TEORA DEL ESTADO ARTURO PELLET LASTRA TEORIA DEL ESTADO ABELEDO-PERROT BUENOS AIRES

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PREFACIO El libro que tiene entre sus manos, esta Teora del Estado con la cual describo y analizo a la sociedad poltica en la historia y en este fin del milenio, es probablemente el trabajo ms importante y por eso ms meditado y conciso que he tenido la oportunidad de escribir. Lo he escrito cumpliendo una consigna de toda mi vida, que sintetizo con las palabras que Eduardo Mallea utiliz en su ensayo sobre la Argentina de los aos treinta: "...Que el hombre vuelva a ser el creador de su vida, el inventor de un mundo nuevo, donde vivir no sea plan de muerte sino empresa de vida, es decir de grandeza sin crimen y de poesa sin ignominia". Al correr de las pginas, comprobaremos que a lo largo de los cinco siglos transcurridos desde que terminaron de armarse en Occidente los grandes Estados nacionales, poderosos de diferentes razas, credos y nacionalidades llevaron adelante diversos planes de muerte concretados en guerras, revoluciones y golpes de Estado, que a veces desembocaron en mejores condiciones de vida para las poblaciones que padecieron estas cclicas aventuras terrestres, pero otras veces, las ms,los llevaron anuevas formas de sometimiento, encrucijadas histricas que protagonizaban los que mandaban y los que obedecan. Por eso, este libro es una historia del poder, de los que mandan y obedecen, de los que lo hicieron antes y de los que ahora integran esta ecuacin poltica inevitable. De eso se trata en estas pginas, de hacer un balance de las teoras y hechos que explican el porqu y el cmo del poder en la aldea global en que hemos terminado viviendo cuando cierra el siglo ms violento, cruel y vertiginoso de la aventura del hombre y est por comenzar un nuevo siglo y milenio que seguramente continuar proyectando este dilema en el espacio y el tiempo. No quiero ser escptico pero tampoco demasiado optimista, lo que me coloca una vez ms en el camino de la investigacin que revela la realidad histrica. Pero si otras veces, en otros libros, he dado prioridad a la narracin de los hechos, aqu me veo forzado a sacar conclusiones a partir de ellos y de las ideas que desde los tiempos de las clebres caminatas de Sccrates, Platn y sus discpulos, han venido nutriendo la especulacin filosfica y poltica sobre cmo gobernar la ciudad terreste, la polis, el Estado en que vivimos.

10 Ahora bien, si escribo la historia de los hechos e ideas polticas, no puedo soslayar mi experiencia personal sobre tantos desacuerdos y coincidencias, avances y retrocesos, crmenes de los hombres mezquinos y hazaas de los hombres con grandeza, que los hay aunque no parezca. Es por eso que al referirme a los que mandan debo decir cmo y porqu mandan y sobre todo hasta qu punto mandan, utilizando no slo los elementos tericos o prcticos que fui conociendo a lo largo de treinta aos de enseanza en seis universidades de nuestro pas, sino tambin lo que vi7 viv siendo dos veces subsecretario de Estado de gobiernos constitucionales y cinco aos asesor en ambas cmaras del Congreso, verdaderos laboratorios experimentales que me han dado material para mis libros El Estado y la Realidad Histrica (1979), El Congreso por Dentro, desde 1930 hasta Nuestros Das (1992) y El Poder Parlamentario, su Orgen, Apogeo y Conflictos (1995). Ahora bien, si ha sido relativamente fcil hacer la radiografa de los que mandan a nivel gubernamental, no lo ha sido tanto describir la operatoria y caractersticas de los factores de poder, que como se sabe son los que le ponen 1mites a los que detentan formalmente ese mando. Son ellos y no nosotros, los que disean la sociedad poltica da a da. La realidad histrica nos demuestra que aqu y en otros casi doscientos pases del planeta, los dueos del poder econmico y social nos reemplazan en esa tarea. Son ellos y no nosotros los que dicen qu hacer y obran como referentes para los detentadores legales del poder. Sin hacemos demasiadas ilusiones, los pequeos hombres de la democracia, los que slo mandamos en el instante en que votamos, tal vez podamos influir algo ms en el futuro si logramos participar en el debate y en el devenir del Estado y ser as copartcipes en la creacin de nuestra vida poltica, inventores de un mundo sin exclusiones ni ignominias, ideal que no declino desde que apareci mi primer libro de poesas, El Hombre en su Ciclo. La verdadera democracia es la que se ejerce participando y controlando a quienes detentan el mando, debatiendoen todos los foros en que nos sea posible hacer uso del poder precioso de las palabras.

ARTURO PELLET LASTRA Navidad de 1998

El fenmeno poltico, tal como se lo observa en el mbito del Estado a partir del siglo XVI y tal como se da en nuestros das, es el objeto concreto de este ensayo. No es el mismo que motivaba a Mariano de Vedia y Mitre, uno de los primeros politlogos argentinos y fundador de la primera ctedra de Derecho Poltico de la Universidad de Buenos Aires, para quien "El objeto de esta disciplina se encuentra en la confluencia de la poltica y del Derecho", criterio en el que segua a Adolfo Posada, que en 1880 fund en la Universidad de Madrid la ctedra de esa asignatura, incluyendo temas de derecho constitucional comparado. No es tampoco mi propsito desplegar en estas pginas una historia de las ideas polticas, ni ocuparme de la Ciencia Poltica en su conjunto. Mi objetivo es analizar y explicar el funcionamiento de la sociedad poltica, que en este ensayo va a quedar definida como sinnimo de Estado, con la conviccin de que a partir del desmenuzamiento de los procesos, hechos y conflictos polticos de un amplio y decisivo perodo de la historia de Occidente podamos explicamos y explicar porqu hemos llegado a donde hemos llegado en el umbral del siglo XXI. Cmo se han ido desarrollando las instituciones de esa comunidad poltica que es el Estado, en cuanto a su gobierno, su poblacin, su territorio, su clase dirigente y la finalidad que debe tener para considerarse y ser considerado como tal. Es decir, nos importa describir como quera Aristteles la faz agonal y la faz arquitectnica de la poltica y de la estructura del poder, el evento, la fenomenologa de los procesos histricos que nos han ido determinando y definiendo en el curso de estos siglos decisivos de la aventura humana, en este espacio planetario en el cual convivimos en comunin con nuestros ancestros y hacemos o deshacemos nuestra vida comunitaria. Entonces, no es la normativa sino la dinmica del poder lo que nos atrae en este ensayo, porque la normativa importa para describir el "deber ser" de la estructura del poder y lo que nosotros ahora vamos a describir es el ser, el acontecer para ser. Para analizar esta teora es necesario utilizar los instrumentos que nos proporciona la historia. Deca Georges Burdeau en su Mthode de la Science Politique: "La historia tiene un sentido social y una fuerza actuante de tal poder que por si sola determina y engendra nuevas doctrinas y realizaciones polticas. Existe en cada poca y en cada pas una especie de conciencia o impulso histrico que induce a obrar a los contemporneos en un sentido determinado". O como reflexionabaLeon Tolstoi en La Guerra y la Paz "...Estamos gobernados por la historia, somos empujados por los hechos, el acontecer inevitable y determinante que nos convierte en protagonistas o en espectadores de sucesos que no siempre podemos modificar...". En la misma sintona, Ambrosio Romero Carranza 1 asegura que: "Por ello la historia es utilizada por las ideologas polticas para fundamentar sus afirmaciones y conseguir adherentes", y agrega "si diversas son las opiniones de los tratadistas sobre el verdadero objeto y real contenido de ... lo poltico, en cambio todos estn de acuerdo sobre cul es su verdadera base, la historia". Refirindose concretamente al Estado, aade: "Se hace necesario conocer el orden histrico vigente en determinadas pocas y en determinados pases para poder llegar a comprender las formas de organizacin poltica que han existido en el mundo ... Se debe considerar al Estado como forma histrica concreta, que nace en un momento dado y que se encuentra prendido en el acontecer del que representa una estructura poltica, histricamente aprehendida, desarrollada e individualizada... Debemos conocer las formas histricas concretas y saber de que nacieron en momentos determinados, para poder captar la naturaleza del Estado y las variaciones que sufre su estructura a travs de los siglos...". Es por ello que, si bien no incluimos en el ensayo uno o ms captulos especficos sobre la historia de las ideas, al explicar las distintas versiones del Estado, las formas de gobierno o las teoras sobre el poder y, en fin, las caractersticas de la clase poltica, necesariamente hacemos historia de las ideas polticas. Podramos decir entonces que esta historia del pensamiento es un instrumento indispensable de la Teora del Estado, tal como la planteamos en este libro. Es as que para poder captar el sentido de lapolis griega debemos conocer la historia de Atenas, y para captar las estructuras del poder medieval y estamental debemos conocer los escenarios en los cuales se sucedieron los hechos y se entretejieron las ideas en el milenio del medioevo.

La palabra poltica se origina en los vocablos griegos polis, politeia y politike, unos y otros sinnimos de una sola realidad: la que representa la ciudadEstado de Atenas, paradigma del universo poltico griego del siglo de Pericles.

LA Teora DEL ESTADO Y EL FENOMENO Poltico 13 En esa ciudad-Estado se haca poltica, o sea se trataban los negocios pblicos, en forma ms o menos abierta en el gora o plaza pblica ubicada en una planicie debajo de la colina del Partenn, edificio pblico, valga la redundancia, donde junto con los ritos de la poca tambin se trataban las cosas necesarias para bien gobernar a los atenienses. En sus calles y en sus diversos escenarios pblicos y privados el zoom politikon, o sea el animal poltico de que nos hablaba Aristteles, iba desarrollando su precaria aventura del poder. Y el zoom politikon era una manera de calificar al ciudadano de esa poca que viva en sociedad, porque como deca el sabio estagirita "slo los dioses o las bestias, pueden vivir fuera de la sociedad, al margen de la civilizacin de los hombres. Esta relacin entre la ciudad-Estado y el tratar la cosa pblica, la polis donde el zoompolitikon considera sus asuntos, se traduce en la civilizacin romana con la palabra res publica, reipublicae o Repblica, que para Quintiliano ser "la civilitas", para Tito Livio "la ars republicae" y para Ulpiano, ms preciso que los filsofos por ser un jurista, ser el estado de la cosa pblica o en su idioma publicum jus est quod ad Statum rei romanae spectat ("el derecho pblico conviene al Estado de la repblica"). Y as, semnticarnente, nos acercamos al gran protagonista de este ensayo, el Estado, al que nos vamos a referir en el prximo captulo en extenso, ya que lo que interesa ahora es precisar el objetivo y los lmites de nuestro ensayo y para eso debemos comenzar recordando que la politologa deriva de la palabra madre, polis, poltica y de logos, razn, exposicin razonada de un tema. E V O L U C IDE LOS ESTUDIOS POL~TICOS ~N HASTA EL PRESENTE Para llegar al estado actual de evolucin y desarrollode 1aCienciaPoltica en general y de la Teora del Estado en particular, han debido transcurrir veinticuatro siglos desde los tiempos de la Academia de Scrates y Platn hasta las sesiones de la International Political Science Association (IPSA) que rene cada tres aos a casi mil politlogos en sus congresos cientficos realizados en distintas ciudades del mundo. Los precursores fueron, casi sin excepcin, filsofos tales como Platn, Aristteles y Protgoras, el greco-romano Polibio y Cicern en la antigedad clsica, as como santo Toms y san Agustn en el medioevo cristiano, todos proponan diversas frmulas sobre cmo deba ser la sociedad poltica para que sus ciudadanos o sbditos vivieran en forma ms justa y feliz. Cambiando el enfoque, a medio camino entre cmo es el poder y el Estado y cmo debe ser uno y otro, operan sus propuestas los renacentistas Althusius, Bodin y Maquiavelo.En una terceragpoca, las doctrinas se van elaborando con una mayor aproximacin a la realidad histrica que nos rodea, entrando en esa etapa los contractualistasHobbes, Locke, Rousseau y sus casi contemporneos Montesquieu, Surez, Diderot, D'Alambert y Voltaire, entre otros.

14 Es decir que, de una manera u otra, hasta fines del siglo XV, en el campo de las ideas polticas, predominaron -por no decir monopolizaron el pensamiento- los filsofos, hasta que con El Principe, de Nicols Maquiavelo en 1513 se comienza a desarrollar una visin de la cosa poltica ms objetiva, ms ubicada en un contexto histrico determinado. Nos dice Marcel Prlot: "La poltica ocupa prcticamente la cspide de la jerarqua, porque su objeto -la ciudad-Estado- engloba toda la organizacin social. La concepcin tomista es una formulacin detallada de la doctrina aristotlica. En santo Toms la nocin de Estado, pasa de la colectividad popular al gobierno, del gobierno a la persona de quien gobierna, del Estado al reino y del reino al prncipe" 2. Y as podnamos decir que Aristteles elabora su tesis sobre un buen gobierno, mientras que santo Toms quiere que se gobierne para el bien comn, en tanto que Maquiavelo abandonando la filosofa predominante hasta su poca, tiene un objetivo ms directo y brutal, ajeno a las preocupaciones de los clsicos. As del campo de la pura especulacin filosfica y de los esbozos que propona Toms Moro en la Utopa, pasamos a los intentos de erigir una sociedad ms justa y organizada, convenida entre sbditos (como quena Hobbes) o caballeros (tal como propona Locke) o suizos creyentes en la "voluntad general", al estilo de Rousseau o simplemente ciudadanos que consideran que la soberana reside en la Nacin, que era la propuesta de Sieyks en Qu es el Tercer Estado, editado en Pan's poco antes de la toma de la Bastilla, en 1789. Abandonando el ideal de un acuerdo social o poltico, Robespierre, Marat y Danton, entre otros, pasan de las palabras a los hechos y hacen rodar las cabezas de prncipes y seores, sean inocentes o culpables, para levantar una ciudad utpica basada en la "diosa de la Razn". De una manera u otra hasta principios del siglo XIX en el pensamiento poltico siguen predominando los filsofos, que si bien con el avance de los siglos van analizando con ms cuidado la realidad y despegndose de las utopas, siguen especulando con una sociedad poltica que sea un mbito ms acogedor y justo que el de la realidad que los rodea. COMIENZO LA ERA CIENTFICA DE Ahora bien, las generaciones de filsofos que se suceden en el tiempo nos han hecho un legado vlido para el anlisis cientfico de la poltica. El legado que nos hace Aristteles, prolijo cataloguista de ciento cincuenta y ocho constituciones de su poca y de la antigedad, es el mtodo de la observacin. Maquiavelo en El Prncipe, introduce en la especulacin terica la regla de oro de la objetividad, actitud que lo hace aparecer como cnico y cruel, cuandoen realidad PRLOT, Marcel, Lo Ciencia Poltica, Eudeba, Buenos Aires, 1961, @,o. 23.

LA TEOR~A DEL ESTADO Y EL FENMENO POL~TICO 15 es tan slo objetivo. Su nica especulacin es obtener un empleo de consejero de la familia ducal de los Mdicis o algn otro acomodo burocrtico al servicio de un prncipe oportunista. Bodin, habitante del mismo siglo que el florentino, desarrolla al mximo el mtodo de la observacin, tcnica que se vuelve sistemtica en L'Esprit des Lois de Montesquieu. Tocqueville en La Democracia en Amrica, y otros libros de su autora, profundiza en la observacin del fenmeno democrtico que comenzaba a desarrollarse a ambos lados del Atlntico norte a mediados del siglo pasado, en tanto que Comte introduce el mtodo positivo y conecta los fenmenos polticos con los fenmenos sociales de su poca. Pero el comienzo coherente y sistemtico de la politologa lo debemos ubicar en la plyade de cientficos alemanes que aparecen a partir de 1820 en Berln, Heidelberg y otras ciudades. stos en general definen a la politologa como el estudio del conocimiento sustantivo y ordenado de los fenmenos relativos al Estado. Uno de los primeros de esta generacin fue Adam Mller (1779-1829), que escribi Die Elementa der Staatskuns (Los Elementos del Arte Poltico), en el que defina a la Ciencia Poltica como el conjunto de conocimientos relativos al Estado-Nacin. Robert von Mohl, distingui lo social de lo poltico y dentro de lo poltico a su vez diversas partes, una de las cuales era la poltica propiamente dicha. Georg Waitz, por su parte, identifica la poltica y la doctrina del Estado y en sus Fundamentos de la Poltica, publicado en Kiel en 1861 ve en la poltica una Teora del Estado, sin distinguir el ordenamiento esttico del Estado y la vida pblica en movimiento, o sea, el straatsrecht, en este caso el derecho pblico y la politik 3 . Estos politlogos alemanes le dan un sentido nuevo al estudio de la cosa poltica. Si para los helenistas politologa significaba conocimiento de lapolis, para estos ensayistas alemanes el objetivo ser el Estado, la teora general del Estado, la ullgemeine staatslehre. J. C. Bluschli en Lehre von Modernem Staat, asegura que "lo esencial de la doctrina del Estado moderno se halla constituido por la teora general del Estado y del derecho del Estado" 4. Se da as primaca al Estado sobre el fenmeno poltico, tal como lo entiende Von Holtzendorff en Prizipien Der Politik (Principios de Poltica), editado en 1879, al reconocer "que ve en la ciencia del derecho el ejercicio de la voluntad del Estado, en tanto que es voluntad general o sea voluntad suprema O soberana". PRLOT, M., ( p .cir., pigs. 9 y sigs Idem, pg. 39.

16 ARTURO PELLET LASTRA Marcel Prlot 5, por su parte, considera a Georg Jellinek heredero de esta corriente del pensamiento al escribir su Teora General del Estado, presentando a la polis como sinnimo del Estado. Herman Heller a su vez, al igual que el ttulo de este ensayo, la denomina Teoradel Estado, sin la calificacin de general. A diferencia de lo que sostiene Jellinek, considera que no es posible un estudio general del Estado para todo tiempo y lugar, razn por la cual la teora debe tener por objefo de conocimiento nicamente al Estado tal como se ha formado en Occidente a partir del Renacimiento. 1. El problema desde la ptica francesa Mientras los politlogos alemanes exponan la Teora del Estado en esos trminos, los franceses estaban haciendo su aporte a la Ciencia Poltica dentro de andariveles ms especficos, dejando de lado la problemtica de si deba o no incluirse en una Teora del Estado, entendido como sociedad poltica global, al derecho pblico y10 constitucional. Jean Govine en La Science Politique, publicado en 1844 afirmaba que la poltica era la ciencia del gobierno en sus relaciones tanto interiores como exteriores, la ciencia del Estado por excelencia. Por su parte Buchez, en Trait de Politique et de Science Social, consideraba que la terminologa y las definiciones de Platn y Aristteles constituyen todava la base de la Ciencia Poltica. Luego distingue la ciencia social de la poltica prctica, insertando entre las dos al derecho constitucional, lo que vuelve a confundir a los lectores de la poca que se quedan perplejos sin saber si la poltica es una ciencia autnoma, o una combinacin de filosofa y Derecho. Ms cauto, Lon Donnat considera que la simple observacin es insuficiente, ya que la experimentacin es indispensable. Esta vocacin por lo emprico va a ser tomada como punto de partida para el desarrollo de la Ciencia Poltica en las universidades de la costa este de los Estados Unidos de Amrica, debido a la accin de un pionero, John Burgess. 2. La Ciencia Poltica en los Estados Unidos de Amrica John Burgess fue uno de los primeros graduados en Ciencias Sociales de una Universidad de la Ivi league que se traslad a Alemania despus de la Guerra Civil norteamericana a estudiar el desarrollo -todava incipiente- de la Ciencia Poltica en ese pas. Al retomar a Nueva York, emprendi la difcil tarea de fundar y organizar en la Universidad de Columbia en 1880, la primera Escuela de Ciencia Poltica de los Estados Unidos. PRLOT, M., op. cir., pgs. 42 y 43.

LA TEOR~A DEL ESTADO Y EL FENMENO POL~TICO 17 Su modelo fue la escuela de Ciencia Poltica de la Universidad de Heidelberg. Casi en seguida Herbert Boxler Adams, fund en 1881 un Departamento de Ciencia Poltica en la Universidad de Michigan y contribuy a crear la John Hopkins Historical and Political Science Association. Burgess tambin fund la primera revista de la especialidad, Political Science Quaterly, en 1876. En uno y otro mbito los pioneros de la politologa norteamericana, pensaron, investigaron y ensearon que la poltica era una ciencia autnoma, que no era un conjunto de ciencias, las ciencias polticas, sobre cuyo contenido nos vamos a ocupar enseguida. Casi simultneamente, como si se hubieran concertado para ello, inici Lawrence Lowell un centro de estudios para la Ciencia Poltica y otra revista sobre el tema en Harvard, en tanto que Woodrow Wilson, profesor de Economa Poltica y Gobierno en la Universidad de Princeton, redact y entreg a su editor su memorable Congressional Govemment (1885), en el que argumentaba sobre la necesidad de reformar las instituciones polticas norteamericanas, de acuerdo al modelo ofrecido por el sistema poltico ingls. En su impecable ensayo, el dos veces presidente de los EE.UU., demostraba que en realidad el verdadero poder poltico no tena por eje a la Casa Blanca sino al Capitolio y ms concretamente al recinto en donde debatan y votaban los senadores de la Unin. Esta Ciencia Poltica norteamericana, segn Erkei Bemdson en su "The evolution of political science. The rise and fa11 of american poltica1 science7'6, ha tenido cuatro fases de desarrollo, determinadas por el distinto uso y valoracin del concepto de democracia: 1") La formacin de la democracia representativa (1880-1920). 2") La emergencia en el tratamiento de los problemas de la democracia representativa (1920- 1940). 3") El pluralismo democrtico como una solucin a los problemas de la democracia (1940- 1965). 4") La crisis del pluralismo democrtico. Los temas comunes, en que trabajaban John Burgess, Charles Merriam, David Easton, Woodrow Wilson y los otros pioneros, eran el concepto del poder y sus diferentes formas tales como la soberana, la autoridad, la influencia, la administracin o la decisin a nivel gubernamental. El concepto de poder alcanzaba a conceptualizar las relaciones del gobierno con las organizaciones sociales dentro del sistema democrtico, temtica que analiz A.F. Bentley, en su libro Process of Government. Ahora bien, si la Universidad de Columbia fue el eje de la investigacin de lo poltico en la primera fase de esta ciencia en los Estados Unidos de Amrica, en los aos veinte el eje de la investigacin pas a la Universidad de Chicago. IPSA Review, vol. 8, 1-1-1987, pigs. 85-87.

18 ARTURO PELLET LASTRA Dice al respecto Donald Slesinger: "En el segundo cuarto de siglo, la capital social y econmica de los Estados Unidos de Amrica pas de Nueva York a Chicago (con el jazz, la ciencia y los gangsters incluidos). En esa Universidad, Charles Merriam era su figura central, ya que en 1923 fue designado presidente del Departamento de CienciaPoltica, al que se vincularon como patrocinadores nada menos que John Rockefeller y Franklin D. Roosevelt. Este proceso de desarrollo de la Ciencia Poltica, en sjngular, en los Estados Unidos de Amrica culmina en 1935 con la fundacin de la American Political Science Association, en la que toman la vanguardia y luego contribuyen a fundar en 1949 la International Political Science Association (IPSA), Karl Deutch, Charles Wrigth Mills, Amold Rose, Charles Merriam, Trevor Hunter, James Burnham, Robert Dahl y David Easton, entre otros. Esta escuela de scholars, valga la redundancia, considera que la Ciencia Poltica es una ciencia autnoma, perteneciente a las ciencias sociales, no dependiente sino vinculada a la historia, la geografa, la sociologa, la antropolo@a y el derecho. En esta lnea cientificista, los norteamericanos han aplicado preferentemente tcnicas estadsticas y matemticas (encuestas) y variadas tcnicas psicolgicas. Se buscaba detectar realidades prcticas y no definiciones jurdicas, haciendo investigaciones de campo (entrevistas y recopilacin de datos). O sea llegar a generalizaciones, a partir de hechos concretos que se repitan conformando leyes polticas. A ese fin, se procuraba verificar las descripciones cualitativas con referencias cuantitativas que permitieran formular hiptesis, que luego pudieran afirmarse en tesis vlidas y demostrables. LASCIENCIAS POLTICAS En su impecable ensayo La Ciencia Poltica, al que nos referimos en prrafos anteriores, Marcel Prlot sostiene que al crecer la economa, la sociologa y el derecho pblico, lo hicieron en la doctrina en pejuicio de la Ciencia Poltica, a la que fueron despojando de contenido y se formaron la sociologa poltica, la economa poltica, la historia poltica, el derecho poltico o pblico, la filosofa poltica y la geopoltica. Y as, agrega con un dejo de crtica apenas perceptible "lo que constitua la Ciencia Poltica clsica pas a pertenecer por razones de prioridad a otras ciencias ms evolucionadas y por lo tanto en mejores condiciones de promover el estudio y hacer progresar el conocimiento...". Luego agrega: "a fines del siglo XIX la poltica desaparece como sustantivo que designa una disciplina autnoma y slo queda como calificacin de otras disciplinas, no existe ms la Ciencia Poltica, slo subsisten en esa poca las ciencias polticas". Esta tesis, que Prlot se limita a exponer, se ajusta a las ideas que al respecto predominaron en Francia y Espaa en las primeras dcadas de este siglo y en las ltimas del anterior. Todava influye en 1945, cuando Henry Capitant, luego de contri-

LA TEOR~A DEL ESTADO Y EL FENMENO POL~TICO 19 buir a organizar la Fondation Nationale des Sciences Politiques, funda en Pars la SCIANPO(InstitutdlEtudesPolitiques), donde durante algunos aos se sigue sosteniendo que debe entenderse que hay varias ciencias polticas y no slo una autnoma, como coinciden en sostener -desde el principio- los scholars norteamericanos. Esta tesis pluralista de las Ciencias Polticas es receptada tambin al fundarse la Academia de Ciencias Morales y Polticas de Pars y su homnima de Buenos Aires. POLTICA EN LA UNESCO Y LA IPSA SE DEFINEN POR LA CIENCIA Pero a partir de 1948, en oportunidad de reunirse en Pars y en el seno de la UNESCO un grupo de expertos, entre los cuales estaban los lderes de la investigacin y enseanza de la Ciencia Poltica en EE.UU., Francia, Inglaterra etctera, y al ao siguiente al realizarse el primer Congreso de la International Political Science Association, queda definida la Ciencia Poltica como una ciencia autnoma, singular, perteneciente a las ciencias sociales, que admite en sus contenidos toda la problemtica derivada de la historia de las ideas polticas, la sociologa poltica, la geopoltica, la teora de la sociedad y por cierto tambin el anlisis de las instituciones (teora de la Constitucin). Esta posicin se revela ntidamente en el ttulo y en el contenido de las obras de los dos grandes maestros contemporneos de la politologa francesa. En efecto, Maurice Duverger as se expresa en Le Mthode de la Science Politique (PUF, 1959, pg. 48) y Georges Burdeau en su Trait de Science Politique, Le Pouvoir de 1 'tat ( 1943 y 1949). Tambin esta tesis se ratifica en las pginas de Introduction a la Science Politique, de Jean Meynaud y no la contradicen en sus obras Raymond Aron, ni el director de la SCIANPO de Pars, Alain Lancelot, ni el ex presidente de la IPSA, Jean Leca, director de cursos del clebre ~nstitut d'tudes Politiques de Pars, al que asist en 1993. El propio Prlot, toma distancia de las Ciencias Polticas en plural y se acerca a la conviccin de que se trata de una ciencia autnoma, singular, al titular su libro La Ciencia Poltica, y afirmar al hacer sus conclusiones que: "...En este pequeo volumen nuestro mayor cuidado ha sido 'volver a centrar' la Ciencia Poltica, de acuerdo con su concepcin tradicional, esforzndonos en impedir su desviacin o dislocacin...", y agrega "Para que exista una politologa es necesario, en efecto, que sea duea de s misma, que no sea derivada hacia otra disciplina o dividida en disciplinas diversas que no le dejan nada propio" 7. PRLOT.Marcel, op. cit.. pg. 107

20 ARTURO PELLET LASTRA En fin, otro francs, Jean Dabin en "Sur la Science Politique" 8 resume esta temtica al decir: "La Ciencia Poltica no puede ni debe ser otra cosa que la ciencia del Estado. Tal era el objeto de la poltica en la antiguedad ... No hay razones para que el objeto de esta ciencia haya desaparecido desde Platn, Aristteles y Cicern. 1. La lista tipo de la UNESCO Algunos de estos maestros y otros expertos elaboraron en la mencionada reunin de la UNESCO en Pars en 1948, la siguiente lista de temas fundamentales de la Ciencia Poltica. lo) LA a) Teona poltica y Teora del Estado {b) Historia de las ideas polticas a) La Constitucin b) El gobierno central c) El gobiemo regional y local d) La Administracin Pblica e) Las funciones econmicas y sociales del gobierno f) Las instituciones polticas comparadas a) Los partidos polticos 34 PARTIDOS, GRUPOS b) Los gruposy asociaciones Y OPININPBLICA c) La participacin del ciudadano en el gobiemo d) La opinin pblica 44 LAS RELACIONES INTERNACIONALES a) La polticainternacional b) La poltica y las organizacionesinternacionales c) El derecho internacional En base a esta clasificacin, cuando redact el programa de las ctedras que asum en 197811981 en la Universidad del Salvador, como profesor titular de Derecho Poltico, en la Facultad de Ciencias Jurdicas, y de Ciencia Poltica, en la Facultad de Ciencias Sociales, divid la temtica de la Ciencia Poltica en cinco partes: Revue du Droit Publique et de la Science Politique, enero - marzo 1954, Paris.

LA TEOR~A DEL ESTADO Y EL FENMENO POL~TICO 21 'laParte - Teona de la poltica o del Estado 2" Parte - Teona de la sociedad o sociologa poltica CIENCIA POL'I'ICA 3" Parte - Teona de la Constitucin (o de las instituciones) 4" Parte - Relaciones internacionales 5" Parte - Historia de las ideas polticas Ese programa y esa clasificacin revela ntidamente la autonoma temtica de esta disciplina. En efecto, si partimos de la premisa de que la Ciencia Poltica es una rama de las ciencias sociales, en un pie de igualdad con las otras ramas de ese campo de la ciencia, que estudia al hombre en el espacio y en el tiempo en el contexto de su vida social, nos encontraremos en el camino correcto para reconocer que la Teora del Estado es una parte esencial de la Ciencia Poltica y que sta lo es para las ciencias sociales, en el mismo nivel que la historia, la geografa, la antropologa, la sociologa o la comunicacin social. LA TEOR~A ESTADO DEL Llegados a este punto de nuestro anlisis debemos identificar entonces a la Teora del Estado como una rama de la Ciencia Poltica, con igual jerarqua que la teora de la Constitucin o de las instituciones, la teora de la sociedad, la historia de las ideas polticas y las relaciones internacionales. Y en este sentido debemos puntualizar que en lugar de haber sido despojada la Ciencia Poltica por las ciencias que histricamente le preceden en el anlisis cientfico, ella ha terminado por apropiarse de algunos campos de la geografa (al perfilarse la geopoltica); de la historia (al hacer una especialidad de ella a la historia de las ideas polticas); o de la sociologa, al tomarle temas de la organizacin social del Estado o sociedad global. Con el mismo criterio, creo y sostengo en este ensayo, que la Teora del Estado, debe estar conformada por los elementos de su definicin, que en seguida formularemos, teniendo como objetivo el conocimiento del fenmeno poltico en su relacin con el poder y la representacin poltica. Ayudndome a establecer este marco terico, dice mi maestro en el doctorado y titular de ctedra hace algunos aos, Mano Justo Lpez: "Mediante la teora poltica se trata de conocer la realidad. Es la que agrupa y explica los fenmenos polticos, constituyendo hiptesis que una vez verificadas se convierten en leyes tales como explicar cmo se gobierna, cmo se presiona y - e n t r e otros temas-cmo se vota y por qu se elige o qu se elige para gobernar ..." 9. Mediante una Teora del Estado - e n fin- se trata de establecer y averiguar lo que el Estado (o sea la sociedad poltica) es, no lo que debe ser, aspecto del que se ocupar la normativa constitucional. hlario Justo, Mnriluil de Derecho Poltico. Kapelusz, Buenos Aires. 1973, pggs. 55 y sigs. "LOPEZ.

22 ARTRO PELLET LASTRA Esta teora ha de ser, entonces, el resultado de la observacin y para ello habr un proceso en el cual primero hemos de informamos, conocer los hechos y comprobarlos, yendo de lo particular a lo general, induciendo. Luego debemos apropiamos del resultado de esta investigacin y sacar conclusiones ms genricas para finalmente explicar los hechos, el fenmeno poltico. Con este fin utilizaremos hiptesis, las que una vez verificadas se convertirn en tesis o leyes polticas, tales como afirmar que bajo-determinadas condiciones un golpe de Estado puede derivar en una revolucin (la Revolucin de Mayo, deriva del golpe de Estado del 25 de mayo de 18lo), pero bajo otras condiciones derivar en una mera salida electoral presidida por un gobierno defacto, sin cambio institucional alguno (golpes en la Argentina de 1930, 1943, 1955,1962, 1966 y 1976). En fin la Teora del Estado se corresponder con el conjunto de los hechos comprobados, ordenados, sistematizados y explicados, que se suceden en la estructura del poder de la sociedad poltica global o Estado. Heller defina a la Teora del Estado en oposicin a la Ciencia Poltica, como puramente terica y no valorativa. "Se ocupa de investigar -deca- la vida estatal que nos rodea y de comprender al Estado en su estructura y funcin actual, su desarrollo histrico y las tendencias de su evolucin", O sea considera a la Teora del Estado como una parte de la Ciencia Poltica meramente descriptiva, sin proponer el deber ser del Estado, sino cmo es. Es algo confusa esta definicin, ya que no por el hecho de describir la Teora del Estado se excluye la valoracin del fenmeno poltico. Mariano de Vedia y Mitre, a su vez, consideraba que "la Teora del Estado se divida en teora general del Estado y teora particular del Estado, consistiendo la primera en la estructura del Estado en s mismo y en sus elementos constitutivos y no limitndose al estudio de un Estado en particular, sino al conjunto de formas histricas en que se ha manifestado la organizacin estatal. En cambio -continuabala teora particular del Estado, se propone el anlisis de un Estado concreto y particular o bien la comparacin de varios de ellos". Esta definicin, coincide a travs de otro camino metodolgico con la divisin que he hecho en el programa de mi ctedra de Teora del Estado de la Universidad de Buenos Aires, as la parte general del programa contiene la descripcin y el anlisis de los seis elementos constitutivos de la sociedad poltica, a los que me referir en los ltimos prrafos de este captulo, y la parte especial el estudio de la anatoma de los Estados de Derecho ingls, francs, norteamericano, sovitico y corporativo en Espaa y Portugal y de vanos tipos de Estados defacto tales como el nazi y el militar latinoamericano, tratados en ios captulos que integran mi ensayo sobre El Estado y la Realidad Histrica. Esta temtica, por otra parte, coincide con la propuesta por otro maestro, 1 de quien fui adjunto en la ctedra de Derecho Constitucional 1 de la UBA, Arturo Sampay, quien sostena que el Estado tiene como materia el conocimiento

LA TEOR~A DEL ESTADO Y EL FENMENO POLfT1CO 23 de la realidad estatal a la que pertenecemos ... el Estado tal como existe y tal como se da en nuestro tiempo y espacio histrico. En fin, el tercero de mis maestros por orden cronolgico, Germn Bidart Campos 10, afirma que la Ciencia Poltica comprende a la Teora del Estado y como tal ciencia abarca los siguientes aspectos: a) filosficos, cuyo objeto sera la ciencia del Estado; b) sociolgicos, cuyo objeto sera la realidad histrica; c) jurdicos, o sea el estudio de la realidad normativa del Estado; d) histricos, cuyo objeto sera conocer el desarrollo de las ideas y realidades polticas. DEFINAMOS AHORA AL ESTADO Para cerrar este anlisis debemos formular nuestra definicin del Estado, ya insinuada en distintos prrafos de este captulo, extrayendo luego de sus elementos el contenido de nuestra teortica, a la que hemos de agregar unos pocos elementos ms vinculados con la dinmica del poder. Es un hecho histricamente incuestionable que sin un territorio en donde asentarse, el grupo humano que va a constituir o ya constituye una Nacin es imposible que estructure un Estado y obviamente sin un grupo humano que de una u otra forma se asiente en un territorio, con voluntad de permanecer en l, tampoco es posible que se constituya una sociedad poltica. Tanto una Nacin como fue el caso de la juda, hasta la creacin del Estado de Israel en 1948como la Palestina, hasta tanto no se le reconoci una base territorial mnima, carecieron de un espacio propio para erigir un Estado. Es que un grupo humano, sin soporte territorial, si est unido por enlaces tnicos, religiosos, culturales, lingsticos e histricos ser una Nacin, pero no le alcanza para llegar a ser un Estado, ya que no tiene un mbito espacial para desarrollar su poder y para que sus leyes tengan validez y se puedan aplicar. Asimismo una isla ocenica, poblada slo por pinginos y pjaros, un espacio territorial deshabitado, nunca puede llegar a ser un Estado porque carece de los dos trminos de la ecuacin del poder: no hay quien mande y por cierto tampoco quien obedezca en un espacio terrestre en el que est ausente el hombre. En consecuencia, territorio y poblacin han sido y sin duda seguirn siendo los dos elementos constitutivos del Estado. Pero no les sera posible a los integrantes de una colectividad humana asentada en un territorio vivir asociados sin que se organicen jurdicamente y establezcan una estructura de poder. De all que el poder, o sea la relacin de mando y obediencia y el Derecho son elementos indispensables para la formacin de Estados y Gobiernos, desde que se detect la presencia de jefes tribales que mandaban y poblaciones ms o menos rudimentarias que obedecan en las aldeas de los pueblos ms antiguos de este lo BIDART CAMPOS, Gerrnn, Derecho Poltico, Riienos Aires, 1961, pg. 55.

24 ARTURO PELLET LASTRA planeta, hasta estos aos en que la aldea global est recorrida por cohetes espaciales y satlites de comunicaciones. Todos estos elementos se dieron en las ciudades-Estado griegas y se reiteraron en la Repblica y el Imperio Romano, tal como consignaremos en el prximo captulo al referirnos a la evolucin de las sociedades polticas, desde la antigedad hasta el umbral del tercer milenio que estamos por franquear. Y en Roma, en Atenas, en todos los tiempos, siemprc hubo una clase dirigente, el elemento de mando de la ecuacin, ocupando la estructura del poder o sea el Gobierno, que necesariamente debemos distinguir del Estado como una parte se diferencia del todo. Ahora bien, de qu servira esa voluntad de mandar, esa asociacin para convivir, si no tuviera una finalidad y por ello, es la finalidad, el ltimo pero no el menos importante (last but not least) de los elementos del Estado. Creo entonces que todo Estado, cualquiera que sea su forma de gobierno y caractersticas, tiene como finalidad realizar el bien comn de su poblacin y para ejercer su soberana ha de proyectarse con identidad propia en la comunidad internacional. Con esta conviccin esbozamos hace treinta aos un concepto de Estado con el ya desaparecido y entraable amigo Nerio Norberto Bonifati, colega de ctedra en ese entonces en la Universidad de Belgrano y luego en las Universidades de Buenos Aires, Catlica de La Plata y del Salvador. Decamos entonces y repito hoy que el Estado es una sociedad conformada por un grupo humano que vive en comunidad sobre un territorio determinado, cuya estructura de poder est ocupada por una clase dirigente y reglada por normas constitucionales. Tiene porfinalidad lograr el bien comn y proyectarse con identidad propia en la comunidad internacional 11. LA OPININ DE LOS MAESTROS Esta definicin la habamos elaborado siguiendo a algunos otros autores, en especial a Jellinek. Este maestro de la Ciencia Poltica nos ensea que en la investigacin del Estado debemos atender a dos rdenes de fenmenos. Por un lado el Estado como construccin social y por el otro el Estado como institucin jurdica. En el contexto sociolgico Jellinek define al Estado como la unidad de asociacin dotada originariamente de poder de dominacin y formada por hombres asentados en un territorio. En cambio en el orden jurdico el Estado se muestra como un sujeto de derecho y es susceptible de ser incluido en la categora de corporacin. En el mismo orden le atribuye al Estado el carcter de persona jurdica de existencia ideal y lo concepta como la corporacin o so" PELLET LASTRA, A., El Esfado y la Realidad Histrica, Buenos Aires, 1979, pg. 25

LA TEORIA DEL ESTADO Y EL FENOMENO POLfT1CO 25 ciedad formada por un pueblo, dotado de un poder de mando originario y asentado en un territorio determinado. Manifestaba tambin Jellinek que el Estado era unacomunidad con un poder originario y medios coactivos para dominar sobre sus miembros y sobre su territorio, conforme a un orden que le es propio. El Estado, agregaba, tiene algunas caractersticas tales como el poder, que lo distingue de cualquier otra institucin cuerpo. O sea que de acuerdo con este autor son tres los elementos constitutivos del Estado, ya que agrega a los clsicos (territorio y poblacin), el poder, tesitura que comparte la mayora de la doctrina. Duguit tambin influy en nosotros dentro de la lnea sociolgica al decir: "El Estado es un grupo humano, asentado en un territorio determinado, donde los ms fuertes imponen su voluntad a los ms dbiles". Duguit era un positivista y como tal vea el hecho desnudo de la dominacin, la detentacin del poder por el grupo ms fuerte, que slo tiene como lmite el hecho de la solidaridad social o dependencia recproca de los hombres. Completando su definicin nos dice este politlogo francs que "En su sentido ms general la palabra Estado designa a toda sociedad humana en que existe una diferencia poltica entre gobernantes y gobernados, o sea segn la expresin consagrada, una autoridad poltica". Con el convencimiento de que el Estado no es slo un hecho poltico sino a la vez social, que es sinnimo de la sociedad poltica global en que convivimos unos y otros y de que el gobierno es slo un elemento del todo social que es el Estado, tambin podemos graficar esta realidad histrica y actual comparando a la sociedad Estado con una sociedad annima comercial y as decir que si en ia sociedad annima los dueos son los accionistas, en el Estado, aunque no parezca, los dueos somos los ciudadanos. Y decir tambin que si la sociedad annima tiene un directorio que la administra, en la sociedad Estado tenemos al gobierno para esa tarea. En fin, si en las sociedades annimas se eligen peridicamente a los directores en asambleas anuales, en la sociedad Estado lo hacemos en los turnos electorales cada dos o cuatro aos. ALGUNAS CONCLUSIONES PROVISORIAS De lo expuesto en los prrafos anteriores se concluye en forma preliminar, que la Teora del Estado, tal como la expongo en este ensayo abarca el estudio y la especulacin cientfica sobre cinco de los seis elementos del Estado, o sea el territorio, la poblacin, el poder, la clase dirigente que lo ocupa o presiona a la que lo ocupa y su finalidad, dejando la normativa constitucional a cargo de los especialistas de esa materia. Ahora bien, para el anlisis e investigacin de la Teora del Estado, creo esencial ocuparme tambin de algunos de los fenmenos propios de su vida y dinmica ya que el origen, el desarrollo y el funcionamiento actual de otros sujetos esenciales de la politologa son inescindibles de los elementos especficos

26 ARTURO PELLET LASTRA del Estado, a punto tal que sin un anlisis conjunto de unos y otros entiendo que nos sera imposible formular conclusiones vlidas sobre el fenmeno poltico del Estado y tener una visin integral de la sociedad global. Es que siendo la estructura del poder y la clase dirigente que lo ocupa el ncleo de la fenomenologa del Estado, no es suficiente analizar en sendos captulos y uno especfico sobre las formas de gobierno, esta problemtica. Debemos conocer y desmenuzar asimismo por qu el pueblo les da mandato a los detentadores formales del poder (teora de la representacin); cmo les da ese mandato (sufragio y sistemas electorales); cmo se originaron y cmo funcionan las organizaciones especficas que nuclean a la clase poltica que gobierna o se opone en el Parlamento (los partidos polticos) y, en fin, tal vez uno de los procesos ms interesante de todos los tiempos: quines y cmo presionan desde adentro y afuera a los mandatarios del pueblo. De esta manera es inevitable hacer una descripcin y un anlisis profundizado del escenario completo en que juegan sus diferentes roles los actores y espectadores de la sociedad poltica global. Es as, entonces, que por lgica esta teora coincida casi totalmente con la teora de la poltica que se hace en el escenario de la sociedad global, el Estado.

En los das en que Nicols Maquiavelo estaba escribiendo su breve pero histrico compendio de sabidura poltica, que l y sus editores publicaron en 1513 con el ttulo de El Prncipe, el universo conocido estaba centrado en el Mediterrneo y dividido en una constelacin de reinos, principados, ducados, marcas, condados, baronas y repblicas, ms o menos poderosas y armadas para atacarse o defenderse entre s y contra piratas, turcos y otras potencias extraas a ese mundo cristiano, casi feudal. En estos territonos gobernaba el ms fuerte o el ms astuto, o bien, como lo dira el genial florentino una combinacin de ambos, sumando a ese perfil del prncipe una refinada crueldad propia dela psicologa de los todopoderosos de esa poca. Esos gobernantes haban obtenido el poder por su talento y crueldad para guerrear, como los Sforza en Miln, o por el buen uso de su fortuna, como los Mdicis en Florencia o bien por herencia, como es el caso de Carlos 1de Espaa y V de Alemania, prncipe heredero de las casas de Habsburgo, de Castilla y de Aragn. Por eso dice con exactitud Maquiavelo en las primeras lneas de su pera prima ... "Todos los Estados y todas las dominacioiies que ejercieron y ejercen todava una autoridad soberana sobre los hombres, fueron y son principados o repblicas", y de inmediato aclara: "Los principados se dividen en hereditarios y nuevos". Eran obviamente principados todos los territorios dominados y gobernados por reyes tales como Fernando 1 de Espaa, Enrique VI11 de Inglaterra y Francisco 1de Francia, y en trminos genricos los ducados, marcas, condados y baronas que contenan sos y los otros reinos de Europa. En cuanto a las repblicas, su nmero era muy reducido y se erigan sin excepcin en ciudades afirmadas en sus derechos comunales tales como Venecia, Florencia, antes y despus de ser dominada por la familia Mdicis, Gnova y por cierto las existentes sobre el mar Bltico y en la Confederacin Helvtica, que retendran su autonoma en un contexto de protesta religiosa como fue el caso de Ginebra, tiranizada por Calvino. Estas escasas repblicas, emergentes del medioevo, desarrollaban su aventura del poder mediante gobiernos cole-

28 ARTRO PELLET LASTRA giados elegidos por electores calificados por sus rentas o propiedades, o por ambas a la vez. El resto del mundo conocido, estaba imprecisamente descripto y delimitado en mapamundis que eran apenas esbozos de lo que seran con el tiempo mapas como el que dise Amrico Vespucio para describir el continente que lleva su nombre. Y bien, en esos primeros aos del siglo del renacimiento por excelencia de las artes, las ciencias y el poder concentrado, Nicols Maquiavelo, primero secretario de la segunda cancillera rlei governi della Signoria florentina, y luego empeoso agente diplomtico del gobierno republicano de Savonarola, haba logrado acumular una experiencia que le permiti sobresalir en la estructura de poder de la poca. Esa experiencia, cargada de astucia y escepticismo respecto del espritu y accionar de sus contemporneos. lo lleva a elaborar su clebre Manual de Ideas Polticas, sin lugar a dudas la obra ms preciosa y completa sobre la poltica de aquel tiempo, pletrico de disimulos, venenos varios y aventuras caballerescas. LASIDEAS DE MAQL'IAVELO El Prncipe, es el libro que inicia la politologa moderna y obra como precursor de los trabajos posteriores de los ms importantes pensadores de los siglos XVI y X V I I , tales como Bodin, Hobbes, Locke, Rousseau y Montesquieu, entre otros. Marca sin duda, el comienzo de la etapa fundacional de la especulacin poltica escrita con aliento cientfico, pero en rigor de verdad no es ms que un continuador de los pensadores de la antigua Grecia, tales como Platn y Arstteles, o del medioevo, como lo fueron los padres de la iglesia san Agustn y santo Toms y esa rareza del cuatroccento italiano que fue Dante Alighieri, autor de un ensayo sobre la Monarqua, aunque pas a la historia como el inolvidable poeta de La Divina Comedia. Tal como asegura Jean Touchard 1, la filiacin aristotlica de Maquiavelo es indudable, y su admiracin por el estagirita la adquiere leyendo La Politeia en laedicin publicada en 1435 y luego reeditada seis veces segn la traduccin del erudito y helenista Leonardo Bruni. Sin embargo, el conjunto de ideas que desarrolla el florentino no continan la lnea de pensamiento de su maestrq, ya que mientras ste dirige sus investigaciones hacia el buen gobierno que asegura una vida buena a sus buenos ciudadanos, Maquiavelo apartndose de tanta bondad e ideal por la justicia, pragmticamente tiene en mira un objetivo ms concreto y brutal: l cree que lo mejor en su tiempo es lograr un gobierno eficaz para una Italia unida y "desclencalizada", no importando los medios que deban usarse para alcanzar esta finalidad. En suma, para el florentino la poltica es el arte del Estado dirigido menos a la felicidad de los miembros de la ciudad que a la obtencin de su obediencia, ' TOUCHARD, Hisrorio de lns Ideas Polticos. Tecnos. Madrid. 1964. pag. 202 Jean.

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 29 cruel ideologa que se resume en uno de los ms discutibles consejos de este prncipe del pensamiento que fue el plebeyo Maquiavelo: Ms vale ser temido que amado. Pero de qu Estado nos est hablando el trotamundos florentino, que dedic los mejores aos de su vida a cabalgar junto a prncipes tan malvados como Csar Borgia o a aconsejar a monjes tan tremendistas como Giacomo Savonarola, al legamos su formidable sntesis de consejos para gobernar con eficacia a la variopinta cantidad de vasallos de su poca, menos romntica de lo que suponan novelistas como Stendhal o poetas como Shakespeare. Sin duda nos est hablando de los gobiernos de su tiempo y tal confusin, si se la puede llamar confusin, se reitera en casi todos los pensadores y filsofos de la poltica hasta hace menos de cien aos y aun en autores contemporneos. Es que Maquiavelo, sus predecesores y sucesores, a veces afinan sus conceptos y diferencian a la sociedad poltica, o sea al Estado propiamente dicho de la estructura del poder que lo gobierna. Otras veces se confunden ambos trminos y no podemos quejamos, yaque la Ciencia Poltica como tal recin se comienza a desarrollar en las universidades de la Ivi league norteamericana, y en universidades europeas como la Sorbona de Pars, Oxford, Cambridge, Heidelberg y Berln a fines del siglo XIX, tal como leemos en el captulo anterior. Recin en los primeros aos de este siglo, los scholars norteamericanos logran escndir en sus laboratorios de politologa el concepto de Estado del correspondiente a gobierno y llegan a esclarecer, sin lugar a duda alguna, que la estructura del govemment es un elemento del State en la sociedad contempornea. La palabra Estado, entonces, no aparece en el vocabulario cientfico como sinnimo de organizacin poltica hasta que Maquiavelo la utiliza en el primer prrafo de El Prncipe. Ahora bien, como hemos visto en el captulo anterior, los griegos utilizaron el trminopolis para referirse a sus ciudades-Estado, en tanto que los romanos acuaron por cierto una terminologa ms rica al llamar civitas a la ciudad poltica, res publica a todos los negocios o acciones polticas que se ejecutaban en el espacio pblico estatal, tales como los forums o el Senado e imperium a la entidad o cualidad de mando, con competencia y jurisdiccin en los mbitos administrativo, judicial o militar. La Edad Media hereda fundamentalmente la palabra repblica o cosa pblica, pero se vale tambin de expresiones tales como terra o land, concepto anglosajn en el que prevalece el elemento territorial. Es Bodin uno de los primeros que usa la palabra repblica como equivalente a Estado y as su libro se titula Los Seis Libros de la Repblica. Obviamente a partir del siglo XVIII, el vocablo repblica slo ser utilizado para la

30 ARTURO PELLET LASTRA forma de gobierno en la cual el poder lo ejercen ciudadanos electos por un perodo limitado de tiempo. En tal sentido ya hemos visto que la primera repblica que alcanza dimensin universal, la romana, ser gobernada primero por cnsules electos, pero limitados temporalmente en su mandato y luego por emperadores, tambin electos pero no limitados en la periodicidad de su mando. Esos emperadores irn acrecentando su poder y transformarn la repblica, primero en una monarqua aristocrtica que ser el imperio propiamente dicho y luego en tirana, una y otra forma de gobierno caracterizadas por la no renovacin en el poder de sus clases dirigentes. Etimolgicamente Estado deriva de status, que era la palabra que se empleaba en Roma para caracterizar la situacin jurdica en que se encontraba una persona. Era as el conjunto de sus derechos y obligaciones, sea con respecto a la ciudad poltica (status civitatis), a la libertad (status libertatis), y a su familia (statusfamiliae). En un sentido tcnicamente aproximado se la utiliza actualmente en sociologa, empleando la palabra latina original stutus, para describir la posicin que una persona ocupa en el contexto social. En el bajo imperio, juristas como Ulpiano la usaban como status reipublicae, en lugar de reipublicae al referirse a la posicin de la gente en el contexto de los negocios pblicos o de derecho pblico. En fin ni en Roma, ni en el medioevo la palabra Estado lleg a utilizarse con el sentido con que hoy la usamos como sinnimo de sociedad poltica. En cambio se la utilizaba con referencia a los estamentos o clases polticas, tal como surge de la expresin tat gnraux, es evidente aqu que la palabra es usada para describir a cada uno de los estarnentos que componan el universo social francs: nobleza, clero y estado llano, al reunirse estas asambleas nacionales del reino de Francia, con una periodicidad irregular, a convocatoria del rey y para resolver la creacin de nuevos impuestos y gabelas o autorizar otras fuentes de recursos para la corona, tal como ocurri en 1614 y 1789. Posteriormente JeIlinek nos aclara que la expresin stato (en italiano) comenz a ser usada en el siglo XIV por los embajadores para referirse a los delegados y autoridades de cada comunidad y por derivacin en el uso, para referirse al territorio sometido al domiiiio de esas autoridades, ya fueran prncipes o consejeros electivos, como "los diez" en Venecia. EL ESTADO SEGN LOS GRIEGOS En el universo poltico de los griegos, en sus ciudades-Estado, en las que convivan ms o menos pacficamente las clases dirigentes que deliberaban en el gora, o no tan pacficamente los que mandaban y obedecan en la sociedad

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 31 poltica jerarquizada de Esparta, fue elaborndose el concepto poltico de Estado o mejor dicho de la sociedad poltica, ya que aquel trmino an no haba sido acuado. Comenzando con Platn, que elabor y reelabor su pensamiento a partir de las enseanzas recibidas de su maestro Scrates en los aos dorados en que gobernaban en Atenas Pericles y sus sucesores y continuando con Protgoras y Aristteles. Platn se esmeraba en describir cmo deba organizarse lapolis para ser ms perfecta y en este filosfico intento tena como ideal una ciudad donde la justicia fuera el valor esencial y los justos sus gobernantes. Como ensea Touchard 2, su ciudad justa "no est formada por una poblacin homognea, sino por tres clases netamente distintas y cuya cohabitacin realizar una especie de perfeccin. La primera clase es la de los jefes y tiene como virtud propia la sabidura; la segunda es la de los auxiliares o guerreros, dotados de valor y la tercera es la de los artesanos o labradores, tanto patronos como obreros, que necesitan la templanza y deben saber resistir a los apetitos. Dicho de otra forma, cada clase representa un aspecto del alma y el conjunto de la ciudad representa el alma entera. De esta forma la ciudad es justa porque cada parte cumple su funcin en ella y los ciudadanos son justos en la medida de su participacin justa en una ciudad justa". Tanta justicia nos revela que Platn piensa y escribe sobre el debe ser, porque ninguno de los regmenes existentes, ninguna de las doctrinas predominantes en su poca le satisfaca. La democracia era para l el reino de los sofistas, que en lugar de ilustrar al pueblo se contentaban con estudiar su comportamiento. Para Aristteles (LaPoliteia su libro clave, 384-322 su estada terrestre) esta polis, la sociedad poltica de los griegos, es el punto culminante de un desarrollo de las asociaciones humanas cuyos estadios anteriores han sido la familia, la tribu, la aldea, el pueblo y por ltimo la ciudad. Esta ciudad se organiza mediante una Constitucin, que crea lapolis, hasta el punto de que si la Constitucin cambia, lapolis o Estado se recrea, se transforma en forma ms o menos radical o revolucionaria. La consecuencia ser el surgimiento de una nueva polis 3. Aristteles reconoce la diversidad de lapoliteia y cataloga constituciones de ciudades-Estado, reinos y principados de la antigedad, que le permiten formular la clasificacin de formas de gobierno que vamos a ver en el Captulo VI. El Estado ideal para Aristteles es diferente al que propone Platn en Las Leyes. Para l es inhumana e impracticable la repblica platoniana y especialmente la comunidad de bienes y mujeres; la estricta divisin de clases y los sacrificios exigidos a cada persona. El principio fundamental del gobierno democrtico es la libertad, ya que es el nico rgimen, en el que a su criterio se puede gozar de ella y agrega "Uno de los principios esenciales de esta sociedad poltica es que todos los ciudadaTOUCHARD, "p. cit., pgs. 41.43 y sigs. Jean, Idem.

32 ARTRO PELLET LASTRA nos por turno manden y obedezcan". Con clarividencia sostiene este aspecto esencial de las democracias de todos los tiempos en una poca en que la esclavitud era una institucin natural, la divisin de clases estaba muy marcada y slo votaban los propietarios y jerarcas. En esa sociedad jerarquizada, no obstante, Aristteles percibi que una manera de resguardar el respeto mutuo y el derecho a la oposicin consista en la renovacin peridica de quienes ocupaban el poder. En otro adelanto a las ideas y costumbres de su poca, considera como sostn natural de las democracias a las clases medias. Y dice al respecto, donde quiera que las clases medias sean numerosas, hay menos disensiones, menos trastornos. Es esto lo que asegura a la democracia una estabilidad y una duracin que jams ha tenido la oligarqua en el poder. Coincidiendo parcialmente con Platn, concede que la funcin suprema de la sociedad poltica, de lapolis, es la de administrar justicia. En definitiva Aristteles propone una ciudad feliz en lugar de la ciudad justa de su maestro. Esta felicidad consiste en el uso perfecto de la virtud. Deber tener un tamao a escala humana (5.000a 10.000habitantes), territorio reducido y fcil de defender. El ideal ser que est, como Atenas, posesionada sobre el mar. En fin, en ese mundo en el que coexistan los ciudadanos que debatan y votaban en el gora (propietarios, terratenientes, armadores, jerarcas del ejrcito y funcionarios), con los excluidos del debate y del poder, o sea los metecos (extranjeros), ilotas (esclavos) y pobres en general (soldados, campesinos y artesanos) se hablaba de las cualidades para gobernar, se filosofaba sobre el poder y las formas de gobierno, pero ni Platn, ni Aristteles, ni Protgoras, y mucho menos los sofistas y otros pensadores del Peloponeso hablaban o definan al Estado como la sociedad poltica global, estaban en lo conceptual mucho ms cerca de nosotros que los pensadores del medioevo y del Renacimiento en cuanto a la definicin del Estado, pero an lejos de la concepcin global que hoy tenemos del mismo. EL PODER SE ATOMIZA EN EL MEDIOEVO Es histricamente indiscutible que los romanos concibieron en forma integral a la sociedad poltica en los cinco siglos que van desde el advenimiento de Julio Csar en el ao 59 a.C, hasta la cada del Imperio bajo la furia guerrera de los brbaros provenientes de las tierras ubicadas ms all del Rin y del Danubio, en el ao 453 d.C. En efecto, en su mbito de poder haba territorios propios (en la actual Italia) y ocupados (en las Galias, Espaa, Islas Britnicas, Rlgica, Alemania, Austria, Africa del norte y Medio Oriente), en los cuales se asentaban grupos humanos provenientes de distintas naciones. Sobre unos y otros funcionaba una estructura de poder, conducida por una clase dirigente que gobernaba el

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 33 Imperio con una finalidad de bien comn -o paic romana- y proyectando su identidad en el mbito internacional de la poca. A todos, ciudadanos y no ciudadanos del imperio, se los gobernaba de acuerdo a las leyes que sancionaba el Senado y a los diktucts que emitan el emperador y los procnsules. Al respecto deca Cicern: "La Repblica -luego ser el Imperio- es cosa del pueblo, que no es una reunin de hombres congregados de cualquier manera, sino la sociedad formada bajo la garanta de las leyes y para la utilidad comn" 4. Este gran Estado que forjaron los patricios romanos con sus instituciones del Consulado, el Senado y los distintos tribunos, cuestores y dems funcionarios, debatiendo en la ciudad y cabalgando por el Imperio, se va desvaneciendo y ya en el siglo v parece una sombra de lo que fue en sus tiempos de esplendor. En medio de esa atomizacin del poder y gradual desaparicin del Estado romano centralizador, el poder de los cnsules y procnsules del Imperio vapasando a los seores feudales, que gobernarn en el limitado mbito de sus seoros, y en forma ms o menos coactiva, sobre sus vasallos. Y as el Estado de la pux romana se va desintegrando. El todo imperial se divide en infinitas baronas semiindependientes, sobre las cuales los reyes tenan un poder limitado, dado que los seores feudales, los barones soberbios que gobernaban condados, marcas, ducados y principados, eran sus vasallos y pagaban tributo por ello. A su vez estos todopoderosos feudatarios tenan un poder absoluto, incontrastable, que les permita gobernar la hacienda, legislar y hasta dirimir, como jueces ad plenum, los conflictos que se suscitaban entre sus temerosos sbditos. No exista una autoridad central. El rey merovingio, por ejemplo, no lo era de todo el permetro que en el Renacimiento constituira el primer Estado nacional francs, pero los nobles que seoreaban en las baronas se constituyeron poco a poco en sus vasallos directos y los sbditos de stos, en sus vasallos indirectos. En realidad, los plebeyos de los seonos feudales no sentan otra autoridad que la que en forma inmediata y casi siempre desptica ejerca el conde o marqus que los gobernaba. Estos seores ejercan, entre otros, el derecho de pemada, ttrico ejercicio del poder que les permita poseer a sus sbditas plebeyas en la primera noche de casadas. Eran ellos -si queran y podan- los que defloraban a las novias y no el novio, que deba dar so s su consentimiento bajo la amenaza de ser colocado en el cepo o sometido a otros vejmenes si se negaba a ceder la primaca sexual a su seor. O sea que la sumisin del siervo o vasallo no era al rey, sino al gobernante directo del territorio en que viva. ste poda tambin reclutarlo, voluntaria o coactivamente para el ejrcito, cobrarle gabelas y limitar su entrada o salida del feudo. ' C I C E R ~Tratado de la Repblica, Obrns Completas, T . 111, Madrid, 1956, p6g. 549. N,

34 ARTURO PELLET LASTRA Jellinek ha denominado a este estado de cosas "atomizacin del poder pblico", Es decir que el fenmeno poltico que caracteriza al medioevo es el desmembramiento del poder legado por los emperadores, en forma m5s o menos inorgnica a los cnsules y procnsules del Imperio. La unidad poltica resultar as prcticamente imposible de alcanzar al disolverse el poder imperial delegado, ya que el proceso, dinmico como todo proceso histrico, es en este caso centrfugo no centnpeto, razn por la cual siguiendo con el casodeFrancia, a los jefes, tribunos, cuestores y procnsules romanos los sucedieron primero jefes tribales y luego barones, condes, etctera, en territorios que heredan o quitan a otros, que a su vez antes haban heredado o quitado a sus dueos originales, en tiempos remotos. ELORIGEN DEL ESTADO La tesis de Maquiavelo, es histricamente comprobable y por cierto razonable: los principados -hablando en trminos genricos de los feudospodan ser originarios o derivados, pero los Estados nacionales que comienzan a desarrollarse en esa escala y aescala imperial en el Renacimiento, sern los que organicen jundicamente la Nacin en tomo a un prncipe exitoso como lo fue Francisco 1en el siglo XvI. Su corte ser el centro del nuevo reino y la formarn los seores feudales en la capital que eligi6para asentar su formidable poder centralizador. Linares Quintana 5 lo denominaba Estado de estamentos, que es el formado por la concentracin estamental de la alta nobleza, baja nobleza, clero y burguesadelas cidades. O sea, el Estado basado en pactos elaborados y suscriptos por los miembros de mltiples clases, que se juran lealtad entre s y obediencia a sus prncipes o reyes. Era, entonces, un conglomerado de derechos adquiridos y privilegios, no una Constitucin lo que le daba forma jundicaaeste protoestado medieval, que al concluir su proceso de desarrollo histrico constituir el Estado nacional tpico del mundo mediterrneo europeo occidental. Eran pactos a veces escritos, a veces fruto del uso y la costumbre que limitaban y controlaban el poder del prncipe centralizador,que detentaba yael ttulo de rey. As se conformaron entre el siglo xrv y el siglo XV los reinos de Inglaterra, Francia, Espaa, Portugal, Suecia, etctera. En los quinientos se aaden aestos pactos entre el rey y los seores feudales otros dos elementos que van a dar nacimiento - e n definitivaa los grandes Estados nacionales del nico universo poltico existente en el mundo conocido de la poca, cual era Europa central y meridional. El primer elemento, a que me refiero como fundacional de estos Estados nacionales, es la formacin de cortes que se establecen a partir de la residencia LJNARES QUINTANA. Segundo V.. Trnrado cle la Ciencia del Derecho Corisrirircionnl. T . I , Plus Ultra. Buenos Aires, 1977.pbgs. 40 y sigs. '

ORIGEN Y EVOLUCION DEL ESTADO 53 definitiva y permanente de un nmero significativo de nobles que permanecern junto al rey. en forma en algunos casos permanente y otros transitoria. En esas cortes se van concentrando en forma progresiva tribunales estamentales, ministerios y con el tiempo - e n algunos pases- asambleas de representantes de la nobleza y la burguesa, tal como ilustran los casos del Parlamento britnico y de los parlamentos de los pases nrdicos. Se da as un poder limitado del rey, centralizado en la capital del reino y un poder descentralizado en las ciudades cabeceras de los ducados, condados y marcas. El otro elemento ser lo que Jos Antonio Primo de Rivera denomin la unidad de destino en lo universal. Me refiero al destino universal que le dan a sus reinos los reyes pioneros de la navegacin hacia otros mundos, tal como fueron el rey Enrique el Navegante de Portugal, Isabel y Fernando de Espaa, Enrique VI11 e Isabel 1de Inglaterra, etctera. El proceso histrico del descubrimiento, conquista Y colonizacin de Amrica en ese siglo y posteriormente de Oceana, Asia y Afnca en los siglos XVII a XIX, convertir a los centros del poder europeo en los centros del poder mundial, y reconvertir a los Estados nacionales en Estados imperiales, dueos de todo el mundo conocido. Uno de los primeros seores imperiales ser el nieto de los reyes Catlicos, Carlos 1de Espaa y V de Alemania, que hereda casi simultneamenteun reino en vas de transformarse en imperio y el Sacro Imperio Romano Germnico, que le lega su abuelo el emperador Maximiliano, primaca que lo hace seor al que sirven reyes, prncipes, en fn una constelacin de personajes regios i que gobernaban en lo que hoy son los temtonos de Espaa, los Pases Bajos, Npoles, Alemania, Austria Hunp'a, Checoslovaquia, Rumania y Bulgaria, que lo eligen emperador y le rinden su pleitesa. Este imperio europeo se ir convirtiendo entre 1516-ao de su coronacin- y 1556-ao de su abdicacin- en un imperio mundial, en forma contempornea y paralela a los procesos de conversin de reinos en imperios en Francia e Inglaterra. As Espaa se constituye primero en reino y luego en imperio centralizado en su nueva capital, Madrid, que pasa de villorio ignoto a capital imperial, en la cual Felipe 11continuar el esfuerzo conquistador y colonizador de su predecesor, coronado por los continuos xitos logrados al someter a los imperios americanos erigidos por los incas. mayas y aztecas. Para administrar las nuevas capitanas generales, gobernaciones y virreinatos erigidos en territorio americano se crearn Consejos como el de Indias, y una estructura de poder burocrtica tanto en la capital del gran Estado espaol, como en las capitales de sus posesiones en Ainrica. Toda esta nueva estructura de poder, como ocuma simultneamenteen Londres y Pars, era administrada por una nueva clase de nobles de toga y puntillosos burcratas, rpidamente ascendidos para atender los requerimientos del poder colonial. En suma, la empresa imperial de los antiguos reinos europeos coadyiivar decisivamente en la construccin de un poder estatal centralizado, al que cada

36 ARTURO PELLET LASTRA vez se subordinarn ms los seores feudales, devenidos cortesanos sin perder el dominio de sus territorios heredados. De all que a la desintegracin del Imperio Romano en el siglo V. le sigue un perodo histrico de casi diez siglos de territorios divididos en tantos poderes como seores feudales haba en Europa y a este largo interregno, le sucede un renacer -valga la redundancia, ya que se produce en el R e n a c i m i e n t e con la construccin de un poder centralizado en un prncip~ e n la mayor parte de los casos con el ttulo de rey-, al que se subordinan los barones feudales. Es que al integrarse los Estados nacionales hay una especie de pacto -a veces explcito, a veces implcito-, por el cual el principal seor feudal, o sea el rey, se beneficia con el apoyo que en dinero, tropas y municiones le dan los seores feudales menores al acercarse a las cortes y stos a su vez se benefician con recompensas tales como ttulos honorficos de mayor prestigio del que detentaban y proteccin tanto diplomtica como militar para el caso de que se produzcan conflictos con prncipes extranjeros y se necesite el auxilio de un ejrcito de envergadura como el que mantenan los Borbones de Francia y los Tudor de Inglaterra. Por otra parte, el tamao reducido de los mini Estados feudales permita ejercer un gobiemo eficaz por la inmediatez con que se ejerca sobre un nmero tambinreducido y controlable de sbditos, relacin personalizada que, obviamente, no poda lograr el rey, alejado geogrfica y fsicamente de esos sbditos. Claro est que el seor feudal no era un delegado del rey nominal del temtorio, ya que los barones ejercan per se un poder originario, autocrtico e inmediato. Dice Stephenson 6 que "el feudalismo en los Estados pequeos como era el caso de los ducados franceses de Nonnanda, Borgoa y Aquitania no era incompatible con un gobiemo eficaz, tal como ocurra con Estados ms grandes como el Imperio Carolingio". Esto se deba -tal como sustentamos ms arriba- al vasallaje, o sea al vnculo de sujecin personal con que se articulaba toda la estructura feudal. La historia antigua -agregaconsiste en que seor y vasallo estaban reunidos por un lazo de recproca buena fe. Por eso el Estado feudal, cuyo gobierno dependa en buena medida de la relacin personal de vasallaje, tena que ser forzosamente reducido. Los hombres libres del vasallaje a los barones feudales, vivan predominantemente en las ciudades como artesanos, aprendices, maestros de oficio, comerciantes, en fin como burgueses rentistas y propietarios. Dentro de las ciudades vivan todos aquellos que haban conseguido liberarse de las cargas seoriales, y lo hacan como sbditos directos del rey o prncipe reinante, del que tambin eran sbditos los barones feudales que gobernaban fuera de las ciudades. STEPHENSON. El Feudali.rmo Medievcrl. 196 1. p6g. 127. R..

