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A QUESTO HABITACIONAL NO BRASIL

Maria Slvia Barros Lorenzetti

2001

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados Centro de Documentao e Informao Coordenao de Biblioteca http:/ /bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

ESTUDO

A QUESTO HABITACIONAL NO BRASIL


Maria Slvia Barros Lorenzetti
Consultora Legislativa da rea XIII Desenvolvimento Urbano, Trnsito e Trasportes

ESTUDO
JULHO/2001

Cmara dos Deputados Praa 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Trreo Braslia - DF

SUMRIO

ASPECTOS CONCEITUAIS....................................................................................................................3 O DFICIT DE MORADIAS ..................................................................................................................5 AS OCUPAES IRREGULARES ........................................................................................................9 O QUADRO NORMATIVO ..................................................................................................................12 AES DO PODER PBLICO FEDERAL ......................................................................................17 CONCLUSES..........................................................................................................................................25

2006 Cmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que citados o autor e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados. Este trabalho de inteira responsabilidade de seu autor, no representando necessariamente a opinio da Cmara dos Deputados.
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A QUESTO HABITACIONAL NO BRASIL


Maria Slvia Barros Lorenzetti
A carncia de moradia adequada, entendida no apenas como um mero abrigo, mas tambm como um conjunto de elementos ligados ao saneamento bsico, servios urbanos, educao e sade, constitui um dos mais graves problemas com que se defrontam as sociedade atuais. Embora no seja um problema restrito realidade brasileira, apresenta-se de forma particularmente grave entre ns, vista do carter intenso e concentrador que marcou o nosso processo de urbanizao. A incapacidade de associar esse processo oferta de moradias, infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos suficientes, tem comprometido a qualidade de vida na maioria das nossas grandes cidades. O presente estudo visa a fornecer aos Parlamentares alguns subsdios sobre a questo habitacional brasileira. O texto ora encaminhado1 aborda os seguintes temas: aspectos conceituais do problema da moradia, delimitao do dficit habitacional, reflexes acerca das ocupaes irregulares, demarcao do quadro normativo que rege a questo e aes empreendidas pelo Poder Pblico para enfrentar o problema, com uma abordagem dos antecedentes histricos e do Governo FHC. ASPECTOS CONCEITUAIS A moradia pode ser considerada uma necessidade bsica, como a alimentao e a vestimenta, um bem de raiz que tem a particularidade de necessitar da terra como suporte. No Brasil, o acesso moradia confunde-se, tradicionalmente, com o acesso propriedade, considerada importante do ponto de vista da segurana familiar (a casa prpria deixa as pessoas menos vulnerveis em caso de desemprego, por exemplo) e tambm como smbolo de ascenso social. Vista como uma mercadoria a ser comprada ou um patrimnio a ser conquistado por esforo pessoal, a terra e, conseqentemente, a habitao, passa a depender da capacidade de pagamento de cada um. Mais do que uma necessidade, a moradia pode ser identificada como um direito que integra o direito subsistncia, o qual, por sua vez, representa a expresso mnima do direito vida. A mudana de foco da maior relevncia, visto que a moradia, enquanto direito, deixa de ser fruto da capacidade econmica ou produtiva das pessoas. Outrossim, o acesso

Elaborado com base em monografia apresentada pela consultora, em 1998, ao final do Curso de Especializao em Polticas Pblicas da EPPG/UFRJ e em artigo publicado na Revista da ASLEGIS. 3

moradia passa a depender, direta ou indiretamente, do Estado, que se apresenta como o principal responsvel pelos direitos sociais. O direito moradia adequada tem sido reconhecido e aceito pela comunidade internacional desde a sua incluso na Declarao Universal dos Direitos Humanos, em 1948, cujo texto, em seu artigo 25, proclama que todos tm o direito a um padro de vida adequado sade e bem-estar de sua famlia, incluindo alimentao, vestimenta, moradia, cuidados mdicos e os servios sociais necessrios, bem como o direito segurana em caso de desemprego, enfermidade, invalidez, viuvez, velhice ou outras circunstncias alm de seu controle. A Declarao de Vancouver, fruto da 1 Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (HABITAT I), em 1976, indica um consenso internacional relativo s polticas pblicas acerca dos assentamentos humanos, reafirmando a moradia adequada e os servios como um direito humano bsico e apontando a responsabilidade dos governos por aes visando a assegurar este direito. A propsito, a Declarao indica uma srie de medidas a serem postas em prtica pelos governos, de forma a garantir uma melhoria progressiva da qualidade de vida e do bem-estar humano, com particular ateno para os grupos desfavorecidos. Como fruto de Vancouver houve a criao do Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos2, sediado em Nairobi, no Qunia, que visa a manter em permanente discusso os assuntos relacionados a assentamentos humanos, alm de assessorar e financiar projetos ligados ao setor urbano e habitacional em pases em desenvolvimento. Duas dcadas depois, assistimos realizao, em Istambul, da 2 Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (HABITAT II), que reafirma, como princpios e objetivos essenciais, a moradia adequada para todos, como um direito que deve ser progressivamente assegurado, e o desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos. Da Conferncia resultaram uma declarao de princpios e compromissos e um plano de ao global, que constituem, no conjunto, a Agenda Habitat, firmada por todos os Estados participantes. Embora sem a fora de um tratado internacional, a Agenda Habitat deve servir como referncia para a formulao das aes governamentais e no governamentais no enfrentamento da questo dos assentamentos humanos, e a sua implementao pode ser exigida como requisito para a obteno de recursos internacionais. Na primeira semana de junho de 2001, realizou-se em Nova York uma Sesso Especial da Assemblia-Geral das Naes Unidas para Reviso Geral e Avaliao da Implementao do Resultado da Conferncia Habitat II, que foi chamada Conferncia Istambul +5. Nessa ocasio, foram renovados os compromissos acerca do direito moradia adequada para todos, a despeito do reconhecimento de alguns obstculos para a implementao da Agenda Habitat. O texto aprovado em Nova York focaliza temas que dizem respeito, em maior ou menor
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Chamado UNCHS, na sigla em ingls, ou HABITAT, como o rgo tambm conhecido. 4

escala, aos assentamentos de todo o mundo, como a necessidade de erradicao da pobreza, urbanizao de favelas, regularizao de assentamentos informais e promoo do desenvolvimento sustentvel. No obstante o reconhecimento de que a moradia adequada crucial para a sade e o bem-estar dos indivduos, famlias e grupos comunitrios, o atendimento a esse direito esbarra em algumas dificuldades, a comear pela prpria definio do conceito. A adequabilidade da moradia tem de ser levada em conta no apenas pelo que ela , fisicamente, mas pelo que ela representa para a pessoa ou famlia que nela habita, levando-se em conta fatores subjetivos, como diferenas culturais, diversidade de necessidades e preferncias. O DFICIT DE MORADIAS A carncia de moradias constitui um grave problema com que se defrontam os governos federal, estaduais e municipais. A situao crtica, principalmente entre as camadas de renda mais baixa da populao, atingindo, alm das metrpoles, tambm os centros de pequeno e mdio porte. Nos dias atuais, a chamadas reas urbanas desfavorecidas - favelas, mocambos ou invases, entre outras - so uma presena marcante na paisagem urbana brasileira, espelhando uma crise que comea no incio do sculo e, agravando-se com o avano do processo de urbanizao, chega ao presente. Embora o problema no seja exclusivamente brasileiro, no nosso caso, o descompasso entre o crescimento da populao urbana e a capacidade de instalao de infraestrutura necessria muito acentuado. O ndice de urbanizao aumentou de 31% em 1940 para 75% em 1990, atingindo 81% em 20013, crescimento este marcado pela grande concentrao populacional nas reas metropolitanas. Os nmeros so eloqentes: dos 5,5 mil municpios brasileiros, 75% tm menos de 20 mil habitantes, enquanto 49 aglomeraes urbanas, das quais 12 regies metropolitanas, abrigam 47% do total da populao, ou seja, cerca de 74,3 dos 169,5 milhes de brasileiros4. O intenso processo de urbanizao, entretanto, no teve paralelo na gerao de empregos suficientes, nem na oferta de moradias, infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos, resultando na ocupao desordenada do solo e na expanso contnua das periferias. A precariedade do saneamento bsico, os problemas de trfego e a deficincia nos sistemas de transportes pblicos, agrava o cenrio e revela a baixa qualidade do ambiente urbano na maioria das grandes cidades brasileiras, fazendo com que as chamadas reas urbanas desfavorecidas - favelas, mocambos ou invases, entre outras - sejam uma presena marcante na paisagem urbana brasileira.
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IBGE - Resultados Preliminares do Censo Demogrfico 2000. Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5, com base em estudo do IPEA. 5

