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PRINCPIO BRASILEIRA

DA

EFICINCIA

NA

ADMINISTRAO

PBLICA

Anderson Resende Cludio Sejanes Paulo Csar

RESUMO Este artigo se destina ao estudo do princpio da eficincia no Brasil como normaregra, diferente do modelo adotado de princpio, a jurisprudncia italiana e na doutrina americana, com suas divergncias que so comuns e importantes ao direito nacional, alm do questionamento das vantagens e novidades que este princpio trouxe para a administrao pblica.

Palavras chaves: Princpio da Eficincia. Norma-regra. Administrao Pblica. Direito Internacional.

ABSTRACT This article destiny to study the efficiency principle in Brazil as standard-rule and not as principle, Italian jurisprudence and the American doctrine, with yours differences that are common and important to national law and the questions about the advantages and news that this principle brought to public administration.

Keywords:

Principle

of

Efficiency.

Standard-rule.

Public

Administration.

International Law.

INTRODUO

1. Acadmico da Universidade Federal de Juiz de Fora 2. Acadmico da Universidade Federal de Juiz de Fora 3. Acadmico da Universidade Federal de Juiz de Fora

Conforme apresentado no projeto de pesquisa, o assunto norteante deste artigo a aplicao do princpio administrativo da eficincia, inserido na Constituio Brasileira pela emenda constitucional nmero 19 em quatro de junho de 1998, somado aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, exigindo a observncia pela Administrao Pblica de ser eficiente na produo de seus atos. Com a E.C. 19/98, o caput do artigo 37 foi alterado e agora se apresenta desta forma: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia [...]. A eficincia como norma-princpio uma clara insero do modelo pspositivista na vinculao da administrao pblica, uma vez que alm de observar outros princpios, como sempre estar vinculada a legalidade de seus atos, dever tambm zelar pela eficincia de seus atos e, diferente dos outros princpios que so diretos, a eficincia carece desta definio rpida, sem uma descrio ampla pelo legislador. Mas afinal o que ser eficiente? A procura pela aplicao tima dos recursos ou a satisfao geral dos interesses dos administrados? Mais alm: poderia a eficincia ser sopesada frente a outro princpio, ou seja, poderia o Estado no ser eficiente ou, pela mesma questo, a administrao pblica ir contra a legalidade de seus atos para ser eficiente? possvel o controle judicial sobre os atos administrativos que versam sobre a eficincia? Poderia o judicirio impedir a produo de efeitos de um ato administrativo simplesmente pelo fato de no ser eficiente, ou no ser o mais eficiente? So estas questes que levaram a formular a hiptese no projeto de pesquisa que o princpio da eficincia uma norma-regra e no uma normaprincpio, uma vez que o que se espera sempre das decises de Administrao Pblica a eficincia, e, diferente dos outros princpios que podem colidir em um caso concreto (moralidade x legalidade), a eficincia nunca ser sopesada, afinal no seria nada correto, em teoria, que o Estado no fosse o mais eficiente em suas decises por se limitar frente a outros princpios. A origem deste princpio em outros Estados, como aplicada nestes e no Brasil e as inmeras possibilidades de interpretao que geraro situaes em

concreto so as justificativas do estudo realizado e que atravs do mtodo dedutivo, isto , observando outros artigos e atos administrativos, procuramos a definio do princpio da eficincia como norma-regra ou norma-princpio e assim realizar oobjetivo do artigo, que tentar esclarecer qual modelo de norma este princpio obedece e como deve ser tratado pela administrao pblica e seu possvel controle pelo judicirio.

