FRIDE (Fundaci6n para las Re!

acionesInternacionales y el DiaIogo
Exterior) es un think tank europeo, con sede en Madrid, que busca
influir en las polfticas y practicas de acto res estatales y no estatales
en Europa y OtfOS ambitos internacionales sobre paz y seguridad,
dernocrarizacion y derechos humanos, desarrollo y acci6n huma
nitaria, mediante la investigaci6n aplicada y la promoci6n de un
debate informado y basado en valores de justicia e igualdad.
FRIDE aspira a proporcionar, como actor poliricamente indepen
diente, ideas innovadoras que contribuyan a reforzar y mejorar e!
pape! de Europa en la escena internacional. Cuenta con un equipo
inrernacional mulcidisciplinar.
C/ Goya 5-7, Pasaje 2, 28001 Madrid
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CHARLES-PHILIPPE DAVID
LA GUERRA Y LA PAZ
ENFOQUESCONTEMPoRANEOS
SOBRE SEGURIDAD Y ESTRATEGIA
Icaria ~ Antrazyt
PAZ Y CONFLICTOS
Lasp-.ij:ina.o; de este librosc ban imprimido en papellOO%Amigo de Bo.o;ques.
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biengcstionados y madera Controladll de acuerdo con 18srcglasdel Forest Stewardship Council.
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con el medioarnbic:nte. sociBllm'nte beneficiosay econ6micamenle slu&enible.
Obra publicada con ayuda del Centro nacional del libro, Ministerio francesde cultura,
publieaueck soutiendu Ceno nationaldu livrt! - Minisserftanraischargedela
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Disefiode la cubierra:Josep Baga
Fotograflade la cubierta: AFPIGetty Images
Titulo original: La etlaPaix. contemporaines delasecuritl et dela
2' edition revue et augrnentee
Presses de la Fondation Nationale des SciencesPoliriques, 2006
Traducci6ndel frances: GriseldaPinero y Raul Quiroz
Edici6n a cargode Covadonga MoralesBertrand
Charles-Philippe David
De esta edici6n
Icariaeditorial. s, a.
Arcde SaneCristofol, 11-23
08003 Barcelona
wwwicariaedirorial.com
Primera edici6n: enero de 2008
ISBN: 978-84-7426-964
Deposito legal: B-3.076-2008
Fotocomposici6n:Text Grafic
Impreso a Romany1llValls, s. a.
Verdaguer, 1, Capellades(Barcelona)
Todos los libros de esra colecci6n esran impresos sabre papel reciclado.
Printedin Spain. Impreso enEspana. Probibida larqJroduccion total0 parcial
Un comandante en jefe jarnas se encontrara en las
condiciones iniciales en las que estamos los te6ricos para
examinar un acontecirniento cualquiera.
LJOON TOLSTOI, Guerra y paz
- ~
~ l
.
OTAN, Ya las grandes potencias, como Estados Unidos, que tienen mucha
I
mas experiencia y recursos en este ambito. A fin de cuentas, la OND sirve I
mejor a la causa de la paz en su papel de mediador imparcial que de soldado.
Sin embargo, parece que hoy debamos recurrir al soldado para obtener y
afirrnar la paz. Es un cornbate que, a todas luces, los creadores de la OND no
previeron y en el que esta no esta habilitada para participar con sus cascos
azules.
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390
XII. UNA GOBERNANZA SECURITARIA PARA
L NUEVO MILENIO
Las nuevas formas y normas de gobernanza ya influyen en la evolucion
de la seguridad entre los pafses y en los Estados. Emergen del interes que
provoca la elaboracion de regimenes de seguridad para prevenir las causas
y consecuencias de los conflictos armados. Tarnbien prolongan la voluntad
de los idealisras, rnanifestada hace mucho tiernpo, de instaurar mecanismos
internacionales susceptibles de eliminar cualquier riesgo de guerra. Finalrnen
te, se enmarcan en el desarrollo del Derecho Internacional que extiende a
las intervenciones humanitarias las reglas y principios que solo se aplicaban,
hasta hace muy poco, a las relaciones entre los Estados. La busqueda de una
gobernanza. que sea a la vez interestatal e intraestatal constituye, a escala
mundial, un desafio deterrninante -y tan diflcil de aceptar- para obtener
la seguridad e instaurar la paz positiva,
La palabra gobernanza proviene del terrnino griego kybernetes, que
significa direccion. En consecuencia, se refiere a las instituciones y procesos
por los que una sociedad determina el ejercicio del poder y los mecanismos
de toma de decisiones para la resolucion de los problemas comunes. La
gobernanza se respalda generalmente en normas y principios, formales 0
informales, asfcomo en leyesy reglas del Derecho. En el plano internacional,
representa la culrninacion de varios cambios irnportantes: la globalizacion de
la seguridad, la emergencia de normas revolucionarias, como la de seguridad
humana, la responsabilidad de proteger y la intervencion humanitaria, la
codificacion de un nuevo derecho de injerencia intraestatal, y la creciente
influencia de una sociedad civil global. Las tradiciones idealista y juridica,
cuyas Fuentes se rernontan varios siglos, estan asf en el seno de los temas de
seguridad y paz. Estas tradiciones proponen su concepcion de una paz regida
por la instauracion de regimenes de seguridad. Mientras que la antigua idea
de la seguridad colectiva, moribunda durante mucho tiernpo, pareda mas
facil de alcanzar en el presente milenio, esta nueva, ambiciosa y temible, de
391


.~ " ' ;
la seguridad humana esta rodavfa en sus primeros balbuceos, Finalmente, la
paz universal s610 puede ser regulada por la acci6n concertada de dos tipos
de seguridad. A pesar de que esta acci6n se apoye en las normas y las insri,
tuciones, necesita sobre todo estrategias para poner en marcha los regImenes
y la paz esperados. .:C6mo se pueden concebir y alcanzar estos regimenes?
.:CuaJesson los motivos y las finalidades que subyacen a su creaci6n? .:CuaJes
son las estrategias propuestas para conseguirlos?
Este ultimo capitulo expone los elementos mas innovadores y transfor
madores de la seguridad actual. Los conceptos gobernanza global, globaliza
ci6n y sociedad civil, fuerternenre impulsados por el pensamiento idealisra y
jurfdico, por una parte, y por el pensamiento enrico por otra, evidencian las
inmensas posibilidades de una regulaci6n internacional de la seguridad. Por
el contrario, diversos compromisos deben aceptarse para superar los escollos y
las contradicciones que se erigen ante la formaci6n de regfrnenes de seguridad
colectiva y humana. .:PodrIaser que los objetivos del idealismo y los medios del
realismo sean, a corto plazo, conciliables, de manera que tales regImenes sean
viables y la paz duradera? Esta cuesti6n provoca muchas reflexiones en cuanto
a la esperanza de terminar con la inseguridad interestatal e intraestatal,
Gobernanza global y regfmenes de seguridad
La gobernanza es el producto de las nuevas maneras de pensar la seguridad.
Se sinia en la confluencia de los enfoques idealista y juridico de las relaciones
internacionales, con el objetivo de regular las relaciones estrategicas mediante
la implantaci6n de normas e instituciones. La gobernanza refleja la irnpor
tancia de los nuevos contextos y nuevos actores que afectan la evoluci6n
de la seguridad. Se concreta por la formaci6n de regimenes de seguridad.
Exarninemos paso a paso cada uno de sus componentes.
El concepto de gobernanza global
Jean-Jacques Roche (2005a, p. 248) escribi6, con razon, que la gobernanza
global es un concepto mas bien arnorfo: el rnetodo de acci6n privilegiado
de la sociedad-mundo que coloca al hombre en el centro de sus preocupa
ciones. En principio, sugiere Robert Latham (1995, p. 14), el objetivo de
la gobernanza global es la regulaci6n, la mediaci6n, la vigilancia, incluso la
legitimaci6n, en el nivel global, de los procesos y transacciones que aparecen
en el conjunto del planeta, Esta vision de la organizaci6n del sistema interna
cional, que tiene sus rafces entre juristas como Grotius, favorece el desarroJlo
de las instituciones y regimenes para compensar la debilidad de los Estados
en la resoluci6n de los problemas globales. La gobernanza global remite de
esta forma a lasacciones colectivas para establecer normas e instituciones que
puedan controlar las causas y los efectos adversos de problemas nacionales,
-transnacionales y supranacionales (Vayrynen, 1999, p. 25). SegUnel informe
de la Comisicn Rarnphal (1995, p. 9), nuestro vecindario global es la suma
de las diferentes formas en que los individuos y las instituciones, publicas
o privadas, gesrionan sus asuntos cornunes. Incluye las instituciones ofi
ciales y los regimenes dotados de poderes ejecutorios, asf como los acuerdos
informales sobre los cuales los pueblos y las instituciones concuerden 0 que
perciban que son de su interes. Esta necesidad de colaborar se apoya en
dos evidencias. La primera tiene que ver con el contexto, la segunda con los
procesos que han contribuido a redefinir la seguridad desde el final del siglo
pasado (Smouts, 1998b; Mingst, 1999; Roche 2005a, pp. 248-272):
1. La necesidad de una gobernanza global proviene de las exigencias de la
globalizaci6n (Senarclens, 2005). En el plano de la seguridad, la glo
balizaci6n implica la reorganizaci6n del espacio polfrico, asf como una
interdependencia, de modo que rodo 10que sobrevenga localmente este
causado por 10que se desarrolla globalmente y viceversa (Scholte, 1997;
Held y McGrew, 1998; Ferguson y Mansbach, 1999; Keohane y Nye,
2000; Nye y Donahue, 200). La demanda de gobernanza global resulta
rambien de la crisis de la gobernabilidad interna de los Estados, que
impone buscar nuevos modos de acci6n polltica. Estas evoluciones son
estimuladas, adernas, por el paso de un mundo estatocentrico a uno
multicentrico, donde la soberanfa esta muy debilitada y el peso de los
actores no estatales (especialmente las ONG) crece. Este cambio implica
que la gobernanza securitaria se hace menos estatal y mas rransnacional,
La globalizaci6n, es decir, el cierre del espacio y la aceleraci6n de las
convergencias, hace de la seguridad un bien y un patrimonio publico: una
sociedad civil internacional se consrituye y puede modular las politicas
gubernamentales y supranacionales, de acuerdo con las solidaridades que
se establecen entre los grupos y en el seno de las redes de individuos (Wap
ner, 1997). La soberania se metamorfosea asf en un ejercicio colectivo.
2. Lagobernanza global deriva tambien de un proceso de creaci6n y trans
formaci6n de norrnas, reglas, principios e instituciones en el seno del
sistema internacional (Krarochwill, 1998). En el primer numero de la
revista Global Governance, su fundador, James Rosenau, (1995b, p. 14)
explicaba que lagobernanza puede y debe evolucionar de tal manera que
tenga una dependencia minima del poder y de los controles jerarquicos.
Por otra parte, alienta en mayor medida la pertinencia y el interes por las
organizaciones internacionales, las ONG, las redes privadas y los regImenes
fuera de cualquier influencia esratal, 0 por 10menos poco afectados por las
relaciones de poder entre Estados. Estos conrra-poderes son concebidos
de manera tanto formal como informal, y tienen por objetivo producir el
392 393


