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ESPECIALIZAO EM ANLISE FINANCEIRA DEPARTAMENTO DE PS-GRADUAO

O ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO

WILSON PONTES MAZIERO

BRASLIA 2012

SUMRIO

1 Introduo................................................................................................. 2 Histrico.................................................................................................... 2.1 Estados Unidos...................................................................................... 2.2 Frana.................................................................................................... 2.3 Brasil...................................................................................................... 3 Conceito.................................................................................................... 4 Princpios Oramentrios........................................................................... 5 As Espcies de Oramento....................................................................... 6 Questo-Problema: Qual a Natureza Jurdica do Oramento? ................ 7 As Leis Oramentrias............................................................................... 7.1 O Plano Plurianual.................................................................................. 7.2 Lei de Diretrizes Oramentrias.............................................................. 7.3 Os Oramentos Anuais........................................................................... 8 Concluses................................................................................................ BIBLIOGRAFIA E REFERNCIAS................................................................

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1 Introduo.

Uma destemida e crescente preocupao para tutelar os gastos pblicos contra atos irregulares, nefastos e at mesmo ilegais arrebatam cada vez mais adeptos dos mais variados segmentos da populao. Uma prova pujante de que o controle dos gastos pblicos um dos assuntos mais agitados do momento foi o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, da Ao Penal 470, popularmente conhecida como o Mensalo, o maior caso de corrupo da histria do Brasil. Instrumentos bastante sinceros de combate corrupo, e que surgem somente pelo afinco democrtico de uma populao esclarecida e madura, j se encontram em plena vigncia para combater as sangrias ao Errio pblico, um exemplo notvel disso a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010). A presente pesquisa embrenha-se em um verdadeiro vespeiro de ideias de cunho financeiro. Ante a riqueza intelectual e acadmica do tema, o presente trabalho realiza uma anlise que vai desde a histria secular do oramento passando desde o seu incio bastante precrio, com os imperadores romanos, at o conhecido Bill of Rigths , chegando ao oramento de hoje, tal como previsto na Constituio Federal de 1988 e em seus variados acervos (normas e leis) de reprimenda e controle do dinheiro pblico. A questo-problema se enceta na abordagem de um relevantssimo tema afeto ao direito financeiro: a natureza jurdica do oramento (sendo tratada em um captulo especfico ao tema), cuja pauta de anlise ter como objeto as mais importantes correntes doutrinrias em vigor nos dias atuais. A presente pesquisa comporta uma abordagem fiel tipologia oramentria, havendo tambm todo um joeirado de conceitos e explanaes dos mais importantes e considerados princpios, no entender da doutrina especializada no tema.

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2 Histrico.

Sob uma anlise pontual do contexto histrico do oramento, observa-se que o seu nascedouro ocorreu a partir do sculo XIII, em Carta outorgada pelo ento rei da Inglaterra, o Rei Joo Sem Terra, no ano de 1215, ocasio em que, sob uma forte presso da nobreza, acabou por incluir no aludido documento o artigo 12 (doze) que previa o seguinte:

Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim sero razoveis em seu montante (JUND, 2007, p. 49).

Por tal dispositivo, pode-se concluir que a nobreza de outrora escapava daquele ento ilimitado poder discricionrio, doravante o poder do Rei para instituir, a seu bel prazer, os tributos de seu reino aos sditos. Para todo um joeirado de estudiosos e doutrinadores do tema, foi precisamente a partir dessa poca que se deu incio luta pelo controle parlamentar das finanas pblicas, alm de a Carta Magna de 1215 ser considerada uma espcie de embrio do oramento pblico (VIANA apud JUND, 1950, p. 43, com alteraes do autor). Importante destacar que, poca dos fatos, o reino ingls encontrava-se sob a gide doutrinria da chamada poltica do absolutismo. Em sendo o absolutismo a realidade circundante daquela poca, os monarcas reagiram ao controle representativo, defendido pelo parlamento. Essa reao da monarquia britnica trouxe consequncias danosas para o povo ingls do sculo XVII, j que o parlamento baixaria um ato normativo que entrou em rota de coliso com os interesses da Coroa, sendo que esta tinha, como principal interesse, se apropriar dos recursos e montantes financeiros do pas Pgina | 4

mediante a instaurao de um pesadssimo sistema tributrio imposto populao britnica, composta de uma maioria plebeia e sem recursos. Diante desse estado de coisas em que se encontrava o pas, deu-se incio a uma guerra civil (luta armada) inglesa, em que o parlamento saiu vitorioso, derrotando a Coroa. A vitria do parlamento teve um pesado preo para a Coroa Inglesa. O at ento rei da Inglaterra, Carlos I, derrotado pela luta armada, fora julgado, condenado e, por fim, decapitado pelos seus opositores. De acordo com Nascimento (2006, p. 21), com o objetivo de deixar mais claro o disposto neste art. 12 e amenizar os conflitos entre a Coroa e o Parlamento, baixou-se uma Declarao de Direitos em 1689, conhecida como Bill of Rigths, que separou as finanas do reino (Estado) e as finanas da Coroa, tendo ainda que serem organizadas anualmente e aprovadas pelo Parlamento. Com a chegada de Jorge I ao trono ingls (1714), se d incio a uma lenta e protelatria evoluo de cunho oramentrio, oportunidade em que as mudanas se amoldam para uma nova etapa, mais precisamente quando o trono passa para o ento rei Jorge III (1760-1820). Durante o esteio das constantes reformas no sistema financeiro ingls, o rei Jorge III nomeia William Pitt1, o jovem, para ser o primeiro-ministro mais jovem da histria inglesa, com apenas 24 anos, o qual leva a cabo uma boa parte de suas empreitadas, exemplo disso a criao de um caixa nico de onde eram realizadas as operaes de depsitos das receitas e as contabilizaes das despesas, evidenciando o que hoje conhecemos e chamamos de dficit e supervit oramentrios. Nesse diapaso, o Chanceler tinha por costume trazer consigo uma pasta de couro, sendo que o mesmo a abria para mostrar os documentos. Assim, era comum a expresso open his budget, sendo que a palavra budget passou a significar oramento em ingls (ALVES e GOMES apud JNIOR, 2001, p. 40). Importante observar que, no que diz respeito maioria dos financistas que do tributo aos ingleses pela concepo originria de oramento pblico, o emrito

Estadista britnico. Primeiro-ministro da Gr-Bretanha (1783-1801 e 1804-1806) que estabeleceu as bases de uma etapa de prosperidade depois da Guerra da Independncia norte-americana. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/William_Pitt,_o_Novo>. Acesso em: 29/10/2012.