1. A histria do princpio da eficincia na legislao brasileira e em outros pases.

A criao do princpio da eficincia no algo indito e exclusivo ao direito brasileiro. A constituio italiana de 1948 j previa, desde sua escrita original, a ideia do bom andamento e imparcialidade da administrao pblica em seu artigo 97: I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialit dell'amministrazione [..]. Como tantos outros princpios e teorias, importa-se o conhecimento e no a realidade de cada sociedade, afinal, com algo to subjetivo como o princpio estudado, sua definio no somente doutrinria, mas tambm importantssima realidade social que particular a cada Estado. Tambm marcante o estudo realizado pela doutrina norte-americana sobre o mesmo princpio, com divergncias de definio claramente percebida entre pensadores como Ronald Dworkin e Richard Posne, onde o segundo aponta que Uma das coisas que os juzes devem fazer observar o precedente, ainda que no inflexivelmente; portanto, se a eficincia o princpio que anima boa parte da doutrina do common law, os juzes tm uma certa obrigao de tomar decises que sejam compatveis com a eficincia.4, enquanto o primeiro no admite a eficincia como critrio de justia por no ser um valor social e a justia requer estes valores5. Na legislao ptria, antes mesmo da previso constitucional j existia precedentes da positivao do princpio da eficincia, como o decreto-lei 200/1967, que originou a Reforma Administrativa Federal, onde submete toda a atividade do
4. POSNER, Richard A. Problemas de filosofia do direito. So Paulo: Martins Fontes, 2007. 5. DWORKIN, Ronald. O imprio do direito. So Paulo: Martins Fontes, 1999.

Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 25 V), fortalecendo o sistema de mrito (art. 25, VIII), sujeitando a administrao indireta superviso ministerial quanto eficincia administrativa (art.26, III) e recomendando a demisso do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (art.100). Tambm pode ser citada a lei de n. 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor), que, dentre outros, em seu art. 4, inciso VII, menciona o princpio da racionalizao e melhoria dos servios pblicos, este que pode ser traduzido em princpio da eficincia, a lei de n. 8.987/95 (dispe sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos), que em seu art. 6, 1, dispe: Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas e a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo, de 04.04.1990, no art. 123, pargrafo nico, diz que ao usurio fica garantido servio pblico compatvel com sua dignidade humana, prestado com eficincia, regularidade, pontualidade, uniformidade, conforto e segurana, sem distino de qualquer espcie". Tambm era previsto implicitamente na Constituio Federal de 1988 em seu artigo 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...] II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado [...]. Com tantas divergncias entre definies, seja a nvel nacional ou internacional, extremamente difcil o controle o que uma ao eficiente da administrao pblica ou o controle de eficincia dos servidores. Como norma jurdica h muito que se perquirir de sua utilidade, mas sua publicao interessantssima como deciso poltica ao tempo que foi publicada. Na dcada de 90, principalmente em sua segunda metade, o modelo de Estado adotado quando da promulgao da Constituio Federal de 1988, mudando vrias caractersticas do modelo Democrtico de Direito para o Neoliberal, como reflexo da poltica no mesmo tempo e, como este modelo se caracteriza pela diminuio da participao estatal em vrios setores, principalmente os econmicos, poderia ser a eficincia ser um fundamento no s poltico, mas tambm constitucional, para as grandes privatizaes que marcaram este perodo poltico.

2. Norma-regra x norma princpio

Tendo como premissa a mesma hiptese do projeto de pesquisa, em que seria o princpio da eficincia uma norma-regra constitucional, o legislador erroneamente alou tal norma como princpio. esperado sempre da administrao pblica que decida de modo eficiente, mas respeitando os outros princpios administrativos. No caso concreto pode haver coliso entre eles, como um ato vinculado a lei (legalidade), mas que afeta claramente o princpio da moralidade, e dever tanto a administrao pblica fazer um controle normativo dos seus atos pela sua autotutela quanto o poder judicirio observar e eliminar os possveis vcios de legalidade nestes atos. Mas o mesmo no se d com a eficincia, pois nunca haver uma coliso entre este princpio e os outros, apenas em casos inimaginveis no modelo de Estado Democrtico adotado em que a Administrao Pblica alegue que um ato no vinculado lei seria muito mais eficiente. um elemento claro de um modelo discricionrio e que desde da queda dos Estados absolutos est em desuso na maioria absoluta dos pases ocidentais. Voltando sobre esta no coliso do princpio da eficincia com outros princpios, fica claro que no correta sua classificao, sendo ento uma norma-regra. Deve-se ter um grande cuidado com esta definio abordada por este projeto, uma vez classificar esta norma como regra constitucional faz com que sempre seja realizado, sempre atingido. O perigo nesta afirmao que pode se justificar uma violao a legalidade e aos outros princpios da administrao pblica em favor de uma suposta eficincia. A proposta que o princpio estudado seja um fim a ser perquirido pela Administrao Pblica e como meio a este fim a obedincia ao artigo 37 da Constituio Federal. importante esta observao para evitar que os fins justifiquem os meios e entender a Constituio como um uno coerente e que no h distino hierrquica dentro do seu rol de normas, ou seja, mesmo mudando a conceituao do princpio da eficincia importantssimo e indissocivel sua validao pelos mesmos princpios citados.

