdendo, respectivamente, R$ 1,874 bilhões e R$ 1,85 bilhões 19 . Vale lembrar que a fata de infra-estru- tura urbana e de saneamento básico é uma das principais causas da mortali- dade infantil no país. Com o dinheiro dos cortes, no con- texto da DRU e da Lei de Responsabi- lidade Fiscal, o governo justifica pagar os juros da dívida e impedir o “descon- trole” da dívida pública. Entretanto, esta é a política que tem sido posta em prática nos últimos 8 anos e a dívi- da pública se multiplicou. Em relação a

Seguridade Social

1995 (primeiro mandato de FHC), o

pagamento de juros da dívida para

2003 subiu 266%. Em 1995 foram

gastos R$ 25,5 bilhões e o gasto previs-

to no orçamento de 2003 é de R$ 93,6 bilhões. A prioridade da política econô- mica no pagamento de juros aparece na contabilidade dos bancos. Mais uma vez, em 2002, as instituições fi- nanceiras, estrangeiras e nacionais, ti- veram recorde de rentabilidade. Com relação a 2001, praticamente dobra- ram o seu rendimento. Na média, ban- cos estrangeiros triplicaram seus lucros em 2002. Por exemplo, o Santander Banespa teve ganhos de 12 % em média no mundo, enquanto no Brasil seus ganhos foram de 56 % 20 .

Conclusões É certo que existem distorções no Sistema Previdenciário. Entretanto, uma verdadeira reforma deveria ter como proposta ampliar a aposentadoria do conjunto dos trabalhadores, principal- mente aumentar o teto da aposenta- doria daqueles que ganham 200 reais. Esta, a maior das distorções, não é nem citada pelo governo ou pela gran- de imprensa. Esta proposta de reforma apresentada atende principalmente aos interesses dos bancos e do siste- ma financeiro em ampliar o regime de previdência privada, que é inclusive um dos objetivos do governo com o empenho da aprovação do PL9, que tem grande rejeição de todas as enti- dades representativas dos servidos pú- blicos desde o envio ao Congresso pe- lo governo FHC. Para usar os argumentos do reno- mado jurista Fábio Konder Comparato, professor titular da USP, em entrevista na revista Caros Amigos deste mês 21 , ao colocar em primeiro plano os inte- resses das grandes corporações finan- ceiras, o governo considera direitos fundamentais, conquistados através de anos de lutas dos trabalhadores,

52 - DF, Ano XIII, Nº 30, junho de 2003

segundo a ótica no capitalismo neoli- beral. Ele alerta, ainda, para a tendên- cia mundial de sustentação dos siste- mas de Previdência Social predomi- nantemente na tributação, ou seja, na taxação das grandes corporações fi- nanceiras que vêm obtendo lucros as- tronômicos nos últimos anos. O pro- fessor da Economia da UFRJ, Reinaldo Gonçalves, também denuncia no Jor- nal do Brasil 22 que a reforma da Pre- vidência proposta não vai atingir a par- cela mais rica da população, mas sim aos pobres e à classe média, e propõe que se “deveria fazer antes a reforma tributária para definir claramente quem vai pagar a conta de um ajuste fiscal que o país necessita, inclusive a conta da seguridade social ”.

Notas

1. Começou mal a Reforma da Previdência -

Revista Veja, Editora Abril, 22 de janeiro de 2003, pp. 30-37. Argumentos com a profundidade de um pires apresentados por Veja: a revista com- para a defesa do direito adquirido da aposen- tadoria integral dos funcionários públicos às queixas da elite escravagista quando da abo-

lição da escravatura pela Lei Áurea, que teria cessado o direito adquirido dos brancos de possuir escravos, garantido pela Constituição da época.

2. Reforma ou contra-reforma?, César Benja-

min - Caros Amigos, Editora Casa Amarela, fevereiro de 2003, pp. 13.

3. A Verdade sobre a Previdência Social - AFI-

PERJ (Associação dos Auditores Fiscais da Pre- vidência Social no Estado do Rio de Janeiro) - mimeografado.

4. Idem.

5. FH gastou 110 bilhões de reais com paga-

mento de juros em 2002 - Monitor Mercantil, 16 de janeiro de 2003.

6. Previdência: Servidor não quer privilégio,

mas respeito a direitos, afirma Paulo Gil, para quem prioridade deveria ser reforma tributá- ria. Reforma agrada a mercado, diz sindicalis- ta - Patrícia Zorzan, da Reportagem Local - Folha de São Paulo, 19 de janeiro de 2003.

7. Cf. nota nº 3.

8. A reforma da Previdência: a questão do teto

das aposentadorias garantidas pelo poder público - Argumentos de Ocasião - sítio

www.oficinainforma.com.br, janeiro de 2003. 9. A proposta de reforma da Previdência do governo Lula - Dois passos para trás - sítio

www.oficinainforma.com.br, quinta-feira, 9 de janeiro de 2003.

10. Cf.

11. Cf. nota nº 3.

12. Reforma da Previdência para Quem? - reti-

rado do sítio da Professora Maria da

Conceição Tavares,