surgimiento de nuevas formas de cooperaci6n y de gobernanza polftica.
En el dominio de la seguridad, se puede pensar en que las ONG 0 las
comunidades episternicas orienten las nuevas estrategias de paz, teniendo
como resultado la constitucion de nuevos reglmenes donde la acci6n de
los Estados este sujeta a la voluntad y a las decisiones de las instituciones
multilarerales. En definitiva, las normas ya no sedan dictadas por los Es
rados sino por las instituciones, y la autoridad, confinada en el interior de
estas instituciones, dejarla de ejercerse en el exterior de las mismas...
La gobernanza global es el fruto de investigaciones que provienen de
varios autores y escuelas divergentes. Podemos calificar sus contribuciones
segiin cuatro tradiciones (Vayrynen, 1999; Mingst, 1999; Karns y Mingst,
2004; Diehl, 2005):
El enfoquejuridico coincide con el idealismo en la medida en que aspira a
reglasde funcionamiento universales y vinculantes, que se apliquen a todos
los pafses, Esras reglas podrfan ser dicradas ya sea desde arriba, es decir,
por alglin tipo de gobierno mundial (Falk, 1995, 2001), 0 desde abajo,
en funci6n de un cambio en lascostumbres y las convenciones que inspiran
las acciones planteadas por diversos actores internacionales (Kratochwill,
1991, 1998; Clark, 2005). La cooperacion entre estos acrores tendrfa un
papel importanre en el respeto de las normas de la gobernanza.
El enfoque realista sostiene que el orden interesraral se ha de fundamen
tar en el reconocimiento de los intereses cornunes, haciendo posible la
convergencia entre los Esrados con el fin de preservar las reglas tdciras de
funcionamiento y garantizar la perennidad del orden establecido, Este
ultimo estara enmarcado y regido por las instituciones mas 0 menos
formales que aumentarfan con el tiempo la seguridad de las relaciones
interestatales -hasta el puntO en que pueda emerger una sociedad in
ternacional de heche, cuando no de Derecho (Bull, 1977; Hoffmann,
1981).
El enfoque liberal cree en la construccion de instituciones para oponerse
ala desagregaci6n de la autoridad estatal en todos los ambitos. Esras ins
tituciones cornportaran habitos y practicas de cooperacion que, de forma
progresiva, moderen los temores y refuercen la confianza entre gobiernos
y organizaciones. Estas no usurparfan la autoridad de aquellos (el enfoque
jurfdico) sino que 10 socializarfan por las decisiones colectivas. Todos
los actores se conforman por 10 tanto voluntariamente a las reglas de la
gobernanza, porque de allf obtienen considerables ventajas (Rosenau,
1992 y 1997; Young, 1997).
El enfoque crfrico insiste en el cambio intersubjetivo de las norrnas, las
obligaciones y los deberes de una sociedad civil global emergente. Este
394
cambio reconstruira las bases de la gobernanza y acrecentara la influencia
de los actores no estarales en detrimento de los Esrados, Estes se veran
obligados a resperar las nuevas reglas de conducta, tal como fueran defi
nidas por los acto res no estatales. Los mecanismos permanentes vigilan,
y castigan dado el caso, el cornportamiento de cualquier actor que no
respete los principios de la gobernanza (Onuf 1989; Lipschultz, 1997;
Booth, 2005).
Estes cuatro enfoques, si bien son diferentes, coinciden en que la go
bernanza global resultara, en todos los casos, de la interaccion entre las
normas y las instituciones que producen diferentes tipos de regimenes.
Antes de examinar mas en detalle la forrnacion de los regfrnenes de se
guridad, sera instructive profundizar en el rico e innovador aporte de los
enfoques idealists y juridico en la busqueda de una gobernanza global.
La contribuci6n del idealismo
Como sefialarnos en el primer capitulo, el enfoque idealista es una de las mas
antiguas corrientes de la teorfa de las relaciones internacionales y despierta
desde siempre un vivo interes, El resurgimiento reciente del idealismo se
explica por el fracaso de las polfticas realistas para garantizar la seguridad
internacional, por las oportunidades que se ofrecen, despues de la guerra
fda, para poner en practica algunas visiones idealistas, y por Ultimo, por la
sirnilitud que se percibe entre el mundo de hoy y el de los afios veinte (Kegley,
1993; Manela, 2005). Los principales elementos del idealismo de Woodrow
Wilson 0 de Raoul Dandurand conservan toda su atractivo: la marcha de la
democracia, el desarrollo econ6mico como Fuente de paz, la prornocion de
las reglas del Derecho, el papel que tiene la organizaci6n internacional en el
arbitraje de diferendos, el desarme, la promoci6n de los derechos humanos
y de las minorfas (a veces en detrimento de las atribuciones del Estado), la
consolidacion de Estados padficos y comerciantes. La historia del rnundo
no seria ciclica, como afirrnaban los realistas inspirados en Hobbes, sino di
reccional... hacia un mundo rnejor, como pretenden los idealistas que citan
a Locke y Kant. ~ L a realpolitik podrfa desaparecer algun dia?
El idealismo busca transponer al plano internacionallas reglas (liberales)
consritucionales que se aplican en el interior, dicho de otro modo, a institu
cionalizar la primada del Derecho sobre la fuerza (Dunne, 2005b, p. 187).
Worldpeace through worldlaw. Un Estado de Derecho puede de esta manera
reemplazar al esrado de naturaleza cumpliendo dos condiciones: es necesario
creer en el progreso, y que una organizaci6n universal exista para sustituir
la autoridad de los Esrados (de donde surge el entusiasmo por la seguridad
colectiva que analizaremos mas adelante). Un frucnfero pensamiento alimento
el desarrollo de la tradicion idealista, cuya herencia se refleja actualmente en
los movimientos en favor de una paz civil global.
395

Raoul Dandurand: un idealista desconocido
EI senador canadiense Raoul Dandurand(1861-1942) fue nombrado presiden
te de laAsambleade laSociedadde Nacionesen 1925. Sucompleta adhesi6n
a los principios wilsonianos hicieron de el, por una parte, un defensor de la
institucionalizaci6n internacional y, por otra, uno de los grandes precursores
de laseguridad humana. La SON, con capacidad para hacer cumplir lostratados
de paz y promover la solidaridad internacional, debra ser, sequn Dandurand,
un prismayun telescopic por losque pasan yse reflejan todos losprincipios
fundamentales del DerechoInternacional. Dandurandtenia fe en la naturaleza
humana, perfectible yvoluntaria. Nodud6 en IIevar esta esperanza al ambito
estatal, persuadido de que la evoluci6n de las mentalidades terminarra por
modificarel comportamiento de los Estados y sus gobiernos. Mas alia de su
compromisoante lasaltas esferas de los Estados, Raoul Dandurandtuvo como
objetivo principal el respeto de los derechos fundamentales y la integridad
de las personas. Siempre trabaj6 para hacer avanzar, por medio de su cargo
en la SON, la causa de los mas desprotegidos; esta organizaci6n internacional
deberla convertirse en Ia ultima esperanza de los debiles. Aprovech6 su
presidencia de la Asamblea para poner en el orden del dra una orientaci6n
profundamente idealista. Defendi61a utilidadde desarrollarel comercio para
pacificarlas relaciones internacionales. Insisti6 en el caracterabsolutamente
necesario del desarme para trazar el camino hacia fa paz. Yde manera mas
particular, sostuvo un proyecto de defensa de las rninortas en el seno de los
imperios europeos desmembrados, y plante6 asf de forma vanguardista, el
doloroso problema de la injerencia. Losparalelismosentre lastesis de Dandu
rand y las de los actuates idealistas, en fa renovaci6n de las concepciones de
seguridad, son evidentes. No obstante, no es segura que el contexto actual
de la seguridad sea tan receptivo a los ideales promovidos por el senador
canadiense como hace 80 aries.
Fuente: Charles-Philippe David y Beatrice Pascual (2000), P r e c u ~ e u r de la securite
humaine: le senateur Raoul Dandurand (1861-1942)>>, {tudes internationales, 31,
diciembre, pp. 649-651.
I
1. Los esfuerzos idealistas se hicieron, en general, para conseguir la erradica
cion de la guerra, ya sea por la reestructuracion polfrica 0 constitucional
de las relaciones internacionales, 0 por la reeducacion y prornocion de
valores que favorezcan la paz universal (Barrea, 1986, pp. 99-240; S.
Brown, 1987, pp. 115-140; Nicholson, 1998).
La primera via es la utopia institucionalizada, segun la expresion
de Jean Barrea. Si se pudiera instaurar un gobierno unico a escala
mundial que dispusiera de un monopolio suficienre de la violencia,
i
396 I

entonces la guerra podrfa ser elirninada, 0 si no suprimida rapidamen
te por ese gobierno (S. Brown, 1987, p. 116). Esre argumento fue
enunciado por primera vez en 1623 por un monje frances, Emeric
Cruce, que imagine, luego de la guerra de los Treinta Afios, la unidad
polfrica de los Esrados para poner fin a las guerras de religion. El
cuaquero WLlliam Penn concibio en 1693 una union polfrica donde
las soberanfas europeas estarfan sometidas a las decisiones de un par
lamento unico, Despues fue el Abate de Saint-Pierre quien propuso
en 1713 su Proyecto de paz perpetua, una especie de gran alianza
igualitaria y conservadora de los Estados europeos sobre la base de
una paz juridicamenre construida y subordinada a la autoridad de un
senado de la paz. En 1762, Rousseau propugno la reforma de los
Estados para dotarlos de estructuras polfricas inclinadas a 1a paz, pero
apoyando un poder fuerte capaz de asegurar una paz intraeuropea.
Su filosoffa se aleja de la utopia pacifista, pero an uncia los esfuerzos
de la Sociedad de Naciones para crear un verdadero mecanismo de
seguridad interestaral con poder para reprimir las agresiones mediante
una acci6n concertada de los Estados. Varios pensadores coinciden
con esta idea en el perfodo de enrreguerras, y luego, despues de 1945,
imaginan nuevas estructuras de paz: una organizaci6n internacional
que garantice la seguridad colectiva (Woolf, 1916; Zimmern, 1931),
un gobierno federal mundial que disponga de una fuerza de paz
(Clark y Sohn, 1960),0 incluso un Estado supranacional que asegure
la paz internacional (Falk, 1975).
La segunda via es la erica de una paz fundada en la transformaci6n
de los valores. EI pacifismo se encuentra, como vemos, en el cora
z6n del idealismo y de la paz por el Derecho. La unica manera de
eliminar la guerra es, por consiguiente, renunciar u oponerse, segun
las circunstancias, a cualquier forma de violencia. EI humanista
Erasmo (1469-1536) fue el primer pacifista europeo que sugiri6
el arbitraje de los diferendos entre los reyes y los prtncipes, Tomas
Moro, Jeremy Bentham, y muchos otros, enriquecerfan este paci
fismo (religioso). De rodas maneras, fue Emmanuel Kant quien
expuso en 1775 la resis mas provocadora en favor de una cultura y
organizaci6n jurfdicas que establecieran la paz perperua -atraves
del desarrollo de medios legales, el triunfo de la democracia republi
cana, y la abolici6n de las arrnas, entre otros. En las proximidades
del siglo xx, los movimientos de paz y los pacifisras se inspiraron en
esra filosofla para proponer procedimienros y tratados de arbitra]e,
cuyas orientaciones fueron precisadas en la conferencia de LaHaya
de 1899, y luego en 1907. Numerosos eran los que denunciaban la
irracionalidad de la guerra en ese tiempo: Ivan Bloch organiz6 un
397