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 37 Por tan elemental razn poltica, en la Carta Magna otorgada por el rey Juan sin Tierra en la llanura de Runnymede en 1215 , se reconocen derechos a los nobles y a esos hombres libres, pero no a los sbditos pobres, a los campesinos arrendatarios. Para el rey los vasallos de sus vasallos no existan polticamente hablando. No podan elegir ni ser elegidos. Tan slo deban limitarse a obedecer. La relacin se daba as en esta etapa de formacin de los Estados nacionales, como una doble relacin de mando y obediencia entre el rey y los barones y hombres libres y entre los barones y los vasallos de stos. Cada uno en su territorio ejerca poder, pero el del rey era doble ya que tena vasallos de primera: los nobles y hombres libres, y de segunda: los campesinos del reino. Refirindose a la Nacin jurdicamente organizada en la etapa posfeudal, en los aos de formacin del Estado nacional, nos dice Althusius: "El Estado es en la cspide una comunidad poltica que incluye a comunidades ms simples como las familias, y a las corporaciones y a sociedades ms complejas como las comunas y las ciudades", y remata sintetizando el espritu corporativo predominante en su poca: "As se llega a una concepcin contractual, orgnica de la soberana. Se pasa por gradaciones de las sociedades ms simples a la sociedad estatal 7". De alguna manera Althusius se anticipa a las doctrinas corporativistas del siglo xx, considerando al Estado como una federacibn de grupos ligados por un contrato del que surge la soberana. A su vez, Bodin afirma el carcter unitario e indivisible de esta soberana. As si para Althusius, su contemporneo, reside en un pacto de los componentes orgnicos que constituyen el Estado, para Bodin el gobierno del Estado o el Estado, ya que en esa poca no se distingua bien unodel otro, es una monarqua unitaria. De all que tanto para Bodin como para Althusius la soberana reposa en la persona del p~ncipe, en todo momento prevalece sobre el Estado. En que fin, Bossuet resume esta tendencia, que tambin sigue Fenelon, diciendo en su Politique Tire des Propres Paroles de la Escriture Sainte que "todo el Estado se halla en el prncipe, apotegma que alguien -nunca se sabr quien- resume y coloca en los labios de Luis XIV, al decir ~ ' t ac'est moi, definicin que si t bien no expres, sin embargo se sabe que una y otra vez pens y dijo con otras palabras Le Roi Soleil". l. Teoras sobre el origen del Estado Y bien, tenemos as ubicado el comienzo de la era de los Estados nacionales en la Europa renacentista del siglo X v I y hemos visto cules fueron las causas eficientes que hicieron posible este fenmeno poltico, que se contina desarrollando bajo distintas circunstancias, protagonistas y finalidades en este umbral del tercer milenio.

38 ARTURO PELLET LASTRA A lo largo de estos quinientos aos la estructura del poder de los grandes Estados nacionales europeos se ha ido transformando por hechos del hombre, del prncipe y porque no, tambin de la naturaleza. Nacidos por la concentracin del poder en las cortes reinantes y afirmados por la empresa comn de conquistar y colonizar nuevas tierras, estos mega Estados tan diferentes a los micro Estados de las ciudades picas del Peloponeso, han buscado desde un principio justificar el poder de sus gobernantes y en especial el origen del Estado mediante diversas y por cierto contradictorias doctrinas. Cindonos a las ms significativas y duraderas, debemos anotar en primer lugar a la del origen divino, que explic la posesin del poder durante casi dos mil aos en el mundo occidental y en segundo lugar a la contractiialista, que es la ms razonable y exitosa desde mediados del siglo xv1 Dice Germn Bidart Campos 8 al respecto: "es fcil comprender que el problema de la justificacin es el que hace valer la razn de que el Estado exista en abstracto, y el origen histrico es el que se refiere, en el orden de la fenomenologa, al comienzo del Estado en abstracto". Es as que las teoras religiosas sobre la justificacin del Estado, son las que procuran fundamentarlo en un ser superior al hombre, aludiendo al origen divino del poder como causa eficiente. Esta interpretacin celestial es segn Faustino Legn- el planteo ms profundo que se hizo durante siglos de la base justificatoria del Estado y del poder dentro del Estado. Tratando de justificar al Estado y por qii el prncipe manda, propone esta antiqusima doctrina que Dios elige a la persona o a la estirpe de gobernantes de un Estado y les confiere la investidura del poder en forma sobrenatural, preternatural o providencial, o sea al margen de 10s medios normales del orden natural de las cosas. Esta tesis del derecho divino de los reyes se incrust en el protestantismo, que en el siglo xvi defenda a los prncipes de Europa Central y en el cristianismo en general, explicando a nobles y plebeyos porqu deba ser absoluto el poder de reyes tales como Enrique VI11 de Inglaterra o Felipe 11de Espaa en ese siglo. Este principio segua vigente en 1641 cuando Carlos 1 de Inglaterra subray con su dramtica salida de este mundo las limitaciones de la voluntad real, en el contexto de una sociedad poltica en la que los "Comunes" pugnaban por establecer un gobierno parlamentario en medio de speros debates en Westminster, y cruce de balas de ca6n y espadas en los campos de batalla, donde tambin se debata si el poder era cosa de Dios o de los hombres. Cuando Oliverio Cromwell y los lderes puritanos del Parlamento juzgaron y colocaron en el cadalso la cabeza de Carlos Estuardo, rey de Inglaterra por la gracia de Dios, no pretendieron decir ni hacer algo que negara al Dios en que crean, al Cristo que unos y otros invocaban. Sin embargo, tenan muy claro que el rey deba gobernar para el pueblo y que ese pueblo, por cuya voluntad se sentaban en las bancas del palacio de Westminster, tena un derecho tan sagrado BIDART CAMPOS, Gerrnn, op. cit., pg. 220.

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 39 como el del rey de hacerse or y respetar. En ltima instancia al colocar su cabeza en el cepo sin saberlo, tal vez sin quererlo, vinieron a darle la razn a Hobbes, que en esos aos -1 648 a 1651- elaboraba en su gabinete de trabajo la razonable teora de que el rey deba gobernar como consecuencia de un pacto de sus sbditos, no por la herencia de su estirpe, supuestamente engendrada para tal labor por voluntad de Dios. La gloriosa Revolucin de 1688, instaurara a los primeros reyes convocados por el Parlamento -no por Dios- para reinar sobre los ingleses. Para gobernarlos, pero no tanto ni tan mezquinamente como sus antecesores. Es as que Mana 11 y Guillermo 111, prncipe protestante de la casa de Orange y su sucesora la reina Ana ltima Estuardo en el trono ingls, cogobernaran con el Parlamento hasta que una nueva dinasta, iniciada por Jorge de Hannover en 1715, aceptara tambin reinar convocada por el Parlamento y en pocos aos se conformara con que el Parlamento ocupara todo el poder, limitndose a jugar el papel pasivo que le haban asignado quinientos aos de lucha entre los commons y los reyes, epopeya histrica clausurada por la asuncin del primer ministro sir Robert Walpole en 1721. Esta asuncin del poder por voluntad del pueblo y no por la voluntad divina, se repite en las colonias inglesas de Amrica del Norte en 177611787, y en Francia, con miles de cabezas rodando por los cadalsos de otro tipo de gobierno ms desptico - ms cruel an- que el de los reyes, tal como fue el y de los revolucionarios de 1789. Y por cierto seguir repitindose a travs de gobiernos electos por voluntad de la gente, que no por ngeles y arcngeles. As los tericos del poder divino irn desapareciendo poco a poco, hasta desvanecerse por completo al entrar en escena pensadores tan descredos y ateos como Rousseau, Voltaire o Diderot. En ese mutis por el foro, uno de los ltimos filsofos que intent explicar la inexplicable tesis de que el poder de los reyes deriva de Dios fue Stalh, quien aseveraba que el Estado no aparece por un acto de reflexin, sino mediante la providencia divina. Esto supona que: 1) la monarqua era una institucin divina; 2) el derecho hereditario de sangre era irrevocable; 3) los reyes slo eran responsables ante Dios; y en fin 4) la obediencia y la no resistencia eran consecuencia de este origen sobrenatural. Con la cabeza de Luis XVI levantada por el verdugo ante una multitud harapienta e histrica de parisinos, qued zanjada definitivamente esta controversia al cerrar el siglo XVIII. Otras veces se justific el origen del orden estatal, pero no por mandato directo de Dios a un prncipe sino, tal como afirmaba Demstenes en el Digesto, porque haba que obedecer a la ley por ser obra y don de Dios. Al respecto sentencia tambin Scrates, copiado a la letra por Platn en el Critn: "Hay que obedecer la ley y por tanto cumplir la sentencia, aunque los jueces me hayan condenado injustamente a muerte, ya que as lo manda Dios". Segn esta versin, entonces, es la ley divina, el derecho ordenado por Dios, el origen del Estado.

40 kJCl"URO PELLEX LASTRA 2. La sociedad pactada segn Hobbes, Locke y Rousseau Frente a las teoras de origen divino se levantan otras ms crebles y razonables sobre el origen del poder y del Estado, tal como es el caso de las teoras contractualistas, que al explicar cmo se conformaron las estructuras de poder de los Estados nacionales, formularon versiones muy consistentes y Ibgicas, aunque no siempre acertadas sobre los comienzos de las sociedades polticas pactadas. La idea del contrato es la expresin mxima del voluntarismo. Considera que los hombres crean el Estado libre y espontneamente y que su nica justificacin radica en el pacto poltico y social que le da nacimiento. El Estado resulta asconstmido y no dado. En tal sentido desde la poca de los sofistas griegos hasta la aparicin del Contrato Social de Rousseau se ha venido explicando al Estado como un producto del libre acuerdo de voluntades, un pacto entre los cohabitantes de la sociedad poltica. Tal como vimos que propona Althusius sobre la forma en que se asociaban los hombres en los aos finales del medioevo, y como propondrn luego Hobbes, Locke y Rousseau, entre otros, el fenmeno poltico del origen del Estado explicado como un pacto, resulta tan racional como lgico. a ) La versin de Hobbes Uno de los primeros formuladores de esta teora fue Thomas Hobbes autor de el Leviathan, que es ante todo y sobre todo un ensayo sobre la filosofa del poder y el origen del Estado. El Estado para Hobbes es la suma de los derechos individuales, ya que el individuo slo abandona sus derechos al Estado perdera su razn de ser si la segupara ser protegido. "El Estado -afirmaridad no fuese garantizada, si la obediencia no fuese respetada". Ubica en la idea del pacto el origen del Estado, pero no para engendrar una democracia como propondr luego Rousseau, sino para crear una monarqua absoluta, que emerja del pacto concertado entre los sbditos que le ceden al soberano sus derechos para que los proteja y les asegure el bienestar que merecen. El contrato es as un instrumento de seguridad que nace del temor, de un manipule~ generalizado y egosta para preservar la especie social y para asegurar la conservacin de la paz colectiva 9. As, la mejor forma de erigir un poder comn que proteja a los sbditos, se da cuando stos se lo confieran a un hombre que luego les impondr su voluntad. Y as asevera "unidos en una persona que se llama en latn civitas, se engendra el Leviathan. Y en l consiste la esencia del Estado y el poder, que es una persona que acta como una gran multitud merced al contrato natural de todos. Y esta persona es el soberano, a quien rodean sus sbditos". BIDART CAMPOS. Gerrnn. op. cir.. pg. 227.

El Estado as construido ser una sociedad poltica con una forma de gobierno monrquica, pero que en lugar J e tener como base un legado divino, inconmensurable para la mente de los humanos, se funda en un contrato de voluntades, que aceptan subordinarse a un prncipe que manda para que obedezcan, estn seguros y no sufran. El pacto de Hobbes es obviamente una ficcin como lo ser el de Rousseau un siglo ms tarde. Est en el campo del deber ser y no del ser. Pero no nos olvidemos que toda la teora del origen divino del poder tambin es una ficcin, un "deber ser". "El prncipe asegura la vida, conserva el bienestar individual y social", explica con su pluma de ganso Thomas Hobbes en las cuartillas de papel cada vez ms ennegrecidas por sus notas y contranotas. "Y acambio de esta proteccin los sbditos ceden sus derechos y prestan acatamiento al prncipe reinante". b ) La versin de Locke John Locke (1632-1704) cree que "el contrato es el nico medio por el cual uno se desprende de su libertad natural y se sujeta a los vnculos de la sociedad civil. ste consiste en concertar un pacto mediante el cual unos se ponen de acuerdo con otros para unirse en comunidad con miras a una vida confortable y segura". En su Segundo Ensayo sobre el Gobierno Civil, este mdico metido a politlogo, que en su vida pblica fue un liberal convencido y vivi largos aos en el exilio, afirma que "El poder poltico es el que todos los hombres poseen en el Estado de naturaleza, al que deciden renunciar y poner en manos de la sociedad, confindoselo a los gobernantes que esa sociedad ha establecido para que los rijan". Este poder, afirma, tiene su origen en un pacto o acuerdo de aquellos hombres (en general propietarios) que forman la comunidad. Esto debe hacerse mediante el consentimiento de todos y cada uno de los caballeros integrantes de la sociedad civil y rematando su teora agrega "las sociedades polticas no pueden fundamentarse en nada que no sea el consentimiento del pueblo". Estos desarrollos tericos de los politlogos ingleses que pensaban y escriban en la segunda mitad del siglo XVII traducan en lenguaje poltico ideas de su poca y la experiencia realizada algunos afos antes por los colonizadores de Virginia, Maryland y Pensilvania, colonias que a partir de 1606 formaron gobiernos por acuerdo contractual, que con pocas variantes se mantuvieron hasta los aos de la guerra de la independencia norteamericana. Pero el pacto ms famoso, que preanuncia las teoras contractualistas y racionalist~is consignadas, fue firmado por medio centenar de puritanos en la cabina del \,clero "Mayflower" anclado en la baha de Cod, actual Estado de Massachusetts, el 2 1 de noviembre de 1621. Basados en una idea de acuerdo social que se observaba en los convenios adoptados en Inglaterra por las iglesias protestantes. el pacto del "Mayflower"

42 ARTURO PELLET LASTRA restableci los principios bsicos del gobierno democrtico, aunque de su texto no surge la idea de la separacin de los poderes. Los padres peregrinos del "Mayflower" eran hombres que queran para ellos y sus familias una comunidad poltica en donde no fueran perseguidos o molestados por sus ideas religiosas. Dicen as los hombres del "Mayflower", cuya rplica est en estos momentos anclada en el mismo amarre que tena en aquella poca en el puerto de Plymouth: "Nos reunimos enun cuerpo civil y poltico para nuestro mejor orden y conservacin ... y en virtud de tal asociacin, prevemos que se promulguen, establezcan y ejecuten todas las leyes, ordenanzas, decretos y constituciones ... que oportunamente se estimen como ms satisfactorias y convenientes para el bienestar general de la colonia" 10. c ) La versin de Rousseau Recogiendo estas experiencias e ideas, Juan Jacobo Rousseau (17121778) es la cumbre de esta teortica. Para l, el hombre sale del estado de naturaleza y pacta con sus semejantes para establecer una forma de asociacin que defienda y proteja a la persona y a los bienes. La clusuIa fundamental del contrato que propone es la enajenacin de cada asociado respecto de sus derechos, que cede a toda la comunidad. Es as que cada individuo ceder a la comunidad sus derechos naturales para que se establezca una organizacin poltica con voluntad propia y distinta de los miembros que la integran. Cada uno de esos asociados mancomuna su persona y todo su poder bajo la direccin suprema de la voluntad general y sta los recibe como partes indivisibles del todo. O sea, la voluntad general -y en esencia el Estado- es una persona de existencia ideal distinta de cada uno de los que han convenido formarla. El gobierno, a su vez, est fuera de esta voluntad general y de ella depende como delegado para administrar y ejecutar las leyes que de ella emanan. 3. Otras versiones sobre el Estado En otras versiones que se han dado del Estado, olvidando que se trata de una sociedad poltica global conformada por los elementos que esbozamos en ) nuestra definicin (supra, Cap. 1 varios autores han confundido al todo con alguna de sus partes. O sea a la sociedad global con alguno de sus elementos. En tal sentido me parece oportuno resaltar la definicin emitida por el eminente positivista viens Hans Kelsen, quien afirmaba que todo Estado es Estado de Derecho, porque el Estado no es sino el mismo orden jurdico y no una instituci6n situada detrs de l. ' O BRADFORD, William, "History of Plymouth plantation", Historical Soc. Collections. 4"serie, 111, 198911990.

ORIGEN Y E V O L U C I ~ N DEL ESTADO 43 Dejando por un momento esta versin del Estado, de la que vamos a ocupamos in extenso para cerrar el captulo, vale la pena destacar a varios autores que lo confunden con la poblacin vinculada por lazos de sangre, cultura, religin e incluso ideales comunes, o sea con la Nacin. En esta lnea de pensamiento Carr de Malberg no duda en afirmar que "lo que personifica al Estado es la Nacin misma, estatalmente organizada". Pero Mouchud define an ms enfticamente esta relacin Estado-Nacin al decir que "la Nacin no tiene ninguna existencia jurdica distinta al Estado", y contina afirmando que "es imposible concebir a laNacin como un sujeto distinto al Estado". En fin, Le Fur nos lega su clsica definicin, que resume a las anteriores: "El Estado es la Nacin jurdicamente organizada". Por su parte, confundiendo Estado y gobierno, como es habitual que ocurra en boca de periodistas, polticos y del pblico en general, Jacques Maritain (L'Homme et l'tat, Paris, 1953) dice a su vez que: "El Estado es el rgano habilitado para emplear el poder y la coercin. Integrado por expertos del orden y el bienestar pblico, funciona como un instrumento respecto del cuerpo poltico. La sociedad poltica es el todo, el Estado es la parte dominante y especializada". Es indudable que en esta definicin de Maritain hay una confusin terminolgica por cuanto lo que para Maritain es la sociedad poltica, para nosotros es el Estado y lo que l denomina Estado es, sin duda alguna, el gobierno, o sea la estructura de poder ocupada por una clase dirigente de funcionarios polticos. Es decir que el Estado como sociedad poltica, como Nacin jundicamente organizada, no lo ser sin un poder estructurado con una administracin controlada si es una democracia, o no si es un Estado totalitario. Con la simple lectura de estas definiciones se podra decir que en todo Estado, en tanto sociedad poltica y jurdicamente organizada, hay una estructura de poder desde donde se manda y una infraestructura social en la cual se obedece en la relacin positiva que como ya veremos al tratar el poder, se da entre esos dos polos del entretejido social que ocupan el que tiene poder y el que no lo tiene. Las versiones del Estado que hemos reseado hasta ahora son las suministradas por los politlogos, y estn obviamente limitadas al mbito cientfico. Sin embargo, la crisis del Estado de Derecho liberal en el siglo xx, determin la ruptura del orden establecido y la toma del poder por parte de revolucionarios de distintas ideologas. Es entonces conveniente e interesante contraponer a la opinin de los autores de la Ciencia Poltica, la de los revolucionarios que desde la derecha o desde la izquierda han conmovido al mundo en estos difciles aos del siglo que est alcanzando su fin.

44 ARTURO PELLET LASTRA Para Karl Marx, el Estado es una mera categora histrica, en el sentido de que es una organizacin poltica que tiene por objetivo asegurar, mediante la violencia armada, el sometimiento de la mayora trabajadora a una minora de poseedores de los medios de produccin. Resulta as necesario en una sociedad de clases e innecesario en una sociedad sin clases. En sus palabras "El Estado es un instrumento de dominacin clasista y la ley la expresin de su voluntad. No del pueblo como imaginaba Montesquieu, sino exclusivamente de la clase dominante. De all que el papel asignado al Estado por e s i clase 'opresora', ha sido el de utilizar la violencia y la coercin para proteger los intereses y privilegios de su clase gobernante" 11. Completando su pensamiento, Marx sostiene que ninguna clase abandona voluntariamente su posicin dominante y por esa causa la clase obrera debe apoderarse del poder estatal, suprimir la burguesa y establecer una dictadura del proletariado durante un perodo ms o menos largo de transicin al comunismo. Durante ese perodo -imaginabase lograr suprimir tanto las clases sociales como el Estado. Esta teora del perodo de transicin fue perfeccionada por Lenin en los das de la revolucin de octubre de 1917, partiendo de la premisa de que el proletariado slo necesita de un Estado que est desapareciendo y no puede dejar de desaparecer. Lenin tambin pensaba que el momento exacto de su inevitable desaparicin no poda ser definido por tratarse de un proceso algo prolongado. Ser, conclua, un Estado de transicin y no un Estado en el sentido clsico. Sin embargo, la realidad histrica nos mostr que en lugar de ir desapareciendo, de irse desvaneciendo, se fortaleci cada vez ms engendrando una nueva clase en el poder, que luego de establecer la dictadura del Partido Comunista no slo oprima dentro del territorio de la ex Unin Sovitica, sino que con la ayuda del ejrcito de ocupacin sovitico y la KGB, lo haca tambin en el territorio de otros pases de Europa Oriental. En fin, el universo comunista desapareci en forma brusca entre los escombros del Muro de Berln a partir de noviembre de 1989 y hoy por hoy es una pieza de arqueologa poltica que estudian los historiadores como verdaderos antroplogos de un mundo en extincin, del que todava quedan vestigios en China, Laos, Vietnam, Corea del Norte y Cuba. Cabe agregar al respecto que, despus de la cada de los regmenes comunistas en la ex Unin Sovitica y los dems pases de Europa Oriental, ex partidos comunistas, en general denominados "Izquierda Unida" o "Socialista Popular", han ganado algunas elecciones nacionales como en el caso de Polonia, Bulgana e incluso conforman una primera minora en la Repblica Federativa de Rusia. Pero esta sobrevivencia de la estructura partidaria y la continuidad de muchos ex aparatchik, no ha significado el retorno del rgimen comunista. Se trata slo de partidos marxistas que operan en el contexto de una nueva sociedad po" PEI.LETLASTRA. El Ex~ncloy Re<ilici<rrl A.. In Hisrrricci. Buenos Aires. 1979 y 1998. pg. 1 16.

ORIGEN Y E V O L U C I ~ N DEL ESTADO 45 Itica, an inestable, econmicamente frgil, pero inserta en la economa de mercado y la globalizacin, lo que de suyo supone ser parte de un mundo conflictuado e inseguro, pero al estilo de Occidente, no del Kremlin. Desde los balcones del palazzo de la plaza Venezia en Roma o en su gabinete de trabajo Benito Mussolini, duce de Italia y lder de la revolucin fascista 12, fue elaborando y proclamando su versin del Estado. Dijo as que "Nuestra frmula es todo en el Estado, nada fuera del Estado, nada contra el Estado", y luego agrega "el Estado democrtico, liberal y agnstico lo hemos reemplazado por el Estado corporativo y fascista, el Estado de la sociedad nacional, el Estado que une y disciplina, que armoniza y gua los intereses de todas las clases ... Las corporaciones, las federaciones son las partes de un inmenso organismo vivo que es el Estado corporativo fascista...". En otra de sus arengas, afirma que "El Estado tal y como lo concibe y pone en prctica el fascismo concreta ... la organizacin jurdica y econmica de la Nacin ... y as organizado es en su nacimiento y en su desarrollo una manifestacin del espritu ... El Estado garantiza la seguridad interior y exterior, pero tambin la custodia y es la continuidad del espritu del pueblo, tal como fue elaborado por los siglos en el idioma, las costumbres y la Nacin ..." 13. En fin, para el duce, que si no se hubiera equivocado al intervenir en la guerra en 1940 habra muerto en su cama como Franco y Oliveira Salazar, "El pueblo es el cuerpo del Estado y el Estado es el espritu del pueblo...". Por 1timo al proponer la reforma electoral en 1923, se preguntaba ,Ques el Estado? Y se contestaba "La encarnacin jurdica de la Nacin, pero no slo eso sino tambin un sistema de jerarquas ... La historia de los Estados desde el Imperio Romano hasta la quiebra de las dinastas de los Capetos, o el atardecer melanclico de la Repblica vneta, es todo un nacer, crecer y morir de jerarquas. En otro orden de ideas -concluye en otra de sus arengas- el sistema corporativo se concibe en la unidad del Estado ... En el concepto fascista el pueblo es el Estado y el Estado es el pueblo ... Los instrumentos con los cuales esta identidad se realiza en el Estado son el partido y las corporaciones". Ms all de las crticas y elogios que esta posicin tan polmica suscitaba, es evidente que en la versin fascista del Estado se distingue ntidamente donde estaba el poder y que si bien ste se basaba en las corporaciones econmicas, culturales y sociales, estaba diferenciado de ellas as como del partido, la Iglesia, la monarqua y los grupos de inters. O sea que haba una sociedad poltica 12 MUSSOLINI, Benito, El Espritu Je la Revolircin Fciscisra, Temas Contemporneos, Buenos Aires, 1984. l 3 Discurso a la Asamblea Quinquenal del rgimen. 1"-111-1929.

46 A R W R O PELLET LASTRA global conducida (y tcnicamente diferenciada) por el gobierno que lideraba el duce. Antonio Oliveira Salazar, estableci con claridad las bases de su Estado Novo en 1933. Dijo entonces que "el Estado portugus debe organizarse, segn la Constitucin, en Repblica corporativa. Esta organizacin incluye -continuaba- desde los intereses materiales hasta los intereses intelectuales y morales que los individuos persiguen en la Nacin. No slo el Estado -afirmaconoce la vida econmica, se interesa por ella, la protege? la dirige ... sino que tambin los mismos elementos econmicos y fuerzas productivas entran en la vida orgnica del Estado y forman parte de su constitucin" 14. Y armonizandoestas ideas, la Constitucin del Estado Novo de 1933-que es de su autora- establece que "los organismos corporativos estarn orgnicamente representados en todas las actividades de la Nacin y les compete participar en la eleccin de las Cmaras Municipales, las Juntas de Distrito y en la Constitucin de la Cmara Corporativa" LADOCTRINA DEL ESTADO DERECHO DE Todo cuanto venimos exponiendo hasta aqu no cierra si no analizamos la doctrina clsica del Estado de Derecho, la expuesta por Kelsen y nuestra propuesta sobre el Estado de facto en el ensayo El Estado y la Realidad Histrica editado en 1979 y reeditado en 1998 15. Es que la concepcin que la doctrina clsica tiene del Estado de Derecho como aquel que se caracteriza por asegurar en su Constitucin poltica la proteccin de los derechos humanos, la separacin de los poderes y la oposicin parlamentaria, corresponde al modelo poltico europeo occidental que tuvo su apogeo y mximo prestigio en el siglo XIX. Es el modelo que evalu Montesquieu en El Espritu de las Leyes y que luego adoptaron con xito singular los constituyentes americanos en 1787 y no con tanto xito los constituyentes que escribieron las leyes fundamentales de los pases latinoamericanos entre 1811 y 1860. Pero este Estado de Derecho decimonnico, cuya inevitable crisis se desat en la primera posguerra (19 18-1939) debe ser evaluado a la luz de la realidad histrica. En mi criterio cabe replantear su problemtica, porque de mantenerse esta interpretacin restringida, que consideraba segn el texto del artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789) "que toda sociedad en que no est asegurada la garanta de los derechos ni determinada la separacin de los poderes, carece de Constitucin", se dara la paradoja de que l4 l5 PELLETLASTRA, A., El Esfado y la Realidad ..., cit., piig. 150. O L ~ V E I SALAZAR, A., Une Revolution dans la Pai,~.Paris, 1937. I~A

ORIGEN Y EVOLUCION DEL ESTADO 47 no seran Estados de Derecho, algunas de las ciento noventa y dos comunidades polticas que integran actualmente la ONU. La existencia de Estados de Derecho democrticos, con sus pertinentes gobiernos de iure, Estados de Derecho de corte totalitario y en fin Estados de facto, con sus correspondientes gobiernos defacto, obligan a replantear el tema con los datos histricos de que disponemos y la observacin de la realidad actual. Hans Kelsen 16 seala que "La tentativa de legitimar el Estado, presentndolo como un Estado fundado sobre el Derecho, como un Rechsstaat, resulta enteramente vana. Todo Estado -aadeest necesariamente fundado sobre el Derecho, si se entiende aste como un orden jurdico. Un Estado que no fuere o que no hubiese llegado a ser un orden jurdico no existe, ya que un Estado no puede llegar a ser otra cosa que un orden jurdico". Y luego agrega: "Esta comprobacin no significa ningn juicio sobre el valor poltico del Estado", y coincidentemente con nuestro criterio agrega "Para ciertos tericos un Estado slo est fundado sobre el Derecho, si garantiza los derechos individuales, permite el control de legalidad de los actos estatales y asegura la formacin de normas jurdicas siguiendo los mtodos democrticos ... Pero ... el Estado slo puede ser un orden coactivo aplicado a la conducta de los hombres y esto no comporta un juicio de valor de dicho orden, desde el punto de vista de la moral o de la justicia". Contrariamente a la doctrina clsica, que no puede concebir un Estado de Derecho si ste no se puede justificar moral o ticamente, pienso con Kelsen que la ciencia del Derecho no est en condiciones de justificar el Estado por el Derecho 17. Es que no le corresponde a una ciencia como la jurdica o la poltica en nuestro caso justificar cosa alguna, ya que como ensea Kelsen y sabe toda persona que tenga formacin cientfica, "una justificacin es un juicio de valor que tiene siempre un carcter subjetivo y atae a la tica o la poltica. Si los tericos del Derecho quieren hacer ciencia y no poltica, no deben salir del mbito del conocimiento objetivo". Si yo como hombre poltico rechazo el sistema de valores y la opresin que caracteriz al sistema sovitico, no por eso voy a dejar de reconocer como cientfico de la poltica que la Unin Sovitica era, formalmente, un Estado de Derecho, por cuanto sus gobernantes estaban subordinados a un orden jurdico constitucional, que si bien era totalitario, los constrea formalmente y no lo podan modificar sin convocar previamente a una asamblea constituyente. l6 KELSEN,Hans, Ln Teora Pura del Derecho, Eudeba, 1971, pgs. 196 y sigs. " PELLET LASTRA. El E.7t~d0 la Realidad ..., cit., pgs. 24 y 25. A., y

48 ARTURO PELLET LASTRA Segn el criterio de Kelsen, la concepcin que tiene del Estado de Derecho la doctrina clsica es consecuencia de que utiliza este concepto, exclusivamente, en su acepcin material y no acepta que el Estado de Derecho sea conceptuado en sentido formal. Pero yo quiero ir ms all an de lo que fue Kelsen, y evaluar crticamente la doctrina clsica sobre el Estado de Derecho y su propia tesis. Si bien creo que no es vlida la limitacin conceptud que hace la doctrina clsica al definir al Estado de Derecho, tampoco creo que un Estado por ser tal es en todos los casos un Estado de Derecho, aunque nos limitemos a apreciarlo desde el punto de vista de lo formal. Existen organizaciones estatales que por sus peculiares caractersticas conforman verdaderos Estados de hecho o defacto, como voy a explicar en seguida. Es que la observacin de la realidad histrica nos indica que junto a Estados de Derecho, coexisten Estados de facto, con caractersticas que no eran perceptibles para los politlogos europeos del siglo xix, dado que su surgimiento y gravitacin geopoltica recin se evidenci a partir de 1918. En mi criterio, las claves para definir tanto jurdica como histricamente al Estado de Derecho y la clave para diferenciarlo del Estado de facto, est en si los gobernantes o detentadoresformales del poder estn o no subordinados a normas constitucionales preexistentes o autogeneradas por ellos mismos en su gestin de gobierno. Dentro de este esquema, el Estado de Derecho es toda organizacin poltica y jurdica en la cual los detentadores del poder se subordinan al orden constitucional preexistente a su eleccin o designacin, o al que han autogenerado en el transcurso del proceso de cambio (o revolucin) que conducen, con prescindencia de que ese orden constitucional garantice o no los derechos individuales, la separacin de los poderes y la institucionalizacin de la oposicin. O sea que para caracterizar a un Estado de Derecho, hago abstraccin de si se trata o no de un tipo de Estado conducido por un gobierno democrtico o totalitario, y si garantiza o no las libertades comunes y si existe o no oposicin representada en el parlamento. En fin, si existe o no libertad de opinin. Aunque creo y defiendo en lo personal los derechos humanos y el juego poltico democrtico, en el marco objetivo de la Ciencia Poltica es innegable que son Estados de Derecho todos aquellos en los que existe un orden constitucional preexistente o autogenerado, al que se subordinan sus gobernantes, autolirnitando sus acciones a ese orden ya creado que no pueden modificar sino mediante un procedimiento especial pero ajeno a ellos y de carcter extraordinario. Son Estados de Derecho, obviamente, todos los Estados organizados constitucionalmente en Europa Occidental, que tienen una tradicin secular de respeto por los derechos humanos, la oposicin parlamentaria, el contralor judicial y la participacin activa de la opinin pblica. Tal es el caso de Gran Bretaa, Francia, Suiza, Espaa, Holanda, Suecia, etctera.

ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO 49 Pero tambin lo han sido el Portugal gobernado por Oliveira Salazar, a partir de la Constitucin de 1933, como la Unin Sovitica a partir de la Constitucin de 1924, por cuanto en los Estados de Derecho que la doctrina con razn caracteriza como totalitarios, sus gobernantes a partir de un momento histrico determinado se subordinaron formalmente a un orden constitucional generado por ellos mismos en el transcurso de su proceso revolucionario, estableciendo un nuevo orden jurdico fundamental. Dejaron de ser titulares de un poder constituyente mvil e indefinido, con facultades defacto ilimitadas y se convirtieron en titulares de un orden constituido que si bien era totalitario, implic que quedaran subordinados, constreidos por normas fundamentales que ellos mismos haban dictado, pero no por eso dejaban de ser pautas formales que reglaban sus facultades autoritarias de gobierno. En suma, cuando hablo de Estado de Derecho en sentido formal, slo pienso si estn o no sus gobernantes tcnicamente subordinados a un orden jurdico superior que no puedenper se modificar o cambiar, haciendo abstraccin de las connotaciones ideolgicas e histricas que los caracterizan en la realidad poltica como ubicados en el rea socialista o capitalista, democrtica parlamentaria o totalitaria. Puede darse as la paradoja de ser igualmente Estado de Derecho tanto Gran Bretaa, con su tradicin de bills of rights de casi setecientos aos como la Unin Sovitica, donde fueron suprimidas -brutal pero constitucionalmente- todas las clsicas libertades que en los pueblos de habla inf glesa aseguran esos bills o rights. EL ESTADO FACTO DE Pero como ya seal, la rica variedad que ofrece a nuestros ojos la historia de la comunidad internacional en el ltimo tramo de este siglo, nos muestra como uno de sus fenmenos polticos ms singulares la proliferacin de Estados de hecho o de facto. No es un fenmeno poltico nuevo, ya que es tan antiguo como la historia de las primitivas tribus brbaras, pero su reconocimiento en el siglo xx con caractersticas histricas inditas y propias de este tiempo que nos ha tocado vivir, hacen necesario su anlisis y explicacin. Hemos ledo en El Prncipe como Maquiavelo aconsejaba a los gobernantes ornnmodos del Renacimiento los mtodos ms indicados para conservar el poder heredado o conquistado. Ellos, como los monarcas absolutistas que alentaba Hobbes en el siglo xvIi, seguan el principio romano princeps legibus solutus (lo que el prncipe quiere tiene fuerza de ley). Ese principio se complementaba con el axioma de que el gobernante hace la ley, pero no est sometido o autolimitado por ella. En suma, cuando hablo de Estado defacto me refiero en este ensayo al que ha surgido a partir de 1920, en particular en pases de Asia y Amrica latina, y desde 1960 en frica descolonizada, constituyendo un caso muy especial el de

50 ARTURO PELLET LASTRA la Alemania nacional socialista, cuyo Fhrer tena un mando autoritario que lo colocaba sobre el Reichgtag,las leyes constitucionales y las ordinarias y no aceptaba limitacin alguna a su poder, que considerabaloriginario e ilimitado. Tal Estado defacto se caracteriza por lo contrario de lo que caracteriza al Estado de Derecho formal: o sea porque sus detentadores, sus gobernantes, no se subordinan, no estn constreidos por un orden constitucional preexistente o autogenerado por ellos en el proceso revolucionario o de golpe de Estado que han protagonizado. Desde el momento que asumen el poaer se convierten en un poder constituyente mvil y continuamente estn modificando las normas constitucionales o fundamentales del Estado, las reglas supremas del juego poltico., Este es el caso de numerosos gobiernos surgidos en Latinoamrica, en especial a partir de 1930 como consecuencia de golpes de Estado que se dieron en la Argentina en 1930, 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976; en Chile en 1926, 1931 y 1973; en Uruguay en 1933 y 1973; en Per en 1930,1948 y 1968; etctera. En muchos de estos casos, como ocurri en la Argentina el 28 de junio de 1966 y el 24 de marzo de 1976, lds Fuerzas Armadas al asumir el poder poltico establecieron mediante un acta institucional, que respetaran la Constitucin slo en la medida en que sus normas no limitasen, obstruyesen o contradijesen los objetivos "revolucionarios" que se proponan alcanzar desde el gobierno. Es decir, establecieron una nueva prelacin en el orden jerrquico constitucional en el cual se colocaron: 1") Los objetivos polticos de la revolucin o proceso militar; 2 O ) Las actas y estatutos que en su consecuencia se dictasen; y 3") La Constitucin preexistente. Actuaron as como un poder constituyente mvil, funcionando sin limitaciones mientras dur el proceso de cambio (que inevitablemente fue una dictadura ms o menos sangrienta).Luego, llamaron a elecciones y transfirieron el poder a los representantes de los partidos polticos, que lo reasumieron en el marco del antiguo contexto constitucional, el cual volvi a tener plena vigencia. En sntesis podemas decir que estamos en presenciade un Estado defacto, cuando la clase dirigente poltica o militar no se autolimita y se coloca sobre la Constitucin del Estado, la que subordina a unos - e n general- indefinidos y cambiantes objetivos del proceso de cambio que conduce. O sea, el rgano supremo del Estado de facto acta como un poder constituyente dinmico y casi siempre perverso, que continuamente est cambiando las reglas de juego constitucional y poltico. DE ESTADO FACTO Y GOBIERNO DE F.4CTO Es entonces evidente que el Estado defacto necesariamente se corresponde y es conducido por un gobierno defacto,ya sea del tipo hitleriano o del tipo

ORIGEN Y E V O L U C I ~ N DEL ESTADO 51 revolucionario africano o bien del tipo militar latinoamericano. Y esto es as porque si el contexto natural y tpico del gobierno de iure es el Estado de Derecho democrtico representativo o sea la sociedad poltica global en que se desarrolla en libertad toda la actividad social, econmica y cvica, el contexto del Estado defucto y del gobierno de facto que lo conduce, es el i~nperium hedel cho y no del Derecho, careciendo el ciudadano comn de proteccin y garantas para el ejercicio de los derechos esenciales de la libertad de opinar, votar, transitar; trabajar y hasta amar. Claro est que en este aspecto, el de la limitacin de las libertades individuales y falta de garantas en los tribunales, el contexto de los Estados de Derecho atpicos de corte autoritario constitucionalizado, tales como fueron el sovitico y los de tipo corporativo, no se diferencian mucho de las dictaduras latinoamericanas. La diferencia que marcamos, a fin de clasificar distintas formas de Estado y gobierno, se basa en que las reglas de juego constitucionales preexistentes o autogeneradas en los Estados de derecho no democrticos o autoritarios, estn clara y rgidamente establecidas en sus respectivas y casi inamovibles constituciones, que como la de Stalin de 1936 se mantuvo con modificaciones en aspectos de forma hasta la desaparicin del rgimen sovitico en 1991 o la del Estado Novo de Oliveira Salazar, que estuvo en vigencia desde 1933 hasta 1974' con modificaciones secundarias en 1968. La clase dirigente que los gobernaba, como la "nueva clase" comunista yugoslava descnpta por Milovan Djilas, estaba formalmente subordinada a la Constitucin de Tito y la aplicaba asfixiando todo vestigio de libertad, con su cruel vocacin de poder. En cambio, en las dictaduras militares latinoamericanas de los aos sesenta y setenta, la clase poltica uniformada, que ocup la estructura de poder tomado ms o menos brutalmente, no se subordin a ninguna regla constitucional ni preexistente ni dictada por ella rnisma. Continuamente estuvo cambiando las reglas de juego constitucionales mediante actas institucionales que lean sus locutores oficiales y escuchaban y vean millones de espectadores impotentes, verdaderos rehenes de su inicuo ejercicio del poder. Una y otra vez sus cliktats extemporneos establecan nuevas limitaciones, prohibiciones y exclusiones. En los pases totalitarios constitucionalizados, de los cuales quedan an cinco en el rea comunista y ocho en el rea islmica, las reglas del terror estn minuciosamente diseadas, en tanto que en los Estados de facto latinoamericanos el cambio de las reglas del terror del Estado que contestaba al no menos inicuo terror de la guerrilla, era continuo. Si en el mundo de los Estados de derecho totalitarios prcticamente nadie poda entrar o salir y la nica prensa eran los boletines del partido nico, en las dictaduras latinoamericanas, continuamente salan diarios o revistas que en poco tienipo desaparecan junto con quienes los escriban. Todo cambiaba todo el tiempo.

52 ARTURO PELLET LASTRA En tal sentido, es importante aclarar por qu hablamos de Estados defacto para referimos a las sociedades polticas, conducidas por gobiernos defacto. Es que en en estas experiencias, como la vivida durante el Proceso de Reorganizacin Nacional entre 1976 y 1983, no slo el gobierno era de facto, lo era tambin el contexto de la sociedad y la poblacin en su conjunto que debadesarrollar sus actividades en un virtual estado de sitio, bajo ley marcial. No slo estaban suspendidas las actividades polticas y sindicales y los derechos cvicos y sociales de los artculos 14, 14 bis, 17, 18 y 19 de la Constitucin Nacional, sino que en cada uno de los espacios de la sociedad global argentina, el facto haba reemplazado en la actividad privada -y hasta en sus ms mnimos intersticios- al derecho. Y era entonces defacto, no de iure, que vivamos o mejor dicho sobrevivamos cotidianamente. No slo la estructura de poder era de facto, lo era tambin la operatoria diaria e individual de cada uno de nosotros en el aula, la oficina de las empresas v por cierto en las plazas y en cualquier lugar pblico o semiprivado en que nos ncontrsemos. O sea que haba un contexto deficto en estos espacios pblicos y privados que son de la sociedad poltica, del Estado, no del gobierno. A su vez un elemento tan importante como la finalidad en la evaluacin de lo que es el Estado, lo constitua un tipo de bien comn ajeno al bienestar general del Prembulo de la Constitucin, toda vez que tena que ajustarse a la "doctrina de la seguridad nacional" y la proyeccin de la Argentina y de otros pases con regmenes de facto, no daba la imagen de Estados de Derecho en el contexto internacional. En suma, todos los elementos del Estado funcionaban de facto, no slo el gobierno. Desde la toma del poder, la clase militar y poltica en funciones de gobierno se puso encima tanto de la Constitucin formal como de la real; suspendi la normativa constitucional vigente hasta ese momento, para niejor dominar y subsistir en el poder, favoreciendo de paso a los grupos oligoplicos nacionales y extranjeros, convertidos as en el principal factor de poder de la Argentina.

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO Como lo pisamos todos los das, o lo recorremos por razones de trabajo o simplemente como turistas, rara vez pensamos en el territorio como un elemendel to i~nprescindible Estado. Sin embargo, este espacio fsico en el que vivimos es tan vital como el aire que respiramos o la gente con quien convivimos. Y porque el Estado no slo es el gobiemo, el territorio junto con la poblacin que en l se aposenta y el poder que ejerce el gobiemo, son los elementos constitutivos de la sociedad global que nos contiene. Sin este espacio vital que hace de soporte del grupo humano que lo habita, no es concebible ni la Nacin ni el Estado. Es a partir de una tierra poblada, cultivada, ocupada, que comienza la aventura poltica del hombre en el mbito de su grupo familar. La historia nos ensea que a partir de esta familia, unida a otras familias vecinas se conforma la aldea, que a su vez se unir a otras aldeas para formar un pueblo. Este pueblo, ya consolidado con un mnimo de hazaas blicas y de las otras, se unir a otros pueblos, con sus hombres y mujeres vinculados por lazos de sangre, lengua, religin que se transformarn en un grupo nacional, engendrando una nacionalidad. Ser una Nacin que organizada jurdicamente se convertir en un Estado. Y el territorio comn sobre el cual se han ido vinculando las familias con las familias, los pueblos emparentados con otros pueblos hasta convertirse en un grupo humano con identidad nacional ser entonces, sin duda, el factor geogrfico del Estado que inevitablemente es la forma superior en que culminar nuestra transitoria aventura terrestre y temporal, aunque por ser parte de una civilizacin, cclica e inevitablemente, en algn punto del futuro se ir desvaneciendo hasta convertirse en un punto de referencia arqueolgico, como lo fue en el pasado el mundo de los faraones o lo es en nuestros das el universo comunista en vas de extincin. El Estado, dice Duguit, no puede existir si no hay un territorio exclusivamente afectado a una colectividad que le sirva de soporte. En tal sentido cabe destacar que la Nacin juda, con los fuertes lazos de sangre, religin, historia, y cultura que ligaban a sus integrantes, slo pudo convertirse en un Estado

54 ARTLJRO PELLET LASTRA cuando la ONU le entreg la mitad del territorio palestino para que constituyese en 1948 el Estado de Israel, que Teodoro Hertz haba imaginado medio siglo antes. Tampoco la Organizacin de Liberacin de Palestina (OLP) pudo erigir iin Estado, hasta que los acuerdos de paz entre rabes y judos culminaron en 1994 con la recuperacin de la franja de Gaza y Jeric, mnimo territorial que le permite a la Autoridad Palestina que preside Yasserhrafat administrar un ente estatal, que pronto ser reconocido como Estado. O sea que puede haber una Nacin, y por cierto un pueblo sin territorio, pero es imposible crear un Estado sin l. Por eso se dice con acierto que el territorio es el elemento que distingue al Estado de la Nacin. Tambin es el elemento que distingue al Estado de otras sociedades de derecho pblico, tal como las corporaciones que de hecho no lo requieren. Es asque varias corporaciones pueden asentarse simultneamente en un mismo territorio, o ms bien espacio, ya que hasta pueden funcionar dentro de uri mismo edificio LA SALIDA A L R ~ O AL MAR COMO FACTOR DETERMINANTE Un factor geogrfico determinante en la historia de los pueblos y las civilizaciones ha sido el poseer un litoral fluvial o martimo al fundar una ciudad o asentar una poblacin sobre un puerto natural dentro de una baha, un estuario o en la desembocadura de un ro. La casi totalidad de las poblaciones, despus ciudades, fundadas por las diversas corrientes conquistadoras del Virreinato del Ro de la Plata se decidieron por este factor geogrfico. Tanto Buenos Aires como Santa Fe, Corrientes, Paran, Asuncin, Crdoba, etctera, se erigieron sobre ros. En Europa las capitales de todos los reinos convertidos en Estados nacionales: Madrid, Lisboa, Pars, Londres, Amsterdam, Estocolmo, Roma, Berln, Budapest, San Petersburgo, en fin todos los centros del poder europeo fueron construidos en tomo o junto a ros o estuarios del mar. Y por cierto, el factor geogrfico ha sido determinante en la evolucin histrica de los imperios navegantes. En tal sentido es paradigmtica la posicin insular de Gran Bretaa, que la convirti, entre los siglos XVI y XX, en la primera potencia naval del mundo, en la indiscutible reina de los mares, tanto por el nmero como el tonelaje de sus barcos. Tambin fue decisiva la posesin de costas por parte de los dems imperios martimos europeos, tales como Francia, Espaa, Portugal y Holanda, entre otros. En estos casos el factor geogrfico puede ser denominado apropiadamente geopol tico.

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 55 EL FACTOR GEOPOL~TICO La historia demuestra que el desarrollo tecnolgico ha relativizado la importancia que tuvo para Juan de Garay a fines del siglo XVI o para los padres peregrinos, que anclaron su histrico velero "Mayflower" a principios del XVII en la baha de Cod, el ubicar la ciudad que estaban fundando sobre la costa de un ro o del mar. Esta decisin geopoltica ha perdido el valor estratgico que tena hasta hace medio siglo. El portentoso avance de todo tipo de transportes ha convertido en una ancdota histrica o arqueolgica el poseer salida acutica o martima en el umbral del siglo x x i . Y por la misma razn la geopoltica o sea la influencia del factor geogrfico sobre la poltica internacional de un Estado y su posesionamiento respecto a lugares estratgicos de paso o de acceso, se ha modificado dianietral y espectacularmente a partir de las prodigiosos invenciones del avin, la radio, la TV, las comunicaciones y la cohetera espacial. Todo ha cambiado y si alguna importancia tiene an la posesin geopoltica de una colonia o Estado dependiente, se debe tan slo a la posesin de riquezas minerales en el subsuelo o plataforma submarina, especialmente de carcter energtico o ictcola como es el caso de las Malvinas. Jellinek, por su parte, asegura que se ha sobreestimado en el siglo XIX el influjo que la naturaleza ejerca en la conformacin de los Estados. En tal sentido, discrepa con Ratzel, que en sus libros Anthropogeographie (1891) y Politishe geographie (1897), acu la teora de la geopoltica que hizo furor en el siglo X x . Sin embargo, la mayor parte de la doctrina acogi con inters los aportes de la geopoltica, que no slo fue bienvenida en los laboratorios universitarios y acadmicos, sino que tambin fue utilizada por Hitler para desarrollar el concepto de "espacio vital" o lebensraum, por el que se considera como tal la extensin territorial habitada por poblaciones de sangre alemana o emparentadas. El espacio vital era, entonces, el territorio que deban ocupar los ejrcitos nazis para anexar al 111Reich todas las tierras que en Europa Central ocupaban pueblos genticamente germnicos, que seran a la vez soporte para expandir su raza a nuevos y ms amplios espacios geogrficos. Pero antes que Hitler, las potencias europeas ms importantes, tales como Austria-Hungra, Prusia, Rusia, Inglaterra y Francia haban entrado en reiteradas alianzas para atacarse o defenderse entre si, con el repetido argumento de que haba que mantener el "equilibrio europeo", consistente en que ninguna potencia o coalicin poda tener ms territorios estratgicos o masas poblacionales que los otros. La Guerra de los Treinta Aos en el siglo xv11, tres repartos los de Polonia en el siglo XVIII, la Guerra de Sucesin de Espaa (1700-1714), las guerras napolenicas y por cierto la Primera y Segunda Guerra Mundial en este siglo, son ejemplos paradigmticos de conflictos determinados por la geopoltica, antes y despus de ser as denominado el avance o retroceso estratgico de los Estados nacionales dentro o fuera de su territorio y de los territorios de los

56 ARTLlRO PELLET LASTRA pases que ocupaban o desocupaban, segn los intereses internacionales de cada poca y la influencia del factor geogrfico. OTROS CASOS PARADIGMTICOS La historia del ltimo siglo nos ensea acerca de varios casos paradigmticos que merecen ser considerados por sus caractersticas geopolticas. En tal sentido uno de los ms espectaculares ejemplos de gmpoltica e imperialismo del siglo XIXfue el Scramble of Africa, tal como se denomin a la reparticin del continente africano entre las potencias imperiales europeas en la Conferencia de Berln de 1885, presidida por el emblemtico canciller alemn Otto Bismark. En efecto, en ese memorable evento se firm un tratado internacional por el cual Alemania, Francia, Gran Bretaa, Blgica, Espaa, Italia y Portugal se repartieron el territorio africano, estableciendo las fronteras de sus colonias ya ocupadas y casi totalmente exploradas. As Gran Bretaa, imperio colonial por excelencia, obtuvo el reconocimiento internacional de su posesin sobre Sud frica, Rodhesia, Sudn, Kenia, Egipto (en calidad de protectorado), Botswana, Swazilandia y otros diez pases tribales. Francia, su vez, legitim sus rapias y posesiones sobre Marruecos, Tnez, Argelia, Africa Ecuatorial, Africa Oriental y Madagascar, entre otras tierras ocupadas por la fuerza y en proceso de colonizacin y civilizacin a la francesa. 1 Leopoldo 1 de Blgica, gracias a las exploraciones de Henry Stanley y a la voraz ocupacin que sigui a los descubrimientos de ese periodista anglonorteamericano se convirti en emperador del Congo Belga y se enriquecicon esta posesin, en tanto que Italia registr como suyas,en esta suerte de reparto de premios a los ganadores de la carrera imperial en Africa, Eritrea, Tripolitania (que luego sera conocida como Libia) y Chad, en tanto que Espaa se anotaba con el Marruecos espaol, y Alemania con Togo, Camern, Namibia y otros restos del festn interimperial.Es evidente que en este reparto de posesiones coloniales, las fronteras polticas que se establecieron entre una y otra colonia, entre uno y otro imperio colonizador, fueron detenninadas por dos factores: el geogrfico y el reconocimiento desnudo de las conquistas que unos y otros haban concretado hasta esa fecha. Otros dos casos paradigmticos de la influencia de la geopoltica en la conformacin del territorio de un Estado independiente, fueron el que nos muestra Yugoslavia, entre 1918 y el presente e Israel, que desenvuelve su drama territorial entre 1948 y 1994. Yugoslavia, como tal, existi solamente entre 1918 y 1990. Como es sabido el conflicto existente entre Serbia y el Imperio Austro-Hngaro fue el factor geopoltico desencadenante de la Primera Guerra Mundial, al ultimar el estudiante serbio Gavrilo Princip al archiduque Francisco Fernando de Habsburgo y a su consorte morgantica Sofa Chotek el 28 de junio de 1914. Esto

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 57 ocurri en Sarajevo, capital de la provincia imperial de Bosnia, que volvi a ser el centro del conflicto balcnico en estos ltimos aos. En ese entonces, lo que luego fue el territorio del reino de la Gran Yugoslavia, estaba dividido en tres reinos: Serbia, Macedonia y Montenegro y en varios territorios anexados unos a Austria-Hungra, otros a Bulgaria y, en fin, el resto eran parte del Imperio Otomano. El 1" de diciembre de 1918 se cre el reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, llamado luego de la Gran Yugoslavia, bajo la dinasta Karageorgevich y el rey Pedro 1, monarqua que se mantiene hasta que en 1945 Josip Broz, el mariscal Tito, funda y organiza la Repblica Federativa Socialista de Yugoslavia con esos territorios, ms los de Kosovo y Vojvodina. O sea que tanto el reino como la repblica neocomunista de Yugoslavia, eran en realidad un conglomerado de territorios y nacionalidades que tenan en comn su ubicacin geogrfica en los Balcanes, pero que fueron unidas bajo un poder central federativo bajo presin por la posicin estratgica que tenan tanto al finalizar la primera guerra y constituirse una monarqua constitucionalcomo al finalizar la segunda gran contienda mundial y crearse la repblica de Tito. Hasta 1914, los territorios de la gran Yugoslavia haban estado bajo la influencia geopoltica de turcos, austro-hngaros y franceses y si lograron unificarse para formar un solo Estado, tal cosa fue posible por el acuerdo de Georges Clemenceau y Woodrow Wilson, que generaron este producto de la geopoltica en el Tratado de Versalles de 1919. Dentro de ese conglomerado subyacan las diferencias, enconadas entre los diferentes y a veces opuestos grupos nacionales que la integraban. Eran varias naciones eslavas: la de los serbios, la de los croatas, la de los eslovenos, la macednica y otras minoras como las de origen islmico que vivan en Bosnia, Herzegovina y Kosovo, las que en realidad nunca se integraron para formar una sola Nacin, con comunidad lingstica, histrica o racial. Subsistieron como grupos diferenciados, cuyas oposiciones hicieron eclosin en 1990 al chocar brutalmente todas estas diferencias en una guerra con fuerte contenido tnico y mal entendido nacionalismo. Es un hecho histrico que la casa real de Karageorgevich y el poder diplomtico francs en 1918 y la astucia y poder militar de Tito en 1945, sofocaron o simplemente postergaron estas contradicciones entre grupos tnicos opuestos, pero la geopoltica (o sea el factor geogrfico balcnico) no pudo evitar la disgregacin de estos territorios, que en la actualidad estn divididos definitivamente en la Repblica Federativa de Yugoslavia, que integran Serbia, Montenegro, Kosovo y Vojvodina; y las Repblicas de Croacia, Eslovenia, BosniaHerzegovina y Macedonia. O sea en cinco partes antagnicas entre s. Otro caso que nos parece interesante plantear aqu es el del Estado de Israel, que a diferencia del anterior en el cual se unen y desunen siete naciones diferentes sobre un territorio que se intent integrar pero termin desintegrado, en Palestina se trata de una Nacin que no tena territorio y que como ya indicamos se lo proporcion la ONU en 1948.

58 ARWRO PELLET LASTRA Ahora bien, entre 1920 y 1948, Palestina estaba bajo mandato de Gran Bretaa, decisin geopoltica tomada en la Conferencia de San Remo en abril de 1920. El 29 de noviembre de 1948, la ONU decidi la divisin de Palestina en dos Estados independientes con territorios fragmentados en tres partes. Tras la guerra con los pases rabes, en 1949 las lneas del alto el fuego se convierten de hecho en las fronteras de Israel y en 1967, luego de la Guerra de los Seis Das, Israel ocupa Cisjordania, el Sina, la franja de Gazay el Goln, constituyendo, el nuevo territorio resultante de estas anexiones, la mayor expansin de Israel. Luego de varias resoluciones condenatorias de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad de la ONU y de los acuerdos de paz de Camp David y Noruega, Israel y la OLP se reconocen mutuamente como entes estatales e Israel le devuelve a la recin creada Autoridad Palestina la franja de Gaza y la ciudad de Jeric, donde sta ejerce actualmente su soberana. Los conflictos continan y casi a diario se producen atentados de unos contra otros, demostrando que la influencia del factor geogrfico es determinante de la poltica intemacional en esta regin caliente en el umbral del tercer milenio. EL CANAL PANAM TRES CASOS EN MEDIO DE Y ORIENTE Pero hay otros casos puntuales que nos sirven para describir el fenmeno geopoltico. Se trata de los conflictos suscitados en la zona del Canal de Panam en 1903 y los suscitados en el canal de Suz, tanto en 1882 como en 1956; en el golfo Prsico en 1991 y en Siria en 1918. El factor geogrfico determinante de la independencia de la provincia de Panam de la Repblica de Colombia, de la que form parte hasta 1903, fue la construccin de un canal que sena la va estratgica de comunicacin entre los ocanos Atlntico y Pacfico en ese istmo centroamericano. En efecto, al declarar su independencia la Repblica de la Gran Colombia en 1821,Panam form parte de ella con el nombre de Departamento del Istmo. En 1885 el istmo qued constituido como Estado federal dentro de Colombia, comenzando a plantearse la posibilidad de lograr su independencia, intento que no tuvo xito hasta que Fernando de Lesseps inici y llev adelante en Francia la Compaa Universal del Canal Interocenico. La quiebra de esta empresa en medio de una crisis poltica que provoc la cada del gobierno en Pars, determin que se traspasaran los derechos de construccin a otra corporacin, la Compaa Nueva del Canal de Panam, que a su vez en 1900 le vendi estos derechos al gobierno de los Estados Unidos de Amrica por 40 millones de dlares. Como el Senado colombiano se negaba a ratificar el tratado Herran-Hay de 1902, por el que se ceda a perpetuidad a los Estados Unidos la zona de construccin de esta va martima mediante el pago de 10 millones de dlares, ms una cuota anual de 250.000 dlares, el presidente Teodoro Roosevelt, campen del big stick (el gran garrote) envi a la zona del canal nueve acorazados, que

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 59 apuntaron sin disimulo ni pudor sus poderosos caones de 250 mm hacia laciudad de Panam y el puerto de Coln. Este fue el detonante para que el aventurero y empresario Buneau Varilla desatar la sublevacin que culmin el 3 de noviembre de 1903 con la declaracin de la independencia de este istmo estratgico. Colombia quiso reducir a la provincia sublevada, pero de inmediato the State secretary reconoci al nuevo Estado y por el Tratado Hay-Buneau Varilla se concedi a los EE.UU. una franja de 8 km de ancho a ambos lados del canal. Nunca como entonces se hizo ms evidente la influencia del factor geogrfico en la resolucin de una crisis de poltica internacional. El ejemplo ms reciente del papel clave que tiene la geopoltica se da en el caso de la Guerra del Golfo Prsico en enero de 1991. En esta zona estratgica del Medio Oriente, cuenca petrolfera en plena produccin, Irak avanz en agosto de 1990 sobre el pequeo reino de Kuwait, en la prctica un protectorado norteaniericano, y ocup su territorio. El gobierno de los Estados Unidos en su flamante rol de nica superpote,ncia mundial, arm de inmediato una fuerza de tareas bajo la bandera de la ONU y ocup con portaaviones, fragatas misiIsticas y supercruceros todo el mbito del estratgico Golfo, operativo en que el ubicuo Presidente Menem aprovech la posibilidad de "hacer bien los deberes" con su pas rector, evento que luego la diplomacia norteamericana premi con el ttulo de "aliado extra NATO". En resumen, a partir de enero de 199 1, la task force desat su "Tormenta del Desierto", impecable e inicua operacin de polica militar que culmin con la ocupacin de medio territorio del Irak y la obvia liberacin de Kuwait. Despus de la derrota de Irak y su imprudente dictador Saddam Hussein, todo volvi a estar en orden, porque el orden geopoltico de la regin se haba alterado, desequilibrado, al pretender Hussein los pozos petrolferos del Golfo. Una vez ms, el factor geogrfico determin la poltica internacional, tanto a nivel regional como planetario. El tercer caso paradigmtico lo constituye la construccin, ocupacin y reocupacin del Canal de Suz, singular aventura poltica internacional que se desarrolla - c o m o una serie televisiva de suspenso- en varios episodios. Construido e inaugurado por iniciativa de Fernando de Lesseps en 1869, la posicin estratgica de este Canal modific la poltica internacional en el Medio Oriente. Entre otros efectos, el Reino Unido decidi ocupar Egipto en 1882, transformando a este sultanato en un protectorado del imperio britnico. Desde esta posicin estratgica Gran Bretaa entr a controlar el trfico martimo por el Canal, que era la va de comunicacin vital con la India y le daba la llave del control sobre el golfo del canal y el Mar Rojo. Desde all, Gran Bretaa se convirti en una potencia con intereses concretos y econmicos en Medio Oriente, que la llevaran a ser fideicomisaria de los territorios de Palestina, Irak y Siria, en 1920.