Para uma melhor compreenso do problema da carncia habitacional, faz-se importante uma anlise do prprio conceito de dficit, sobre o qual no h consenso. O termo dficit sugere a idia de um quantitativo neutro, o que no corresponde realidade das necessidade habitacionais, que diferem em funo dos diversos segmentos sociais envolvidos, bem como variam e transformam-se com a dinmica da sociedade. Cumpre registrar, a propsito, que a falta da casa prpria no deve ser confundida com a definio de dficit habitacional. Mesmo considerando a importncia da propriedade da moradia para o cidado, como fator de extrema segurana econmica, a reduo do conceito de dficit habitacional a "ser ou no proprietrio" reveste-se de um carter de precariedade, porque a propriedade do imvel no garante a qualidade do mesmo, nem tampouco a proviso da infra-estrutura adequada. Assim, a partir de uma viso mais complexa da habitao, que engloba no apenas um mero abrigo, mas todos os componentes necessrios para o morar digno saneamento, infra-estrutura, servios e equipamentos urbanos torna-se bastante complexa a definio de um conceito nico e neutro de dficit. A conceituao mais utilizada tem carter qualitativo: seriam abarcadas no dficit as famlias que vivem em habitaes inadequadas, sem considerar-se a questo das moradias serem "prprias" ou no. Tais condies habitacionais inadequadas caracterizam-se, de acordo com os critrios do IBGE5, pela inexistncia de um dos seguintes fatores: instalao sanitria ligada rede geral ou fossa sptica; abastecimento de gua com canalizao interna ligada rede geral; lixo coletado; ligao rede de energia eltrica. No menos importante, na verificao da adequabilidade o aspecto da densidade domiciliar, ou seja, do nmero de pessoas por cmodo do domiclio (o padro de uma pessoa por cmodo) e o fato da construo ser do tipo durvel (paredes predominantemente de alvenaria ou de madeira aparelhada). O Governo FHC tem baseado suas intervenes na rea habitacional em um estudo elaborado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP) para a SEPURB. Este estudo, publicado em fins de 1995 com base em dados da PNAD de 1990 e do Censo de 1991, aponta um dficit total em torno de 5 milhes de novas moradias. Tal montante refere-se aos domiclios improvisados ou rsticos, ou ainda queles em que ocorre coabitao familiar, compondo o dficit quantitativo, ou seja, aquele cujo enfrentamento depende de programas de construo de novas moradias.
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IBGE Sntese de Indicadores Sociais, 1999, citado no Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5. 6

O estudo mostra que mais de 75% do dficit concentra-se nas regies Nordeste e Sudeste. Constata-se, por outro lado, um franco predomnio, no Nordeste, de domiclios rsticos, enquanto que, no Sudeste, mais significativo o peso da coabitao familiar. Tal situao pode ser parcialmente explicada pelo fato de, nesta ltima regio, a dificuldade de acesso terra urbana ser maior e o custo do imvel mais alto, o que induz coabitao. Considerando a estratificao dos dados em funo do grau de urbanizao do territrio, a FJP obtm que 25% do dficit total localiza-se nas regies metropolitanas, 42% nas demais reas urbanas e 33% em reas rurais. A FJP aborda, ainda, a questo da renda familiar na coomposio do dficit, varivel importante na medida em que, a se confirmar a predominncia do dficit entre as camadas de renda mais baixa da populao, torna-se tambm indiscutvel a responsabilidade do Estado na soluo do problema habitacional. Os resultados apontam que cerca de 55% do dficit situa-se na faixa de renda de at 2 salrios mnimos, 30% refere-se a famlias com renda entre 2 e 5 salrios mnimos e apenas 15% compe-se de famlias com renda acima desse patamar. Em paralelo ao dficit total, o estudo da FJP menciona uma cifra em torno de 8,8 milhes de habitaes consideradas inadequadas, pela carncia ou insuficincia de infra-estrutura bsica, que constituem o chamado dficit qualitativo. Pretendendo avanar na delimitao do conceito de inadequao, a FJP trabalha com outras variveis alm da mera ausncia de canalizao interna de gua e de rede de esgoto, com base em uma suposta diferenciao que o conceito assumiria em funo do segmento social focalizado. Assim, foram definidos como totalmente inadequados ou carentes de infra-estrutura bsica os domiclios urbanos durveis6 que no possuam: energia eltrica; abastecimento de gua latu senso, ou seja, pelo menos gua de poo ou nascente; esgotamento sanitrio por meio de ligao rede geral, fossa sptica ou rudimentar; coleta de lixo direta, no caso de domiclios localizados em regies metropolitanas. Vale notar que esses parmetros foram considerados segundo uma ordem de prioridade e de forma excludente, para evitar distores por dupla contagem. A partir desse enquadramento inicial, o estudo da FJP avana no exame da qualidade dos servios colocados disposio da populao, procurando definir, para os domiclios que contavam com a

Exclui, portanto domiclios rsticos e improvisados e aqueles situados em reas rurais. 7

infra-estrutura bsica, um padro mnimo de qualidade julgado adequado para cada faixa de renda familiar, na forma que segue: famlias com renda de at 2 salrios mnimos: rede de gua, ponto de gua, poo ou nascente, mesmo que sem canalizao interna, ou outra forma de abastecimento desde que com canalizao interna; rede de esgoto, fossa sptica ou rudimentar; inexistncia concomitante de fossa rudimentar e abastecimento por gua de poo; coleta de lixo direta nas regies metropolitanas ou lixo coletado, enterrado ou queimado nas demais reas urbanas. famlias com renda entre 2 e 5 salrios mnimos: rede de gua com ponto de gua dentro do lote, ou ainda poo ou nascente, desde que com canalizao interna; rede de esgoto ou fossa sptica; coleta de lixo direta nas regies metropolitanas ou lixo coletado, enterrado ou queimado nas demais reas urbanas. famlias com renda acima de 5 salrios mnimos: rede de gua e instalaes hidrulicas internas; rede de esgoto ou fossa sptica; coleta de lixo direta nas regies metropolitanas e nas demais reas urbanas. O no atendimento desses parmetros levou identificao dos domiclios urbanos durveis considerados inadequados por insuficincia de infra-estrutura bsica. O critrio estabelecido altamente questionvel, pois a aceitao de padres diferenciados de qualidade em funo da renda pode levar a uma estratificao da cidadania. Como seria de esperar, o dficit qualitativo tambm concentra-se nas camadas de renda mais baixas da populao. Cerca de 76% dos domiclios considerados inadequados por carncia de infra-estrutura bsica e 54% dos inadequados por insuficincia so habitados por famlias com renda mensal de at 5 salrios mnimos. No que tange distribuio espacial, as regies Nordeste e Sudeste, mais uma vez, respondem juntas pela maioria do dficit encontrado (aproximadamente 80% dos casos de carncia e 52% dos casos de insuficincia).
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O Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 apresenta um montante de 5,6 milhes de unidades para o dficit quantitativo atual, valor que baseado numa projeo dos dados do estudo da FJP7. O Relatrio tambm registra que o dficit concentra-se em reas urbanas (71%), na regio Nordeste (45%) e na parcela da populao com renda mensal de at 5 salrios mnimos (85%). Acerca do dficit qualitativo, o Relatrio apenas informa que existem no Pas cerca de 13 milhes de moradias urbanas com condies de saneamento bsico precrias, atingindo, preponderantemente, as famlias de menor renda. Vale lembrar, ademais, que os nmeros indicados at aqui para o dficit habitacional, seja quantitativo ou qualitativo, no incluem, via de regra, a parcela referente carncia de moradia por posse irregular do terreno, particularmente nos casos no passveis de legalizao (em encostas ou reas de proteo ambiental, por exemplo), o que, nas grandes cidades, pode representar um montante significativo. Igualmente no incluem a populao de rua, que tradicionalmente no considerada nas pesquisas do IBGE. Estudo do IPEA citado pelo Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 aponta que, em 1998, o percentual de domiclios prprios alcanava 68% do total, assim considerados os domiclios j pagos ou em fase de pagamento, em que o ocupante declara-se dono da construo e do terreno. Porm, o fato da pesquisa de dados no indagar sobre a existncia de ttulo de propriedade ou escritura registrada, aliado ao receio do entrevistado quanto a uma possvel expulso, podem ter resultado em superestimao do nmero. Os nmeros apresentados para o dficit habitacional, que so oficiais, embora caream de uma maior atualizao, mostram de forma patente que a carncia de moradias no Brasil , basicamente, um problema da populao de baixa renda. A situao, infelizmente, tende a agravar-se. Segundo matria publicada na revista VEJA, em janeiro deste ano, enquanto as reas mais ricas das oito principais regies metropolitanas brasileiras cresceram 5% nos ltimos dez anos, as periferias dessas mesmas regies cresceram 30%. Verificando a situao das 49 maiores aglomeraes urbanas do Pas, tem-se que a periferia correspondia, h vinte anos atrs, a um tero da populao, enquanto hoje equivale metade. Ainda segundo a mesma matria, a renda per capita nas periferias das grandes cidades caiu 3% desde 1996, o desemprego atinge 18% e o nmero de homcidios por grupo de 100 mil habitantes chega a ser 10 vezes maior que nas reas centrais dessas mesmas cidades. AS OCUPAES IRREGULARES A dificuldade de acesso terra urbana e habitao pelos meios regulares induz a populao a se abrigar onde h possibilidade concreta para isto: em reas pblicas ou
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Os dados relativos ao CENSO 2000 ainda no foram totalmente divulgados, o que impossibilita uma atualizao mais precisa do dficit. 9