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professor Eduardo Marcial Ferreira Jardim 2 noticia fato em que, antes mesmo dos ingleses, a cidade portuguesa de Coimbra j havia concebido o seu oramento, no ano de 1211. Cita ainda o referido mestre que, em 31 de maro de 1091, o povo ibrico havia elaborado um documento que poderia ser considerado um embrio do oramento pblico (ALVES e GOMES apud JARDIM, 2001, p. 39). No direito romano, Theodor Mommsen3, em seus clebres estudos, noticia que j naqueles tempos havia a cobrana de despojos de guerra, alm de pagamentos de natureza diversa que se faziam ao errio. A administrao romana era dividida em departamentos, a saber:

a) administrao dos bens de raiz e mveis da comunidade; b) administrao do caixa respectivo, com incluso dos crditos e dvidas em dinheiro.

A administrao de cada departamento cabia a um seguimento de profissionais. A administrao patrimonial cabia aos censores, enquanto que a administrao do caixa cabia aos questores. Avanando com a anlise de Mommsen acerca do tema, no havia naqueles tempos, ainda, o denominado oramento, pelo menos em teoria, ainda que na prtica era clara uma preciso, embora nada ortodoxa, de despesas (OLIVEIRA apud MOMMSEN, 2011, p. 362). Como no havia o que chamamos hoje de controle externo pelo parlamento, vigia a irresponsabilidade do imperador. No indagava ele, ao declarar guerra ou
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Mestre e Doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, auditor fiscal do Tesouro Nacional aposentado, professor titular de Direito Tributrio na Universidade Mackenzie, ministra aulas em cursos de graduao e de ps-graduao, escritor e conferencista, tendo proferido palestras em diversos estabelecimentos de ensino superior, bem assim em entidades diversas, desde Cmara de Comrcio at Escola de Magistrados. Disponvel em: <http://www.eduardojardim.com.br/socios.htm>. Acesso em: 29/10/2012. 3 Christian Matthias Theodor Mommsen. Historiador alemo, homenageado com o Prmio Nobel de Literatura em 1902. Foi professor de Direito na Universidade de Leipzig. Em 1858 tornou-se regente da cadeira de Histria da Antiguidade na Universidade de Berlim, tendo contribudo para a aplicao de mtodos cientficos relacionados com a rea, em particular, com o tema de Roma. Contribuiu em grande escala para a publicao do Corpus Inscriptionum Latinarum (compilao de inscries romanas) pela Academia de Berlim. Foi membro da Academia das Cincias e das Artes da Prssia e, como liberal, fez parte do parlamento prussiano. Rmische Geschichte (Histria de Roma, 18541856) a sua obra-prima. Disponvel em: <http://www.wook.pt/authors/detail/id/677064>. Acesso em: 04/11/2012.

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determinar a construo de aquedutos ou prdios pblicos, se havia recursos. Era o incio, mas bastante precrio, do conceito de oramento, no qual a autoridade do imperador era absoluta: ele simplesmente determinava e quem fosse inteligente que o obedecesse (OLIVEIRA, 2011, p. 362). Jean Bodin (1530-1596), jurista e pensador francs, influenciou de maneira profunda uma Europa que, at ento, estava mergulhada numa poca em que os sistemas medievais cediam lugar a Estados centralizados. Jean Bodin, que estruturou seu pensamento a partir de reflexes sobre a ideia e o conceito de soberania, estampou a essencialidade sacra do que o patrimnio pblico. Nesta passagem, ele destaca a diferena entre as tesourarias nas monarquias e nos Estados populares, in verbis:

O prncipe pode ter, como j foi dito, junto ao tesouro particular de seu patrimnio, chamado pelos antigos fiscos, o tesouro, o erarium, perfeitamente separado pelas leis antigas; isto no ocorre nos estados populares ou aristocrticos (...) so infinitos os abusos que a repblica padece devido alienao do patrimnio. (OLIVEIRA, 2011, p. 362-363, traduo do autor).

Todavia, passando para o ponto de vista cientfico, a primeira ideia de oramento est de fato implcita no que disposto no artigo 12 da j referida Carta Magna inglesa (ALVES e GOMES, 2001, p. 39).

2.1 Estados Unidos.

Devido a uma robusta histria, rica em detalhes e que desencadeou uma srie de sucessivos acontecimentos entre os Estados Unidos e sua ex-metrpole, a

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Inglaterra, haver apenas abordagem em sentido estrito, porm acertada, dos fatos que outrora ocorreram. A revoluo que culminou com a independncia dos Estados Unidos, em 1776, teve incio devido ao lanamento de tributos pelo governo ingls, sem o consentimento dos americanos, pois os americanos no possuam representantes no parlamento da Inglaterra (IDEM, IBIDEM). Em decorrncia da revolta dos colonos sobre a deciso do Parlamento de lanar impostos que seriam cobrados na Colnia americana para pagamento de despesas do governo ingls, revelia de qualquer consulta populao. Em 1765, os colonos da Virgnia realizaram a sua Assembleia Nacional, aprovando o seguinte: somente a Assembleia Geral da Colnia tem o direito e o poder de exigir impostos dos seus habitantes (JUND, 2007, pp. 49-50).

2.2 Frana.

Na Frana, o bero das grandes revolues civilistas da era moderna, como a conhecida Rvolution Franaise (Revoluo Francesa), o instituto do oramento surgiu aps a adoo do princpio do consentimento popular do imposto, consagrado na Constituio de 1789. Tal princpio foi reforado em 1817, com a restaurao da Assembleia Nacional, que passou a exigir o controle sobre os recursos pblicos (JUND, 2007, p. 50).