3. Norma-regra x Postulados e o Controle Judicial

Como j posto, o princpio da eficincia no foi elaborado junto com os demais, sendo inserido apenas em 1998, atravs da emenda constitucional nmero 19, mas j no era algo novo no Direito brasileiro, pois j era previsto em outras legislaes. algo desejado, mas no h o que dizer sobre ele. o que se espera do Estado, porm de to difcil controle que esta previso legal no cria a esperada fora de lei As normas legais diferenciam-se das decises jurdicas por serem gerais e abstratas, enquanto esta ltima concreta e especfica. Mesmo se caracterizando por esta abstrao, as normas devem ter uma previso clara sobre o que versa e ir com o tempo se aprimorar atravs de jurisprudncia e doutrinas, mas o mesmo no se d com a ideia de Administrao Pblica eficiente, afinal no um elemento definido em si mesmo, podendo ter vrias conceituaes e algumas conflitantes entre si, como a impossibilidade de atender, ao mesmo tempo, a todos os administrados com suas especificidades e a aplicao tima dos recursos. Com todas estas questes discutvel a necessidade de ter a eficincia como norma. A mesma ponderao poderia ser feita caso o dito principio da proporcionalidade fosse previsto na constituio, pelo mesmo fato de no ser suficiente em si mesmo. Uma norma no desproporcional em si s, mas por colidir com outra no caso concreto para que a sim se discuta a proporcionalidade entre estas duas ou mais normas colidentes. Sendo assim, deveria o princpio da eficincia seguir este mesmo modelo, de princpio como postulado, que , no sentido kantiano, uma condio de possibilidade do conhecimento de determinado objeto, de tal sorte que ele no pode ser aprendido sem que essas condies sejam preenchidas no prprio processo de conhecimento5, ou seja, o princpio da eficincia poderia ser observado anteriormente a produo dos atos normativos como o melhor possvel. Em casos especficos (melhor ainda se espordicos), pode a Administrao Pblica no atender a um dos administrados, podendo neste momento um controle jurisdicional sobre o ato administrativo, mas no sobre a eficincia do ato, afinal se o conceito j
6. VILA, Humberto. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n 11, 2007. Disponvel na Internet: <htpp://www.direitodoestado.com.br/rere,asp>. Acesso em 25 de junho de 2011.

to amplo razovel que caiba a j reduzida discricionariedade administrativa esta deciso.

CONCLUSO

Posta tais questes sobre o princpio da eficincia e sobre sua errada classificao como princpio e no como regra constitucional, mais importantes das perguntas apareceu com o tempo: foi realmente necessria a produo de uma emenda constitucional para prever a eficincia da administrao pblica? As grandes divergncias sobre este princpio que no suficiente em si e a pouca influncia que gerou na Administrao Pblica so pontos que mostram que pouco mudou com a ideia da eficincia. Excluindo sua relao com as decises polticas que marcaram a produo da Emenda Constitucional nmero 19/1998, muito claro que pouco mudou. Todo este estudo sobre a definio da eficincia como uma norma regra e no uma norma-princpio tambm um questionamento sobre a necessidade desta previso na Carta Magna. importante que se tenha um estudo doutrinrio pra que a eficincia seja sempre clara e procurada pela Administrao Pblica, pois sem isso difcil uma distino somente pela letra lei: h atos que violam a legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, mas sobre a eficincia e seu controle jurisdicional nada h para se dizer.

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