particulares abandonadas, em reas alagadias, nas encostas, embaixo de pontes e viadutos. Embora esta realidade seja marcada pela ilegalidade, a irregularidade e a clandestinidade, pode-se dizer que ela conta com certa conivncia do poder pblico, diante da sua incapacidade de prover moradias adequadas para esta parcela dos cidados. A favela , sem dvida, uma das formas mais comuns que a populao de baixa renda tem encontrado para fazer frente falta de opo para moradia. Vale lembrar que a favela caracteriza-se pela ilegalidade da posse da terra, no necessariamente pela localizao perifrica do assentamento, pela precariedade das moradias ou ainda pela falta de acesso aos servios pblicos. Embora sua existncia configure um problema social bastante grave, no pode deixar de ser vista tambm como uma espcie de "soluo" para esta populao, uma vez que, com sua localizao definida, via de regra, pela proximidade dos pontos de trabalho, implica em menores despesas de transporte, alm da possibilidade de no pagamento do aluguel e de certos tributos. O Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 informa a existncia no Pas, em 1998, de pouco mais 1,3 milho de domiclios localizados em reas de assentamentos subnormal, 79,8% deles concentrados nas reas metropolitanas. Como assentamento subnormal deve-se entender, grosso modo, as favelas e outros aglomerados semelhantes. Os nmeros no incluem os loteamentos irregulares, uma vez que os dados do IBGE no permitem a sua identificao. No obstante as limitaes, esses nmeros permitem uma viso razovel do quadro da subabitao no Pas. O fato de que, durante dcadas, os programas de remoo de favelados patrocinados pelo poder pblico em seus diversos nveis no tenham produzido resultados satisfatrios no deve ser, nem de longe, considerado como um sinal da "preferncia" da populao pela favela. A rigor, ao serem levados para conjuntos habitacionais de periferia, totalmente precrios em termos de servios pblicos, para ocupar moradias muitas vezes menores e de qualidade inferior, os moradores perdem as "vantagens comparativas" da favela, alm de se verem na contingncia de arcar com custos inadmissveis para o seu padro econmico. Em decorrncia, os moradores acabam abandonando os conjuntos habitacionais ou transferindo seus financiamentos para pessoas com melhores condies financeiras, numa distoro que realimenta o processo de favelizao. Mesmo os programas de urbanizao, que se propem a respeitar as ocupaes, mantendo a populao no local em que se encontra, resultam, na prtica, em expulso, uma vez que as reas, valorizadas pela regularizao e melhorias, atraem a populao de renda mais alta. Alm das favelas, outras formas de ocupao irregular marcam as cidades brasileiras. Os cortios so comuns nas reas centrais de nossas maiores cidades desde o sculo passado. A situao dos cortios , muitas vezes, pior do que a das favelas, visto que os moradores vem-se sujeitos a cmodos pequenos, insalubridade, superlotao, alto preo de
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aluguel e intermedirios inescrupulosos. Apesar da gravidade da situao social que representam, os cortios tm sido objeto de muito poucas intervenes do poder pblico no sentido da melhoria de suas condies de habitabilidade, partindo do conceito da oferta de moradia nas reas centrais para a populao de baixa renda, como forma de aloc-los mais prximos dos empregos. Via de regra, os programas voltados renovao urbana funcionam como fator de expulso dos moradores de cortios. Os loteamentos irregulares nas periferias, por sua vez, assumem, em alguns casos, papel de verdadeiros vetores do direcionamento do crescimento urbano. Estes loteamentos expandiram-se, nas ltimas dcadas, a uma velocidade impressionante e fizeram com que a rea fsica ocupada pela cidade resultasse, em geral, muitas vezes superior quela que seria necessria para atender ao crescimento populacional urbano. Assim como as favelas, o loteamentos irregulares apresentam uma predominncia da auto-construo, importante na equao do problema de moradia para as classes de baixa renda. Desconsiderando as normas de parcelamento do solo, constroem-se bairros inteiros em glebas rurais, mais baratas que as reas urbanas, onde a capacidade de pagamento da massa trabalhadora encontra como comprar um terreno ou custear um aluguel. Ademais, ao contrrio dos parcelamentos regulares, os "clandestinos" ainda deixam de cumprir as exigncias de implantao de determinado nvel de infra-estrutura, de manuteno de reas verdes e de licenciamento junto aos rgos pblicos, o que colabora para tornar mais acessveis os preos dos lotes. Registre-se, tambm, o aumento no nmero de loteamentos irregulares dirigidos classe mdia, como ocorre, por exemplo, no Distrito Federal e em localidades litorneas, particularmente aquelas com vocao turstica. Tais situaes vm dificultando ainda mais o j precrio quadro de cobertura por servios urbanos nestas localidades, visto que, na maioria das vezes, a clandestinidade serve de pretexto para desobrigar a administrao pblica do atendimento. Sempre importante lembrar que a irregularidade ou a clandestinidade no deve ser reduzida, simplesmente, expresso numrica de um dficit de moradias. A "opo" pela favela ou por outras formas de ocupao irregular decorrem, em geral, de um intrincado conjunto de distores sociais, econmicas e polticas muito mais graves que a falta de uma casa. O panorama da atuao formal do poder pblico nos mostra que, a despeito da sucesso de planos e programas implementados ao longo de dcadas, a populao de mais baixa renda, que representa parcela significativa do dficit nunca conseguiu ter suas necessidades habitacionais convenientemente supridas. Parte do fracasso pode ser creditado ao fato do modelo da ao poltica oficial ter sido calcado, insistentemente, em recursos onerosos, o que no se coaduna com o limitado poder aquisitivo da clientela dos financiamentos. Ademais,
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sem a definio clara de uma poltica de subsdios para a habitao popular, incorreu-se no erro da concesso indiscriminada de benesses, comprometendo ainda mais o sistema. Dentro desse quadro, a cidade ilegal, clandestina, aparece como uma das sadas encontradas pela populao para suprir-se de uma necessidade bsica de subsistncia: a moradia. As solues clandestinas contam, em grande medida, com a tolerncia do poder pblico, considerando que, dessa forma, "o custo da habitao tende a ser excludo do oramento domstico da fora de trabalho, sem que o Estado arque com essa despesa atravs de subsdio ou atravs da poltica habitacional institucional"8. O QUADRO NORMATIVO A aprovao da Emenda Constitucional 26, de 2000, que inclui a moradia entre os direitos sociais, traz um novo alento. A partir dessa incluso, pode-se cobrar do Estado maiores responsabilidades quanto formulao e implementao de polticas pblicas voltadas para a garantia do usufruto desse direito. Historicamente, no entanto, as Constituies brasileiras nunca se preocuparam com uma definio mais clara de competncias em termos de poltica urbana, a includas as questes relativas habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. De forma genrica, apenas os assuntos de peculiar interesse local eram definidos como sendo de competncia municipal, enquanto que s demais esferas do poder pblico no eram indicadas atribuies especficas no mbito da temtica urbana. A Constituio de 88 colocou as bases para uma nova forma de atuao no setor ao conceder maior autonomia para os municpios, que so, inclusive, colocados expressamente como componentes da Federao. O texto constitucional aborda a questo das cidades de modo explcito e define a diviso de competncias entre os trs nveis de governo, a partir de princpios como a descentralizao administrativa e a participao popular, que passam a formar a moldura das intervenes pblicas setoriais, includa a poltica urbana nas suas diversas faces. No obstante, ao contrrio do que ocorre no mbito da poltica de desenvolvimento urbano, que considerada matria de cunho predominantemente municipal, a questo habitacional permeia todas as esferas da administrao pblica, sem que haja, no texto constitucional, uma definio mais precisa das responsabilidades de cada ente de governo. De incio, merece registro a competncia privativa atribuda Unio para legislar sobre a poltica de crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores, bem como sobre sistemas de poupana, captao e garantia da poupana popular (art. 22, incisos VII e XIX), a par da competncia concorrente com os estados e o Distrito Federal para legislar sobre direito
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MARICATO, Ermnia. Poltica Habitacional no Regime Militar: do milagre brasileiro crise econmica. Petrpolis: Vozes, 1987. p. 23. 12