movimiento paneuropeo, Andrew Carnegie sugiri6 la creaci6n de
una liga de la paz, Alfred Nobelleg6, desde 1901, los prestigiosos
premios que Bevan su nombre. EI idealismo iluminaba tam bien los
14 puntos enunciados en 1918 por el presidenre Wilson en favor
de una Sociedad de Naciones, el desarme, el derecho de los pueblos
a disponer de su futuro y de relaciones internacionales basadas
en la transparencia y la justicia, La primera caredra de relaciones
internacionales, la catedra Woodrow Wilson, fue creada en 1919
en la universidad de Aberystwyth. EI pacifismo alcanz6 su maximo
esplendor en 1928, cuando se firm6 el pacto Briand-Kellog que
declaraba la guerra fuera de la ley'>. A pesar de las decepciones, el
idealismo persistio durante la guerra frfa con la multiplicacion de
rnovimienros y manifestaciones antinucleares. En definitiva, esta
concienciaci6n universal de los peligros que plantea la guerra para
la humanidad no se borr6 jarnas.
2. EI discurso y la praxis utopicos de la paz estan actualmenre marcadas por la
existencia de una sociedad civil que se extiende con mucha fuerza por todo
1
el planeta, EI desarrollo del sentirniento de pertenencia a un unico mundo
1
se refleja en el descubrimienro de que todo ser humano es el projimo
'!
de cada uno de nosotros, es decir, 10 contrario de un enernigo, escribio
~
Maurice Bertrand (1996, p. 98). EI autor propone una organizaci6n de
I
f
mocratica y padfica de la sociedad planetaria, la unificaci6n del mundo a
traves del Derecho, y la creacion de una nueva institucion internacional de
seguridad con un parlamento verdaderamente representativo. La ilusi6n
por una sociedad-mundo, como la apoda John Burton (1972), produce
el acercamiento de individuos y comunidades que pueden servir a la
1
II
,I
causa de una paz civil internacional, Ya Gramsci percibia la pertinencia
de tal sociedad civil como una muralla contra la tiranfa de los Estados.
j
Es asi como centenares de instituciones internacionales y varios millares
, ~
de ONG transnacionales contribuinan, en parte, ala emergencia de una
i.;
cultura global padfica (Carthers, 2000). Si queremos la paz, debemos
prepararla, afirma Johnson (1998, p. 387). Yagrega: Esto no puede
surgir si no es por el refuerzo de las normas y las instituciones contra la
guerra, y aboliendo las condiciones que dan lugar a la violencia, Segun
este autor, un c6digo de la paz debe ser desarrollado y regido por nuevas
instituciones globales mas representarivas. Esta tendencia se justifica
plenarnenre frente al debilitamiento de la lealtad de los individuos hacia
el Estado y la dispersion de la autoridad hacia los actores y las redes
transnacionales (Rosenau, 1997; Paolini, 1998; Booth, Dunne y Cox,
2001). ~ E s t a fisi6n del mundo serfa el preludio de una redefinici6n de
las normas y los valores de la paz positiva?
398
El aporte del Derecho Intemacional
EI Derecho Internacional quiere ratificar la regulaci6n y estructuracion de las
relaciones internacionales (Kocs, 1994; Ku y Diehl, 2003; Reus-Smit, 2005).
SUdesarrollo sirve de canal de comunicacion, y de cortafuego para contener
la competencia interesratal y promover las reglas y normas comunes a toda
la humanidad. Ha constiruido, en el transcurso de los siglos, un marco de
referencia juridica que perrnitio medir y comparar las acciones de los Estados
de acuerdo a los principios esrablecidos. Una referenda, ya que s610existe para
coordinar y no dictar el comportamiento de los Estados, En teo ria, estos no
reconocen ninguna autoridad superior que, en el plano inrernacional, pueda
imponerle obligaciones -eon mas raz6n, en el dominio de la seguridad. Ro
che (2005a, p. 136) recuerda la definici6n clasica del Derecho Internacional:
Obra de los Estados, sirve para regular las modalidades de su coexistencia
con el fin de la prosecuci6n de bienes cornunes, En ese sentido, el Derecho
Internacional existio y ruvo influencia, principalmente, porque ratificaba y
saluaguardaba el principio de soberanfa (por 10tanto, la exclusi6n de cualquier
auroridad externa al Estado que puede aplicarse en el interior de sus fronteras).
Esta ambigiiedad, sin ninguna duda, nos informa del moderado exiro del
Derecho para coaccionar a los Estados. De todas maneras, esta situaci6n no
impidi6 el progreso del Derecho Internacional, en principio para forzar a los
Estados a rarificar algunas reglas de conducta entre ellos, luego para respetar
las normas de comporramiento aplicables a sus sociedades.
1. Grotius (1583-1645) es el fundador del Derecho Internacional natural,
es decir, el que hace de la comunidad de Estados y del principio de no
interferencia mutua la piedra angular y la ley universal de las relaciones
inrernacionales, Por su parte, Emeric de Varrel (1714-1767) apoyaba un
Derecho Internacional positive que postulara la posibilidad de desarro
liar normas legales a las cuales se adherirfan voluntariamente los Estados
en la conducci6n de sus relaciones. Por regia general, el Derecho se ha
aplicado a los Estados de muchas maneras (Pearson y Rochester, 1998,
pp. 331-363): mediante tratados 0 convenciones que comprometen a
los Estados a respetar entre ellos los acuerdos formales; mediante las
cosrumbres por las que son acatadas practicas establecidas desde hace
largo tiempo, mediante el arbitraje ante instancias como la Corte Inter
nacional de justicia: por ultimo, mediante la jurisprudencia fomentada
por la comunidad internacional a partir del concepto de jus gentium (las
leyes aplicables al conjunto de la humanidad). La contribuci6n particular
del Derecho Internacional a la seguridad inrernacional puede resumirse
en torno a cuarro ejes:
- EI Derecho Internacional esta construido alrededor de la idea de
soberanla. Esta confiere a los Estados el derecho a la existencia y
399

la igualdad juridica, el derecho a la autodefensa y a la jurisdiccio
n
exclusiva en sus territorios. Se justifica, por esta unica noci6n, el
rnantenimiento de las armas. EI derecho ala autodererrninacion de
las minorias esta tam bien reconocido, 10 que vuelve juridicamente
posible la multiplicacion de los Estados, en perfecta conformidad
con el sistema westfaliano (Holsti, 1992, pp. 311-331; Ray, 1992,
pp. 483-493; Thornberry, 2003).
E1 Derecho Internacional propone mecanismos de arbitraje y media
cion para resolver los desacuerdos entre los Estados. Cuando estos
aceptan enviar sus diferendos a un tribunal inrernacional, tienen,
norrnalmente, la obligacion legal de acatar la sentencia dicrada, Asi
es como la Corte Internacional de justicia, la Corte de Justicia de
la Union Europea 0 diversos tribunales criminales internacionales
dictaminaron millares de juicios y sentencias desde 1945 (Bilder,
1997; Lloj, 2000; Charney, 2003).
EI Derecho Internacional somete estrictamente la guerra y el uso de
la fuerza a obligaciones legales. A menudo teoricas, y poco respetadas,
estas obligaciones comportan un derecho de guerra justa (jusad be
llum), asf como un derecho que codifica las reglas de una guerra (jus
in bello). Estas reglas incluyen: el respeto a los no combatientes, el
tratarnienro adecuado de los prisioneros; la prohibici6n de emplear
j
armas inhumanas 0 de aterrorizar a las poblaciones mediante el recur
so al bombardeo aereo, Tambien es conveniente distinguir el derecho
de los conflictos armados -aplicable solo en caso de guerra- y el
derecho del desarme que deja de aplicarse cuando estalla una guerra
(Amstutz, 1999, pp. 305-327; Christopher, 1999; Walser, 1999,
2004; Byers, 2005).
Finalrnente, el Derecho Internacional ha universalizado, desde
1945, los derecbos bumanos. Mas alia de sus ideologias y sobera
r
nfas, los Estados se supone que se adapran a las declaraciones y a las
cartas que ellos misrnos firmaron: la Declaracion Universal de los
;

Derechos del Hombre en 1948, la Convencion para la Prevenci6n
y la Sancion del Delito de Genocidio de 1949, la Conferencia de
fi
Helsinki de 1975, las convenciones que prohiben cualquier dis
~
crirninacion de las mujeres (1978), las convenciones y protocolos
;it
,
sobre los derechos de los refugiados (1951, 1967, 1969, 1984) Y
. ~
los de la infancia (1989, 2000). EI poder absolute del Estado sobre