2.3 Brasil.

Antes mesmo da sua chegada ao Brasil, a Famlia Real portuguesa 4 (D. Joo VI e sua esposa Carlota Joaquina, juntamente com familiares e mais de doze
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Para o leitor que queira aprender mais sobre a vinda da Corte Portuguesa ao Brasil, desde o incio de sua viagem ao pas, a travessia do oceano Atlntico, o tempo de permanncia e estadia no Brasil e, por fim, o esperado retorno para Portugal (com a derrota de Napoleo e de seu exrcito pelas foras militares inglesas), recomenda-se a leitura do livro 1808, do escritor paranaense Laurentino Gomes, editora Planeta.

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mil pessoas ligadas administrao do Rei, fugindo da Europa por causa das investidas do exrcito de Napoleo), houve vrios conflitos causados pela centralizao do poder em relao matria tributria. 5 A metrpole portuguesa possua (de forma concentrada) no somente o controle oramentrio do Brasil Colnia, como tambm recebia uma fortssima influncia de toda a corrente absolutista europeia. Marcos Rgio Silva do Nascimento6 faz um registro, em pesquisa de sua lavra, acerca de alguns dos institutos que j existiam naqueles tempos em que o Brasil ainda dava os seus primeiros passos burocrticos, todavia, j existia poca uma notoriedade (que perdura at hoje) na falta de mo-de-obra qualificada para realizar determinadas tarefas, in verbis:

J no tempo do Brasil colonial, por exemplo, existiam o conselho de Fazenda e o Conselho Ultramarino, ambos dependentes da Capital do Reino, Lisboa, que tratavam da questo oramentria. Faziam-no, todavia, de forma complexa, difusa e tumultuada, em conseqncia da falta de clareza na separao de poderes Executivo, Legislativo e Judicirio (CRUZ apud NASCIMENTO, 2006, p. 23).

Sendo Minas Gerais, poca, a capitania que encabeava o primeiro lugar no rol da lista das capitanias que possuam as maiores riquezas do pas, foi tambm a capitania que mais sofreu as reprimendas e os efeitos nefastos dos tributos, gerando prejuzos financeiros oriundos das ordens de lanamento tributrio da metrpole portuguesa, sobretudo com a chamada derrama, durante o esteio do chamado o ciclo do ouro.

Pases como Itlia, Frana e Estados Unidos tambm possuem histrias bastante destacadas de conflitos causados pela centralizao de poder em relao matria tributria. 6 Tcnico da rea financeira (Pr-reitoria de Planejamento) da Universidade do Estado de Santa Catarina, atuando na rea de Contratos e Recursos Externos. Disponvel em: <http://www.udesc.br/? id=215> e tambm no hiperlink: <http://www.udesc.br/arquivos/id_submenu/125/relatorio_final_prodocencia.pdf >. Acesso em: 04/11/2012.

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O motivo principal da Inconfidncia foi a questo da derrama. Tratava-se de uma operao fiscal realizada pela Coroa portuguesa para cobrar os impostos atrasados. O chamado quinto, como o prprio nome j indica, correspondia cobrana de 20% (1/5) sobre a quantidade de ouro extrado anualmente. Quando o quinto no era pago, os valores atrasados iam se acumulando. Ento, a Metrpole podia lanar mo da "derrama" para a cobrana desses impostos, utilizando-se at mesmo do confisco de bens dos devedores7. A capitania das Minas Gerais foi, naquela assentada, uma espcie de ponta de lana para as manifestaes de resistncia contra o despotismo colonial tributrio de natureza lusitana, pois tal regio era precisamente a principal mantenedora dos luxos e das vaidades da corte portuguesa. Da o porqu de o direito oramentrio pblico brasileiro ter fincado as suas razes na Inconfidncia Mineira, tambm chamada de Conjurao Mineira, uma vez que o j volumoso tributo anual de 700 (setecentas) arrobas de ouro 8 no mais gerava satisfatividade ao insacivel governo lusitano. Cada arroba correspondia ao equivalente a 15 (quinze) quilos de ouro. Tal fato mexia raiva pblica na populao mineira que, sob fortssima influncia do iluminismo europeu, deu-se incio ao que ficou conhecido como o Movimento dos Inconfidentes, consumando na morte de seu lder, Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes9. Alceu Amoroso Lima10 registra, em um de seus ensaios, passagem valiosa a respeito do tema, in verbis:

Disponvel em: <http://educacao.uol.com.br/disciplinas/historia-brasil/inconfidencia-mineiramovimento-foi-resposta-ao-excesso-de-impostos.htm>. Acesso em: 04/11/2012. 8 Dados coletados de acordo com os arrazoados, estudos e apontamentos de Benedito Antnio Alves e Sebastio Edilson Rodrigues Gomes. Curso de Direito Financeiro. Editora Juarez de Oliveira. 2001. 9 Lder da Inconfidncia Mineira e o primeiro mrtir da Independncia do Brasil, Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, nasceu em Minas Gerais em 1746, filho do proprietrio rural e portugus Domingos da Silva Santos. Disponvel em: < http://educacao.uol.com.br/biografias/joaquim-jose-dasilva-xavier-tiradentes.jhtm>. Acesso em: 04/11/2012. 10 Emrito pensador brasileiro. Bacharelou-se em 1913 pela Faculdade de Cincias Jurdicas e Sociais do Rio de Janeiro e em seguida viajou para a Europa, onde fez cursos na Sorbonne e no Collge de France. De volta ao Brasil, trabalhou como advogado e como adido ao Itamarati antes de assumir a direo jurdica de uma fbrica de propriedade de sua famlia. Em 1919 iniciou sua colaborao em O Jornal como crtico literrio, passando a utilizar o pseudnimo de Tristo de Atade. Disponvel em: <http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1/biografias/alceu_amoroso_lima >. Acesso em: 04/11/2012.