60 ARTURO PELLET LASTRA En julio de 1956, Gama1 Abder Nasser, presidente de Egipto y lder en el mundo rabe, decidi ocupar el Canal, decisin estratgica a la que respondieron Gran Bretaa, Francia e Israel, atacando la zona y reocupando esta va fluvial estratgica en noviembre de ese ao. Otra operacin geopoltica en la regin se desarroll entre 1916 y 1918, cuando en una operacin combinada de un ejrcito rabe al mando del prncipe Faisal y el aventurero ingls Lawrence de Arabia, y del ejrcito britnico del general Allenby desalojaron a los turcos de Siria y tomaron su capital Damasco. Antes de esta operacin, algo romntica y bastante sangrienta, en mayo de 1916 Gran Bretaa y Francia firmaron el Tratado secreto Sykes-Picot, as llamado por sus dos negociadores, por el cual se dividi el territorio turco de Medio Oriente en dos reas de influencia, lo que supona que todo futuro Estado rabe estara sujeto al control administrativo y poltico de una u otra potencia, evento que se confirm al firmarse el Tratado de San Remo en 1920. Lawrence quera que las naciones rabes quedaran en poder de los rabes, pero al ponerse en ejecucin en 19 18 el Tratado Sykes-Picot, l y todos los que haban luchado contra el Imperio Otomano se encontraron que la batalla que haban ganado en las arenas del desierto, cabalgando sobre camellos y revoleando sables y rifles, se haba perdido en los pasillos del poder ms all de los sueos de autodeterminacin y bastante cerca del pulcro manejo de burcratas y generales de escritorio. LASFRONTERAS DE LOS ESTADOS El Estado nacional moderno necesariamente se ha definido mediante una demarcacin territorial y un encuadre topogrfico. Sin duda requiere de lmites fronterizos que delimiten poltica o naturalmente su territorio, cualquiera sea su tamao, ya que sobre ese espacio fsica y polticamente determinado ejercer su soberana interna y externa. Su contorno, entonces, quedar fijado sobre un mapa mediante el trazado de fronteras, en cuyo interior quedar enclaustrado todo cuanto lo integra: poblacin, accidentes geogrficos, instituciones, etctera. El poder estatal operar entonces, exclusivamente, dentro de ese espacio. Fuera de l slo puede ser representado por su cuerpo diplomtico, salvo los casos de extraterritorialidad de la ley, que deben ser minuciosamente pactados a nivel bilateral o multilateral con fines militares o jurdicos. Por eso Dabn define a las fronteras como la delimitacin del rea de competencia o del mbito espacial de validez de la autoridad estatal, del ejercicio de su poder intemo, y hacia afuera de su independencia respecto de otros poderes extranjeros. A partir del concepto de territorio, no hay dificultad en aceptar la soberana del Estado sobre el suelo y el subsuelo, pero en cambio ha sido dificultoso determinar la soberana sobre el espacio areo, el mar temtorial o la plataforma submarina. O sea la prolongacin del territorio hacia arriba y hacia abajo del suelo que pisamos. Y por cierto hacia el mar que nos rodea. La delimitacin del mar

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 61 territorial, que incluye bahas y estuarios, fue fijada durante varios siglos por la distancia que alcanzaba una bala de can y lleg as hasta los 3 km mar adentro. Posteriormente, la tecnologa y el derecho internacional permitieron ampliar la soberana sobre el mar adyacente y la plataforma submarina hasta los 200 km , a partir del litoral mantimo. La soberana sobre el espacio areo, problema inexistente hasta que los hermanos Wright se elevaron con un aparato ms pesado que el aire en 1903, es hoy un rea poco conflictiva habida cuenta del espectacular desarrollo de la tecnologa satelital y espacial, que hace intil cualquier tipo de operatoria de control del espacio ms all de los 10.000 metros de altura. Por otra parte, y salvo el control del trfico areo debajo de esa altura con radares, tambin resulta limitado el poder defensivo de los Estados ante las dificultades existentes para neutralizar o destruir proyectiles con cabezas nucleares u otras armas areas ofensivas. Ms efectivo parece ser la defensa de la plataforma submarina o el patrullaje del mar territorial, a fin de evitar la succin de los yacimientos minerales o ictcolas. NATURALEZA JURDICA DEL TERRITORIO En cuanto a la naturaleza jurdica del territorio, podemos afirmar que su posesin por parte del Estado es comparable a la de los dueos de un terreno o campo. En el caso del Estado el dueo es la colectividad nacional que se personifica en el Estado como entidad poltica. O sea, salvo en el caso de los bienes propios en los que ejerce su dominio como persona jurdica de derecho pblico -playas, plazas, ros, puertos, calles y fortalezas- o de derecho privado -edificios, vehculos, etc.-, en el resto del territorio el Estado es poseedor y opera como titular de la soberana poltica, y al solo efecto de su poder de polica, de legislar y aplicar las leyes, administrar justicia, proveer educacin gratuita y defender el territorio. Y es as porque en realidad el Estado nos pertenece (en teora, claro) a todos los ciudadanos, los cuales somos personificados por ste. Dentro de esta sociedad global, el gobierno administra la cosa pblica, por cuenta y orden nuestra (al menos eso pretendemos sin hacemos ilusiones). Ahora bien, para Faustino Legn el territorio forma parte del Estado en calidad de sujeto en tanto que para Kelsen es el espacio de validez del orden jurdico estatal, espacio que Duguit caracteriza como aqul sobre el cual el Estado ejerce su poder sobre todas las personas que se encuentran en l, ya que no puede ejercerlo obviamente sobre personas que se hallan fuera de l, a excepcin hecha de su personal diplomtico o militar, en trnsito o temporalmente situado en el exterior. La tesis del territorio lmite, nos permite asimismo reiterar que el poder estatal concluye donde termina el espacio fsico del Estado.

62 ARTURO PELLET LASTRA DEL TERRITORLO EL TAMAo El tamao que poda tener un Estado era un aspecto muy importante tanto en la Grecia clsica como en el n~edioevo. su tamao era reducido facilitaba Si la organizacin del gobierno y la defensa de la ciudadEstado en los cuatro siglos anteriores al advenimiento del cristianismo. Y por cierto su tamao reducido fue la clave del diseo de las baronas y dems feudos del medioevo, ya que el seor feudal en su relacin inmediata con los vasallas, en su trato hombre a hombre era quien impona obediencia y a veces sumisin total. En la misma lnea argumental, Montesquieu crea que el tamao reducido de los territorios coadyuvara al bien comn de sus habitantes, por la proxiniidad que naturalmente existira entre gobernantes y gobernados. Este problema del tamao del territorio, central en los aos del feudalismo, prcticamente invierte su importancia a partir del momento histrico en que los nuevos Estados nacionales europeos se constituyen en reinos centralizados, sumando baronas, condados, marcas y ducados. O sea unificando mini Estados de territorio pequeo para engendrar Estados de tamao ms grande, en donde como ya adelantamos la relacin inmediata se daba con 1.1 ecuacin noblevasallo, que deba compatibilizarse con la otra ecuacin social e inmediata de la poca noble-rey, lo que supona por ltimo una relacin mediata vasallo-rey. Estas tres ecuaciones histricas irnplicaban lgicamente u11poder estatal centralizado polticamente en la capital del reino y descentralizado a los efectos impositivos, econmicos y meramente policiales en cada uno de los castillos que gobernaban los feudos seoriales. Por otra parte el tamao del territorio cobra importancia en cuanto a la mayor o menor centralizacin poltica y administrativa a partir del siglo XvIII. punto de inflexin a partir del cual los Estados grandes y medianos adoptan la forma federal, en la cual coexisten el Estado nacional y los Estados particulares o provincias semiaiitnomas, distribuyndose entre ambos faciiltades, jiirisdicciones y competencias, como veremos en la parte final de este captulo. A su vez el Estdo unitario, es adoptado como forma de organizacin por los Estados pequeos, en los cuales no hay otra lgica o alternativa que la de centralizar jurisdicciones y competencias para administrar la Nacin y legislar sobre ella. Tambin es significativo sealar la importancia que tiene la conformacin y tamao de algunos Estados para los Estados vecinos y en tal sentido debemos recordar el caso de Uruguay, que debe su existencia como tat tapon a su ubicacin estratgica y geopolitica en relacin a sus dos grandes vecinos Argentina y Brasil, herederos de las disputas de Espaa y Portugal sobre la Colonia del Sacramento y el acceso al Ro de la Plata. Ms adelante volveremos sobre el particular, pero por el momento recordemos que la Repblica Oriental del Uruguay, que para los portugueses era la provincia Cisplatina y para los es-

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 63 paoles la Banda Oriental, es el fruto poltico de la transaccin a que llegaron sus vecinos despus de la guerra que los entretuvo varios meses en 1827. LA CONFORMACIN LAS FRONTERAS DE En la conformacin de los lmites polticos, lase fronteras de los Estados, influyeron (e influyen) tres aspectos esenciales: 1) Su posicin geogrfica; 2) La unificacin de grupos tribales o nacionales, que se establecen en determinado territorio geopolticamente unificado; y 3) Las modificaciones territoriales como consecuencia de conquistas, anexiones o guerras regionales o mundiales. En la evaluacin que estamos haciendo en este captulo nos interesa la conformacin de las fronteras de algunos de los grandes Estados nacionales europeos, en especial en los siglos x V I y xvI1 en que se formaron y las correspondientes a nuestro pas, heredero de la mayor parte del territorio del Virreinato del Ro de la Plata El reino de Francia, qued conformado en un 80% por lmites naturales: al sur, los Pirineos, que lo separaban de los reinos de Espaa y Navarra y el Mediterrneo; al oeste, el ocano Atlntico y el Canal de la Mancha, lmite natural e histrico con el Reino Unido; al este, los Alpes, lmite con Italia y Suiza. En fin, al norte, otro lmite natural, el Rin, que lo separaba de la Confederacin Cerninica, quedardo librado al ajuste y reajuste de innumerables guerras regionales la fijacin del principal Imite poltico arbitrario, la lnea imaginaria que separa a los franceses de los sbditos de los reinos de los Pases Bajos (ahora Blgica en ese sector) y de sus tradicionales adversarios, los entonces subditos y ahora ciudadanos del Estado alemn. En la conformacin del reino de los francos, luego Imperio Carolingio y en sucesivas mutaciones reino de Francia, repblica revolucionaria, imperio napolenico y una vez ms repblica francesa, su drama histrico lo constituyo el avance y retroceso de los vecinos de la ribera norte del Rin sobre sus dominios en la ribera sur de ese ro histrico. Desde los tiempos de las guerras de las galias, tiempos en que avanzaban los suevos y retrocedan los romanos o avanzaban los romanos y retrocedan los sajones, pasando por una y mil guerras y guerrillas de caballeros con armadura o de capa y espada o simple quepi, huesos y cantos se fundieron a caonazos en los campos de las Ardenas, Ypres y el Warne hasta que finalmente los enemigos histricos quedaron paralizados detrs de trincheras, casi inmviles, matndose unos y otros con feroz puntualidad da a da y semana a semana en los aos de fuego de la gran guerra del 14,que en realidad no fue mundial sino simple y dolorosamente europea, como que se destruan unos a otros tratando de establecer nuevas fronteras y nuevos equilibrios de poder, articulaciones tpicamente europeas.

64 ARTURO PELLET LASTRA Despus de tanto pasar y repasar el Rin, Francia qued con esas fronteras hasta nuestros das, con excepcin de las provincias de Alsacia y Lorena que perdi en 1870 en manos del emperador Guillermo 1 y recuper en 1919, por obra y gracia del Tratado de Versalles. El histrico episodio se repiti en 1940, al ser ocupados estos territorios por el Fhrer y su Wehrmarch. Una vez ms se repiti la historia y en 1944, el entonces general Latre de Tasigni volvi a izar la bandera francesa, que sigue al tope de los mstiles en Estrasburgo junto a la azul con estrellas amardlas de la Comunidad Europea, qe tiene a esa ciudad por capital y sede de su Parlamento, en donde el nico sonido que se escucha es el de los debates de los diputados del supraestado comunitario. Esto en cuanto a los lmites fronterizos, ya que en cuanto a las migraciones este importante Estado europeo es la consecuencia de sucesivos asentamientos de grupos tribales germnicos, entre los cuales predomin el de los francos y sus caudillos de la dinasta merovingia. Tambin Francia fue conformando su fisonoma geogrfica y cultural con las sucesivas migraciones desde territorios romanos, como efecto de las guerras de las galias. En cuanto a la conformacin del reino de Espaa, erigido por la fusin de los reinos de Castilla y Aragn, de Isabel y Fernando en 1491, predominaron los lmites naturales. Qued as este gran Estado imperial del siglo xvi limitado casi totalmente por fronteras facilitadas por la naturaleza, que concentraron dentro de sus lmites a comentes migratorias tan diversas como la de los vascos, cuyo origen se desconoce, visigodos y suevos, procedentes del norte del Rin, vndalos (en Andaluca), celtas y por ltimo rabes, procedentes del norte de frica. Encerrando a todas estas razas y culturas, lenguas y tensiones, al norte se levantan las montaas de los Pirineos para separar a Espaa de Francia. El otro lmite del norte espaol, lo constituye el Atlntico. Al este, Espaa est rodeada por el mar Mediterrneo que tambin la circunda por el sur, estando separada de frica por el estrecho de Gibraltar, sobre el que se erige la estratgica colonia inglesa y pen del mismo nombre. En fin, su lmite oeste lo conforma Portugal, que en parte encuentra su divisoria en accidentes geogrficos y en parte en lmites polticos, fijados por la historia y uno que otro mandoble entre caballeros enfurecidos e infantes agresivos. Otro caso de un reino con vocacin imperial formado como Estado nacional en el siglo xv1 es el de Inglaterra, que al incorporar definitivamente a Escocia en 1603 y a Irlanda dos siglos despus, se convirti en el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda (desde 1921, slo del norte). Su definicin geopoltica qued sellada entonces por la anexin o fusin de cuatro reinos, que si bien se fue dando a lo largo de varios siglos, se consolid con el advenimiento de la casa real escocesa al trono de Inglaterra en la persona de James de Stuart, que en su pas llevaba el nmero VI, y que en el nuevo Reino Unido fue el primero de ese nombre y dinasta. Los lmites naturales de Gran Bretaa estn marcados por las olas del mar por todos lados. El Mar del

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 65 Norte y el Atlntico al norte; el Mar del Norte, al este; el Canal de la Mancha, con el paso de Calais al sur y el Mar de Irlanda y de nuevo el Atlntico al oeste. O sea agua por aqu y por all. Un caso paradigmtico lo constituye el de la actual Repblica Federal de Alemania. En el siglo xvi, lo que hoy es su territorio estaba dividido en reinos, principados y ducados, que integraban el Sacro Imperio Romano Germnico. Eran partes del mismo, Estados independientes tan notorios como Hannover, Baviera y Prusia y tena un emperador elegido por sus prncipes reinantes que, en ese punto de inflexin de la historia de Occidente que fue el siglo del Renacimiento y la protesta religiosa, fue Carlos de Habsburgo, 1 de Espaa y V de Alemania, quien entre 1516 y 1556 arm y desarm reinos tales como el de los Pases Bajos o el de Npoles y comand con soltura la conquista y colonizacin de la Amrica espaola. Despus de desaparecer este imperio confederal, heredero del poder carolingio establecido en el siglo IX, sus integrantes continuaron su desarrollo histrico por separado o unidos transitoriamente a Austria, hastaque el rey de Prusia Guillermo de Hohenzollern y su canciller Otto Bismark, con el consenso y apoyo de catorce reinos y principados fund el Imperio Alemn en el Saln de 1 los Espejos del Palacio de Versalles, despus de derrotar a Napolen 1 1en la batalla de Sedan en septiembre de 1870. Este Imperio Alemn, el 11Reich, desaparece el 8 de noviembre de 1918 entre los escombros de la derrota y las trincheras de los campos de batalla donde siempre se pelearon franceses y alemanes, perdiendo sus posesiones coloniales y partes sustanciales de su territorio. De estos escombros surge Adolfo Hitler, primero enceguecido por los gases en las trincheras, despus irritado, casi iracundo, siempre usando su rabia como argumento para guiar a hombres y mujeres tan irritados y resentidos como l hacia el poder. Entre 1936 y 1940, el Estado nazi desarrolla su poltica de IRbensraum, que consisti en incorporar antiguos territorios imperiales como Prusia oriental, Renania y territorios habitados por alemanes o grupos germnicos emparentados, tales como Austria, anexada en marzo de 1938, los sudetes checos, anexados en septiembre del mismo ao y, en fin,el resto de Checoslovaquia ocupada en marzo de 1939. Entre los escombros del final de la Segunda Guerra Mundial y 1990 la actual Alemania estuvo dividida en cuatro zonas de ocupacin aliada y luego en dos repblicas, la popular comunista y la occidental capitalista. Al reunificarse bajo la conduccin del canciller Helmuth Kohl, la Repblica Federal que ha reinstalado su capital en Berln tiene lmites polticos aproximados a los que tena en 1936. En consecuencia son en un mnimo porcentaje naturales y marcados por el Rin y el Vstula, ya que el resto son el resultado de casi dos mil aos de guerras locales, regionales y mundiales.

66 ARWRO PELLET LASTRA ELTERRITORIO ARGENTINO Saltando el ocano para acercarnos a la realidad geopoltica del subcontinente sudamericano nos encontramos con el caso argentino. Nuestro territorio como Francia, Espaa y Gran Bretaa est limitado por fronteras naturales, que la historia configur teniendo en cuenta accidentes orogrficos como la Cordillera de los Andes o hidrogrficos como el Ro de la Plata o el ro Uruguay. Dentro de este contexto geogrfico se fueron asentando los colonizadores espaoles y luego las sucesivas corrientes migratorias e inmigratorias. En efecto y cindonos a cmo qued conformado el pas despus de la desintegracin de lo que fuera el Virreinato del Ro de la Plata entre 1810 y 1825, nos encontramos que en el oeste el 90% de nuestras fronteras con la que fuera la capitana general de Chile, lo constituye la Cordillera de los Andes. Al sur nos separa de Chile el Canal de Beagle, rea estratgica de disputas fronterizas hasta hace quince aos, en que perdimos casi todo el espacio fsico que se delimit por el tratado de paz que firm el Presidente Alfonsn, bendijo el Papa y plebiscit un electorado tan desinformado como confundido. Como se sabe la determinacin y demarcacin de los lmites debi encararse por medio de tratados y protocolos, entre los que se destacan los firmados en 1881, 1902 y 1984. A pesar de todo lo que se prometi en ese ltimo ao, an no se han resuelto algunos litigios pendientes, tal como el de la divisin de los hielos continentales a la altura de los glaciares del sur. En dos oportunidades ambos pases han estado al borde de la guerra y esta hiptesis de conflicto, que desde el punto de vista blico se ha desvanecido sigue an vigente en la mesa de las negociaciones diplomticas que mantienen resentidos y tensos, en especial a los polticos y diplomticos chilenos. Al oeste todos nuestros lmites se marcan con agua. En efecto, el ocano Atlntico marca nuestro contorno desde el Estrecho de Magallanes hasta Punta del Este, continundose este lmite natural por el Ro de la Plata hasta el Delta del Paran y luego el ro Uruguay contina separndonos de la Repblica Oriental del Uruguay hasta el lmite con Brasil, lmite que en un pequeo sector tambin est marcado por ese ro. Otros tres ros, el Paran, el Pilcomayo y el Paraguay nos separan del Paraguay y slo queda como lmite poltico no natural y arbitrario, la lnea imaginaria que nos separa de Bolivia. Esta lnea o lmite se estableci como consecuencia del evento histrico que implic la intemencin de los ejrcitos bolivarianos a las rdenes del mariscal Antonio Jos de Sucre, que luego de la batalla de Ayacucho fund en 1825 y en homenaje a su jefe y caudillo la Repblica de Bolivia, constituida en un 50% con los territorios de Cochabamba y Charcas, que en ese momento histrico se separaron de las Provincias Unidas del Ro de la Plata, a pesar de que sus pobladores se haban considerado argentinos hasta ese entonces y en tal carcter sus representantes vo-

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 67 taron la declaracin de la independencia en el Congreso de Tucumn el 9 de julio de 1816. LAS FORMAS DE ESTADO El problema de las formas de Estado est vinculado al territorio desde el comienzo del proceso de la organizacin definitiva de las sociedades polticas nacionales en los siglos xv y XVI, ya que desde un principio se plante la cuestin relativa a la mayor o menor centralizacin territorial del poder. En las pginas anteriores hemos reseado el desarrollo histrico de las provincias y colonias del Imperio Romano y de los pueblos ms all de sus fronteras (atravesando el Rin, el Danubio, el Canal de la Mancha o el mar Mediterrneo), que en distintas fases pasaron a ser seoros, marcas, condados, ducados o principados de los nuevos reinos de Francia, Inglaterra, Espaa, etctera. O sea que fueron pasando de un mega Estado administrativa y polticamente descentralizado (el Imperio Romano) a s e r - e n una segunda fase- micro Estados (feudos) y en una tercera etapa continuaron siendo feudos, pero nuevamente integrados a un mega Estado, ya no universal como el Imperio Romano, sino nacional como eran los reinos de la vieja Europa. Segn Mario Justo Lpez 1 "lo que existe es una serie continua de diferentes grados de integracin entre dos puntos externos y opuestos, que con carcter de tipos ideales pueden ser caracterizados del siguiente modo: "a) Punto mximo de centralizacin y mnimo de descentralizacin: en donde la actividad estatal emana de un centro nico (que segn Kelsen, emite normas que valen para todo el territorio); y "b) Punto mximo de descentralizacin y mnimo de centralizacin: cada una de las actividades estatales, tanto desde el punto de vista de su carcter o asiento territorial como institucional, emanan de centros diferentes y locales (segn Kelsen las normas que stos emiten slo valen para distintas partes del territorio)". Partiendo de estas premisas, lo que importa en cuanto a las formas de Estado se refiere, es la mayor o menor descentralizacin territorial del poder, ya que la mayor o menor descentralizacin institucional la vamos a encarar en las pginas dedicadas al poder en el Captulo V. O sea que la descentralizacin poltica requiere sirle qua non una base territorial, lo que implica dividir en porciones autnomas un territorio nacional, que obviamente las engloba. Ahora bien, la descentralizacin territorial supone necesariamente una descentralizacin administrativa y del poder, toda vez que en los Estados en que se da este tipo de descentralizacin -Estados federales o confederaciones- necesariamente deben coexistir los poderes polticos del Estado central (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) con sus homlogos de los Estados miembros ' L ~ P E ZMario J . . Monlrnl de Derecho .... cit.. p i p . 293. .

68 ARTURO PELLET LASTRA o provincias que lo integran. Esta descentralizacin poltica y administrativa del territorio de un Estado nacional supone por ello dos espacios de validez de la ley: el federal y el estadual o provincial, que coexisten, pero no se superponen, traban o enredan y esto implica que el 100% del territorio del Estado federal o confedera1 constituye el mbito de validez espacial de las leyes federales, que son sancionadas para todos los ciudadanos de la repblica o sbditos del reino federal, son cumplidas en todos los Estados miembros, interpretadas por los jueces federales y ejecutadas por sus lderes ejetutivos. Coexisten con ellas, pero slo limitadas al mbito de validez espacial local, las leyes, decretos y ordenanzas emitidas por los poderes locales en cada uno de los Estados miembros, las que obviamente no pueden contradecir, trabar o anular las de nivel federal, ya que estas ltimas prevalecen sobre las locales, como a sil vez stas lo hacen sobre las de orden municipal, tal como sabiamente lo mandan clusulas constitucionales como el artculo 31 de la Constitucin Nacional. Esta norma establece el orden jerrquico de las leyes, el principio liminar de que la "Constitucin, las leyes y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nacin...", o sea la pirmide jundica de Kelsen, corregida ahora por el nuevo artculo 75, inciso 22 de la reforma constitucional de 1994, que ha colocado a los tratados internacionales por encima de las leyes nacionales. Este principio de descentralizacin administrativa e institucional, por cierto territorial, se aprecia tambin hacia adentro de los Estados locales, divididos a su vez en municipios o departamentos, que en su cuota parte territorial conforman un mbito de validez espacial de los productos legislativos comunales. EN LASFORMAS DE ESTADO LA HISTORIA Dentro de este esquema terico podemos entonces describir cmo se dieron algunas formas de Estado, que por sus caractersticas han derivado en formas peculiares y no suficientemente analizadas en su contexto histrico. stas han sido -por e j e m p l e la unin personal de Estados que existi mientras rein el prncipe Carlos de Habsburgo, que como indiqu en el Captulo 11 hered de su abuelo materno Fernando el Catlico, los reinos de Espaa, Npoles y las posesiones en Amrica de la corona espaola, y de su abuelo matemo, el emperador Maxirnilano 1, el Sacro Imperio Romano Germnico. En posesin de esa formidable concentracin de poder, Carlos V gobern esos territorios durante ms de cuarenta aos, entre 1516 y 1556. Al retirarse al convento de Valladolid, donde muri en 1558, la unin de Espaa con el Sacro 1 Imperio se extingui, y sus territorios se dividieron entre su hijo Felipe 1 y su 1 hermano, el emperador Maximiliano 1 de Alemania. Se han dado tambin casos de uniones reales de Estados o sea una jefatura de Estado ejercida por una sucesin de prncipes reinantes, reyes o emperado-

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 69 res, que las han usufructuado por ser herederos de unaestirpe real. Tal es el caso de la unin real del Imperio austraco y el reino de Hungra, enlazados por la jefatura de Estado ejercida por los emperadores de la casa de Habsburgo en los siglos xvrr, XVIII y xrx. Estos prncipes reinantes, a veces de opereta, fueron protagonistas de tiempos heroicos como la emperatriz Mana Teresa, o no tan heroicos, como el que le toc protagonizar a Francisco Jos 1, que simboliz la unin de ambos Estados hasta la cada de los imperios centrales, en la semana en que se firm el armisticio que puso fin a la Primera Guerra Mundial en noviembre de 1918. Se han dado otros casos de uniones reales de Estados, como la de los reinos de Suecia y Noruega, unificados con la jefatura de Estado de los reyes de la casa de Bemadotte, desde el reinado de Carlos XIV en 1815 hasta 1905. Un caso atpico de unin de Estados, es el que se dio en 19581196 1, entre las repblicas de Siria y de Egipto,,que entrelazaron razones religiosas y geopolticas para formar la Repblica Arabe Unida, bajo el liderazgo del presidente Gama1 Abdel Nasser. En las palabras de Jellinek, la confederacin es una unin permanente de Estados independientes, basada en un pacto acordado para defenderse de otra u otras potencias y asegurar la paz interior de sus territorios. No estoy del todo de acuerdo con esta definicin, ya que si se trata de Estados independientes no necesitan unirse, ya que sera suficiente que e n ejercicio de la plenitud de su soberana extema- se aliaran, como tantas veces se ha dado en la historia con los pactos ofensivos y defensivos. al estilo de la Entente Cordiale entre Gran Bretaa y Francia a principios de este siglo; la alianza de Serbia y Francia y Francia y Rusia antes de 1914; el eje Roma-Berln-Tokio de 1936, el Tratado de la SEATO o de la NATO; etctera. En realidad y para ser exactos, se trata de una unin de Estados semiindependientes, o semisoberanos, con una autonoma y autarqua total en el mbito interno de sus territorios, que se unen para unificar sus aduanas, comercio exterior, sus monedas y sus fuerzas armadas, pero conservando la totalidad de sus poderes locales, su capacidad de legislar en el 90% de la normativa econmica y la totalidad de sus normativas penales, civiles y procesales. Mantienen su autonoma judicial y dos derechos que las distinguen de los Estados federales: el derecho de secesin (o sea el derecho de separarse cuando as lo deseen de la confederacin) y el derecho de nulificacin (o sea el derecho de anular o no aplicar en su territorio las leyes sancionadas por el Congreso Confedera1que no les convengan). Por regla general, los casos histricos de confederacin han tenido como ley suprema fundacional un pacto y no una Constitucin, por el cual han decidido unirse para llevar adelante una poltica exterior en comn y formar un apa-

70 ARTURO PELLET LASTRA rato defensivo-ofensivo, con mandos unificados y objetivos geopolticos bien definidos. Los casos ms conocidos que registra la historia de Occidente son los siguientes. 1) La Confederacin Norteamericana (1 78 11787). 2) La Confederacin Helvtica ( 1815-1848). Suiza contina denominndose as, pero desde 1848es una tpica repblica federal, aunque algunos de sus cantones como los de Lausana y Ginebra, continan llmndose repblicas como en los tiempos de Calvino en el siglo xvl o Rousseau en el siglo XVIII. 3) La Confederacin Germnica ( 1815-1866). 4) La Confederacin Germnica del Norte (que excluy a Austria y fue liderada por el rey de Prusia entre 1866 y 1871 ). 5) La Confederacin Argentina ( 1831- 1853). La sola enumeracin de estos casos nos est indicando que la confederacin es una forma de Estado extinta, ya que algunas experiencias recientes como la de la Comunidad de Estados Independientes (CEI), que reuni en forma transitoria entre 1992 y 1993 a trece de las diecisis repblicas autnomas de la ex URSS, tena algunas caractersticas arquetpicas de la confederacin, como ser el derecho de secesin y la unificacin aduanera y diplomtica. En este caso, la peculiaridad de sus efmeras instituciones y el neto predorninio de la Repblica Federativa Rusa, que desde su inici cop los mandos rnilitares, el arsenal nuclear y asumi el monopolio de la representacin exterior,e incluso el uso exclusivo de su bandera y otro smbolos, nos lleva a la conclusin de que fue tan slo un arreglo provisorio, slo un paso o fase para la desintegracin definitiva e irreversible del imperio sovitico, que actualmente se reduce a una unin sugeneris entre la Repblica Federativa Rusa, Bielorusia y Ucrania. 1. La Corifederacin Norteamericana En el mismo lndependence Hall de Filadelfia, donde se declar la independencia de las colonias inglesas de Amrica del Norte, se redact tambin y en los mismos das de julio de 1787,el convenio conocido como "Los Artculos de la Confederacin". stos constituyeron la ley suprema de los norteamericanos en los prinieros aos de su aventura histrica ya que aplicados de hecho entre 1776 y 1781, entraron en vigencia ese ltimo ao al ser ratificados por los representantes del estado de Maryland. El artculo 5" estableca que para manejar en forma ms conveniente los intereses generales de los Estados Unidos de Amrica y del modo que prescribe la legislatura de cada Estado, se nombrarn anualmente representantes que debern reunirse en un Congreso el primer lunes de noviembre de cada ao 2 . MORRIS. Richard B.. Basic Docutnent in .4mericrin Hysto,-.. pips. 48 y sigs

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 71 Este Congreso de los Estados Unidos de Amrica, que sucedi sin solucin de continuidad al Congreso Continental, bajo la presidencia de su ltimo titular Samuel Huntington, estaba integrado por diputados de las trece antiguas colonias fundadoras de la Unin norteamericana "que conservaban su soberana, libertad e independencia, as como todo poder, jurisdiccin y derecho que no hayan sido expresamente delegados al Congreso". Adems de este Poder Legislativo, el Estado Confederal tena un Poder Judicial reducido, creado por el artculo 9", consistente en un Tribunal Supremo de Apelacin, con facultades para resolver controversias y desavenencias entre dos o ms estados. No era en s una Corte Suprema de Justicia tpica, que actuara en tercera instancia y en forma permanente, sino un tribunal que deba constituirse -en forma transitoria cuando el Procurador General (GeneralAttorney) de un estado presentara ante el Congreso Confedera1 una demanda contra otro estado. En estos casos las partes nombraban de comn acuerdo a los jueces que deban or el caso en debate y luego fallar- conforme a las leyes federales y el common law. Estaba integrado, por sorteo, con no menos de siete y no ms de nueve jueces, que actuaban en realidad como un tpico tribunal arbitral de litigios interestatales. El otro rgano de la Confederacin que funcion hasta 1787 fue el Comit de los Estados, que se reuna durante e1 receso del Congreso Confedera1 y estaba integrado por representantes de cada uno de los estados, los que ejercan algunas y muy limitadas funciones ejecutivas, ya que de hecho el gobierno poltico lo ejerca cada uno de los gobernadores de las ex colonias y laconduccin de la guerra estaba a cargo del General en Jefe Georges Washington. 2. La Confederacin Argentina La historia del Estado confederal en la Argentina es breve pero rica en contenidos, hroes y anti hroes. Es, asimismo, una historia pendular y algo contradictoria, ya que si bien los caudillos federales como Artigas, Ram'rez, Lpez, Rosas y Quiroga, tenan como comn denominador el organizarse constitucionalmente, los hechos derivados de su continuo batallar contra los 1deres del partido unitario y a veces entre s, les complicaba su objetivo y deshaca reiteradas veces su ideal. Sin embargo, sus intereses se fueron entrelazando en tratados interprovinciales hasta que Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros, con la casi inmediata adhesin de Corrientes, se unieron en el Pacto Federal (en realidad Confederal) del 4 de enero de 1831. Segn Glvez 3, el Pacto constituy "el ms grande xito poltico de Rosas. Debido a su gestin, por primera vez en la historia del pas, las provincias adhieren a un tratado sugerido por un hombre de Buenos Aires ... De la unidad nacional nace la Argentina, que tiene en el Pacto su ley fundamental. Y la Confederacin Argentina tendr en l su Constitucin provisoria". Es 3 GLVEZ, Jos J., Revisionismo Histrico Consritucional. Buenos Aires, 1967, pg. 95.

72 ARTURO PELLET LASTRA la consecuencia mediata de los pactos interprovinciales que lo precedieron y fue reconocido como ley fundamental por Urquiza al pronunciarse contra Rosas el l de mayo de 1852, con estas categricas palabras: "Siendo una ley fun" damental de la Repblica el tratado elaborado el 4 de enero de 1831 entre las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ros, por haber adherido a l todas las dems provincias de la Confederacin, ser religiosamente observado en todas sus clusulas". Tambin este pacto fundacional fue invocado en el Acuerdo de San Nicols del 3 1 de mayo de 1852 y est implcito, con la fuerza que slo da la convocatoriade la historia, en el Prembulo de la Constitucin que nadie se ha atrevido a tocar hasta el presente. El Pacto Confedera1 de 1831 establece una estructura de poder nacional, con las siguientes caractersticas que la asimilan a "Los Artculos de la Confederacin" norteamericana y otros modelos histricos. lo) Se establece una alianza defensiva y ofensiva. 2") Se acuerda que se celebrarn tratados entre las provincias y de stas con otros gobiernos extranjeros, sin consentimiento previo de todas. 3") Se establece un rgimen de extradicin de los delincuentes prfugos de una provincia a otra. 4 ) Se asegura la libertad de trnsito para el comercio interprovincial. " 5") Se acuerda igualdad de derechos para los habitantes de las provincias. 6") Las tres provincias que firmaron originalmente el Pacto, invitan a las otras once a incorporarse. 7") Se crea una Comisin Representativa de los gobiernos de las provincias litorales de la Repblica Argentina. 8 )Se invita tambin a las provincias a reunirse en un Congreso Federa" tivo "para arreglar la administracin general del pas bajo el sistema federal". Por ltimo cabe consignar que las dos funciones clsicas que caracterizan a una confederacin, o sea la centralizacin del mando militar y la conduccin de las relaciones exteriores se reunieron en las manos del jefe de hecho del Estado Confederal, el brigadier general Juan Manuel de Rosas. EL ESTADO FEDERAL El Estado federal se define por comparacin con el confederal. La federacin requiere ser constituida por una norma vinculante entre las provincias o estados miembros, pero a diferencia de la confederacin no se limita a la defensa y poltica exterior o a arbitrar litigios interestaduales, sino que constituye una unin ms fuerte, tcnicamente indisoluble, sin derecho de secesin, en la cual coexisten el Estado federal con los estados miembros que lo integran, delegndole a ste numerosas facultades, estableciendo algunas facultades concurrentes y conservando un mximo de facultades no delegadas.

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 73 Tanto el Estado federal norteamericano como el argentino fueron constituidos por los representantes de los estados parte preexistentes, delegndole a aqul algunas de sus atribuciones administrativas, legales y judiciales originales, a fin de constituir una unin permanente y lo ms cohesionada que fuera posible. En tal sentido, cabe recordar que si bien los estados de la unin americana podan segregarse en la etapa confederal, perdieron esta facultad al constituir la repblica federal, razn por la cual los del sur al separarse en marzo de 1861, lo hicieron partiendo de un error poltico y jurdico ya que los once estados rebeldes que presida Jefferson Davis haban renunciado al derecho de separarse al fundarse la unin en 1787 o en el momento de incorporarse a ella, con posterioridad a esa fecha. La expresin Estado federal (Bundestaat), se comenz a usar en Alemania en tiempos de la Confederacin renana. Sin embargo, la expresin tard mucho tiempo en precisarse, desde el punto de vista de la Ciencia Poltica. En El Federalista, por ejemplo, se habla de repblica federal como sinnimo de confederal. Tambin y durante muchos aos, se continu usando como sinnimos Estado federal, federacin y confederacin, segn puede leerse en el Tratado de Pars de 1814 y en las constituciones suizas de 1848 y 1874. Asimismo es uno de los nombres oficiales de nuestro pas en el texto de la Constitucin de 1853, que establece como uno de los nombres oficiales de la repblica federal el de Confederacin Argentina, denominacin que se utiliz en todos los documentos oficiales del gobierno nacional que funcionaba en Paran con la presidencia del capitn general Justo Jos de Urquiza, en el perodo en que el pas estuvo dividido entre 1852 y 1860. Las principales caractensticas de esta forma de Estado, que es la adoptada por muchos de los pases que siguen el modelo norteamericano que denominar Filadelfia, por ser esa ciudad la cuna de la primera Constitucin de ese tipo, son las siguientes: 1") Su territorio es grande o mediano, a diferencia del que tienen los Estados unitarios, que sin excepcin se han organizado sobre territorios pequeos. As, por ejemplo, son federales Mxico, Colombia, Brasil y Venezuela y unitarios Uruguay, Paraguay, Chile, Bolivia y las repblicas centroamericanas, que slo entre 1825 y 1829 estuvieron unidas en una Federacin que termin disgregndose y recobrando cada una de ellas su fisonoma unitaria original. 2") Estn organizados sobre la base de una Constitucin en la cual el &obierno central federal ejerce facultades delegadas por los estados miembros o provincias y facultades concurrentes con stos. 3") Carecen del derecho de secesin y nulificacin. 4") Los estados miembros son autnomos, pero no semisoberanos, como los que integraban una confederacin. 5") I;n materia de legislacin y de jurisdiccin judicial existen distintos grados de integracin y alcance en su aplicacin.

74 ARTURO PELLET LASTRA Es as que en los EE.UU., los estados no han delegado la facultad de legislar en materia civil, comercial penal y procesal. Si bien es cierto que en el sistema del common law la mayor parte de las normas en uso son establecidas por los jueces con sus leading cases, son los jueces estaduales y no los federales quienes elaboran esajunspmdencia. Lo que s han delegado los estados al gobierno federal en Washington, son las facultades de legislar y ejecutar en materiade polticaexterior, defensa, organizacin militar, desarrollo espacial, comunicaciones, comercio exterior, moneda, aduana, segu?idad en las fronteras y algunas materias penales, tales como control del narcotrfico, quiebras fraudulentas, secuestros y represin del terrorismo. En materia de jurisdiccin judicial, los nueve chief justices que integran la Corte Suprema de Justicia unifican y marcan el rumbo de la jurisprudencia en todo lo relativo a los derechos constitucionales, civiles, polticos y sociales y resuelven como en los tiempos de la Confederacin, los litigios entre los estados. En otros pases, como el nuestro, se ha desarrollado un federalismo ms tenue, ms dbil, que se evidencia normativamente por el gran nmero de facultades legislativas y ejecutivas delegadas por las provincias al gobierno central y por dos clusulas constitucionales que han contribuido a deteriorar notoriamente el sistema federal, especialmente entre 1916 y 1983. Se trata del artculo 6", que permite al gobierno federal intervenir en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, repeler invasiones exteriores, y a requisicin de sus autoridades... para sostenerlas o restablecerlas si hubieren sido depuestas. Con esta facultad, los gobiemos constitucionales intervinieron ciento setenta y cuatro veces a los poderes constituidos provinciales, pero no para repeler invasiones exteriores o restablecer algn gobernador o a legisladores desalojados de sus sedes de poder, sino para destituir a gobiernos provinciales opositores o renuentes al gobierno nacional. Si sumamos a esas intervenciones hechas en su mayora por decreto, las ciento dieciocho que efectuaron los presidentes o juntas militares emergentes de los seis golpes de Estado contra gobiemos constitucionales, doscientas noventa y dos veces se ha irrumpido en el territorio de las provincias para dzspojar del poder a otros tantos gobernadores elegidos por el pueblo. Asimismo, utilizando el artculo 23 de la Constitucin Nacional se ha distorsionado o directamente suprimido la autonoma provincial, al establecerse a veces por ley del Congreso federal, pero ms frecuentemente por un simple decreto presidencial el estado de sitio en provincias o territorios en donde se supona que haba una alteracin del orden o unaconmocin poltica o social. Con esta excusa constitucional el gobierno central intervino en las provincias suspendiendo las garantas constitucionales, lo que se tradujo en la clausura de medios de comunicacin y locales de partidos polticos o la prohibicin de reuniones o mitines partidarios, as como la detencin de dirigentes sindicales o polticos.

EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO 75 En tal sentido es paradigmtico el perodo que va entre 1930 y 1983, ya que en ese lapso la Repblica estuvo un total de veintitrs aos y siete meses bajo estado de sitio 4, lo que significa que durante esos periodos el Poder Ejecutivo nacional tuvo amplias facultades de censura y represin para clausurar diarios, radios y canales de televisin. Pero, adems, durante esos perodos y en los anteriores en que se estableci por ley o decreto el estado de sitio en un territorio determinado qued en suspenso el sistema federal en menoscabo de la autonoma y plenitud de la vigencia de las instituciones locales, evento que no se ha dado en los dos siglos de vida que tiene la Constitucin de los EE.UU. En el pas de origen del sistema federal, la intervencin del gobierno central nunca implic una suspensin de las garantas constitucionales o el reemplazo de los gobiernos estaduales. Se limit al envo de uno o nis batallones de la Guardia Nacional para asegurar la aplicacin de los fallos de la Corte Suprema de Justicia en materia de derechos polticos y civiles, tal como fueron, por ejemplo, el que ampar el derecho electoral de los ciudadanos de color en vanos estados del sur norteamericano en los aos posteriores a la Guerra Civil (1866 a 1875); el que permiti el ingreso de estudiantes de color a universidades y escuelas integradas en los estados de Alabama y Georgia (1955 a 1965); el amparo del derecho de los negros a utilizar en las mismas condiciones que los blancos los espacios y transportes pblicos; y en fin, el envo de tropas federales para contener, prevenir o reprimir motines o disturbios raciales o sociales, tal como fue la alteracin del orden, con incendios y saqueos derivados del caso, "Rodney King" en Los ngeles, California, en 1993. No podemos, sin embargo, omitir en este recuento las duras expediciones punitivas contra los pieles rojas, que en el siglo pasado estaban a cargo del ejrcito federal, cuyos generales, coroneles y capitanes perdieron a veces la cabellera y otras la cabeza, como fue el caso del general George Custer, en manos de 10s sioux en 1876. EL ESTADO UNITARIO El unitario constituye una forma de Estado que se caracteriza por la centralizacin poltica, o sea que la facultad de legislar est concentrada y reservada al nico Poder Legislativo, que es el nacional, el cual emite sus productos normativos en el centro del poder instalado en la capital del reino o repblica de que se trate. O sea que existe un solo gobierno, el nacional, que coexiste con muiiicipalidades o departamentos, en los cuales sus alcaldes o intendentes se limitan a la administracin comiinal y los Concejos Deliberantes a emitir sus productos legislativos comunales. Es decir que hay un nico territorio bajo un solo poder PELLET LASTRA. A . , Lo Lihrrroticie E.rpresicrl, Abeledo-Perrot. Biienos Aires, 1973 y 1993. p6gs. 107-108.

76 ARTURO PELLET LASTRA central, tal como ocurre en Francia, Uruguay o Blgica, que tienen en comn el tamao reducido de sus territorios, lo que hace innecesario descentralizar el ejercicio del poder poltico y la facultad de legislar. En la actualidad, la mayor parte de los Estados europeos son unitarios, y esta forma de organizacin poltica territorial e institucional centralizada se da tambin -corno ya sealamos- en la mayor parte de!os pases americanos y en gran parte de los pases descolonizados de Asia y Africa. En la Argentina se intent en dos oportunidades -18 19 y 1826establecer un Estado unitario, pero ambas experiencias fracasaron ante la oposicin de los caudillos federales, que rechazaron abiertamente ambos ensayos constitucionales. La intentona unitaria de 1826 fue tan frustrante, por no decir ridcula, que llev a los gobernadores provinciales federales a llamar a Bemardino Rivadavia presidente, pero no de la Repblica unificada, sino "de la ciudad de Buenos Aires".

CAP~TULO IV EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO Nadie puede negar que el hombre es, sin duda, el factor primordial del Estado toda vez que es su protagonista desde el poder y desde el llano. Es sujeto y tambin objeto de la actividad estatal y social, ya que el bien comn, en tanto finalidad esencial del Estado, se refiere al bienestar de todos y cada uno de los habitantes de la sociedad poltica. La poblacin es para la teora clsica del Estado uno de los tres elementos esenciales y constitutivos del mismo, ya que sin un grupo humano y poblacional asentado en un territorio es impensable la existencia de un Estado. Ahora bien, pueblo y poblacin no son sinnimos, ya que la poblacin es comprensiva de la totalidad de los habitantes, lo que incluye a los ciudadanos, nativos y naturalizados, los nacionales menores de edad y los extranjeros, residentes permanentes, O sea, es el conjunto de los hombres y mujeres, cualquiera sea su edad, nacionalidad y condicin que conviven en la sociedad global, o sea en el Estado. El pueblo, a su vez, supone tambin un conjunto pero con una connotacin no slo demogrfica sino ms bien poltica, como cuando se alude al "pueblo argentino" en los mensajes presidenciales, o a los representantes del pueblo en el Prembulo de la Constitucin. Tambin el pueblo supone la Nacin movilizada y en vas de transformarse en una Nacin organizada jurdicamente, que como propone Le Fur ser el Estado. EL FACTOR DEMOGRFICO El factor demogrfico o sea la poblacin como elemento del Estado, se concreta en la cantidad y composicin de la misma. En este sentido el problema se plantea en trminos sociolgicos, ya que se trata de saber cuntos y cmo somos los habitantes del pas en un momento histrico determinado.

78 ARTURO PELLET LASTRA En cuanto a la cantidad, cabe apreciar en primer lugar la densidad, es decir la relacin entre el nmero de habitantes y la superficie territorial sobre la cual viven. Tambin interesa el problema de la composicin, o sea las caractersticas raciales, culturales, educativas y sociales propiamente dichas del conjunto poblacional en un lugar y momento dado. A esta problemtica se vincula el status, o sea la posicin que ocupa una persona en el contexto social en que vive. Uno de los primeros autores que se ocup del problema en los mbitos acadmicos fue Thomas Malthus, que en su Ensayo sobre el Principio de la Poblacin, de 1789, plante su preocupacin por el tema, al decir que mientras los alimentos crecan en forma aritmtica, la poblacin lo haca en progresin geomtrica en el mundo conocido de la poca. Este desnivel precisabase correga en el pasado con variables de ajuste tales como guerras, pestes y catstrofes naturales, eventos que haban permitido evitar que los trminos de esta ecuacin amenazasen las posibilidades de subsistencia en el planeta. Sin embargo, Malthus pensaba que en el futuro el problema tendra que ser encarado mediante una racional regulacin de la natalidad. Esta tesis entr de inmediato en contradiccin con la dogmtica catlica, contraria a cualquier mtodo de control artificial de la natalidad. Por su parte Quesnay y los fisicratas, sin saberlo, concordaron con la posicin de Malthus, ya que sostenan que el crecimiento de la poblacin era deseable, pero slo en tanto y en cuanto fuese regulado oportunamente de acuerdo a las subsistencias. Voltaire, a su vez, coherente con sus ideas iluministas, sostena que lo principal no era tener un exceso de habitantes, sino que stos fuesen lo ms dichosos que sea posible. En esos aos -fines del siglo xv111, principios del XIXla poblacin del mundo conocido ascendaa unos 900 millones de habitantes, cifraque en la actualidad ha trepado a 5.900 millones en los cinco continentes poblados. De ellos, el 20% vive por debajo del lmite aceptable de pobreza y est subalimentado. Por este problema de la superpoblacin y la pobreza en aumento el debate se ha tomado cada vez ms enconado, ya que mientras el Banco Mundial y los gobiernos de los pases centrales proponen el control de la natalidad, los pases del tercer mundo, en donde reside la pobreza, se resisten y continan procreando. La encclica Humanae Vitae emitida por Paulo VI en 1968, como era previsible, se manifiesta contraria al control de la natalidad, y en las encclicas Populorum Progressio y Laborem Exercem, se propone una ms justa y humanitaria distribucin de las riquezas, con posibilidades de empleo y alimento para las mayoras postergadas de los pases subdesarrollados. Es que la explosin demogrfica es un hecho, particularmente alarmante en pases como Rwanda, Biafra, Somalia, etctera, en donde lo que para nosotros es el alimento natural de cada da, para ellos se ha transformado en la diferencia entre la vida y la muerte.

E L F A C T O R H U M A N O . NACIN Y N A C I O N A L I S M O 79 Mientras tanto la poblacin mundial crece en los trminos geomtricos que prevea sabiamente Malthus: hacia 1930 alcanzaba los 2.000 millones de habitantes y treinta aos despus se calculaba en 3.000 millones, en tanto que para el ao 2000 estar superando los 6.000 millones de hombres y mujeres caminando, comiendo y amndose o pelendose en el mundo. O sea que si la poblacin mundial apenas se duplic entre 1800 y 1930, entre este ltimo ao y el 2000, se habr triplicado en la mitad de tiempo. Otro problema se plantea con la composicin sociolgica del grupo humano asentado en un territorio. En efecto, hacia 1914 en cada mbito territoriai correspondiente a una sociedad poltica convivan grupos humanos ms o menos homogneos si el Estado era pequeo (con excepciones a la regla como el caso de Suiza). Si los Estados eran medianos o grandes, coexistan grupos humanos que podan o no ser heterogneos, con escasas migraciones de un mbito estatal a otro dentro del continente europeo. En el hbitat estatal de Gran Bretaa, por ejemplo, coexistan mayoritariamente - c a d a uno de ellos en su territorio originalanglosajones, escoceses, galeses e irlandeses. Dentro de Alemania lo hacan grupos poblacionales germnicos emparentados y lo mismo ocurra en Francia, Austria, Hungra y en los pases escandinavos. En tanto, en Amrica, diecinueve pases de origen espaol, uno portugus y dos anglosajones (en el caso de Canad con un matiz francs) eran naciones que se estaban formando con corrientes inmigratorias europeas, que sumaban ao a ao a sus conjuntos poblacionales millones de artesanos y campesinos embarcados hacia un porvenir que los ilusionaba y motivaba. En cambio en Asia y frica en la misma poca, los grupos nativos se mantenan en sus mbitos territoriales originales, con escasas migraciones y reducidos aportes inmigratorios, en particular integrados por tcnicos y burcratas de las potencias coloniales que administraban los pases del tercer mundo de la poca. Este esquema demogrfico comenz a modificarse en la primera posguerra mundial (19 18- 19 19), al producirse desplazamientos poblacionales de carcter masivo en Europa Central y termin de revolucionarse en la Segunda Guerra Mundial (19391943, con el espectculo de la deportacin o traslacin forzada de millones de personas, poltica que los dictadores Hitler y Stalin haban comenzado a practicar en los aos treinta y que ambos intensificaron - c o n una crueldad sin precedentes- en los aos de la guerra. Se recuerda, en especial, el genocidio que organiz y ejecut el gobierno sovitico entre 1931 y 1933 en el que murieron ms de seis millones de personas dentro del territorio de la Unin Sovitica y el caso del holocausto nazi que tambin aport millones de cadveres a la historia negra de la humanidad.

80 ARTURO PELLET LASTRA De hecho, pases como Yugoslavia en el que convivan seis grupos nacionales diferenciados y en parte antagnicos, o Espaa, donde todava conviven por lo menos cuatro grupos nacionales bien diferenciados dentro del hbitat de un solo Estado, han sido escenarios de continuos conflictos interraciales, interregionales e internacionales en los ltimos ochenta aos, sin que se haya encontrado todava una frmula de coexistencia aceptable para todas las partes involucradas en ese "amasijo sociolgico" que es la paz armada europea. El dilema de la mezcla o la separacin racial se haConvertido en un problema sin solucin histrica a la vista en este umbral del siglo xx1.Pero si la homogeneidad racial es un mito y la unidad pacfica de grupos nacionales heterogneo~ slo un ideal, tal vez no lo sea la unidad cultural y en tal sentido tan los pueblos de habla inglesa en su Comonwealth, pero ms vehementemente Francia, han hecho de tal posibilidad una poltica de Estado, exaltando continuamente tanto la historia como el folclore, la cultura y en especial la lengua, metas que revela exponencialmente el Ministerio de Cultura y Francofona, creado por De Gaulle y mantenido hasta el presente por gobiernos de coaliciones tanto de izquierda como de derecha, unos y otros casi xenfobos. Por otra parte, el nmero excesivo de habitantes puede originar problemas de espacio vital y de migraciones en Estados con territorios no muy extensos. En cambio si se trata de Estados con extensiones territoriales grandes, con zonas despobladas como ocurre en nuestro pas, la poltica adecuada sena fomentar la inmigracin y la procreacin. All aparece el problema que planteaba Malthus hace dos siglos y que como explicamos consista en tratar de reducir el tamao de la poblacin para evitar un crecimiento excesivo de sta, con las secuelas de un mayor empobrecimiento y zonas de hambre. BAUTISTA ALBERDI EL "GOBERNAR ES POBLAR" DE JUAN Como caso paradigmtico es oportuno recordar la consigna histrica de Juan Bautista Alberdi en su libro Bases: "gobernar es poblar7',que se tradujo jurdicamente en los artculos 20 y 25 de la Constitucin Nacional de 1853. Estas normas constitucionales se convirtieron en la base de la publicidad que el gobierno de la Confederacin haca en los consulados y oficinas de reclutamiento de inmigrantes en Europa, ya que el artculo 20 reconoca a todos los extranjeros el goce de los derechos civiles que ya tenan los ciudadanos y el 25, emblemtico por cierto, estableca que: "El gobierno federal fomentar la inmigracin europea; y no podr restringir, limitar ni gravar con impuesto alguno la entrada en el territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto labrar la tierra, mejorar las industrias, e introducir y ensear las ciencias y las artes". Esta poltica de apertura generosa del territorio a los extranjeros, que ya anunciaba el Prembulo al decir que se estableca la Constitucin "para noso-

tros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino", tiene su lado oscuro. En Bases y Puntos de Partida para la Organizacin de la Confederacin Argentina (2" ed., Valparaso, 1852), dice textualmente Alberdi: "Es utopa, es sueo, el pensar que nuestra raza hispano-americana tal como sali formada de manos de su tenebroso pasado colonial pueda realizar hoy la Repblica representativa, es decir el gobierno de la sensatez, de la calma, de la disciplina si no alteramos o modificamos profundamente la masa o parte de que se compone nuestro pueblo hispanoamericano ". Y remata ms adelante este exabrupto antihistrico y racista, con palabras que nos dejan perplejos: "No son las leyes las que necesitamos cambiar, son los hombres, las cosas. Necesitamos cambiar nuestras gentes, incapaces de libertad, por otras gentes hbiles para ella... Este cambio gradual y profundo, esta alteracin de raza, debe ser obra de nuestras Constituciones, de verdadera regeneracin y progreso...". Y luego -sin prisa ni pausa- contina: "Con tres millones de indgenas, cristianos y catlicos, no realizaremos la Repblica ciertamente ... Si hemos de componer nuestra poblacin para nuestro sistema de gobierno, ha de sernos ms posible hacer la poblacin para el sistema proclamado que el sistema para la poblacin. Es necesario fomentar en nuestro suelo la poblacin anglosajona. Ella est identificada al vapor, al comercio, a la libertad y no ser posible radicar estas cosas entre nosotros sin la cooperacin activa de esa raza de progreso y de civilizacin". Este desprecio por lo autctono, este complejo de inferioridad de un latinoamericano que como Alberdi no saba hablar ingls se resume en esta increble conviccin, que si no la hubiera ledo en la edicin de su libro que tengo en mi biblioteca no la podra creer: "La Constitucin debe ser hecha para poblar el suelo solitario del pas con nuevos habitantes y alterar y modificar la condicin de la poblacin actual ... porque comparando el gaucho con el modelo britnico, en cien aos no haris de l un obrero ingls que trabaje, consuma y viva digna y confortablemente" 1 . Sobre este singular enfoque de la argentinidad, nos dice Jos Mara Rosa 2 : "Se eliminaba al criollo por no ser extranjero, o mejor por ser extranjero a la nueva Argentina. La patria en 1852 no estana en el pueblo ni en la historia, ya no sena la tierra y los muertos, ahora exclusivamente sera la tierra pero sin los muertos ni los vivos: la tierra usada por otros". Es decir que haba que hacer una Constitucin con instituciones anglosajonas que sirvieran a inmigrantes anglosajones, a los que el artculo 25 de la Constitucin, con pudor atribuible a Gorostiaga su redactor definitivo, caracteriza como europeos... al establecer que el gobierno federal "fomentar la inmigracin europea". PELLETLASTRA,A., El Esfarioyla Realidad. ... cit.. pgs. 96-97; ALBERDI. Juan B., Bases. 2" ed.. 1852. Cap. XXX. pgs. 523 y sigs. ROSA, Jos M . . Nos los Represenranre.~ Pueblo. Buenos Aires, 1951. pg. 332. del '

Sin entrar a analizar en detalle la filosofa poblacional de Alberdi, slo quiero referirme a una de sus esperanzas: que vinieran a poblar nuestro territorio obreros ingleses, aclimatados al confort british. En tal sentido es evidente que el autor de las Bases, no conoca el estndar de vida de la clase trabajadora de la era victoriana. No saba, por ejemplo, que trabajaban doce horas por da en la ciudad y catorce en el campo, acumulados unos sobre otros en cubculos miserables, que entre otros describieron admirablemente Charles Dickens y Federico Engels. Pero, en lo que nos importa, lo que hay que destacar es que en lugar de embarcarse masivamente obreros anglosajones haca el Ro de la Plata, se embarcaron cuatro millones y medio de campesinos y artesanos de la Europa meridional y tan slo unos pocos miles de profesionales y tcnicos de origen ingls, que viajaron en primera clase y clase cabina de los "paquebotes de la poca" al solo efecto de administrar los ferrocarriles, compaas de gas y telfonos de capital britnico. Por otra parte, si era una utopa que los criollos entendieran y vivieran el rgimen constitucional que Alberdi propiciaba, ms utopa era suponer que se podan reemplazar 950.000 (que era la poblaciijn real y no 3.000.000 como crea errneamente Alberdi) nativos por extranjeros. Sin embargo, Alberdi no se limitaba a querer suplantar a los criollos por ingleses. Tambin quera que los capitales fueran extranjeros. As reclama en el Captulo XV de su obra: "Entregad todo a los capitales extranjeros. Dejad que los tesoros de fuera como los hombres se domicilien en nuestro suelo. Rodead de inmunidades y privilegios al tesoro extranjero para que se naturalice entre nosotros". Sin duda un merisaje muy claro y contundente que recibieron y pusieron en prctica varias generaciones de argentinos a partir de la que lideraba al pas en el 80, cori los presidentes Roca, Pellegrini y Jurez Celman y ms cerca de nosotros un argentino, hijo de padres sinos, que casi nace tambin en Medio Oriente: el presidente Menem y su ex omnipotente ex ministro Cavallo, hijo de un fabricante de escobas italiano. Estos ltimos no se limitaron a traer y radicar capitales extranjeros. Tarnbin vendieron todo lo que se poda vender y entregaron todo lo que se poda entregar del patrimonio nacional, que maltrecho por ms de medio siglo de malos gobiernos comenzaron a administrar hace diez aos. CONLA INMIGRACIN EUROPEA SE TRANSFORMA EL P A ~ S En la Argentina, lo mismo que en los dems pases americanos transformados por la inmigracin, entraron en cincuenta aos (1860 a 1914) millones de inmigrantes que modificaron sustancialmente la composicin social, econmica y cultural de la Nacin. Esta transformacin tuvo tambin un importante efecto poltico, ya que los hijos y nietos de los nuevos pobladores se convirtieron en ciudadanos y comenzaron a exigir a travs de los partidos de las nuevas clases medias, la UCR y el Socialismo, que el pueblo pudiera votar sin restricciones, acotaciones y otras formas de fraude.

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONA1,ISMO 83 El resultado de estas presiones generacionales y sociales, en fin polticas, se tradujo en la ley Senz Pea de 1912, en la nueva composicin del Congreso Nacional, con la activa presencia de minoras en las que actuaban los hijos de los inmigrantes y en fin, en el reemplazo del gobierno oligrquico conservador por el gobierno demaggico, pero indudablemente ms democrtico, que encabezaba Hiplito Yrigoyen. Tambin el pas cotnenz a poblarse en zonas casi deshabitadas en el sur y el nordeste, en donde en pocos aos se formaron esas semiprovincias que fueron los territorios nacionales del Chaco, Misiones, Formosa, Chubut, Ro Nepro y Santa Cruz, a los que debe sumarse el emblemtico territorio de La Pampa, donde la masa indgena fue desplazada por una masa inmigratoria que no era numricamente despreciable. LA DENSIDAD DE LA POBLACINY EL CRECIMIENTO DEMOGRFICO Otro aspecto importante de esta problemtica es la densidad de la poblacin, que como es obvio se determina relacionando el nmero de habitantes con el de kilmetros cuadrados de iin territorio. Esta densidad se opone, social y polticamente, a la dispersin del elemento humano, ya que es distinto el caso de Estados cuyos habitantes se desplazan en vastas zonas de aquel que los aprieta en lmites reducidos 3. Por lo general, el problema de la densidad se plantea en las grandes ciudades originando las concentraciones urbanas, fenmeno que se viene dando a nivel mundial desde el comienzo de la Revolucin Industrial, a mediados del siglo xviri. En tal sentido debemos rzcordar que el brusco aumento de la poblacin urbana, se evidencia al transformarse la produccin artesanal en seriada, y las confecciones o producciones a mano en producciones realizadas por mquinas, primero a vapor y luego movidas por la electricidad. Este proceso se acelera despus de la Segunda Guerra Mundial, aos en que aumentan exponencialmente las migraciones internas del campo al entorno de las ciudades, evento que lleva a un rcord de concentracin urbana en el Gran Buenos Aires, donde en la actualidad viven (sumando la Capital Federal y los diecinueve partidos suburbanos) 10 millones de habitantes, equivalentes al 30% de la poblacin total del pas que est en los 36 millones de habitantes. La masificacin de los hbitos alimenticios, de la vestimenta y por cierto de los entretenimientos, en especial la televisin, es la clave que debemos buscar para entender cmo y por qu se pierde la individualidad y por cierto, en el contexto de la globalizacin, tambin la identidad nacional. El aumento poblacional supone asimismo el de la movilidad social, caracterizada por el rpido ascenso y descenso de una clase a otra, que en los ltimos ' L ~ P E Z . J.. Marw Ma,lunl de Derecho Poltico, cit.. pg. 306

84 ARTURO PELLET LASTRA aos se ha visto agravado por nuevos fenmenos sociolgicos tales como la desocupacin por cambio de tecnologas o de polticas de empleo. LA POBLACIN Y LAS FORMAS DE GOBIERNO La relacin del nmero de habitantes con la forma de gobierno es otro aspecto a tener en cuenta. Al respecto Platn lleg a fijar en 5.040 ciudadanos el nmero ideal para una ciudad-Estado. Tanto l como sudiscpulo Aristteles, que tambin propona una comunidad poltica pequea de 5.000 a 10.000 personas, razonaban dentro del esquema mental de los griegos de su tiempo. No era concebible entonces una polis, cuya poblacin dificultara por su nmero el ejercicio de la democracia directa. Y as, si en el gora slo entraba un mximo de 5.000 ciudadanos ubicados en las gradas, de pie o sentados, para debatir y votar las leyes y polticas de lapolis, su ciudadana deba ajustarse proporcionalmente a ese nmero clausus, clave de la lozana y eficacia del ejercicio de la autodeterminacin de los hombres -no de las mujeres- de ese tiempo, al que siempre volvemos para comparar y apreciar. Con el mismo criterio Juan Jacobo Rousseau en su Contrato Social, que llevaba por subttulo Principios de Derecho Poltico, se refera a poblaciones no mayores a 10.000 habitantes, ya que el ejercicio directo del poder por la voluntad general que integraban esos ciudadanos exiga un nmero limitado de voces y manos alzadas para votar. No nos hagamos, sin embargo, muchas ilusiones sobre estas pequeas comunidades de votantes, ya que si bien parecan ms democrticas que en la actualidad, lo que la mayona decida ya estaba previamente elaborado y decidido por la minora gobernante, o los invisibles factores de poder de aquellos tiempos ancestrales. La idea de Nacin es relativamente reciente, ya que comenz a utilizarse el trmino al organizarse en forma definitiva y centralizada los grandes Estados europeos en el siglo x v l y se generaliz su uso en los aos de la Revolucin Francesa. Sin embargo, la Nacin, como empresa comn de los nacionales (sbditos o ciudadanos) de un territorio, recin alcanz su apogeo al comenzar y difundirse los movimientos emancipadores en Europa Central y Amrica en la primera mitad del siglo XIX. Consolidada como entidad ineludible de la historia contempornea, la Nacin fue la idea fuerza de los movimientos y regmenes nacionalistas de este siglo, en especial a partir del proceso de descolonizacin del tercer mundo, entre 1945 y 1970. Poniendo su acento en lo esencial de esta idea fuerza, deca Ernesto Renn en una memorable conferencia que dio en la Sorbona el 1 1 de marzo de 1882bajo el ttulo ,Ques una Nacin?: "Una Nacin, es el resultado his-

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO 85 trico de una suma de hechos que convergen en una misma direccin... Una Nacin es un principio espiritual, ya que para que un pueblo llegue a ser una Nacin debe tener glorias comunes en el pasado, una voluntad comn en el presente, haber hecho y seguir haciendo cosas juntos". O sea, plantea una concepcin espiritualista y voluntarista de la Nacin. Deca as: "Una Nacin es un alma, un principio espiritual, que elige la voluntad de vivir juntos, de manera tal que la existencia de la Nacin es un plebiscito cotidiano. Es la posesin en comn de un rico legado de recuerdos". Esta idea ya haba sido suministrada por los romnticos que hacia 18301840, la definan como "un grupo humano vinculado por lazos de sangre, cultura, historia, religin, folclore y consolidando estos vnculos, deba tener un ideal comn que lo empujase hacia adelante". Este elemento subjetivo es el decimonnico principio espiritual de que hablaba Renn, y con el cual coincida Herman Heller al decir que "el pueblo cultural, que en ses polticamente amorfo, se convierte en Nacin, cuando la conciencia de pertenecer al conjunto llega a transformarse en una conexin de voluntad objetiva" 4. Esa voluntad es la conciencia nacional y se da como un pertenecer al conjunto en busca de una identidad. Esta identidad supone un estado emocional que, como ocurri al producirse la guerra de las Malvinas o la conquista de los campeonatos mundiales de ftbol en 1978 y 1986, galvaniza a individuos ideolgicamente diversos y dispersos, partes encastrables entre sque al unirse forman como piezas de un rompezabezas un conjunto ms o menos homogneo que se moviliza con cantos, arengas e incluso agresiones hacia los "de afuera", dentro de una ecuacin que a veces deriva en la antittica amicus-enemicus, como ha ocurrido lamentablemente en el Ulster, en esa larga y cruenta guerra entre catlicos y protestantes que se viene arrastrando desde 1916 en Irlanda del Norte. Estos sucesos operan como puntos de inflexin, a partir de los cuales se toma conciencia de pertenecer a una colectividad nacional, de ser parte de una comunidad que subsiste en la medida en que mantenga su coherencia y su adhesin a pautas culturales e histricas comunes. En los aos fundacionales de la Revolucin Francesa, el primer idelogo que utiliz la expresin soberana nacional fue el abate Emmanuel Sieyks, en su ensayo Qu es el Tercer Estado y por su impacto, este principio reconocedor del poder de la Nacin fue paseado por toda Europa en las mochilas de los ejrcitos jacobinos en sus campaas de los aos 1792 a 1799, al mismo tiempo que entraba con mpetu en los mbitos acadmicos y polticos de ese continente y luego en el continente americano, donde sirvi de base a todos los procesos revolucionarios latinoamericanos. ' BIDARTCAMPOS.. C. op cit., p6g. 306.