financeiro e urbanstico (art. 24, inciso I). Tais matrias, pelas suas implicaes, so de grande importncia para a poltica habitacional. Quanto competncia material, ou seja, aquela relacionada a aes executivas, a nossa Carta Magna remete para a Unio a competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, inciso XX). Por outro lado, competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (art. 23, inciso IX). O pargrafo nico do art. 23 determina que lei complementar deve fixar normas para a cooperao entre os diversos entes federados, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. H divergncias sobre essa lei complementar prevista pelo art. 23: no se sabe se o legislador constituinte teria em mente apenas uma norma dispondo acerca do tema de forma genrica ou diplomas legais setorialmente especficos. Tal impasse no significa, em princpio, a inaplicabilidade da cooperao intergovernamental pretendida, visto que a atuao conjunta poder dar-se mediante a celebrao de convnios. Fato que, a despeito da norma constitucional, ainda no ocorreu o desenvolvimento de uma atuao integrada efetiva, capaz de fazer frente aos desafios do problema habitacional brasileiro. No que tange aos dispositivos infra-constitucionais, pode-se considerar um marco da legislao federal referente ao setor habitao a Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, que "institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias". Com as freqentes mudanas institucionais e de fontes de recursos para o sistema habitacional, no entanto, esta norma perdeu praticamente toda a sua eficcia. Nas duas ltimas dcadas, vrias normas legais foram editadas para dispor sobre matrias especficas relacionadas ao SFH. Merecem destaque aquelas destinadas a estabelecer subsdios e a regular a proporcionalidade entre a prestao e a renda mensal do muturio, como parte do esforo para conter a crise de inadimplncia no sistema. Tambm buscou-se disciplinar as transferncias dos financiamentos e o baixo valor das prestaes que, em alguns casos, no compensavam nem ao menos o custo administrativo de cobrana. Mencione-se, ainda, a Lei 9.514, de 20 de novembro de 1997, que dispe sobre o Sistema de Financiamento Imobilirio, institui a alienao fiduciria de coisa imvel e d outras providncias. Entre as novidades trazidas por esta lei, interessam particularmente a criao de Certificados de Recebveis Imobilirios, ttulo nominativo que tem por objetivo implementar um mercado secundrio de hipotecas, bem como a instituio da alienao fiduciria para bens imveis, cujo objetivo facilitar a retomada dos imveis financiados
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em caso de inadimplncia. Embora as operaes no mbito do SFI ainda no tenham deslanchado, por conta das altas taxas de juros praticadas no Pas, a alienao fiduciria j est sendo usada em contratos do SFH. Pelo fato do FGTS constituir a fonte principal dos recursos federais para o setor, assume importncia a Lei 8.036, de 11 de maio de 1990, que estabelece as regras bsicas sobre o Fundo, juntamente com o decreto que a regulamenta. Cabe aqui meno a alguns dos requisitos estabelecidos por esta lei para as operaes efetivadas com os recursos do FGTS, quais sejam, garantias suficientes para cobertura dos emprstimos e financiamentos, atualizao monetria igual das contas vinculadas, taxa mnima de juros de 3% ao ano e prazo mximo de 30 anos. Alm disto, dispe a referida lei que devero ser direcionados habitao, no mnimo, 60% dos investimentos do Fundo e que os projetos de saneamento bsico e infra-estrutura urbana sero necessariamente complementares aos programas habitacionais. A MP 2.075-39, de 17 de maio de 2001, traz, entre seus dispositivos, uma novidade importante quanto ao FGTS ao prever que, mantida a rentabilidade legal, as aplicaes em habitao popular podero contemplar sistemtica de desconto, direcionada em funo da renda familiar do beneficirio, onde o valor do benefcio seja concedido mediante reduo no valor das prestaes a serem pagas pelo muturio ou pagamento de parte da aquisio ou construo de imvel, dentre outras, a critrio do Conselho Curador do FGTS. Na prtica, isso significa a possibilidade de subsdio dentro do sistema, o que foi regulado por resoluo do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio CCFGTS. A Resoluo 289/98 prev, em seu item 8.7, que os financiamentos a muturios pessoas fsicas com renda no superior a R$ 1.430,00 podero ser beneficiados com desconto a ser concedido no valor do contrato de financiamento, ficando autorizado seu lanamento a dbito do Fundo9. A sistemtica de clculo do desconto definida pela prpria resoluo, sendo o benefcio inversamente proporcional renda do muturio. A propsito, devido s competncias estabelecidas pela Lei 8.036/90 e ao fato do FGTS ser a principal fonte de recursos para o financiamento habitacional, as resolues do CCFGTS tm ocupado lugar de destaque no marco regulatrio do setor. Basicamente, cabe ao Conselho Curador estabelecer as diretrizes e os programas de alocao de todos os recursos do FGTS, em consonncia com a poltica nacional de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de habitao popular, saneamento bsico e infra-estrutura urbana estabelecidas pelo governo federal, bem como regular aspectos variados da gesto do Fundo, como a distribuio dos recursos por faixa de renda da populao.