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Com a vinda da famlia real para o Brasil, D. Joo VI cria inmeros impostos em beneficio do Banco do Brasil, sendo cobradas taxas sobre engenhos, destilarias e at sobre selos. Inicialmente a vinda da Corte para o Brasil foi um princpio de esperana, mas converteu-se, em pouco tempo, num pesadssimo fardo para o contribuinte brasileiro. Havia se esgotado a capacidade contributiva do povo brasileiro daquela poca. (1945, p. 109)

Tambm merece meno o fato de o direito oramentrio positivo ptrio ter razes nos impertinentes alvars e cartas rgias, editados e arrolados por D. Joo VI, momento em que deu incio ao surgimento das primeiras contadorias pblicas e ao errio pblico, sob a inspirao do Visconde de Cair 11. No Brasil, muito embora o primeiro oramento, munido de previsibilidade constitucional, estivesse na Constituio imperial de 1824 12, ele somente foi regulamentado e votado, no cenrio nacional, para o exerccio do binio que foi de 1831 a 1832, institudo por decreto legislativo de 15 de dezembro de 1830. O art. 172 da Constituio imperial de 1824 estabelecia que:

O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas das suas reparties,
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apresentar

na

Cmara

dos

Deputados

Jurista, economista e poltico baiano (16/7/1756 20/8/1835). Considerado o introdutor do liberalismo econmico no Brasil, com a publicao, em Lisboa, de Princpios do Direito Mercantil (1801). a primeira obra sobre economia poltica editada em portugus. Alguns historiadores tambm lhe atribuem autoria a ideia da abertura dos portos brasileiros, em 1808. Jos da Silva Lisboa nasce em Salvador e se forma em direito e filosofia na Universidade de Coimbra. De volta ao Brasil, ensina filosofia moral, grego e economia durante mais de 20 anos em sua cidade natal. Como deputado e secretrio da mesa de inspeo da provncia da Bahia, acompanha o prncipe regente Dom Joo em sua viagem de Salvador ao Rio de Janeiro, em 1808, quando a famlia real se transfere para o Brasil. Disponvel em: <http://www.algosobre.com.br/biografias/visconde-de-cairu.html>. Acesso em: 04/11/2012. 12 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.htm >. Acesso em: 04/11/2012.

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anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas (IDEM, IBIDEM).

De acordo com os estudos de Nascimento (2006, p. 24), essa Constituio Imperial tambm atribuiu competncia ao Executivo para a elaborao da proposta oramentria, e Cmara dos Deputados e ao Senado a aprovao da lei oramentria. Conferiu ainda ao Poder Legislativo a fixao anual das despesas pblicas e repartio das contribuies diretas. Seguindo ainda com a anlise do acadmico da Universidade Federal de Santa Catarina, o processo de organizao das finanas pblicas no Brasil, vistos a partir das Constituies Brasileiras, teve incio com a vinda de D. Joo VI em 1808, quando foram criados o Errio Pblico (Tesouro) e o regime de contabilidade (IDEM, IBIDEM).

3 Conceito.

De maneira etimolgica, o verbo orar significa: planejar, calcular, fazer a estimativa e dar rumo a um determinado projeto, poltica, empreitada, benfeitoria ou a qualquer outro plano de ao. Planejar com legalidade, impessoalidade moralidade, publicidade e eficincia (art. 37, da CF) para se atingir de forma plena a gesto fiscal do Estado. Temos por certo que o oramento um campo de estudo e anlise do direito financeiro que abarca toda uma pliade de conceitos entorno de si mesmo, eis que titular de uma grande variedade de aspectos, sendo, por seu turno, proprietrio de vrios desdobramentos. Tal fenmeno abarca uma explicao: a multiplicidade das cincias de que o oramento objeto de (constante) estudo, como por exemplo, as cincias Pgina | 12

contbeis, as cincias econmicas, as cincias polticas, as cincias jurdicas, as cincias da administrao, etc. Eis uma anlise assentada de alguns desses conceitos:

Contbil: Plano de contas = entradas e sadas (dbito ou

crdito), j que no oramento cuida-se das receitas previstas (entradas) e das despesas fixadas e realizadas (sadas);

Econmico: Plano da atividade financeira do Estado em

que considerada toda a conjuntura macro e microeconmica de uma nao, traduzindo o que so os dficits e supervits;

Poltico: Adoo de decises superiores do Estado, feita

pelos representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional ou majoritrio, onde o governo manifesta a sua vontade no sentido de levar um maior bem-estar econmico populao;

Jurdico: Os maiores juristas do cenrio nacional que se

debruaram sobre o ramo das finanas expem os seguintes entendimentos, dentre eles, vamos nos ater aos conceitos de notveis como: Aliomar Baleeiro, Ddimo da Veiga, Alberto Deodato e Kiyoshi Harada.

Aliomar Baleeiro13 explica o que o oramento, de maneira primorosa, como sendo o ato pelo qual o Poder legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
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Ex-jurista, tributarista, financista e poltico brasileiro. Foi deputado estadual na Bahia e deputado federal (de 1946 a 1958, em 1960 e no ano de 1963 a 1965). Foi tambm deputado estadual na extinta Guanabara (196062), pela UDN, sendo contado como membro de sua Banda de msica. Foi nomeado ministro do Supremo Tribunal Federal em 1965, pelo presidente Humberto de Alencar Castelo Branco, tendo sido eleito presidente da corte em 10 de fevereiro de 1971, cargo que exerceu at 9 de fevereiro de 1973. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Aliomar_Baleeiro>. Acesso em: 06/11/2012.