~
su poblaci6n se ha ido reduciendo gradual mente: ,<1 Estado debe
1::' dejar de burlar los derechos reconocidos a la persona humana [...J.
Lo componen sus ciudadanos y no ala inversa (Roche, 1996, pp.
H
219-220,225). EI Derecho Internacional consagra asl, de manera
If
'
cada vez mas evidente, la insercion y la emancipaci6n del individuo
I,
f'
400
. en las relaciones inrernacionales (Robertson, 2000; Shabas, 2001;
Shelton, 2003).
Larealidad del Derecho Internacional ha esrado marcada, hasta el presen
re, por la falta de mecanismos para hacer aplicar sus reglas y principios. La
dura verdad es que en ausencia de una gobernanza internacional mas eficaz,
es muy dificil para un tribunal 0 una comunidad internacional imponer
una sentencia adversa a un Estado recalcitrante (Bilder, 1997, p. 166). E1
Derecho Internacional tiene serias lagunas, especialmente debido al hecho
de que en realidad no es universal, es ambiguo, con frecuencia se 10 utiliza
para justificar ciertas decisiones, y de que desaparece, la mayoria de las veces,
ante el poder y la fuerza -sobre rodo cuando estes son exhibidos por una
hiperpotencia que los ejerce sin rniramienros. Resumiendo, el Derecho Inter
nacional permanece todavia esencialmente al servicio de los Estados (Kegley
y Wittkopf, 2001, pp. 597-617). Estos son, por supuesto, libres de aplicar 0
no las reglas del Derecho, pero el desarrollo de la comunidad inrernacional
les impone el respeto de estas reglas, ya que de 10 contrario perderian mas al
ser desterrados de esta comunidad (Roche, 2005a, pp. 136-139).
2. Sin embargo, el Derecho Internacional consiguio, desde el final de la
guerra fria, progresos significativos y con repercusiones importanres
para el alcance de la soberanfa estatal, En efecto, esta esta cada vez
mas limitada por la injerencia y la intervencion de la comunidad in
ternacional en los asuntos que estan bajo la competencia nacional de
un Estado. La globalizacion limita el derecho exclusivo de los Estados
a gestionar como les parezca sus poblaciones y territorios. EI principio
de soberania es asf reexaminado por el principio de humanidad. Este se
traduce en el desarrollo de nuevas normas y mecanismos de injerencia e
inrervencion, Como ejernplo, la instauracion en 1993-1994 de tribunales
penales internacionales para juzgar a los criminales de guerra de la ex
Yugoslaviay Ruanda representa, denrro de un contexto intraestaral, una
novedad juridica. Paso 10 mismo con la creacion en 1998 de la Corte
Internacional de Justicia, cuyos rrabajos comenzaron en 2002 (Scheffer,
1996, Glaser, 1998, pp. 183-200; Roth, 2001; IISS, 2001, pp. 29-38;
Arjansani, 2003). Estes acontecirnientos parecen indicar la emergencia
de un poder judicial internacional, que esta representado tanto por las
jurisdicciones supranacionales como por los juzgados nacionales, rnos
trandose todos protectores de una moral universal, observa Moreau
Defarges (1999, p. 700). Los debates sobre la pertinencia y el futuro del
Derecho Internacional son numerosos y cada una de las aproximaciones
reoricas adopta una perspectiva diferente: la escuela realista opina que
el Derecho estd siempre al servicio (0 dependienre) de los intereses de
401


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las grandes potencias; los liberales piensan que los Estados terminaran
delegando gradualmente un poco mas de su soberanfa en los regfmenes
jurfdicos internacionales, los constructivistas explican que es mas bien
la evolucion de las normas 10 que condiciona la accion de los Estados y
constituye el Derecho Inrernacional, los crfticos analizan como el Derecho
Internacional, fundamentado en un orden liberal, asfixia el pOtencial
de cambios radicales en las normas; finalmente, s610 los idealisras creen
rodavfa que es posible hacer surgir un orden nuevo y global en donde
el Derecho sea aplicado de manera imparcial (cuando no obligatorio) y
segtin las reglas y decisiones de la comunidad internacional (Reus-Smir,
2005). En pocas palabras, el Derecho Inrernacional, como en el caso de
la guerra y la paz, esra somerido a debates teoricos y politicos.
EI derecho de injerencia humanitaria plantea los rnismos debates. Los
articulos 2 4 y 2 7 de la Carta de las Naciones Unidas, que proclaman
respectivamenre el no recurso a la fuerza y la no injerencia de los Estados en
los asunros de los otros Esrados, han sido ampliamente cuestionados por las
recientes operaciones de paz. (Asistiremos a un cambio de paradigma jurl
dico, segiin el informe de la eIISE (2001), que desde ahora harfa prevalecer
la proteccion de 10 humano antes que la salvaguarda del Estado? Algunos
llegan a predecir la falta de vigencia de estos artfculos a causa de las nuevas
obligaciones humanirarias (Arend y Beck, 2003). A pesar de que la Carra
haya sido concebida dentro de un marco jurfdico inrerestaral, hay reiteradas
referencias a la igualdad de los pueblos del mundo (we thepeople), a los dere
chos humanos ya las libertades fundamentales (Chopra y Weiss, 1998). Mas
aiin, existe un Derecho Internacional Humanitario desarrollado en las cuatro
convenciones de Ginebra (1949) y sus prorocolos adicionales (1977), a los
que se han adherido hasta ahora alrededor de 190 Estados, Estas convenciones
tienen por objetivo la proreccion de la vida humana (Veuthey, 1993; Minear
y Weiss, 1995, pp. 30-38; Plattner, 1996). Mientras que este deber se ejerda
anteriormenre con el consentimiento del Estado receptor, desde abril de
1991 esta establecido que se puede transformar en un derecho de injerencia
humanitaria si las Naciones Unidas considerasen que hay una amenaza para
la paz yseguridad internacional, justificandose asf una intervencion de hurna
nidad -rema que profundizaremos mas adelante. Un nuevo orden jurfdico
mundial se elabora en torno a una conciencia y un espacio publico planetario.
EI efecto que produce es la mulriplicacion de las normas de injerencia. La
gobernanza securiraria se conmociona aiin mas.
La formacion de los regfmenes de seguridad
La gobernanza global supone la creacion y perperuacion de los regfmenes
de seguridad. Estos estan basados en la aceptacion y promoci6n entre acto
402
res estatales y no estatales de norrnas, reglas e instiruciones que dictan una
conducra comun. Esta disminuye, en principio, la parte de egofsmo dentro
de las relaciones internacionales y aurnenta el interes por los recursos a los
mecanismos mulrilarerales, En ese sentido, las muchas convenciones, tratados
y convenios acordados entre los Esrados revelan la ficci6n de una soberanfa
pura; y esta no es mas que una especie de hipocresla organizada, utilizando
los terminos de Stephen Krasner (1999, 2001). Los reglmenes existen desde
hace mucho tiempo y moderan ampliarnente la competencia estrategica en
el seno del sistema westfaliano. La forrnacion de los regfmenes de seguridad
contribuye indudablemente ala estabilidad y a la paz, as! como a una mayor
confianza entre actores inrernacionales. Se fundarnenra en una arquitectura
polfrica y jurfdica, y en normas e instituciones, sobre practicas de multilate
ralismo que constituyen la base de la gobernanza securitaria.
1. (Que significa un regimen? Segun la definicion clasica ofrecida por
Krasner (1983, p. 2), se trata de un conjunto de principios impllciros
o explfcitos, norrnas, reglas y procesos de toma de decisiones, donde
convergen las expectativas de los acto res en el interior de un ambito
determinado de las relaciones inrernacionales. Asocia los principios a
las creencias dorninantes: las normas a los deberes y obligaciones que
derivan de los principios; las reglas a las prescripciones e interdicciones
de la accion: por ultimo, los procesos decisionales a las costumbres insti
tucionalizadas. Este tipo de regfmenes son poco frecuenres en el ambito
de la seguridad, y mas bien parciales. Por ejemplo, se habla de un regimen
de no proliferacion 0 de desarme (como se ha descrito en el capfrulo 8).
De todas maneras, varios factores conrribuyen desde el comienzo de los
afios noventa a acrecentar el interes por los regfrnenes de seguridad: la
pacificacion creciente de las relaciones interestatales, la interdependencia
econornica, el aumento de las misiones de paz y la multiplicacion de los
problemas no militares de seguridad -factores que refuerzan el atractivo
y la necesidad de una gobernanza securitaria- (Stokke, 1997). En reorfa,
cuanto mas institucionalizado esta un regimen, mayores son las posibi
lidades de supervivencia, a pesar del total desacuerdo entre los diversos
autores sobre los facto res que favorecen la formacion de reglmenes y que
es 10que garantiza su perrnanencia, Tres escuelas de pensamiento se han
desarrollado alrededor del concepto de regimen de seguridad. Su contri
bucion es util para comprender las oporrunidades y las dificultades que
aparecen cuando se constituyen estos regfmenes (David, 1994b; Legault,
1994 y 1995; Little, 2005).
- EI enfoque realista asocia la forrnacion y persistencia de un regimen
al predominio de un hegemon 0 incluso al acuerdo entre las gran des
potencias para adaptar sus relaciones de fuerza a las normas de com
403

porramienro, Un regimen de seguridad pretende de este modo el statu
quo en el seno del sistema internacional. En ese sentido, la rivalidad
esradounidense-sovietica durante la guerra frfa, 0 el concierro de
Viena que slguio a las guerras napoleonicas, respetaron ciertas reglas
de conducra aunque estas fueran tacitas 0 de corta duracion (jervis,
1983).
El enfoque liberal-insritucional considera que la contribucion de
un regimen es facilitar la arrnonizacion de las polfricas nacionales
de seguridad en torno al funcionamiento de las instiruciones, Estas
desarrollan una capacidad auronorna tal que generan su propia in
fluencia sobre eI comportamiento estatal. EI regimen de seguridad
quiere reducirloscostes de transaccidn de los Estados para adherirse
a las instituciones, y aurnenta el grado de confianza frente a la des
confianza. EI regimen representa una poliza de seguros (<<todos para
uno) que garantiza la seguridad de los Estados, con menos gastos
que un cada uno a 10 suyo (Keohane, 1984 y 1989; Keohane y
Martin. 1995).
E1 enfoque jurfdico sosriene que un regimen solo es duradero si acnia
como un factor causal y no como resultado del comportarnienro de
los Estados. Las normas definen este comportamiento, y no a la in
versa. Los actores transnacionales y las instituciones supranacionales

crean estas normas y hacen rornar conciencia de su imponaneia. Un
regimen de seguridad es entonces e1aborado sobre una base global y
apunta a subordinar las pollticas estatales a reglas de conducta un i
versales y encasilladas en eI Derecho Internacional, Laforrnacion e
insrirucionalizacion del regimen anulan, 0 rnoderan.Ias relaciones de
poder entre los Estados (Kratochwil, 1991, 1998; Chayes, 1994).
2. Mas alla de estos enfoques, tres componentes son esenciales para el
funcionamiento de un regimen: las normas, las insriruciones y el marco
multilateral.
~
Segun la perspectiva consrructivisra, las normas responden a las
expeetativas colecrivas de un comportamienro deseado (Vayrynen,
1999, p. 30). Desde una perspecriva jurfdica, estas implican la obe
diencia a los principios que surgen del respeto al Derecho y a las
~ . ~ obligaciones. Representan prescripciones generalizadas tanto sobre la
sustancia como sobre el procedimiento que deriva de los principles
!
(Chayes, 1995. p. 113). En los dos casos.Ias normas definen y orien
i tan la gobernanza en la medida en que a1ientan a los Estados y a los
~
demas actores a aceptar las exigencias de la regulaci6n internacional
(i.e. rransparencia, resoluci6n pacifica de las dispuras, sanciones a
I
los que defeccionan). Esta practica puede instituir a largo plazo un
i
!
:
404