Essa resoluo foi posteriormente alterada, basicamente para adequ-la aos novos valores do salrio mnimo. Pelos valores em vigor, podem ser beneficiadas pessoas com renda de at R$ 1.661,00, sendo o desconto maior para a faixa de renda de at R$ 906,00. 14

Ainda no que se refere a recursos, merece ser citada a criao, pela Lei Complementar 77, de 13 de julho de 1993, do Fundo de Custeio de Programas de Habitao Popular (FEHAP), no bojo da instituio do Imposto Provisrio sobre a Movimentao ou a Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (IPMF). Nascido do esforo de parlamentares que conseguiram incluir, no texto da Emenda Constitucional 3, de 1993, a vinculao de uma parcela de 20% do produto da arrecadao do referido imposto para aplicao em habitao de interesse social, o FEHAP representou uma tentativa importante de alargar a base de recursos do setor habitacional. Todavia, antes que ele pudesse sequer comear a surtir efeito, o dispositivo que lhe garantia os recursos foi revogado pela Emenda Constitucional de Reviso 1, de 1994, que institua o Fundo Social de Emergncia. Merece destaque, tambm, a Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979, conhecida como Lei Lehmann, que estabelece regras gerais para o parcelamento do solo urbano. Tal diploma legal introduz a exigncia do cumprimento de vrios requisitos em termos de dimenses mnimas de terrenos, proteo ambiental e instalao de infra-estrutura bsica, combinando normas civis, urbansticas, administrativas e penais, com vistas a garantir a interao entre as atividades de parcelamento do solo urbano e o planejamento municipal referente expanso da mancha urbana e ao provimento de servios pblicos. Esta combinao foi importante, poca em que a lei foi editada, por ampliar a abrangncia da legislao disciplinadora dos parcelamentos urbanos anterior, que tinha um carter extremamente civilista e preocupava-se apenas com as relaes de transferncia da propriedade. Cabe no perder de vista que os loteamentos de periferia tm constitudo uma importante vlvula de escape da sociedade, ajudando a aliviar as presses decorrentes do no atendimento das necessidades habitacionais de uma significativa parcela da populao. Nos ltimos anos, muitas crticas tm sido dirigidas a essa norma federal, acusada de impor exigncias por demais rigorosas, o que encarece o preo final dos terrenos e torna a lei invivel para os loteamentos destinados populao de baixa renda. Os empreendedores tambm desejam que o texto legal seja mais contundente em termos da fixao de prazos para a apreciao dos projetos pelos rgos licenciadores competentes. A aprovao da Lei 9.785, de 29 de janeiro de 1999, concretizou algumas alteraes na Lei Lehamnn, no sentido de simplificar o nvel de exigncias para parcelamentos considerados de interesse social. Assim, os 5 e 6 do art. 2 da Lei 6.766/79, acrescentados pela Lei 9.785/99, estabelecem: Art. 2 ..................................................................................................... .................................................................................................................... 5 Consideram-se infra-estrutura bsica os equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e
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abastecimento de gua potvel, e de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao pavimentadas ou no. 6 A infra-estrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistir, no mnimo, de: I - vias de circulao; II - escoamento das guas pluviais; III - rede para o abastecimento de gua potvel; e IV - solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar." Ademais, fica dispensada a reserva de 35% da rea total do parcelamento para sistemas de circulao, implantao de equipamentos urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso pblico. Com a alterao, passa-se a exigir que essas reas sejam proporcionais densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem (art. 4, inciso I). Note-se que a prpria Lei Lehmann, em sua forma original, j permitia algumas concesses, como por exemplo em relao rea mnima do lote, fixada em 125 metros quadrados, que pode ser menor do que esse padro quando o loteamento destinar-se urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social. Durante o ano de 1999, foram feitas tambm algumas alteraes10 na Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973, com o objetivo de facilitar a atuao do Poder Publico, no caso de regularizao fundiria, e de reduzir despesas cartorrias com as escrituras pblicas e os registros imobilirios para a aquisio de imvel construdo pelo sistema de mutiro nos programas habitacionais para famlias de baixa renda. De um modo geral, pode-se dizer que o marco regulatrio do setor deixa a desejar. Na esfera constitucional, a designao de competncias materiais comuns, tpica do federalismo clssico, choca com a tradio de centralizao da poltica habitacional no Brasil, criando, muitas vezes, vcuos de atuao. Na esfera infra-constitucional, a legislao tem carter pontual, marcada pela preocupao com os aspectos financeiros da questo, resultando em normas que, basicamente, preocupam-se apenas com a regulao dos contratos de financiamento. As concesses quanto ao padro urbanstico so extremamente preocupantes, pois podem ter reflexos negativos na j comprometida qualidade de vida das populaes de baixa renda. A retirada da exigncia de um mnimo de 35% para sistemas de circulao, equipamentos urbano e comunitrio e espaos livres de uso pblico pode levar
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Alteraes introduzidas respectivamente pelas Leis 9.785/99 e 9.934/99. 16

implantao de assentamentos com altssima densidade de ocupao e sem reserva de reas para escolas, por exemplo. A infra-estrutura exigida para parcelamentos localizados em reas de interesse social, por sua vez, contenta-se com a previso de solues para o esgotamento sanitrio e a energia eltrica domiciliar, alm de no incluir a iluminao pblica. Mais uma vez, est-se diante de medidas que estratificam o padro de qualidade urbanstica em funo da renda, o que questionvel. AES DO PODER PBLICO FEDERAL Embora a preocupao governamental com a necessidade de suprir a demanda por moradias j transparea no final do sculo 19, quando da assinatura de decretos concedendo s empresas incentivos relativos construo de casas para operrios e classes pobres, aes mais abrangentes s comeam a tomar forma a partir de meados do sculo passado. As dcadas de 40 e 50 assistem a ocorrncia dos primeiros movimentos mais significativos de remoo de favelas, especialmente no Rio de Janeiro, com a transferncia dos moradores favelados para conjuntos habitacionais. J revelava-se, tambm, a preocupao com o embate entre os custos crescentes da construo civil e o restrito poder aquisitivo dos trabalhadores. Logo aps o golpe de 1964, a necessidade de reativao da economia e de legitimao do novo governo junto populao leva o poder recm-instalado a concentrar seus esforos na questo habitacional. A poltica habitacional desenhada na poca pretende, a par de facilitar o acesso casa prpria, construindo habitaes populares e eliminando as favelas, auxiliar na recuperao da economia pelo estmulo construo civil e favorecer a estabilidade social. Vale notar que a indstria da construo civil, pelo seu carter de "reguladora" do mercado de trabalho, presta-se perfeitamente a este papel, aliviando as tenses sociais pela capacidade de absoro de mo-de-obra que possui. A preocupao com as tenses sociais fica claramente evidenciada nas palavras de Roberto Campos, para quem "a soluo do problema da casa prpria tem esta particular atrao de criar o estmulo de poupana que, de outra forma, no existiria e contribui muito mais para a estabilidade social do que o imvel de aluguel". Avanando na sua argumentao, ele afirma que "o proprietrio da casa prpria pensa duas vezes antes de se meter em arruaas ou depredar propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem"11. A Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964, que "institui a correo monetria nos contratos imobilirios de interesse social, o sistema financeiro para aquisio da casa prpria, cria o Banco Nacional da Habitao (BNH), e Sociedades de Crdito Imobilirio, as Letras Imobilirias e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e d outras providncias" surge como o marco da institucionalizao da poltica habitacional no nvel federal. As metas so
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SILVA, Maria Ozanira S. e. Poltica Habitacional Brasileira: verso e reverso. So Paulo: Cortez, 1989. P.49. 17