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servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei 14. Ddimo da Veiga15 explana o oramento pblico como sendo o balano prvio dos elementos ativos e passivos da gesto financeira, em forma de lei (ALVES e GOMES, 2001, p. 45). Alberto Deodato Maia Barreto16 trata do tema de forma singela, mesmo assim seu arrazoado arrebata grande reflexo ante a simplicidade de seu pensamento. Segundo ele, o oramento pblico o quadro orgnico da economia pblica (IDEM). Kiyoshi Harada, jurista e scio fundador do escritrio Harada Advogados Associados17, possui atuao em todas as reas do Direito, especialmente em direito tributrio e financeiro. No que tange ao tema objeto de estudo, seu pensamento de que o oramento conhecido como uma pea para a aprovao prvia da despesa e da receita para o perodo determinado (IDEM, IBIDEM). Importante salientar que, da leitura que pde ser feita na espcie, h algo de comum filiao entre essas cincias, amide que todas elas possuem a declarao prvia das receitas (ativo) e das despesas (passivo). De maneira clssica, pode-se entender que o oramento nada menos que uma pea que contm a previso das receitas e a autorizao das despesas, sem a preocupao com planos governamentais e com interesses efetivos da populao. Era mera pea contbil, de contedo financeiro. (OLIVEIRA e HORVATH, 2002, p. 88).

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Disponvel em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/? n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=10522&revista_caderno=26 >. Acesso em: 06/11/2012. 15 Ex-ministro do Tribunal de Contas da Unio de 1893 a 1919; era um dos notveis que dava importncia Contabilidade bem como dava a esta o status de Cincia. Disponvel em: <http://linomartins.wordpress.com/2009/03/11/reflexoes-sobre-a-nova-contabilidade-publica-e-a-leifederal-432064/>. Acesso em: 06/11/2012. 16 Foi advogado, jurista, professor universitrio, jornalista, escritor e poltico brasileiro. Foi professor da Faculdade de Direito de Minas Gerais. Quando sobreveio a redemocratizao do pas em 1946, foi eleito deputado federal por Minas Gerais, tornando-se um dos principais lderes da Unio Democrtica Nacional UDN. Foi um dos signatrios do Manifesto dos Mineiros. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Alberto_Deodato>. Acesso em: 06/11/2012. 17 Para ter mais informaes acerca do site profissional do advogado ora em referncia, acesse: <http://www.haradaadvogados.com.br/>. Acesso em: 06/11/2012.

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Em primorosa lio, o francs Louis Trotabas 18 ensina que a noo geral repousa sobre a necessidade de autorizao das despesas e receitas do Estado pelo Parlamento.19

4 Princpios Oramentrios.

Quando falamos em princpios, no diapaso jurdico, entendemos por certo como sendo um instituto, de natureza pblica ou privada, que deve se ater (obedecer) aos preceitos da lei e da prpria constituio, guiando uma sociedade em determinado momento histrico. Os princpios comportam um alto grau de abstrao e uma maior fora e segurana do que as normas propriamente ditas, uma vez que estas so meras regras de direito e como tais so passiveis de serem alteradas ou mesmo destrudas, verbi gratia na linguagem jurdica: derrogadas ou ab-rogadas, respectivamente. No que tange aos princpios oramentrios, estes so nada menos que caractersticas especficas que tais leis tm e que as tornam distintas das demais e dos outros atos praticados pelo governo (OLIVEIRA, 2011, p. 382). Eis a significao do que um princpio sob a senda do ilustre administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello20:

Um princpio jurdico constitui o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e
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Jurista e advogado francs, fundou o Instituto de Estudos Jurdicos de Manchester em 1940 e dirigiu, na dcada de 1950, o Centro de Altos Estudos de Cincias Polticas no Instituto de Nice. Foi professor decano da Faculdade de Direito e Cincias Econmicas de Nice, destacou tambm dois pontos essenciais na definio de oramento, a saber: a natureza legislativa do ato oramentrio e o carter de previso e autorizao desse ato. Disponvel em: <http://www.editorajc.com.br/2008/07/oorcamento-publico/> e tambm no hiperlink: <http://www.buenastareas.com/ensayos/Biografia-LuisTrotabas/3455367.html>. Acesso em: 06/11/2012. 19 Finances Publiques. 13 ed. Paris: Dalloz, 1969, p. 77. 20 Professor Titular de Direito Administrativo da PUC-SP. Fundador do Instituto Brasileiro de Direito Administrativo e do IDAP. Advogado.

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servindo de critrio para a sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico.21

Visto todo o conceito do que um princpio jurdico e a sua aplicabilidade no campo das finanas como regras norteadoras para a elaborao, aprovao, execuo e controle oramentrio, vamos nos ater aos princpios em sentido estrito da matria oramentria. Devido a sua grande multiplicidade, em se tratando da tipologia dos princpios oramentrios, eis que bastante elevada riqueza intelectual da matria, destacam-se aqueles que so considerados os mais importantes pelos doutrinadores. Os doutrinadores consideram como importantes os seguintes princpios, in verbis:

PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE: Significa que todas as

receitas e as contabilizaes das despesas devem estar previstas em Lei Oramentria. Dispe o art. 165, 5, da Constituio Federal 22: A lei oramentria anual compreender: I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

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Disponvel em: <http://buligon.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15:aaplicacao-do-principio-constitucional-da-igualdade-por-luciano-buligon&catid=2:novidades >. Acesso em: 06/11/2012. 22 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm >. Acesso em: 06/11/2012.

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A nica exceo ao princpio da universalidade o teor do verbete sumular de n 66, da smula do STF, verbis: legtima a cobrana do tributo que houver sido aumentado aps o oramento, mas antes do incio do respectivo exerccio financeiro. 23 Acontece que o tributo em epgrafe obedece ao chamado princpio da anterioridade, ou seja, se tal tributo for institudo ou majorado (aumentado) no exerccio anterior, este poder ser cobrado independentemente de sua previsibilidade na pea oramentria, desde que seja antes do incio do respectivo exerccio financeiro (smula 66 do STF). PRINCPIO DA ANUALIDADE: Significa que a validade do

oramento obedecer a uma periodicidade anual (que equivale a um ano civil) em obedincia ao disposto nos artigos: 48, inciso II; 165, inciso III e 5; e 166, alm do artigo 2, da Lei n 4.320/1964. PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE: A lei oramentria deve

conter apenas a matria exclusiva ao seu mbito de atuao (receitas e despesas), doravante os assuntos que abordem uma temtica estritamente financeira. A exclusividade significa que no pode o texto da lei oramentria instituir tributo, por exemplo, nem qualquer outra determinao que fuja s finalidade especficas de previso de receita e fixao de despesa (OLIVEIRA, 2011, p. 384). O artigo 165, 8, da Constituio Federal 24, dispe o seguinte: A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.