86 ARTURO PELLET LASTRA HISTORIA LA N A C I ~YN ESTADO EUROPA EN I,A EL EN Y Es importante a esta altura de nuestro anlisis distinguir con nitidez el concepto de Nacin, de los correspondientes a Estado y Gobierno. Como veremos en el prximo captulo, el Gobierno o sea la estructura J e poder que ocupa la clase dirigente, es uno de los elementos de la sociedad poltica global que con propiedad se define como Estado. Y si como bien diferencia Le Fur, el Estado es la Nacin jurdicamente organizada, la existencia de aqul presupone la previa existencia de sta. Es decir que la Nacin o naciones asentadas en una continuidad territorial son una condicin necesaria para que se forme e integre un Estado, ya que sin la previa existencia y desarrollo de una o ms naciones sobre un territorio determinado, no es imaginable la confomiacin de una sociedad poltica global. Y es as que previo a la existencia del Estado del Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda del Norte, debi nacer, crecer y desarrollarse una Nacin anglosajona en el sur de Inglaterra, que luego recibi el impacto de las sucesivas invasiones que modificaron y dieron su sello definitivo a la Nacin inglesa. En primer lugar, la invasin romana, comandada, entre otros por Julio Csar y el emperador Claudio, que en los siglos I a.C y r d.C. le dio al pueblo ingls la impronta cultural romana, o seael 55% de los verbos, sujetos y adjetivos de su lengua actual, su derecho y sus costumbres previamente elaboradas entre el Mediterrneo y el Adritico. Luego lleg la invasin vikinga que aport poco culturalmente, pero que leg su impronta navegante, a la vez que consolidaba sus vnculos preexistentes, y, en fin, la invasin normanda que en el siglo xi defini al futuro Estado ingls al darle una estirpe real, instituciones y una clase dirigente para que lo gobernase. Gran Bretaa, a su vez, es la sumatoria de esta Nacin inglesa con otras tres de orgenes raciales, culturales y geopolticos diferentes, pero que tienen con aqulla un territorio conexo dentro de las islas britnicas, golpeado por las olas de tres mares en sus cuatro costados: Escocia, Gales e Irlanda del Norte. O sea que previo a la creacin como Estado Nacional del Reino Unido, entre los siglos XV y XVI, preexisten y coexisten cuatro naciones, las cuales, con excepcin de Irlanda, han de integrarse en un conjunto si bien heterogneo, al menos polticamente coherente y bien desarrollado para proyectarse con identidad propia en la comunidad internacional. Francia, a su vez, resulta de la fusin de varias tribus de origen germnico galvanizadas en su lucha contra las invasiones romanas. No alcanzaron estos grupos humanos a ensamblarse en otras tantas naciones diferenciadas y esta dispersin favoreci la formacin de una sola comunidad nacional, unificada por el uso comn de la lengua de los francos, una sola religin, y respetando las particularidades regionales, una cultura y con el tiempo iin relativamente cohesionado grupo racial. Este conjunto, en fin, cierra como sociedad poltica global bajo el liderazgo de las dinastas merovingia y carolingia que luego confluirn en los borbones. que descienden de Mugo Capeto.

EL FACTOR HUMANO. N A C I ~ N NACIONALISMO Y 87 Similar evolucin se dio en otros pases, aunque con caractersticas diversas. En los Pases Bajos, se conformaron tres grupos nacionales que continan diferenciados hasta nuestros das. El neerlands, sirvi de base a Holanda, que oficialmente se llama Nerderland, y en Blgica su territorio qued partido en dos naciones unidas polticamente por una estirpe real. La primera, emparentada racial y lingsticamente con la holandesa y la alemana, es la flamenca, y la otra, emparentada racial e idiomticamente con Francia, el pas de los walones. Espaa, a su vez, como Estado est constituido desde 1491 por la fusin de los reinos de Castilla y Aragn, reconquistados en la Guerra Santa contra los rabes. Sin embargo, esta unin es poltica e histrica, pero no racial, lingsi tica y folclrica, ya que las cuatro naciones que coexisten en s ~territorio peninsular se resisten a culminar un proceso de integracin nacional: Espaa (en su conjunto no separatista), Catalunia, Galicia y el Pas Vasco siguen con sus lenguas diversas, sus culturas, su msica, su historia e incluso sus instituciones regionales por separado. IDENTIDAD NACIONAL: POR LA HISTORIA O EL FTBOL Con respecto a los eventos en los cuales se galvanizan nuestras voluntades individuales en una voluntad nacional integradora, a la que nos referimos en los prrafos anteriores, debemos agregar algunas consideraciones sobre los smbolos y hroes que unen a la gente del pueblo. En otra poca, la bandera de Belgrano, la escarapela, San Martn, Gemes, Sarmiento y las Malvinas argentinas eran los lugares comunes en el altar de la patria. Las fiestas del 25 de mayo, el 20 de junio y el 9 de julio, los das en que se coincida en alabar estos smbolos. Pero con el correr de los ltimos aos, todos esos smbolos y hroes fueron desvanecindose. Los feriados por las fiestas nacionales -salvo alguna excepcin- se corrieron a los viernes anteriores o posteriores a esos eventos para facilitar el fin de semana largo, un agradable week-end para vivir en familia o con amigos. Explicando esta nueva realidad, deca el diario La Nacin en su edicin del 9 de julio de 2998, con la pluma electrnica de mi hijo Ramiro: "Las fiestas nacionales se han vuelto inciertas, pues 110se ajustan a un calendario histrico, sino a una agenda deportiva: La agenda de la seleccin de ftbol. La tribuna, la calle, el tren y el Obelisco, todo es celeste y blanco cuando juega la seleccin ... Las banderas se agitan al son de exaltados himnos futbolsticos... pero en un 9 de julio se ven pocas banderas en la ciudad. "...El ltimo 30 de junio, en cambio, cuando la Argentina jug el partido con Inglaterra, los colores celeste y blanco abandonaron la comodidad de las nubes y se dignaron engalanar las calles de la ciudad. Al igual que la bandera -contina- el fervor patritico pasa de largo las fechas tradicionales y se detiene en los grandes encuentros deportivos ... el ftbol canaliza los afectos nacionales. Es una compensacin de los valores perdidos, tales como San Martn, Belgrano y dems prceres nacionales, antes admirados y ahora olvidados.

88 ARTURO PELLET LASTRA "No se sabe bien -concluye- qu significan estas cosas por lo cual nadie se identifica con ellas...". Exacta e irnica radiografa la de mi hijo. En estos das, los nuevos y efmeros hroes son los goleadores o a veces los arqueros si atajan una sucesin de penales en un partido decisivo de la copa del mundial o ms mdicamente, en el torneo de apertura local. As, si antes a muchos nos movilizaba el reivindicara don Juan Manuel de Rosas, ya que para nosotros no era menos hroe que Manuel Dorrego o Juan de Lavalle, ahora no nos queda mS que la continua reivindicacin de los hacedores de goles. Y esto es grave en cuanto a la identidad nacional se refiere, por lo efmero y superficiales que resultan ser estos hroes, que como en el caso de Maradona, pasa sin solucin de continuidad de ser idolatrado como prcer de la pelota a vituperado como agresor de periodistas o adicto a las drogas. Por esto y por una cuestin de mera cordura, sera conveniente que nos reencontrsemos con los rostros de los verdaderos protagonistas de la historia y festejsemos los eventos patrios el da en que sucedieron los memorables hechos que debemos recordar. No nos parece una tarea muy difcil, habida cuenta de la cantidad de hroes para amar y antihroes para odiar que cohabitan en nuestra historia. En esos smbolos y en los das reales de las fiestas patrias contamos con elementos suficientes para celebrar sin mitos ni mistificaciones el hallazgo de nuestra verdadera y definitiva identidad nacional. Y bien, si hablamos de Nacin, necesariamente tenemos que referimos al nacionalismo. El trmino calificado todava como un neologismo por el diccionario Larousse de 1874, se hace de uso corriente en los ltimos veinte aos del especialmente por influencia de Maurice Barres (18621923), autor siglo XIX, de Scenes et Doctrines du Nationalisme, cuya interpretacin de este fenmeno poltico es muy diferente a la posicin liberal y romntica de Mazzini o Fichte, idelogos del nacionalismo en la primera mitad del siglo XIX. As como Nacin es un nombre concreto, lo que se denomina en gramtica un sustantivo comn, nacionalidad es un nombre abstracto que significa la cualidad que tienen las cosas de ser nacionales. Nacin, nacionalidad y nacionalismo, vienen del latn nationis, vocablo que no tena el sentido que actualmente se le da en nuestra lengua y en Ciencia Poltica. En un principio en Roma, la Nacin era equivalente a una colonia, es decir una amalgama de hombres sin los vnculos del Derecho y la cultura. Era una poblacin, no una masa poltica, ni una sociedad 5 . BARCIA,Roque, Primer Diccionario General Erirnolgico de la k n g u n Espaola. Seix Editor, 1880.

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO 89 En fin, el nacionalismo es, a su vez, el sentimiento de afecto y de adhesin a la Nacin de la que uno forma parte y respecto a todo lo que le concierne o le es propio, o, tambin, se lo puede definir como la doctrina poltica de reivindicacin del poder nacional respecto de otras naciones y de la comunidad internacional. En una tercera acepcin, se lo define como un movimiento fundado sobre la toma de conciencia por parte de una comunidad, en relacin a sus razones de hecho y de derecho para formar una Nacin 6 . EL NACIONALISMO EN FRANCIA A partir de la derrota de Francia en la guerra con Alemania de 1870, que conllev la prdida de las provincias de Alsacia y Lorena, se desarrolla un nuevo nacionalismo patriotista, integral, antisemita y conservador en las orillas del Sena y del Loire. As nacen La Ligue des Patriotes, de Droulede y L'Action Francaise, de Charles Maurras. Este nacionalismo francs de fin de siglo es francamente hostil a Alemania y se revela particularmente agresivo en los aos en que accedi y perdi el poder el general Boulanger (188811889) y del affaire Dreyfus (1896- 1899), eventos paradigmticos de la poca. Barres crea que la energa de Francia slo poda venir del pasado nacional, de la tierra y de los muertos, estaba convencido de que Francia tena dos vocaciones en el mundo: una vocacin de cristiandad y otra de libertad, cuyo smbolo era Juana de Arco, la herona preferida de su Francia profunda. Charles Pguy (1873-1914) sostena a su vez que la Nacin es una suma y un resultado; el lugar de encuentro de las antiguas tradiciones cristianas y de las tradiciones revolucionarias. En sus escritos y en sus arengas hace una permanente apelacin a los sentimientos y a las tradiciones: apela a los obreros que marchan al trabajo cantando; a Juana de Arco y a los soldados de Valmy. Nos dice Touchard al respecto 7: "El nacionalismo de Pguy asume el conjunto de la tradicin francesa. El propio Barres no rechaza la herencia de la Revolucin, pero con Maurras y la escuela de L 'Action Francaise, rgano del nacionalismo integrista, aparece una forma distinta de nacionalismo. Un nacionalismo que elige y excluye". Charles Maurras (1868-1952) es el fundador del nacionalismo positivista y su cientificismo se opone al sentimentalismo de Barres y al romanticismo de Chateaubriand, Heine y otros. Sostena Maurras, coincidiendo con De Maistre y Taine que "la naturaleza se confunde con la historia ... Las sociedades son hechos naturales y necesarios y por eso hay que aceptar las lecciones de la historia ... en poltica, la experiencia es nuestra maestra". Su manera de mirar la sociedad poltica era consistente pero excesivamente reaccionaria, ya que exaltaba a la monarqua como la mejor forma de gobierno, aunque obviamente como positivista estaba ' TOUCHARD, op. cir., pig. 529. Jenn, Diciionaire Hacherre Enciclopedique, 1998.

90 ARTURO PELLET LASTRA en contra del derecho divino de los reyes. Por eso rechazaba los argumentos teolgicos y recurra a argumentos cientficos. En tal sentido sostena que "como la biologa moderna ha descubierto la seleccin natural, puede decirse por lo tanto que la democracia igualitaria ha sido condenada por la ciencia. La teora transforrnista -agregabapone en primer plano el principio de la continuidad" y se preguntaba Qu rgimen puede encarnar mejor la continuidad nacional que la monarqua? Esta monarqua era - e n el pensamiento de Maurrat- hereditaria, antiparlamentaria y descentralizadora. En ella actuaba una nobleza hereditaria en un esquema social muy estratificado, ya que aconsejaba a los hijos de los diplomticos que siguieran siendo diplomticos, a los hijos de los comerciantes, que fueran comerciantes y a los de los artesanos, artesanos. Este inmovilismo social ubica a Maurras en una actitud muy polmica que Touchard analiza en sus libros y concluye que su doctrina es menos monrquica que antidemocrtica y antiparlamentaria 8. Tambin este idelogo atacaba el respeto por el nmero y el mito de la igualdad, ya que para l la desigualdad era natural y beneficiosa. Asimismo, atacaba el principio de eleccin y el culto del individualismo. Tambin detestaba el "reinado del dinero ",a los financistas y a los capitalistas. Sin embargo, y a pesar de su mirada reaccionaria del mundo, Maurras es esencialmente antiburgus. Las republicas, dice, se mantienen por lacentralizacin, que es la causa principal de la burocracia y el estatismo y como para l slo las monarquas son suficientemente fuertes como para descentralizar el poder, propone la descentralizacin territorial y profesional a travs del corporativismo. "Hay que dar deca- una nueva vida a los cuerpos de oficio (sindicatos), a todas esas comunidades naturales, cuyo conjunto forman una Nacin". Propone entonces un nacionalismo integral y todo el tiempo insiste en que el ideal es adoptar la forma monrquica de gobierno, con el lema Politique d'abord, o sea, la poltica es lo primero. Catlico sui generis fue condenado por Po XI en 1926, ya que propona algo as como la cuadratura del crculo en materia religiosa al pretender un catolicismo sin cristianismo, porque no le gustaba la Biblia. Esta boutade fue tal vez su mayor error poltico, ya que la mayora de sus seguidores eran catlicos practicantes y sus arriesgadas teoras bblicas los colocaron, sin alternativa, entre seguirlo y abandonar la Iglesia o abandonarlo para seguir en la Iglesia con la fe tradicional. Y FICHTE EL NACIONALISMO En la obra titulada Los Discursos a la Nacin Alemana, J . G . Fichte (1762- 1814) convoca a los pmsianos a luchar contra los ejrcitos napolenicos y para ello exalta a la Nacin y al pangermanismo. Touchard rios dice al respec"OUCHARD, Jean. oq,. cit., pg. 530

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO 91 to que "el nacionalismo alemn presenta la doble particularidad de ser, al mismo tiempo, dogmtico y popular" y agrega "descansa sobre un conjunto de creencias que aparecen en las obras doctrinarias que inspiraron luego a hombres de Estado de la tallade Otto Bismark." Fichte se basaen la ideade que Alemania tiene una misin espiritual que slo ella puede realizar, tesis que comparte Hegel al sostener que "el pueblo alemn est predestinado a realizar el cristianismo". Por otra parte Fichte tena la idea de que Prusia era la continuadora de la Orden de los Caballeros Teutnicos, de la grandeza militar de Federico 11 y del prestigio del Sacro Imperio. sta era - e n sus palabras- una herencia histrica determinante o sea una verdadera predestinacin histrica. Tambin sostena la idea de que la raza alemana era de una calidad superior a las otras, o sea sostena la predestinacin de la superioridad racial; peligrosa teora que llevara como smbolo el nazismo en sus planteos racistas y, por ltimo, defenda la idea de la determinacin geopoltica, que lleva inevitablemente al lebensruum y la consecuente expansin blica. l, en realidad, era un nacionalista exagerado que al cerrar la serie de conferencias que contiene su libro, areng as a los jvenes que lo escuchaban y a los ms maduros que luego lo leyeron "...Defendiendo vuestra Nacin y vuestro idioma... as os convertiris en hombres reflexivos ... Veris nacer de vosotros una raza que os asegurar a vosotros y a vuestro pueblo todo un lugar sealado en la historia del mundo...". Es evidente que Fichte, como luego ocurrir con Hitler y Rosenberg, confunden nacionalismo con racismo, produciendo una espantosa ecuacin ideolgica. Es as que el nacionalismo nazi desemboca en un genocidio que, como el protagonizado por los turcos en 1915, llev a una muerte injusta a millones de personas. La misma patologa se repite en nuestra poca, con el ejrcito serbio diezmando a los bosnios musulmanes. Estas desviaciones constituyen la patologa del nacionalismo, su degeneracin y ello es as porque en lugar de haber realizado una empresa con ideales comunes para dar testimonio de la grandeza de una generacin y de las ideas fuerza de una Nacin, en lugar de ser inventores de un mundo nuevo en que nacionales de distintas razas convivan sin violencia, emprendieron un plan de muerte, sin futuro. Eligieron la ignominia y desecharon la grandeza. Este tipo de nacionalismo desprestigia a los otros tipos existentes, cuyos pueblos han sido inventores de un mundo nuevo, sin exclusiones ni planes de muerte, como el liderado por Ghandi en la India, o la Espaa que intentaba vertebrar Jos Antonro Primo de Rivera en los aos 30, y que sucumbi cuando lo ejecutaron los republicanos en el fro patio de una crcel, unos meses despus de que los falangistas fusilaran a Federico Garca Lorca en una carretera sin nombre en Granada.

92 ARTURO PELLET LASTRA EL NACIONALISMO DEMOCRTICO Por ello creemos que si nos quedaramos con esta visin eurocntrica, estaramos dando una versin parcial y en cierta forma errnea del papel que ha representado y representa el nacionalismo en el mundo contemporneo. Al respecto tenemos la conviccin de que para interpretar correctamente qu es el nacionalismo, e incluso aceptar la idea de que tambin puede darse bajo la forma democrtica, es necesario desbrozar este concepto de los prejuicios y malos entendidos que existen sobre su origen y desarrollo en las distintas versiones que se han dado en los dos siglos que han transcurrido desde que se lo plante como ideologa poltica en Francia y Alemania. En tal sentido es necesario analizar la historia de los pueblos que han defendido su identidad nacional e interpretar el porqu y el cmo de su formacin como Nacin y su proyeccin en la comunidad internacional. En primer lugar, cabe aclarar que no hay un solo tipo de nacionalismo, sino varios y, a veces, antagnicos entre s, como el eurocntrico y el tercermundista. Ya hemos explicado cmo era el tiempo histrico en que aparece el trmino -fines del siglo XVIII- y que, sin descartar que desde varios siglos antes los Estados centrales europeos venan desplegando sus nacionalidades fuera de Europa al conquistar y colonizar territorios en los otros continentes, es en Europa y en esa poca que al exportarse la Revolucin Francesa en las mochilas de las tropas revolucionarias y napolenicas, se reinstal la temtica del nacionalismo. Eran nacionalistas Bonaparte y los dems generales que, como l, estaban imbuidos en las ideas sobre soberana nacional que debatan y aplaudan jacobinos y girondinos en la Asamblea que precisamente se denomin y afirm como Nacional en junio de 1789. Este principio de defensa de lo nacional fue exaltado tambin en esos aos por los convencionales constituyentes de la Revolucin norteamericana y luego, en pleno Imperio, se transforma en el motor de las resistencias patrias frente al avance de los ejrcitos napolenicos. Y el sentimiento, la idea fuerza de lo nacional est presente en todas y cada una de las revoluciones latinoamericanas que precedieron a la declaracin de la independencia de las repblicas emergentes de ese proceso en la primera mitad del siglo x i x . Eran nacionalistas tambin los lderes del proceso de unificacin italiana en 1861 y los patriotas que siguieron a Gambetta al proclamarse la Tercera Repblica Francesa en 1870. Es cierto que en nuestro siglo se dan diversas formas del nacionalismo. Pero no todas son totalitarias ni todas han distorsionado los valores democrticos y republicanos. Y as, mientras los latinoamericanos bamos perdiendo los valores y baluartes del nacionalismo al entregar nuestros ideales para fomentar la entrada de capitales, sin control ni planificacin. los pases centrales de Europa que haban afirmado su carcter e identidad nacional a lo largo de todo el siglo XIX, desarrollaban en el nuevo siglo -y al mximo- ese carcter y esa identidad.

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO 93 Por otra parte nada ms nacionalista que un ingls ocupando los espacios del imperio, con sus hbitos, costumbres, lengua e idiosincracia. Nada ms nacional que un francs reivindicando la lengua de Moliere y Voltaire o rindiendo permanente homenaje a sus prceres y eventos revolucionarios. Pero mientras esto ocurra en el Atlntico norte, en el sur perdamos nuestra identidad nacional, ese carcter que nos haba legado Espaa, e bamos afrancesndonos en lo cultural y adaptndonos en lo econmico a las necesidades del imperio britnico. As despus de haber estado nuestro pas en el rea colonial inglesa, entramos en 1957 en el rea de influencia norteamericana ... y comenzamos a globalizamos. Sin embargo y paradojalmente, se daba en la misma poca un nuevo y elemental nacionalismo en los pases descolonizados de Asia y frica, que se adapt a las formas democrticas en algunos de los Estados constituidos a partir de 1945. Claro est que algunos de ellos soportaron y soportan movimientos totalitarios, pero stos son ms bien de tipo islmico como en Irak, Libia o Irn, o comunistas como en el caso de Vietnam, Laos y Corea del Norte. Es un hecho histrico que se han dado, y se siguen dando, numerosos casos de pases descolonizados en donde se ha impuesto un nuevo estilo de lo nacional, compatible con la democracia y las diversas formas en que puede disearse un gobierno nacionalista democrtico, con libertad de expresin, Constitucin respetada y oposicin parlamentaria. Sin duda lademocraciaes compatible con la afirmacin de la identidad nacional y la autodeterminacin poltica. O sea que, si ha existido un nacionalismo patolgico, tambin han existido y existen expresiones saludables y democrticas del nacionalismo, como lo fue el gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario en Bolivia, que lider Vctor Paz Estenssoro en los aos 50, y lo son los gobiernos nacionalistas democrticos que se han dado en frica, tales como el de Ghana, liderada por Kwame Nrcumah, entre 1952 y 1966 y el de la Repblica sudafricana de Nelson Mandela, o en Asia, como ilustra otro caso de afirmacin de lo nacional dentro de un contexto democrtico como ha sido el de la India a partir de 1947. Este proceso inspirado por la filosofa de la no violencia del Mahatma Gandhi, ha venido desarrollndose a lo largo de medio siglo, con el liderazgo del Pandit Nehru, de su hija Indira Gandhi y del Partido del Congreso. En un Estado multirracial y religioso, se ha venido trabajando por el bien comn y la proyeccin de su identidad innegable en la comunidad internacional en un clima de convivencia democrtica con otro partido nacionalista, el Janata. Dando a cada palabra su justo valor, no puede haber nada ms sano y loable que un pueblo en busca de su identidad nacional, que afirme y est orgulloso de su historia. alegre con su folclore, que muestre su cultura y hable su lengua, como forma de expresin que lo integre y lo proyecte en la comunidad internacional, tal como lo afirm continuamente uno de los lderes ms democrticos de este siglo, el general nacionalista Charles de Gaulle en los once aos que gobem la Quinta Repblica francesa, por l creada y desarrollada.

94 ARTLJRO PELLET LASTRA Por ltimo, tengo la conviccin de que una de las expresiones ms acertadas para interpretar este fenmeno, la encontramos en las Obras Conlpletus de Jos Antonio Primo de Rivera (1900-1936),quien entre otras cosas afirma. "El pueblo en su forma espontnea no es sino la subsistencia de la sociedad poltica", y agrega: "Desde aqu, paraentenderse, conviene ya usar la palabra Nacin, significando con ella precisamente eso. la sociedad poltica capaz de hallar en el Estado su mquina operante". Disintiendo con los romnticos, define luego que "El romantici5mo era afecto a la naturaleza. La vuelta a la naturaleza era su con5igna. Con esto la Nacin viene a identificarse con lo nativo y lo que determinaba a una Nacin eran los caracteres tnicos, lingsticos, topogrficos, etimolgicos. En ltimo extremo, la comunidad de usos, costumbres y tradicin". Colocndose en una posicin crtica sobre esta forma de interpretar el fenmeno de la Nacin, deca al respecto: "Este nacionalismo romntico, espontneo, basado slo en sentimientos, tradiciones comunes, en suma en resortes primarios, es un fenmeno puramente biolgico y cultural. Pero as como la persona -continuaba-- es el individuo considerado en funcin de sociedad, la Nacin es el pueblo considerado en funcin de universalidad...". Y ms adelante, agrega: "La personalidad no se determina desde adentro por sus agregados de clulas, sino desde afuera por ser partes relacionadas". Entrando luego en el meollo de su planteo afirma: "Del mismo modo un pueblo no es Nacin por ninguna suerte de justificacin fsica, colores o sabores locales, sino por ser otro en lo universal, es decir por tener un destino que no es el de las otras naciones. As, no todo pueblo o agregado de pueblos es una Nacin, sino slo aquellos que cumplen un destino histrico diferenciado en lo universal". Despus de estas afirmaciones, coincidentes con nuestra identificacin del fin del Estado, que es aquel que "se proyecta con identidad propia en la comunidad internacional", contina Primo de Rivera 9 "...De aqu que sea superfluo poner en claro si en una Nacin se dan los requisitos de unidad geogrfica, de raza o de lengua, ya que lo importante es esclarecer si existe en lo universal, la unidad de destino histrico. Slo el nacionalisnio de la Nacin entendida as puede superar el efecto disgregador de los nacionalismos locales". En buena medida esta afirmacin de lo nacional en la unidad de destino en lo universal, en una finalidad basada en la empresa espiritual comn, que deba unir a los espaoles para encontrarse con su identidad nacional y era la consecuencia ideolgica del problema que tenan los que queran armar su Nacin - un Estado- en 1936 y que lo siguen teniendo en los momentos en que y escribo estas piginas, como consecuencia de la lucha permanente que enfrenta al gobierno del Estado espaol con los nacionalismos irreductibles de los vasRevista JONT. 16-IV- 1934

EL FACTOR HUMANO. N A C I ~ NY NACIONALISMO 95 cos, que se traducen en los miles de muertos bajo las balas de la ETA; y del regionalismo cataln, que sigue afirmando su gobierno local, lageneralitat y una enconada resistencia a integrarse con las dems partes de Espaa, que los llev a usar el cataln como lengua oficial de las ltimas olimpiadas realizadas en arce lona en 1992. En La Sociedad y el Estado en el Umbral del Siglo X x I y en El Estado y la Realidad Histrica describo lo que est sucediendo actualmente en Anirica latina. Sus veinte naciones, dominadas en su mayora por gobiernos militares en el contexto de Estados de facto en los aos 60 y 70, estn actualmente conducidas por unaclase dirigente poltica que dentro del marco del Estado de Derecho arquetpico, aplican a sus gobernados ajustes econmicos y culturales dentro del esquema de la globalizacin que exige la economa de mercado impuesta por los pases centrales. En ese esquema no esth clara ~ i definida la identidad propia con que dei bemos proyectarnos como Estados autodeterminados. Nos falta en Amrica latina esta finalidad esencial y clave de una sociedad poltica. O sea que laestructura de poder est ocupada en todo tiempo y lugar por nacionales identificados con su historia y su destino comn en lo universal. Esta visin de la Nacin vale para detectar la finalidad del Estado, que es la de proyectarse con identidad propia en la comunidad internacional y obviamente, lograr el bien comn. Sobre el bien comn digamos con santo Toms de Aquino que "...la sociedad poltica tiene una finalidad propia ... el bien comn, que en cuanto bien propio de ella es un bien distinto del bien particular de las personas, no resultando tampoco de la mera adicin de estos bienes particulares...". Esta denominacin de "bien comn" fue acuada en lengua latina por santo Toms, dando un nuevo valor a la completa suficiencia de vida que Aristteles haba definido como el "fin universal y especfico de la comunidad poltica". Indicndonos que ste es el camino de la realizacin colectiva del Estado y la Nacin, completa Santo Toms su ideadicindonos "No debe verse sin embargo oposicin entre el bivn comn pblico y el bien particular, pues el que busca el bien comn de la multitud busca tambin, como consecuencia, el bien propio suyo ..." 10. MAULNIERSU VISIN DEL NACIONALISMO Y En su ya clsico Au dela du Nationalisine Thierry Maulnier, se pregunta: ;Se puede superar el nacionalismo? Y de inmediato se contesta "Rechazar el nacionalismo es una posicin utpica y antihistnca, ya que existen las nacio'O VENTURA. Eduardo, Sobre Hcc hos r Itkens Polricns. Ciudad Argentina. Buenos Aires. 1998. pgs. 125 y sigs.

96 ARTURO PELLET LASTRA nes y la conciencia nacional. No hay certeza de que la civilizacin erigida por el hombre -contina- en el curso de los ltimos treinta siglos, pueda triunfar de sus contradicciones actuales y elevarse a una mejor organizacin si no es a travs de la Nacin. "Lo cierto es contina- que ninguna preferencia ideolgica, ninguna fidelidad al pasado, ninguna operacin abstracta del espritu cambiar esta evidencia de hecho: la Nacin histrica es la nica forma orgnica de existencia de la comunidad humana en Occidente. Todo mtodo para resolver los problemas sociales que no se funde sobre esta base inconmovible, sobre este xito de la conciencia nacional opuesto a todas las ilusiones polticas, se excluye deliberadamente de las posibilidades de la historia. Y rechazar la historia equivale a correr el riesgo de verse rechazado por ella". Personajes tan nacionales, que por su grandeza y apego a su tierra son el espritu mismo de lo universal como don Quijote, el hidalgo de La Mancha o Aliosha Karamazov, el hroe desesperado de Dostoievski, representan un alegato sobre los valores de la tierra de los muertos y los vivos, de la Nacin. De all que solamente si adquirimos y defendemos un perfil propio, intransferible, identificado con lo latinoamericano, pero histrica e intransferiblemente universal por ser local y a estos valores los encaramos como una empresa comn, podremos proyectamos con una identidad propia en la comunidad internacional. Sin empresa comn no hay Nacin, sino tan slo un aparato estatal, que al globalizarse como nos est ocurriendo en este momento histrico que estamos viviendo, convierte al pas en una masa amorfa, dependiente, notoriamente dbil. En un Estado que no provee como debe proveer el bien comn y que no proyecta su imagen como debe proyectarla para que se lo reconozca y respete. EL IMPERIALISMO Conectado histrica y conceptualmente con la Nacin y el nacionalismo, est el imperialismo, ya que el desarrollo de ste a partir del siglo xvi ha supuesto, como su anttesis, a aqul. O sea que en la medida en que se desplazaban las naciones centrales de Europa hacia su periferia, y ocupaban espacios territoriales desiertos o poblados por nativos culturalmente balbuceantes o poseedores de culturas exticas que los europeos no queran ni saban respetar, se iba generando en las regiones ocupadas un insurgente y resistente nacionalismo. Es as que al comenzar el proceso de descolonizacin, o sea el principio del fin del imperialismo territorial, a partir de 1945, se afirman y desencadenan sublevaciones, motines, en fin, revoluciones contra el poder coloniril, que desembocan en la explosin descolonizadora que se da en los aos sesenta y setenta en los cuatro continentes ocupados por la Europa imperial. Esta explosin determinar la creacin y reconocimiento internacional de ciento treinta y dos nuevos Estados independientes en Asia, frica y Amrica Central.

EL FACTOR HUMANO. NACIN Y NACIONALISMO 97 En Inglaterra se defina al imperialismo como "defensa del Imperio" (ese mximo orgullo del imperio que es denominado imperialismo, dira lord Rosebery en 1899). Es precisamente en ese pas en donde ms se profundiza este espritu imperial, que se traducir polticamente en la creacin del Ministerio de Colonias a principios del siglo XIX. En este esquema poltico se destaca Benjamin Disraeli, primer ministro del gobierno de S.M., que en el apogeo del imperio le regala a Victoria 1, el ttulo de "Emperatriz de la India", emblema que la enorgullese hasta el punto de enviar a esa colonia al prncipe de Gales en 1861, experiencia que repetira pocos aos despus en Canad y Australia. En el punto de inflexin de este apogeo colonial, cuando Inglaterra ocupaba el 25% de la superficie terrestre y la reina-emperatriz tena como sbditos igual porcentaje de pobladores en las colonias y dominios, se consum el "scramble" o reparto de frica, al que nos referimos en el Captulo 111. Es entonces importante que marquemos como principal objetivo de este fenmeno poltico, el de obtener, controlar y explotar nuevos mercados, que dieron a los 200 millones de europeos que vivan en 1900, un significativo dominio sobre los 800 millones que habitaban en las entonces colonias existentes en frica, Asia y Oceana. Interpretando la primera fase del fenmeno imperialista, o sea la que va desde el siglo XVI hasta mediados de este siglo, podramos decir que tuvo un aspecto positivo, que fue incorporar al proceso de la civilizacin occidental a pueblos cultural y econmicamente muy atrasados, y simultneamente un aspecto negativo, consistente en la explotacin abusiva de los recursos humanos y naturales en las colonias y territorios anexados, evento que en algunos casos supuso la supresin fsica de los nativos o su brutal sometimiento. Al respecto cabe recordar la visin que tena Lenin del imperialismo de principios de siglo, al que defina como la fase superior del capitalismo, y as al denunciar al imperialismo capitalista en su conjunto, sostuvo que "las contradicciones del capitalismo conducen al imperialismo y el imperialismo conduce a la guerra". De alguna manera Hobbson le da la razn al decir que: "El imperialismo es un esfuerzo de los capitanes de la industria para facilitar la salida de sus excedentes de riqueza, tratando de colocar en el extranjero las mercaderas y los capitales que el mercado interno no puede absorber'' 11. Claro est que en 1908- 1910,cuando Lenin formulaba estas predicciones no poda imaginar que el proceso revolucionario que l iniciara unos aos despus en San Petersburgo, culminara engendrando al imperialismo sovitico, " HOBBSON.J., Imperialims Study. London, 19 1 1.

98 ARTURO PELLET LASTRA que despus de la Segunda Guerra Mundial se extendi sobre siete naciones de Europa Oriental, con una secuela de muertes, sufrimientos, deportaciones masivas y otros crmenes, comparables en nmero y especie a lo ocurrido en los procesos imperiales precedentes impulsados desde Pars, Londres, Madrid y Amsterdam.

CAP~TULO V EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO ENQU CONSISTE EL PODER? De una una u otra forma la historia poltica del hombre se puede resumir en unaecuacin que tiene dos elementos: mando y obediencia. Es as que desde que se detectaron los primeros grupos humanos, repetida y cclicamente se corporizan estos dos trminos de Ia ecuacin en unos pocos que mandan y otros, casi siempre muchos, que obedecen. Si uno viaja imaginariamente hacia el pasado enseguida le sale al cruce - c o n testimonios y pruebas consistentes- un grupo de familias sometidas a Concejos de ancianos y jefes enrgicos. Desde la aldea tribal hasta las sociedades polticas ms evolucionadas, el pueblo aparece sometido por coacin o elige voluntariamente al grupo que lo gobierna. O sea acepta obedecer de buena o mala gana a el o los que mandan. Se trata entonces de dos voluntades, que se repiten y estn relacionadas desde que hay vestigios de vida social en el planeta. Estaecuacin se da en Atenas, en Esparta, en Roma, en el medioevo y en el Renacimiento, en todos los tiempos a los que nos lleve nuestra capacidad de investigar o de imaginar. Por eso me deca con acierto Mario Justo Lpez cuando cursaba el doctorado en 1971: "El pod.er es la relacin interhumana de mando y obediencia" y agregaba "Todo poder es poltico, no hay un poder que sea slo econmico, social o militar... Unos y otros se vinculan con el quehacer poltico. Se trata de unas voluntades ms fuertes -las de los que mandan- que otras, las que obedecen. Y por eso se trata de un fenmeno sociopolticoque consiste en actitudes y comportamientos, mediante los cuales unas voluntades se imponen a otras voluntades", Lo esencial de este fenmeno es la bilateralidad, que casi siempre implica alguna forma de coaccin por parte de quien o quienes mandan y consecuentemente sometimiento por parte de quienes obedecen. Segn Karl Friednch "Es iina reaccin humana en la cual el lder y sus secuaces estn unidos por el logro de algunos objetivos comunes, en parte por el consentimiento y en parte por la coaccin".

lo0 ARTURO PELLET LASTRA Y bien esta ecuacin se da en el mbito de la sociedad poltica, que segn Heller abarca el conjunto de elementos que en ella actan, incluyendo el gobierno, que puede dividirse en dos o tres poderes u rganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) o slo en dos (Ejecutivolegislativo y Judicial) y a los grupos de inters. Estos grupos de inters sern los grupos de presin en el lenguaje de Georges Burdeau o los contrapoderes, en el esquema de pensamiento de Bertrand de Jouvenal. O sea que el poder no lo tienen los que gobiernarformalmente el Estado, sino que lo comparten con los detentadores de los factores de poder, que operan detrs de la escena y tienden a dominar a aqullos, y con los personeros de los grupos de presin, tal como se ha revelado que actan sindicalistas, periodistas, lderes de asociaciones intermedias, entre otros. Para Friedrich la esencia misma de la autoridad se encuentra en la conviccin de los dominados de que lo son, de que estn subordinados y de que por ello deben obedecer; si el que manda es acatado, obedecido, tiene poder. Pero si el que pretende mandar, emite la orden -ley, decreto o simple diktat- y no es acatado, no es obedecido, carece de poder. Es as de simple esta ecuacin poltica elemental: un presidente constitucional asume el gobierno, jura el cargo y comienza a emitir decretos, que son acatados y se cumplen sus directivas, entonces tiene poder, aunque tengamos que admitir que esos decretos y esas rdenes en realidad no han sido sino en parte, a veces muy pequea, producto de su voluntad y habida cuenta de que ese poder lo ejerce en pases como la Argentina porque el Fondo Monetario Internacional se lo permite, y hasta donde se lo permite, como sndico de los acreedores externos. Lo mismo se da con las leyes que emite un Parlamento, si se las acata y se acepta su actividad de control poltico respecto de los otros dos poderes. Entonces los legisladores tienen realmente poder, o mejor dicho una cuota parte del poder. LA ECUACIN DEL PODER APLICADA A LA HISTORIA Veamos en la prctica algunos casos que ilustran sobre cmo funciona esta ecuacin del poder en el contexto poltico nacional del ltimo medio siglo, confirmando esta realidad histrica. Uno de ellos fue el protagonizado por el presidente Frondizi en septiembre de 1959, en ocasin de que destituyera al Comandante en Jefe del Ejrcito teniente general Carlos S. Toranzo Montero, ordenndole entregar el mando al sucesor designado general Pedro Castieiras. Toranzo Montero desconoci la orden, se acuartel en la Escuela de Mecnica del Ejrcito en Palenno y de inmediato se le subordinaron a l, y no al Presidente, catorce generales con mando de tropas en todo el pas. Pudiendo reprimir este alzamiento, el Presidente prefiri reemplazar al Secretario de Guerra en funciones general Anaya por otro general -Rodolfo

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 101 Larcher- que, actuando como mediador entre la Casa Rosada y el comando rebelde, convirti en leales a los rebeldes y en retirados a los leales. ste es un caso paradigmtico de cmo el factor de poder militar, actualmente inexistente pero en aquella poca poderoso, coaccion al poder presidencial ocupado por un hombre que, en definitiva, no era ms que un poltico maniobrando entre factores de poder y grupos de presin tanto nacionales como extranjeros. Tuvo poder mientras fue obedecido. Luego lo perdi y lo recuper parcialmente pactando con sus subordinados. Estos episodios se repiten con variantes en cuanto a las personas, los lugares y las circunstancias otras veintitrs veces durante esa convulsionada presidencia y continan en la de su sucesor, el presidente defacto Jos Mara Guido, quien al sublevarse el general Federico Toranzo Montero en agosto de 1962 contra el entonces Secretario de Guerra Juan B. Loza, le quita el respaldo a los jefes leales y entonces los sublevados, una vez ms, se transforman en leales y los leales pasan a engrosar la lista de los retirados. Siguiendo con esta saga poltico-militar el presidente Illia tuvo poder hasta el 28 de junio de 1966, ya que no slo estaba formalmente investido como Jefe de Estado, sino que tambin contaba con el respaldo de los mandos militares. Ahora bien, cuando este factor de poder se alz ese da contra su autoridad, el Presidente intent destituir a los comandantes en jefe sublevados, recibiendo como respuesta la exigencia de qlie presentara su renuncia; luego se lo conmin a abandonar su despacho y, en fin, como no haca ni una cosa ni la otra, terminaron por echarlo de la Casa Rosada bajo la amenaza de un pelotn de infantera de la Polica Federal, portando fusiles lanzagases. En ese momento el poder pas de un presidente constitucional con poderes inexistentes a una poderosa junta militar, que asumi la suma de la autoridad estatal no slo constituida sino tambin constituyente, mediante el Acta y el Estatuto de la entonces denominada "Revo!ucin Argentina". Y, como completando esta parbola de los gobiernos clefacto argentinos, esa junta le otorg la suma del poder pblico al general Ongania y se disolvi. En apariencia durante cuatro aos todo el poder lo detent este general afortunado, pero el 8 de junio de 1970, la junta se reconstituy con otros protagonistas y de un mandoble retom el poder para cederlo diez das despus, restringido y compartido, al general Roberto M. Levingston, a quien a su vez destituy y quit el mando nueve meses despus, en marzo de 197 1. En realidad esto se dio as porque en todo momento el poder real lo siguieron detentando los comandantes en jefes de las Fuerzas Armadas. Slo lo cedan temporalmente y, si sus mandatarios entraban en conflicto con ellos, los quitaban del medio y ocupaban -poderososuna y otra vez el centro de la escena.

102 ARTURO PELLET LASTRA C 6 ~ SE LEGITIMA EL PODER 0 Con un matiz sociolgico, nos dice Duverger 1 pensando en los espectadores de estos escenarios del poder: "La aceptacin por parte de los gobernados no siempre viene despus de la fuerza o acompaada por ella. A menudo la precede y sea como fuere se basa en ella. Los gobernados creen que deben obedecer, que es necesario hacerlo respecto de los gobernantes establecidos de cualquier manera que sea". Al respecto me parece del caso recordar como ejemplo vlido de cmo reacciona la opinin pblica, la encuesta realizada por Gallup dos semanas despus del golpe de Estado del 24 de marzo de 1976, que instaur al tristeniente clebre "Proceso de Reorganizacin Nacional". En esa oportunidad el muestreo di9 un porcentaje del 62%de los consultados apoyando el golpe, posicin mayoritaria que tambin acompa o precedi como sustento popular a los golpes de Estado de 1930, 1943 y 1962, entre otros cuartelazos histricos. Cabra entonces hacerse esta pregunta: Se tiene por legtimo el poder constituido, si lo apoya de hecho la opinin pblica? Es lgico - d e rigurosa 1gica jurdica- considerar que un poder otorgado por consenso es vlido ...Pero no basta que una mayora lo quiera otorgar. Es necesario, ineludible, que sea la consecuencia de un acto legtimamente vlido, ya que aunque un poder obtenido por la fuerza de las armas puede ser pragmticamente convalidado por plebiscitos o de hecho aceptado de acuerdo a los porcentajes de las encuestas, tal aceptacin estara en pugna con los procedimientos constitucionales que exigen respetar tanto la normativa electoral preexistente como el derecho de las minoras, de los partidos en oposicin al golpe, en fin, de todo el sistema que sirve de infraestructura a los detentadores del poder republicano. Si bien una mayora de la opinin pblica opinaba que la presidente Pern era inhbil para el cargo y las relaciones en el poder parecan caticas, el sistema prevea mecanismos de reparacin y correccin, que no se supieron, o no se quisieron usar en ese momento de la historia. Por otra parte es innegable que se legitimaron exitosainente protagonistas del poder tales como Napolen Bonaparte, despus del golpe de Estado del 18 brumario de 1799 y en el apogeo de su poder poltico y militar en 1804 primero como cnsul y luego como emperador, su sobrino Napolen 111, el pequeo, luego del golpe de Estado de diciembre de 1851 que lo convirti, a l tambin, en emperador. Lo mismo ocurri con la legitimacin como Fhrer que obtuvo Adolfo Hitler en agosto de 1934 o la de Stalin como lder del Estado sovitico en 1924. Pero estas legitimaciones en todos los casos se obtuvieron estando en el poder los legitimados. Se los hubiera legitimado, sin utilizar la coaccin del poder, sin los recursos electorales y policiales que da el poder? O sea que la ecuacin ' DUVERGER, Los Parridos Polricos. p 6 g 145. M.,

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 103 del fenmeno poltico del golpe de Estado requiere dominar el poder y luego legitimarse con un plebiscito y la aprobacin o proclamacin de una nueva Constitucin. Pero esta legitimidad, por regla general efmera o no muy duradera, es historia. No podemos decir como Henri Fukimyama que hemos llegado al "fin de la historia", porque no nos parece que esta economa de mercado globalizada sea tan duradera o eficaz como para poder asegurar que no van a producirse cambios bruscos en el gerenciamiento del poder en el tercer milenio. Sin embargo, es razonable pensar que en los aos por venir la legitimidad, necesariamente, deber ser un producto espontneo de las mayoras tanto en el primer como en el tercer mundo. BERTRAND RUSSELL, MAXWEBER EL PODER Y Pensando en este fenmeno poltico del poder y de la forma ms o menos violenta o pacfica de obtenerlo, reflexionaba el irlands Bertrand Russell, testigo de dos mundos ya que vivi entre el siglo XIX y el X x , que "hay que distinguir entre el poder tradicional, el revolucionario y el desnudo. En el primero impera el consentimiento, en el segundo la ideologa, la utopa o el mito y en el tercero, la coaccin", evento que generalmente se da en el caso de los gobiernos de facto o totalitarios. Max Weber, en cambio, sostena que hay tres tipos puros de dominacin legtima: a) la racional (o sea la dominacin legal con administracin burocrtica); b) la tradicional; y c) la legtima. En la racional -nos dice- se obedecen a las normas impersonales y objetivas y a las personas, que de acuerdo con ellas ocupan los cargos en el gobierno. En el segundo supuesto se obedece a la persona establecida por la tradicin (monarqua absoluta) y en el tercer caso se sigue al caudillo en base a la fe y confianza que personalmente suscita por razones de atraccin psicosocial o heroicidad. En todos los casos la accin de unos determina el comportamiento de otros. En fin y cerrando este esquema preliminar del poder podemos decir que el poder constituye una estructura, a la que puede definirse como estructura de poder. Esa estructura de poder contiene a la clase dirigente, tanto a la que ocupa los cargos en los distintos rganos del gobierno como as tambin a quienes dirigen e integran los factores de poder, que son los lderes de las cmaras empresarias, los acreedores externos, el FMI, el embajador de EE.UU., los comunicadores sociales y los lderes de la banca y de la Iglesia en el caso de la Argentina.

104 ARTURO PELLET LASTRA 1 ~ 1 DEL1 6 ~ COMO GARANT~A ~ PODER DEL PUEBLO LA ~ En el transcurso de los dos mil aos en que la forma de gobierno predominante fue la monarqua absoluta, el freno al poder del prncipe reinante no provena ms que del poder de fuego de los seores feudales, que peridicamente se sublevaban contra su gran seor coronado. A partir de la "gloriosa Revolucin Inglesa" de 1688 y muy en especial desde que Robert Walpole se convirti en el primer lder parlamentario investido como primer ministro, se comenz a considerar que la mejor frmula para frenar el poder era erigir otros poderes de control y co-gobierno a nivel nacional. Esta frmula que Montesquieu (1698-1755) acu en una frase "le pouvoir arr2te le pouvoir", ser la adoptada por la Constitucin de los EE.UU. en 1787, obviamente por los Comunes para frenar a los reyes en Londres, y en fin, por la mayor parte de los gobiernos constitucionales, legtimos y ms o menos democrticos en el siglo x I X y en nuestro siglo. La frmula est contenida en el Captulo VI del libro XI de "L'Esprit des lois", publicado en Pars en 1748. Deca allel barn de la Brkde, que "En todo Estado hay tres poderes que se diferencian entre ellos por sus diferentes funciones o tareas. Estos tres poderes contina- son el Legislativo, el ejecutivo de los casos relacionados al derecho de gentes y el ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. El primero consiste en hacer las leyes transitorias o definitivas y derogar las existentes o vigentes. El segundo, que tambin puede denominarse Poder Ejecutivo del Estado acta en materia de defensa y de relaciones exteriores tanto en tiempos de guerra como de paz y el tercero es el Poder Judicial, cuya funcin es castigar los delitos y resolver los conflictos entre los particulares...", y luego agregaba: "Tales poderes pueden ser ejercidos por la misma persona o cuerpo o no ... En el primer caso, no hay libertad ... porque para que exista la libertad debe haber un gobierno tal que ningn ciudadano pueda temer a otro. Y por ello concluye- deben atribuirse distintos poderes (con sus respectivas funciones) a distintas personas o cuerpos". Sin embargo esta teora, que hasta hoy nos sirve para explicar el porqu y el cmo de la divisin de los poderes nace de un equvoco 2 . En efecto, considerado como defensor de las bondades del rgimen constitucional ingls, Montesquieu slo le dedica las diez pginas del Captulo VI ya mencionado, que como bien dice Touchard 3 "no ofrece en absoluto una descripcin fiel del sistema britnico. Es una Inglaterra idealizada, estilizada, una Inglaterra a la francesa, muy alejada de la realidad histrican.Y aade: "El elogio hecho por Montesquieu a las instituciones inglesas, descansa sobre un equvoco. Sin duda su liberalismo es sincero y profundo, pero este liberalismo est volcado hacia el PELLET LASTRA, El E.rtndo J ln Renlid(lcl.... cit., pg. 30 A.. TOUCHARD, op. clr., pg. 307. Jean.

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 105 pasado, es un liberalismo aristocrtico y francs, muy alejado del liberalismo ingls, muy separado a su vez de las instituciones britnicas". Tal vez su error de apreciacin consisti en creer que eran tres y no dos los poderes que se contrapesaban en Londres en la poca en que escribi su libro, el ao del Seor 1748. El poder del rey ese ao haba pasado al Gabinete y lo ejerca el primer ministro, que como lder de la mayora de la Cmara de los Comunes una en su accionar el poder de legislar que comparta con los parliament members y el de administrar y ejecutar encabezando el Gabinete que tambin lideraba, por tener precisamente su partido la mayora de las bancas. Ese Gabinete sera, como vamos a ver enseguida el embrin del modelo Westminster de gobierno parlamentario. CONSAGRA LA DIVISIN DE LOS PODERES LA REALIDAD HISTRICA En realidad, fueron los convencionales norteamericanos reunidos en el Independence hall de Filadelfia en el verano boreal de 1787 los que adaptaran a las instituciones norteamericanas el modelo que elogiaba Montesquieu, ya que lo disearon para que funcionara con tres y no con dos poderes, tal como se gobernaba entonces y se sigue gobernando ahora al Estado en Inglaterra. Sera sta la gran alternativa al modelo Westrninster; el modelo Filadelfia, con sus tres poderes frenndose y contrapesndose entre s. La teora de la divisin de los poderes, adems, obtuvo su consagracin histrica en el artculo 16 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la que aseguraba: "que toda sociedad en que no est asegurada la garanta de los derechos ni determinada la separacin de los poderes, carece de Constitucin". Pero la teora de la separacin de los poderes, que tres siglos han consagrado como la ms eficaz para garantizar la libertad poltica, ya haba sido preanunciada por John Locke en su Segundo Ensayo sobre el Gobierno C v l de ii 1791, que define cuatro poderes en el gobierno: el Legislativo, el Ejecutivo, el Federativo y el de prerrogativa. Atribuye el primero al Parlamento y los otros tres al rey, y as el federativo ser el poder relativo a las relaciones exteriores, el de prerrogativa ser la facultad del rey para resolver los casos no previstos, o sea una facultad no reglada, discrecional, que entraaba el peligro de ser ejercida despticamente, como ocurri en los hechos al reasumir la prerrogativa 1 real Jorge 1 1en 1761, dramtica experiencia que termin veinte aos despus con su salud mental y la prdida de las colonias inglesas de Amrica del Norte. Pero Locke, que la historia ha consagrado como el ms sagaz precursor del liberalismo en el siglo XVII, crea sobre todo que la divisin d e poderes era una doctriiia que sustentaba un sistema contra la opresin del poder tirnico y tena la conviccin de que deba reconocerse la supremaca del poder parlamentario. Por otra parte, si bien omite hablar del Poder Judicial en esta defini-

106 ARTURO PELLET LASTRA cin, se refiere a las facultades de contralor de los jueces en otras partes de su obra. En este rcord histrico de la teora de la divisin de los poderes, cmo no recordar tambin a Emmanuel Sikyes, el talentoso abate revolucionario, que en 1788 en Qu es el Tercer Estado sostena que "el Poder Legislativo no puede ser delegado, ya que pertenece de una manera inalienable e intransmisible al cuerpo de representantes, o a la Constitucin de Massachussets", que determivo n en su momento que "...en el gobierno de este Estado, el PIoder ~ e ~ i s l a t i no debe ejercer jams los poderes Ejecutivo o Judicial o uno de ellos y el Poder Ejecutivo no puede ejercer los poderes Legislativo o Judicial o uno de ellos... afin de que el gobierno sea un gobierno por las leyes y no por los hombres...". Pero ya sean dos poderes (el Ejecutivo-legislativo, que ejerce la Cmara de los Comunes y su comisin delegada el Gabinete de Ministros de S.M. y el Judicial) que en la actualidad se ha impuesto como modelo adoptado por monarquas y repblicas parlamentarias, o tres poderes, como tiene el modelo Filadelfia adoptado con dificultades por medio centenar de repblicas presidencialistas, o cuatro poderes como quera Locke, la importancia de esta estructura de poder se basa nicamente en que unos poderes contrapesan y frenan a los otros. LOS PESOS Y CONTRAPESOS SEGN JOHNADAMS John Adams, segundo presidente de los Estados Unidos, conocedor como nadie del funcionamiento del Congreso, le deca en una histrica carta a su arnigo John Taylor en 1814 ''Hay en la historia una Constitucin ms complicada en sus equilibrios que la nuestra? ... En primer lugar, dieciocho estados y algunos territorios contrapesan al gobierno federal; en segundo lugar, la Cmara de Representantes contrapesa al Senado y el Senado a la Cmara (The House). En tercer lugar, la autoridad ejecutiva contrapesa en una cierta medida a la autoridad legislativa. En cuarto lugar el Poder Judicial contrapesa a la Cmara, al Senado, al Poder Ejecutivo y a los gobiernos de los estados. En quinto lugar, el Senado contrapesa al Presidente en todos los nombramientos de los funcionarios pblicos y en todos los tratados con naciones extranjeras. En sexto lugar, el pueblo tiene en sus manos el control sobre sus propios gobernantes por las elecciones bianuales. En sptimo lugar, las legislaturas de los diferentes estados contrapesan al Senado por las elecciones sexanales (de los senadores). En fin, en octavo lugar, los electores secundarios (en los colegios electorales) contrapesan al pueblo en las elecciones de Presidente...". Y rematando este sabio anlisis de los mecanismos de control del sistema norteamericano, agrega: "Hay una complicacin de equilibrios que en mi parecer es una invencin propia y original...'' 4. ADAMS, John, "Letters to John Taylor", en W o r h , vol. VI, pg. 467.

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 107 Pero antes de que nos ilusionemos creyendo que Adams est fascinado con el modelo Filadelfia, leemos "Algunos de estos contrapesos son de utilidad dudosa y se podra definir a otros como perniciosos. De cualquier manera queda claro que el contrapeso que hace el Congreso a los otros dos poderes constitucionales est vigente y despus de doscientos aos ha acrecentado su efectividad". Dice al respecto Henri Pierre 5: "El Congreso no es solamente una asamblea legislativa, sino un contrapoder que equilibra la accin del Ejecutivo, bloquendolo incluso si es necesario, puesto que tiene los cordones de la bolsa y la iniciativa de las leyes. El Congreso es la legislative branch frente a la executive branch". Asimismo este contrapoder le haca decir a John Kennedy en 1961: "el Presidente ha sido justamente descripto como un hombre que dispone de poderes extraordinarios que debe ejercer dentro de extraordinarias limitaciones", en tanto que James Madison, un siglo y medio antes, se anticip a definir que: "quienes tienen la responsabilidad del poder deben disponer de medios constitucionales para resistir las invasiones de los otros poderes ... la ambicin neutraliza a la ambicin" 6. Pero no podemos dejar de anotar que en estos ltimos cincuenta aos ha ido imponindose en Estados Unidos de Amrica y otros pases un poder que ha contrapesado activamente a los que haca referencia Adams: Se trata del sutil, efectivo y a veces corruptor poder de los lobbies, que amparados en laLobbying Act de 1946, presiona a diario a los congresistas y senadores, ambiciosos poseedores de la Capitol Hill y por cierto al mismsimo Presidente de los Estados Unidos de Amrica e incluso a los jueces de la Corte Suprema, prestigioso tercer poder hasta nuestros das. En fin, la divisin de los tres poderes, contrapesndose entre s, primero fue incorporada en forma embrionaria en las Constituciones de las colonias de Massachusetts, Virginia, Maryland y Connecticut entre 1619 y 1655; luego en la Constitucin federal norteamericana y cada vez ms perfeccionada como sistema terico en las doce Constituciones francesas sancionadas entre 1791 y 1958 y en las Constituciones decimonnicas de las veinte repblicas latinoamericanas. Sin embargo, la prodigiosa articulacin de estas formas de gobierno contemporneas no hubiera sido posible sin los elementos tericos que aportaron los pensadores polticos de la Antigedad, del Renacimiento y del siglo de las luces. PIERRE, Henri, La Vie Quotidiknne c i la Maison Blanche au Temps de Reagan ei de Busch, Paris, 1990, pgs. 172-173. PELLETLASTRA, El Poder Parlnmentario. Su Origen, Apugeo y Cnnflicto.r, Buenos Aires, A., 1995, p6g. 306.

108 ARTURO PELLET LASTRA El problema del ejercicio ms o menos pleno de la soberana nacional ha sido y contina siendo uno de los grandes temas de Latinoamrica. Y lo es, porque la historia del continente hispanoamericano es una radiografa de lo que quisieron y pudieron sus pueblos. Siempre quisieron ser independientes de los poderes extracontinentales y de las distintas formas de dependencia econmica, diplomtica o poltica que esto supone. Peso, pudieron? Tener poder de autodeterminacin, plenitud en su soberana fue sin duda el leit rnotiv de las guerras por la independencia, civiles y continentales en que sus veinte repblicas estuvieron involucradas en los siglos xrx y xx.Este leit motiv llev a las repblicas centroamericanas a unirse en una federacin en 1825, y fue el ideal convocante del Congreso Americano que el libertador Simn Bolvar reuni en Panam en 1830. Es lo que siempre han querido las repblicas del continente latino, pero slo lo han conseguido en forma limitada, ya que al liberarse de la dependencia poltica con Espaa entre 1810 y 1 824, fueron gradualmente cayendo en la dependencia econmica y cultural e incluso poltica de los pases centrales del Atlntico Norte, en especial de los pueblos de habla inglesa que como Estados Unidos de Amrica intervino numerosas veces en su "patio trasero" centroamericano, con continuos desembarcos de sus marines en Panam, Cuba, Nicaragua, Repblica Dominicana, Costa Rica y Guatemala. Por estas histricas y concretas razones, a los latinoamericanos nos importa de una manera muy especial la definicin y los distintos matices que entraa la soberana en el contexto de la globalizacin que predomina en el umbral del siglo XXI. Y como la soberana, por definicin, es el ejercicio del poder supremo del Estado dentro y fuera de su territorio en los casos de extraterritorialidad, corresponde que lo ubiqueinos en el cierre de este captulo sobre el poder en sus distintas modalidades de ejercicio. La palabra soberana, souverainite o soveregrtiiy, se us desde el medioevo para referirse al poder del soberano, del que estaba sobre todos, o sea el rey, prncipe o emperador. Se la us con ese significado en el franc6s medieval para referirse al rey o al seor feudal, pero lleg a generalizarse para calificar tambin a la autoridad del juez o del seor feudal. En las pginas anteriores hemos visto cul fue el aporte que hizo Althusius para alcanzar a definirlo, pero se le atribuye a Bodin el haber elaborado la doctrina clsica de la soberana, como poder supremo ejercido por el pnncipe sobre sus sbditos, lo define as como el poder absoluto y perpetuo en una repblica o monarqua. La soberana se manifiesta, entonces, como una cualidad -la supremaca del poder, que se ejerce sobre todos, el pueblo- que no estaba al principio sujeta a restricciones jurdicas. Ahora bien, la calidad del soberano,

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 109 converta al poder en absoluto y perpetuo. Era esta soberana, en el pensamiento de Bodin: 1") Suprema; 2") Ilimitada; 3") Absoluta; 4") Perpetua; y 5") Imprescriptible. El sujeto de esta soberana poda ser entonces, tanto una mayora -el pueblo-, una minora -la Corte- o un solo individuo, el rey o el prncipe. Sin embargo, dentro de esta concepcin bodiniana, lo esencial no era tanto el titular que la poda ejercer como la falta de restricciones legales a ese poder soberano, el legibus absolutus al que nos referimos al hablar del Estado de facto en el Captulo 11. O sea el poder de dictar la ley sin someterse a ella, lo que implica no estar constreido a lmites jurdicos en cuanto al derecho positivo se refiere. Al no requerir la asignacin definida y concreta de un titular, el concepto puede as ser usado para caracterizar tanto a reyes ornnmodos como lo fueron Luis XIV o Pedro 11, el Grande, zar de todas las Rusias, al pueblo en la definicin de Rousseau y, en fin, a la Nacin, en la concepcin que le da al poder soberano el abate Emmanuel Sieyks en el comienzo de la Revolucin Francesa. Se us entonces, y se usa an, tanto en la faz agonal como arquitectnica de la poltica. Es asque, hasta mediados del siglo xviri, predomina el concepto de Bodin respecto de la soberana, pero a partir de esa poca comienza un debate abierto y casi feroz acerca de quin es su titular. Rousseau dir - c o m o ya vimos- que esta soberana es inalienable e indivisible, pero trasladar su titularidad del rey al pueblo, al igual que Hobbes que un siglo antes se la otorgaba - e n solitari- a la colectividad. Ahora bien, si para Rousseau su titular es el pueblo, para Sieyks ser la Nacin, un conjunto de 25 millones de voluntades individuales fundidas hacia arriba y hacia abajo de la tierra, en el pasado, en el presente y en el futuro de la Nacin francesa, la que se ejercer a travs de sus representantes. Es as que en la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y en la Constitucin de 1791, se usa la expresin " soberana de la Nacin", terminologa que se traduce en la Constitucin nonata de la Primera Repblica Francesa en 1793, como "soberana del pueblo". De una u otra forma, esta soberana popular roussoniana se va transformando en el dogma que hace de la democracia representativa el rgimen que prevalecer en los pases centrales en los aos finales del siglo XIX. Pero si Rousseau cree que la soberana implica un poder absoluto, para Benjarnin Constant, Mettemich y el Congreso de Viena de 1815, ser slo un poder limitado. En realidad esta definicin supone tres abstracciones: El pueblo, la soberana y el sujeto que la detenta, en el caso de que no sea el pueblo. Si pasamos de las abstracciones a la realidad, nos encontramos con las diversas formas de ejercerla, como ser la soberana interna, que ser el poder absoluto que tiene el Estado sobre el espacio de validez espacial de sus leyes, o sea el territorio, y la soberana externa, que es el poder que tiene el Estado de mantener su independencia o autodeterminacin con relacin a otros Estados nacionales,

110 ARTURO PELLET LASTRA aspecto al que ya nos referimos en pginas anteriores, a propsito de los pases latinoamericanos. ROUSSEAU Y PRIMODE RIVERA Uno de los ms notorios detractores de la teora roussoniana de la soberana popular fue Jos Antonio Primo de Rivera, que en su discurso fundacional de la Falange Espaola ledo en el Teatro de la Comedia dMadrid el 29 de octubre de 1933 dijo: "...Cuando en marzo de 1762, un hombre nefasto que se llamaba Juan Jacobo Rousseau public su Contrato Social,vino a decimos que el conjunto de los que vivimos como un pueblo tenemos un alma superior, de categora diferente a cada una de nuestras almas y que ese yo superior est dotado de una voluntad infalible, capaz de definir en cada instante lo justo e injusto, el bien y el mal ... Y como esa voluntad colectiva - c o n t i n u - esa voluntad soberana, slo se expresa por medio del sufragio, conjetura de los ms que triunfa sobre la de los menos en la adivinacin de la voluntad superior, vena a resultar que el sufragio, esa farsa de las papeletas entradas en una urna de cristal, tena la virtud de decimos en cada instante si Dios exista o no exista, si la verdad era la verdad o no era la verdad, si la Patria deba permanecer o si era mejor que en un momento se suicidase". EL PUNTO DE VISTA LIBERAL Sin duda este escepticismo del lder falangista espaol, no era compartido por la doctrina liberal que desde mediados del siglo XvIIi viene atribuyendo la soberana a un ente impersonal -pueblo o Nacin- o sea un concepto de soberana sin sujeto o titular humano, lase rey o prncipe. Guizot resume bien esta tendencia al decir que "slo Dios es soberano y nadie, entre nosotros, es Dios, ni siquiera los reyes...". A partir de los tericos alemanes del siglo XIX, como Von Mohl o Carr de Malberg, se comenz a hablar slo de la soberana del Estado. En este sentido Jellinek, siguiendo casos histricos, concluye que la soberana significa la negacin de toda subordinacin o limitacin del Estado por cualquier otro poder y seala su carcter a la vez supremo e independiente. Pero este carcter de supremo, exige su autolimitacin por el Derecho, ya que no hay Estado sin Derecho. Sin embargo, Friederich, critica a estos tericos de la soberana y dice que su desanollo doctrinario va en detrimento del constitucionalismo y de los derechos de la persona humana.

