Derecho Administrativo II

Tema 11

TEMA 11 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1.La clsica triparticin de la actividad de la Administracin............................................. 1 2.Modalidades posibles de la accin administrativa......................................................... 3 2.1.Accin Administrativa de Garanta........................................................................ 3 2.2.Accin Administrativa de Prestacin...................................................................... 4 2.3.Accin Administrativa de Estimulacin.................................................................. 6

1.La clsica triparticin de la actividad de la Administracin

La doctrina clsica ha venido clasificando la actividad de la Administracin, de conformidad con varios criterios: a) Por su rgimen jurdico: actividad sometida al derecho privado y actividad sometida al derecho administrativo. b) Por su contenido: segn la rama clsica de la actividad del Estado a que fuera dirigida. c) Por su forma: polica, fomento y servicio pblico. Tales formas de actividad se han venido dando desde la legalizacin de la actividad del Estado, si bien a cada modelo de Estado ha correspondido la primaca de alguna de ellas. POLICIA.- La definicin de la doctrina clsica alemana es "Actividad del poder pblico que con vistas a la consecucin y mantenimiento del orden pblico se ejercita limitando la libertad y derechos de los administrados y eventualmente, mediante el ejercicio de la coaccin sobre los mismos". As pues la polica es una actividad del poder pblico, fuertemente centralizada y cuya gestin es ejercida directamente por l, siendo excepcional y fuertemente regulado su ejercicio por otros, (guardias jurados). Se trata de una actividad dirigida a la consecucin y mantenimiento del orden pblico, con dos formas, la polica preventiva y la polica coactiva, segn se trate de evitar el desorden o de suprimirlo. La utilizacin de la coaccin es la nota esencial al concepto, puede darse en otras formas de la actividad administrativa, pero sin coaccin no existe la nocin de actividad de polica. La actividad de polica se ejerce limitando la libertad y los derechos de los administrados, tales limitaciones son administrativas y por tanto no recaen sobre el derecho en s, sino sobre su ejercicio. La actividad de polica slo puede ejercitarse en los lmites marcados por la Ley, los reglamentos de polica no pueden establecer limitaciones no previstas en la Ley que confiera la potestad. 1/6

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Los medios de la polica, en cuanto a actos de la administracin seran:

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1. Las autorizaciones o actos administrativos en virtud de los cuales la administracin consiente el ejercicio por el destinatario de un derecho propio preexistente a aquel. 2. Las rdenes y las prohibiciones, "declaraciones de voluntad emitidas en virtud de una potestad de mando, que determinan singularmente y de manera obligatoria la conducta de los ciudadanos". 3. Las sanciones administrativas, que seran aquellos medios represivos de la administracin que se ponen en marcha porque las obligaciones impuestas no se han cumplido, tras la aprobacin de la Constitucin y la desaparicin consecuente de la prisin administrativa, quedan, las multas o sanciones pecuniarias, y otras medidas sancionadoras, (por ejemplo la clausura de establecimientos, la publicitacin del nombre de los infractores, etc.). FOMENTO: Para Jordana de Pozas es "La accin de la Administracin encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidos a los particulares y que satisfacen necesidades pblicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coaccin ni crear servicios pblicos", para Garca de Enterra es "La actividad jurdica de la Administracin Pblica que comporta el otorgamiento de auxilios directos o indirectos para servicios o actividades que complementen o suplan los atribuidos al ente pblico". La clasificacin clsica de los medios de fomento los divide en honorficos, econmicos y jurdicos. Los primeros seran las distinciones y recompensas, en las cuales el contenido principal no es el econmico, sino el reconocimiento pblico que comportan, su concesin suele ser discrecional y el beneficiario adquiere determinados derechos, (tratamientos especiales, uso de determinadas insignias, etc.). Los medios econmicos, vienen determinados por la primaca de la subvencin, si bien existen otros (premios, primas, exenciones fiscales, etc.). Las subvenciones pueden ser a fondo perdido o con participacin administrativa, su concesin suele ser discrecional y no puede destinarse a fines diferentes de los establecidos para su concesin, la administracin suele controlar el destino de las cantidades concedidas. Los medios jurdicos, son el establecimiento de determinados privilegios a favor de los particulares, o de dispensas frente a Leyes y reglamentaciones administrativas de carcter prohibitivo. SERVICIO PBLICO.- Para la escuela francesa, que fundament el derecho

administrativo en la teora del servicio pblico, ste es la totalidad de la actividad de la Administracin, el Estado es fundamentalmente un prestador de servicios.