bastante ambiciosas: acabar num prazo de 4 anos com o dficit habitacional, estimado na poca em 8 milhes de unidades. A atuao do BNH comea de forma lenta. Somente a partir de 1966, com a incorporao de recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e a implantao, no ano seguinte, do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que congrega as cadernetas de poupana, que vai estruturar-se o Sistema Financeiro da Habitao (SFH). Desde a sua concepo, firma-se como princpio bsico do SFH a autosustentao financeira, materializada pela instituio do mecanismo da correo monetria sobre as prestaes e a dvida, como forma de garantir o valor real da prestao, o retorno dos recursos captados e a lucratividade. Isto significa tratar a habitao como uma mercadoria a ser produzida e comercializada nos moldes capitalistas, presumindo que os adquirentes poderiam arcar com os custos da operao. A incompatibilidade entre o reajustamento peridico das prestaes e dos saldos devedores, e a baixa capacidade de pagamento das famlias de menor renda, posteriormente agravada pela recesso econmica, aponta para um ponto de estrangulamento nunca resolvido. Pode-se especular, portanto, que a dificuldade no cumprimento das metas propostas deriva no da carncia de recursos, mas de sua inadequao clientela que se pretende atingir. Apesar disso, nos primeiros anos, a atividade do Banco dirige-se s camadas mais carentes da populao, com prioridade para os programas de remoo de favelados para apartamentos ou casas-embrio de conjuntos habitacionais. Numa tentativa de baixar os custos dos empreendimentos, deslocam-se os projetos para reas perifricas, onde os terrenos so mais baratos, alm de reduzir-se progressivamente a rea construda e a qualidade das edificaes. Os locais escolhidos so distantes e sem qualquer infra-estrutura ou equipamento urbano, criando srios problemas para os moradores e o poder pblico municipal, que se v obrigado a estender a oferta de servios bsicos at estes locais. No raro, a distncia dos locais de trabalho e a precariedade dos servios disponveis provoca a recusa da populao em ocupar os conjuntos habitacionais construdos. A falta de infra-estrutura nos conjuntos habitacionais serve de pretexto para a entrada do BNH no financiamento de obras urbanas. J no final do anos 60, institudo o Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), que tem no BNH seu rgo central, fato que seguido da autorizao para aplicar recursos do FGTS em obras de saneamento. Em 1971, criado o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), para regular e dar maior impulso a este setor. Esta mudana de foco tem relao com a prpria natureza financeira do BNH, ou seja, sua necessidade de buscar alternativas para investimentos lucrativos. Na mesma poca, o BNH transformado de autarquia em empresa pblica, assumindo o papel de banco de segunda linha, que passa a atuar por meio da transferncia de recursos e responsabilidades a seus agentes.

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Em pouco tempo, as aplicaes de recursos no financiamento de governos estaduais e municipais em obras de infra-estrutura urbana, notadamente na rea de saneamento bsico, vo-se tornando mais importantes, at suplantar os investimentos feitos em habitao. Em 1973, numa atitude que denota o reconhecimento oficial da dificuldade do SFH em atender a populao de menor renda, institudo o Plano Nacional de Habitao Popular (PLANHAP) e do correspondente Sistema Financeiro da Habitao Popular (SIFHAP), cuja atuao se d basicamente por intermdio das Companhias de Habitao (COHABs). O dilema, no entanto, continua, pois os recursos alocados so de carter oneroso e a populao de baixa renda no consegue arcar com os custos financeiros dos contratos. Assim, embora o dficit concentre-se nas camadas de mais baixa renda da populao, boa parcela dos recursos do setor permanece alocada em financiamentos para as classes de maior poder aquisitivo. Mesmo nos programas especificamente direcionados para famlias com renda de at trs ou cinco salrios mnimos, como caso dos financiamentos feitos pelas COHABs, o atendimento "elitizado", com a concentrao das aplicaes efetivas no limite mximo. Em alguns casos, verifica-se inclusive o extravasamento do limite, por meio de subterfgios na comprovao de renda. O carter elitista e concentrador de renda pode ser medido em nmeros: at 1975, o total de investimentos do BNH relativos s faixas de renda situadas entre 1 e 5 salrios mnimos no passou de 9%. Apesar da constante criao de novos programas, no se consegue dar uma resposta satisfatria ao desafio de prover acesso moradia para as populaes de mais baixa renda. Em grande parte, o fracasso deriva do fato de ter-se mantido intacta a viso da casa como uma mercadoria a ser vendida para uma clientela que se mostra extremamente frgil enquanto mercado. Alm disso, as aes dos vrios programas foram duramente atingidas pela crise financeira que passa a afetar o SFH no incio dos anos 80. Nessa poca, o sistema, que vem sentindo os efeitos das medidas antiinflacionrias adotadas pelo governo federal, encontra-se bastante deteriorado. A recesso econmica que caracteriza o perodo gera uma diminuio do nmero de financiamentos, ao passo que as polticas de conteno salarial reduzem a capacidade de pagamento dos muturios, resultando em inadimplncia ou na questionvel concesso, por parte do poder pblico, de subsdios indiscriminados. Tal situao configura um processo de transferncia de renda das camadas de renda mais baixa para as camadas mais altas, que interrompe o fluxo de retorno dos financiamentos e reduz a capacidade de reaplicao habitacional. Em 1986, o BNH extinto, transferindo-se suas atribuies para o Conselho Monetrio Nacional (CMN), Banco Central (BACEN) e, mais especificamente, para a Caixa Econmica Federal (CEF). A incorporao a um banco de captao, e no de fomento, posiciona o foco da ao governamental nos aspectos financeiros da questo, insistindo num
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modelo centralizador e calcado em recursos onerosos, que se revelou, afinal, inapto para prover habitaes populares, alvo original e principal do sistema. De fato, do total de cerca de 4,4 milhes de financiamentos concedidos, apenas cerca de 1,1 milho de unidades destinou-se populao com renda familiar mensal de at 5 salrios mnimos, o que equivale a 25%. Isto sem levar em conta que, em termos de recursos envolvidos, o valor mdio dos financiamentos contratados com a clientela de maior renda corresponde ao triplo do valor mdio dos financiamentos oferecidos s faixas de renda ditas de interesse social12. Pode-se apontar, pelo menos, uma deficincia bsica na poltica do extinto BNH: toda ela baseia-se no sistema da propriedade do imvel e no considera a diferena entre o alto custo do investimento, constitudo pelo preo dos terrenos e o crescimento da infraestrutura, e o poder aquisitivo da clientela formada por pessoas cuja renda situa-se muito prxima ao limite da sobrevivncia. A mera extino do agente financeiro, como era de se esperar, no consegue solucionar os problemas diagnosticados. Pelo contrrio, a crise do SFH exacerba-se em funo da conjuntura scio-econmica do Pas: o aumento do ndice de desemprego diminui a arrecadao e fez aumentar os saques do FGTS; a caderneta de poupana sofre crescentes retiradas em favor de outros investimentos e do consumo; o quadro inflacionrio e o aumento dos juros encarecem os financiamentos; e a crise reduz a capacidade de pagamento dos muturios. Nos anos seguintes extino do BNH, em especial com a reforma administrativa empreendida pelo Governo Collor, assistimos a uma completa descoordenao institucional do setor habitacional, cuja ao ficou pulverizada por um grande nmero de rgos, com atuaes muitas vezes conflitantes. Os vrios programas habitacionais empreendidos no perodo mostraram-se, mais uma vez, inadequados e incapazes de atender a parcela da populao mais atingida pelo dficit. Num primeiro passo para reorientar a estrutura de formulao e operao da poltica habitacional, o Governo Fernando Henrique Cardoso extingue o Ministrio do Bem-Estar Social e cria a Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB), no mbito do Ministrio de Planejamento e Oramento13. A linha bsica de atuao preconizada para a SEPURB consiste, em tese, na descentralizao da execuo de programas especficos nas reas de habitao, saneamento e infra-estrutura para estados e municpios, ficando a Unio com funes normativas e reguladoras, que podem ser exercidas via processo legislativo convencional, por meio da edio de medidas provisrias ou, ainda, mediante portarias e instrues normativas da prpria SEPURB.