EL PODER, ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO 11 1 LA SOBERAN~A LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES Y A esta altura de nuestro anlisis cabe plantearnos las limitaciones de la soberana nacional en el contexto de las relaciones internacionales del siglo XX. En efecto, primero con la creacin de la Sociedad de las Naciones, cuestionable producto del Tratado de Versalles de 1919 y luego con el surgimiento de la Organizacin de las Naciones Unidas en 1945 y la OEA, en 1948, los Estados miembros de estas organizaciones supranacionales y de sus organismos colaterales, tales como la OIT, la UIT, la UNESCO, la OMS, etctera, han debido ajustar sus mecanismos legislativos internos y su operatoria diplomtica y militar a esta nueva realidad emergente de la comunidad internacional. O sea, que a partir de la Conferencia de San Francisco en abril de 1945,los Estados parte de la ONU han debido, aunque no siempre han podido o querido, ajustar, respetar y coordinar sus leyes con los tratados y convenios multilaterales. Asimismo, y muy en especial, a partir del vertiginoso desarrollo de las comunidades regionales -Comunidad Europea del Carbn y el Acero, Eurotom, NATO, SEATO, Comunidad Econmica Europea, NAETA, Mercosur, etctera-, existen ya cuatro niveles de legislacin, de una u otra manera limitativos de la soberana absoluta del pasado. Son cuatro niveles de legislacin y acuerdos que deben compatibilizarse y concordar: el nivel nacional; el nivel internacional bilateral (vigente desde hace ms de 500 aos); el nivel internacional multilateral y el novsimo nivel comunitario regional, que en casos como el de la Comunidad Europea, suponen que la soberana nacional clsica debe ceder en cuanto a legislacin y jurisprudencia se refiere, ya que sus diecisiete pases miembros admiten y aplican las leyes y acuerdos comunitarios como de jerarqua superior a las leyes nacionales si unas y otras se superponen o contradicen. Asimismo se han suprimido para los ciudadanos de los pases miembros los pasaportes y otros controles migratorios, se est unificando la moneda y eliminandose gravmenes y otras restricciones, en tanto que la bandera de la Comunidad se golpea contra el viento, al lado de las banderas de cada uno de los pases que la integran. El concepto de soberana nacional est dando paso al de soberana regional, definicin que se traduce en beneficios comerciales,acuerdos de integracin industrial y de complementacin agrcola. Estamos as en presencia de una nueva manera de entender el ejercicio del poder soberano, tan diferente al que predominaba al terminar la Segunda Guerra Mundial, como lo era el de soberana nacional de fines del siglo XVI respecto del poder feudal que prevaleca en los tiempos de los reyes carolingios. Sin embargo, las naciones mantienen inalterable su vigencia, reubicndose en el nuevo contexto regional y mundial con que cierra el milenio.

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY Con su estilo sobrio y cientfico, deca Mario Justo Lpez que las formas de gobierno son "cada uno de los modos de establecer quin o quines deben ser ocupantes de los cargos de gobierno, y en su caso, cmo deben ejercerlos. Es de carcter prescriptivo -continuaba- ya que traduce las instituciones normadas o regladas. Estas formas de gobierno -conclua- se diferencian entre s, segn la composicin, especializacin y jerarquas que se establecen entre las instituciones rgano que los constituyen" l . La mayora de los autores atribuye a la forma de gobiemo lo relativo a la distribucin de los rganos polticos capaces de expresar la voluntad del Estado (monarqua, democracia, etc.) y a la forma de Estado, lo referente a la distribucin espacialde esa voluntad (Estado unitario, Estado federal, etc., tal como hemos visto en el Captulo 111). En cuanto a las formas de gobiemo, lo que ms ha preocupado e interesado a los pensadores de todos los tiempos es el determinar cul de ellas es mejor y en tal sentido son consistentes las especulaciones que al respecto han hecho Platn y Aristteles en la Grecia clsica; Polibio en Roma; Maquiavelo y Bodin en el Renacimiento; Montesquieu y Rousseau en el siglo de las luces y como un toque criollo a tanto ir y venir de las ideas polticas, Ernesto Palacio, entre otros, en la Argentina. LASFORMAS DE GOBIERNO SEGN LOS GRIEGOS Platn (427 a.c.-347 a.c.), que en realidad se llamaba Aristocles ya que aqul es un sobrenombre, perteneca a una familia aristocrtica de Atenas y se destac por seguir las enseanzas de su maestro Scrates, a quien acompa en interminables caminatas durante casi veinte aos. Concordando con su maestro escribi en el libro VI de la Repblica, que deba distinguirse entre la formas justas -la polis ideal- y las formas injustas o imperfectas de gobierno. ' L~PEZ. Mario J . . Manual de Derecho .... cit.. pg. 338

114 ARTURO PELLET LASTRA Para l las formas justas eran la monarqua y la aristocracia y las formas injustas de gobierno eran la timocracia (o gobiemo de los militares), la oligarqua, la democracia y, en fin, la tirana, que en todos los idiomas es sinnimo de opresin. Despus en El Poltico, distingue entre gobiernos segn las leyes y contra las leyes (o contra legem), los que clasifica por el nmero. Siguiendo esta clasificacin distingue: Gobiernos segn las leyes Y De uno: realeza De pocos: aristocracia De muchos: democracia muy poco defectuosa Contra las leyes tirana oligarqua democracia defectuosa En sus palabras, la mejor forma de gobierno ser la repblica o politeia, que es aquella en la que se realiza la justicia o la que permite a cada uno hacer lo que deba hacer, segn su propia virtud. Aristteles (384 a.c.-322 a.c.) discpulo del anterior, nacido en Estagira e hijo del mdico personaide Amyntas, abuelo de quien sera luego su discpulo a la edad de trece aos, Alejandro el Grande de Macedonia, continu con dedicacin y talento las enseanzas de su maestro, que a su vez acumul y desarroll las de Scrates. En todo sentido era ms realista que Platn y antes de hacer su clebre clasificacin de las formas puras e impuras de gobierno en Poltica, clasific, estudi y sistematiz ciento cincuenta y ocho constituciones de ciudades-Estado y reinos de la Antigedad. tal como ya sealamos. Este sabio estagirita es, de alguna forma, el puente filosfico entre las enseanzas que recibi de Platn y las que a su vez transmiti a la posteridad en sus histricas caminatas con los peripatticos. Es particularmente importante el legado aristotlico que recibe Santo Toms de Aquino en el siglo x111,que lo convierte a ste en hacedor de una formidable sntesis del pensamiento clsico y cristiano. Aristteles hizo su clasificacin de formas puras e impuras de gobierno segn un doble criterio: valorativo o sea tico o de valor, considerando si se gobierna para el bien propio o para el bien comn y aritmtico (en base al nmero de personas que ejercen el gobierno). Obviamente las,&rmas impuras resultan de la corrupcin o degeneracin de las formas puras. Estas son: Formas puras o justas Monarqua (de monos, uno y archia, gobierno) Aristocracia (de aristos, los mejores y cracin, gobierno) Formas impuras o injustas Tirana Oligarqua (de oligos, ricos y nrchin, gobierno)

L,AS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY Formas puras o justas Politeia o repblica (democracia, gobierno del pueblo) Formas impuras o injustas Demagogia Comparando las clasificaciones de Platn y Aristteles, surge con claridad meridiana que existe una identidad de pensamiento entre maestro y discpulo, siendo en definitiva la clasificacin de Aristteles una confirmacin - c o n las pruebas en la m a n o - de lo que haba adelantado su maestro. Polibio (208 a.c.- 120 a.c.) combina en su pensamiento las culturas helnica y romana y esta mixtura es consecuencia de su historia personal, ya que este hijo de una familia aristocrtica de Megalpolis en Grecia, siendo ya un hombre instalado en la clase dirigente de Macedonia, fue apresado en la batalla de Pydna en 168 a.c., y como miles de otros rehnes deportado a Roma. Al llegar a Roma es acogido y protegido por Pablo Emilio, patricio romano que le encarga la educacin de su hijo Escipin Emiliano. Establecido ya como un intelectual en Roma emprende el anlisis de las causas del proceso historico romano y hace un estudio comparado del desarrollo de Cartago y Roma, entre el 266 a . c . y el 221 a.c., y despus de la expansin mediterrnea del imperio republicano romano, evento que se dio entre el 221 a.c. y el 168 a . c . La tonalidad de su obra es pragmtica dentro de la tradicin de Tucidides y as con su discusin de las fuentes, con los testimonios histricos que l mismo ha recogido,con su apego a los hechos que evita entrar en el anlisis de ficciones, hace una contribucin extraordinaria a nuestro conocimiento del origen y desarrollo de las instituciones polticas romanas. En su Historia Universul describe el perodo de 218 a.c. a 146 a.c., tomando como centro de su perspectiva a Roma 2. En sus escritos destac la inestabilidad que transparentan los procesos poitjcos que se repiten cclicamente, dando lugar a que las formas de gobierno se originen de una forma, cambien a otra y luego desaparezcan, para posteriormente volver a aparecer tal como eran originariamente. Esta teora de los ciclos polticos, que luego desarrollar Bodin en el siglo XVI es bastante aproximada a lo que ha sucedido en la historia del mundo occidental. Para l las formas de gobierno son casi idnticas a las que proponan Platn y Aristteles y que l sintetiza en la realeza que se deforma en una tirana; la aristocracia, que puede convertirse en una oligarqua y en fin la democracia, que de ser el gobierno del pueblo podr recaer en una demagogia. Pero lo original de Polibio es que plantea la reiteracin cclica de estos regmenes de gobierno y la posible combinacin de ellos, para mantener el equilibrio mediante el juego de fuerzas contrarias. En efecto, en el caso de Roma, los poderes de los cnsules hacen pensar en una realeza, los del Senado en una aristocracia y los del pueblo (tnbunos de la plebe, comicios, etc.) en unademoVOISIN.Jean L. (dir.), Dictionnaire des Persnnnnges Historiqnes. Paris, 1995.

116 ARTURO PELLET LASTRA cracia, fenmeno poltico que se va a reiterar en el caso de democracias modernas como la inglesa, con el rey como factor monrquico, la Cmara de los Comunes como factor democrtico y la de los Lores como el quntum aristocrtico de la sociedad poltica britnica, en los siglos XIX y xx. Polibio es - e n la opinin de Touchard 3- el intrprete de la clase senatorial satisfecha del considerable poder que posee y que desea justificar. Explicando su teora de los ciclos, Polibio expone la siguiente gvolucin en las formas de gobierno: la monarqua, estado inicial que se define por la adhesin natural al ms fuerte y al ms enrgico, se transforma en realeza, que es una monarqua moderada conducida por un rey justo y se basa en la libre adhesin 4. Luego la realeza degenera en tirana cuando el rey cede a sus pasiones y piensa en su propio bien y no en el bien comn. Este tirano es destituido por el alzamiento de los mejores, a quienes el pueblo recompensa. Entonces estamos en presencia de una aristocracia, que por la intemperancia y corrupcin de las siguientes generaciones en el poder se convierte en oligarqua, la que a su vez es derrocada por una rebelin popular que da lugar a la democracia, en la que prevalece la libertad y la igualdad. Ahora bien, la ambicin de algunos de los que han arribado al poder corrompe al gobierno. De las crisis y guerras que se producen entonces, surge de nuevo la forma de gobierno original o sea la monarqua y a partir de sta se repite el ciclo a lo largo de la historia. Esta historia circular, que revela cmo se sucedan los gobiernos de las ciudades-Estado griegas en los siglos 11 y I a.c., servir de modelo histrico para explicar los sucesos en el poder, en medio de crisis, guerras y revoluciones en la era cristiana. Como lemos en el Captulo 11, Maquiavelo en el primer prrafo de El Prncipe clasifica a los Estados en repblicas y principados y a stos en hereditarios, nuevos y mixtos. Esta clasificacin aparece tambin en el captulo 11 del libro 1 de los Discursos sobre la Primera Dcada de Tito Livio. En esta ingeniosa tesis se refiere a la teora de los ciclos polticos. Afirma all que la forma mixta es la mejor, la ms firme y estable, porque en una Constitucin en donde coexisten la monarqua, la aristocracia y la democracia, los poderes emergentes de cada una de ellas vigilan y contestan los abusos de las otras. Jean Bodin ( 1529- 1596) que fue casi un contemporneo de Maqiiiavelo, y se convertira en un clsico de la Ciencia Poltica por su poder de sntesis, es otro de los grandes intrpretes del fenmeno poltico que entraan las formas de gobierno, como ya vimos que lo fue para la definicin de la soberana que 3 TOUCHARD, Jean.. op. cif.,pg. 44. Idern. pg. 68.

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY 117 tratamos en el captulo anterior. Despus de intentar con escaso xito una carrera poltica, se conform con ganarse la vida como abogado en Laon, practicar en las sombras el protestantismo y pensar en una sociedad mejor, que como le haba ocurrido antes a Platn, Aristteles y Polibio, estaba situada en el futuro que se construira con la ayuda de sus consejos y visiones. Pero el ser un idealista no le impeda analizar y comprender la evolucin poltica de su pas o atender los tortuosos caminos hacia el poder. Para escaparse de vez en cuando de la realidad estaba impregnado de ideas mgicas y se preocupaba por la demonologa y la brujera, que con empeo y no mucha imaginacin persegua la Santa Inquisicin de su poca. En Six Livres de la Rpublique, publicado en 1576, aprovechando un descuido del Santo Tribunal, asimila terminolgicamente gobierno con repblica y define a sta como "el justo gobierno de varias familias y de lo que les es comn, con potestad soberana". Esta repblica o gobierno, se constituye cuando existe una comunidad entre las familias. Adelantndose a Hobbes y Locke parece no reconocer el origen divino del poder y del Estado ni intenta hacer una justificacin filosfica de la soberana: la plantea ms bien como un imperativo categrico de la existencia y la unidad del Estado, independientemente de que ste se constituya por la violencia de los ms fuertes o por el consentimiento de unos que se someten a otros por su plena y entera voluntad. Entrando en el tema central de las formas de gobierno, dice que la repblica puede ser segn el detentador de la soberana una monarqua o una aristocracia o una democracia. Bsicamente reaccionario este francs renacentista dir que la democracia es un rgimen en el que se ven las desigualdades naturales, la inestabilidad y la demagogia. Ms adelante analiza cmo funcionaba la Repblica de Venecia, que era aristocrtica y se define a favor de la monarqua, asegurando que sta tiene tres formas de gobierno: el rey puede gobernar popularmente (con igual acceso de todos los sbditos a los cargos pblicos) o aristocrticamente (con los cargos reservados a los ricos y los nobles) o armnicamente (combinando gradualmente en el poder a nobles, plebeyos, ricos y pobres). Tambin distingue entre la monarqua tirnica o sea el despotismo integral que no respeta las leyes naturales; la monarqua seorial, en la que el rey es el seor propietario de bienes y personas, lo que crea un Estado de fuerza, no de Derecho; y la monarqua real o legtima, la nica que constituye una repblica, que es aquella en la que los sbditos obedecen las leyes del prncipe y el prncipe las leyes naturales. Para Montesquieu, cada forma de gobierno tiene su propia naturaleza y su propio principio, que da vida y duracin al mismo. Las formas de gobierno son tres: la monarqua, cuyo principio es el honor y que segn su naturaleza es el gobierno de uno solo mediante leyes fijas y establecidas y la accin de cuerpos o poderes intermedios (nobleza, clero, ciudades, parlamentos) que obligan a cumplirlas.El despotismo, sera la segunda forma de gobierno y su principio es

118 ARTURO PELLET LASTRA el temor y segn su naturaleza es el gobierno de uno solo sin leyes ni reglas, a su voluntad y segn su capricho; la tercera forma es la Repblica, que es el gobierno de todo el pueblo (repblica democrtica) o de parte de l (repblica aristocrtica). Estas dos ltimas tienen en comn la ausencia de rey, pero se diferencian por su naturaleza y principio. En la repblica democrtica gobierna la Asamblea de ciudadanos, y su principio es la virtud (o sea cuando el inters general se antepone al particular). En la repblica aristocrtica, en Cambio, el gobierno pertenece a una minora que tratar de imponer sus propias leyes, y su principio es la moderacin. Juan Jacobo Rousseau en El Contrato Social trata el tema en los diez primeros captulos del libro III. Slo considera la forma de gobierno que estima legitima por basarse en la soberana popular. Sin embargo enumera -una vez ms dentro del esquema griego- a las tres formas clsicas: monarqua, aristocracia y democracia. En su pensamiento, la diferencia entre ellas se encuentra en el gobierno o sea el rgano que ejerce el Poder Ejecutivo, ya que el ejercicio del Poder Legislativo, en cualquiera de las tres formas le corresponde al pueblo. La diferencia entre las tres formas, que se identifican entre s por provenir de la soberana del pueblo, se basa solamente en el nmero de ciudadanos encargados de ejecutar -no dictarlas leyes, es decir de ejercer el gobierno que como tal lo identifica con el Poder Ejecutivo. Es interesante la forma en que visualiza a la aristocracia que la subdivide en natural, electiva y hereditaria. La electiva es similar a la actual democracia representativa. Tal vez por ser contemporneos, tanto Montesquieu como Rousseau creen que el clima influye en las formas de gobierno y en tal sentido este ltimo observa que "cuanto ms se medita sobre esto, ms se convence uno de que la libertad no es fruto de todos los climas y por ello no est al alcance de todos los pueblos". Esta ptica pesimista, sorprendente en hombres que proponan una apertura al pueblo es, sin embargo, tpicamente eurocentrista y se repetir casi como un dogma en el siglo xx para explicar por qu las dictaduras florecan con rapidez y en gran nmero en los pases de clima clido y eran raras en los templados o fros. Sin embargo, la realidad histrica nos ensea que hemos tenido tantas dictaduras en climas clidos como en fros, tal como ejemplifican el modelo stalinista que se impuso en la URSS y otros diez pases de climas fros en Europa Oriental y el modelo hitlerista, que se aclimat entre la nieve y las Iluvias de Alemania, Austria y Checoslovaquia. Obviamente, esta peculiar teora de un mejor aclimatamiento de las dictaduras en los territorios clidos se verifica en forma abrumadora en la mayora de las repblicas latinoamericanas y en el casi centenar de naciones que comenzaron su vida independiente con el proceso de descolonizacin que se desarroll en Asia y frica, a partir de 1945.

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY 119 LATEOR~A ERNESTO PALACIO DE En su impecable Teora del Estado 5 , el escritor y politlogo Ernesto Palacio arriesga una muy concisa e interesante clasificacin de las formas de gobierno, propuesta que hace advirtindonos sobre su valor aproximativo, ya que en su criterio no existen en poltica ni formas puras ni definitivas. Su original propuesta se basa en la idea de que la mayora de los gobiemos son plutocrticos, y dentro de esta categora se dan las subclases de gobiernos de tipo monrquico (que a su vez puede ser militar o aristocrtico burocrtico) o de tipo liberal, que tambin a su vez puede ser aristocrtico o republicano burocrtico. Por otra parte, merece estudios complementarios la exclusin que hace de la democracia, en virtud de que no toma en cuenta lo que l denomina "la atribucin metafsica del poder" sino la realidad, y la democracia en su aspecto de sufragio. Dice as que no es una forma de gobierno sino un instrumento para alcanzarlo. Y convencido remata su tesis diciendo que: "si se entiende por democracia la intencin de gobernar en beneficio del pueblo, cabe advertir que ella caracteriza a todos los sistemas legtimos y el olvido de ese fin necesario es la causa primera de la ilegitimidad". Luego, con singular acierto, explica que "La estructura de la sociedad es una, que se mantiene inalterable en relacin a sus elementos a travs de todos los cambios. Cualquiera que sea el sistema de gobierno en cualquier poca de la historia y en cualquier nacin grande o mnima, la sociedad poltica se compone de un ingrediente de poder personal, un ingrediente aristocrtico, otro de minoradirigente y en fin, un ingrediente democrtico o popular. Por ello, concluye, todo gobierno es un gobierno mixto, aunque no lo sea en su constitucin escrita, lo ser en su Constitucin real y en su funcionamiento constar de los tres factores mencionados. LOS CAMBIOS CCLICOS EN LA ARGENTINA Siempre es conveniente aplicar la teora a la realidad, tratando de encontrar en la historia los ejemplos puntuales de la teora desarrollada por los maestros de la Ciencia Poltica. Y en tal sentido podemos aplicar la teora de los ciclos polticos de Polibio al caso argentino, siendo el resultado original e ilustrativo. En tal sentido encontraremos en el desarrollo de la historia de nuestros gobiemos desde 1776 hasta el presente, la confirmacin o no de esa teortica. As observamos que durante el perodo colonial que va de 1776 hasta mayo de 1810, la forma de gobierno es monrquica, ya que el virrey era el delegado directo del rey de Espaa. De esta monarqua se pasa a un gobierno de facto colegiado con predominio de elementos aristocrticos, que inicia un pros PALACIO, Ernesto, Teora del Estado, Eudeba, Buenos Aires, 1973, phg. 109.

120 , ARTURO PELLET LASTRA ceso revolucionario y se contina con los gobiernos de iure de tipo triunviral y directorial, que no obstante su legitimidad de origen operan en el contexto de un Estado defacto, razn por la cual se convierten en los hechos, en gobiernos que las circunstancias obligan a actuar durante largos perodos en forma dictatorial. A este perodo de guerra de la independencia, que exiga la accin enrgica de gobiernos de minoras, elegidos por minoras, sucede un perodo de anarqua que clausura el Pacto Federal de 1831, ao a partirdel cual se ir consolidandoen el poder un caudillo popular que gobierna con mano dura. A la cada del gobierno de Juan Manuel de Rosas, se sucede otro gobierno dictatorial conducido por otro caudillo federal, Justo Jos de Urquiza. A partir de 1854,la repblica federal recin constituida se divide y tanto en Paran, capital de la Confederacin como en Buenos Aires, llega al poder una clase dirigente que comienza integrada por elementos aristocrticos pero que, poco a poco, ser dominada por las oligarquas nativas cada vez ms consolidadas en el mando. Al comenzar el perodo de la organizacin nacional definitiva y desde Buenos Aires se acomoda en el poder una clase dirigente, liberal en lo econmico y conservadora en lo poltico, que ser mantenida por los factores de poder de la poca (Ejrcito, Iglesia, Bolsa de Comercio, Sociedad Rural, terratenientes y los dueos de la banca Baring Brothers, de Londres). Este poder basado en el voto cantado y la contabilidad fraudulenta de los sufragios, se mantendr casi sin cambios durante algo ms de veinte aos. Ser la repblica de los notables, el pas de la organizacin nacional, en la cual, descollaban gobernantes ilustrados como Bartolom Mitre, que era simultneamentehistoriador, periodista, militar, poltico y traductor del Dante; o Sarmiento, periodista, militar, educador; o Avellaneda, que fue un arquetipo de su poca, como honesto y talentoso administrador de la hacienda pblica. Se trata de una minora que trabaja en abstracto para el bienestar general y en concreto para que se asegure cada vez ms que el que manda, manda y el que obedece, obedece en el contexto de un Estado de Derecho aristocrtico. A esta repblica de los notables, sucede una repblica oligrquica a partir de 1880,que tan admirablementeha descripto Julin Martel en La Bolsa. Manteniendo el esquema aristocrtico, diseado en los colegios electorales, que exigen concordar para elegir presidente y vice; la repblica oligrquica se mantiene hasta 1912. Episodios paradigmticos de este rgimen, que los radicales calificaban de "falaz y descredo", pero que no puede negarse que fue el mejor administrador en la historia de nuestro pas, son el acuerdo electoral entre Mitre y Roca, contubernio paradigmtico de la poca, que llev a la presidencia a Luis Senz Pea en 1892 y la asamblea de notables realizada en abril de 1904, que consagr la precandidatura de otros dos prohombres de la belle poque, Manuel Quintana y Jos Figueroa Alcorta.

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY 121 En 1912, la Ley Senz Pea permite que con el voto secreto, universal y obligatorio lleguen por primera vez al Congreso socialistas, radicales y demcrata progresistas. Asimismo, esta eliminacin del fraude patritico permitir que en 1916 acceda al poder un lder carismtico, que desarrollar su gestin de gobierno en una repblica democrtica, con mandatarios legtima y mayoritariamente instalados en la estructura del poder. Pero esta repblica democrtica va gradualmente convirtindose en una repblica demaggica, en cuya estructura de poder el lder carismtico (Yrigoyen) gobierna ms para halagar a las masas que para el conjunto de la poblacin. En fin, la repblica demaggica de Yrigoyen, despus del intervalo presidencial de Alvear, se reinstala con sus vicios y virtudes, que provocarn la reaccin militar de septiembre de 1930, evento que inicia el ciclo de golpes de Estado y gobiernos defacto, a la vez que prepara un nuevo acceso al poder de las minonas conservadoras que en 1932 reinstalan el fraude patritico en el contexto de una memorable gestin, tanto por los negociados como por los logros econmicos en medio de la crisis mundial de los mercados. Ser la repblica oligrquica del presidente Justo, eptome de la "dcada infame", que describiera el periodista nacionalista Jos Luis Torres en 1940. Como consecuencia de los abusos en materia de fraudes electorales y de los otros, desembocamos en junio de 1943 en una segunda repblica militar conducida por el GOU (Grupo Obra de Organizacin) que en definitiva capitalizar en poder y votos su notorio caudillo, el coronel Juan Domingo Pern. Este se definir en el poder como un caudillo popular, comparable a Yrigoyen, lo que determinar que su primera presidencia se caracterice por transformaciones sociales y econmicas, no exentas de demagogia. La de 1946 a 1952, ser una repblica demaggica, con la impronta del Partido Peronista, dominante a escala nacional, provincial y municipal. Si bien desaparece el fraude electoral, simultneamente y sin necesidad alguna tambin desaparece la libertad de prensa, tal como ilustra la clausura del diario La Prensa y otras cuatrocientas publicaciones, entre 1950 y 1951. De la repblica peronista, que tuvo como lder informal y corazn del rgimen a Eva Pern -a quien el pas le adeuda la instauracin del voto femenino y la reivindicacin de los humildes- pasamos a una dictadura militar que privar a los peronistas de los derechos que stos le retaceaban a socialistas, radicales y democrticos en general. Esta repblica militar oper como una verdadera contrarrevolucin, derogando por proclama la reforma constitucional de 1949 y restaurando mediante decretos-leyes la estructura de la economa de mercado liberal y las prcticas polticas anteriores al perodo peronista. Con el acceso al poder del presidente Frondizi se restablece el Estado de Derecho, que ste administra en medio de notorias dificultades y acotado por frecuentes planteos militares. Se trata de una repblicademocrtica acotada, en la que se hace transparente la operatoria de factores de poder tales como los acreedores externos, el FMI, las cmaras empresarias, la Iglesia y sobre todo el

122 ARTURO PELLET LASTRA factor militar, que presiona sin solucin de continuidad al cada vez ms debilitado presidente, tal como veremos en el prximo captulo. De la democracia acotada de Frondizi, pasamos al gobierno netarnente oligrquico que encabezael presidente defacto Jos Mara Guido, quien durante un ao y medio ejerce un poder limitado por los mandos militares y restringido por las presiones de los factoresde poder, que preanuncian una mera salida electoral hacia otro gobierno acotado, con el agravante de que tambin es minoritario. ste ser el que administre la repblica democrtica restringida que preside el Dr. Arturo Illia, de la Unin Cvica Radical del Pueblo. Este turno de los civiles en el poder, en el que se viene alternando con los militares desde 1930, debe administrar la crisis bajo presin militar y con proscripciones polticas que siguen afectando a los dirigentes del peronismo. De esta democracia restringida pasamos en 1966, golpe mediante, a una nueva experiencia de la clase militar en el poder, con la reiterada participacin de elementos oligrquicos de la Sociedad Rural, la banca e incluso de la cultura. Cuando la dictadura militar que encabez hasta 1970el teniente general Ongana se va consumiendo liderada por el experto en golpes militares Alejandro Agustn Lanusse, desembocamos en una nueva y efmeraetapa de gobierno democrtico, con notorios matices demaggicos en la brevsima etapa a cargo del odontlogo Hctor Jos Cmpora. De esta democracia acotada que presidieron Cmpora, Pern y Martnez de Pern pasamos, como era histricamente previsible, a una sexta dictadura militar en menos de medio siglo, que remata su "Proceso de Reorganizacin Nacional" con una dictadura netamente oligrquica y tan vulnerable a las presiones del factor de poder externo como implacable en la represin de la guerrilla. Al trmino de esta pesadilla experimental, el ltimo presidente del Proceso devolvi el gobierno a los civiles, con las mismas leyes electorales y normativa constitucional con que lo haba recibido y once mil ciudadanos y ciudadanas de ambos bandos enterrados bajo tierra, en el mar, y -los ms jvenesen las esponjosas praderas de las islas Malvinas. Es as que en 1983y hasta el presente se restableci una repblica democrtica no tan acotada por los factores de poder interno como por los factores externos, inevitable consecuencia de la globalizacin de la economa y la posicin de la Argentina en el contexto mundial, como pas de alta deuda externa y escasa identidad nacional. Sintetizando esta cclica mutacin de los gobiernos en la Argentina, se han producido los siguientes cambios en las formas de gobierno: Monarqua (Virreinato) Democracia cabildante Dictaduras revolucionarias Junta (de 1776 a 1810) (de mayo a noviembre de 1810) (noviembre de 1810 a noviembre de 1811)

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY Triunvirato Directorio Anarqua Repblica unitaria Repblica confedera1 Repblica presidencialista Aristocrtica Repblica presidencialista Oligrquica Repblica presidencialista Democrtica (con matices demaggicos en los turnos del presidente Yrigoyen) Repblica militar Repblica presidencialista Oligrquica Repblica militar Repblica demaggica (con partido dominante) Repblica militar Repblica presidencialista Democrtica acotada Repblica militar (con presidente civil) Repblica presidencialista Democrtica acotada Repblica militar Repblica presidencialista Democrtica Repblica militar Repblica presidencialista Democrtica (1976 a 1983) (de 1983 al presente) Al analizar el cuadro precedente surge con nitidez que en nuestro pas los ciclos polticos se han dado de manera muy peculiar y diferente a la que observaban Polibio y Bodin en sus tiempos. En nuestro caso ms que una sucesin de formas de gobierno, se ha dado una altemancia en el poder de civiles y militares entre 1930 y 1983. En esta altemancia de gobiernos de facto y de iure, que hemos analizado en otros trabajos, se revela ntidamente la inestabilidad institucional derivada del desajuste existente entre la normativa constitucional y la realidad histrica, caracterstica saliente en el precitado perodo.

124 ARTURO P n L E T LASTRA En el siglo pasado no hubo en s alternancia como en los otros modelos histricos, sino una sucesin de gobiernos aristocrticos, oligrquicos y democrticos, que la historia ilustra con casos paradigmticos tales como el gobierno oligrquico que administr la generacin del 80, que fue reemplazado -ya en este siglo- por el modelo democrtico de la Ley Senz Pea y que a su vez debi ceder paso a una clase dirigente predominantemente oligrquica- que retom el poder de la mano de los jefes militares en septiembre de 1930. LAS FORMAS DE GOBIERNO EN LA ACTUALIDAD Si ampliamos nuestro universo poltico y abarcamos en l a los cinco continentes, comprobaremos que subsisten en el umbral del siglo XXI todas las formas de gobierno que hace 2.400 aos clasificaban, en los silenciosos mbitos de la academia, los padres del pensamiento poltico occidental y en cierta medida-y por ello en ciertos casos- tambin se dan formas mixtas como las que analizaban Bodin y Montesquieu ascomo tipos de gobiemo de iure y de facto, que recin aparecen, con sus caractersticas sui generis, en las dos ltimas posguerras mundiales. Es as que tal como ilustra la resea en la actualidad podemos computar cuatro tipos o subespecies de gobiernos monrquicos, nueve de tipo republicano, una de carcter colegiado, una semicorporativa, una del tipo comunista que alcanz su apogeo entre 1945 y 1968, ao a partir del cual empez a agonizar hasta casi desaparecer despus de la cada del muro de Berlin y una variopinta cantidad de gobiernos defacto que, como hemos demostrado en el Captulo 11, se desarrollan y operan en el marco de un Estado tambin de facto. LAS MONARQUAS Entre las formas de gobiemo monrquico y como un anacronismo inevitable subsisten nueve monarquas absolutas. Entre ellas est la ms tpica, el Reino de Arabia Saudita, en donde no existe otro poder poltico que el ejercido por el rey Fahed, a quien asesora un consejo real y ministros que pertenecen en su casi totalidad a la familia real, evento que era comn en el medioevo europeo. Tambin subsisten sultanatos como el de Brunei, en donde reina -sin otros soles que lo oscurezcan- el hombre ms rico del mundo, todopoderoso soberano slo comparable, en la exclusividad con que ejerce su poder, a otros sultanes como los de Bahrein o Quatar, todos enriquecidos por las regalas que les pagan los grandes trust del petrleo. La Santa Sede y Mnaco son dos modelos monrquicos incomparables con los anteriores o cualquier otra forma de gobierno. El Papa, que ejerce con grandeza y notoria dignidad la jefatura de nuestra Iglesia Catlica, es sin embargo un monarca absoluto que puede o no aceptar los consejos que le d el Colegio de Cardenales y que como cualquier soberano tiene su secretario de Es-

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY 125 tado y un antiqusimo ceremonial. Mnaco, en cambio, se asemeja a un principado de cuento de hadas, cuyo monarca absoluto cumple su divertida labor en un mbito regio, acompaado de miles y miles de turistas, soldados que parecen de plomo y toda clase de halagos de juguetera. Por supuesto que las catorce monarquas constitucionales y quince dominios monrquicos correspondientes a otros tantos pases del Cornmonwealth britnico, que tienen como soberana nominal a la reina de Inglaterra, son administrados por gobiernos de gabinete parlamentario en donde est garantizado el sistema bi o pluripartidario, la oposicin en las cmaras y todas las libertades conseguidas por los nobles y comunes en los quinientos aos que lucharon contra el poder del rey, entre 1215 y 1721. El caso paradigmtico de este tipo de gobierno es obviamente el de Gran Bretaa, que ha exportado con singular xito su modelo Westminster a los otros pases de habla inglesa, sus ex colonias, y a varios pases de Europa continental, tales como Espaa, los pases escandinavos, Blgica y Holanda. Existen tambin seis monarquas semiparlamentarias como es el caso de Jordania y Malasia, en las cuales el poder real es compartido, dentro de un esquema de adecuada divisin de poderes y funciones entre el rey y el Parlamento. El modelo Filadelfia, acuado por los convencionales constituyentes norteamericanos en 1787, ha sido adoptado como ya indicamos por diecinueve repblicas latinoamericanas, en las cuales subsiste el paradigma presidencialista federal, con divisin de poderes entre el Congreso, el Ejecutivo y el Poder Judicial no ha funcionado con la regularidad y eficacia con que s lo ha hecho en el pas de origen. Despus de la sucesin de ciclos de gobiernos de iure y gobiernos de facto que entre 1950 y 1985 eran mayora en la regin, el modelo est ahora funcionando en los pases que lo copiaron dentro del contexto de la globalizacin econmica, poltica y cultural que se ha impuesto para universalizar la economa de mercado en los ltimos diez aos. Estos gobiernos que hacen los ajustes que le requieren los factores de poder externos, gozan en la actualidad de una significativa libertad de expresin, sistemas bi o pluripartidistas, elecciones libres y oposicin parlamentaria. En ellos hay libertad para enriquecerse y tambin para morirse de hambre. El modelo tambin ha sido adoptado con formas de Estado unitarias o federales por pases descolonizados a partir de 1960 en Asia y frica, tan distantes y diferentes en lo cultural e histrico como Camenn, Corea del Sur, Sri Lanka, las islas Seychelles, Tanzania, Namibia, etctera. Existe tambin el sistema de repblicas semiparlamentarias, en las que el jefe del Ejecutivo o presidente y el Parlamento reparten poderes y funciones, tal como es el caso de Finlandia, Lituania. Pakistn, Lbano, Ruanda, Tnez y Zaire.

126 ARTURO PELLET LASTRA Un subtipo dentro de este tipo, pero que resulta ser en s paradigmtico es el de Francia, en donde en realidad quien gobierna es el partido o coalicin de partidos que cuenta con la mayora de bancas en la Asamblea Nacional. Ahora bien, dentro de este modelo, pueden darse dos variantes: si el presidente pertenece a la coalicin mayoritaria, tiene todo el poder para gerenciar la poltica intema y externa, siendo "el gobierno" o gabinete, un equipo de colaboradores. Pero si, como ocurri con Mitterrand en 1986y Chiiac en 1997, estando en funciones el presidente, la coalicin en el poder pierde las elecciones legislativas y pasa a tener la mayora de las bancas la coalicijn que hasta ese momento era oposicin, el presidente en funciones tendr que "cohabitar" con un gabinete ntegramente formado por los lderes de la oposicin que ganaron las elecciones. Entonces, tal como ocurre en el momento de escribir este libro, el presidente neo-gaullista Jacques Chirac tendr que cohabitar con el primer ministro socialista Lionel Jospin, reteniendo slo una coparticipacin en materia de poltica exterior y defensa, mientras el resto del poder queda en manos de Jospin, situacin sui generis, que volveremos a analizar en los Captulos I y X. X En este complejo mundo poltico de finales del siglo xx subsisten cinco repblicas comunistas, histrico rezago de la cada del muro de Berln. Como islas anacrbnicas en un mundo globalizado, China, Cuba, Vietnam del Norte. Laos y Corea del Norte, continan manteniendo el modelo de gobierno leninista conducido por un partido nico comunista, sin oposicin parlamentaria y con libertades restringidas. La nica variante al modelo vigente antes de lacada del muro, es tan importante que prcticamente desdibuja al comunismo en el caso de China, en donde se est dando una progresiva e inevitable apertura a la economa de mercado capitalista, lo que supone una alta inversin de capitales extranjeros en empresas multinacionales mixtas, que tienen como socios al Estado o directamente implica la inversin privada por parte de holdings internacionales. Por otra parte, existen an nueve repblicas islmicas, con gobiernos de partido nico o movimiento nacional nico o dominante, sin oposicin parlamentaria y con libertades restringidas. Estos regmenes continan unidos por su odio hacia Israel y los judos en general, ascomo por su frrea unin con las iglesias islmicas y un destino comn que sus lderes imaginan que se concretar en algn punto del futuro mediante una unin de Estados, corno se dio por ejemplo entre Egipto y Siria en 1959-1960. Otras siete repblicas islmicas se mantienen en un contexto semi-democrtico, con gobiernos que tienen oposicin parlamentaria, y sostienen que debe reconocerse la existencia de un Estado palestino. Otro modelo es la versin republicana del modelo Westminster adoptado por treinta y seis repblicas parlamentarias, con gobierno de gabinete, oposicin parlamentaria bi o pluripartidismo y amplias libertades. Este espectro adopta la fonna de Estado federal o unitaria, segn el tamao de sus territorios y funciona con singular xito ocupando la jefatura de Estado una figura deco-

LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY 127 rativa, obviamente un poltico prestigioso quien cumple el mismo rol que los reyes en el modelo Westminster puro (Italia, Alemania, India, Congo, Turqua, Grecia, etc.). Como caso paradigmtico, recuerdo que en una visita que hice a Atenas, presenci el ceremonial que acompaa al presidente en un desfile. En este tipo de eventos y en general en toda ocasin, ocupa exactamente el mismo lugar que ocupaba el ltimo rey, en una especie de trono y con toda la parafernalia que acompaaba a los reyes de la dinasta derrocada. En un mundo tan complejo como este en que vivimos, girando en tomo al sol en el umbral del siglo xxr,todava existen ocho repblicas semitribales en frica, en pases tales como Botswana, Guinea Bisseau, Zimbawe (ex Rodhesia), en donde a pesar de empeosos esfuerzos no ha sido posible aclimatarni el modelo Westminster ni el modelo Filadelfia a las necesidades del espectro poltico local. Y as en estos regmenes africanos atpicos los jefes tribales comparten el poder con la clase poltica, militar o profesional promovida por los partidos polticos. De manera prctica, ocupan de un tercio a la mitad de las bancas en los parlamentos de esos pases. En fin, doce de las ex repblicas de la URSS, estn adoptando primordialmente el modelo Filadelfia de gobierno presidencialista, aunque en su estructura de poder es notoria la presencia de aparatchiks del ex partido comunista. Catorce gobiernos de jacto y nueve gobiernos con regmenes tambin de facto o formalmente constituidos pero con organizacin poltica indefinida son hasta el momento una incgnita respecto de qu modelo adoptarn o si promovern un tipo original. Sin embargo, no se sabe si estos gobiernos en transicin aceptarn el desafio de conformar formas de gobierno que garanticen los derechos humanos, la oposicin parlamentaria y la libertad de mercado. Para completar esta exhaustiva clasificacin, debemos anotar dos gobiernos colegiados, en Andorra y Suiza, con responsabilidad colectiva de sus integrantes y todas las garantas caractersticas de los Estados de derecho clsicos. El ltimo tipo de gobierno sui generis lo constituye la Repblica de Irlanda, que mantiene la nica Cmara Legislativa corporativa que subsiste en el mundo a los finales de los 90: el Senado, que est constituido por sesenta miembros, de los cuales once son nombrados por el primer ministro, seis elegidos por las universidades y cuarenta y tres funcionalmente por las asociaciones intermedias. La otra Cmara, est integrada por ciento sesenta y seis representantes elegidos por voto directo y como candidatos de los partidos polticos reconocidos.

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN Si creyramos que el poder poltico en la Argentina y en cualquier otro pas de la civilizacin occidental lo ejercen exclusivamente los mandatarios y jueces establecidos en la Constitucin como titulares de los poderes polticos, no slo seramos ingenuos, sino tambin ignorantes de la historia nacional y mundial de los ltimos doscientos aos. Es innegable que de acuerdo al articulado de nuestra Constitucin Nacional el monopolio del poder poltico est en manos de un presidente, trescientos veintinueve legisladores y ochocientos setenta y seis jueces, que son los titulares de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, respectivamente. Esta es la letra de la ley suprema pero no la realidad histrica, que es en definitiva lo que cuenta. O sea que la estructura del poder en la Argentina y la estructura del poder en cualquier parte del mundo no puede limitarse a contabilizar como nicos -ni tampoco principales- protagonistasdel mismo a sus detentadoresformales. Dentro o enfrente a ellos estn los otros poderes o contrapoderes al decir de Bertrand de Jouvenal, que son los que influyen en el mando, ya sea presionando desde adentro o desde afuera de la esfera de gobierno. Detrs del poder y en forma ms o menos visible en nuestro tiempo electrnico, estn los grupos de inters que en este ensayo definiremos como factores de poder. Si presionan desde afuera, frente a los poderes descriptos por la Constitucin, mediante diversas formas de presin tales como denuncias periodsticas o vociferando, amenazando, manifestndose en las calles o en los medios de prensa en defensa de sus intereses sectoriales sindicales, estudiantiles o previsionales, a estos otros sectores de inters los denominaremos grupos de presin y sus operatorias las describiremos como inevitablemente pblicas, obviamente transparentes, ruidosas y por cierto poco escuchadas, aunque potencialmente sean focos de tensin o ncleos centrales de resistenLia y queja. Son cada vez ms numerosos y paradjicamente ms dbiles en el contexto del poder real de la sociedad capitalista de Occidente. Este esquema se reproduce en la estructura del poder de cualquier pas de Amrica latina y en l los poderosos banqueros, embajadores y ejecutivos de holdings presionan en los despachos de los ministros o en los antedespachos de los

130 ARTURO PELLET LASTRA legisladores. Son los dueos del poder real, que controlan a los ministros de Economa quienes por regla general, reciben las directivas y se ajustan a las pautas que les baja el directorio del Fondo en Washington, notorio sndico de los acreedores externos. Observando as el escenario poltico, se hace evidente que cualquier esquema de poder debe incluir junto a los poderes de Derecho, en el centro, detrs, arriba o debajo de ellos, a los factores de poder que operan en beneficio de sus intereses econmicos o polticos sectoriales y a los que'demandan desde la calle, frente a los edificios del gobierno, en los pisos de los canales de TV, en los diarios, en todos los espacios pblicos que uno se pueda imaginar. El principal problema de estos ltimos, es que no se sienten representados por la clase poltica, se consideran outsiders del rgimen. Los GRUPOS DE INTERS Unos y otros tambin pueden ser caracterizados como grupos de inters o de presin en sentido genrico, que tal como seala Jean Meynaud "...constituyen una categona de anlisis ideada hace algunos decenios para sistematizar el tipo de prcticas que, en una u otra forma, pertenece a todos los grupos polticos. En realidad -aadetodo factor de poder o grupo de presin comienza siendo un grupo de inters y se convierte en una u otra de estas categoras a partir del momento en que comienza a actuar sobre la estructura de poder formal" 1. Un caso tpico en este sentido ha sido el accionar de las Fuerzas Armadas en la Argentina entre 1930 y 1983. A partir del golpe de Estado del 6 de septiembre de 1930 y en especial a partir de 1955 hasta la Guerra de las Malvinas, las Fuerzas Armadas se convirtieron en un poderoso factor de poder, que por periodos presion a presidentes constitucionales como Illia o Frondizi y en perodos ms o menos prolongados ocuparon directamente el poder poltico (en 1955-1958, 1962-1963, 1966-1973 y 1976-1983). Desde entonces y hasta el presente retomaron su rol profesional, sin protagonismo poltico y reduciendo cada vez ms su participacin tanto en el presupuesto como en la vida comunitaria eri general. De ser un factor de poder, la clase militar se ha transformado en un mero grupo de inters, que presiona en forma espordica, deslindando responsabilidades en los negociados de la administracin Menem (caso de la licitacin de los aeropuertos o de la venta de armas a Ecuador y Croacia). Es as que ya sea a ttulo personal como lobistas individuales o ms frecuentemente integrando un grupo, en todas las pocas han existido influyentes, los que sin ocupar ostensiblemente cargos pblicos gravitan sobre las decisiones polticas, pero nos parece esencial distinguir claramente esta modalidad de ' MEYNAUD, Les Groupes de Pression, Presses Universitaires de France, 1960,pgs. 516. Jean,

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN 13 1 la que caracteriza a quienes presionan en el llano reclamando, demandando la atencin de los gobernantes para que solucionen los problemas de su sector, que es el modus operandi de los grupos de presin a secas, caso de los estudiantes, jubilados o gremialistas. Y es as que mientras el factor de poder presiona en la semi-intimidad del despacho ministerial o senatorial, en muchos casos con xito y obtiene el beneficio sectorial que lo ha motivado en su lobby y por eso es un factor de poder, los que demandan la atencin pblica desde el llano, no siempre, pero si muchas veces se van a quedar con las manos vacas y la garganta reseca, a menos que recurran a la huelga, la obstruccin de la va pblica con una sentada o la insistente denuncia periodstica. En ese caso tal vez la presin de estos grupos de inters -sin poder- logre su objetivo. Los que presianan lo hacen de las ms diversas maneras, mediante encuentros casuales, conversaciones improvisadas, exposiciones puntuales de hechos y argumentos, publicaciones, solicitadas, cartas a los diarios, avisos, cenas, recepciones y fundamentalmente merodeando en los pasillos o presionando en los despachos. Con rigor histrico; podemos decir que el nacimiento del lobby se remonta a los comienzos del gobierno parlamentario en Inglaterra hace casi tres siglos, cuando los personeros de los comerciantes, exportadores, terratenientes etctera, esperaban en la antesala de la Cmara de los Comunes (lobby o hall) que los Parliaments members se aproximaran al recinto para abordarlos antes de entrar o los esperaban que salieran para plantearles sus requerimientos, la necesidad de votar o no una ley. La misma escena se presenciaba en el lobby del City Hall de New York en los primeros aos de la repblica norteamericana, obviamente luego en el Capitol Hill de Washington, y en los "pasillos" del edificio actual de nuestro Congreso, a partir del da en que lo inaugur el presidente Figueroa Alcorta en 1906. LOS GRUPOS DE INTERS EN LA HISTORIA ARGENTINA En la Argentina siempre operaron factores de poder y grupos de presin. En el perodo de la organizacin nacional, la repblica era conducida por una clase poltica liberal de carcter oligrquico, lo que en trminos de cronologa histrica se corresponde con el largo medio siglo que va de 1862 a 1916. En esos aos los detentadores del poder formal: el presidente, los ministros, senadores, diputados y jueces pertenecan a la clase alta, reclutada en su mayor parte en las Facultades de Derecho de las Universidades de Buenos Aires, Crdoba y Tucumn, en los cuarteles y en las empresas, especialmente agrcolo-ganaderas de la pampa hmeda. Eran de la misma extraccin social, tenan tendencias y criterios similares, constituyendo como sealamos en el Captulo VI11 una lite coherente, que al decir de Jos Luis de Imaz sumaban "un grupo de individuos, que concerta-

132 . ARTURO PELLET LASTRA damente conducan a la comunidad y la dirigan en vista a la obtencin de determinados fines, al alcance de ciertos logros". Era la poca de Mitre, Roca, Pellegrini, Del Valle, Mansilla, los Senz Pea, padre e hijo, etctera. Como perfectos caballeros se encontraban en el Jockey Club, el Club del Progreso y el Crculo de Armas y all, entre cartas de bridge, juegos de billar, lances de sable y buenos vinos, concertaban el mando, co-mandaban. Pero en esa poca y a pesar de la identificacin que exista entre los detentadores formales y los detentadores reales del poder, ya operaban grpos de presin, que sintetizamos en el siguiente cuadro, que corresponde a la estructura del poder en 1890, ao clave ya que en su transcurso se produjo una crisis financiera que tuvo como epicentro a la Bolsa de Comercio y una sublevacin militar, que tuvo su eje abisal en la Plaza del Parque, en donde entre balas de rifle y sablazos se perdieron ms de 3.000 vidas de civiles y militares. Para ubicamos en el contexto de la sociedad poltica de aquellos das tenemos que reconstruir i rnaginariamente esa "gran aldea" que era Buenos Aires, habitada entonces por slo 400.000 personas, de las cuales el 40% eran inrnigrantes que apenas hablaban en castellano lo necesario para entenderse. Debemos recordar que funcionaban 1.500telfonos y las nicas diversionesque podan disfrutar los porteos eran el teatro y el hipdromo, ya que el cine, la radio, la televisin, el automvil, el tranva elctrico, los aviones e Intemet no se haban inventado. Eso s, ya exista el chocolate y era ley el "curro". - Gral. B. Mitre T-GIZ") .c.-1 Comercio P.A.N. Julio A. Roca - --. - 1 Poder rUnin Industrial Argentina Baring Brothers , y otros bancos -- 1 7 Poder ' ~. -1 -CorteSupnna de Justicia

Prensa Poltica ' Partid~s~oliticos~ de oposicin ; 1 i Gremios 1 UninCvica de la Juventud 1 1 Iglesia Catlica 1 Como se observa ya hace ms de un siglo operaban factores de poder y grupos de presin en la sociedad poltica argentina, que era notoriamente menos compleja que la actual. Entre los factores de poder ya aparece la influencia de los poseedores de los ttulos de la deuda externa argentina en Europa, entre

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE P R E S I ~ N 133 los cuales se destacaba la casa Baring Brothers de Londres, que en 1 825 se haba convertido en el primer acreedor de la Argentina al prestarle un milln de libras al gobierno de Buenos Aires, de las cuales slo entreg 750.000 ya que en el momento del pago retuvo el 25% del total en concepto de intereses por adelantado. El resto, tal como afirma Ral Scalabrini Ortiz en La Poltica Britnica en el Ro de la Plata, fue entregado en su totalidad a los comerciantes e importadores ingleses, acreedores del gobierno porteo, a cuyo favor se haban embargado las rentas de la Aduana. Aparece tambin la Bolsa de Comercio, que era el ojo de la tormenta que terminara por derribar al gobiemo del presidente Jurez Celman, un modelo de caballero: ablico, pomposo y ciertamente menos culpable de la crisis que los corredores burstiles que protagonizaban las pginas del libro de Martel. Otro factor de poder, tal vez invisible para la mayonade la poblacin, era la Unin Industrial Argentina que presida Joseln Huergo, representante de los pioneros de la incipiente industria argentina que no poda desarrollarse porque las polticas del gobierno slo favorecan a la oligarqua ganadera y a los exportadores de granos, productores de las materias primas que les demandaban los industriales de los pases centrales en el esquema de divisin del trabajo imperante en esos tiempos. La Argentina produca parte de los insumos que esos industriales necesitaban para fabricar las mercaderas que luego exportaban para nuestro consumo. En consecuencia no se protega a la industria nacional, que como la del alcohol fundada por mi abuelo Emilio Pellet y otros pioneros, debi cerrar su planta en Campana al bajar el gobiemo las tasas impositivas a la importacin y aumentar las de venta de la produccin nacional. Total nos quedamos sin alcohol nacional. Este esquema econmico era defendido por el poderoso lobby armado por los terratenientes de la Sociedad Rural Argentina. Los militares no tenan peso poltico y su sublevacin en el Parque fue sofocada a tiro limpio en julio de 1890. Tal intervencin en la vida nacional fracas como las que protagonizaron algunos oficiales del ejrcito en las "revoluciones" de 1874 y 1880 y las posteriores en 1893 y 1905. Estos intentos no los convirti en un factor de poder, ya que en realidad en los cinco episodios fueron utilizados por lderes polticos de extraccin civil o militar, no alcanzando a armar un lobby o un grupo de inters de accin permanente. La Iglesia Catlica, a su vez, era slo un grupo de presin en esa poca, ya que an no se haba recobrado de la ofensiva laicista y masona en los aos en que era presidente el general Roca, quien en 18841885 llev adelante la ley de enseanza laica, la secularizacin de los registros civiles de matrimonios, nacimientos y defunciones y en fin, virtualmente provoc la ruptura con el Vaticano al expulsar al nuncio apostlico Monseor Matera. En ese contexto operaban como factores de poder tanto el general Bartolom Mitre, editor de La Nacin, senador y lder de la Unin Cvica Nacional (UCN), el general Julio A. Roca, senador, luego ministro del Interior y jefe del

134 ARTURO PELLET LASTRA partido Autonomista Nacional (PAN). Uno y otro llegaran al ao siguiente aun acuerdo e impondran como presidente al ya ancianojuez de la Corte Suprema, Luis Senz Pea, hbil jugada poltica que impidi la candidatura presidencial de su hijo Roque, candidato del presidente Carlos Pellegrini y otros notables de la poca. Enfrente de estos notorios factores de poder, presionaban ruidosamente en las tribunas y en las calles los estudiantes nucleados en la Unin Cvica de la Juventud, con sus oradores de barricada Francisco Bdroetavea y Marcelo de Alvear; los diarios y peridicos de combate, algunos humorsticos como El Mosquito; los partidos polticos opositores, como la Unin Cvica Radical, que tendra su partida de nacimiento ese ao y, en fin, en forma precaria, los primeros gremios organizados por sindicalistas importados, anarquistas y socialistas. RADICAL EL ESQUEMA DEL PODER EN LA ARGENTINA En 1918, en plena gestin del presidente Hiplito Yrigoyen, el esquema del poder apenas se haba modificado en la superficie, pero en la real politik se haban producido cambios significativos, ya que desde haca seis aos el electorado se poda expresar sin fraudes, convirtiendo tanto al poder presidencial como al del Congreso en poderes de Derecho fortalecidospor el voto universal, secreto y obligatorio,con el efecto adicionalde asegurarle a las minoras un tercio del total de las bancas en la Cmara de Diputados, evento que llev de la calle al Parlamento la presin que desde haca casi veinte aos venan haciendo socialistas y radicales, en huelgas y mitines, los primeros y comits y revoluciones, los segundos. Esta insersin en el poder formal de polticos reclutados en la clase media y con ideas de cambio, signific una evolucin en las costumbres polticas, dado que no era ya la oligarqua la poseedora exclusiva del poder, sino que en los ltimos aos haba empezado a compartirlo con la clase media que votaba y mandaba en la UCR. No existira ya, al menos por unos aos, una identificacin automtica entre los detentadores reales y los formales del poder como ocurra en la belle poque, en la que seoreaban el teniente general y ganadero Julio A. Roca; el senador, ministro y presidente de la UIA, Antonino Cambaceres o Ezequiel Ramos Meja, que alternaba mandatos en el Congreso y carteras ministeriales con la presidencia de la Sociedad Rural Argentina. En 1918, los directivos de la Bolsa de Comercio, de la Unin Industrial Argentina y de la Sociedad Rural no ocupaban bancas en el Congreso ni retenan carteras ministeriales. En las funciones gubernamentales haban sido reemplazados por polticos profesionales, en algunos casos hijos de inmigrantes que pertenecan a la Unin Civica Radical.

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN ste era el esquema del poder en 1918: Como se observa el esquema sigue siendo poco complejo, aun cuando se nota que el factor poltico detrs del poder formal, ya no son los popes de la bele poque que en 1897 haban impuesto la frmula presidencial RocaQuirno Costa y en 1904. Asamblea de notables mediante, al binomio Quintana-Figueroa Alcorta. Ese espacio de poder lo ocupaba una nueva clase poltica, integrada por los dirigentes "personalistas o yrigoyenistas", que actuaban en forma ms ostensible y porque no decirlo, grosera que la lite vacuno-ganadera que le haba precedido en el mando. Esta oligarqua segua siendo un factor de poder, desde la Sociedad Rural Argentina que se celebraba a s misma todos los aos en la Exposicin de Palermo; continuaba poseyendo el 65% del PBN y con los frigorfico~ exportadores britnicos tena un sustancial dominio del mercado y la economa nacional. Desde la Cmara de Comercio Argentino-Britnica, otro factor detrs del trono, se haba engendrado la candidatura de Manuel Quintana, abogado de los ferrocarriles y frigorficos, mientras se segua haciendo lobby, flemtica y metdicamente. Como grupos de presin, desde la vereda de enfrente del poder, se manifestaban los estudiantes universitarios que ese ao llevaron adelante su clebre "Reforma del 18", que comenz en las aulas de la Universidad de Crdoba con el liderazgo, entre otros, de Deodoro Rocca, Florentino Sanguinetti y Carlos

136 ARTURO PELLET LASTRA Snchez Viamonte. Los sindicatos, que en enero de 1919 seran brutalmente reprimidos en una "semana trgica" memorable, continuaban presionando con el liderazgode anarquistas y socialistas. A su vez los dirigentes de los partidos polticos opositores, a pesar de ser muchos de ellos cotitulares del poder congresional, operaban como si fueran verdaderos convidados de piedra del rgimen. La prensa, en fin, si bien iba en camino de ser un factor de poder, todava no lo era y las editoriales de La Nacin, La Prensa, La Razn y El Diario, entre otras, se limitaban a presionar lnea a lnea al enigmtico prsidente Yrigoyen, quien trataba de no aparecer en pblico, en tanto segua las manifestaciones detrs de los cortinados de su despacho y mantena el medio tono, que era una especie de susurro coloquial de los tiempos en que conspiraba con sus correligionario~ contra el rgimen "falaz y descredo". Detrs de las cargas del escuadrn de caballera de la Polica de la Capital, se asomaba ya la distinguida "matonera" de la Liga Patritica Argentina, precursora de la Legin Cvica que protagonizara la agitacin callejera que precedi a la cada del radicalismo en septiembre de 1930. ELESQUEMA DEL PODER EN 1938 Veinte aos despus, el esquema del poder en la Argentina constataba la existencia defactores de poder cada vez ms poderosos en contraste con poderes de Derecho cada vez ms dbiles. Era algo ascomo una ecuacin que se vena repitiendo desde haca por lo menos tres generaciones, un fenmeno poltico que poda describirse y escribirse como cualquier fenmeno o ley de la fsica o las matemticas: cuanto ms poder adquiran los grupos de inters que actuaban detrs o dentro de la esfera del gobiemo ( entendiendo lgicamente como gobiemo el integrado por los tres poderes), menos poder real ejercan los titulares formales del mismo. Este era el esquema de la estructura del poder en 1938: --externos Catolica , 30 senadores I / poltica Argentina

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN 137 En 1938 y luego de la mal denominada "Revolucin" del 6 de septiembre de 1930,ya se haba reinstalado en el poder la clase poltica conservadora, que electoralmente se expresaba en la "Concordancia", coalicin parlamentaria del Partido Demcrata Nacional (conservadores) y la UCR antipersonalista. Esta Concordancia, que se haba instalado en el poder y detrs del poder simultneamente, operaba en todos los niveles, actuando en sintona con la Embajadadel Reino Unido. As, esta combinacin de esfuerzos polticos y econmicos culmina en un banquete de la Cmara de Comercio Argentino-Britnica, otro obvio factor de poder, en cuyo transcurso se proclama como candidato a presidente al ministro de Hacienda del presidente Justo, Roberto M. Ortiz, que era tambin abogado de la Unin Telefnica. En ese ao se hace muy evidente tambin el poder que an mantienen los frigorficas de capital britnico y norteamericano que monopolizan la principal fuente de divisas del pas, o sea el comercio de las carnes que tan grficamente denunciara el senador del Partido Demcrata Progresista por Santa Fe, Lisandro de la Torre en las histricas sesiones del alto cuerpo que culminaran en la realizada el 23 de julio de 1935, en cuyo transcurso el matn Ramn Valdez Cora bale por laespalda y dio muerte en pleno debate al senador electa Enzo Bordabehere. Los acreedores externos, tal vez el factor de poder ins antiguo, continan su presin hombre a hombre, pasillo por pasillo, mientras los grandes diarios y los terratenientes de la Sociedad Rural empujan desde las bambalinas a los protagonistas visibles del poder. En ese momento de la historia y de la evolucin poltica en el Ro de la Plata, la Iglesia Catlica sigue siendo un factor de poder, fortalecida por el Congreso Eucarstico Internacional de 1934 y Ia visita del Cardenal-secretario de Estado y luego PapaEugenio Pacelli. Es tambin uno de los ltimos aos de la influencia britnica, que ha llegado a su cnit y ya algunos vislumbran que ser reemplazada por la diplomacia del dlar. Enfrente, presionando desde afuera del mbito espacial del poder, estn como siempre los sindicatos de la CGT y de la Federacin Obrera Regional Anarquista; los partidos de la oposicin -Socialista, Denicrata Progresista, UCR y otros-; la prensa poltica independiente (La Vanguardia y La Hora); y los industriales agremiados en la UIA, que han cedido espacio en el mbito del poder a la triunfante clase ganadera. Respecto del modus operandi de estos grupos de presin, recuerdo que mi padre Emilio Pellet Lastra, presidente del Departamento Nacional del Trabajo (hoy Ministerio de Trabajo y Previsin Social), era el punto en que confluan las presiones -contrapuestas y continuas- de los lderes sindicales de las CGT, nmeros 1 y 2 y de los dirigentes de la Unin Industrial Argentina, que encabezalla Luis Colombo. Uiios y otros se presentaban en su austero despacho de la entonces calle Victoria (hoy Hiplito Yrigoyen), cerca de Plaza de Mayo y presionaban para que el Gobierno atendiera sus planteos y los favoreciera en sus disputas. La pre-

138 ARTURO PELLET LASTRA sin era semana a semana, tema por tema, porque unos y otros queran que sus exigencias se convirtieran en proyectos de ley y convocatorias a paritarias, bajo amenazas de huelga por parte de los gremialistas y de lock out, por parte de los empresarios. En cuanto al factor de poder militar, la profesionalizacin impulsada por el presidente, general Agustn P. Justo y su ministro de Guerra, general Manuel Rodrguez, anul su participacin en la vida poltica. En los aos de los gobiernos conservadores no era ni siquiera un grupo de presin. Apenas si marchaba como una guardia pretoriana, elegante y discreta, de los presidentes Justo y Ortiz. EL ESQUEMA DEL PODER EN 1958 En los veinte aos que van de 1938 a 1958 se producen cambios dramticos en el escenario de la poltica nacional y mundial. En primer lugar, la neutralidad argentina en los primeros cuatro aos de la Segunda Guerra Mundial contribuy a mantener durante un tiempo la influencia de la Embajada britnica y llev a cifras record las exportaciones de carnes y granos al Reino Unido. Sin embargo, a partir de la finalizacin de la contienda blica y en forma cada vez ms acelerada, mientras se van retirando los inversores y exportadores britnicos, su lugar va siendo ocupado por los inversores norteamericanos, que frenados en un principio por la ola estatista y nacionalista del peronismo, retoman la ofensiva en 1953 y consolidan su influencia a partir de 1957, ao en que la Argentina ingresa como miembro del Fondo Monetario Internacional, lo que consuma el traspaso de nuestro pas del rea de la libra al rea del dlar. El Fondo comienza operando -y an contina en la misma tesituracomo un espectable sndico de los acreedores externos, lo que lo lleva a indicarle a los gobiernos las pautas a las que deben ajustarse las cuentas de ingresos y egresos fiscales, y en especial cmo deben pautarse las provisiones de fondos para cumplir con el pago de los servicios de la deuda. En 1958, operaban entonces como factores de poder el Fondo Monetario Internacional (FMI), los acreedores externos (Eximbank, bancos del Club de Pars, Banco Interamericano de Desarrollo, Secretara del Tesoro de los Estados Unidos y bancos norteamericanos) titulares en conjunto de crditos por 2.500 millones de dlares, cifra que en cuarenta aos ha llegado a los 110.000 millones de dlares, a pesar de que la Administracin Menem vendi en 10 aos las empresas del Estado y otros entes, a los que se atribua el dficit fiscal Y el aumento de la deuda. Se vendi ms del 60% del patrimonio nacional y sin embargo la deuda externa se duplic entre 1989 y 1998. Los otros factores de poder no haban variado, aunque desde 1955 el ms importante era sin duda el constituido por las Fuerzas Armadas, rol que vamos a analizar luego de observar el esquema de la estructura del poder en ese ao.