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Dentro de un concepto mucho ms restrictivo, sera "servicio prestado para satisfacer una necesidad general pblica, de modo regular y continuo utilizando un procedimiento jurdico pblico, que somete las relaciones creadas a rgimen especial". Tal servicio pblico puede ser gestionado bien directamente por la administracin o indirectamente por los particulares, si bien la administracin siempre ser la titular del servicio, la clasificacin de los modos de gestin es: A) Gestin directa por la Administracin: Gestin indiferenciada sin rgano especial. Establecimiento o empresa propia, sin personalidad. Servicio pblico personificado. Sociedad privada mercantil. Concesin. Arrendamiento. Concierto. Gestin interesada. Sociedad de economa mixta.

B) Gestin indirecta:

C) Gestin mixta:

2.Modalidades posibles de la accin administrativa

2.1.Accin Administrativa de Garanta
Se parte aqu de postulados polticos en el sentido de que por esta va se decide cul es lo mejor para la convivencia, garantizando que sta se desarrolle tal como ha sido configurada legalmente. El orden pblico ser simplemente entonces un concepto general que permitir la intervencin de los poderes pblicos, ordenando la convivencia con cierta discrecionalidad en casos no expresamente previstos por las Leyes. Las leyes no pueden regular todo, hasta los ltimos extremos, previendo todas las situaciones. El apoyo en la clusula de orden pblico, legitima a la Administracin para intervenir en ciertas circunstancias de peligro para la vida comunitaria no tipificada, pero que precisan de la adopcin de algunas medidas para proteger la seguridad de los ciudadanos. Por ejemplo, si se apagan las luces de una ciudad, la Administracin, los agentes del orden, pueden adoptar medidas que, por supuesto, no vienen recogidas en ningn clausulado reglamentario, pero que a la vista de las situaciones contingentemente provocadas, determinarn las soluciones ms adecuadas. Con esta actividad administrativa puede conectarse la que cada vez con ms frecuencia, realiza la Administracin contempornea. Nos referimos a la llamada actividad arbitral que se

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patentiza en los casos en que la Administracin, no como parte sino como tercero, interviene en relaciones entre particulares, actuando precisamente en funciones arbitrales.

2.2.Accin Administrativa de Prestacin

Estas actuaciones son las que tienen por finalidad entregar a sus destinatarios bienes o facilitarles servicios. Sobre estas modalidades del obrar administrativo hay cierto confusionismo, basado en la insuficiente distincin entre el soporte de la actividad y los regmenes de las relaciones con los usuarios de los servicios; ambos pueden a su vez, revestir una modalidad privada o una modalidad pblica. a) En Rgimen Privado La Admn. ofrece al mercado una serie de bienes o presta unos determinados servicios que se aceptan y reciben intercambindose las prestaciones correspondientes, de acuerdo con los postulados tradicionales de la oferta y de la demanda. El ordenamiento aplicable aqu, es el derecho mercantil, es decir, el derecho privado. b) El rgimen pblico de prestacin administrativa, supone siempre una cierta predeterminacin reglamentaria del sistema de relaciones Administracinusuario. Podemos distinguir un rgimen integral y un rgimen parcial. Rgimen Integral: Todo el sistema de relaciones est sometido al Derecho Administrativo, el usuario de los servicios, el destinatario de los bienes, no contrata con la Administracin, sino simplemente solicita la admisin al servicio e incluso puede venir obligado a ello. Por ejemplo, el servicio de recogida de basuras o una red de alcantarillado, estn obligados a utilizar este servicio aunque no quieran. De hecho, el servicio no podra funcionar eficazmente si un sector de la misma decidiese no utilizarlo. Pero las relaciones con el servicio pueden ser parcialmente obligatorias, como es el caso de la Seguridad Social. Las relaciones de los asegurados no son estrictamente obligatorias, en cuanto que aqullos pueden o no libremente prestar servicios en una empresa; pero si estn en tal condicin, la relacin es obligatoria. Rgimen Parcial: Es aquel en el que la Administracin nicamente fija para sus propios rganos, o para los particulares que presten por concesin o arrendamiento de la Administracin el servicio, determinadas condiciones como son: La continuidad del servicio. El servicio no puede interrumpirse, ha de ser prestado ininterrumpidamente. Igualdad. Cualquiera tiene de derecho a la utilizacin del servicio y con un trato uniforme y homogneo para todos los posibles usuarios. 4/6

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Obligatoriedad de contratar. Si se solicita la contratacin o prestacin de los servicios, el que puede facilitarlos viene obligado a hacerlo y a contratar con el solicitante.