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Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp? servico=jurisprudenciaSumula&pagina=sumula_001_100>. Acesso em: 06/11/2012. 24 Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm >. Acesso em: 06/11/2012.

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importante mencionar que a possibilidade de autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, no contedo da lei oramentria, constitui-se em exceo ao princpio da exclusividade (JUND, 2007, p. 56). PRINCPIO DA UNIDADE: O oramento dever ser uno, ou

seja, no poder coincidir dois ou mais oramentos durante o esteio de sua vigncia (que de um ano civil, de acordo com o princpio da anualidade). Concluindo, em um nico documento h de haver todas as receitas e todas as despesas. Cuida-se de princpio formal, isto , o documento nico (OLIVEIRA, 2011, p. 384). Visa prtica da movimentao financeira do Tesouro, consubstanciada no chamado princpio de unidade por parte do Poder Legislativo (JUND, 2007, p. 54). PRINCPIO DA NO-AFETAO DAS RECEITAS: Este de caixa, objetivando o cumprimento da fiscalizao oramentria e financeira

princpio veda a vinculao da receita de impostos a determinado rgo, fundo ou despesa, salvo as excees previstas em lei. A essncia do princpio consiste no recolhimento de todos os recursos a um caixa nico do tesouro (conta nica), sem que sejam criadas vinculaes especficas para as receitas auferidas (IDEM, p. 57). As excees acima mencionadas dizem respeito aos seguintes temas: Previso, pelo Constituinte Originrio, vinculao de recursos oramentrios para o ensino pblico. Recursos para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, eis que vincula as verbas de natureza Federal, Estadual e Municipal para esta rea estratgica do ponto de vista do desenvolvimento nacional.

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A EC 42/2003 acrescentou vinculao para a realizao de atividades da administrao tributria, o que complementa o inciso XXII, do artigo 37, da Constituio Federal, para prestao de garantias s operaes de crdito em antecipao de despesas previstas no artigo 165, 8, e para atender ao pagamento de dbitos para com a Unio, dispositivo previsto no 4 do artigo 167 (OLIVEIRA, 2011, p. 385, com alteraes do autor).

5 As Espcies de Oramento.

No decorrer dos sculos, os voluptuosos assuntos adjacentes ao tema oramento, amide s suas funes oramentrias, ao seu conceito tcnico e sua tecnologia contbil que so empregadas pelo Estado evoluram at a nossa quadra atual, em decorrncia da necessidade de se aperfeioar e racionalizar a sua utilizao. sabido, no meio jurdico e social do Estado, que o oramento, como um ato preventivo e autorizativo das despesas em que pode (e deve) atuar durante o perodo de um exerccio, como instrumento consectrio de seus objetivos, como tal um instrumento da moderna Administrao Pblica. Sua tecnicalidade descambou-se para uma razovel e constante evoluo ao longo dos anos e nos dias de hoje conhecida pelo que chamados espcies de oramento, in verbis:

Oramento Clssico: Este tipo de oramento possui

como caracterstica o fato de no haver, em seus moldes, uma obrigatoriedade no planejamento da ao governamental, pois, durante a sua elaborao, no existia uma preocupao com o atendimento das necessidades da coletividade como um todo, eis que no se tinha um objetivo ou meta para se atingir.

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Logo, tal tipo de oramento era mero instrumento contbil, adotavam-se, com o locupletamento de rgos, os recursos suficientes para satisfazer os gastos de cunho administrativo.

Oramento de Desempenho: a evoluo do

oramento anterior. Neste diapaso, h uma preocupao com objetivos ou metas a se atingir e no apenas com os gastos em si. H uma forte caracterstica de responsabilidade oramentria, uma vez que j se pode falar em metas para programas governamentais de curto e/ou mdio prazo(s). nada

Oramento-Programa: Este tipo de oramento no


menos do que um instrumento contbil vinculado ao

planejamento econmico e social, com uma necessidade de levar prtica, com programas anuais, os planos governamentais de desenvolvimento a longo prazo (JUND, 2007, p. 59).

Oramento Base-Zero: O Oramento Base-Zero

constitui-se em tcnica utilizada para a elaborao do oramentoprograma, pois um processo operacional, de planejamento e oramento, exigindo que cada administrador justifique detalhadamente os recursos solicitados. Todas as funes dos departamentos devem ser analisadas e identificadas em lotes de deciso, os quais sero avaliados e ordenados de acordo com a sua relevncia (IDEM, IBIDEM).

6 Questo-Problema: Qual a Natureza Jurdica do Oramento?

Os autores e os estudiosos dos temas que se filiam rea financeira promovem acalorados debates acerca da natureza jurdica do oramento. No campo das concluses, que pacificado na doutrina, e, portanto, de entendimento comum Pgina | 20

de todos os que so afetos rea, o oramento uma lei sui generis, ou seja, uma norma que se difere de todas as outras. Rgis Fernandes de Oliveira, com sua percucincia rotineira, registra, com pena de mestre, em sua douta obra Curso de Direito Financeiro (quarta edio, editora Revista dos Tribunais), os fatos jurdicos que atestam lei oramentria a diferena que lhe caracterstica, in verbis:

Se analisarmos o oramento por outro ngulo, teremos que lei que difere das outras. Em primeiro lugar, h prazos para que seja encaminhado pelo Executivo ao Legislativo (art. 35, 2, do ADCT). Demais, no pode ser objeto de lei delegada (art. 68, 1, inc. III, da CF). O descumprimento da lei oramentria resulta em responsabilidade do Presidente da Repblica (art. 85, inc. VI, da CF), cabendo-lhe iniciar o processo legislativo (art. 84, inc. XXIII, da CF). H uma srie de restries previstas na destinao de recursos (art. 167, da CF), bem como as emendas so limitadas (art. 167, 3, da CF), e tem tramitao prpria perante o Congresso Nacional. Tem contedo limitado despesa e receita (art. 165, 8, da CF). So estas algumas das peculiaridades oramentrias, sem prejuzos de outras existentes em dispositivos esparsos da Constituio. V-se, pois, que no uma lei comum. uma lei diferente (OLIVEIRA, 2011, p. 367).