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SILVA, Maria Ozanira S. e. loc cit. p. 111. Em 1999, a SEPURB cedeu lugar a uma secretaria especial na esfera da Presidncia da Repblica, a SEDU/PR. 20

A partir desta linha norteadora, a SEPURB props-se a formular uma poltica habitacional para o Pas, levando em conta as caractersticas da sociedade, suas demandas e as diferenas regionais. Tal proposta concretizou-se num documento divulgado em 1996, com vistas Conferncia de Istambul Habitat II , que foi denominado "Poltica Nacional de Habitao", por meio do qual pretende-se expor os conceitos, princpios, diretrizes e programas bsicos da atuao federal na rea. Segundo esse documento, a Poltica Nacional de Habitao (PNH) deve ter como objetivo central a universalizao do acesso moradia como forma de garantir o direito moradia a todas as pessoas. Refletindo a influncia das discusses que cercaram a realizao da 2 Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), o texto assume, como compromisso do governo, os princpios de moradia adequada para todos e desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos, defendidos na Conferncia do Habitat. Ao tratar de aes, metas e programas, o documento da PNH deixa claro que a atuao do governo federal na rea habitacional deve ser sempre entendida como parte de um esforo que congrega os diferentes nveis do poder pblico, a iniciativa privada e a sociedade civil. Entre as aes estratgicas de natureza institucional, importa ressaltar a previso de instalao da Cmara Tcnica de Habitao, como parte do Conselho Nacional de Poltica Urbana. A criao desse rgo colegiado, que no chegou a concretizar-se, permitiria a descentralizao e a democratizao das decises sobre a alocao de recursos. A consubstanciao das linhas programticas do Governo FHC para o setor habitacional d-se tanto por meio de vrios novos programas, lanados a partir do incio de 1995, como pela reviso e aperfeioamento de programas existentes. O lanamento de alguns desses programas, vale notar, antecedeu a divulgao da documento da PNH, que constitui, em tese, a base conceitual em que eles se apiam. Esses programas procuram, em princpio, refletir a diversidade do problema habitacional brasileiro, de forma a intervir nas vrias faces do dficit. A seguir, faremos um breve comentrio acerca dos principais programas habitacionais do Governo FHC, os quais permanecem em vigor at o presente. Esses programas podem ser agrupados em trs grandes conjuntos: 1) programas de financiamento aos governos municipais ou estaduais , em geral a fundo perdido ou subsidiados, destinados especialmente s populaes com rendimentos familiares inferiores a trs salrios mnimos; 2) programas de financiamento direto s famlias, destinados compra, construo e/ou melhoria das condies de habitao de famlias com renda mensal inferior a doze salrios mnimos; e 3) programas e aes visando melhoria do funcionamento do mercado habitacional14. O primeiro a ser citado o Pr-Moradia, financiado com recursos do FGTS e contrapartidas estaduais e municipais, e que prev a concesso de financiamentos a
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Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5. 21

estados e municpios, na qualidade de muturios, para projetos destinados a famlias com renda de at 3 salrios mnimos, que vivam em moradias inadequadas, por condies de falta de segurana ou de salubridade. Uma inovao interessante trazida pelo Pr-Moradia diz respeito ao envolvimento obrigatrio de instncias colegiadas estaduais ou municipais no processo decisrio de definio de prioridades para a aplicao dos recursos. Este envolvimento, mais do que simplesmente desejvel, uma recomendao emanada da Agenda Habitat, da mesma forma que a atuao de forma coordenada com estados e municpios. Exige-se, como condio para participao no programa, a comprovao da capacidade de pagamento/endividamento do muturio (estado ou municpio), o adimplemento de compromissos anteriormente assumidos para com o FGTS e a disponibilidade de recursos para a contrapartida exigida, que varia de 10 a 20% do investimento. Essa exigncia acabou sendo a causa da paralisao das contrataes. Se cumprida a risca, acaba seguindo os passos de programas anteriores, em que os mais necessitados eram justamente os que no conseguiam contrair financiamento. O Pr-Moradia, que entre 1995 e 1998 investiu cerca de R$ 790 milhes (eram mais de R$ 2,17 bilhes orados), encontra-se quase paralisado em funo da incapacidade de Estados e Municpios contrarem novos emprstimos junto ao FGTS. Isto pe em claro a dificuldade de equacionarem-se as necessidades habitacionais da populao e a situao financeira de Estados e Municpios como muturios. Se poucos tm condies sequer de habilitarem-se ao Programa, no podem tambm arcar com a parcela de subsdio requerida para compensar o baixo poder aquisitivo da populao-alvo. Destinado igualmente aos poderes pblicos estaduais e municipais e atuando junto mesma faixa de populao do Pr-Moradia, h o Habitar-Brasil, que utiliza como fontes de recursos o OGU e contrapartidas de estados e municpios, alm da possibilidade de canalizao de recursos externos15. Entre seus objetivos, destacam-se a melhoria das condies de habitabilidade e da qualidade de vida das famlias que vivem em reas degradadas, de risco, insalubres ou imprprias para moradia. Via de regra, os montantes orados so pequenos vista das necessidades habitacionais e to pulverizados que tornam-se pouco produtivos. Paradoxalmente, a execuo oramentria ainda deixa sem aplicao percentual significativo deles, em virtude do contingenciamento de recursos oramentrios imposto para fazer frente s metas de supervit perseguidas pelo governo. Outro problema a ser considerado diz respeito ao uso poltico das verbas, liberadas mediante critrios subjetivos e pouco claros. Por outro lado, a dissociao com o Pr-Moradia impede que os recursos oramentrios destinados habitao sejam usados de
15 O Banco Interamericano de Desenvolvimento tem alocado recursos para este programa e a modalidade assim financiada chama-se Habitar-BID. A modalidade que usa recursos oramentrios conhecida como HabitarOGU. 22

forma a oferecer a parcela de subsdio necessria ao sucesso daqueles programas no atendimento da populao de baixa renda. Atualmente as aes do Habitar-OGU esto concentradas no programa Morar Melhor, empreendido pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica SEDU/PR , que tem por objetivo universalizar os servios de saneamento bsico, reduzir o dficit habitacional e melhorar a infra-estrutura urbana para a populao em estado de excluso social. O Morar Melhor busca a produo de moradias em parceria, integrando as demais esferas do Poder Pblico Estados, Distrito Federal e Municpios nos empreendimentos. Como forma de viabilizar essa participao, tendo em vista as regras vigentes em relao ao endividamento pblico (que provocou a paralisao do Pr-Moradia), o programa financia parte do investimento diretamente famlia participante. Segundo boletim informativo da Caixa Econmica Federal, os programas Habitar-Brasil e Morar Melhor financiaram em conjunto, desde 1995 at 2000, cerca de 310 mil unidades, num investimento de R$ 829 milhes. Cabe destacar, na seqncia, o programa Carta de Crdito, voltado para a populao com renda familiar de at 12 salrios mnimos e que prev o crdito direto ao cidado para aquisio de habitao nova ou usada, ampliao e melhoria de habitao existente, construo de moradia ou aquisio de lote urbanizado para construo, bem como compra de material de construo, com recursos do FGTS. Na sua modalidade associativa, o programa Carta de Crdito volta-se para a concesso de financiamento para pessoas fsicas agrupadas em condomnios ou organizadas por associaes, sindicatos, cooperativas ou empresas construtoras do setor habitacional, bem como para empreendimentos promovidos por companhias de habitao ou outros rgos assemelhados. Esse programa, embora mantenha-se em funcionamento regular, est estruturado numa condio operacional que deixa de priorizar os critrios sociais na seleo dos beneficirios, como o nmero de pessoas da famlia, para colocar em primeiro plano a anlise da capacidade de pagamento, segundo parmetros de uma linha de crdito bancrio convencional. Desde 1995 at 2000, segundo boletim informativo da Caixa Econmica Federal, o Programa investiu em torno de R$ 11,3 bilhes, financiando em torno de 854 mil unidades habitacionais. Finalmente, em 1999, foi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), que prioriza o atendimento s famlias com renda mensal de at 6 salrios mnimos, sob a forma de arrendamento com opo de compra no final do contrato. A Caixa Econmica Federal tem a propriedade fiduciria das unidades, que so adquiridas por um fundo financeiro constitudo exclusivamente para o programa. O programa apresenta algumas vantagens interessantes, como a possibilidade de ocupao de reas com infra-estrutura j implantada e de recuperao e legalizao de cortios, entretanto, o fundo criado tem recursos finitos, o que pode comprometer a continuidade das aes. Segundo boletim informativo da Caixa, desde julho de
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1999 at dezembro de 2000, o PAR contratou cerca de 38 mil unidades habitacionais, num investimento de R$ 740 milhes. Embora existam outros programas em andamento, esses so os principais e sua anlise permite ver que as linhas de atuao, calcadas em recursos onerosos e em critrios de capacidade de pagamento, esto longe de poder atender satisfatoriamente a populao com renda mais baixa, que concentra o dficit habitacional. Isto reconhecido oficialmente pelo Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 que no seu item 4.12, ao tratar do desempenho dos programas, assim manifesta-se: 4.12 No perodo 1995 a maro de 2000 foram beneficiadas 1.443.169 famlias e gerados cerca de 597.525 novos empregos com programas habitacionais. A principal fonte de financiamento dos programas foi o FGTS, responsvel por cerca de 90,51% dos recursos, enquanto o OGU respondeu pelos 9,49% restantes. O principal programa da SEPURB/SEDU em termos de participao no investimento total foi o Carta de Crdito Individual (60,48%) seguido do Carta de Crdito Associativo (19,06%). Os principais programas destinados a agentes do poder pblico, com foco na populao de mais baixa renda, como o Habitar Brasil e o PR-MORADIA foram responsveis por apenas 9,49% e 9,23% dos recursos totais investidos, demonstrando que os investimentos em habitao no tm privilegiado a populao de baixa renda. (grifo nosso) No que tange distribuio regional dos recursos, a regio Sudeste foi contemplada com 56% do total, enquanto que o Nordeste, que concentra o maior contigente de pobreza e do dficit habitacional, recebeu apenas 17%16. Tal distribuio coerente com as regras vigentes que, como mostrado acima, apoiam-se fortemente em critrios mercadolgicos. No obstante o discurso de prioridade social, vemos que a ao do Poder Pblico federal no tem conseguido romper a tradio excludente que sempre marcou o SFH. A recapitulao histrica feita nos mostra que, a despeito da sucesso dos programas e de alguns avanos registrados, a poltica oficial ainda no conseguiu instrumentalizar-se para o atendimento da populao que realmente necessita da ao do Estado para ver suprido seu direito de acesso moradia. Note-se que o SFH financiou apenas 26% das moradias produzidas no perodo 1994-97 e o percentual de casas prprias j pagas maior entre os pobres (71%) do que entre os nopobres (68%), o que permite supor que a populao pobre teve acesso casa prpria por meio da autoconstruo em reas urbanas informais, sem assistncia direta do setor pblico e sem a infraestrutura necessria e a prestao de servios pblicos17. Outro aspecto importante a considerar diz respeito inexistncia de uma poltica pblica de longo prazo para o setor habitacional, integrada a uma poltica de
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Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5. Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5. 24