Disponibilidad de las tarifas. La Admn. fija las condiciones econmicas de la retribucin del servicio, y por tanto, dispone tb. las tarifas que se deben aplicar.

Disponibilidad tcnica. La Admn. precisa tambin las condiciones tcnicas y materiales a que debe estar sometido el servicio. Vigilancia Administrativa. La Admn. dispone de controles que garantizan que el servicio se preste de acuerdo con las condiciones estipuladas, y si aparecen desviaciones se puede recurrir para que se corrijan las actuaciones incorrectas.

Una vez fijados estos condicionantes, la relacin que se establece es de tipo contractual, aunque sea un contrato de los denominados de adhesin, contrato que puede venir regulado por el Derecho Privado y cuyas incidencias se llevan ante los tribunales de la Jurisdiccin ordinaria. Este es el supuesto, de las compaas de abastecimiento de agua potable y las empresas elctricas, empresas que prestan un autntico servicio pblico, porque los condicionantes administrativos son tan intensos, que prcticamente las sita en el sector de la Administracin. c) El soporte interno de la actividad La otra distincin que conviene realizar en cuanto a estas modalidades de accin administrativa, remite al soporte interno de la actividad, que es distinto o puede ser distinto del rgimen establecido para las relaciones externas. Alude a la forma de organizacin de las prestaciones, la cual puede ser pblica o privada. Un soporte pblico, cuando el sujeto que lo presta, la organizacin que lo tiene a su cargo es un complejo orgnico - pblico, pero desde este soporte pblico pueden a su vez prestarse servicios o suministrarse bienes en rgimen pblico o privado. Seguridad Social, soporte pblico y rgimen pblico. Editora Nacional, soporte pblico y rgimen privado, dado que est organizada pblicamente, pero sus relaciones con los compradores de libros son privadas. Pero el soporte puede ser tambin privado, en cuanto que el sujeto prestador, que puede ser la Administracin, caso de las empresas nacionales o los particulares, caso de los concesionarios o arrendatarios con una organizacin privada, pueden prestar servicios y bienes de trascendencia econmica. Esta prestacin puede realizarse tanto en rgimen pblico como 5/6

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privado. Soporte privado con rgimen pblico era la Telefnica. Soporte privado en rgimen privado, es el caso de las empresas nacionales, como ENSIDESA. La Empresa Pblica: La actividad de prestacin, se realiza fundamentalmente a travs de las empresas pblicas, es una clara forma de intervencin en la vida econmica del pas, por parte del Estado. Concepto. La empresa no es otra cosa que una organizacin de medios personales y reales, destinados a la produccin o mediacin de bienes o servicios. Esa organizacin ser considerada como pblica cuando se encuentre controlada por el Estado u otro ente pblico. El control que es el rasgo decisivo para calificar la publicidad de una empresa, puede articularse de muy diversas maneras.

2.3.Accin Administrativa de Estimulacin

Coincide sustancialmente con las tcnicas clsicas del fomento. La Administracin no acota aqu mbitos de accin a los particulares, ni realiza por s prestaciones y servicios, sino que les incita o estimula por las vas que correspondan en cada caso a que realicen sus actividades de la forma que previamente ha considerado ms favorable para los intereses pblicos. Esta accin puede consistir en la concesin de beneficios jurdicos, como los que vimos proceden en el caso de asignacin a los particulares de los beneficios de la expropiacin forzosa. La estimulacin puede hacerse tambin por va de asignacin de beneficios fiscales, desgravaciones, exenciones, mejoras en el trato fiscal. De hecho, por va subvencional se produjeron las primeras intervenciones administrativas en la economa; la subvencin de los transportes colectivos, las subvenciones ferroviarias, permitieron a la Admn. imponer unos condicionantes rigurosos que luego desembocaron en la creacin de autnticos servicios pblicos. Una modalidad moderna de la accin estimulatoria, constituye la denominada accin concertada, que tiene un carcter mixto, subvencional y reglamentario. Las empresas son libres o no, de acogerse a la accin concertada, pero si se acogen, estn obligadas a cumplir los compromisos reglamentariamente establecidos y las condiciones que se fijen para cada caso concreto, recibiendo a cambio determinados beneficios. Tcnicas ms recientes encajan en la nocin, como las acciones que estimulan los productos limpios o no contaminantes, caso de la etiqueta ecolgica. Con ella se pretende prevenir, reducir y en la medida de lo posible eliminar la contaminacin en la fuente.

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