Passo seguinte, existem alguns outros pensadores cuja corrente doutrinria atesta a ideia de ser o oramento um simples ato administrativo, sem possuir as caractersticas de lei. J para outros pensadores, tal instituto se reveste de carter normativo, sendo para alguns lei em sentido material, para outros como lei em sentido formal, e, para uma parcela restante dos estudiosos financistas, lei em sentido material e formal (ambos). Por ato administrativo, seria nada menos do que um mero instrumento de arrecadao, mesmo porque no diz respeito aos objetivos maiores do Estado. Pgina | 21

Em assim sendo, cuida-se de ato administrativo, pois h um instrumento arrecadatrio no sentido de fazer o Estado cumprir com suas funes, mesmo assim, h de passar pelo crivo de aprovao dos demais processos legislativos (art. 59 ao 69, da CF). Por lei em sentido material, entende-se como aquela lei que possui generalidade, abstrao e normatividade. Tal afirmao se faz com relao s suas receitas, eis que, na previso dos recursos tributrios e das denominadas receitas originrias, h a constante possibilidade de cobrana. A previso legal no se exaure em uma s previso, mas sua ao-tipo repetida (IDEM, IBIDEM). No sentido formal, o oramento se reveste, como j foi dito anteriormente, do art. 59 ao 69, da Carta Poltica, pois, pelo bvio, como instrumento norteador das polticas de um governo, nada mais natural do que no se admitir informalidade lei que lhe deve ser inerente, ou seja, que se faz necessria. No sentido formal e material, subentende-se como a fuso de ambos os institutos, ou seja, para tal norma se fazer valer no mundo jurdico, se faz necessrio que tal lei, ainda em fase de tramitao no Congresso Nacional, seja aprovada pelas duas Casas Legislativas, por dois turnos, passando pelo crivo da maioria absoluta em cada uma delas. Ela tambm formal no que tange s despesas, pois materialmente, a lei trata das receitas (to-somente), sendo estas efetivadas atravs dos atos administrativos dos servidores e empregados da Administrao Pblica direta e indireta. Concluindo, a natureza jurdica do oramento de lei em sentido formal, que estabelece a previso de receitas e despesas, imprimindo a postura ideolgicoestatal da equipe poltica que se elegeu e sufragou ao Poder por meio do voto direto, secreto, universal e peridico (art. 14, da CF). O oramento a lei que estabelece a previso de receitas e autorizao das despesas, traando os rumos de ingerncia do Estado na ordem econmica (JUND, 2007, p. 90). Logo, o oramento uma lei ordinria temporria, haja vista ser elaborada para vigorar num determinado exerccio financeiro, que entre ns de um ano,

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conforme preceitua o art. 34, da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 (ALVES e GOMES, 2001, p. 46).

7 As Leis Oramentrias.

As Leis Oramentrias possuem o seu nascedouro no ventre do Poder Executivo, conforme dispe o art. 165, da Constituio Federal: Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais (grifei).

7.1 O Plano Plurianual.

Sendo o primeiro tipo de oramento previsto na Constituio Cidad, o Plano Plurianual (acrnimo PPA) um desdobramento do Oramento-Programa. De acordo com o disposto no art. 165, 1, da Constituio Federal: A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. Este oramento-programa, de acordo com os doutrinadores Benedito Antnio Alves e Sebastio Edilson Rodrigues Gomes (2001, p. 48), abarca um mdio prazo, com durao de 04 (quatro) anos, iniciando sua contagem no segundo ano de cada mandato governamental e estendendo a sua vigncia at o primeiro mandato subsequente, de modo a proporcionar a continuidade da Administrao Pblica. um plano de ao em que so realizadas as tomadas de deciso governamentais, cujo objetivo alcanar os resultados pretendidos no planejamento dos governos: Federal, Estadual e Municipal. A lei de instituio do plano plurianual, previsto na Constituio Federal de 1988, encontra estreita consonncia com a lei esparsa n 4.320, de 17 de maro de Pgina | 23

1964, que estatui as normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.25 Exemplos clssicos de programas e projetos que demandam vrios anos para se assentarem socialmente, dadas as suas continuidades e complexidades, so o programa Bolsa Famlia, a transposio do rio So Francisco (uma das obras que encabeam o PAC Programa de Acelerao do Crescimento), a hidreltrica de Itaipu, a Ponte Rio Niteri, etc. Por tal motivo, de fundamental importncia a existncia de uma previso da chamada despesa de capital, eis que resulta de investimentos e da inverso financeira. Ainda, para destrinchar o que o Plano Plurianual (PPA), amide o seu conceito, valho-me dos ensinamentos de um dos experts na rea, Jos Afonso da Silva26, in verbis:

A economia mostrou que o oramento anual instvel e no mais atende s necessidades pblicas. Surgem os supervits e os dficits de forma a complicar o oramento anual com previso de planos. O mesmo autor citado esclarece que, com a interveno estatal na ordem econmica e social, o oramento passou a ter novas funes, passou a ser um instrumento de programao econmica, de programao da ao governamental, em consonncia com a economia global da comunidade a que se refere. Visa a influir na economia global do Pas. um instrumento de poltica fiscal, quando procura criar condies para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal (OLIVEIRA apud SILVA, 2011, p. 386).
25 26

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm >. Acesso em: 06/11/2012. Graduado pela Universidade de So Paulo (1957) tambm livre docente (1969) pela mesma universidade, da qual professor titular aposentado; foi responsvel pelo Curso de Direito Urbanstico, em nvel de ps-graduao. Procurador do Estado de So Paulo aposentado foi livre docente de direito financeiro, de processo civil e de direito constitucional pela Faculdade de Direito da UFMG. membro de diversos institutos, dentre os quais o Instituto dos Advogados do Brasil e a Associao Brasileira de Constitucionalistas Democrticos, da qual foi fundador e presidente. Foi secretrio da Segurana Pblica do Estado de So Paulo no perodo de 1995 a 1999. Disponvel em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Jos%C3%A9_Afonso_da_Silva >. Acesso em: 06/11/2012.