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN 139 Entre los grupos de presin se destacaba la presencia de los medios de comunicacin social; los sindicatos, que pugnaban por recuperar los bienes y la coordinacin institucional de la CGT intervenida en 1955; los partidos polticos antiperonistas, que se iban reacomodando lentamente en el escenario nacional, aunque en el Parlamento slo estaran representados en los aos del gobierno de Frondizi las dos versiones del radicalismo, que se haban dividido el 85%de los votos positivos en las elecciones nacionales del 23 de febrero de 1958 y ocupaban la casi totalidad de las bancas en ambas cmaras del Congreso. En ese ao conformaran tambin un importante grupo de presin los estudiantes universitarios y secundarios, divididos en partidarios de la enseanza laica, que defendan el monopolio del Estado en el mbito universitario, y de la enseanza libre, que defendan el derecho de los particulares a fundar, organizar y mantener universidades privadas, trinchera en la que predominaban los catlicos militantes. ste es el esquema de la estructura de poder en ese ao: - Catlica 1 extranjeros F.M.I. 1 partidos polticos 1 1 Estudiantes universitarios 1 Prensa: i~ radios y prensa 1 En este perodo es significativo el rol que cumplen las Fuerzas Armadas como factor de poder. Esto se evidencia con el lenguaje de las cifras. El presidente Arturo Frondizi enfrent veinticuatro planteos militares y dos sublevaciones en menos de cuatro aos de gobierno (de mayo de 1958 a marzo de 1962). A partir de la toma del poder en septiembre de 1955, los militares entraron en un indito estado de asamblea, reunindose continuamente para debatir - e n forma ms o menos abierta- su rol en el gobierno, los lineamientos econmicos y sociales que se deban seguir y sobre todo cmo controlar, restringir y si

140 ARTURO PELLET LASTRA fuese posible anular 21 poder de los sindicalistas y del movimiento peronista, al que no slo se le prohibi organizarse como partido poltico, sino que tambin se lo inhabilit para actuar en forma pblica bajo cualquier otra forma legal, prohibindose tambin mencionar a su jefe histrico, a Eva Pern y cualquier otra manifestacin de voluntad o accin poltica neoperonista. El espectculo en el poder en aquellos aos, especialmente a partir del momento en que asumi Frondizi, era un continuo ir y venir de los jefes del Estado Mayor y comandantes en jefe de las tres armas entre susbases y comandos, la Quinta de Olivos y la Casa Rosada. Entre 1958 y 1962, se llevaron as al presidente en funciones distintos planteos por los cuales se le exiga que hiciera o dejara de hacer cosas tales como declarar la ilegalidad de huelgas; disolver greniios y centrales obreras; enviar proyectos de ley estableciendo normas al mercado econmico; comprar o vender empresas, aviones, barcos, etctera. Tambin se le exigi que rompiera las relaciones diplomticas con Cuba; que condenara al comunismo y a ese pas en la OEA; que adoptara la doctrina de la seguridad nacional y la insercin de nuevos organismos de seguridad en el gobierno; que nombrara o despidiera a tal o cual ministro o secretario presidencial (caso Frigerio) y, en fin, que aplicara un plan represivo que se denomin CONINTES, etctera. Asimismo, pasando de la presin verbal o documental a la accin directa, en dos oportunidades los militares se alzaron contra el presidente. En efecto, en septiembre de 1959 sacaron los tanques a la calle, ocuparon parte de la Capital y lograron la destitucin de un comandante en jefe y la renuncia del secretario de Guerra, operativo entre dramtico e inslito, en el que ese hbil manipiilador y estadista que era Arturo Frondizi convirti en leales a los rebeldes que encabezaba el teniente general Toranzo Montero y pas a retiro a los leales, que intentaban tomar por la fuerza el Cuartel en donde permaneca sublevado ese jefe militar, original antigolpe "a la argentina", que describo en mis otros libros y en el Captulo V. En la segunda sublevacin, eri marzo de 1962, como consecuencia del triunfo electoral del neoperonismo en Buenos Aires y otras cinco provincias, Frondizi fue derrocado por los mandos militares y reemplazado imprevistamente por el presidente del Senado Jos Mara Guido, presidente constitucional entre el 29 de marzo y el 23 de abril de 1962, y presidente defacto,a partir de ese da hasta octubre de 1963, ya que clausur el Congreso e intervino el gobierno de todas las provincias, tema del que me he ocupado en captulos anteriores. Es precisamente en el perodo del gobierno defacto de Guido en el que se revela con mayor nfasis el protagonismo del factor de poder militar. En los dieciocho meses que dur este interregno cvico-militar, los mandos de las tres Fuerzas se enfrentaron en cuatro oportunidades, con tanques, tanquetas y caones de variados calibres en las calles de Buenos Aires y otros puntos del interior del pas. Es as que en abril, agosto y septiembre de 1962 y abril de 1963 se en-

frentaron las facciones de los colorados, ultra liberales antiperonistas y de los azules, antiperonistas moderados legalistas, hasta que este sector liderado por el general de brigada Juan Carlos Ongana se impuso definitivamente y estableci que habra una salida (por cierto que no una solucin) electoral, con el peronismo proscripto pero no extinto. LA ESTRUCTURA DEL PODER EN 1972 Los militares siguieron presionando casi semanalmente al nuevo presidente constitucional Arturo Illia (UCRP) en forma ms orgnica y moderada, hasta que una vez ms decidieron ocupar todo el poder, gestando y ejecutando la mal denominada "Revolucin Argentina". Este golpe de Estado tuvo tres etapas. En la ltima, liderada por el presidente de la Junta Militar y del Poder Ejecutivo Alejandro Agustn Lanusse se estructur de esta forma el poder de facto. r- -Cmaras empresanas -1 ~creedoreq extey 1 1 FACTORES DE PODER I (no acta como 1 rgano politiw) Poder poltico de las FFAA. Constituyente: Junta Militar Legislativo:Junta Militar y presidente de la Nacin Ejf?C~t'vo: presidente de la Nacin PODERES DEL ESTADO DE HECHO Este poder de facto se caracteriza por la presencia de cuatro rganos: el Constituyente, ejercido por la Junta de Comandantes en Jefe del Ejrcito, la Marina y la Fuerza Area, que entre otras medidas decidi modificar el "Estatuto de la Revolucin Argentina" en 1972, que otra Junta Militar (en 1966) haba colocado sobre la Constitucin Nacional; las normas sobre inhabilitacin de candidatos sancionadas en junio de 1972; y por ltimo efectu una reforma parcial y transitoria de la Constitucin el 24 de agosto de ese ao. En fin, el Poder Legislativo era ejercido en conjunto por los comandantes y el presidente y el Ejecutivo en exclusividad por el presidente y lder del rgi-

142 ARTURO PELLET LASTRA men. El cuarto poder en teora estaba en manos de los jueces del alto tribunal y de los tribunales inferiores. Digo en teora, ya que la Corte Suprema de Justicia sostuvo en esa poca y en reiterados fallos que no actuaba como rgano poltico, ya que se consideraba incompetente para evaluar las decisiones de la Junta y10 del presidente, en materia de aplicacin de las medidas emergentes del estado de sitio y acentu la doctrina de las cuestiones polticas no judiciables, con lo cual los jueces de ese perodo abdicaron su derecho a ejercer un control constitucional sobre el poder militar. De hecho opearon como titulares de una administracin de justicia de facto. Los factores de poder seguan siendo los mismos que registramos en 1958, con el agregado de dos nuevos que insinuaban ya la globalizacin de la economa: los holdings multinacionales y las cmaras empresarias, que actuaban concertadamente y no dispersas como haba ocurrido en el pasado. Entre los grupos de presin, operaban algunos que no figuran en los otros grficos, y que indicaban la presencia en el escenario nacional de la guerrilla urbana y rural (ERP, FAR y Montoneros) y el lobby multipartidario conocido como "La Hora del mieblo", en el que por primera vez en diecisiete aos se admiti la presencia del Justicialismo, nueva denominacin del movimiento peronista. LA ESTRUCTRA DEL PODER EN 1998 En momentos en que estoy redactando estas pginas, la estructura del poder en la Argentina se podra graficar as: FACTORES DE PODER O CONTRAPODERES PODERES DE DERECHO GRUPOS DE PRESI6N En el cuadro precedente creo que nos aproximamos a lo que nos muestra la realidad actual, que tiene por cierto semejanza con la de otros pases latinoamericanos en el contexto de la globalizacin econmica y cultural que predomina en nuestros das (caso Chile, Brasil, Umguay, etctera). Cabra spuntualizar que la presin puede ejercerse en el caso del Poder Ejecutivo, no slo sobre el presidente o los ministros, sino tambin sobre otros altos funcionarios, tales como los directores de los bancos, altos funcionarios, etctera.

LOS F A ~ O R E DE PODER Y LOS GRUPOS DE P R E S I ~ N S 143 En los aos 30 la televisin no exista, la radio era un medio polticamente neutro y las comunicaciones internacionales notoriamente menos veloces y frecuentes, ya que no haba fax, Internet ni va satelital. En ese contexto la presin era predominantemente por contacto personal. Los lobistas se limitaban a tomar contacto y a "apretar" en la semi-penumbra de un despacho ministerial o en el antedespacho de un bloque legislativo, porque los diputados no tenan despacho oficial individual como ocurre actualmente.Tal vez el "toque" se haca en un restaurante o en medio de una reunin social o diplomtica. En nuestros tiempos se visualiza la presin en todos los niveles y por todos los medios polticos, sociales, econmicos o tecnolgicos. En El Poder Parlamentario. Su Origen,Apogeo y Conflictos menciono algunos casos paradigmticos en los que apareca como protagonista el propio presidente Menem, con el uso reiterado del veto parcial o total de leyes bajo la presin de los factores de poder externos e internos. Esto es evidente en el reciente caso del veto de la Ley de Patentes Medicinales bajo presin del embajador de los Estados Unidos de Amrica James Cheek. La intromisin de este embajador lobista motiv una enrgica y desusada rplica de la Cmara de Diputados de la Nacin, que el 29 de mayo de 1995 y con apoyo de todos los bloques, expres "su ms enrgico repudio a las declaraciones efectuadas por el embajador James Cheek, las que considera una flagrante violacin al principio de no intervencin y no injerencia en los asuntos internos de. .. la Repblica Argentina...y que su gravedad es aun mayor porque son manifestaciones reiteradas que conllevan abiertas y veladas amenazas de aplicar sanciones y represalias de carcter econmico-comerciales..." y concluye afirmando que "la Cmara de Diputados es la representacin del pueblo de la Nacin y como tal no admite ninguna presin extranjera en el ejercicio de sus funciones...". Sin embargo, el presidente Menem accedi a estas presiones y a las adicionales que le hicieron el ex presidente norteamericano Georges Bush, que vino especialmente al pas como operador del lobby de los laboratorios y los lobistas que operaban por cuenta y orden de los pases de la Comunidad Europea: bajo estas presiones combinadas y persistentes vet diecisis artculos de la ley, en una obvia concesin a los laboratorios extranjeros. Ante este veto ambas cmaras del Congreso insistieron con el voto unnime de los cuatro bloques de senadores el 17 de mayo de ese ao, insistencia que se convirti en ley con el voto favorable de ciento treinta y cuatro diputados. Sin embargo, Menem y su ex omnipotente ex ministro Cava110 "muy motivados" por el doble lobby euro-norteamericano continuaron maniobrando contra los laboratorios nacionales y se negaron a promulgar la ley de insistencia. Al quedar promulgada automticamente en virtud de haberse cumplido el plazo de 10 das previsto en el artculo 70 de la Constitucin Nacional, el Presidente demor su publicacin en el Boletn Oficial, chicana burocrtica que evit que la ley insistida entrara en vigencia y tuvo as tiempo adicional para

144 ARTURO PELLEI' LASTRA volver a enviar otro proyecto de ley, que aunque parezca increble volvi a reinstalar el tema en el Congreso. No recuerdo otro caso en la historia contempornea de este pas en que tan pocos trabajaran tanto desde el poder contra la voluntad manifiesta y casi unnime de ambas cmaras del Congreso y en favor de grupos empresarios extranjeros. La ofensiva parlamentaria se produjo en forma simultnea con el dictamen de la Comisin Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones, que descalific y desestim la adjudicacin de los ramales ferroviarios Mitre y Sarmiento a un holding de empresas encabezado por las norteamericanas Morrison y Burlington Northern. Testarudo, el poder presidencial no se conmovi ni rindi ante este nuevo ejercicio parcial y coyuntural del poder parlamentario tantas veces soslayado mediante el resorte precario de los decretos de necesidad y urgencia. En sintona una vez ms con el incansable embajador Cheek y otros factores de poder, Menem entreg cinco das ms tarde - d e c r e to mediante- los servicios ferroviarios mencionados a los concesionarios cuestionados, que operaron un eficaz lobby en todos los niveles y sin disimulo alguno. Como se advierte, la escalada del lobby en la Argentina de los aos 90 tuvo y tiene dos exponentes o estrellas mximas: James Cheek y Terence Todman, el embajador norteamericano que precedi a Cheek en sus esmeriladas operaciones de presin. Terence Todman, embajador de color, comenz exigiendo el desmantelamiento del Cndor 11;se quej del monopolio de Edcadassa en los depsitos de carga y almacenamiento en Ezeiza y gestion activamente la incorporacin de Federal Express a la explotacin de ese negocio. En esas oportunidades presion sobre el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. O sea que este caso fue un leading case del lobby en la Argentina: nunca nadie presion tanto sobre tantos en tan poco tiempo como Todman en el negocio de las rampas y los otros servicios de los aeropuertos. Su carcter de lobista consagrado, lo revalid en diciembre de 1997 contratado por el holding Exxel, trabado en feroz lucha y finalmente vencido por el holding que encabezaba el consorcio Ogdem, representado por el inefable James Cheek, quien sin eufemismos se present como lobista de ese grupo, que asociado con los operadores del aeropuerto de Miln y el argentino Eduardo Eumekian, conformaron el consorcio "Aeropuertos 2000. Este holding, como se sabe, logr imponerse por ajustado margen en una licitacin cuestionada por todos los bloques de la oposicin en el Congreso, pero sostenida por la mayora automtica del oficialismo en la Corte Suprema de Justicia, que convalid la validez de la licitacin y concesin de los treinta y tres principales aeropuertos de la Argentina a ese grupo. El fallo de la Corte Suprema en favor de la privatizacin de los aeropuertos - o t r a operacin de lobby- se dict el 17-XII-1997,con cinco votos a favor y cuatro en contra, que convalidaron el decreto de necesidad y urgencia del presidente Menem, que fue firmado por ste y sus ministros desconociendo seis

LOS FACIDRES DE PODER Y LOS GRUPOS DE P R E S I ~ N 145 fallos judiciales adversos y soslayando la voluntad de la mayora de los diputados que estaban por tratar el proyecto licitatorio. ste es un caso tpico de una operacin poltica del presidente Menem y los cinco ministros de la Corte que lo respaldaban, quienes en este caso actuaron porper saltum, o sea resolviendo una causa judicial por avocacin y sin que fuera previamente considerada por la Cmara Nacional de Apelaciones competente en el caso. LOS QUE PRESIONAN DESDE LA CALLE Como ejemplos de la presin desde la calle, cabe mencionar dos casos paradigmtico~ lograron impacto en la opinin pblica, operando en defensa que de sus intereses sectoriales. Uno de ellos es "Memoria activa", integrada por familiares y otras personas de la colectividad juda, afectadas por el grave atentado terrorista realizado con un coche bomba que destruy totalmente el edificio de la AMIA en 1994.Todos los lunes se instalan con pancartas y megfonos frente al Palacio de los Tribunales y presionan con su presencia y arengas, para que la Justicia y el Poder Ejecutivo aceleren la investigacin de este atentado an no totalmente esclarecido. Ms ruidosa y a veces violenta es la accin de los grupos de presin integrados por jubilados y pensionados, que todos los mircoles se instalan en avenida Rivadavia frente al Congreso. Una idea de lo que es este fenmeno poltico, similar en su operatoria a otros que operan frente a la Casa Blanca o al Capitolio en Washington, la da la siguiente crnica periodstica publicada en el diario Clarn el 6-VI- 1991: "Los empleados de seguridad del Congreso tuvieron que esconderse detrs de cuatro lminas de vidrio blindado ... golpes, patadas y gritos enronquecidos por los aos, la furia y la impotencia cayeron sobre las puertas cerradas del edificio anexo del Congreso: El diputado Federico Clrici (UCEDE), que intentaba entrar, fue increpado, insultado y apedreado. "La marcha de los jubilados al Congreso -prosiguese haba transformado en una avalancha que pugnaba por quebrar el metal de las vallas de seguridad que intentaban resguardar el edificio de Rivadavia y Riobamba. De ese modo los jubilados protagonizaron ayer el episodio de mayor violencia desde que hace dos meses decidieron acampar frente a Tribunales e instalar ollas populares..". stos son, en apretada sntesis, los escenarios en que operan, por un lado los lobbies de los factores de poder, viajando en primera clase y movindose entre diputados, senadores y ministros, ms o menos ansiosos por cerrar negocios y abroquelar leyes de discutible inters pblico. Son los "brokers del poder" y ya no se ocultan como ocurra hasta hace una generacin. En cuatro palabras: Ya no tienen vergenza. Los funcionarios tampoco. Por el otro lado, los escenarios en que operan los grupos de presin, frente a los poderes de Derecho y los detentadores formales del mando son tumultuosos y por cierto multitudinarios. Sin embargo, unos y otros tienen dos cosas en comn en el lobby que se

146 ARTURO PELLJ5TLASTRA hace en el umbral del tercer milenio. Operan en forma casi siempre visible, notoria, aunque obviamente tal operatoria no sea siempre transparente, y su presin, como consecuencia de la aceleracin de los tiempos tecnolgicos y polticos, es muy intensa, puntual y requiere resultados efectivos, aunque la respuesta del poder poltico -por la caractenstica compleja de los elementos que intervienen- muchas veces demore en concretarse. Obviamente no son los ideales lo que motiva a los lobistas sino los pesos o los sueldos bajos, leit moriv de los maestros que acampan y ayunan frente al Congieso desde hace un ao y rnedio. EL LOBBY EN LOS ESTADOS UNIDOS AMRICA DE En los Estados Unidos de Amrica, el lobby viene actuando desde el comienzo de la vida independiente. En un principio era un pequeo grupo y su objetivo no muy loable. Me refiero al lobby que hicieron en el Independence Hall de Filadelfia en el verano de 1787 los convencionales constituyentes y otros agentes de los estados sureos para impedir que se aboliera la esclavitud. El virginiano Georges Mason, junto con su amigo y vecino Thomas Jefferson haban concedido la libertad a los negros que trabajaban en sus plantaciones y por eso se animaron a proponer que esa libertad se estableciera en la Constitucin como una regla de oro. Pero los esfuerzos de Mason 2 chocaron con los intereses creados: No poda soslayarse el hecho de que la mitad de la poblacin de esos estados era esclava y en consecuencia toda la economa agncola de la regin dependa de esta mano de obra privada de libertad. E1 conflicto de intereses determin la creacin de un comit especial denominado Slavery Compromise Committee, en cuyas deliberaciones, convencionales respaldados por lobistas y lobistas ayudados por convencionales, acordaron excluir del texto constitucional la solucin del problema y cualquier otra mencin a los derechos civiles de la gente de color. En la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica se crea as una repblica federal o democracia blanca, que en los siguientes ochenta aos excluy a los negros de los derechos y garantas de que gozaron los blancos por imperio de las diez primeras enmiendas a la Constitucin, ratificadas por ley federal en 1791. El lobby esclavista logr su objetivo, ya que se admiti una sola clusula sobre los esclavos: la que estableca que la base electoral de los estados del sur se conformaba contando tres blancos por cada cinco negros. No podemos dejar de anotar los primeros casos de lobbv que registra la crnica parlamentaria norteamericana 3. En efecto con tcticas de cabildeo y contubernio los fabricantes de varios productos se pusieron de acuerdo en las sesiones de la primavera de 1789 para demorar el debate sobre los impuestos 2 PELLET LASTRA,A,, El Poder Parlamentario ..., cit., pgs. 85-86. BLI.ET LASTRA,A., El Poder Parlamenrario ..., cit.. pg. 88.

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN 147 que deban pagar, hasta tanto cada grupo obtuviese de los legisladores una proteccin especial para su sector, tal como ilustra el caso de las mercaderas importadas que llegaban en barcos de bandera norteamericana, que seran tasadas con un impuesto menor -1 O% en promedio-que las tradas en barcos de bandera extranjera. El lobby continu a lo largo de los meses de mayo y junio de aquel ao y finalmente la lista de impuestos que haba presentado el senador James Madison fue aprobada el 4 de julio, tal como si fuera necesario festejar el da de la independencia. El, LOBBY EN LA ACTUALIDAD Para nuestra cultura poltica, el hecho de que un embajador como James Cheek reconozca pblicamente que opera como lobista en su gestin diplomtica resulta chocante. Sin embargo, tal conducta es legal y socialmente aceptada como una cosa natural y obvia en los medios econmicos y polticos norteamericanos. Es as que en Washington, como admite con desenfado Michael Douglas en el rol protagnico del film Mi querido presidente ... "La mitad de la poblacin hace lobby". El lobby es entonces algo no slo aceptable sino tambin necesario para el eficaz funcionamiento del gobierno norteamericano y por eso f fue regulado en 1946 por la Federal Regulation o Lobby Act del US Code, Ttulo 11, 8' A, que es una normativa basada en la legislacin federal y estadual precedente y en varios leading cases de la Corte Suprema de Justicia de la Unin. Por eso en 1983, el famoso economista Robert Samuelson, admiti en una audiencia pblica del Senado en la que se debata la reforma de la Lobbying Act, que los "lobistas son la carga y tambin la gloria de la moderna democracia norteamericanaw.Este lobby opera en cuatro planos diferentes: el lobby (o cabildeo) comunitario, o sea el que opera a travs de cmaras u asociaciones comunitarias; el lobby directo (de persona a persona); las contribuciones pecuniarias a campaas polticas; y, en fin, la investigacin para reunir elementos necesarios que faciliten la sancin de una ley. El lobby directo no sufri alternativas que lo modificaran a travs de los aos, pero las otras tres tcnicas han variado. Es as que los resultados de las investigaciones son ms complejos y sofisticados que los que se realizaban diez aos atrs; el lobby por parte de la comunidad ha sido alterado por la tecnologa, en tanto que los comits de accin poltica y la recoleccin de fondos han sido influidos por el aumento en la cantidad de grupos, el mayor flujo de dinero recaudado y gastado y recientes cambios en la legislacin y en el proceso electoral. Como bien indica Maurice Duverger 4: "No es posible hacer una enumeracin completa de los grupos de presin y por eso hay que limitarse a dar las categoras principales a nivel federal", y contina "el nmero de los pressure DUVERGER, Las Insfituciones Polticas y el Derecho Consiifucinal,Madrid, 1961. M.,

148 ARTRO PELLET LASTRA groups vara alrededor de los 2.000, contando nicamente los que practican el lobby en Washington". Entre estos grupos de presin econmicos o sociales estn los muy conocidos como el American Farmer Bureau Federation, National Federation of Manufacturers, las centrales sindicales AFL (American Federation of Lubour) y C10 (Congress of Industrials Organizations), etctera. En esta categora deben incluirse asimismo los grupos que llevan adelante objetivos polticos o religiosos sectoriales tales como la American Legion y Las Hijas de la Revolucin Americana, las sectas e iglesias protestantes, la Iglesia Catlica, los grupos rabnicos; la Asociacin de Rifleros y la muy difundida Asociacin para el Progreso de la Gente de Color, que en los aos 60 era liderada por Martin Luther King, principal protagonista del acto cumbre de la presin popular sobre los poderes polticos en Washington, tal como fue la "Marchapor los derechos civiles" que rematar el premio Nobel de la Paz (1964)con su histrica oracin "Tengo un sueo americano", pieza maestra de aquel histrico lobby. El modus operandi de estos factores de poder es similar en algunos aspectos, pero ms transparente en general que el que observamos en la Argentina. El siguiente cuadro nos grafica cules son los ms significativos, o ms bien paradigmticos factores de poder y grupos de presin en Washington hoy: Comit6 Nacional Demcrata Bancos Res. Federal - I 1 -Complejo Corporausnea empresanas Stock Exchange (Wall Street) capitolio Blanca Casa 1 ,Corte Suprema de Justicia 1 L -

lobby , Repubiicano Medios de comunicacin Como se observa, los grupos de opinin que operan tcnicamente desde el llano y los factores de poder que presionan en Washington no estn montados en el exterior como ocurre en la Argentina y otros pases latinoamericanos. En mi criterio los ms notorios son el complejo militar industrial que provee a las Fuerzas Armadas y a la NASA, desde simples ametralladoras hasta

misiles y naves espaciales, con un presupuesto de ms de 200.000 millones de dlares anuales; las corporaciones de origen norteamericano y ejecutora a nivel mundial, tales como Ford, General Motors, IBM, etctera; los grandes bancos y el banco de los bancos, que es la Reserva Federal; la Bolsa de Wall Street y el Comit Nacional Demcrata, cuya invasin por espas tecnolgicos provoc la crisis de Watergate en 1974 y ahora es un factor de poder. Los acreedores externos que Estados Unidos obviamente tiene no operan como un factor de las polticas de gobierno, aunque no podemos descartar una influencia indirecta a la hora de adoptar decisiones sobre la moneda y las importaciones norteamericanas habida cuenta del rol de liderazgo que tiene EE.UU. en este fin de siglo. LASENCUESTAS DE OPININ En la Argentina como en los Estados Unidos, tanto los factores de poder como los grupos de presin actan simultneamente sobre la opinin pblica, los partidos polticos -si no son ellos los que hacen el lobby- y los lderes del gobierno. En su accin sobre la opinin pblica, los operadores de ambos tipos de grupos de inters se mueven con soltura en los pisos de los canales de televisin o se despiertan contestando o provocando reportajes radiales. Tambin operan sobre los diarios y revistas, movilizando simultneamente a los encuestadores de opinin, en cuyos datos se basan para tomar decisiones y a la vez influir sobre el pblico. Si observamos con cuidado lo que sucede a nuestro alrededor, podemos graficar cmo es el escenario en que se mueve un precandidato o candidato a presidente, gobernador o diputado, que comienza por encargar a una agencia especializada un sondeo de opinin sobre los porcentajes positivos o negativos de su imagen pblica y del eventual porcentaje de votos que obtendr en las prximas elecciones. Esto lo hacen los polticos por su lado y por otro lo realizan directamente las agencias encuestadoras y algunos grandes diarios, revistas o canales de televisin. La reciente crisis que afect al presidente Clinton por sus relaciones con Miiica Lewinsky, era medida a diario por los encuestadores de Gallup, US Today; Washington Post, Newsweek y otros medios. Tanta importancia tuvieron estas mediciones, en todos los casos con amplio margen favorable al presidente con problemas de alcoba, que su continuidad durante un tiempo se bas en tales mediciones de popularidad. Lo mismo ocurre en Francia, en donde cada quince das Paris Match publica una encuesta nacional en la que se miden las imgenes positivas o negativas de los integrantes del gobierno y principales figuras de la oposicin; su grado de popularidad y tales mediciones se ordenan en una especie de cuadro de posiciones, en donde se publican las ltimas encuestas y las correspondientes a sondeos de tres y seis meses antes.

150 ARTURO PELLET LASTRA Ahora bien, si las muestras de opinin favorecen a un determinado candidato, ste obviamente las utilizar como un elemento clave de su campaa poltica. Asimismo los operadores de los factores de poder y de los grupos de presin tomarn en cuenta estas cifras de los sondeos para acercarse o alejarse del candidato y para formular pronsticos con validez econmica, ya que las medidas polticas que promete tomar el candidato, van a contribuir a que se consoliden o peligren sus negocios y sus gestiones de lobby. Es as que las encuestas se han transformado en los u7timos cuarenta aos y muy en especial en los 90, en un elemento esencial de la operatoria de los lobistas en sus relaciones con el gobierno, la oposicin y los otros grupos de inters. El funcionamiento de las encuestas constituye as un fenmeno poltico, ya que no slo implica una radiografa acerca de qu piensa o siente la gente, y del punto de vista de las mayoras respecto de determinado evento o personaje, sino que adems se retroalimenta asirnisma. En efecto, al reflejar qu piensa el ciudadano, consumidor o espectador promedio en determinado lugar y en determinada fecha sobre un sujeto o evento concreto, va a influir con sus cifras en los indecisos -los que habitualmente no saben o no contestan- porque es inherente a la naturaleza humana acompaar a la tendencia general de la opinin pblica y conectarse, con la onda u ola que se expande en una direccin dada. En este sentido, muchas veces se produce el fenmeno del vuelco del electorado en las ltimas 48 o 72 horas antes de una eleccin y se produce lo que se llama "ganar por avalancha" de votos. En cuanto a la accin de los grupos de inters sobre los gobernantes, anota Maurice Duverger que es "multiforme y difcil de aprehender". Y agrega "Una parte de esta accin es de carcter secreto y se vincula ms o menos directamente con la corrupcin". Otra forma de operar "tiene carcter pblico y es objeto de una reglamentacin. Se trata aqu del lobby, termino de difcil traduccin". En realidad lobby significa pasillo y as el lobby en el Congreso ser trabajar en el pasillo para convencer a un legislador para que vote o no vote una ley. O sea para tomar contacto ms o menos informal con senadores y10 congresistas. Y para ello se deber organizar una oficina especial, que se establece obviamente en Washington y se dedica bsica y principalmente a ofrecer determinado tipo de accin de lobby, en favor -por ejemplo- de proyectos de ley para otorgar subsidios agrcolas o forestales, etctera. Estas oficinas de lobby especializado actan con tal grado de eficacia, que se estima que por lo menos el 60% de las leyes se originan en la accin concertada de estos procuradores de los intereses sectoriales.

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE PRESIN 151 El lobby ha sido legalmente reglado en treinta y cinco estados de la Unin norteamericana y a nivel federal en la Lobbying Act de 1946, que ya mencionamos en un prrafo anterior, la que obliga a transparentar las operaciones de los lobistas y las sumas de dinero que cobran por sus servicios a los grupos de inters. En primer lugar cabe aclarar que lo que regula la ley es cmo se efectan' estos pagos, que son hechos a los lobistas no a los legisladores. O sea que no son fondos para "coimear" a los congresistas, sino honorarios o comisiones que cobrar el lobista para trabajar los votos, convencerlos de que es conveniente votar por tal o cual proyecto, lo que obviamente no excluye la posibilidad de que un lobista corrupto entre en contacto con un legislador corrupto y en lugar de convencerlo con informaciones y argumentos convincentes lo haga mediante ddivas. Pero sta sera la patologa de este fenmeno poltico del lobby, no lo que la ley pretende regular y se supone que legalmente sucede. En concreto el artculo 262 del Cdigo Federal en que esta incluida la Lobbying Act que nos ocupa, establece que "Si una persona (o agencia de Lobby), solicita o recibe de cualquier organizacin (grupo de inters) cualquier contribucin, ser obligacin de ella llevar un registro exacto de esa y otras contribuciones de ms de u$s 500 y la fecha en que se hizo, as como el registro de cualquier gasto hecho por o en nombre del grupo de inters que representa..". Luego dice que "el lobista o cabildero deber obtener una factura conformada, declarando las caractensticas de cada gasto de tales fondos que exceda los u$s 10. Tambin deber conservar dicha factura por un perodo no menor de dos aos, contados desde la fecha de la declaracin pertinente". 1. Declaracionesjuradas ante las cmaras Por otra parte la ley establece que toda persona (o agencia) que reciba contribuciones o realice gastos del tipo ya indicado presentar ante la secretaria de la Cmara Legislativa ante la cual se opera el lobby una declaracin conteniendo: 1) El nombre y domicilio de toda persona que haya hecho una contribucin de u$s 500 o ms. 2) La suma total de las contribuciones hechas para o por tal persona o grupo de inters durante el ao calendario. 3) El nombre y domicilio de cada persona ante quien se ha hecho un gasto, siempre que supere los u$s 10, en representacin de tal o cual grupo de inters y la fecha de dicho gasto. ste es el caso de los famosos "gastos de representacin" de los lobistas que por ejemplo gastan invitando a un legislador a viajar de un punto a otro del pas o el pago de comidas, agasajos y si es de monto reducido, regalos de cortesa.

152 ARTURO F'ELLET LASTRA 4) La suma de todos los gastos hechos por o en representacin de un grupo de inters o persona interesada en la promocin de una o ms leyes durante el ao parlamentario. "Esta declaracin -aclara el pargrafo 265ser considerada como correctamente presentada cuando sea depositada en una oficina de correos reconocida y dentro del tiempo prescripto, debidamente sellada, registrada y dirigida al secretario de la Cmara de Representantes de los EE.UU., en Washington D.C., pudiendo presentarse un duplicado de dicha declaracin ante el secretario parlamentario mencionado. "Todas estas declaraciones -agrega la ley- sern conservadas por este funcionario del Congreso durante el perodo de dos aos y sern guardadas en los archivos pblicos". Esta norma es esencial porque es algo as como la pieza clave de la transparencia que en teora debe tener el trfico legal de influencias de los norteamericanos que habitan el poder. Entonces todas las declaraciones juradas con los datos de las operaciones de lobby deben quedar registradas y a disposicin del pblico, lo que obviamente incluye a periodistas, historiadores y curiosos de todo tipo. Esta breve, concisa y yo dira prctica ley transparenta as el uso de fondos privados para promover la adopcin de polticas y la sancin de leyes en el Capitolio, defiiendo incluso en el pargrafo 266 que "la normativa se aplicar a cualquier persona que por s misma o a trves de un agente o empleado solicita o recibe dinero o cualquier otro valor para ser usado para la aprobacin o derogacin de cualquier ley del Congreso de los Estados Unidos de Amrica o para influir directa o indirectamente en la aprobacin o derogacin de leyes", por parte del Congreso norteamericano. . 2. Registro y prohibiciones de la Federal Lobbying Act En otro captulo esencial de la ley se dispone el registro personal de los lobistas ante las secretaras de ambas cmaras y lo define as: "Cualquier persona que se dedicara por dinero o por cualquier otro motivo a influir en la aprobacin o derogacin de cualquier legislacin por parte del Congreso, deber matricularse ante el secretariode la Cmarade Representantes y ante el del Senado, suministrando sus datos personales, los de la agencia de lobby que lo emplea, incluido su domicilio y el de la agencia as como el monto de las remuneraciones y de las expensas o gastos". O sea que por un lado estn obligadas a registrarse las agencias o empresas de lobby, que como vimos anteriormente deben informar sobre sus operaciones y cobros y por el otro lado tambin deben matricularse los que hacen del lobby una profesin o estn empleados por un profesional de esta peculiar actividad. Por otra parte los lobistas estn obligados a informar sobre los artculos periodsticos cuya publicacin han propiciado y sobre el tipo de legislacin cuyo cambio buscan. La ley aclara que estas exigencias no se aplicarn a aque-

LOS FACTORES DE PODER Y LOS GRUPOS DE P R E S I ~ N 153 llas personas que simplemente comparecen ante una comisin del Congreso para prestar testimonio en audiencia pblica y tampoco a los funcionarios que actan en el ejercicio de su funcin o a los editores de los diarios o comunicadores sociales que por las suyas se manifiestan en apoyo o rechazo a una ley. En lo referente a penalidades y prohibiciones, existen dos normas claves. Por la primera se acua como delito menor el violar las normas sobre cabildeo (multa de no ms de 5 .O00dlares o prisin de no ms de 12 meses o ambas penas). En cuanto a las prohibiciones se inhabilita para ejercer esta bien remunerada profesin, a quienes hayan sido condenados por este tipo de delitos, aplicndoles como pena adicional la de inhabilitacin para comparecer ante cualquier comisin del Congreso en apoyo u oposicin a una ley. UNACOSA ES CORROMPER Y OTRA HACER LOBBY De la detallada descripcin que hago en las pginas anteriores surge ntidamente que en los Estados Unidos una cosa es hacer lobby y otra corromper, lo que los franceses llaman un pot du vin y nosotros coimear o sobornar a un funcionario o legislador. Hemos visto que lo que permite la tradicin norteamericana del lobby y la Lobbying Act de 1946 es gestionar la aprobacin de una ley, entrevistando a los senadores o congresistas que la deban votar. Estos contactos personales del lobbista con el congresista que debe prometerle su voto, supone insistentes llamados telefnicos, almuerzos de trabajo y entrega de documentacin que avale el proyecto, etctera. Esta actividad si es transparente y se hace en el marco normativo de la ley, o sea si la hace un profesional del lobby que la va a registrar como corresponde, es legtima y legal. Ahora bien si como ocurri en el caso, entre muchos otros, del senador Spiro Agnews que recibi contribuciones de dinero en negro para sus campaas y luego neg tal cosa y obstruy el trmite judicial, falseando hechos y declaraciones, estamos en presencia de un tpico caso de corrupcin. El escndalo estall cuando ya estaba en funciones de vicepresidente y a pesar de su alta investidura constitucional, se vio obligado a renunciar bajo una inusitada presin de la opinin pblica y en especial por la presin derivada del procedimiento de impeachment, que se le inici en la Comisin de juicio poltico de la Cmara de Representantes, lo que implicaba una rpida y tal vez inevitable destitucin; evento que por otras causas se le est iniciando al presidente Clinton. EL LOBBY EN FRANCIA El lobby es un fenmeno poltico universal y se da en todas las latitudes polticas e incluso en la civilizacin comunista, ya que se lo puede constatar en proporciones significativas en China y Cuba.

154 ARTURO PELLEV LASLaA En particular he podido constatar algunos casos en el escenario poltico francs en los meses en que recal en la Cit Universitaire International de Paris, invitado por el SCIANPO (Institut d'tudes Politiques) de Pars. Dice Thierry Brehier 5 : "No se puede negar la influencia de los grupos de presin. Existen en la Asamblea Nacional como alrededor de todos los centros de poder. Y en tal sentido el artculo 23 del Reglamento de la Asamblea establece que ellos no estn prohibidos, salvo que sus miembros hayan aceptado un mandato imperativo para negociar un tema. Estos grupos viene: actuando - c o n tina- desde el comienzo de la Quinta Repblica, como ilustra el caso protagonizado por De Gaulle en marzo de 1960, oportunidad en que aplicando el artculo 27 de la Constitucin rechaz el pedido de convocar a la Asamblea Nacional a sesiones extraordinarias hecho por la mayora de los diputados, bajo la presin de un conjunto de organizaciones agrcolas. Este lobby agncola contina hasta nuestros das bajo otras formas y est reconocido como uno de los ms poderosos en las antesalas del palacio Bourbon". Tambin es notorio el lobby de los notarios, que conocen al dedillo las normas jurdicas de difcil interpretacin e intervienen en todos los proyectos que les conciernen. Son en ese sentido verdaderos maestros del suspenso legal que manejan con destreza, como llevan con diligencia sus dossiers a los despachos de 105diputados o senadores. En el mismo sentido operan los lobistas a cargo de las industrias del automvil, de la cinematografa, farmacutica, textil, etctera. Al respecto dice Avril6: "La Asamblea es incapaz de ejercer con exclusividad su soberana,porque el juego de las fuerzas socio-econmicas la vaca de contenido y las decisiones que los diputados llegan a tomar les han sido dictadas o al menos sugeridas por los grupos de presin", y concluye con escepticismo: "Nada ser definitivamente cambiado en cuanto concierne a la Asamblea. Queda como un simple teatro, en cuya escena se continajugando la comedia de los debates, en tanto otra realidad se desarrolla en los pasillos, del lado de los intereses y las fuerzas sociales...". ste es - e n sntesis- el escenarioen el que se mueven los lobistas en Pars. No se diferencia demasiadodel que describimos en la Capitol Hill de Washington o en el Saln "de los Pasos Perdidos" del Congreso argentino. Slo se diferencia en los detalles y en el escenario en que se ofrecen, se discuten, se cobran y obviamente se pagan las gestiones que se requieren para legislar y mandar en nuestra civilizacin poltica. BREHIER, Thierry, Les Groupes de Pression 6 l%issemble, Paris, 1985, pig. 107. AVRIL, Pierre, "L'Assemble d'Aujourd'hui", dans L'Assemble, Paris, pgs. 6-7.

LA CLASE POLTICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO La clase poltica en particular y la clase dirigente en general de la sociedad global no ha sido considerada por los politlogos como un elemento del Estado. Sin embargo, tal como se define en el Captulo 1de este ensayo "el Estado es una sociedad conformada por un grupo humano asentado sobre un territorio determinado, cuya estructura de poder est ocupada por una clase dirigente..". Es as que toda vez que hablamos de la estructura de poder del Estado, no podemos evitar el encarnarlo en quienes lo detentan formalmente, o sea en los titulares de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y en quienes lo comparten informalmente, los lderes de los factores de poder y de los grupos de presin, que interactan en la superficie y en el subsuelo de la sociedad poltica. Y esta clase poltica, esta peculiar clase dirigente que es inevitable tanto en los gobiernos democrticos como en los totalitarios, existe de una u otra forma desde que existen organizaciones estatales en el mundo histricamente conocido. Nos guste o no su fisonoma y lo que ella representa, es un hecho que existe desde hace ms de 6.000 aos, ya que en todos los tiempos y civilizaciones siempre hubo una minora que mandaba y una mayora que obedeca, con la inevitable presencia de unos pocos outsiders, que ni mandaban ni obedecan. Esta clase dirigente siempre conform el primer trmino de la ecuacin del poder, o sea de la relacin de mando y obediencia, pero por las caractersticas de nuestra raza humana nunca fue slo uno ni muchos los que mandaron. Siempre fueron unos pocos, una minora, la que usufructuaba del poder real, aunque en algunos casos pareca ser uno y slo uno el que ordenaba, dispona y haca las leyes en la superficie. Que slo era uno el que condenaba o perdonaba. Es as que Julio Csar, el ms poderoso exponente de la Repblica romana, el primer emperador de facto, nunca tuvo el monopolio del poder ... Siempre hubo a su lado un grupo de cortesanos -generales, banqueros, senadoresque compartan su poder, atenuaban sus rdenes, marcaban el curso de las leyes, comandaban las legiones. Ni Nern, ni Claudio, ni Vespasiano fueron los nicos que mandaron en los tiempos heroicos y gloriosos de la par romana. Tampoco mandaba en solitario Pericles en el siglo de oro de la ciudad-Estado

156 ARTLJROPELLET LASTRA de Atenas y mucho menos el poderoso emperador Napolen o el terrorfico Robespierre estuvieron solos en la cima del poder. Ni un hombre tan cruel como Stalin o un dictador con tan poco sentido del humor como Hitler, usaban en soledad el poder. Todos ellos, de una u otra forma, cogobernaban con una minora, ya fuera que a sta la integraran cortesanos o pandilleros, que entre las luces y las sombras encerraban, mataban, amaban o engaaban con una banda bien adiestrada de burcratas, espas y escribanos que los secundaban. Qu ms elocuente al respecto el fenmeno poltico protagonizado por el general Pern en su regreso y eleccin como presidente en 1973. Nadie poda discutirle el mandato electoral recibido, que le daba un voto de confianza para resolver en la cima y sin compartir su liderazgo los graves problemas del momento. Sin embargo, el viejo caudillo, que haba madurado y estaba de vuelta de antiguos errores, odios y amores, opt por compartirlo con su esposa y Jos Lpez Rega, personaje siniestro al que ascendi de sargento a comisario general y le otorg el control del acceso a su despacho presidencial. Siempre junto a estos poderosos de las sociedades polticas de todos los tiempos hubo una minora que comparta el "debe" y el "haber" del poder. Unos pocos que comandaban. Esta tesis del poder compartido y minoritario era una realidad en los salones de Versalles en los tiempos del Rey Sol, Luis XIV, que confunda al Estado con su persona, y lo era tambin en las repblicas o monarquas gobernadas con el minoritario apoyo de los votos restringidos, censatanos en los siglos xvrIr y XIX,tal como fue el caso del gobierno parlamentario ingls o el republicano norteamericano, cotos cerrados del poder en manos de una clase tcnicamente aristocrtica hasta que se universaliz el voto secreto en el decenio que va de 1870 a 1880. Y tambin es una minora la que en realidad manda en estos aos que transcurren en el umbral del tercer milenio, por ms que nosotros cada dos aos nos ilusionemos con la idea de que influimos en el poder colocando la boleta que lleva nuestra opcin en las urnas de las mesas electorales. En esos minutos que nos demanda la operacin de votar, en esa fraccin de segundo en que nuestra mano derecha empuja el sobre con nuestro voto en la urna o presionamos las teclas de una urna electrnica, compartimos el poder de la minora que manda. S, no lo podemos negar: siempre se trata de una minora a la hora de hablar de los verdaderos dueos del poder econmico, poltico y social de nuestro tiempo. El que desea, cree o imagina otra cosa es un hombre "bueno", un optimista. Tambin es un tonto. La lite poltica siempre estuvo presente en la crnica de la civilizacin occidental y por ello no nos convence la tesis de Jos Luis de Imaz 1 en cuanto afirma que por no tener identidad propia la clase dirigente en la Argentina, no

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 157 existe como tal. Que sea mediocre la generacin en el poder, no le impide detentarlo. No por mala deja de ser dirigente una clase que tiene y usa mal o bien- las poleas del mando. A veces en exceso y otras veces en defecto, tenga conciencia o no de su rol, dirige el pas aunque lo haga mal. En tal sentido es evidente que las lites polticas de pases tan convulsionados como Bolivia, Ecuador, Argelia, el Congo, etctera, pletricos en golpes de Estado y gobiernos efmeros, no hacen su faena como corresponde. Sus gobernantes son mediocres, falaces y obviamente hacen un papel histrico muy deslucido; pero lo hacen. Es tambin el caso de los civiles y militares que se sucedieron en el poder en la Argentina en el perodo histrico que va entre 1930 y 1983. En esos aos ocuparon la estructura del poder, mandaron en el contexto poltico de la poca y lo hicieron entre regular, mal y muy mal. Si, lo hicieron mal pero lo hicieron y eso es lo que cuenta porque es imposible concebir una sociedad sin clase poltica que mande, sin lites en el poder. Siempre alguien mandaba, acompaado de algunos que co-mandaban tanto en las tribus que vivan en grutas o aldeas, como en las ciudades Estado griegas, en los seonos feudales, en los Estados nacionales del Renacimiento. En fin, en todos los tiempos algn lder acompaado de un grupo de cortesanos ms o menos reducido usufructuaba los privilegios del poder. Y ese grupo en el mando se instalaba en una estructura que Roger Bastide denomina "del poder" y define como "integrada por un conjunto, las partes de ese conjunto y las relaciones de las partes entre s", o ms simplemente como "un conjunto de elementos articulados en un todo". Como el poder es una estructura y alguien debe ocuparla, se la ocupa por la ley fsica de que todo espacio vaco tiende a ser ocupado por cuerpos slidos. Es lgico entonces que sea ocupado por un conjunto siempre minoritario de personas con vocacin de poder, que desde un principio han de procurar que la voluntad de los ms -los que quedan afuera de esa estructura- se incline -para su bien o su mal- hacia los designios de la voluntad de los que estn adentro de la estructura, los que mandan, los menos. Sin estructura no hay poder, ya que aqulla hace a la esencia y es su constante. Sin embargo, debemos distinguir esta constante de las variables concretas en cada pas y en cada momento histrico en que debe manifestarse, percibirse esa estructura. sta ser la estructura del poder en la Argentina o Mxico, Espaa, etctera, en tal poca y bajo tal rgimen de gobierno. Por eso dice con razn Mario Justo Lpez 2 que esa distincin entre la constante (estructura de poder) y las variables (estructura del poder en la Argentina de los aos 30, etc.) no siempre se ha tenido en cuenta, evento que ha dado lugar a doctrinas e hiptesis que no deben ser aceptadas sin examen, ya que ocurre a menudo que se incluye en la ' IMAZ, Jos Luis de, Los q~ce Mandan, Eudeba, Buenos Aires. 1965, pgs. 236 y sigs L~PEZ. Mario J.. Mnnucil de Derecho .... cit., pg. 148.

158 ARTURO PELLET LASTRA constante (necesaria) lo que son variables (contingentes) propias de las distintas sociedades polticas y pocas histricas. Definiendo a los polticos de todos los tiempos, dice Imaz en Los que mandan 3: "Existe un grupo profesional diferenciado que hace ... de la poltica su medio particular y el objetivo de su vida. Y cuyas motivaciones (deseo de bien comn, ambicin de poder, fe ideolgica, amor al juego poltico) conjunta o excluyentemente resultan las mismas que impulsan a los hombres polticos en todas partes ... a nivel universal, los hombres que hacen la poltica han ido cambiando en consonancia con los cambios histricos. "Es clsico -contina- el anrlisis de Max Weber, demostrativo de que a travs de los siglos diferentes categorias profesionales han detentado el monopolio de la funcin pblica (magos, miembros del clero, guerreros, cortesanos, la nobleza y los abogadosj hasta que slo a fines del siglo xix aparecen los polticos de Partido. Es decir el conjunto de hombres que viven 'de' y 'para' la poltica, cuya actividad profesional se realiza en el interior de los partidos y en las funciones electivas ... 'el problema est en saber si estos dos trminos, 'vivir de' y 'vivir para', se dan en forma conjunta. Ver empricamente si es exacto que uno es el objetivo, el plan vocacional y el otro el medio de vida". LASDOCTRINAS CLSICAS Y bien, es precisamente la instalacin definitiva de esa especmen tan peculiar que es el poltico profesional en el escenario de la sociedad poltica del siglo xrx, lo que da lugar a la doctrina de la clase poltica o sea a distintas exposiciones sistemticas sobre las lites dirigentes, como hiptesis de la estructura del poder. En tal sentido podemos distinguir entre exposiciones clsicas o versiones originarias de la clase poltica, cuyos principales exponentes fueron Mosca, Pareto y Michels y que se caracteriza por la pretensin de construir teoras con validez general para todo tiempo y lugar 4, y las nuevas versiones elaboradas, entre otros, por Burnham, Wright Mills, Rose, Dahl, Orwell, Djilas, Voslensky e Imaz, las que en particular profundizan su anlisis sobre las caractersticas de las lites que mandaban en un pas y tiempo determinado. Y as mientras Burnham, Wright Mills, Dahl y Rose hunden su escalpelo en la sociedad capitalista norteamericana, Djilas y Voslensky lo hacen en la sociedad comunista, ubicando cada uno su anlisis en un perodo histrico determinado y en un rea geogrfica concreta. En la doctrina clsica sobre la clase poltica, la lite que manda es siempre una minora cerrada, caracterizada por rasgos espirituales, sociales, polticos y a veces biolgicos bien definidos, tiene conciencia de clase, ya sea que exterioIMAZ, Jos L. de, op. cit., pg. 184. L~PEZ, Msrio J . , hlnnunl de Derecho ..., cit., pgs. 148-149.

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 159 ricen y reconozcan o no su condicin de lite privilegiada y dominante, aceptada o no en tales trminos por la mayora gobernada. 1. La tesis de Mosca Esta expresin "clase poltica" fue usada originalmente por el profesor de la Uriiversidad de Miln Gaetano Mosca en su opsculo Sobre la Teora del Gobierno y el Gobierno Parlamentario, editado en 1884 y luego en su clsico Elementos de Ciencia Poltica, publicado en 1895. Para Mosca, la poltica es una clase bien determinada y diferenciada de otras clases sociales. Coincidiendo con la tesis de Weber sobre el poder de las minoras que esbozamos en las pginas anteriores, sostiene que en "La historia no existe el gobierno de uno ni el de la mayora como pretendan Kousseau, Montesquieu y Sieyes. sino que la realidad histrica nos muestra como un hecho cclico e innumerables veces repetido que el gobierno lo ejerce una minora o clase poltica determinada". Resumiendo su tesis afirma: "En toda sociedad que ha llegado a un cierto grado de desarrollo y de cultura, la direccin poltica es constantemente ejercida en lo militar, religioso, poltico y econmico por una clase especial, o sea una minona organizada". En cuanto a esta tesis de la minora en el poder, el caso histrico ms paradigmtico e ilustrativo lo encontramos en la lite dirigente de la poltica inglesa en el primer siglo de gobierno parlamentario. Se trataba de un millar - e n cada generacin- de lderes polticos, tories y whigs, formados y reclutados en las Universidades de Oxford y Cambridge, que operaban en un reducido mbito social y geogrfico de no ms de 200 millas cuadradas en el sur de Inglaterra, entre el Canal de la Mancha y el Mar de Irlanda. Eran votados por una minora de no ms del 7 al 10 por ciento de la poblacin adulta masculina de las islas britnicas y ejercan su poder en forma oligrquica, continuada y casi hermtica sobre ms de veinte millones de ingleses, poder que tambin se proyectaba desde el recinto de la Cmara de los Comunes hacia una cuarta parte de la poblacin del mundo conocido entonces, que habitaba el 25 por ciento de la superficie terrestre ocupado por las colonias del Reino Unido. Este poder era trasmitido -a veces hereditariamente- de padres a hijos. como lo ilustran los casos paradigmticos de William Pitt, padre, primer ministro en 1757-1761 y 1766-1768 y William Pitt, hijo, primer ministro entre 17841801. Hubo otros casos parecidos como William y Charles Fox, lderes parlamentarios de los Comunes en la misma poca. No slo heredaban poder, sino que tambin tal herencia la comenzaban a disfrutar desde muy jvenes. Charles Fox ingres a los Comunes en 1768 a los 19 aos y desde el primer da protagoniz debates memorables que lo llevaron a ser ministro -tal como su padre- en varias oportunidades. William Pitt, el joven, lleg al Parlamento a los 21 aos e ingres al gabinete a los 23. Al ciimplir los 26 aos fue llamado por el rey para formar su primer gabinete, como primer ministro de la Corona.

160 ARTURO PELLET LASTRA En fin, Mosca consideraba que la minora en el poder reconoca dos estratos: uno, reducido, el de los dirigentes mximos; y otro, ms numeroso, integrado por los "cortesanos del poder" o sea los colaboradores de los que ejercen el liderazgo. Tambin analiza el maestro italiano las modalidades de reclutarniento, ya fuera ste encarado por el principio autocrtico, o sea desde arriba, o democrtico desde abajo, y las posibilidades de acceso que se obtenan fcilmente si se perteneca a "distinguidas familias de polticos", como lo fueron los Fox y los Pitt en el siglo XVIII, o los Salisbury, Churchill, ~hambrlain, etctera, en nuestro siglo. Otro tema de anlisis para Mosca y sus continuadores ha sido la posibilidad de transformacin o renovacin de la clase poltica. En general y salvo casos atpicos como la oligarqua incrustada en la mesa directiva de algunos partidos polticos, la modificacin de las condiciones y circunstancias histricas han facilitado la renovacin en todas las pocas de los elencos en el poder. Es as que eventos extraordinarios tales como las dos guerras mundiales de este siglo, la revolucin sovitica o la revolucin fascista han operado como causas eficientes para el recambio de la clase gobernante, no slo en el interior de los pases involucrados en esos conflictos, sino que han determinado a su vez el recambio de las lites en el poder en los pases perifricos o neutrales y muy especialmente en los nuevos Estados independientes, que se incorporaron a la comunidad internacional en 1918 y 1945. En tal sentido, merece prrafo aparte el caso de los siete pases del Este europeo que quedaron dentro de la rbita sovitica como consecuencia de la ocupacin del ejrcito stalinista, y del reparto de reas de influencia en la nefasta Conferencia de los Tres Grandes de 1945 en Yalta, fenmeno poltico que han analizado con autoridad y verosimilitud Milovan Djilas y Michael Voslensky. 2. Pareto y la clase eletta Otro clsico de la doctrina de la clase poltica es el italiano Wilfredo Pareto, que en su Tratado de Sociologa General, editado en 1916, expone su onginal versin sobre los hombres que mandan en nuestro siglo. Esta obra por el ao en que apareci y el contenido de su propuesta viene a ser una contundente rplica a la tesis de la sociedad sin clases (y a la teora sobre la lucha de clases) delineadas por Carlos Marx, Federico Engels y Vladimir Ilich Ulianov (Lenin). Pareto cree y la historia le da la razn, que es imposible una sociedad sin clases, ya que "lo real es que los individuos no son iguales entre s y a la vez, las clases sociales no son enteramente distintas entre ellas ni estn totalmente separadas, como afirmaban Marx y Lenin". En realidad "las diferencias de capacidad y de oportunidades para usarlas, permiten clasificar en lites - q u e las ha) de varias especies- y no lites o masas". Los individuos que integran la clase eletta, o selecta, pueden a su vez ser subclasificados en clase poltica propiamente dicha o gobernante y lites no go-

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 161 bemantes (que con el tiempo sern codificadas como dirigentes de los factores de poder y de los grupos de presin). Para Pareto el mando o ejercicio del poder o dominio constituye un hecho biolgico, ya que las clases dominantes se diferencian del resto por rasgos no slo intelectuales, sino a veces tambin fsicos, lo que llev a creer, aunque sea discutible,que las diferencias de clase rnuchas veces tienen una base biolgica. Si bien es cierto que los integrantes de las familias de la nobleza y de la burguesa descendiente de las familias fundadoras de muchas ciudades americanas colocadas en la cspide de la pirmide social, frecuentemente tienen rasgos ms finos, diferenciados a los de los integrantes de las otras clases (en especial la obrera o campesina), tal proposicin sociolgira no encuentra sustento suficiente como para convertirseen una ecuacin con una validez universal aceptable. Esta tesis de Pareto, sin embargo, fue formulada pocos aos despus de las pergueadas por Ferri, Garfalo y Lombroso, que sostenan que los delincuentes tenan determinadas caractersticas morfolgicas, fsicas, que los distinguan del comn de la gente. O sea que la tesis de Pareto y de los mencionados criminalistas reconocen un comn origen positivista que estaba de moda en la belle poque. Uno de los aspectos mas interesantes y acertados de las teonas de Pareto, es que las lites no permanecen demasiado tiempo cerradas, sino que en realidad cambian continuamente, fenmeno que denomina de "circulacin de las lites". Al respecto Mario Justo Lpez 5 seala que estas lites "cambian en su estructura, composicin y el modo como se relacionan con la masa, pero no obstante esa renovacin o reemplazo... las lites subsisten en todo momento como detentadoras del poder y su acceso se produce por seleccin, lo que no significaque lo obtengan siempre los ms dotados o capaces, sino que depende de contingencias polticas o familiares, canales de acceso que deforman un proceso de movilidad social e intelectual sanamente estructurado". As la recomendacin, el acomodo o el cambio de favores suelen reemplazar la aptitud o la eficacia probadas en exmenes evaluados con equidad y justicia, evento que desnaturaliza el trmite de acceso y deteriora la moral pblica. Cabe sealar tambin que este acceso se puede producir por cooptacin, o sea por decisin de los que ya estn dentro de la clase poltica dirigente y eligen -o mejor dicho escogen- a los de afuera, que incorporan en general como integrantes de su entorno, colaboradores, tecnoburcratas o meros punteros de comit. 3. Michels y la Ley de Hierro de la Oligarqua Observando el funcionamiento de los partidos polticos europeos y en especial el comportamiento de los partidos socialistas y social demcratas en EuL~PEZ, Mario Justo, Manual de Derecho .... cit., pigs. 181 y sigs.

162 ARTURO PELLET LASTRA ropa, Robert Michels, profesor de origen suizo-italiano de la Universidad de Turn, elabor, escribi y public en 191 1 un clsico de la Ciencia Poltica, que titul Los Partidos Polticos. Un Estudio de las Tendencias Oligrquicas de la Democracia Moderna. A Robert Michels le haba impresionado la escasa renovacin de las lites dirigentes minoritarias, que integraban las mesas directivas de los partidos socialista y social demcrata que competan electoralmente e? Alemania, Suiza, Italia y otros pases europeos en los aos de la belle poque. Atrado por este poco estudiado tema, Michels extrajo una especie de constante o ley poltica, que denomin "Ley de Hierro de la Oligarqua". Esta ley o fenmeno poltico se traduce en este concepto: "La organizacin es lo que da origen a la dominacin de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegantes. Quien dice organizacin, dice oligarqua. Toda organizacin -continatanto la del Estado como la de los grupos intermedios, sean partidos o sindicatos, necesitan una conduccin, un liderazgo formal y ste es ejercido por una minona que resulta ms reducida, a medida que aumenta e n forma proporcional- el tamao de la organizacin y el nmero de los gobernados (ya sean stos sindicados, afiliados o adherente~) segn sea el tipo de la asociacin intermedia de que se trate". y Esta tesis de Robert Michels viene a ser tan escptica como la de sus contemporneos Mosca y Pareto. Sin embargo, como la de stos tiene una gran dosis de realismo, ya que reconoce los vicios y defectos de ese tipo de estructuras de poder intermedio. Michels concluye su anlisis admitiendo que la democracia constituye un mal menor, dado lo difcil que resulta encontrar una lite minoritaria que sea moral y tcnicamente irreprochable. En fin, sobre la estratificacin en el poder hay casos que son de antologa como el de un crculo poltico cuya comisin directivabsicamente ha sido reelegida sin solucin de continuidad desde 1968 hasta el presente, constituyendo as una prueba irrefutable de la ley de hierro de Michels. Cuando comenz a funcionar sus directivos tenan un promedio de 45/55 aos, pero al no renovarse acopian actualmente un promedio de 75/85 aos, con algunos picos, como el presidente que tiene 88 aos, el secretario general 86 y el tesorero 82. Al no renovarse sus elencos, el promedio fue envejeciendo ao a ao. Las nicas renovaciones se produjeron por muerte o enfermedad terminal. As es que mientras podan caminar y ms o menos hablar, se movilizaban una vez por mes para cumplir con el rito de la reunin de comisin directiva de este cenculo gerontocrtico en la cual para que no hubiese errores o furcios se segua un libreto o guin escrito y modificado slo en detalles mes a mes. No slo era hermtica en su funcionamiento esta directiva oldfashion, sino que tambin lo era en el momento de tener que renovarse parcialmente por episodios que tenan su epicentro en cementerios, salas de terapia intensiva o geritricos. La renovacin se haca por cooptacin, o sea que el sitial vaco se cubra con un amigo de los "aos locos", los felices "cuarenta".

LA CLASE POL~TICACOMO ELEMENTO DEL ESTADO LASNUEVAS VERSIONES 1. Burnham y la revolucin de los directores Siguiendo la senda marcada por los precursores de la doctrina de la clase poltica, James Burnham public en 1942 un libro que impact no slo en los medios acadmicos, sino tambin en el lector de los ensayos sociolgicos de la poca. Es que La Revolucin de los Directores era una verdadera radiografa del poder alcanzado en EE.UU. y Europa por los managers, que haban sucedido en el gobierno de la sociedad industrial a la generacin de los pioneros, los selfmade man, protagonistas de la Revolucin Industrial, a los Ford, Rockefeller, Gughenggeim, etctera. La Revolucin de los Directores contena un anlisis a fondo de las caractersticas de esa clase dirigente, cmo haba accedido al universo de los negocios, cules eran sus hbitos, cmo conspiraban unos contra otros, etctera. Estos managers, que ya controlaban en los aos 40 el proceso corporativo norteamericano, tenan rasgos comunes con los elencos directrices de los negocios, la industria y el comercio de las principales potencias mundiales, que en 1942 eran gobernadas por clases dirigentes democrticas o totalitarias. O sea que los managers conducan el proceso econmico tanto en las democracias occidentales clsicas como en los pases del eje, en donde gerenciaban el desarrollo previamente planificado en las oficinas del poder estatal. Por lo dems, este fenmeno se daba tambin en el mbito de las industrias y corporaciones de propiedad estatal, representando tanto en stas como en las de propiedad privada un irreversible desplazamiento de los antiguos propietarios, que ya haban muerto o que se haban convertido en espectadores pasivos de un proceso en el cual los decision rnakers no les dejaban espacio para participar. 2. Wright Mills y la lite norteamericana Dice Arnold Rose 6 que la influencia que Charles Wright Mills y Floyd Hunter tenan tanto sobre el pblico como sobre los investigadores era muy notable ... "Es evidente que sus conceptos sobre las lites del poder y la estructura del poder provocaron una reaccin favorable y contaron con muchos lectores que se mostraron dispuestos a aceptar su tesis general de que una lite econmica reducida ejerce el control de los Estados Unidos de Amrica...". Y agrega: "La tesis no era nueva, pero Mills la expuso de un modo especialmente refinado". The Power lite se edit en 1956 y revela a un autor que utilizando la sociologa expone la relacin existente entre la estructura social y el comportamiento individual. Es una verdadera caricatura de la sociedad norteamericana ROSE, Arnold, La Estructura del Poder. El Poder Poltico de la Sociedad Norteamericana, Paids, Buenos Aires, pAgs. 17- 18.