habito de cooperacion que refuerce la identidad del sistema de gober
nanza, Las normas constituyen as! un barornerro que permire juzgar
y eomparar los cornportamientos (FIorini. 1996). Acnian, como si
fueran un guia, para ordenar y justificar las preferencias y priorida
des de acci6n de los Estados y de las instituciones internacionales.
No obstante, las normas cambian eon el paso del riernpo, y, en ese
sentido, los aetores proponen y disponen de las normas: ayer fue la
disuasion, hoy la prevencion, manana la elirninacion de eonflietos.
A pesar de que esten sometidas a diversas evoluciones, la seleccion de
las normas se fundamenta en rres criterios (Legro, 1997); la claridad
(Ia norma es comprensible? la duracidn (ila norma es legfrima y
no discriminatoria?) y la concordaneia (cIa norma da lugar a reglas
unanimesi). La amplitud de estos criterios explica, en materia de
seguridad, todas las dificulrades que tienen los Estados y los actores
no estatales para respetar las normas colectivas y un comportamienro
cormin. En otros terminos, dado que las normas son consranternente
construidas y deconstruidas, el eclecticismo mas que el conformismo
parece de rigor.
De ahf la necesidad de instaurar instiruciones que cornbaran la ano
mia causada por una difusion apabullante de las normas. Las orga
nizaciones internacionales se han vuelto indispensables para vincular
los regfmenes (y el comporramienro de los Estados) a normas claras,
duraderas y reconocibles. En ese sentido, una instirucion interioriza.
la adopcion de normas que prevalecen en el sistema internacional y
ofrece una estructura perrnanente de cornunicacion y cooperacion
entre actores. Una insritucion, recordemoslo, se define por lasreglas,
formales e informales, que prescriben los comportamientos, enrnar
can las actividades y determinan las expectativas (Keohane, 1989.
p. 163). Comprende, especialmente, procedimientos de resolucion
de conflicros, principios y normas que se refieren a las conductas
de seguridad, estructuras permanentes, costumbres y pracricas
institucionales (Beylerian, 1999, pp. 225-226). Se trata de saber si
las instituciones de seguridad pueden reforzar 0 cambiar, segun la
necesidad, las preferencias normarivas de los Estados. Los liberales y
los idealistas, siguiendo la doctrina funeionalista de David Mirrany,
siempre respondieron positivamente -la necesidad refuerza en los
Estados el habito de la cooperaci6n- (Duffield, 1994; Roche, 1996,
pp. 249-251; Long. 1999). Los realistas puros y duros, por el contra
rio, siempre contesraron negatiuamente, ya que segun su pareeer los
Estados determinan individualmente si la cooperacion les conviene,
entre otras cosas, para rnanrener 0 incrementar su influencia (Mear
sheimer, 1995).
405


<I
I
1
~
I
Finalmente, el multilateralismo puede contribuir a consolidar
al mismo tiempo las normas y las instituciones, John Ruggie
(1993b, p. 7) definio este terrnino como la forrnulacion de reglas
de conducta indivisibles, redprocas y no discriminatorias entre los
Estados, EI rnultilateralismo estimula la cooperacion y favorece la
forrnacion de regfrnenes, al ayudar a los Estados a aprovechar las
acciones conjuntas que genera. Adernas, el multilateralisrno favorece
la coordinacion institucionalizada de las pohricas nacionales entre
algunos pafses en el seno de una region 0 en el conjunto del sistema
internacional Gob, 1995). En el contexte de la gobernanza securita
ria, el rnultilareralismo puede ser descendente, es decir, centrado
en los intereses del Estado, 0 ascendente, que emana de la sociedad
civil (Knight, 1995). Las dos tendencias coexisren pero la segunda
se afirrna hasta tal punto, que un hecho nuevo inBuye mucho mas
en la forrnacion de los regfrnenes de seguridad. Mientras que en el
plano esrrategico el multilateralisrno fue durante mucho tiempo el
espejo de las relaciones de fuerza entre las grandes potencias, desde
ahora se nutre tambien de la posible aparicion de comunidades de
seguridad, particularrnenre regionales, propicias a la instauracion
de ciertas formas de gobernanza (Fortmann y Roussel, 1996, pp.
361-372; Job, 1997).
La gobernanza global representa por 10 tanto la suma de las normas e
instituciones multilaterales que producen los regimenes de seguridad. Por una
parte, las revoluciones en curso en las normas redefinen las posibilidades de
formar regimenes, ya sea en el ambito de la seguridad colectiua (hacia una paz
inreresratal), 0 en el ambito de la seguridad bumana (hacia la intervencion
humanitaria inrraestatal). Por otra parte, estas nuevas normas no estan todavfa
mas que parcialmente institucionalizadas, 10 que explica las insuficiencias en
su aplicacion (ideal y legal).
~ C u a J . es el futuro de los regimenes de seguridad?
Los reglmenes de seguridad se desarrollan en dos direcciones diferentes,
pero no necesariamente incompatibles. La primera va en el sentido de una
regulacion mayor de las relaciones de seguridad entre Estados. Se trata
de concretar la vision idealista de un regimen de seguridad colecriva, La
segunda busca una regulacion de las intervenciones de humanidad, que
apunta asf a la forrnacion de un regimen de seguridad humana respaldado
por las reglas del Derecho. Para tener exiro en los dos casos, la gobernanza
debe acomodarse a las concesiones realisras que de forma inevitable dis
minuyen su alcance.
406
Un regimen de seguridad colectiva
Para rerminar con la inseguridad interesratal, los idealistasimaginaron despues
de la primera guerra mundial un sistema de seguridad colectiva, es decir,
una paz legalizada e institucionalizada entre Estados. Dominique David
(2005, p. 37) explica: el principio de seguridad colectiva es una variante de
la divisa de los Tres Mosqueteros: Unopara todos y todos para uno (en caso de
legftima defensa), uno para todos y todos contra uno (en casos de medidas de
coercion). La herencia que deja este sistema es poco convincente y ofrece
su Banco a las nurnerosas cdticas realistas. Sin embargo, desde el final de la
guerra fda, algunas formas de seguridad colectiva son posibles y renuevan la
esperanza en una seguridad interestatal pacifica y mejor adaptada al sistema
internacional.
1. La seguridad colectiva significa, en el espiritu de Woodrow Wilson, una
comunidad y no un equilibrio de poder, una paz comun y no rivalidades
organizadas. Se funda sobre un acuerdo sistematico de compromisos
y mecanismos que garantizan una respuesta coordinada de todos los
Estados en caso de agresion por parte de uno 0 varios de ellos (Claude,
1993, p. 23). Este punto de vista idealisra asombra por su simplicidad:
cada Estado liga su seguridad a la de los otros. La amenaza no es externa
al sistema, 10 que rernite en este caso la defensa colecriva 0 a las alianzas
(ver capitulo V). La amenaza es mas bien interna al sistema. En efecto, los
pafses miembro del sistema de seguridad se disuaden colectivamente de
no recurrir a la fuerza, salvo para replicar a alguno 0 algunos que rompan
el principio de no agresi6n. En consecuencia, los Estados tienen la res
ponsabilidad (negativa) de no agitar el ernpleo de la fuerza, y la (positiva)
de reunir los esfuerzos concertados para oponerse a cualquier forma de
agresion.Aparentemente, un sistema como estesolo puede hacer virtuosos
los comportamientos estatales, puesto que temen el establecimiento de la
seguridad colectiva. Esta se transforma entonces en un ejercicio virtual.
Como anotaJoffe (1992, p. 44): iLaUltima paradoja es que laseguridad
colectiva solo funciona cuando no debe funcionar!
2. El punto de vista idealista de la seguridad colectiva surge verdaderamente
despues de la primera guerra mundial, pero esta seguridad ya exisda con
anterioridad. La encontramos en el seno del funcionamiento del concierto
de Europa, larentativa mas elaborada de preservar la paz antes del siglo
XX, recuerda Lamborn (1998, p. 40). El concierto de las grandes poten
cias del continente, que se reunieron diecisiete veces entre 1830 y 1884,
alento cambios imporranres en las reglasy las normas de funcionamienro
de una seguridad mas esrable (Schroeder, 1994; Battisrella, 2006, pp. 51
75). Despues. la Sociedad de Naciones, constituida en 1920, represento
407

la primera arquitectura de seguridad colectiva de la hisroria. Pero fracas6
en su represi6n de las porencias revisionistas alemana, italiana y japonesa,
y su influencia disminuy6 tanto que Esrados Unidos opt6 por ignorarla
y la URSS s610 se incorpor6 en 1934. Finalmenre, la SDN fue despojada
de cualquier utilidad y de sus rnedios, aunque hubiera contribuido, en
veinre alios de existencia, a resolver 35 de los 66litigios que los Estados
habian llevado ante ella. Sin embargo, no pudo prevenir las invasiones
de Manchuria y Abisinia, ni la segunda guerra mundial (5. Brown, 1987,
pp. 154-163; Ghebali, 2000). Fue con la volunrad de reforzar esta segu
ridad colectiva tan buscada que se cre6 la Organizaci6n de las Naciones
Unidas. Esra vez, los que la idearon se aseguraron de la presencia de un
directorio permaneme de las grandes potencias (con derecho de veto)
para mantener la paz y la seguridad internacional. Los bloqueos impor
tantes que engendro la guerra fda impidieron de todas maneras a la ONU
ejercer su funci6n (salvo en el caso de la guerra de Corea), y los conflictos
armados se irian multiplicando sin su intervencion (Weiss et al., 1997,
pp. 21-45). La esperanza renaci6 con la imervenci6n estadounidense
(e imernacional) en el golfo Persico en 1991, pero se rnostro de corta
duraci6n. Posteriorrnenre, las respuestas han sido epis6dicas (Bosnia,
Kosovo), en ocasiones contrarias al espfriru de la Carta de las Naciones
Unidas (la invasi6n de Iraq), e ilusrran muy bien los numerosos escollos
que se erigen ante la aplicaci6n met6dica de un regimen de seguridad
'
colectiva (Deibel, 1992; David, 1994a; Grupo de personalidades de alto
nivel, 2004, pp. 62-67).
3.. Los idealesde laseguridad colectivason, en la practica, diRciles de concretar,
ya que exigen una fuerte dosis de realismo, Un sistema asf equivale a un
tipo de alianza universal contra cualquier agresor potencial. Los idealistas
creyeron y continuan sosteniendo que una instituci6n como la ONU puede
constituir esta alianza (Gordenker y Weiss, 1993; Roth, 200 l). Aunque un
~ . realista clasico como Hans Morgenthau (1948, p. 513) se haya arriesgado
;1
a sostener que la paz s610 podia ser gacantizada por un ..Estado mundial
~ que estableciesenormas de conducta en materia de seguridad. Otros autores
rambien opinan que el multilateralismo sobre el que reposa la seguridad
i ~
'. colectiva debe estar regido por un solo Esrado hegemon (R Kagan, 1998).
~
Desde la 6ptica realista, varias son las razones que hacen tan compleja la
I;;
implanraci6n de la seguridad colectiva (Betts, 1992; Bandow, 1993; Claude,
';}
,
1993; Lepgold y Weiss, 1998, pp. 3-15; Miller, 1999):
~
Cualquier forma de agresi6n debe ser rechazada sin dtscriminacion.
i ~
Un regimen de seguridad colectiva no tiene nada de pacifico (en el
sentido idealista) porque exige el empleo sistematico de la fuerza en
caso de agresi6n. No puede haber dos raseros. Las grandes potencias
408
(nucleareslagresivasdeben ser contenidas tanto como-las pequerias.