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7.2 Lei de Diretrizes Oramentrias.

Est disposto no art. 165, 2, da Constituio Federal o seguinte: A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. A lei de diretrizes oramentrias anual, pois h uma aluso, no pargrafo ora em epgrafe, sobre as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente. Para a atuao do plano plurianual e dos oramentos anuais, bem como as suas respectivas metas e prioridades, haver tambm previso sobre alteraes concernentes s normas de direito tributrio, indicando quando poder haver receitas para os cofres do Errio. A Lei Complementar n 101/00, dispe em seu artigo 4, inciso I, alnea a 27 sobre o equilbrio real entre as receitas e as despesas que deve ser exigido do administrador, e no apenas um equilbrio formal, ou seja, aquele que serve de base para maquiar a receita e buscar novas operaes junto ao Senado Federal, que impe exigncias para endividamento em relao ao produto da receita (OLIVEIRA, 2011, p. 388). Segundo Rgis Fernandes de Oliveira (2011, p. 389), a lei de diretrizes deve traar metas e prioridades que devero constar do plano plurianual, orientando a elaborao da lei oramentria anual. Ainda segundo ele, deve dispor, tambm, sobre as alteraes na legislao tributria (IDEM, IBIDEM). Para Srgio Jund (2007, p. 70), a lei de diretrizes oramentrias possui tambm as seguintes caractersticas: A iniciativa de competncia do Chefe do Poder Executivo;

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Disponvel 06/11/2012.

em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>.

Acesso

em:

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Orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual, que dever

ser elaborada em harmonia com o PPA; Compreender as metas e prioridades da Administrao

Pblica, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; Estabelecer polticas de aplicao das agncias financeiras

oficiais de fomento (Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econmica Federal e demais agncias oficiais fomentadoras do desenvolvimento); Autorizar a concesso de qualquer vantagem ou aumento de

remunerao a servidores, a criao de cargos, empregos, funes ou alterao na estrutura de carreira, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica, ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista (Constituio Federal, artigo 169, 1, e inciso II, Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998).

Ainda no que tange ao tema, h de se considerar um aspecto que ganha roupagem de fundamental importncia no instituto da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que a obrigatoriedade de se instituir o Anexo de Metas, bem como o Anexo de Riscos Fiscais.

7.3 Os Oramentos Anuais.

Sendo esta tambm uma lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, a Lei Oramentria Anual (LOA) tem por objetivo programar as aes a serem executadas pelo governo, viabilizando os objetivos, diretrizes e metas dos programas governamentais que abarcam o Plano Plurianual (PPA), em paralelo com os objetivos e metas estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Pgina | 26

De acordo com o disposto no art. 165, 5, inc. I, da Constituio Federal, a Lei Oramentria Anual (LOA) integra o oramento fiscal (compreendendo a receita e a despesa) dos poderes da Unio, seus rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (compreendidos os seus respectivos fundos e recursos). As empresas que tomam o seu assento de participao junto com a Unio devero sujeitar o encaminhamento de seu oramento respectivo na mesma pea oramentria. Com isso, haver um maior leque no controle sobre tais atuaes, inclusive no que diz respeito s tomadas de deciso em que os recursos podero ser orientados com uma maior senda de presteza e eficincia. A seguridade social (art. 194 da CF) diz respeito ao campo de atuao do Estado nas reas da sade, previdncia e assistncia social. Tais reas devero ter os seus recursos provindos dos cofres da Unio, portanto, devero constar do oramento anual. Para o doutrinador em direito financeiro Rgis Fernandes de Oliveira (2011, p. 393), o dispositivo consagra o princpio da universalidade. Vale dizer, a pea nica (princpio da unidade) conter o oramento de todas as unidades que detenham ou recebam dinheiro pblico. Ento, temos por certo que os elementos que fazem parte da Lei Oramentria Anual (LOA) so os seguintes, exempli gratia:

O oramento fiscal: diz respeito aos poderes da Unio,

seus rgos e entidades da Administrao Pblica direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

O oramento de investimento das empresas: em que

a Unio, direta e indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

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O oramento da seguridade social: abrangendo todas

as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

8 Concluses.

Por todo o exposto no presente trabalho acadmico, temos por certo que o controle e o bom uso oramentrios so instrumentos vitais no que diz respeito ao controle dos gastos pblicos nas hipteses que encabeam as melhores condies de vida para o cidado, vale dizer, uma melhor e mais aparelhada sade pblica, educao pblica, seguridade social, assistncia social, segurana pblica, assistncia jurdica integral e gratuita aos que se declaram portadores de um menor potencial econmico, dentre vrios outros institutos de importante afinco para com uma sociedade que se pretende democrtica. Em sendo o bem-estar do cidado-contribuinte um dos objetivos fundamentais para se ter um controle rgido e necessrio do oramento pblico, pode se dizer que um outro meio inexorvel desenvoltura de bons trabalhos prestados pelo Estado ao contribuinte se pauta na preservao e no bom uso da res publica (coisa pblica). O dinheiro um dos instrumentos mais importantes na economia, pois por meio dele (em sua abundncia ou em montantes razoveis ) que se move uma nao para frente; para o futuro. Logo, o enxugamento (ou seja, a eliminao do que excessivo ou desnecessrio, exempli gratia: o enxugamento de pessoal, de despesas, etc.) da mquina administrativa com recursos pblicos para a compra e aquisio de bens e servios se faz realmente necessrio. Com uma poltica articulada e eficiente admite-se a possibilidade de se combater e tolher a corrupo, exemplo primoroso disso seria a realizao de certames e concursos pblicos como meio eficiente de se combater a terceirizao

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exagerada e que no atende ao interesse pblico como se pretende, mas to somente aos interesses particulares (mais precisamente o do empresariado).

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