164 ARTURO PELLET LASTRA e impuls a profundizar en el tema a otros investigadores como el propio Rose; Robert A. Dahl, autor del imperdible Who Gouvems?; Edward C . Banfield, que public Political Inyuence; Robert Presthen, autor de Men at the Top y Vance Packard, que nos lustr con talento sobre "los trepadores de la pirmide", que son como se sabe los ejecutivos que ya haba retratado Burnham en su obra precursora de los aos 40. Todos ellos, desde distintas pticas, confluyen en el anlisis de la problemtica planteada por Mills y Burnham, convertidos as en 16s pioneros en el estudio de la clase dirigente norteamericana. A diferencia de la visin global del problema que exponan Hunter y Mills, los otros autores se limitan a estudiar la estructura del poder en una o dos ciudades o a exponer algn aspecto parcial de esta problemtica. La tesis de Mills es que existe una lite de poder con alcance nacional, "que constituye una unidad integrada autoconsciente ... y en la medida en que se deciden los acontecimientos nacionales, la lite del poder est constituida por quienes los deciden. Son personas -aadede los altos crculos que se conocen entre s, se relacionan entre s en la vida social y en la vida de los negocios y as al tomar decisiones estos decision makers se tienen en cuenta unos a otros". De acuerdo con esta concepcin, la lite se considera a s misma y es considerada por los dems como el crculo ntimo de las altas clases sociales ... Forman una entidad social y psicolgica ms o menos compacta y tienen conciencia de pertenecer a una clase social. Se trata de una diferencia cualitativa, no una escala meramente numrica lo que los separa de quienes no pertenecen a la lite. Tienen, en el decir de Mills "una conciencia ms o menos clara de s mismos como clase social y se conducen entre s de un modo distinto a como se conducen con individuos de otras clases. Se aceptan unos a otros, se comprenden entre s, se casan entre s y tienden a trabajar y a pensar si no juntos, por lo menos del mismo modo" 7. Dice Dahl, que Mills produce la impresin de no ser consecuente con su tesis, especialmente con el papel que desempean los polticos, puesto que los considera subordinados a la lite econmica (ahora integrada con la militar, formando lo que se denomina el complejo militar-industrial, que fabrica desde reactores nucleares, misiles y naves espaciales hasta metralletas y armas porttiles). El captulo que Mills le dedica a la lite poltica es el ms breve de The Power lite y en l se dedica ms a analizar a los burcratas que a los polticos profesionales. Considera, con un criterio muy parcial, que la lite del poder poltico est integrada exclusivamente por los integrantes del Poder Ejecutivo, razn por la cual slo hace breves y espordicas referencias a los protagonistas de los poderes Legislativo y Judicial. ' WRIGHTMILLS,Charles, The Power life, pg. 18

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 165 Para Mills la lite econmica-militar se halla situada en la cima de la pirmide, la siguen luego los servidores de aqullos y los polticos, quienes constituyen un nivel de poder secundario y por ltimo, en una amplia base de la pirmide se encuentran los elementos carentes de poder, o sea las clases media y obrera 8. Este esquema de alcance nacional prevalece tambin en cada una de las comunidades locales, aunque cabe consignar que los militares no figuran en esta pirmide del poder comunitario. En fin, en la concepcin de Mills, la lite del poder posee un aparato tecnoburocrtico que le sirve de soporte para fijar y aplicar sus normativas administrativas y directivas polticas. Son cuatrocientas familias que disfrutan de poder e influencia -tal es el caso en la costa este- y mantienen numerosos vnculos visibles e invisibles con las oficinas del poder congresional y ejecutivo de Washington. Son pocos, pero operan activamente todo lo que hay que operar poltica, econmica y socialmente para que funcione la gran sociedad de la que hablaba Lyndon Johnson en los aos 60, 3. Rose, Dahl y la estructura del poder Ms recientemente, Arnold Rose, en su Estructura del Poder ha hecho un anlisis critico de la obra de Mills, de quien no obstante se siente deudor por sus aportes sociolgicos, formulando a la vez su propia hiptesis sobre la clase dirigente norteamericana. Segn Irving Horowitz, profesor de la Washington University, de Saint Louis, Missouri, uno de los mritos ms remarcables de la obra de Rose es su apreciacin del estado generalizado de falsa conciencia existente en la sociedad norteamericana. Segn otro socilogo, Robert Dahl, se carece de un adecuado conocimiento de la naturaleza del poder existente y esto de ninguna manera se limita a los sindicatos, sino que se extiende a los sectores empresarios, a las comunidades polticas y a todas las clases intermedias, que constantemente examinan su propio poder para evaluar su influencia en los acontecimientos sociales. La aventura intelectual de Rose comenz en 1940, con el importante papel que desempen en una obra colectiva memorable An American Dilemma. Experto en sociologa, con una breve pero rica experiencia poltica como congresista en su estado natal de Minnesota, hace en su obra un sobrio enfoque del problema de las lites del poder. En su estudio concilia diversas teoras, empleando el mtodo analtico de Bentley y en especial el del propio Wright Mills as como el utilizado por Hunter, a quienes sin embargo evala crticamente. Entre otros conceptos afirma que "la creencia de que una lite econmica controla los asuntos del gobierno y de la comunidad puede rastrearse en la historia de los Estados Unidos a partir de fines del siglo xvrir, poca en que algunos partidarios de Jefferson atacaban WRIGHTMII.LS. Ch.. op. cit.. pgs. 34-35; DAHL, Who Governs?, pg. 36. R..

166 ARTURO PELLET LASTRA a los seguidores de Hamilton y agrega "Difcilmente se halle en Estados Unidos un solo movimiento poltico protagonizado por la clase baja que no exprese la idea de que las clases superiores emplean con xito mtodos antidemocrticos para impedir los procesos democrticos", y remata su opinin expresando "el anarquismo y el socialismo importados de Europa aceptarn esa tesis como uno de los elementos esenciales de sus ideologas" 9. "Esta creencia -sostiene ms adelante- no es totalmente errnea, pero atiende solamente a una parte de la realidad y genera una siignificativa y equivocada interpretacin. Es probable que un anlisis ms exacto de los hechos histricos lleguen aproximadamentea la siguiente conclusin: en diversas pocas de la historia norteamericana, segmentos de la lite econmica violaron los procesos democrticos y legales con diferentes grados de esfuerzo y xito, pero con respecto a perodos recientes no han ejercido un gran control sobre las autoridades polticas elegidas. Sin embargo y sta es la clave; la lite econmica actualmente emplea su riqueza para tratar de que sean elegidos determinados candidatos polticos y para influir sobre otras autoridades polticas, de una manera que no est al alcance del ciudadano medio". Formulando su tesis bsica que denomina "hiptesis de la niultiinfluencia", Rose 10 indica que: "En realidad hay varias lites econmicas, que slo en escasas oportunidades actan en forma unitaria o de comn acuerdo". Y estas mltiples lites no dominan en forma continua ni especfica a los dos grandes partidos polticos nacionales, uno de los cuales, el Demcrata, desarrolla por lo general una poltica opuesta a los intereses especficos de la lite econmica y como se sabe tiene el soporte en cada eleccin presidencial de las dos grandes centrales sindicales de los Estados Unidos, la AFL y el CIO. Esta hiptesis de la multiinfluencia se opone a la hiptesis de Wright Mills y Huriter sobre "el dominio de la lite econmica sobre la estructura del poder poltico", a la que hacamos referencia en las pginas anteriores. Concretamente la hiptesis de la multiinfluencia de Rose, entiende que el conflicto es a menudo multilateral y que con frecuencia no intervienen en l los grandes sectores de la poblacin; que los bandos cambian segn los problemas y que el consenso slo se logra transitoriamente y por un nmero limitado de cuestiones. Por su parte Dahl, en su Anlisis Sociolgico de la Poltica, basndose tambin en estudios empricos, sostiene "que unos pocos buscan empricarriente ocupar cargos polticos y obviamente slo algunos de esos pocos obtienen lo que buscan", y luego formula una tesis complementaria de la de Rose sobre los estratos vinculados o no al poder. stos son los estratos polticos, los apolticos y 10s buscadores de poder (que Packard denomina "trepadores de la pirmide"). Modelos y ejemplos vlidos de estas influenciaslimitadas y de esos vnculos transitorios y acotados a un problema o conflicto puntual, son las situaciones DAHL, op. cit., pgs. 24-25 R., ROSE, op. cit.. pg. 24. 'O

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 167 que se viven en el Congreso norteamericano en donde continuamente se hacen y deshacen combinaciones polticas entre senadores o congresistas demcratas y republicanos para votar u apoyar determinada ley, que han estado tramitando lobistas o grupos de lobistas, Estos acuerdos transitorios se alcanzan por un tiempo limitado y es as que entran al recinto y se votan leyes con el apoyo de, por ejemplo, doce senadores republicanos y cuarenta o cincuenta demcratas o viceversa para sancionar una ley que a veces soluciona, y otras veces crea conflictos que se plantean en el seno de las comunidades locales, de los Estados o de los holdings empresarios o corporaciones empresarias o sindicales. En realidad este sistema de influencias mltiples es inherente al sistema poltico y econmiconorteamericano, en donde el lobby es un hecho de la realidad poltica que est contemplado en la ley y que se percibe muchas veces en la superficie como un elemento inevitable de la sociedad norteamericana del siglo xx. 4. Orwell y la Rebelin en la Granja Si nos alejamos del fenmeno poltico norteamericano y nos acercamos a la costa inglesa en los aos en que finalizaba la Segunda Guerra Mundial, nos vamos a encontrar con un estilo diferente. Me refiero al usado por George Orwell, novelista y ensayista que en 1945 public Rebelin en la Granja, en donde con la ayuda protagnica de los animales del corral hace una crtica feroz de la civilizacin comunista, que en esos momentos se estaba expandiendo en Europa del Este, ante la desidia y la pasiva complicidad de los lderes de las democracias occidentales que haban derrotado a las potencias del Eje con la ayuda del ejrcito sovitico. Segn Michael Shelden 11, el autor de 1984, impact en la imaginacin popular en un momento en que finalizaba la guerra en caliente y comenzaba la guerra fra. Esta fbula satrica no tiene precedentes ni ha sido posteriormente imitada con xito en el campo de la literatura poltica de ficcin. El xito de Rebelin en la Granja es mucho ms que una glosa del proceso de la revolucin comunista. Como dej anotado Orwell poco antes de morir en enero de 1949, la idea central del libro se le haba ocurrido poco despus de su regreso de Espaa, en donde haba experimentado, como miliciano de las brigadas internacionales, la traicin de Stalin a los obreros espaoles. En Barcelona haba verificado cul era el verdadero rostro del comunismo o sea el de una dictadura en la cual "todos los hombres son iguales, pero algunos son ms iguales que otros". De manera tal que la tan difundida igualdad de clases no era ms que una expresin retrica en el cdigo marxista. La fbula que nos cuenta Orwell tiene como escenario la granja del capitalista (y humanoide) Pilkington, que por sus abusos es desposedo de su pro" SHELDEN, Michael, George Orwell. TheAuthori.~ed Biography, London, 1991, pgs. 379-38 1.

168 ARTURO PELLET LASTRA piedad por una rebelin en la que participan la casi totalidad de los animales que viven en sus corrales, liderados por los cerdos. Ya en posesin de la casa y dems dependencias de la granja se suceden una serie de asambleas y poco a poco los cerdos, que conforman el directorio revolucionario en el poder, se van apartando y diferenciando del resto de los animales, disciplinados y reprimidos por los mastines que hacen las veces de KGB animal. El cerdo en jefe, una suerte de Stalin enjamonado que responde al nombre de Napolen, va as fortaleciendo su poder y traicionando la consigna de la revolucin que era simple pero atractiva: "Los animales deben ser tan felices como nunca soaron que podan ser". Desde un principio este Stalin en cuatro patas se rodea de otros cerdos, que lo acompaan en el proceso de apoderarse de todos los resortes del mando en la granja. Y es as que Napolen acumula y acumula poder a partir de las debilidades de sus compaeros, y de alguna manera nos demuestra que las revoluciones crean elementos reaccionarios dentro de s mismas. Imitando el lado oscuro de la naturaleza humana, los lderes porcinos con Napolen a la cabeza, poco a poco van tomando los hbitos de los antiguos dueos de la granja: comienzan por pararse en dos patas y caminar erguidos como cualquier humanoide lo hara; fumar y vestirse como ellos con gorra o sombrero, pantalones de franela y sacos de tweed escocs. O sea que cumpliendo un ciclo poltico completo, el dominio que ejerca Pilkington se ha transferido a los nuevos dueos, a Napolen y sus secuaces, que ejercen su poder con menos sutilezas y ms crueldad de la que exhiba el viejo Pilkington. Resumiendo la filosofa de su stira, Orwell le confiesa a su amigo y editor Dwight Mac Donald "Pienso que esa clase de revolucin (conspiracin y golpe de Estado violento ejecutado por gente vida de poder) slo puede llevar a un cambio de amos. Y en tal sentido, nada ms elocuente que el momento en que los cerdos se guardan la leche y las manzanas para s. En este punto de inflexin de la rebelin, si los dems animales hubiesen tenido la inteligencia y el coraje o slo el coraje de detenerlos, de impedir este abuso. todo habra sido diferente" Y agrega: "Si la gente cree que estoy defendiendo el statu quo, ser porque se han vuelto pesimistas y creen que no hay alternativa ms all de la dictadura o del capitalismo del laissez faire". Segn SheMen 12: "Algunos de los mejores momentos satricos del libro estn dirigidos contra las febriles actividades de 'Snowball', que es una versin porcina de ese histrico desubicado que fue Trotski. No se contenta con dejar que la revolucin se desarrolle segn su propio impulso. Debe acelerarla y aumentar su eficiencia, organizando comits animales como 'La Liga de los Rabos Limpios', para mejorar la produccin lctea de las vacas o el 'Comit de Reeducacin de los Compaeros Salvajes', cuyo objeto es domesticar a las ra'* SHELDEN, p. cit.. pg. 382. M..

LA CLASE POLLTICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 169 tas y los conejos". Luego escribe Los Siete Mundumientos de la Revolucin, sosteniendo el pincel con una de sus patas. En fin, la valenta de este Trotski de la granja queda inmortalizada en "la batalla del establo", que le es recompensada con la condecoracin al "hroe animal de primera clase", que de alguna manera preanuncia la moraleja que despus de muchos aos de haberla ledo aun recordamos, ya que parafrasea la verdad que el autor encontr contndonos esta fbula memorable y recordando su aventura espaola "Todos los animales son iguales, pero algunos son ms iguales que otros". 5. Djilas y La Nueva Clase El antimodelo de Orwell, la granja staliniana en la que los cerdos son "la nueva clase", una suerte de antihroes que engendran nuevas formas de servidumbre y reemplazan la explotacin de los animales por el hombre por otra original e indita, la de los cerdos sobre el proletariado del corral, es retomada con diferentes protagonistas y argumento en el imperdible ensayo del yugoslavo Milovan Djilas, que escribi L Nueva Clase en la celda en que lo haba coloa cado el rgimen titosta por ser consecuente con sus ideales y negarse a ser verdugo de sus antiguos camaradas. Djilas era, hasta que comenz a reflexionar y resistirse a la "dictadura del proletariado", secretario general adjunto del Partido Comunista de los obreros y campesinos y vicepresidente de la Repblica Federativa de Yugoslavia. Haba sido un conspicuo y leal camarada, que haba participado en la guerra de guerrillas contra el ejrcito de ocupacin nazi junto a su amigo y jefe Josip Broz, el mariscal Tito, que a diferencia suya era un escptico incorregible y un poltico pragmtico. Con el correr de los aos fue comprobando en forma cada vez ms ntida e irreversible que en lugar de construir una sociedad sin clases, tal como haban prometido Marx, Lenin y ellos mismos, en realidad haban edificado una estructura de poder en donde los dirigentes del partido y los funcionarios del aparato estatal reemplazaron a los detentadores del poder en los tiempos de la monarqua derrocada en 1945, apropindose de los privilegios que hasta entonces gozaban stos. Los haban reemplazado no slo en las oficinas del poder, sino tambin en el uso de las residencias oficiales, dachas de veraneo, limousinas, barcos, aviones y por supuesto en el usufructo de todas las prebendas y espacios del privilegio que hasta haca poco tiempo eran el monopolio de las clases altas, favorecidas por la riqueza y10 el linaje. Reeniplazaron as los camaradas de los comits centrales y locales del partido a los dueos del viejo poder, beneficiarios del 70% del PBI nacional y del 65% de las tierras productivas. Antes de convertirse en un disidente y ser alojado en las mazmorras del rgimen, 1)iilas llev su inquietud a los comits gubernamentales y partidarios, planteando la necesidad de no continuar desvindose de las metas y objetivos que se haban propuesto cumplir al arribar al poder, en los tiempos en que cons-

170 ARTURO PELLET LASTRA piraban contra "el fascismo" y la realeza. Pero su propuesta de profundizar el cambio en "la direccin correcta" liderado por una verdadera raza de revolucionarios, fue considerado una desviacin de la causa del pueblo y un ejrcito de burcratas uniformados y alcahuetes asustados comenz a hurgar en sus cajones hasta encontrar, como encontraron, "las pruebas de la traicin". Desde su celda, ltimo reducto de sus ideales, redact su alegato y lo envi a Occidente, en donde de inmediato lo publicaron con el ttulo que defina a sus ya sedados y apoltronados compaeros de ruta. El ttlo viene a ser una irona, a la vez un epitafio para la "sociedad sin clases" que pronosticaba Marx desde su confortable refugio londinense, en donde viva con su esposa prusiana, mantenido por su yerno y discpulo Federico Engels. Ni Marx pudo dejar de ser -tan slo por unos minutos- el burgus que era, ni sus herederos ideolgicos consiguieron despegarse de las ventajas y pequeos placeres que da "el pertenecer" a una clase privilegiada. La tesis de Djilas expone que tras la victoria de la revolucin socialista, el aparato del Partido Comunista se transforma en una nueva clase dirigente. Esta burocracia 13 monopoliza el poder del Estado y se apropia de todos los bienes de produccin mediante la estatizacin.As la nueva clase instala su dictadura, mediante el terror y el control ideolgico total. Resultado inevitable: ladestruccin de la clase capitalistano ha conducido a una nueva sociedad sin clases sino a la formacin de una nueva clase, la tecnoburocracia hasta entonces desconocida en la historia. Esta nueva clase se ha ido formando a partir de un ncleo muy reducido de revolucionarios bolcheviques, que como los cerdos de Orwell han ido tomando los hbitos de mando de las clases privilegiadas. Slo los miembros del partido tendrn acceso a la funcin pblica y los hijos de estos aparatchiks, han de gozar de la buena suerte de acceder a una educacin superior, a viajar para perfeccionarse en el exterior, a ocupar, en fin, un buen lugar bajo el sol de los Balcanes. 6. La nueva clase en la URSS Si bien Djilas fue el ms notorio de los quijotes que arremetieron contra los molinos de viento del universo marxista, no fue el primero ni el nico que escarb en los detritus de la nueva clase dominante en los pases del este europeo. Ilich Steimberg, comisario del pueblo (ministro) de Justicia en el primer gobierno de Lenin, public al exiliarse en Pars en 1927 una historia bastante convincente de la lucha por el poder en los primeros aos de la revolucin (Rossija na Pereelome, Pars, 1927). En sus pginas dijo que: "lo que caracteriza al rgimen es la insolencia triunfante, pequeas maldades, venganzas y desconfianzas sectarias. En una palabra un nuevo poder...". l3 DJILAS, Milovan, La Nueva Clase, 1957, pgs. 12-13.

LA CLASE POL~TICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 171 En la poca en que Stalin iniciaba su purga ms amplia contra los "grupos antipartidarios", que concluy con la ejecucin, entre otros, de Zinoviev, Kamenev y once generales del Ejrcito Rojo que haban cado en desgracia por el delito de pensar diferente, Nicolas Berdaiev, otrora prominente miembro del politbur del partido, escriba en 1936: "Se hacreado una burocracia tentacular que teje una enorme tela de araa sobre todo el pas, y resulta ser ms poderosa que la burocracia zarista, como la NKVD es ms cruel an que lo que era la 'Okrana imperial'". Y contina "es la nueva clase privilegiada que se ha adueado de todos los medios para explotar al pueblo y efectivamente lo explota". El propio Trotski, que de ser el nmero dos del rgimen en los das de la revolucin de octubre se transform en un paria acechado por la NKVD hasta que sta lo alcanz y ejecut por medio de un sicario que le abri la cabeza con el mismo pisapapel con que apisonaba las hojas del libro que en ese momento escriba para denunciar en 1940, lo que no supo ver en los das en que asalt el Palacio de Invierno de San Petersburgo. Sin embargo, antes de morir en manos de su verdugo ideolgico, Trotski alcanz a escribir "que en lugar de una dictadura del proletariado, la sovitica se haba convertido en una dictadura sobre el proletariado". En fin, Dirnitri Panin 14 escribe que: "Los nuevos opresores son la nueva clase y la constituyen los ms altos funcionarios del partido, los que comparten el poder en todos 10s sectores de la administracin. A estos hay que agregar -contina- los oficiales del ejrcito y de la polica secreta (NKVD y luego KGB), los directores y cuadros superiores de las empresas y en fin, los cientficos e ingenieros de la industria blica, los activistas y miembros del kommnosol y por supuesto los guardianes de los campos de concentracin...". Una verdadera y novsima clase opresora, que nos hace recordar a la nueva clase de delatores y torturadores que proliferaron en los gobiernos militares latinoamericanos en los aos 70, en este caso adiestrados para reprimir en el contexto de "la doctrina de la seguridaa nacional", inventada por los asesores del Pentgono norteamericano. 7 Voslensky y la nomenklatura . Como Trotski, Panin y los dems aparatchiks desilusionados que ernigraron al mundo capitalista para contarnos cmo era la clase poltica de la civilizacin comunista, Michael Voslensky fue uno de los ms sagaces expositores de este fenmeno poltico. En La Nomenclatura. Los Privilegiados en la URSS, publicado en Alemania, Estados Unidos y Espaa en 1980, nos da un anticipo del porqu los poderosos del universo sovitico debieron aceptar primero laperestroika y el glasnost y finalmente ser testigos de la cada del muro de Berln IJ PANIN, Dirnitri, Revolution dans la URSS, opresin et explotation, Frankfurt - Pans, 1927.

172 ARTURO PELLET LASTRA en 1989, que los llev en pocos aos a esta nueva realidad histrica que estn viviendo en crisis y libertad. Voslensky era un intelectual que haba trabajado en el Comit Central del Partido y se haba distinguido como vicepresidente de lacomisin Conjuntade Historiadores de la URSS. Saturado de sofismas y con el legtimo anhelo de respirar aire ms puro, Voslensky emigr a Alemania y escribi, "El revolucionario Lenin invent la organizacin de los revolucionarios profesionales. El aparatchik Stalin invent la nomenklatura. Y as mientras 1 invencin de Lenin fue la palanca que permiti dar vuelta a Rusia, una palanca que entr muy pronto en el museo de la revolucin, tal como lo haba previsto Chulguin 15, la invencin de Stalin fue la herramienta que le permiti dirigir a Rusia y se mostr infinitamente ms duradera. "En el lenguaje burocrtico, contina Voslmsky, nomenklarura, significa: "lo)La lista de puestos de direccin designados por las autoridades superiores; y "2") La lista de las personas que ocupan esos cargos o que son mantenidas en reserva para ocuparlos (o sea los suplentes)". En un principio los puestos de mando los ocupaban los conspiradores profesionales y lderes de los soviets de obreros, soldados y campesinos bolcheviques, que sbitamente haban alcanzado el poder, en parte por su habilidad y en parte por la coyuntura histrica - q u e en una singular combinacin- les haba permitido desplazar del mismo a los mencheviques, liberales, socialdemcratas, socialistas revolucionarios y otros polticos que integraban el gobierno provisional que encabezaba Alexander Kerensky, en 1917. En la medida en que esa clase dirigente iba siendo diezmada en la lucha por el poder y en la medida en que se requeran ms y mhs funcionarios, se comenz a veces a seleccionar y a veces a cooptar nuevos cuadros de dirigentes. Pero como dice Voslensky no eran ni los ms aptos ni los mejores. Sin embargo, la necesidad de una seleccidn era inevitable. Pero a partir de qu criterios? El criterio ms importante no era "el perfil profesional" sino "el perfil poltico". El principio de requerir un perfil poltico produca, entre los que tenan la suerte de haber sido elegidos, una completa sumisin a la voluntad del jefe. "Por ese atajo -prosiguebuscaban tal vez hacerse irreemplazables. Quienes aspiraban a la promocin social, se sentan animados por un sincero deseo de cumplir todo lo que les requeran aquellos que los haban nombrado. En esta realidad trivial reside la clave del ascenso histrico de Stalin: en efecto l supo concentrar entre sus manos y en su aparato todas las designaciones para los cargos de direccin del pas." As fue como Stalin se asegur bajo el pretexto del perfil poltico, la completa devocin del conjunto de la nueva clase dominante, la nomenklatura. l5 VOSLENSKY, Mijhail. Norne,~kli,ura.Abril. Madrid, 1980, pgs. 57 y sigs

LA CLASE POLTICA COMO ELEMENTO DEL ESTADO 173 Ms adelante, hundiendo su escalpelo, Voslensky nos revela la cara oculta de la nnmenklatura, y dice al respecto "La nueva clase sovitica niega habitualmente su existencia. Tanto en el campo terico como en el de la prctica, la clase de los dirigentes intenta hacerse pasar por una parte del aparato administrativo gubernamental como la que existe en todos los pases. Como en las sociedades polticas occidentales, los dirigentes aparecen todas las maanas a las nueve, se sientan en sus despachos, pasan horas discutiendo, casi nunca Ilevan uniformes ni insignias". Y entrando en el meollo de la cuestin nos dice: "La nomenklatura es esta tropa de intelectuales, cuya profesin es la direccin y debido a ese hecho se encuentran en una situacin particular en relacin a los encargados del trabajo de ejecucin". "Stalin, concluye, coloc a esta nueva aristocracia - e l aparato- en el lugar que ocupa y le ense a reinar. La clase dominante en la URSS (hasta 1991, claro est), es la nueva clase, es la nomenklatura. "La nomenklatura lo sabe y por eso se envuelve en espesos velos de misterio para no ser analizada y gobernar desde detrs del escenario". Y bien, esa nomenklatura, que domin la Unin Sovitica en los aos de Stalin y que continu en el poder bajo el gobierno de sus sucesores hasta que el rgimen se extingui en 1991, es la nueva clase que respira y se mueve en las pginas del libro de Djilas, gozando de todas las ventajas y privilegios de las clases dominantes y poseedoras que existen en cualquier lugar del Planeta. Los pases comunistas no eran una excepcin y si bien la codiciosa y mal informada Intelgentsia marxista que sobrevive en Occidente ignor o disimul durante tres cuartos de siglo esta vergonzosa realidad, ya nadie puede ignorar en nuestros das que tambin en el mundo socialista "todos los hombres eran iguales, pero haba algunos que eran ms iguales que otros". Entre otros se formaron como aparatchik del Partido, fueron reclutados por Stalin y su nombre, luego de aparecer en la lista de la nomenclatura se incorpor a las lites superiores del poder: Nikita Kmschev, habilidoso delegado del Comit Central en Stalingrado; Georgi Malenkov, primero secretario privado del dictador y luego su sucesor durante unos meses; Leonid Brezhnev, secretario general del Partido; Alexis Kosigin, primer ministro, etctera. 8. Imaz y Los que Mandan En nuestro pas no se ha avanzado demasiado en la investigacin emprica de la clase dirigente en general y de la clase poltica, en particular. Entre los pocos estudios sociolgicos realizados hasta el presente, uno de los que ms me ha atrado es el realizado por Jos Luis de Imaz en su ensayo Los que Mandan, en el cual analiza y compara las caractersticas de los lderes polticos, empresarios, sindicales, militares, eclesisticos, profesionales y del campo argentino. Para tal fin, compara a quienes ocupaban funciones de liderazgo en tres aos para l paradigmticos: 1936, 1946 y 1961. Este anlisis sociolgico re-

174 ARTURO PELLET LASTRA mata en su captulo de conclusiones en donde bajo el ttulo de "Argentina sin clase dirigente", intenta convencemos de que "no puede hablarse de una lite dirigente en la Argentina ... Aunque haya una pluralidad de individuos que manden, en el sentido de que para serlo deberan actuar como lite si llegan a un acuerdo expreso o tcito en tomo a objetivos ms o menos similares. Lo que no se percibe en nuestro caso es la existencia de un grupo de individuos que concertadamente conduzcan a la comunidad, la dirijan en yista a la obtencin de determinados fines, al alcance de ciertos logros y se rijan por marcos normativos ms o menos similares...". Y luego agrega: "Porque la existencia de una lite real se detennina por los hechos stos son los parmetros que determinan su existencia.No es el caso argentino o mejor dicho en el caso argentino, los hechos, la situacin del pas en todos los rdenes, evidencia la crisis en la conduccin. La crisis es estrucy polticos, economistas, moralistas y educadores han dado tural -prosiguesu versin. Obviamente y sin que ello implique adscribimos a una teora: hay crisis en la conduccin, ha fracasado todo un grupo y toda una generacin dirigente". Compara luego Imaz a esta pseudo clase dirigente con la generacin del 80, que como ya vimos tena una coherencia e identidad de objetivos que luego se fue desdibujando hasta casi desaparecer en las generaciones posteriores. Coincidimos con el distinguido colega en cuanto a su bien calibrado anlisis de las caractersticas de las sucesivas generaciones de nuestra dirigencia. Sin embargo, tengo la conviccin de que el hecho de que nuestra clase poltica no est a la altura de nuestras exigencias, no nos permite sacar la conclusin de que tal clase dirigente no existe. No ser una lite como seala con conviccin Imaz, pero es -nos guste o no-una clase dirigente. Por ms mala que sea esta clase que nos dirige desde la Casa Rosada, el Congreso, los comits partidarios y el directorio de las asociaciones intermedias, es como las clases que mandaban en 1936,1946 y 1961 una lite poltica desde el punto de vista funcional e histrico. Una lite cuestionable, pero insoslayable. Si se desvaneciera o desapareciera,probablemente se perdera muy poco desde el punto de vista de los ideales y del intelecto. Sin embargo el vaco que este evento producira, por la ley de gravedad tendera a ser ocupado por una sumatona de dirigentes, que no existe ninguna seguridad de que sean menos malos que los desplazados o lo que es an ms riesgoso, por individuos que calcen botas y tengan capacidad suficiente para ametrallar no slo con palabras, como es de rigor entre los polticos, sino tambin con balas que silben como los pjaros antes del aguacero, pero con un condimento de plomo nada deseable. Y esto, no les quepa la menor duda, es peor que una clase poltica mediocre y por cierto bastante corrupta.

LA CLASE POL~TICA C O M O ELEMENTO DEL ESTADO 175 9. Snchez Sorondo y "los mejores" A propsito de la mayor o menor calidad de la clase poltica nos dice Marcelo Snchez Sorondo en su opsculo "La clase dirigente y la crisis del rgimen", "Presupuesta la crisis del rgimen, el intento de formar una clase dirigente durante la agona del pas poltico no es cosa fcil... La presencia de los mejores parece inalcanzable porque... un final de rgimen presume, si no el ostracismo, el desvanecimiento y la desvinculacin de los mejores en medio de la necia abulia general". Y continuando con la propuesta de una clase dirigente aristocrtica y nacionalista, dice: "De hecho todo rgimen se condiciona a la longevidad de los mejores, o ms bien todo rgimen resulta de la longevidad poltica de los mejores". "Lo propio de la poltica-prosiguees requerir una suma de virtudes aristocrticas, sin las cuales padecera la eficiencia. Y as colegimos sin mayor esfuerzo que la poltica, acto mayor, acto regio, est reservada a los mejores. Fuera de los mejores -prosigueno hay, por definicin, excelencias,Lo que sea reglamentar y conducir les compete a los mejores, a la perfecta minora de los mejores. Y aunque no lo hemos mencionado -agrega Snchez Sorondoexcedindose en su optimismo- no olvidemos que al hablar de los mejores, estamos hablando de la clase dirigente y de su corporacin eminentemente poltica". Explicando luego que su tendencia a creer en una aristocracia del poder no es excluyente en cuanto a su reclutamiento, dice: "Para ser completa la leva de los mejores tiene que salir de todas las capas, porque no hay casta de los mejores, ya que su clave es un reclutamiento, una promocin de la jerarqua de los mejores por parte de la comunidad, esto indica una vigorosa salud mental" ' 6 . Este idealismo de Snchez Sorondo termina, sin embargo, recayendo sobre el final de su monografa en un escepticismo que contrasta con su optimismo inicial, que lo acerca a las conclusiones a que lleg Imaz un cuarto de siglo ms tarde. Dice as, refirindose a la clase conservadora en el poder en 1940: "...Son representantes en todo caso de una insuficiencia, casta de fatuos y bolsa de codicias, que resultan ser la anttesis de la clase dirigente". Y por eso "sin unidad y sin clase dirigente no hay Nacin ni hay poltica, puesto que la clase dirigente refleja la unidad nacional en una imagen superior. Nosotros vivimos sin unidad y estamos faltos de una clase dirigente. Sin Rosas, el nico romano de nuestra historia, por su duro realismo, el nico que trabaj por una poltica de cosas, no compuso la unidad nacional porque no lo rodeaba sino la divisin de los mejores, el desacuerdo de lo que hubo de ser la clase dirigente..". Esa lite dirigente que todava buscamos, como Digenes con su candil, en este cierre cibemtico, nuclear, del siglo de los grandes cambios y las grandes decepciones. l6 SANCHEZ SORONDO, Marcelo, La Clase Dirigente y la Crisis del Rgimen, Buenos Aires, 1940, pgs. 7 y sigs.

LA REPRESENTACI~N POLTICA Y EL SUFRAGIO Hasta ahora hemos definido que los dueos del Estado o sea sus propietarios tericos, nosotros los ciudadanos, debemos ejercer nuestra voluntad poltica, intentona en la que han muerto muchos hombres y mujeres entre sables y bayonetas en un contexto de elecciones, golpes de Estado y revoluciones. Esta justa definicin no exista en los tiempos en que los reyes eran los soberanos, pero desde que Rousseau propuso que la soberana fuera del pueblo o ms conservadoramente Locke, que se la atribuyera a los caballeros de la gentry, sus amigos y vecinos del sur de Inglaterra, qued planteado en los romnticos aos del siglo XVIII el problema de cmo ejercer un poder que ya no era del prncipe, sino de los sbditos o ciudadanos. No fue suficiente que Oliverio Cromwell y sus aclitos puritanos colocaran la cabeza de Carlos 1 en el tajo para cortar su pretensin de ser delegado de Dios en las islas britnicas, ya que los ingleses debieron esperar hasta 1721 para darle todo el poder a los representantes del pueblo en el Parlamento, tesis que llev a la prctica Robert Walpole como primer jefe de un gobierno slo responsable ante sus pares de la Cmara de los Comunes. Los franceses se demoraron en resolver este pleito sobre la representacin poltica. Para entenderlo a nivel terico debieron esperar a que se los explicara en su idioma el barn de Montesquieu y Jean Jacques Rousseau a mediados del siglo XVIII y un tiempo ms para asimilarlo a nivel popular leyendo el planteo del abate Emannuel Sieyes en su memorable opsculo Qu es el Tercer Estado, al que me he referido en captulos anteriores. A su vez, los norteamericanos que venan entrenndose en el selfgouvernment desde los tiempos de las asambleas coloniales, resolvieron esta esencial cuestin arrojando un cargamento de t a las aguas de la Baha de Boston, evento que simboliza el comienzo de la emancipacin de las colonias inglesas de Amrica del Norte. En fin, en la entonces capital del Virreinato del Ro de la Plata y en las otras capitales virreinales de la Amrica espaola, el comienzo de la saga de la representacin del pueblo en el poder se da en forma simultnea al correr el ao 1810.

178 ARWRO PELLET LASTRA Esta problemtica, entonces, es inherente a las democracias de Occidente desde hace ms de dos siglos - e n el caso ingls casi tres- porque descartado el mandato imperativo no existe otro forma vlida, legtima y legal que la emergente del mandato representativo. La tcnica elemental de reunirse en una plaza y votar a mano alzada, o sea ejerciendo directamente el derecho a elegir, legislar y controlar que caracteriz a la democracia ateniense y de la que an quedan vestigios en algunos condados de Nueva Inglaterra y en los cantones suizos, ya no se pued aplicar por razones de espacio y de nmero. Slo queda la posibilidad de la representacin poltica, que es el tipo de mandato que se practica en forma universal y bajo diferentes tcnicas en este final de siglo. Para Carl Schmitt el fenmeno de la representacin es tan antiguo como el del poder y si bien se viene dando desde hace varias generaciones en Europa y el resto del mundo, recin en el ltimo tercio del siglo xix qued definitivamente incorporado con reglas claras y uniformes en la mayor parte de los pases de la civilizacin occidental. LASTEORAS DEL RGANOY EL MANDATO Para explicar este fenmeno poltico de la representacin se han elaborado varias teoras, entre las cuales prevalecen las del mandato y del rgano. Duguit defini as la representacin poltica por mandato "La Nacin es la persona titular de la soberana. Ella da a otra persona, el Parlamento, un mandato para que lo ejerza en su nombre. Hay un verdadero mandato y dos sujetos, la Nacin por una parte, que es el mandante y el Parlarnento por otra, que es el mandatario. El efecto 1 de este mandato ser producir una representacin, de tal suerte que la representacin emanada del Parlamento ser como si emanara de la Nacin misma y tendr los mismos efectos". Y agrega: "La soberana no est distribuida entre los miembros de IaNacin ni entre las diversas circunscripciones que eligen a los diputados ni tampoco entre los miembros del Parlamento". Es el Parlamento entero, formando una persona jurdica, quien recibe el mandato del ejercicio de esta soberana en nombre de la Nacin. O sea que el representado es la Nacin (la sociedad global o el Estado) y el representante el Parlamento, siendo la tcnica que se utiliza para que esta ecuacin se produzca, la propia del sistema electoral que se adopte para votar. La teora del rgano, expuesta por Jellinek, se basa en la idea de que la naturaleza jurdica de la representacin se exprese a travs del concepto de rgano. As, si se entiende que el pueblo es considerado uri rgano primario del Estado, que engendra un rgano secundario, el Parlamento, que expresar su voluntad como la voluntad del pueblo. Ambos rganos -pueblo y Parlamento- formarn jurdicamente una unidad. ' LOPEZ. Mario J . . Mnnirnl de Derecho ..., cit., p g 434.

LA REPRESENTACIN POL~TICA EL SUFRAGIO Y 179 Desde este punto de vista, todo miembro de una Cmara es representante del pueblo en su unidad, lo que equivale a decir que el parlamentario por formar parte de un cuerpo representativo de esas caractersticas, slo puede contribuir a la formacin de la voluntad del pueblo, pero no de la voluntad de un grupo o secta del mismo. De esta manera, tanto desde el punto de vista de la teora del mandato de Duguit como de la del rgano de Jellinek, en el mandato que recibe un diputado hay libertad para su gestin parlamentaria e irrevocabilidad en su designacin. Es un mandato genrico, no atado al elector ni tampoco imperativo. LA PREHISTORIA DE ESTE FENMENOPOLTICO Desde el punto de vista europeo y occidental, debemos considerar a la Repblica romana como el primer laboratorio experimental de la representacin, experiencia que debemos computar como la prehistoria de este fenmeno poltico acaecido 2.000 aos antes de que el abate Sieyks la planteara con notoria lucidez en los das previos al terremoto revolucionario francs de 1789. Segn antiguas reglas todos los magistrados eran elegidos en Roma solamente por un ao y en el caso de los censores, mientras durase el censo y no podan ser reelegidos. Todos tenan un colega, cuyas atribuciones eran iguales a las suyas. Entre estos funcionarios electos estaban los clebres cnsules que eran dos y diez pretores, unos y otros revestidos de un imperium que era equivalente al poder de los reyes de los viejos tiempos. Estos cnsules tenan el derecho de maridar ejrcitos, como lo hizo Julio Csar en la poca de la conquista de las Galias; de administrar justicia; de condenar o perdonar y de convocar y presidir una asamblea del pueblo, despus de haber tomado los "auspicios". Es evidente que como mandatarios los cnsules tenan un poder superior al de. los pretores, razn por la cual en caso de conflicto de poderes o jurisdicciones el pretor deba subordinarse al cnsul o en su caso, renunciar. stos eran, entonces, los lderes del pueblo romano elegidos como representantes del pueblo, que slo podan ser contenidos en su poder por otros representantes del populus romanus, los tribunos de la plebe, que tenan el derecho de convocar a la asamblea del pueblo y mediante el "veto" impedir cualquier medida. Estos tribunos, que tambin duraban un ao en sus funciones, eran una especie de ombudsman de esa poca, ya que su misin era ayudar a la plebe -la clase baja romana- a defender sus derechos, lo que supona que de facto eran adversarios de las altas magistraturas, lase cnsules. Obviamente la Repblica romana era una democracia acotada o ms precisamente una aristocracia, en la cual slo los patricios -descendientes de las familias fundadoras- tenan el privilegio de ser elegidos cnsules, hasta que en el 366 a.c., el Senado resolvi que en adelante se elegira tambin un cnsul plebeyo, con derecho a cogobernar junto con el cnsul de extraccin noble o patricia.

180 ARTURO PELLET LASTRA Progresivamente esta Repblica se fue convirtiendo en una sociedad poltica pletrica de mandatos representativos al crearse los cargos de ediles (encargados de cuidar los caminos, canales y mercados), funciones tambin reservadas durante largo tiempo a los patricios. Ms adelante, tambin Roma se fue convirtiendo en una Repblica progresivamente democratizada, al admitir a los plebeyos para los cargos electivos de censores (330); pretores (337); y augures (300), siendo el ltimo eslabn de una cadena de avances por parte de la clase popular, el derecho terico de alcanzar la jerarqua de pontfices y grandes pontfices. EL SENA TUS POPULUSQUE ROMANUS Pero la estructura de poder en donde se ejerci por excelencia el mando por mandato representativo fue el Senado de la Repblica, que comienza en los tiempos de la monarqua como una especie de Concejo de los jefes de las principales familias, a quienes se les consultaba sobre los asuntos de importancia. De all la frmula Senatus consultum, que ser reactualizada por el gobierno del Consulado francs bajo la Constitucin del ao VI1 (1799), a fin de respaldar a Napolen en su carrera hacia la cima del poder, ya que un plebiscito lo ratificar como primer cnsul vitalicio (1 801) y otro como "eniperador de la repblica francesa", verdadera paradoja y notoria contradiccin de la semntica histrica. Con el tiempo este Senado ser el escenario de los ms significativos y recordados episodios de la Repblica y el Imperio Romano, el mbito donde se escucharn los picos debates entre Cicern y Catilina y tambin el escenario del crimen histrico ms recordado, aquel en que Julio Csar se dejara rematar por el pual de Cayo Bruto, pronunciando palabras que no se sabe si las dijo l o las invent Shakespeare para su tragedia homnima. Cada cnsul, edil, pretor o senador, era entonces un mandatario, que por lo general deba cumplir el encargo de actuar por representacin y por un tiempo limitado. sta es, en lo esencial, la prehistoria de la representacin poltica que continuar en el medioevo, poca en que la representacin se limitar a los ciudades amuralladas y libres de la Liga Hansetica, y a diversas formas de representacin corporativa o restringida en ciudades de Europa Meridional as como para establecer y otorgar poder a los concejos de gobierno o gobernantes de las repblicas renacentistas que se erigieron en Gnova, Florencia, Venecia, Lausana y Ginebra, entre otras comunas florecientes de los tiempos de capa y espada. EL PODER DE REPRESENTAR EN LA HISTORIA INGLESA Slo en Inglaterra a nivel nacional, conio una verdadera isla poltica del medioevo, se desarrolla una saga histrica en la cual se dan bsicamente los

LA REPRESENTACIN POL~TICA EL SUFRAGIO Y 18 1 elementos polticos que recogern los contractualistas en los siglos XVII y XVIII y en especial Sieyes al terminar el setecientos para elaborar su teora de la representacin poltica. En El Poder Parlamentario. Su Origen, Apogeo y Conflictos relato esta historia * que se inicia con la creacin del Concejo Real del Reino de Inglaterra en la Carta Magna de 1215, en la cual comienzan a estar representados los caballeros de los condados y los hombres libres de las ciudades, que pronto seran llamados commons. Estos commons tenan un mandato representativo o sea genrico para reunirse cada vez que el rey los convocase para que le otorgasen -o no- el consentimiento necesario para la creacin o modificacin de tributos y contribuciones. Se los elega a mano alzada en asambleas de electores, que deban ser propietarios o rentistas. El nmero de miembros de la Cmara de los Comunes, a su vez, se fue elevando en el transcurso del siglo XVI, pasando de trescientos a principios de esa centuria a cuatrocientos sesenta y cuatro a fines de la misma. Pero estos honorables miembros de la Cmara de los Comunes a quin representaban? Por cierto que no eran representantes de todo el pueblo de la isla, ya que slo votaban los gentlemen y los hombres libres o burgueses de las ciudades. Slo un 2% de la poblacin adulta masculina que habitaba en el reino de los Tudor poda as expresar de viva voz a quin prefera como representante de sus derechos en el Parlamento. Cada uno de los treinta y siete condados de Inglaterra votaba a cuatro diputados, no por escrutinio sino por aclamacin o consenso. O sea que los mandantes eran los principales vecinos que se reunan en un recinto cerrado y elegan a sus diputados, tan caballeros como ellos, en los distritos rurales. En las villas el mandato lo otorgaban tambin cantando su voto los artesanos, comerciantes y otros burgueses, que tuviesen una renta mnima anual de 40 chelines de la valiosa moneda metlica de poca. A veces, los diputados a la Cmara de los Comunes se vean en la necesidad de requerir un mandato imperativo y as, por ejemplo, en 1339 le rogaron al rey que disolviera la Cmara y convocase a elecciones para elegir nuevos diputados con un mandato imperativo a favor o en contra del pedido de ayuda financiera formulado por aqul, que los diputados en funciones no se animaban a votar. En esa poca los shires o condados tenan una representacin que se haba mantenido sin cambios, ya que los condados y burgos mandaban dos representantes cada uno. Asde 1327 a 1437, noventa y cinco burgos eligieron un total de ciento noventa representantes para cada perodo parlamentario, que se elevaron a doscientos treinta y siete representantes de ciento diecisiete burgos en 1530, culminando este proceso de ampliacin de la representacin popular con la eleccin de trescientos setenta y cuatro representantes de los burgos y noventa de los condados en el ao en que hered el trono ingls el primer rey Estuardo, Jacobo o James 1. PELL.ET LASTRA.A,. El Poder Parlninentario..., prigs. 20 a 32

182 ARTURO PELLET LASTRA LA REPRESENTACI~N ESTAMENTAL EN FRANCIA Mientras los nobles y comunes cabalgaban por las praderas verde pastel de la campia inglesa hacia Westminster a fin de asistir a las sesiones del Parlamento, todava en Francia la representacin era de tipo estamental. Esta representacin ejercida en las asambleas denominadas Estados Generales, eran la nica concesin poltica que los Borbones hacan a sus sbditos para que los diputados de las tres clases admitidas, la nobleza, el clero yla burguesa (o sea el estado llano) votaran reformas financieras e impuestos. Esa convocatoria se haba hecho por ltima vez en 16 14 y hasta 1788 no volvera a hacerse. Es cierto que en esos aos funcionaban los parlamentos provinciales o comunales, que no eran rganos de representacin poltica sino tribunales de comercio integrados por magistrados de toga que abogaban por los intereses de la burguesa y la nobleza. Su funcin era tratar los problemas econmicos y registrar los edictos con normativa tributaria o financiera y su nico poder consista en la facultad de negarse a efectuar tal registro, lo que poda obligar al rey a hacerse presente para imponer su edicto en un "lit de justicie". Es as que al llevarse a registrar en julio de 1787 un nuevo impuesto de subvencin territorial, que deba recaudar un total de 80 millones de francos oro a ser pagados por todos los propietarios de tierras sin excepcin, los parlamentos de Pars y otras grandes ciudades en las provincias se negaron a hacerlo. Avanzando un paso ms, el Parlamento de Pars formul el deseo de ver a la Nacin reunida en los Estados Generales antes de aceptar cualquier nuevo impuesto 3. As el conflicto de intereses se haba transformado en un conflicto poltico acerca de los poderes del gobierno en materia tributaria y este entredicho deriv en la convocatoria a los Estados Generales, que llevaron a unos y otros a protagonizar los sucesos del verano de 1789. Estos Estados Generales estaban integrados por setecientos cincuenta diputados del Estado llano (que tcnicamente representaban al 99,3% de la poblacin), trescientos setenta y cinco diputados por el clero (que conformaban 20.000 clrigos y monjes) y trescientos setenta y cinco de la nobleza (que reuna a 140.000 personas). Las decisiones se deban votar por orden o estado y no por cabeza, injusta distribucin del poder que sera el punto de inflexin a partir del cual se desatara el conflicto poltico generador del proceso revolucionario, ya que los electores de la burguesa se preguntaban Para qu nos sirve elegir setecientos cincuenta diputados, si sus votos slo valen uno? No haba respuesta lgica. S algunas criticas aestaparadjica situacin, como las contenidas en el opsculo Ques el Tercer Estado, publicado en noviembre de 1788, en el cual el abate Emannuel Sieyks se preguntaba en los 30.000 ejemplares de las primeras ediciones Qu es el Tercer Estado?, y se contestaba: Todo ... Qu ha sido hasta el presente? Nada ... PELLET LASTRA, Poder Parlamentario .... cit., pfigs. 39 y sigs. El

LA REPRESENTACIN POL~TICAY EL SUFRAGIO 183 y Qu pide ser? Algo. Al menos algo ms que un voto. Tal vez lo mnimo, setecientos cincuenta. Tal como estaban las cosas a principios de 1789, cada uno de los rdenes o estados deba elegir por separado a sus representantes. Las elecciones se hicieron en las bailias y senescalados, en donde nobles y clrigos hicieron sus asambleas, redactaron sus cuadernos de bailia y designaron a sus representantes por mayora o aclamacin, y en forma directa a sus representantes. Simultneamente el Tercer Estado hizo asambleas de parroquia que admitieron a todos los burgueses que pagaban impuestos directos, lo que exclua a los pobres en general (obreros artesanos, soldados o empleados mal pagados). En su lugar entraban los campesinos propietarios, abogados, mdicos, notarios, comerciantes o sea la burguesa que vesta levita y culot, que seran atacados por los sans culot en los das de 1aRevolucin.En esas asambleas se nombraron delegados electores, que se deban reunir en la capital de las provincias, redactar un cuaderno definitivo con instrucciones para los diputados y finalmente elegir a stos. Es as que los diputados del estado llano que fueron a Pars, Ilevaban en teora un mandato imperativo que, como veremos luego, no se cumpli ni volvi a repetirse en otras elecciones generales. La eleccin de los diputados y la redaccin de los cuadernos ocuparon los meses de marzo y abril de 1789 y al respecto vale la pena destacar que estos cuadernos de bailia constituyeron un intento histrico de mandato imperativo, ya que la mayora exiga que sus mandatarios votasen para lograr una igualdad de todos ante la justicia. No se hablaba de libertad y como nos cuentaLouis Madelin 4. "Si a veces se hablaba de dar una Constitucin al reino, esto no significaba en absoluto la subordinacindel gobierno monrquico a las cmaras elegidas, sino una organizacin ms ordenada del pas bajo un rey liberado de las turbas". "En los cuadernos de bailia se exponan tambin ideas de representacin nacional mezcladas con expresiones de un ardiente amor al rey". Es evidente que en las bailias tomaron la pluma los notarios de las pequeas ciudades, pero como comenta Madelin "en un 90%los diputados electos se habran asombrado mucho si alguien les hubiera vaticinado que iban a legislar contra el trono. Todos se consideraban buenos monrquicos y sus electores lo eran ms an". LAREPRESENTACI~NY LOS INGLESES Pronto aparecera en escena el abate Sieyks para elaborar con lenguaje original la teora que nos ocupa, pero la representacin poltica ya estaba presente no slo en el proceso de formacin del gobierno parlamentario ingls que reseamos, sino tambin en el pensamiento de filsofos como William Blackstone y politlogos como John Locke, quienes coincidan en que el Parlamento MADELIN, Les Hommes de la Rvolurion, Paris, 1989, phgs. 8 1 , 82 y 1 1 1. L.,

184 ARTURO PELLET LASTRA representaba a todo el reino y no slo a los electores de los diputados que ocupan sus bancas. Como deca en 1774, el clebre common liberal Edmund Burke: "El Parlamento no es una reunin de embajadores con intereses diferentes y hostiles en el que cada uno ha de defender sus particulares intereses frente a los intereses particulares de los otros diputados ... El Parlamento -continuaba- es la asamblea deliberante de una Nacin, con un solo inters primordial, el inters de todos ... Ha de actuar y debatir para el bienestar general. As se elige un miembro, pero ese miembro una vez elegido no es un aiputado de Bristol, Londres o Plymouth, sino un diputado de la Nacin en su conjunto, un miembro del Parlamento del reino, que debera hacer prevalecer el inters general sobre el local, aunque sea el de su propio distrito electoral". Pero es el abate Emrnanuel Sieyks el ms coherente y oportuno idelogo de la representacin poltica, a punto tal que se lo considera su ms importante y original expositor en el opsculo que lo catapult a la fama Qu es el Tercer Estado, al que recin me refen. Sieyes es un personaje nico e imperdible, que como bien dice Jean Denis Bredin: "...Ilustra en frmulas que son famosas los principales momentos de la Revolucin: Proclama ardientemente en las vsperas de los Estados Generales que el tercer estado es todo, un todo tratado como si no fuera nada, que luego resume lo que fue bajo el terror, expresando simplemente, J'ai vecu (yo viv, o mejor dicho sobreviv). En fin, es el personaje que anuncia al organizar el gobierno del directorio 'Busco una espada para clausurar la Revolucin' (que ser la de Napolen, para quien inventa la jerarqua [el poder] de cnsul al redactar la Constitucin de 1799)". En el plan de la primera parte de Qu es el Tercer Estado, y luego de contestarse que el estado llano es todo, como recin consignamos, nos dice que "el Tercer Estado soporta todos los trabajos sin excepcin, las 19/20 partes de los trabajos pblicos, estando a cargo de todo lo que es verdaderamente pesado ... y que todo lo que hace es de utilidad social". Luego se vuelve a preguntar y se vuelve a contestar es "todo", pero un todo trabado y oprimido, y qu sera sin el orden privilegiado? "Todo" se vuelve a contestar, pero un todo libre y floreciente. Y luego remata su argumentacin afirmando Qu es una Nacin? y se contesta: Un cuerpo de asociados viviendo bajo una ley comn y representado por la misma legislatura... La nobleza -contina- es extraa a la Nacin, ... porque su misin no viene del pueblo y porque su objetivo consiste no en defender el inters general, sino el inters particular. Respecto del clero, orden al que pertenece en Chartres, dice que no hablar de l. Slo aclara que si se lo considera como un cuerpo encargado de un servicio pblico, pertenecera a la organizacin social. Es precisamente porque el clero es una profesin que pue-

L A REPRESENTACINPOL~TICA EL SUFRAGIO Y 185 de ser algo entre nosotros, si no es ms que un orden estamental, no ser nada real 5 . En fin, respecto del Tercer Estado dice "los derechos del Tercer Estado son muchos, pero no es nada ... Qu reclama entonces: Ser algo, ms precisamente reclama una verdadera representacin en los Estados Generales. Esto es tener diputados salidos de su orden y que estn habilitados para ser intrpretes de su posicin y defensores de sus intereses". As demanda un nmero de representantes igual a los otros dos rdenes o estados y que los votos sean tomados por cabeza y no por estamento. Al respecto cabe destacar que la primera demanda fue satisfecha por Luis XVI y su ministro Necker en el decreto de convocatoria a los Estados Generales del 27 de diciembre de 1788, redactado y emitido un mes despus de la aparicin de la primera edicin del opsculo de Sieyks. La segunda demanda, la obtendr el estado llano al constituirse la Asamblea Nacional en forma definitiva en junio de 1789, en las vsperas de la cada de la Bastilla y es el punto de inflexin a partir del cual comienza el proceso revolucionario jacobino, que lo tendr al empeoso abate como uno de sus principales idelogos. Entrando a definir la representacin poltica dice textualmente Sieyks: "...Conocemos el verdadero objeto de una asamblea nacional. No est hecha para ocuparse de los asuntos particulares de los ciudadanos, sino para atenderlos en su conjunto y desde el punto de vista del inters comn. De ello sacamos la consecuencia natural y lgica: Que el derecho a hacerse representar no pertenece a los ciudadanos, sino a causa de las cualidades que le son comunes y no de algunas que los diferencian". Y agrega: "Por eso el objeto de una asamblea representativa es expresar la voluntad de una Nacin ... Por eso la finalidad de la Nacin es distinta de la de los individuos; por eso, para que produzca el inters comn, el derecho de hacerse representar pertenece a los ciudadanos en su calidad de tales". Rematando su tesis, Sieyks aade: " Los asociados (o ciudadanos) son demasiado numerosos y estn dispersos en una superficie demasiado extensa para ejecutar ellos mismos su voluntad comn ... Qu hacer entonces? Ni ms ni menos que separar lo que sea necesario para velar y proveer al inters pblico y confiar el ejercicio de esta porcin de la voluntad nacional - por consiguiente del poder- a algunos de entre ellos..". y Eso se hizo y si bien rodaron cabezas y esperanzas de miles y miles de hombres y mujeres, si bien la representacin poltica tard an algunos aos en reflejar en plenitud los intereses del pueblo y la voluntad nacional, el proceso iniciado en Pars en 1789 como el que haba comenzado en esos aos del otro lado del Atlntico Norte, con el voto de los constituyentes norteamericanos y un siglo antes con la "gloriosa revolucin" inglesa de 1688, como el que comenzara poco despus en las colonias hispatioamericanas, nos llevaran a una sociedad poltica ms justa y participativa. BREDIN, Jean Denis, La Cl de la Rvolutinn. Paris, 1985, pgs. 143-144

186 ARTURO PELLET LASTRA LA REPRESENTACI~N CORPORATIVA En distintos tiempos histricos se practic en Europa otro tipo de representacin poltica, la corporativa. Esta forma de representar funcionalmente y por sectores profesionales la opinin de la gente tiene tambin una prehistoria que comienza en las asambleas que se realizaban en varias ciudades de Europa -a nivel comunal- en las cuales estaban representadas no el conjunto del pueblo, sino las corporaciones econmicas y10 profesionales a travs de diputados o procuradores. Al estudiar las formas de gobierno y tipos de Estado en mi libro El Estado y la Realidad Histrica, me ocupo en especial de tres casos contemporneos: las experiencias corporativas que se realizaron en Espaa, Portugal y Brasil, entre 1933 y 1975 6 . Definiendo al corporativismo, Mihail Manoilesco seala 7: "La idea del corporativismoes sinnimo de constitucin orgnica de la sociedad. Se podra decir -contina- que todas las sociedades histricas han sido corporativas, salvo las sociedades democrticas del siglo Mx. La Revolucin Francesa -agrega- ha roto los moldes corporativos reduciendo la sociedad al polvo de los individuos". Y agrega: "Mientras en la doctrina individualista el individuo est en el origen del Estado y constituye al mismo tiempo su fin ltimo, para el corporativismo la colectividad nacional representa una entidad superior y una personalidad distinta de la suma de los individuos que la componen". Para Manoilesco el corporativismo es integral y puro. "Es integral porque considera como corporaciones dotadas de una organizacin autnoma y de derechos propios no slo a las corporaciones econmicas, sino tambin a las sociales y culturales de la Nacin, tales como el Ejrcito, la Iglesia, la salud pblica, las universidades,etctera. Es puro, porque estima que las corporaciones econmicas y no econmicas pueden proporcionar reunidas una base legislativa para la conduccin del poder poltico y legislativo supremo". En esta concepcin, las corporaciones no estaban subordinadas a un poder poltico supremo que tuviese un origen diferente y exterior a s mismo, sino que ellas constituyen la fuente del poder del Estado. En suma y con especial referencia a los sistemas corporativos de Espaa y Portugal, podemos decir que en estos pases funcionaba un sistemade gobierno en el cual el pueblo participaba, pero obviamente representado de manera diferente acomo lo es en el rgimen representativo de las democracias tradicionales. En Espaa, concretamente, en lugar de estar representado a travs de diputados elegidos en cornicios en los que se disputasen las bancas candidatos de varios partidos polticos, la representatividad era orgnica y funcional, ya que un procurador de las Cortes investa la representacin de un sector de las fuerPELLET LASTRA, El Estado y la Realidad ..., cit., ptigs. 131 y sigs., 230 y sigs. A., MANOILESCO, Mihail, El Siglo del Corporativismo. Santiago de Chile, 1941, pigs. 4 y sigs.

LA REPRESENTACIN POL~TICAY EL SUFRAGIO 187 zas vivas (ejrcito, universidad, sindicatos). O sea que los electores en lugar de votar por los candidatos ofrecidos en las listas de los partidos polticos o por el candidato de un determinado partido poltico en una circunscripcin uninominal en comicios locales o nacionales abiertos, lo hacan en circuito cerrado dentro de sus corporaciones, eligiendo a sus representantes sectoriales, que al reunirse operaban -al igual que en la representacin poltica clsica- conformando un cuerpo nico nacional, en el que se debatan los problemas nacionales y generales. As las Cortes Espaolas creadas por una Ley Constitucional de 1942 y que estuvieron en funcionamiento hasta 1977, estaban integradas por representantes de los sindicatos en nmero no superior a la tercera parte del total de los procuradores; de las capitales de provincias; y tambin por los ministros del gabinete de Franco; el presidente del Concejo de Estado y el presidente del Tribunal Superior de Justicia Militar, y adems un representante por cada diputacin provincial, los rectores de las universidades, tres representantes de las Reales Academias as como representantes de las asociaciones profesionales y de los padres de familia. Los representantes eran elegidos funcionalmente, o sea que ejercan el cargo mientras desempeaban la funcin, cuyo ejercicio le haba dado la investidura de miembros de las Cortes. EL CORPORATIVISMO PORTUGUS En Portugal el rgimen de representacin era mixto, ya que haba una Asamblea Nacional que estaba integrada por diputados elegidos en elecciones en las que participaban el partido dominante oficialista (la Unin NacionalPortuguesa), que era la nica organizacin poltica autorizada para funcionar en forma permanente y varios partidos polticos formados transitoriamente en cada eleccin, lo que obviamente limitaba su operatoria. Esta Asamblea -verdadera Cmara poltica del rgimenaprobaba y sancionaba los proyectos de ley luego de un debate en plenario, los que se denominaban decretos de la Asamblea Nacional y recin eran promulgados como ley cuando los firmaba el presidente de la Repblica. En la Cmara Corporativa era donde se estableci la representacin funcional. Se limitaba a informar y opinar sobre todas las propuestas y proyectos de ley, convenciones o tratados internacionales que fueran presentados en la Asamblea Nacional antes de comenzar en ella la discusin de dichas propuestas y proyectos. Esta Cmara opinaba, tcnicamente asesoraba y estaba integrada exclusivamente por representantes corporativos de las autarquas locales (municipios y territorios) y los intereses sociales y econmicos (sindicatos y cmaras empresarias), las academias, las universidades y la Iglesia. Al analizar esta Cmara, pocos politlogos se han detenido a considerar que desde el punto de vista tcnico poltico, la Cmara Corporativa portuguesa de los aos de Oliveira Salazar tiene ms semejanzacon el Concejo Econmico

188 ARTURO PELLET LASTRA y Social creado en la Francia de posguerra por iniciativa de Jean Monnet, que con las Cortes Espaolas de la poca del generalsimo Franco. LA EXPERIENCIA BRASILERA La experiencia de representacin corporativa se haba originado en la Italia fascista de Mussolini en 1927 y se extendi a otros pases europeos como Espaa, Portugal, e Irlanda en donde se aplica parcialmente en el Parlamento como ya dijimos. En Brasil se realiz tambin una experiencia al integrarse durante tres aos la Cmara de Diputados con bancas ocupadas por representantes elegidos corporativamente. En efecto, la Constitucin Social brasilea de 1934 estableci que la Cmara de Diputados estara integrada por candidatos elegidos en comicios abiertos a propuesta de los partidos polticos y por diputados elegidos por las organizaciones profesionales. O sea era un cuerpo parlamentario de carcter mixto integrado por un 20% de representantes de tipo corporativo. Deca as el artculo 23 de esta original Constitucin inspirada por el presidente Getulio Vargas, caudillo carismtico de los aos 30 en Brasil: "La Cmara de Diputados se integra con los representantes del pueblo, elegidos mediante el sistema proporcional y sufragio universal, igual y directo y con representantes elegidos por las organizaciones profesionales" 8. En el pargrafo lro. de este artculo aade que "Los diputados de las profesiones sern equivalentes en total a un quinto de los representantes del pueblo" (lase de los partidos polticos) y el pargrafo 3ro. contina explicando que los diputados representantes de las profess6es sern elegidos por sufragio indirecto de las asambleas profesionales, encuadradas a ese efecto en grupos (o sectores afines) dentro de cuatro grandes categoras: 1) Agrcola y pecuaria; 2) Industria; 3) Comercio y transportes; y 4) Profesiones liberales y funcionarios pblicos. Para asegurar que los representantes de los gremios predominen sobre los de la cuarta categora (profesiones liberales y funcionarios), el pargrafo 4to. estatuye que el total de los diputados de las tres primeras categoras (un 86% del total) ser equivalente a seis sptimos del total de la representacin en la Cmara. El cuerpo electoral de los representantes corporativos estaba integrado por los afiliados a los gremios obreros y a las cmaras empresarias. Este rgimen corporativo sui generis estuvo vigente apenas tres aos, ya que el presidente Vargas sorprendi al pas con un autogolpe de Estado el lo de noviembre de 1937, al rodear el edificio del Congreso con tropas militares y clausurar las sesiones legislativas sin derecho a rplica. De inmediato promulg una nueva Constitucin que le otorgaba la suma de las facultades legislativas y las ejecutivas (que ya detentaba). PELLET LASTRA, El Estado y la RealidadHistrica. Buenos Aires, 1973 y 1993,p6gs. 230A,, 23 1 ; CALMON, Pedro. Direiro Consiitucional, Ro de Janeiro, 1937.