L6gic:uneme, sostiene Betts (1992, p. 20), un mecanismo que tenga
por fin hacer la guerra imposible termina por hacerla universal. cLa
seguridad colectiva favorece, en definiriva, una intervenci6n armada
mas frecuente, costosa y mortifera?
Siempre es dificil deterrninar en que momento se debe recurrir a la
fuerza milirar, y decidir cuando las medidas coercitivas no rnilira
res se revelan inutiles, Enronces, mientras que la teoria pretende
que la seguridad colectiva se ponga en marcha auromaricamente,
cacaso la pracrica no indica que seria mejor que se estudiara caso
a caso? cQue hacer, en particular, en el contexro de los conflictos
intraestatales?
Es poco probable que se de la estrategia de coalici6n requerida para la
aplicaci6n de la seguridad colecrivaen ausencia de un liderazgo de una
o varias grandes potencias que organicen (unilateralmenre, en caso
de necesidad) la comraofensiva. Sin embargo, esta comraofensiva se
deberia beneficiar del concurso de todos los Estados que consientan
en seguir esa via y compartir los riesgos. cYemonces, no retomamos
de esta manera una forma benigna de paz hegem6nica y la dinarnica
de las alianzas, que son formas de seguridad rotalmente contrarias al
espfriru de la seguridad colectiva?
La seguridad colectiva requiere una solidaridad a roda prueba. No
obstante, las reacciones de la comunidad imernacional son todavia
con frecuencia la suma de los intereses particulares (nacionales e in
ternacionales). Los Estados no han abdicado de su soberanla, Lo que
parece una ..agresion para unos, puede parecer una causa justa
para otros -10 que nos lleva de nuevo al debate sobre la subjetividad
de la amenaza. Por tanto, cc6mo se reline a todos los acto res para
alcanzar un consenso? cC6mo se evita que algunos de los actores
eludan voluntariamente la autoridad y legitimidad del Consejo de
Seguridad de la ONU, como fue el caso en 2003 con la invasi6n a
Iraq? (Glennon, 2003).
La teorfa de la seguridad colectiva represent6 en muchos aspectos una
respuesta legal a problemas que son fundamemalmeme polfricos, EI Esrado
de Derecho no ha eliminado todavia cornpletamente el estado de naturaleza,
. segun los realistas, y los Estados manifiestan una incomodidad evidente ante la
perspecriva de tal evoluci6n. La experiencia ha fracasado, concluye Michael
Glennon (2003, pp. 24-25) yagrega, tras el fracaso del Consejo de Seguridad
en confirmar (u oponerse abierramenre) el derecho de Esrados Unidos de
invadir Iraq: la verdad es que los Estados manejan todavia su seguridad en
funci6n de su busqueda de poder.
409

4
.,.
f
.

4. ~ E s necesario, por 10 tanto, abandonar cualquier esperanza de erigir un
cipio de la acci6n colectiva pero solo comprornete a un pequefio grupo
de grand\.:s potencias que acnian en conjunto para prevenir la agresion.
sistema de seguridad colectiva?Despues de todo, indica Charles Kupchan
(1995, p. 56), para disuadir y reprimir una agresion, la seguridad co
(Snyder, 1999, P: 110). Tres condiciones son eseneiales para el funciona
miento de un concierto (Rosecrance y Schott, 1997): que cada una de las
lectiva no puede hacer nada peor que rnantener el tradicional equilibrio
grandes potencias requiera la ayuda de lasotras para reducir los costes de la
entre las potencias. Pero en esto las cosas pueden cambiar. Este equilibrio
reside actualrnente en las condiciones potencialmente propicias a una
inseguridad. que exista un convenio oligopolico entre las mismas sobre
el mantenirniento del orden internaeional y que, sobre todo, ninguna de
paz duradera, como nunca antes habfa ocurrido. Varios factores pueden
elIas tenga ambiciones predadoras y territoriales frente a las otras (u otros
contribuir a relanzar la seguridad colectiva (Cusack y Stoll, 1994; Downs,
Estados), En el presente siglo, un nuevo concierto puede tener mas exiro
1994; Miller, 1999). En primer lugar, la guerra entre las grandes potencias
que el de hace dos siglos en Europa, dependiendo del cornportamiento
es menos probable que nunca, debido a la tendencia al contra-belicismo,
entre otros de Rusia y China frente al rriangulo Estados Unidos, Europa,
y al fen6meno de obsolescencia de la guerra entre paises desarrollados
Jap6n. Varias razones apuntan en favor de su eventual exito, El orden
y democraticos (ver nuestros capfrulos II y IV). La guerra entreEstados
internacional se apoya en la actualidad mas en las relaciones dernocra
sirnplernente surge cada vez con menos frecuencia. En segundo lugar, y
ticas y econ6micas que en las relaciones de poder (Rosecrance, 1992b;
a pesar de la invasion de Iraq por parte de Esrados Unidos, la agresi6n
Ikenberry, 1999,2001). Un regimen de seguridad colectiva concertada
territorial por un Esrado contra otro Estado es desde ahora considerado
como un cornportamiento inaceptable, ilegal, y sujeto al funcionamiento
entre estas grandes potencias puede, segun la opini6n de Kupchan (2001,
2002), conciliarse con las unipolaridades regionales benignas, dirigidas
de la seguridad colecriva (el caso de Iraq en 1990). La norma, induso
por cada una de las grandes potencias, y constituir una multipolaridad
la obligacion, de oponerse supera progresivamente los bloqueos geopo
lIticos tradieionales. En tercer lugar, las instituciones internaeionales y
de conjunto. Este regimen ernergente, segun Kupchan, garantizaria una
regionales consolidan esta norma sobre una base multilateral, con cierto
mayor confianza, una mejor estabilidad y una paz duradera, por estar
exito, aunque los debates de autoridad y legitimidad persistan entre elIas
menos centrado en la superpotencia estadounidense 0 en una compe
(el caso de Kosovo en 1999; el de Iraq en 2003).
tencia no regulada entre las grandes porencias (Kupchan, 1991, 1995,
1996, 1998). Por el contrario, segun Wohlforth (1999) 0 Bell (2006), la
Todo el proceso se refuerza y promueve la instauraci6n de sistemas de
preponderancia global ejercida por Estados Unidos, en un marco unipolar
o bien uni-rnultipolar, contribuye no solo a prohibir una guerra entre
seguridad, es decir, conjuntos de instituciones, tecnicas y rnetodos por los
grandes potencias, sino rambien a promover las normas de seguridad
que los pueblos y los individuos garantizan su seguridad contra los riesgos de
agresi6n -uotros peligros- que los amenacen (Bertrand, 1996, p. 63). Se
colectiva y humana. El concierto es aqui asociado a una especie de pax
:l
pueden asf considerar tres sistemas de seguridad colectiva:
romana ilustrada- al servicio de la humanidad.
El tercer sistema admire que la regionalizaci6n de la seguridad colectiva
se impone de forma progresiva. Como apunta el modelo liberal, esta ten
El primero es universal y, segun el enfoque idealista y jurfdico, piensa
en la seguridad a escala mundial. La globalizacion de una sociedad civil
dencia en efecto se acennia (Farer, 1993; Wedgwood, 1996). Las alianzas
-J internacional y los factores de integracion polfricay econornica, favorecen
de defensa actuales se transforman en instituciones regionales volcadas
una paz permanente entre Estados, y con el tiernpo, en el interior de
ala gesti6n, prevenci6n y resoluci6n de conflictos (OTAN, ANSEA, OEA,
UA, CEDEAO) Ademas, esta institucionalizaci6n favorece los esfuerzos de
los Estados, El crecimiento de las instituciones mundiales de seguridad
integraci6n de los Estados en algunas regiones (Europa), y previene la
y los mecanismos colectivos de intervenci6n disminuyen el peso de los
ejercitos nacionales y del sistema represivo interestatal, y dan lugar a un
fragmentaci6n aurnentada en otras (Asia). Finalmente, contribuye a forjar
identidades y comunidades de seguridad. En resumen, el crecimienro de
enfoque terapeutico de la guerra y la paz (Bertrand, 1996, pp. 61-84).
Sin duda, hay pocas posibilidades de ver emerger un sistema asi en poco
las instituciones nutre la regionalizaci6n ernbrionaria de un sistema de
seguridad colectiva (Buzan y W'iever, 2003). ~ C 6 m o se puede definir una
tiempo...
region? Representa, evidenrernente, un conjunto de Estados situados en
El segundo sistema rehabilita y reconoce los meritos del concepto de
concierto entregrandes potencias, segun 10 explica la tesis realista. Como
proximidad unos de otros (Snyder, 1999, p. 102), pero, principalmente,
en el caso de la seguridad colectiva, un concierto esra basado en el prin
la regi6n rnantiene un alto grado de interdependencia securitaria (Bu
II
411
410
,t
t
11