desenvolvimento urbano. Essa ausncia tem reflexos bastante negativos, uma vez que algumas definies importantes, como a questo do subsdio, por exemplo, ficam ao sabor das circunstncias, alm de resultar em pouca interao entre programas habitacionais e outras aes na rea urbana. Cabe notar que o Relatrio Nacional Brasileiro para a Conferncia Istambul +5 inclui, entre as estratgias de ao e iniciativas futuras, a elaborao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, mas parece desconhecer a divulgao, em 1996, de um documento intitulado Poltica Nacional de Habitao. CONCLUSES A carncia de moradia adequada, entendida no apenas como um mero abrigo, mas tambm como um conjunto de elementos ligados ao saneamento bsico, servios urbanos, educao e sade, constitui um dos mais graves problemas com que se defrontam as sociedade atuais. Embora no seja um problema restrito realidade brasileira, ele apresenta-se de forma particularmente grave entre ns, vista do carter intenso, concentrador e excludente que marcou o nosso processo de urbanizao. A dificuldade de acesso terra urbana e habitao pelos meios regulares induz a populao a se abrigar onde h possibilidade concreta para isto: em reas pblicas ou particulares abandonadas, em reas alagadias, nas encostas, embaixo de pontes e viadutos. As reas urbanas informais revelam a forte demanda reprimida por acesso a terra e habitao nas grandes cidades. Embora esta realidade seja marcada pela ilegalidade, a irregularidade e a clandestinidade (embora no necessariamente pela localizao perifrica do assentamento ou pela precariedade das moradias), pode-se dizer que ela conta com certa conivncia do poder pblico, diante da sua incapacidade de prover moradias adequadas para esta parcela dos cidados. Alm de comprometer a qualidade do ambiente urbano na maioria das grandes cidades brasileiras, a favela representa para as pessoas que nela habitam um estigma difcil de superar. Em muitos casos, ter um endereo de favela e no poder comprovar a posse do terreno onde mora significa ter menores oportunidades de emprego ou de acesso ao crdito, por exemplo. No entanto, os assentamentos irregulares tambm podem ser vistos como uma espcie de "soluo" para esta populao que no consegue ser atendida pelos mecanismos normais, uma vez que, via de regra, implicam na possibilidade do no pagamento do aluguel e de certos tributos. Vale notar que, na maioria das vezes, os programas habitacionais especficos de remoo de ocupaes ilegais, embora importantes como meio de acesso terra urbana, reproduzem as mesmas situaes de precariedade urbanstica e excluso territorial anteriormente vigentes. O fato do problema habitacional estar concentrado nas famlias de menor poder aquisitivo, conjugado ao entendimento do acesso moradia adequada enquanto direito social, coloca uma responsabilidade bastante grande nas mos do poder pblico, principal
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devedor desses direitos. Ademais, seja qual for o valor adotado para o dficit, pode-se afirmar que o problema deve ser entendido como uma situao real de falta de condies de acesso moradia, e no apenas como uma demanda reprimida pela falta de uma mercadoria especfica no mercado. Cumpre no perder de vista que o problema habitacional est intimamente ligado questo urbana ou mesmo questo agrria, no podendo ser compreendido sem uma viso conjunta, sob enfoque especfico, com o desenvolvimento urbano e, sob enfoque global, com o desenvolvimento do Pas como um todo. Solucionar a questo da moradia implica definies de polticas pblicas vinculadas tanto a temas setoriais, como o controle da estrutura fundiria e da expanso da malha urbana e o provimento de servios pblicos urbanos, quanto a reformulaes estruturais amplas, como a redistribuio de renda. Aspecto fundamental em qualquer poltica pblica, o equacionamento das fontes de financiamento da poltica habitacional no tem tido um tratamento eficaz. A exemplo do que acontecia nos governos anteriores, o descompasso entre o custo dos financiamentos e a capacidade de pagamento da clientela continua sendo a questo mal resolvida. O Governo FHC, mesmo reconhecendo que as fontes convencionais de financiamento so incapazes de suprir as demandas da poltica habitacional, lastreia praticamente todos os programas nos recursos do FGTS, cujo custo financeiro incompatvel com a capacidade de pagamento da populao a que os programas se destinam. imperativa, portanto, a adoo de medidas para a alocao de subsdios, sob pena dos resultados do programa estarem sempre aqum das necessidades. Cumpre observar, a propsito, que o FGTS j no uma fonte muito farta: com o desemprego verifica-se o aumento dos saques, enquanto, por outro lado, a informalizao do mercado de trabalho e a flexibilizao das leis trabalhistas apontam para uma reduo nos depsitos. Alm disso, h uma tendncia de querer-se flexibilizar a utilizao do FGTS, atingindo outros setores e investimentos. Ainda no que tange a recursos, deve ser levada em considerao a relao da poltica habitacional com decises de poltica macro-econmica. De fato, a manuteno da estabilidade da moeda requer, no mais das vezes, a elevao das taxas de juros, com reflexos nos financiamentos habitacionais. Uma questo que permeia os processos de descentralizao e de participao diz respeito gesto dos recursos. A soluo desse problema nos remete ao incremento da participao da sociedade civil nos processos decisrios que, mais do que desejvel, uma recomendao da Agenda Habitat. Entretanto, no se verificaram, at o momento da elaborao deste trabalho, medidas concretas no sentido de institucionalizarem-se os mecanismos de participao social no mbito federal, ao contrrio do que j vem ocorrendo nos campos estadual e municipal.

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