zan, 1991, p. 190). Esta pioximidad e inierdependencia conlleva unas
dinamicas de seguridad muy diferenres de una region a orra, E1 nivel
de cooperacion y los fundamentos de una seguridad colectiva varian
considerablernente en Europa Occidental, Asia u Oriente Medio, Africa
y Latinoarnerica: desde un equilibrio mas 0 menos concertado entre
potencias (Asia) hasta una comunidad de seguridad pluralista (Europa).
Algunos preven, a largo plazo, una transicion, una progresi6n hacia
formas mas integradas de seguridad colectiva en todaslas regiones Gob,
1997; Morgan, 1997). Otros, por el contrario, creen que la seguridad
regional se desarrolla ados velocidades, una interestatal y colectiva que
se va intensificando, la otra intraestaral y clasica que se va degradando
(Balmond, 2000). Esta separacion haria muy diffcilla concepcion de una
gobernanza securitaria a escala de la sociedad incernacional.
La esperanza de que diversas formas de regimenes de seguridad colectiva
borren las huellas del milenio pasado, y que se acabe, de este modo, con la
inseguridad interesraral, es mas grande que nunca. Los acuerdos realistas en
el camino de esta paz valdrfan la pena para conseguir, de una region a otra,
el objetivo de un Estado de Derecho en todos los sistemas de seguridad.
Un regimen de seguridad humana
Para terminar con la inseguridad intraestaral, la seguridad colectiva debe
tambien servir a la causa de las intervenciones de humanidad. Estas intenran
imponer algunos principios a nivel planetario, en donde ninguna soberanfa
este fuera del alcance juridico, al menos en teoria. En ese sentido, y segun la
doctrina de la seguridad humana y de la responsabilidad de proteger (ex
puesta en el capitulo III), los regimenes de seguridad colectiva se supone que
protegen a los individuos al denunciar las violaciones de derechos hurnanos
cornetidas como crimenes internacionales (Cronin, 1998, P: 175). Ya los
sistemas ideados en Viena (concierto de las porencias), Versalles (Sociedad de
Naciones) y San Francisco (OND) inclufan, en sus declaraciones y principios,
referencias importances a las obligaciones que tienen los Estados de tratar con
equidad a sus poblaciones. Un regimen de seguridad hurnana, en proceso de
formacion por primera vez en la historia, quiere desde ahora instituciona
lizar las normas de esta paz intraestaral (Suhrke, 1999; Weiss, 2001, 2004;
Macfarlane y Khong, 2005). Esta paz incluye especial mente el respeto a los
derechos humanos, la prevenci6n del genocidio y de la limpieza etnica, y
la prohibici6n del ernpleo de ciertas armas. De esta manera, el concepto de
proteccion humana debe borrar el de integridad territorial; la norma buma
nitaria, la de soberania; y la interuencion colectiva, la de seguridad colectiva.
~ C u i l e s son las implicaciones para la gobernanza securitaria de un regimen
de intervencion de humanidad?
I"
l.En el seno de las instituciones internacionales cornenzo a cuestionarse _ ~
hace algunos afios el predominio de la norma de soberanfa estatal y,
en caso de necesidad, descarrado en favor de la injerencia intraestatal.
Evidentemente, somos testigos de 10 que probablemente constituya
un cambio radical en la opinion publica, que quiere que la defensa del
oprimido en nombre de la moralidad prevalezca sobre las fronreras y
los documencos legales, afirmaba en 1991 el secretario general de las
Naciones Unidas, Javier Perez de Cuellar (citado por Krause y Wtlliams,
P: 44). A continuacion, Burros Ghali (1993, pp. 98-99) fue el primero
que remato la sacrosanta norma de la soberania: La vieja docrrina que
desde hace siglos vive de la soberania exclusiva no se soporta mas y, de
hecho, nunca fue tan absoluta en la practica como concebida en la teo
ria. La mayor obligacion intelectual de nuestro tiempo es repensar esta
cuestion de la soberanfa, E1 dominio reservado del Estado, 0 sea, el de su
seguridad, cada vez 10 es menos, No solo aumenca la injerencia, es decir,
cualquier accion por la que otro interviene en ese dominio reservado,
sino que esta se transforma en obligacion (Moreau Defarges, 1997, p.
15). Otro secretario general, Kofi Annan, subrayaba en 1998 que la Carta
de las Naciones Unidas protege la soberania de los pueblos y nunca
significo que los gobiernos podfan violar impunemente los derechos y la
dignidad de los seres hurnanos (citado por Senarclens, 1999, p. 130).
Como consecuencia de la intervencion militar contra Serbia y los aconte
cimientos que rodearon el acceso de Timor Oriental a la independencia,
Kofi Annan (1999) enunciaba igualmente una doctrina totalmente radi
cal: Nada en la Carta de las Naciones Unidas impide reconocer que hay
tres derechos mas alia de las fronteras [... J. SU mision cubre la defensa de
la dignidad humana en el seno de cada uno de los Estados y, cuando es
necesario ---como perrnite la Carta- contra los Estados. Desde la misma
perspectiva, el presidente estadounidense Clinton (1999) agregaba: Si
vosotros vivfsen Africa, Europa Central 0 en cualquier otro lado, mien
tras alguien ataque a civiles inocences y los mate masivamente debido a
su raza, etnia 0 religion, y este en nuestras manos parar esa masacre, 10
haremos. A su vez; la elISE (2001, p. XI) formulaba la doctrina de la
responsabilidad de proteger: Cuando una poblacion sufre gravemente
las consecuencias de una guerra civil, una insurreccion, la represion ejer
cida por el Estado, 0 el fracaso de sus polfticas, y si el Estado en cuestion
no esra dispuesto 0 no es capaz de terminar con esos sufrimientos 0 de
evitarlos, la responsabilidad internacional de proteger estara por delante
del principio de no inrervencion, Por Ultimo, el Grupo de personalidades
de alto nivel (2004, p. 66) respalda esta doctrina: Aprobarnos la norma
que se esta imponiendo en el sentido de que existe una responsabilidad
incernacional colectiva de proteger, que el Consejo de Seguridad puede
412
413

.. ejercer autorizando la intervencion militar como Ultimo recurso en caso
de genocidio y otras matanzas a gran escala, de depuracion etnica 0
de graves infracciones del Derecho Internacional Humanitario que un
gobierno soberano no haya podido 0 no haya querido prevenir. jTodas
estas afirrnaciones son mas 0 menos crefblesl Pero eso no impide que se
puedan sacar dos consecuencias de estas doctrinas para la formaci6n de
un regimen de seguridad humana.
La primera afecta a la redejinicion y a fa implantacion del derecho de
injerencia. Este no puede dejar de extenderse si se tienen en cuenta
las multiples presiones que emanan de la sociedad civil para favorecer
su organizaci6n en el ambito internacional (Moreau Defarges, 1997).
La gobernanza de regiones 0 Esrados que han colapsado mediante
una institucion como las Naciones Unidas es ahora imaginable. La
comunidad inrernacional tornarla a su cargo las fromeras y la sobera
nia de un Estado, segun los convenios de tutelaje y protectorado que
hace tiempo fueron elaborados por la SDN y la ONU (Langford, 1999;
Krasner, 2004; Fearon y Laitin, 2004). Nada muy innovador, replican
algunos realistas: el debilitamienro de la soberanfa y el aumento de
la injerencia favoreceran una forma de colonizaci6n renovada cuyo
mandato sera la consolidaci6n de los Estados, antiguos y nuevos
(Lutrwak, 200b).
La segunda implica una institucionalizacion mas importante de los
medios de injerencia. Ahora bien, por el rnomento todavia es in
suficiente. Senarclens concluye con toda raz6n: No existe ningun
mecanismo internacional con capacidad para proteger a las sociedades
cuyos Estados fracasan 0 de tomar el relevo de soberanfas en peligro
(1999, p. 124). Un regimen de seguridad humana necesita el creci
rniento de estas instituciones, sin las que la aplicaci6n del derecho
de injerencia no puede ser constance ni duradera.
2. Debido ala presion de la opinion publica, los mediay las ONG, la compa
si6n humanitaria toma sin ninguna duda un impulso considerable (Strobel,
2001; Western, 2002; Wheeler, 2001, 2005). Ahora es corriente hablar de
intervencion humanitaria, definida como una acci6n emprendida por una
o varias partes, exteriores a un Estado soberano y sin su consentimiento,
que tiene por objetivo prevenir 0 aliviar los sufrimientos de su poblacion
(Roberts, 1996b, p. 19). Mientras que la ayuda humanitaria es pacffica,
neutra y generalmente alentada por el Estado receptor, la intervencion
hurnaniraria estadirigida contra un adversario, irnplica el uso de la fuerza
y Otros medios coercitivos para terminar con las transgresiones masivas y
violentas del Derecho Humanitario (Sur, 1999. p. 51). Estas intervencio
nes inRuyen en la gobernanza securitaria de dos maneras.
414
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El deber de intervencion humanitaria se sinia en la prolongaci6n del
derecho de injerencia que promueven Bernard Kouchner (1993) y
Medicos del Mundo desde 1987. Este deber va mas alia de la ayuda
hurnanitaria tradicional, que se desarrolla respetando la soberanfa
territorial y estatal (Flory, 1996; Weiss y Collins, 1996, pp. 13-38).
En efecto, este derecho adopta algunas tesis que anteriormente fueron
defendidas por la Sociedad de Naciones, donde los delegados fran
ceses quisieron hacer aceptar el principio de interuencidn de buma
nidad: Cada vez que los derechos humanos sean ignorados por sus
gobernantes, uno 0 mas Estados podrlan intervenir en nombre de la
Sociedad de Naciones (citado por Carpentier, 1996, p. 237). Este
tipo de acci6n contraviene las reglas del derecho humanitario clasico,
al afirrnar la prioridad de 10 humano sobre la soberanfa del Estado,
principio que no ha estado formalmente tipificado en una resolucion
de las Naciones Unidas hasta el afio 2005 (en el proceso de reforma de
la organizaci6n). Lanzado por Henri Dunant, fundador en 1864 de
la Cruz Roja Internacional, la ayuda humanitaria neutra e imparcial
sufri6 ataques de parcialidad cada vez mas frecuentes e intensos, hasta
el punto de que en 1989, el presidente frances Mitterrand respondfa:
La obligaci6n de la no injerencia se detiene en el punto preciso
donde nace el riesgo de no asistencia (Citado por Bettari, 1996, p.
266). Los acontecimientos subsiguientes le han dado toda la razon
(Iraq, Somalia, Bosnia, Haiti, Kosovo, Timor Oriental, la Republica
Dernocrarica del Congo, Darfur... ) y confirman la emergencia de
guerras humanitarias justas y fundamentadas en nuevas normas de
intervencion (Fixdal y Smith, 1998; Roberts, 1999; IISS, 2000, pp.
21-28).
El deber de inrervencion humanitaria hace intervenir a la seguridad
colectiva en nombre del principio de la seguridad humana. Este
concepto se comprende tanto en el plano moral como en el plano
jurfdico. Ante todo tiene el objerivo de exhortar a los Estados, ONG
o individuos a ocuparse tanto de su pr6jimo como de su lejano,
Defiende seguidamente el derecho de las poblaciones en situacion
de penuria a recibir ayuda internacional cuando se demuestra que no
pueden ser socorridas por sus propias autoridades- (Corten y Klein,
1996, pp. 284-285). SegUn Serge Sur (1999, p. 45), la erica sera el
Derecho del siglo XXI... y deterrninara las reglas de cornportamiento.
Esta etica bumanitaria debe aplicarse en todas las circunstancias, 10
que es causa de debates y reproches sobre la polftica del doble rasero
que marca muchas veces las decisiones del Consejo de Seguridad de la
ONU (Roberts, 1996b). Evidentemente, la mayor incertidurnbre reina
sobre la evolucion del deber de injerencia humanitaria, arrinconado
415

territorio? (Se recurre a una estraregia de bombardeo 0 se desplie

gan tropas en tierra? (CuaI sera la estraregia de salida? (Cuindo es
entre el Estado que permanece como un mal necesario ylas carencias
institucionales de las OIG y de las ONG para dar conrinuidad a sus
obligaciones cada vez mas imperiosas (Holzgrefe y Keohane, 2003;
necesario intervenir y cuando hay que abstenerse? Estas preguntas
Byers, 2005, pp. 83-111).
preocupan mucho a los estrategas militares ante la planificacion de
las guerras humanitarias, ya que ternen perder soldados para salvar
3. Un regimen de seguridad humanitaria necesita un aumentodelas interven
ciones militares, que los Estados y las instituciones internacionales deben
llevar a cabo para cumplir con el ideal humanirario. Ironia del destino:
el poder al servicio de la justicia acrecienta inexorablemente el recurso
a la fuerza militar. Para el jurista Michael Glennon (1999, p. 7), este
nuevo intervencionismo no estara fundamentado ni sobre el Derecho ni
sobre la jusricia, sino solamente sobre el poder. Si este Ultimo sirve a la
causa de la jusricia, entonces el Derecho sobrevivira. (Como se puede
ejercer este poder de otra manera que no sea en un contexto coercitivo?,
se pregunta Delmas (1995, pp. 248-249): "Ladefensa del hombre lleva
infine a una concepcion de la guerra mas radical que las logicasdel poder,
impregnadas del sentido de la relatividad y del equilibrio. Esta reflexion
nos reenvia a nuestros proposiros del capitulo 7, en la medida en que
una de las consecuencias del derecho de injerencia y de la intervencion
humanitaria es el deber de hacer uso de la fuerza con mayor frecuencia,
esta vez para alcanzar objetivos humanitarios ---contra la voluntad de los
gobiernos 0 de las facciones en conflicro. Segun Delmas, seria un engafio
creer que la paz y la guerra se han convertido en procesos juridicos. Nada
es mas falso: EI principio de realidad del poder no conoce derogacion
(p. 234). La inrervencion humanitaria requiere entonces una estrategia
de guerra, con las contradicciones y los compromisos que de ello se de
':,
rrvan,
La sociedad civil internacional debe ante todo reconciliarse con el
empleo de los medios milirares para realizar una intervencion de
humanidad. La constitucion de un regimen de seguridad humana
no puede ignorar la contribucion de los soldados de la paz, en tanto
que esta contribucion no constituye, en una siruacion de intervencion
humanitaria urgente, el instrurnento de Ultimo recurso sino deprimer
recurso, La seguridad humana podria entonces necesitar mas el uso
del poder "duro que del poder blando, una tendencia un tanto
contraria a la utopia pacifista y al proyecto de la sociedad-rnundo
que animan los idealisms (Wiss, 2001; Maley, 2002).
Adernas, no todas las intervenciones de humanidad se prestan a las
operaciones militares. Cuando estasintervenciones se lanzan, suscitan
rodas las cuestiones que las guerras habitualmenre planrean, Entre
otras: (Puede tener exito la inrervencion militar? (Se desarrolla de
manera adecuada? (Es necesario derrotar al adversario y ocupar su
416
i ~
vidas... Esros riesgos moderan, segun su criterio, el ardor de la in
rervencion humanitaria estrella. La prudencia militar contradice de
nuevo el imperativo universal del deber de injerencia -sin olvidar
que la disponibilidad de un mimero suficiente de soldados y de po
"1;
lidas permanece siempre alearoria (Smith, 1993; O'Hanlon, 1997;
O'Hanlon y Singer, 2004).
Por ultimo, los ejemplos recientes demuestran los lfrnires y errores
de la guerra humanitaria. Las salidas prematuras de las fuerzas de
inrervencion internacionales de Somaliay Haiti ruvieron como efecto
que esros Esrados se rnantuviesen en una siruacion de precariedad
extrema. Por otro lado, la opcion de una estrategia inicial de coercion
contra Serbia (bornbardeos) en vez de una esrraregia de ocupacion
de Kosovo (mediante un despliegue terrestre), continua alirnentando
la polernica sobre la urilizacion de estos medios de defensa para
acudir en ayuda de la seguridad humana (Roberts, 1999; Whitman,
2005). Sin embargo, la conjuncion del idealismo con el realismo
jarnas ha sido tan evidente y tan demostrada como en la inrervencion
rnilitar contra Belgrado para preservar las normas humanitarias en
Prfsrina.
4. Un regimen de seguridad humana necesita un aurnento de las interven
ciones civiles, para lasque la sociedad intemacional esta insuficientemente
organizada. A fin de cuentas, estas intervenciones se multiplican sin co
herencia y en un contexto politico donde con frecuencia influyen sobre
las estrategias de conflicto. La sociedad civil y, en primer lugar, las ONG
dependen de la ayuda y de las estraregias del Estado para realizar con
exito sus acciones humanitarias. Esta situacion produce tres efecros:
Las ONG proliferan muy rapidamente (hay cerca de 30.000), tienen
un papel creciente, pero dependen mas que nunca de los Estados
para su financiacion y sus recursos. Por esta razon, se produce una
fuerte cornpeticion entre ellas en los campos de la especializacion y
el reparto de tareas en las misiones humanitarias (Minear y Weiss,
1995, pp. 45-55; Weiss y Collins, 1996, pp. 39-68; Aall, 2001;
Rieff, 1997, 2002, 2005). Adernas, el mesianismo que a veces les
caracteriza, puede parecer ingenuo, rayando en la emocion y no
en la reflexion politica, Es ilusorio y peligroso imaginar que los
humanitarios puedan gestionar por sf mismos los desordenes y los
417


,
, . ~
confiicros planetarios, qo' la accion do ~ ONG Yde I ~ 'mp,,,,,, "
transnacionales puedan paliar el derrumbe de Estados y los fallo
s
en
los mecanismos de regulacion internacional, observa con acierto
Senarclens (1999, p. 141). Las ONG humanitarias aspiran, segtln su
discurso, al funcionamiento de un regimen de seguridad humana
poswestfaliano (Stoetr y Teitelbaum, 2000). En realidad, un mejor
control de su trabajo por los Estados y las instituciones internacio_
nales es con toda probabilidad deseable para evitar una anarquia
de gobernanza todauia mayor (Ingram, 1993; Weiss y Gordenker,
1996). La idea de poner en marcha cuerpos de intervencion civiles,
cascos blancos- por analogia con los cascos azules militares, ilustra
la arnplitud del problema (David, 1997).
La intervencion civil contribuye evidenternente a la construcci6n 0
a la reconstitucion del Estado desmoronado. Las ONG influyen en
este proceso mediante mUltiples estrategias que, lejos de ser neutra
les, pueden contribuir a man tener, cambiar 0 agravar el contexto de
un conflicro que justifica la intervenci6n humanitaria. Los auxilios
pueden servir a los beligerantes, mantener a los cornbatientes, propi
ciar una economia de guerra, reforzar un regimen 0 unas facciones,
crear lazes de dependencia y alimentar la violencia (Barber, 1997;
Donini, 1998; MacFarlane, 1999; Anderson, 1999, 2001; Brunel,
2001; Terry, 2002). La pretension de los humanitarios de perma
necer fuera de los conflictos y de las contradicciones de la polftica
revelauna ilusi6n [...]. Existen problemas humanitarios que no tienen
soluciones humanitarias, afirma Senarclens (1999, pp. 22, 24). En
algunas situaciones, la asistencia humanitaria sirve de pretexto para
evitar una intervenci6n; en otras, se revela de poca irnportancia 0
incluso la iinica estrategia posible. En rodos los casos, participa de una
logica polfrica y demuestra ser raramente imparcial. La instauracion
de la seguridad hurnana, en definitiva, implica opciones (a menudo
imprevistas) de gobernanza local.
La concrecion de la seguridad humana puede derivar de la interven
cion de diversos actores, y los puntos de vista sobre las opciones de
los que intervienen son divergentes (Hampson, 2002, pp. 50-61).
Los teoricos del enfoque liberal de la seguridad opinan que las insti
tuciones internacionales son las mejor preparadas para coordinar el
trabajo de los Estados, las orG, y las ONG. Los mas crfricos juzgan que
solo la sociedad civil esta en condiciones de transformar las normas
y los cornportamientos de los Estados --con frecuencia responsables
de los arenrados a la seguridad humana y societal. Para los realistas,
por el contrario, el Estado representa el mejor instrurnento para
hacer respetar los derechos humanos y las libertades individuales,
418
.';,.-_ .. , ~ , - - ' , " " > ' " '
y constituye el medio 6ptimo para regular la seguridad huniana y
;
llevar a cabo--segUn la necesidad-Ias intervenciones de humani
1
dad. Liberales y realistas se ponen de acuerdo en un punro: el Estado
debil puede volverse fuerte y el Estado represivo, dernocratico. Esta
doctrina de la seguridad humana es de todas maneras percibida en
algunos paises como representacion de la exportacion de un modelo
y de valores que no se adaptarian demasiado a las sociedades no
occidentales (Acharya, 2001). EI debate sobre la cuestion esra lejos
de haberse resuelto, como 10atestigua el rechazo de algunos Estados
a tomar en cuenta esra nueva doctrina.
Los regfrnenes de seguridad colectiva y humana representan los ideales
de una sociedad internacional en proceso de forrnacion, la cual, en
muchos aspectos, s610los Estados son capaces de convertir en reali
dad. Las normas son transmitidas por las ONG y las instituciones: la
estrategia continua siendo entonces el atributo del que puede usar la
fuerza, recurso indispensable para favorecer y preservar los regimenes
de paz tanto interestatales como intraesratales en gestaci6n.
***
"EI mundo esta mas preparado que nunca para una gobernanza global
escribi6 Mandelbaum (1994, P: 17). Esta gobernanza podrfa presagiar dos
paradojas a largo plazo, La primera es que llega a reforzar los Estados, ya que
los salva de su posible desaparicion 0 derrumbe, a causa del predominio de la
norma de intervencion humanitaria. La segunda es que requiere una mayor
intervencion estatal para promover y asistir a la construcci6n de la sociedad
civil internacional. Lejos de debiiitar la soberanfa, esta intervencion la haria
mas conforme a las reglas del Derecho y de la justicia, Lejos de ser obsoleto,
el Estado permaneceria como el instrumento mas poderoso de una acci6n
colectiva para asentar el nuevo milenio sobre fundamentos poswestfalianos.
419