LA REPRESENTACIN POL~TICA EL SUFRAGIO Y 189 El corporativismo brasileo ya era historia, como ocurri con el portugus abolido por la revolucin militar de los claveles en 1974; el espaol, que se desvaneci en la transicin democrtica de 1976-1978 y la derrota del fascismo italiano en 1943. EL SUFRAGIO El sufragio debe ser entendido como una manifestacin de la voluntad de cada ciudadano o sbdito, que tiene por finalidad reunirse con las voluntades de los otros ciudadanos o sbditos que conviven en una sociedad poltica como codueos del Estado y as formar la voluntad colectiva para elegir a sus mandatarios, sean stos jefes de Estado, primeros ministros, diputados, senadores o jueces. O sea, es la expresin de la voluntad popular emitida en un tiempo determinado y con una finalidad determinada, ya que adems de ser la forma de expresin poltica para elegir autoridades, es tambin vlida para opinar en las formas semidirectas de democracia, tales como el plebiscito o el referndum, que son mecanismos adecuados para aprobar o rechazar leyes polticas o gestiones gubernamentales. En su forma ms comn, el sufragio permitir elegir a los representantes polticos que integrarn las cmaras legislativas en los niveles nacional, regional, provincial, estadual o municipal. Y es por cierto la decisin individual de cada uno de los votantes de reunir las mayoras relativas o absolutas que sean necesarias para formar un gobierno y para cubrir los cargos correspondientes a los titulares de los poderes Legislativo, Ejecutivo (por separado en los pases de rgimen presidencialista) e incluso Judicial como ocurre a nivel estadual en los Estados Unidos, en donde los jueces y fiscales son tambin elegidos en comicio~ abiertos. Esta forma de expresin poltica se ha manifestado desde el principio de la historia, tal como relato en las pginas anteriores y se ha concretado por diversos mecanismos, que van de la mano alzada a sofisticadas tcnicas informticas que se estn utilizando en los ltimos aos como anticipo de lo que vendr en el siglo y milenio entrantes. ES UN DERECHO O UN DEBER En un primer anlisis, el elegir y ser elegido es un derecho elemental en el contexto democrtico de Occidente. De all que parecera lgico que tal derecho se correspondiera con una correlativa libertad de votar o no, de ejercer voluntariamente o no ese derecho. Pero ocurre que no slo en las sociedades polticas totalitarias se obligaba (y an se obliga) a que los ciudadanos voten, sino que tal obligacin est legislada tambin en pases democrticos como el nuestro o Uruguay.

190 ARTURO PELLET LASTRA En los pases centrales, concretamente en los pases de habla inglesa, el voto siempre ha sido y sigue siendo voluntario. El nico requisito que se exige es inscribirse previamente en un registro especial que se renueva para cada eleccin parcial o general. En la Argentina tambin era un derecho que se poda o no ejercer, estando establecido implcitamente en los artculos 22 y 37 (ahora 45) de la Constitucin, pero en 1912 -Ley Senz Pea mediante- se convirti en una obligacin. Entonces cabe el interrogante. Desde que el derecho se convirti en obligacin, sigue siendo u11derecho? Segn una tesis que sustenta parte de ladoctrina, el sufragio seraen la Argentina un derecho-obligacin: derecho por ser una facultad de los ciudadanos elegir a sus representantes y consecuentemente ser elegidos. Obligacin, porque ese ciudadano est obligado legal y concretamente a interesarse por la marcha de la cosa pblica y la administracin del pas. En esta concepcibn, el voto ms que un derecho sera entonces una funcin, en la que se ejerce una suma de derechos y deberes de necesaria ejecucin para el buen funcionamiento del aparato estatal. Ahora bien, filosficamente es incongruente, contradictorio, que algo que se otorga como un derecho se lo exija al mismo tiempo como un deber. En tal sentido la Constitucin de 1853 no nos ofrece ninguna explicacin: debamos elegir a los diputados nacionales en forma directa y al presidente, vicepresidente y senadores en forma indirecta, con intervencin de cuerpos intermedios tales como los colegios electorales o las asambleas legislativas provinciales en el caso de los senadores. Por su parte, la reforma constitucional de 1994, subsanando algunas de las omisiones que tena el texto original de 1853,consagra en su artculo 37 que "...el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio", lo que no hace ni ms ni menos que dar jerarqua constitucional a la frmula legislativa de la Ley Senz Pea. Sin embargo, esta confusin conceptual persiste, ya que en el encabezado de esa nueva norma constitucional se afirma que la Constitucin garantiza el pleno ejercicio de los derechos polticos y de inmediato se refiere al sufragio, que queda ascolocado como la regla de oro del sistema pero sin ser plenamente un derecho, toda vez que ya definitivamente se lo ha denotado tambin como una obligacin. Debemos entender entonces que para los constituyentes el voto es una funcin, mezcla de derecho y obligacin. Al respecto creo que no era necesario definir el carcter obligatorio del voto, ya que cuando se lo estableci, tal decisin poltica form parte de un plan de erradicacin del fraude y de incorporacin masiva de votantes, que en esa etapa de la evolucin poltica del pas necesitaban una norma indicativa, que coadyuvase a su incorporacin al universo electoral. Era el plan que haban urdido Hiplito Yrigoyen y Roque Senz Pea antes de las elecciones nacionales de 1910 y que sociolgicamente cambi la fisonoma del pas facilitando el acceso al poder de una nueva clase poltica y la incorporacin de las masas al proceso electoral. Pero esto ocurra en los aos

LA REPRESENTACINPOLfTICA Y EL SUFRAGIO 191 del centenario y desde entonces hasta ahora han ocurrido muchas cosas y se han ido transformando otras. Las experiencias de la legislacin comparada y nuestra propia experiencia en los plebiscitos que se realizaron en los ltimos aos a nivel nacional y provincial, nos animan a creer que el sufragio podra haber sido definido y reglado como voluntario sin ningn problema y acorde con la madurez que ahora tiene el cuerpo electoral. LOS SISTEMAS ELECTORALES Los sistemas electorales que se han aplicado en nuestro pas y en la mayor parte de los pases de la civilizacin democrtica occidental, son los siguientes: sistema de lista completa; de lista incompleta; de circunscripcin uninominal; de representacin proporcional por cociente y doble cociente; de representacin proporcional D7Hondt;y de ballotage. 1. Sistema de lista completa En este sistema, que se aplic en nuestro pas para las elecciones legislativas que se realizaron a nivel nacional entre 1854 y 1912, el elector vota por una lista completa que propone candidatos para todas las bancas de diputados a cubrir. Una vez realizado el comicio, la lista que obtiene la mayora de los sufragios se adjudica todas las bancas de ese distrito electoral, quedando las dems listas sin colocar sus candidatos, cualesquiera sea la cantidad de votos lograda a ese efecto. El sistema fue reemplazado en 1902 por el de circunscripcin uninominal, pero al perder ms bancas de lo previsto, la coalicin conservadora en e1 poder lo restableci en 1904, mantenindose en vigencia hasta la sancijn de la Ley Senz Pea en 1912. Desde el punto de vista del funcionamiento de la democracia este sistema era muy precario, ya que no contemplabauno de los aspectos esenciales deljuego democrtico,como es el de la representacin de las minoras en las cmaras legislativas para ejercer el control del gobierno y de las mayoras. Asimismo su aplicacin supona la existencia de una unanimidad, que como tal no exista y si bien ingresaban a la Cmara de Diputados representantes de varias formaciones polticas provinciales,el aparato electoral que tenan montado los gobernadores, entre los cuales descollaba el de Marcelino Ugarte en la provincia de Buenos Aires, impeda el acceso de diputados de otras ideologas radicales o socialistas- que con excepcin de Alfredo Palacios y Lisandro de la Torre recin ingresaron a la Cmara al aplicarse la Ley Senz Pea. Por otra parte esa supuesta unanimidad elegida con fraude y bajo control de los aparatos provinciales, desvirtuaba notoriamente la competencia que se supona deba librarse entre distintas ofertas o alternativas polticas. Facilit, asimismo, distintas tcnicas de fraude, tales como la compra de libretas cvicas o docunieritos de identidad para votar, y al no ser secreto el sufragio, permita coaccionar a los votantes que estaban forzados a cantar su voto.

192 ARTURO PELLET LASTRA 2. Circunscripcin uninominal Este sistema originario de los pases de habla inglesa, se aplic en la Argentina entre 1902 y 1904 y nuevamente entre 1952 y 1954. Tambin se lo aplica actualmente en Francia, en donde la mayora pero no la totalidad de las circunscripciones son uninominales. Es interesante conocer y analizar su aplicacin en su pas de origen en donde est histricamente consagrado por una prctica casi inmemorial, ya que comenz a utilizarse hace ms de trescientos aos, con escasos episodios de fraude o violencia. De acuerdo con este sistema Gran Bretaa se divide en tantas circunscripciones como diputados deben ser elegidos en cada turno electoral, de manera tal que los electores de un concreto y bien demarcado territorio electoral votan por un solo candidato, el de su distrito, cuyo nombre y caractersticas tienen muchas ms oportunidades de conocer que los que integran las llamadas listas sbanas, tanto en el sistema de lista incompleta como en el de representacin proporcional. a ) La historia inglesa del voto Aunque parece un cuento, me parece oportuno seguir paso a paso la experiencia electoral inglesa de circunscripcin electoral, porque si ahora votar es un arte antes era casi una aventura riesgosa y muy complicada. La caracterstica ms notoria del poder de representar en las islas britnicas, era el tamao reducido, por no decir reducidsimo del cuerpo electoral, ya que slo uno de cada treinta varones adultos poda votar. O sea que no era un derecho sino un privilegio para caballeros y burgueses rentistas. As tan slo alrededor de trescientos mil ingleses, todos propietarios o rentistas, podan elegir a los quinientos ochenta y ocho parliarnent members que ocupaban las bancas del gobierno y la oposicin en Westminster en los aos en que transcurre el siglo XVIII. Era por cierto un cuerpo electoral de estructura oligrquica, que elega en forma rutinaria a una aristocracia poltica para que gobernara una monarqua hereditaria. Esta combinacin oligrquica-aristocrticamonrquica conformaba a los ojos no muy expertos de los analistas polticos de la poca, el modelo de "democracia", que deba exportarse a los pases europeos y a las repblicas que comenzaban a independizarse en Amrica. El nico modelo que competa con el ingls era el de sus ex colonias en Amrica del Norte, en donde se acababa de fundar una repblica blanca, en la cual seiscientos mil esclavos no tenan derecho a votar en las circunscripciones uninominales en las que tambin se divida electoralmente ese pas 9 . Sin embargo, los cambios tecnolgicos que se iban produciendo haban convertido en anacrnico el sistema electoral ingls, cuyas caracteristicas ya hemos esbozado. Recin en 1832, whigs y tories coincidieron en que algo deba PELLET LASTRA.A,. El Poder Parlamentario .... pigs 143 y sigs

LA REPRESENTACIN POL~T~CA EL SUFRAGIO Y 193 cambiar para que todo siguiera igual, razn por la cual decidieron ampliar la base electoral manteniendo el sistema de circunscripcin uninominal, que tambin se utilizaba en Francia en esos aos. El movimiento reformista se tradujo en la Reform Act, cuyos objetivos se pueden resumir en cinco puntos: 1) Redistribuir las bancas de acuerdo con los cambios de la poblacin, dndoles ms diputados a las grandes ciudades. 2) Aumentar la representacin de los condados. 3) Eliminar requisitos de tipo censatario para votar. 4) Disminuir los gastos para las elecciones. 5 ) Eliminar los "burgos podridos" como distritos electorales. Esta reforma haba sido intentada en vanas oportunidades, entre otros por William Pitt, quien en 1770 sostuvo con elocuencia en la Cmara de los Comunes que los burgos eran la parte podrida de la Constitucin y por ello se haca necesario eliminarlos y agregar un tercer diputado por condado. En consecuencia, retomando esa idea en la Reform Act de 1832, se suprimieron como distritos electorales acincuenta y seis burgos con menos de dos mil electores en total, que enviaban - c a d a uno de ellos- dos diputados. Otros treinta burgos con menos de cuatro mil habitantes perdieron uno de los dos representantes que enviaban a la Cmara. Las ciento cuarenta y tres bancas que se recuperaron fueron redistnbuidas as: setenta y cinco para los condados; cuarenta y cuatro fueron adjudicadas a veintidos grandes ciudades; once a otras tantas pequeas ciudades; y trece se le acordaron al electorado de Irlanda y Escocia. Simultneamente el derecho de votar se ampli a todos los ocupantes de casas que pagaban una renta anual de 20 libras, mientras que en los condados se le otorg el voto a los copy holders (arrendatarios), que pagaban 10 libras anuales y a los tenedores de tierras que pagaban por lo menos 50 libras anuales. De esta manera el electorado pas de 435 .O00 a 652.000votantes, sobre una poblacin de ms de 10 millones de habitantes, o sea que slo votaba el 6,5% del total poblacional. Tal vez en el criterio de los politlogos actuales puede ser un progreso muy limitado. Sin embargo esta ampliacin del 30%del electorado vivific la vida poltica inglesa y determin que los comits electorales se unieran definitivamente a los grupos parlamentarios formando los comits nacionales y locales de los partidos Liberal y Conservador. Claro est que estos progresos no ocultaban el hecho concreto de que slo el 6,5%de la poblacin tena derecho a elegir sus representantes entre una microscpica clase poltica integrada por no ms de dos mil caballeros y autosatisfechos burgueses. Sin embargo, y esto es lo positivo, la reforma electoral efectu una redistribucin de bancas, liquidando los burgos podridos (que a pesar de estar casi deshabitados tenan derecho a dos diputados); los burgos cerrados, que pertenecan al seor local (al que votaban el mayordomo y dos o tres arrendatarios); los burgos abiertos, cuyos electores, no ms de cuarenta, se en-

194 ARTRO PELLET LASTRA tregaban al mejor postor; y los burgos de tesorera, en los que el gobierno era propietario de inmuebles que llevaban anexos el derecho a voto o sea la compra de los electores con puestos administrativos. b) La democratizacin de este sistema La Reform Act de 1832 inici as un proceso de reforma que completaron las Reforms Acts de 1867, 1884, 1918, 1928 y 1948. La primera de estas reformas, la Representation of People Act de 1867 fue un punto de inflexin, ya que concedi el voto a los obreros de las ciudades, elevando el nmero de votantes a dos millones y posibilit que cinco aos despus se estableciera el voto secreto pero voluntario. Esta reforma auspiciada por los gobiernos conservadores de lord Derby y Disraeli hizo posible que los pobres votaran por primera vez sin eliminar el carcter censatario del voto, ya que bast para lograr ese efecto el hecho de admitir como votantes a quienes pagaran por habitacin o casa como inquilinos 10 libras al ao o arrendaran una vivienda en el campo por 5 libras anuales. La Representation of People Act de 1884extendi el derecho a elegir a los trabajadores rurales, aumentando el electorado a cuatro millones y medio de sufragantes, proceso que avanza en 1918 al habilitar la Reform Act de ese ao el sufragio universal masculino, que elimin toda referencia censataria y otorg el derecho a votar a las mujeres mayores de treinta aos que trabajasen o estuviesen casadas con un elector. Ese ao el nmero de votantes lleg a 21 millones, siendo la nueva ley un punto de inflexin en la historia del poder parlamentario ingls, ya que permiti que las mujeres contribuyeran con el ejercicio de su nuevo derecho a que se eligiera a la primera mujer que ingres al recinto de los comunes como miembro pleno. Se trataba de lady Mary Astor, que hizo su entrada al recinto acompaada por los lderes de las bancadas tory y whig, John Chamberlain y David Lloyd Geroge. La evolucin se afirm con la Equal Franchise Act de 1928, que equipar electoralmente a hombres y mujeres y la Representation of People Act de 1948, que culmin el proceso eliminando los ltimos vestigios del sufragio calificado al suprimir el doble voto que privilegiaba a los graduados universitarios y a los empresarios 10. As de acuerdo con la filosofa evolucionista del sistema constitucional ingls, la monarqua oligrquica del siglo XVIII se transform en el XIX en una democracia restringida con elecciones por voto calificado y luego de las dos grandes guerras, en la democracia con matices aristocrticos y monrquicos que simboliza al Reino Unido en el umbral del siglo XXI. La evolucin del sistema electoral est conectada con el sistema de partidos polticos, ya que al ampliarse espectacularmente el cuerpo electoral entre lo ~ELLET LASTRA, A., EL'Poder Parlamentario .... pigs. 145 y sigs.

LA REPRESENTACINPOL~TICA EL SUFRAGIO Y 195 1867 y 1884, facilit la formacin del Labour Party y el acceso de diputados de extraccin obrera a la elitista Cmara de los Comunes. c ) Sus virtudes y defectos Este sistema se aplic tambin en Francia, en especial a partir de la proclamacin de la Tercera Repblica en 1870, alternndose con el sistema de representacin proporcional que se aplic en breves perodos entre 1881 y 1889 y luego en las elecciones de 1919 y 1986, ya en la etapa constitucional de la Quinta Repblica. Al exponer las caractersticas del ballotage, volver sobre el particular ya que ahora me parece importante destacar que el sistema de circunscripcin uninominal se aplica en los Estados Unidos desde el comienzo de su vida institucional, dividindose en la actualidad el territorio nacional en cuatrocientos treinta y cinco circunscripciones, en cada una de las cuales se elige cada dos aos un congresista federal. El sistema, sin embargo, ha dado lugar a que en determinados momentos histricos, como por ejemplo en Massachusetts en 1812, o sobrevolando el tiempo y el espacio en Buenos Aires en 1954, se alterara la representacin que le corresponda a los partidos que competan mediante un caprichoso trazado del mapa electoral de las circunscripciones. En efecto, en 1812 Eldbridge Gerry, gobernador del estado de Massachusetts, alent y promulg una ley electoral que divida arbitrariamente los distritos. As teniendo en cuenta las estadsticas de los escrutinios de anteriores elecciones arm un mapa electoral en el que se formaban circunscripciones compensando las zonas de las mesas electorales adversas con las favorables. Claro est, que al hacer este mapa electoral, la subdivisin adquira contornos extraos, tomando algunos distritos el aspecto de una salamandra. Desde entonces este tipo de maniobras preelectorales se conocen con el nombre de gerrymandra, en irnico homenaje a su inescrupuloso creador. En tal sentido, recuerdo en este momento el primer trabajo de investigacin periodstica que hice hace largos aos comentando el trazado que prepar Roman Subiza, secretario poltico del presidente Pern, para dividir a la Capital Federal en catorce circunscripciones, en donde se contrapesaban los votos que se supona que iba a obtener el radicalismo en el Barrio Norte con los que obtendra el peronismo en Almagro y los que sumara la UCR en Belgrano, con los que se saba que obtendra el partido oficialista en Mataderos. De esta forma se arm un mapa electoral con circunscripciones uninominales que iban de Recoleta a la Boca, de Devoto a Chacarita, etctera, una verdadera salamandra o gerryrnandra electoral, que le permiti al gobierno obtener las catorce bancas que se disputaban en la Capital Federal. El sistema se combinaba con bancas que se distribuan por representacin proporcional, de las cuales el peronismo obtuvo doce y la UCR slo dos en 1954.

196 ARTURO PELLET LASTRA 3. El sistema de lista incompleta El original sistema de lista incompleta de la Ley Senz Pea, que fuera debatido a lo largo de los ltimos meses de 191 1 y aprobado en febrero de 19 12 por iniciativa del presidente Senz Pea y su ministro del Interior Indalecio Gmez, supuso un significativo progreso en la evolucin del sistema electoral y de la poltica argentina. Su aplicacin en ese mismo ao, permiti el acceso de una importante minora de diputados de partidos no conservadores, que por una u otra causa no haban podido competir en comicios libres hasta ese momento. En efecto, ingresaron a la Cmara de Diputados representantes de extraccin socialista, radical y demcrata progresista, que se presentaron a los comicios al preveer que se respetana la voluntad popular y disminuiran drsticamente las tcnicas de fraude que haban predominado hasta ese momento, evento que efectivamente se produjo y permiti ocupar bancas a Juan B. Justo, Nicols Repetto y Alfredo Palacios, que encabezando la lista del Partido Socialista por primera vez ganaron las elecciones en un distrito electoral. Poco despus, Colegio Electoral mediante, se daran el gusto de votar y elegir al primer senador socialista, Del Valle Iberlucea. Tambin ingresaron a la Cmara como diputados por la minora o la mayora de numerosos distritos del interior del pas, los radicales que lideraba Hipiito Yrigoyen, entre los que se destacaban Jos Camilo Crotto, Marcelo T. de Alvear y Toms Le Bretn, entre otros, y el portavoz de la democracia progresista Lisandro de la Torre, que ya haba sido diputado por la Liga del Sur, partido provincial santafesino. En este sistema, el elector no sufragaba por una lista completa sino que lo haca por una lista en la que cada partido ofertaba al elector un total de dos tercios de los candidatos que deba elegir. La lista que obtena la mayora relativa de los votos emitidos se adjudicaba as los dos tercios de los cargos y el tercio restante corresponda a la lista que le segua en nmero de votos emitidos y vlidos, o sea no anulados por defectos de forma. El sistema era sumamente original, porque admita la tachade alguno o algunos de los candidatos cuyos nombres y apellidos estaban impresos en la boleta que se colocaba en el sobre a introducir en la urna y su reemplazo por otro u otros candidatos de los otros partidos que competan en ese comicio local o nacional. Este sistema daba entonces una triple opcin al elector: poda as votar por todos los candidatos de la lista, o bien tachar algn nombre y colocar en la urna una boleta con modificaciones y por ltimo, obviamente, poda votar en blanco. Lo que no poda -tericamente al menos-, era no votar porque la ley aplicaba una multa a los que no se presentaban a las mesas electoras. Esta multa, an vigente, es un "desuetudo" ya que no se recuerda que se la haya aplicado en forma generalizada o parcial. Siempre hubo alguna amnista para demostrar que era letra muerta. Se podan dar algunas situaciones que deformaban el sistema, tales como que un partido mayoritario se dividiese en dos para obtener mayora y minora,

quedndose de esta manera con el total de los cargos. Si bien no se dio ningn caso a nivel nacional de estas caractersticas, al menos, como maniobrafraudulenta, histricamente debemos registrar lo que ocurri entre 1958 y 1962, en que al dividirse la Unin Cvica Radical en la UCRI y la UCRP, ciento ochenta y nueve de las ciento noventa y dos bancas de la Cmara de Diputados de la Nacin y la totalidad de las bancas del Senado fueron ocupadas por legisladores de extraccin radical. El sistema se aplic en la Argentina entre 1912 y 1962 - c o n excepcin del perodo que va de 1952 a 1954- y estuvo combinado con la forma indirecta de eleccin de la frmula presidencial, que sigui efectundose por el mecanismo establecido en los artculos 81 a 85 de la Constitucin Nacional, o sea por medio de colegios electorales, cuyos miembros - e s o s- eran tambin elegidos por el sistema de lista incompleta. El perodo que va entre 1912 y 1930 es reconocido como el de mayor libertad preelectoral y electoral de la historia del pas hasta el restablecimiento de la democracia en 1983. En esos aos los casos de fraude fueron pocos y en cada caso severamente denunciados. Luego, el pas vivi la "dcada infame", entre 1932 y 1943, en la cual si bien se mantuvieron la libertad de prensa y el goce de las dems libertades polticas, se practicaron una variedad notable de tcnicas de fraude que impidieron el retorno al poder de la UCR y su lder de entonces, Marcelo T. de Alvear, proscripto en septiembre de 1931 y derrotado en noviembre de 1937 por el fraude generalizado de la poca. Entre 1946 y 1955 las elecciones fueron tcnicamente limpias, pero a partir de 1948 se restringi notoriamente la libertad preelectoral y se limit la 1ibertad de prensa. En 1958 se restableci la libertad preelectoral y electoral, pero al proscribirse al movimiento peronista se distorsionaron las prcticas democrticas que llevaron a la inestabilidad institucional y al predominio de un partido que no competa electoralmente, pero que presionaba constantemente, el partido militar liderado por los jefes de Estado Mayor y comandantes en jefe antiperonistas. En 1963, este sistema fue reemplazado por el de representacin proporcional, al que de inmediato me referir. 4. El sistema D'Hondt Este sistema, que se viene aplicando en nuestro pas desde hace treinta y seis aos, fue ideado por el belga Victor D'Hondt en 1878. Se ha aplicado o se aplica asimismo en varios pases en los cinco continentes, entre ellos Uruguay, Chile, Italia y se lo aplic experimentalmente en las elecciones de convencionales constituyentes de 1957. Esta tcnica consiste en dividir los votos de cada partido sucesivamente por 1 , 2 , 3 , etctera, hasta cubrir la cantidad de bancas a repartir. Los mayores cifras obtenidas en dichas operaciones sern tomadas en cuenta para adjudicar las bancas. Es decir, por ejemplo, si hay veintin bancas a repartir, las veintin

198 ARTURO PELLET LASTRA cifras mayores se llevarn los cargos. De esta manera no hay problemas con los restos, ya que a diferencia de los sistemas de cociente y doble cociente, en donde las operaciones daban como resultado bancas y por lo tanto haba que completar las bancas con los restos, en este sistema los resultados son nmeros y los mayores, ordenados de mayor a menor, significarn cargos, sin que haya restos. Se resuelve entonces el problema del sistema del cociente que reparta bancas a partidos que ni siquiera haban obtenido un entero (una banca) y el problema del subsistema del doble cociente, que resolva ese problema eliminando a las minoras que no hubieran alcanzado al menos un entero. As parece presentarse como el sistema que ms se ajusta a la realidad, ya que la proporcin que se logra entre los votos obtenidos por cada partido y los cargos a ocupar se acerca a la perfeccin. Veamos un ejemplo histrico y prctico a la vez, tomando las elecciones para diputados nacionales realizados en la provincia de Buenos Aires en octubre de 1985.En esos comicios se renovaban treinta y cinco de las setenta bancas que le corresponden a ese distrito electoral en dicha Cmara, las cuales fueron repartidas aplicando esta tcnica electoral, evento que se repiti en todas las elecciones nacionales y provinciales realizadas desde entonces hasta el presente. Las cifras de los votos obtenidos por los partidos cuyos porcentajes les permitieron adjudicarse bancas es la siguiente: Votos Partido . 2.879.120 UCR 1.479.160 UCR (o sea el total anterior dividido por 2, le permite adjudicarse ( la segunda banca) 1.240.820 FREJULI (su total le da la tercera banca) 1.206.877 Frente Renovador (su total le da la cuarta banca) 959.706 UCR (su total dividido por 3 le da la cuarta banca que se reparte) 719.780 UCR (su total dividido por 4 le da la quinta banca a repartir) 620.410 FREJULI (Su total dividido por 2, le da la sexta banca a repartir) 603.438 Frente Renovador (su total dividido por 2 le da la sptima ' banca a repartir y as sucesivamente hasta adjudicar las 35 bancas en competencia electoral) 2 Tcnicamente las juntas electorales toman los votos de cada partido y los van dividiendo por 1,2,?,4, etctera. De ello surgen en nuestro ejemplo cuatro listados con treinta y cinco cifras cada una. A partir de ello se encolumnan en un solo listado y de mayor a menor los subtotales en la forma en que ejemplificamos ms arriba, de manera tal que a la UCR le tocarn diecinueve bancas, que van intercaladas con las que le corresponden a los otros tres partidos de

LA REPRESENTACIN POL~TICA EL SUFRAGIO Y 199 nuestra muestra, que en el caso que analizamos fueron ocho para el FREJULI, siete para el Frente Renovador (tambin peronista) y uno parael Partido Intransigente. 5. Sistema del cociente y doble cociente Este sistema fue empleado entre 1920 y 1941 para elegir a los miembros del Concejo Deliberante de la Capital Federal, en el que hicieron su debut y una eficaz prctica poltica, personalidades tales como Amrico Ghioldi, Jos Tamborini, Roberto M. Ortiz, etctera. Consiste en dividir el total de votos vlidamente emitidos por el de cargos a cubrir, obtenindose de esta manera la cifra o cociente repartidor. Luego se divide el total de votos de cada partido por esa cifra repartidora y esa operacin dar el nmero de bancas a ocupar por cada partido. El problema de este sistema es que en las divisiones seguramente existir residuo y las bancas que queden para distribuir sern para los mayores residuos. Es decir los resultados de las divisiones en enteros implican igual nmero de concejales y los residuos mayores obtendrn las que quedan para distribuir. Esto plantea la cuestin de si se debe dar una banca al que obtuvo mayor residuo aunque ni siquiera haya obtenido un entero o si no se la tiene que otorgar. En otras palabras, se plante la cuestin de que si hay que darle el cargo a la mayora para que gobierne mejor o a la minora para que controle mejor a la mayora. A raz de este problema, surgi el subsistema del doble cociente, que resuelve el problema en contra de los partidos pequeos. Si stos no han obtenido un entero son descartados y se vuelve a determinar la cifra repartidora, pero excluyendo a estos partidos que no alcanzaron un entero. Se obtiene de esta manera un nuevo cociente repartidor, tomando en cuenta slo los partidos que hubiesen logrado por lo menos una banca entera en la primera operacin repartidora. El defecto fundamental de este sistema resida en el hecho de que impulsaba a los partidos polticos de un pas a su excesiva divisin. Adems se deca que no se poda contrariar la normativa constitucional de la eleccin a simple pluralidad de sufragios, escnpulo constitucional que tambin se le puede hacer en nuestro sistema a la representacin proporcional, ya que mientras la ley electoral vigente establece que en caso de vacante la banca ser cubierta por el candidato del partido al que perteneca el diputado fallecido, renunciante o expulsado, que lo sigue en el orden de la lista de su boleta electoral, el artculo 52 de la Constitucin (antes el 43), establece que: "En caso de vacante, el gobierno de provincia o de la Capital hace proceder a eleccin legal de un nuevo miembro".

200 ARTURO PELLET LASTRA 6. El ballotage La tcnica o sistema electoral por ballotage (o sea por doble vuelta o turno electoral) se incorpor en los artculos 94 a 97 de la Constitucin Nacional, reformada en 1994, al establecer que el presidente y el vicepresidente sern elegidos directamente por el pueblo en doble vuelta, si la frmula presidencial ms votada en la primera vuelta no obtuviere el 45% de los votos afirmativos o por lo menos el 40% del total de los votos, si tal porcentaje tiene yna diferencia mayor de 10 puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos obtenidos por la frmula que le sigue en nmero de votos. Este sistema comenz a aplicarse en Francia hace ms de un siglo. En efecto, desde los tiempos de la Tercera Repblica se aplic con la variante de ser un escrutinio mayoritario por circunscripcin uninominal con doble vuelta, sistema ste que regl veintitrs elecciones sobre un total de treinta y una realizadas a nivel nacional, desde 1875 hasta el presente. O sea que slo ocho elecciones generales legislativas se realizaron por el sistema de representacin proporcional, vigente entre 1946 y 1958 y por un breve perodo en 1985- 1986. Es as que las elecciones parlamentarias se realizaron en Francia por el sistema D'Hondt en los aos de la Cuarta Repblica, pero cuando Michel Debr dise la estrategia constitucional y electoral para asegura: una mayona estable para Charles de Gaulle, l y sus colaboradores no dudaron: haba que colocaren las bancas de la Asamblea Nacional una mayora absoluta de diputados gaullistas, teniendo o no mayora absoluta de los sufragios. Y ms an, esa mayora no deba ser de un 5 l % o 53%, sino de por lo menos un 60% o ms del total de los escaos del Parlamento. En una palabra, tenan que obtenerse mayoras indiscutibles, consistentes, para evitar las continuas crisis de gabinete seguidas a veces de disoluciones no queridas de la Asamblea Nacional, eventos caractersticos del dbil sistema poltico de la Tercera y la Cuarta Repblica, que llevaron a Francia a perder su liderazgo en Europa, a ceder su poder colonial y a perder su iniciativa en poltica exterior. Por estas ineludibles razones, el gobierno encabezado por De Gaulle hizo aprobar el 13de octubre de 1958 una ordenanza que estableci para las elecciones legislativas el sistema de escrutinio mayoritario en dos turnos, que se aplic en un mapa electoral dividido en circunscripciones uninominales. Este sistema alcanz jerarqua constitucional al votarse el artculo 92 de la nueva Constitucin y se aplic en las primeras siete legislaturas de la Quinta Repblica hasta que el 10 de julio de 1985, estando en el poder Mitterrand, un error de clculo del Socialismo llev a restablecer transitoriamente el rgimen de representacin proporcional. Este error de clculo le cost a la coalicin de gauche perder la mayora en las elecciones del 16 de marzo de 1986, evento que conllev la renuncia del gabinete que encabezaba el primer ministro Latirent F-

LA REPREsENTACIN POL~TICA EL SUFRAGIO Y 20 1 bius y la instauracin de un gobiemo sin precedentes en Francia y en el mundo, la cohabitacin, a la que nos referimos en el captulo de formas de gobiemo. Tambin determin una inmediata y nueva revisin de la tcnica electoral ensayada, que llev cuatro meses ms tarde a la reimplantacin del sistema de doble vuelta con escrutinio mayoritario y bancas distribuidas por circunscripcin, tcnica que sin duda ha contribuido a la polarizacin del electorado en todas las elecciones que se realizaron en estos ltimos cuarenta aos en Francia y por cierto - e s innegable- a dar estabilidad a los gobiernos que han contado con una mayona cmoda en la Asamblea Nacional, suficiente como para no temer a un inoportuno voto de desconfianza, como los que conmovan a las cmaras en los tiempos de la Cuarta Repblica. Esta frmula de estabilidad con mayoras seguras, se basa en una tcnica de adjudicacin que no responde a la proporcionalidad o distribucin equitativa de los espacios polticos, segn el conteo exacto de las boletas electorales con que cuenta cada partido poltico. Es as que el sistema de ballotuge prev que slo se adjudicar611en la primera vuelta o turno, las bancas correspondientes a las circunscripciones en que los candidatos hayan obtenido el 50% ms un voto sobre el total de los emitidos. O sea la mayona absoluta de los sufragios, pasando a la segunda vuelta -a realizarse en forma inmediata- la adjudicacin de las bancas en las circunscripciones en que ningn candidato haya obtenido esa mayora absoluta. En esa segunda vuelta - e n la que podrn intervenir todos los candidatos que hayan obtenido por lo menos el 12,5% de los votos- se adjudica la banca a quien obtenga la mayora relativa de los votos, que como en el 90% de los casos se disputa slo entre dos candidatos, supone la obtencin de por lo menos el 50% nis un voto sobre el total emitido. Ahora bien, si uno no toma en cuenta el contexto real de la poltica francesa, podra llegar a creer que en la segunda vuelta puede ganar el candidato que obtuvo el mayor nmero de votos en la primera vuelta. Este es el caso, por ejemplo, de un candidato del Front Nationale que obtuvo el 35% del total, y as venci al socialista que obtuvo el 26% y al comunista, que logr el 21%. En este esquema aparentemente ganara tambin el Front Nationale en la segunda vuelta, pero en el contexto poltico francs rio es as y es un hecho indudable que en la segunda vuelta va a ganar el candidato de la coalicin de izquierda, conformada antes de la primera vuelta y ratificada en los das que van entre el primer y el segundo turno electoral, cuyos lderes han firmado un acuerdo (dentro del Code tk Bonne Conduire) por el cual el candidato mejor situado de la coalicin (en este ejemplo el socialista), recibir los votos del peor situado (:l comunista) y as obtendr la coalicin que uno y otro integran y por simple ni;iyona de votos, la banca que le hubiese correspondido al Fronr Nationale si la adjudicacin se hiciese como en Gran Bretaa y EE.UU. al candidato que obtuviese en una vuelta nica la mayora relativa de sufragios.

202 ARTURO PELLET LASTRA En fin, este sistema genera la polarizacin del electorado en dos grandes fuerzas polticas, ya sea que stas se concentren en dos partidos o en dos coaliciones de dos, tres o ms partidos. De hecho en la breve pero rica historia de la Quinta Repblica y a lo largo de las presidencias de De Gaulle (1959-1969); Pompidou (1969-74); Giscardd'Estaing (19741981);Mitterrand(l98 1-1995) y Chirac (1995) el electorado francs se polariz en dos coaliciones polticas: una de centro-derecha, que tuvo invariablemente como eje al gaullismo, con la nica excepcin de 1981 en que se dividi entre los seguidres de Chirac y de Giscard d'Estaing, y otra de izquierda, a veces de centro-izquierda,liderada invariablemente por los socialistas, primero por Deferre, luego por Mitterrand y actualmente por el primer ministro en funciones Lionel Jospin. De Gaulle pudo as predominar en los diez primeros aos del ensayo de esta ingeniera electoral, con mayoras que le daban ms de un 60% de los bancas, a veces el 70%, teniendo slo algo ms del 40% de los votos en la primera vuelta. Obviamente al presidente de la Repblica se lo elega en forma directa y tambin en doble vuelta si no lograba la mayora absoluta en la primera vuelta o turno electoral, fenmeno que slo se dio en 1962, ya que en las siguientes elecciones presidenciales fue necesario ir a la segunda vuelta para dirimir el pleito electoral. LA EXPERIENCIA ARGENTINA En nuestro pas el sistema se ha aplicado en tres oportunidades a nivel nacional para la eleccin de las frmulas presidenciales: en marzo y septiembre de 1973 y en mayo de 1995. En el caso de las elecciones realizadas en 1973, se aplic una reforma electoral que defina las bancas de diputados por el sistema de representacin proporcional y adjudicaba la presidencia, vicepresidencia, senaduras y gobernaciones por el sistema de ballotage. Se lo hizo en el contexto de la reforma constitucional y electoral transitoria decidida por la Junta Militarque presida el teniente general Lanusse en 1972y en rigor de verdad se tradujo en un ensayo parcial, por no decir incompleto. En efecto, al obtener la frmula Cmpora-Solano Lima el 493% de los votos en la primera vuelta realizada el 11 de marzo de 1973,se dio el fenmeno poltico de que slo le faltaba el 0,5%, o sea una pequea fraccin para alcanzar la mayora absoluta de los sufragios.No obstante el pequesimc nmero de sufragios que faltaban para cumplir con el requisito, tcnicamente se deba ir a la segunda vuelta, pero Lanusse sin esperar el escrutinio definitivo anunci en conferencia de prensa de inmediato que "con las cifras con que se contaba no era temerario afirmar que el triunfo ha sido alcanzado en la primera vuelta por la frmula del FREJULI, lo que descarta la posibilidad de la aplicacin del sistema de ballotage". No ocurri as a nivel provincial, en donde se fue a segundo turno en once provincias para la eleccin de gobernadores y en catorce para la eleccin -por

va directa- del tercer senador. Estas elecciones de 1973 fueron tcnicamente las ms complicadas de que se tenga memoria en la Argentina, ya que combinaban no slo la representacin proporcional con el ballotage, sino tambin en algunos distritos tres sistemas diferentes como ocum en la Capital Federal, en donde se combinaron estos dos sistemas con un tercero para la eleccin de los concejales municipales, cuyas bancas se adjudicaron treinta y dos por el sistema D'Hondt y las veintiocho restantes por mayora relativa en cada una de las circunscripciones en que se dividi ese distrito electoral. En las elecciones de 1995, en las que se prevea aplicar el ballotage introducido por la reforma constitucional en la forma ya descripta, la frmula presidencial del Justicalismo obtuvo el 49,7% de los sufragios en la primera vuelta, lo que hizo innecesario ir a la segunda vuelta, ya que la frmula del FREPASO slo obtuvo el 30% de los votos. UNACOSA ES VOTAR Y OTRA MANDAR Con el voto universalizado desde el ltimo tercio del siglo pasado, y con la incorporacin de la mujer a los padrones electorales en los pases nrdicos antes de la Primera Guerra Mundial, en los europeos despus de esa contienda y en la Argentina en 1948 ya no se discrimina por sexo, salvo en los pases islmico~. Tampoco se discrimina por razones de raza o religin. Pero una cosa es votar y otra, muy diferente, mandar a travs de un mandato o sea de mandatarios, a quienes les damos un mandato genrico y no vinculante, pero no les decimos o los comprometemos jurdicamente a que ejerzan ese poder de una u otra manera que los ate como se ata en el mandato imperativo un mandante con su procurador. En realidad al establecer con ellos una relacin de mando y obediencia, estamos eligiendo a quienes debemos obedecer para que no haya anarqua o anomia poltica. Por eso el da en que nos encaminanios hacia el comicio para dar nuestro mandato estamos ejerciendo el menguado poder que en la teora democrtica y obviamente constitucional se nos ha asignado en la urna y al segundo de introducir nuestra opinin en esa urna termina nuestra participacin formal -y lamentablemente real- en el proceso de eleccin. El poder dado a nuestros gobernantes ser procesado a partir de ese momento a travs de escrutinios, juntas electorales y cmaras de representantes, a las que slo accederemos a travs de las crnicas de los medios y los rumores de la calle. Hemos delegado nuestro poder y nuestros delegados no estn bajo nuestro control directo, ya que sus mandatos slo pueden ser juzgados por sus pares, por ms o menos complicados procedimientos de juicio poltico en el caso de que delincan o no cumplan con su obligacin ms o menos difusa eri el plano parlamentario. Y as mientras algunos nos tratan de convencer de que en esta democracia el control lo ejercen los medios de prensa y otros insisten en que ese control se

204 ARTURO PELLET LASTRA da en el juego de pesos y contrapesos de un poder respecto de otros, nosotros, los pequeos hombres de la democracia, presenciamos ms o menos confundidos una realidad que siendo diferente, se parece -salvando las distancias de tiempo y espacio- con la de aquellas democracias restringidas, acotadas, que slo permitan el voto censatario del 7 al 10% de los varones adultos -blancos y rentistas- del siglo XviiI '1. No hay ya notorias discriminaciones por cuestin de raza, religin o ingresos pecuniarios, pero se da otro tipo de discriminacin despus de votar, ya que slo nos quedan como canales de comunicacin con los que mandan las cartas, cartas de lectores y el espacio terico que nos ofrecen - d e manera poco atractiva- los partidos polticos. Esto quiere decir que en realidad nos tenemos que limitar seguir los acontecimientos a travs de la lectura de los diarios o de los boletines de las radios, en fin, a travs de los comunicadores sociales de variada especie que sintonizamos por los canales de televisin. Y bien, si nosotros despus de votar aqu o en Ro de Janeiro, en Pars o Atenas, en El Cairo o en Tokio, debemos esperar masivamente que se nos vuelva a convocar en un nuevo turno electoral, pasando de la actividad del elector a la pasividad del lector o televidente. Quines ejercen entonces el control que no ejercemos porque no tenemos cmo ejercerlo? Es notorio que este poder existente en todos los mundos en que se divide el mundo queda en manos de los titulares de los factores de poder y grupos de presin, tal como lo analizamos en el Captulo VIII. Ellos no slo controlan a los detentadores formales del gobierno, sino que tambin son los que efectivamente contrapesan su poder, legitimado por nuestro escueto, infinitesirnalmente breve ejercicio del mando en el momento en que introducimos el sobre con nuestro voto en una urna de cartn o madera o apretamos las teclas de una urna electrnica. De all que al Parlamento lo pasan a controlar los comunicadores sociales, lderes empresarios y jefes sindicales desde los micrfonos o bien desde los antedespachos y pasillos del mbito en que se desenvuelven nuestros tericos mandatarios. Y por cierto, nadie desconoce que no slo controlan, sino que tambin coejercen el poder que le dimos al primer mandatario, primer ministro o presidente. Es as que los acreedores externos, los lderes de los grandes holdings econmicos, el Fondo Monetario Internacional, los lobistas que describimos en el Captulo VIII, son los que dentro del marco de sus intereses ejercen ese control, mientras los comunicadores sociales se hacen una fiesta -algo confusa, nada discreta, poco honestaimpulsando y frenando o frenando e impulsando a ministros, diputados y presidentes. " PEL.LET LASTRA, A.. "La democraciaquerida y lademocracia real". en Hncrrln Deinocrncici. Ediciones Ciudad Argentina. pigs. 305 y sigs.

LA REPRESENTACINPOL~TICAY EL SUFRAGIO 205 Entonces nosotros que somos los espectadores, nos vemos constreidos a protestar, aplaudir o insultar, porque constatamos -sin que quede duda al respecto- que los actores polticos slo necesitan que les "volvamos a pagar la entrada", urna mediante, cada dos o cuatro aos. Nos vemos as ante la realidad histrica de ser parte de un engranaje de un nuevo tipo de democracia restringida, acotada, pero no ya por el origen del mandato como era notorio que ocurra antes de 1875 en Europa o de 1912 en la Argentina, sino por las caractersticas de la estructura de poder que nos vuelve ajenos a su ejercicio, como si en lugar de ser dueos del Estado, como tericamente lo somos, furamos extraos a l, como aquellos metecos de los tiempos de Pericles que no podan participar por ser extranjeros en la sociedad en que vivan. Sin embargo, an es posible que en este umbral del siglo XXI en que estamos viviendo, nos quede otra chance para participar efectivamente en la toma de decisiones de la sociedad poltica, propiciando activamente que se desarrollen formas alternativas de expresin poltica, como podra ser institucionalizar encuestas permanentes de opinin del electorado, utilizando tcnicas perfeccionadas con un amplio espectro de entrevistas o la prctica efectiva de formas semidirectas de democracia tales como la iniciativa popular y la consulta popular, incorporadas en los nuevos artculos 39 y 40 de la Constitucin. Queda tambin para el futuro la posibilidad de que el desarrollo tecnolgico de la informtica permita que un universo de usuarios cada vez ms amplio, empiece a ensayar formas de comunicacin directa con sus representantes en el Congreso por medio del correo electrnico e incluso, ms adelante en el tiempo, sea posible que amplios sectores de la poblacin puedan expresar su voto por canales informticos, eventualidad que no est lejana, ya que esta forma de expresin de la voluntad individual podra ser verificada legalmente dado que cadauno de los electores informticos podr contar con un nmero de cdigo que lo identifique. En fin, son variados y mltiples los medios con los que podemos incrementar en el futuro nuestra participacin activa en el gobierno de la sociedad poltica. Cualquier cosa que hagamos en esa direccin, nos acercar al efectivo control de quienes -nos guste o noson elegidos para mandar.

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER Un aspecto insoslayable para valorar en su justa medida el entretejido de la estructura de poder de la sociedad poltica global que constituye el Estado, es el apreciar cmo se origin y evolucion hasta el presente la va de acceso formal a ese poder, o sea el partido poltico. Ya hemos visto cmo se establece y virtualiza la relacin de mando y obediencia; cmo acta la clase poltica que ocupa el poder y cmo lo hace simultneamente la clase dirigente que presiona a los funcionarios y legisladores. Es que si bien hubo tiempos y espacios geogrficos en los cuales se poda acceder al poder a travs de otros canales, tales como las asociaciones intermedias en los Estados corporativos o la grosera va del golpe de Estado en Latinoamrica, la va electoral de acceso al poder, hoy por hoy, son los partidos polticos. Es por eso que una teortica centrada en el ejercicio del poder tiene que cerrar con un captulo sobre este peculiar tipo de asociacin, monopolizadora de la representacin poltica en el umbral del tercer milenio. Los partidos polticos comenzaron a funcionar hace apenas ciento sesenta aos en los pueblos de habla inglesa y unos aos despus en el resto de los pases centrales de Europa y en Amrica latina. Con anterioridad a esa poca slo puede hablarse de clanes, facciones, clubes, comits y otros tipos de agrupaciones que slo tenan en comn con los partidos el propsito de conquistar el poder y ejercerlo. Duverger 1 sostiene acertadamente que se llamaban igualmente partidos a las facciones que dividan a la clase poltica de las repblicas antiguas y a los clanes que se agrupaban alrededor de los condotieros en la Italia del Renacimiento. Tambin se registran facciones con partidarios en el siglo XVI, tal como fue el caso de los gelfos y gibelinos que se despedazaban entre s en los aos en que Enrique IV confes que "Pars bien vala una misa" y as se convirti en rey de Francia y catlico, en 1593. ' DUVERGER, Maunce, h s Partidos Polticos, Pars-Mexico, 195111957, pgs. 15 y sigs.

208 ARTRO PELLET LASTRA Tambin eran facciones con partidarios los morenistas y saavedristas, que se disputaban el poder en los meses iniciales de la Revolucin de Mayo y los unitarios y federales, que se degollaban entre s como ocurri, entre otros, con mi tatarabuelo Domingo Lastra y su hijo del mismo nombre, vctimas de estos choques all por 1839. En la repblica francesa el proceso fue similar, ya que losjacobinos y cordeleros eran slo grupos parlamentarios que se formaron tanto por afinidad de sus lderes como por el poder de convocatoria que llev a congregarse a unos en el convento de los jacobinos y a los otros en el saln de asambleas del gremio de los cordeleros. Ellos, en parte por su proximidad ideolgica y en parte por la dinmica propia del terror, integraron el bloque de la montagne, denorninacin que se le dio aese sector por el lugar que ocupaban en el recinto de sesiones de la Asamblea Legislativa. Los girondinos, a su vez, convertidos por la dinmica de los hechos en el sector de centro derecha, recibieron esa denominacin por el lugar de origen de sus principales lderes, la Gironda. O sea que el hombre poltico, el animal ms codicioso de poder del planeta, se viene partiendo en facciones, fracciones, tendencias, grupos y grupsculos desde que comenz a convivir con otros de su gnero, ms o menos tan codiciosos como l. Sin embargo, el objeto de nuestro anlisis de laboratorio en estas pginas no es ese actor de comedias y dramas de las competencias electorales, sino la organizacin que le permite sobrevivir mientras los idealistas se quedan en el entrevero o perecen en el escenario en que se mueven los dueos del sistema. Ms optimista que yo, Xifra Heras nos ensea que: "Los partidos polticos constituyen una de las piezas fundamentales del Estado moderno y uno de los fenmenos ms caractersticos que hemos heredado del siglo XIX".Y esto es as porque el desarrollo de los partidos polticos aparece ligado al de la democracia. Es decir a la extensin del sufragio popular y de las prerrogativas parlamentarias 2. Es un fenmeno que anticipa la universalizacin del sufragio, la depuracin de los registros electorales, la erradicacin del fraude y el reemplazo del voto cantado por el voto secreto, eventos que se suceden en el ltimo tercio del siglo XIX. Por otra parte, el desarrollo de los partidos polticos supone la competencia electoral ms o menos abierta y el bi y pluripartidismo se corresponden con la evolucin de la libertad de expresin, del derecho de opinar y el de elegir libremente. ste es el caso de Inglaterra, en donde la Reform Act de 1832 con la eliminacin de los burgos podridos y la ampliacin del cuerpo electoral facilit la inmediata fusin de los comits electorales, que hasta entonces se formaban Y disolvan en cada eleccin, con los grupos parlamentarios que venan protagonizando los debates y la poltica inglesa desde la organizacin del sistema parlamentario de gobierno a principios del siglo XVIII. LINARES QUINTANA, Segundo V., op cit., T. VIII, phgc. 186 y sigs.

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER 209 En el captulo anterior me he referido a las asambleas en las cuales los caballeros en cada burgo o condado votaban a mano alzada o por consenso entre whisky y whisky a quienes seran sus representantes en los Comunes, prctica antiqusima que se reemplaza en el siglo XVIII por el voto en mesas electorales instaladas en escuelas y parroquias, en las cuales se votaba de viva voz para que se registrara la voluntad del elector en una planilla especialmente conformada para esa eleccin. Asimismo hemos visto como ese cuerpo electoral se fue ampliando en las Islas Britnicas, en Francia y en Estados Unidos, por sucesivas leyes que fueron disminuyendo los requisitos limitativos del voto hasta que se lo universaliz en 1867 y 1918. LOS COMITS ELECTORALES COMO FACTOR DECISIVO Una circunstancia que fortaleci los comits electorales fue el sistema de registro de electores adoptado por la Reform Act de 1832. Dicha ley confiaba la confeccin de las listas de electores a los inspectores de pobres de las parroquias, que eran agentes fiscales muy poco capacitados para esa clase de trabajos, pero cuyas limitaciones y errores fueron subsanados por las quejas de los votantes que se anotaban voluntariamente y as se fueron elaborando, eleccin a eleccin, padrones cada vez ms perfectos y confiables. En Estados Unidos de Amrica los comits electorales crecieron junto con el inintermmpido proceso de perfeccionamiento de los registros de votantes voluntarios,evento que fue posible debido al inters que demostraron en esa tarea los fiscales y jueces que eran candidatos y dependan del voto popular para acceder y10 permanecer en su cargo. Por otra parte, a partir de la poltica de "despojos" del candidato y luego presidente Andrew Jackson en 1828, consistente en remover de sus cargos a todos los funcionarios de la administracin presidencial saliente y reemplazarlos con su gente, se puso a disposicin de los comits electorales del partido ganador una fuente inagotable de recursos y de promesas que atraan al electorado (obras a realizar, puestos a cubrir, etc.). Duverger llega a la conclusin de que una vez unidas estas dos cdulas madres -grupos parlamentarios y comits electorales- slo restaba que se coordinaran para que quedase establecido como un fenmeno o hecho insoslayable el partido poltico. La fusin de ambos, primero en los pases de habla inglesa y luego - e n la segunda mitad del siglo XIX- en el resto de los pases de Occidente, consolid a esta nueva institucin que era nueva en su estructura formal, pero tan antigua como el hombre en su objetivo de concentrar ambiciones para llegar al poder. En la cima, dice Duverger, el grupo coordinaba la actividad de los diputados, pero cada uno de ellos se esforzaba en su base territorial para coordinar o dejar que se coordinasen las tareas preelectorales de las que dependa la futura renovacin de su mandato. Estos mismos diputados, despus de cumplida su

210 ARTURO PELLET LASTRA faena en el perodo de elecciones a nivel distrital, retornaban con su mandato parlamentario y se unan tanto en el bloque partidario en el recinto de las cmaras como en el comit nacional de su partido, desde donde promovan las reuniones del congreso nacional anual torie o whig. demcrata o republicano. Ahora bien, establecidos a nivel nacional estos comits nacionales se preocuparon en organizar comits locales en las circunscripciones o distritos en donde todava no existan. O sea, que a diferencia de los distritos ms antiguos creados en forma espontnea, estos nuevos comits locles se organizaron por un impulso generado desde el centro del poder partidario. OTRAS CAUSAS EN EL ORIGEN DE LOS PARTIDOS Esta ecuacin de grupo parlamentario ms comit electoral se dio tambin en otros pueblos de habla inglesa, en especial en Canad, Australia y Nueva Zelanda. Como excepcin a la regla debemos computar el caso del Labour Party ingls, que tuvo su origen en la fusin de los aparatos polticos de las trade unions (sindicatos) en 1889, alentada y favorecida por las reformas electorales de 1867 y 1884, que incorporaron al proceso poltico a casi tres millones de votantes. Ahora bien, en otras partes del mundo, en especial en Latinoamrica y Asia, el proceso de formacin de los partidos polticos fue diferente y respondi, encada caso, a un contexto histrico y sociolgico ms o menos complicado. Este es el caso del PRI, Partido Revolucionario Institucional de Mxico, que fue organizado en 1929 como continuacin del movimiento revolucionario que hasta ese momento se haba denominado Partido Nacional Revolucionario y estaba integrado por los lderes sobrevivientes de esa gesta histrica. A su vez, el Partido del Congreso en la India fundado entre otros por el Mahatma Gandhi y Jawarhalal Nehru, se origina en la lucha por la independencia por medios no violentos y se consolida con el ejercicio del poder casi ininterrumpido desde 1947. Como ya anotamos en la lucha por la independencia, tambin se han originado movimientos y partidos polticos en casi todos los pases del tercer mundo, tal como ilustran entre otros casos el Movimiento de Liberacin Nacional de Argelia, liderado por Ben Bella; los partidos Baath en Siria e Irak, que son partidos nicos fundamentalistas; el Movimiento Nacionalista Revolucionario del Congo; el Movimiento de Liberacin de Ghana, de Kwame Nkrumah, etctera. En los procesos revolucionarios de este siglo XX, los partidos nicos que lideraron el cambio tuvieron tambin un origen muy diferente al proceso organizacional de los pueblos de habla inglesa. En efecto, el Partido Fascista nace de la fusin de comits de lucha denominadosfascios di combatimento en 1919 y el Partido Comunista sovitico, en un principio se origina en clulas revolucionarias que luego se fusionan con los soviets, cuando esas clulas ya operaban en la superficie con la etiqueta bolchevique del Partido Socialista Demo-

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER 21 1 crtico ruso. Por su parte la francmasonera origin el Partido Radical en Francia y el Liberal en Blgica, en tanto que cooperativas y grupos programticos originaron los partidos campesinos en los pases escandinavos. En la Argentina, el Partido Peronista se forma en 1947 por la fusin del Partido Laborista, armado por los sindicatos que apoyaban al general Pern, con un partido de clase media, la Unin Cvica Radical (J.R.) y sectores nacionalistas y conservadores. Ha escrito con acierto Mano Justo Lpez 3 que: "En rigor la existencia de los partidos polticos como hecho social, encuentra su explicacin y tambin su justificacin en la esencia misma de la realidad poltica. Esta, en tanto actividad o dinmica, opera en la faz agonal de lucha y en la faz arquitectnica de integracin. Y los partidos en generai en todo tiempo y situacin y en particular en los Estados democrticos representan y constituyen los cauces naturales para estas necesarias e inseparables fases de la actividad poltica ... sin lacual no puede haber comunidad humana". Por eso ha dicho Snchez Agesta Ique: "los partidos no son una situacin del derecho pblico, sino de la poltica, no son miembros de un organismo del Estado, sino grupos sociales". Y, en fin, Csar Enrique Romero 5 afirma que: "No se hacen partidos por decreto, sino que ellos son el eplogo de procesos sociales de singular hondura y tienen por ello un fundamento extrajurdico poltico, antecedente que asegura su supervivericia histrica". Sin embargo Jos Antonio Primo de Riverac, en las antpodas de este pensamiento justificatorio de los partidos sostiene: "Para que el Estado no pueda ser nunca de un partido, hay que acabar con los partidos polticos. Los partidos polticos se producen como resultado de una organizacin poltica falsa: el rgimen parlamentario ...Es que la mayor parte de los electores no tienen nada en comn con los elegidos: no son de la misma familia ni de los mismos municipios, ni del mismo gremio". Y arremetiendo contra este producto de la democracia, agrega el fundador de la Falange espaola: ''Para qu necesitan los pueblos de esos intermediarios polticos? Por qu cada hombre, para intervenir en la vida de su Nacin, ha de afiliarse a un partido poltico, o votar a los candidatos de un partido? Todos nacemos en una familia. Todos vivimos en un municipio. Todos trabajamos en un oficio o profesin. Pero nadie nace ni vive naturalmente en un parL~PEZ, Mario J., Partidos Polticos. Teora General p Rgimen Legal, Buenos Aires, 1965, pg. 1 1. SANCHEZ AGESTA, Lecciones de Derecho Poltico, pg. 157. L., ROMERO,Csar E., Estudios de Ciencia Poltica y Derecho Constitucional. 1961, pg. 105. PRIMO RIVERA, Jos A,, Obras Compieras, T. 1, 1961. DE

212 ARTURO PELLET LASTRA tido poltico ... El partido poltico -aadees una cosa artificial que nos une a gentes de otros municipios y de otros oficios, con los que no tenemos nada en comn y nos separa de nuestros covecinos, de nuestros compaeros de trabajo, que es con quienes de veras convivimos". SISTEMAS PARTIDOS POLTICOS DE Pero a pesar de esta andanada y de todas las alternativa; que se han vivido en la breve historia de los partidos polticos, stos siguen siendo los nicos canales de acceso al poder y han alcanzado jerarqua constitucional en los ltimos aos, tal como ocurre en el caso argentino, ya que a partir de la reforma de 1994 son considerados como "instituciones fundamentales del sistema democrtico". Y son el nico canal de acceso al gobierno, no slo en los pases democrticos de Occidente sino tambin en algunos pases del tercer mundo en donde no se admiten disidencias ni controversias polticas. Es as que podemos sintetizar el siguiente cuadro sobre los sistemas de partidos polticos, vigentes en distintos momentos histricos en el siglo xx. Bipartidista Pluripartidista Partido nico Comunista Partido nico corporativo Partido nico Islmico Partido dominante Partido semidominante Bipartidismo a la colombiana Bipartidismo a la brasilea En los pases de habla inglesa, en especial Gran Bretaa, EE.UU., Nueva Zelanda y Canad. En Asia y en el Caribe. En pases de Europa Occidental y Oriental, Amrica latina y Asia, formando coaliciones de gobierno y oposicin En la URSS y pases comunistas de Europa Oriental hasta 1989/91, contina actualmente en Cuba, Corea del Norte, Vietnam y China Italia (1926-1943) Irn, Lrak, Siria, Libia, Argelia, etc. Mxico (19291977), Portugal (1933- 1974), India (1947-1984), Argentina (1946-55) Mxico (1977-1994) Colombia (1958-1978),Venezuela (desde 1958) Brasil (1 964- 1985)

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER 213 Optamos por hacer esta clasificacin segn el nmero de partidos y su modalidad predominante, a fin de no confundimos con tecnicismos cientficos que nos haran perder la perspectiva. Esta clasificacin se basa en otras cuyo criterio de apreciacin ha sido universalmente aceptado. Sin embargo, antes de encarar el anlisis de cada uno de estos sistemas vamos a intentar una definicin polivalente del fenmeno poltico que constituye el partido poltico y hacer una breve referencia a otras formas de clasificar a estas asociaciones. En este sentido podemos decir que el partido es una asociacin con fines muy definidos, en la cual sus miembros se organizan en tomo de una ideologa poltica comn y de un proyecto poltico, con un fin especfico, que primordialmente consiste en llegar al poder para operar desde all con esa ideologa y ese proyecto. Asimismo se constituye tambin el partido para influir sobre el poder y participar en la dinmica de la sociedad poltica. Y en el caso de no acceder al poder, controlar a quienes gobiernan, haciendo la oposicin adecuada para derrotarlos en la prxima eleccin y reemplazarlos. OTRAS CLASIFICACIONES En lo que hace a su clasificacin, los partidos polticos tambin pueden agruparse en: Partidos de cuadro: Estas agrupaciones se preocupan ms por la calidad que por la cantidad de los afiliados, buscan integrarse con personalidades notables y portan una ideologa rgida y10 dogmtica. En esta descripcin entran los partidos socialistas, comunistas y fascistas, los cuales tratan de adoctrinar a sus futuros miembros. En laURSS, por ejemplo, tal afiliacin era otorgada por mritos o rigurosa seleccin. Partidos de masa: En general se caracterizan por afiliar al mayor nmero posible de personas. Son centralistas y algunas veces su conduccin es de tipo oligrquico y en otras carismtico. Han tenido y an tienen tales caractersticas en nuestro pas el Partido Justicialista, que afiliaba sin ningn requisito, la UCR y otros partidos mayoritarios. Segn la tendencia econmico social, se los ha dividido en partidos de derecha (conservadores, liberales, etc.); partidos de izquierda (socialistas, comunistas, ecologistas, etc.); partidos de centro (liberales progresistas, radicales, demcrata cristianos, etc.); de centroderecha y de centroizquierda. Asimismo se los ha clasificado en partidos puros e impuros, segn que su ideologa y proyecto poltico atiendan a los intereses generales de la comunidad o que slo se limiten a defender los intereses exclusivos de un sector (tal como por ejemplo es el caso de los partidos de clase). Por ltimo se los ha definido segn que estn en el gobierno, o en la oposicin y en uno u otro caso si lo hacen formando o no una coalicin, fenmeno

214 ARTURO PELLET LASTRA caracterstico de este final del milenio al que nos referiremos al tratar el caso del sistema multipartidista. EL BIPARTIDISMO El sistema bipartidista es cronolgicamente el ms antiguo de los sistemas, ya que ha sido el utilizado por los pueblos de habla inglesa, pioneros en la organizacin poltica permanente a partir del primer tercio del siglo pasado. Desde fines del siglo XvII hasta que ingresaron a la Cmara de los comunes los primeros diputados laboristas, el debate poltico y la competencia electoral los monopolizaron exclusivamente conservadores y liberales, tories y whigs, razn por la cual su alternancia en el poder no planteaba la necesidad de abrir un debate de fondo sobre los principales aspectos de la economa y la sociedad poltica inglesa. Unos y otros coincidan en que la propiedad de los medios de produccin no poda ser puesta en tela de juicio. Esto era lgico, ya que los hombres que dirigan ambos partidos provenan del mismo ambiente social, hablaban la misma lengua ideolgica y se haban educado en los mismos public schools (Cambridge y Oxford). Es decir tenan ideas comunes y hbitos parecidos, todo lo cual defina sus perfiles. Como an sucede en Estados Unidos de Amrica con los demcratas y republicanos, profesaban casi la misma ideologa econmica y social. O sea que sus disensos slo estaban centrados en la interpretacin de los hechos y la eleccin de las alternativas para encararlos. Se daba as el caso de que a veces algunos liberales apoyaban una ley de la bancada conservadora o algunos conservadores un proyecto liberal, mezclas que si bien ahora se producen de vez en cuando, es poco frecuente que suceda al haberse perfeccionado las tcnicas de control partidario sobre los diputados rasos 7. Como consecuencia de la polarizacin del electorado y existiendo consenso en las clases dirigentes acerca del modelo econmico capitalista que se aplicaba tanto en la metrpoli como en las colonias, desde 1832 hasta 1924 se alternaron en el poder gobiernos de extraccin liberal y conservadora y desde ese ao hasta el presente gobiernos conservadores y laboristas, segn el siguiente cuadro con el que Maurice Duverger evalu a las mayoras en Gran Bretaa (1832- 1953) 8. ' PELLET A,, El Poder Parlamentario LASTRA. * DUVERGER, op. cit. pg. 321. M., ..., cit., piigs. 262 y cigs.

LOS PARTDOS POL~TICOS, PASAPORTE AL PODER 215 7 Mayora ibera1 l ayo ra conservadora d,g Mayora laborista Arbiiraje de los naaonalistas irlandeses (mligados mn los liberales) Coali&n laborista-liberal De este cuadro surge que tal como haba ocurrido en el siglo xviii, el predominio liberal fue inevitable hasta 1874,ya que entre la reforma electoral y dicho ao slo hubo dos parlamentos con mayora conservadora en 1841-1847 y 1852-1857. En 1874 vuelven al poder los tories, en donde recalan hasta 1880, ao en que lo retoman los liberales liderados por Gladstone. Al concluir este perodo de gobierno en 1885, los liberales slo gobernarn con mayora propia entre 1906y 1910, ya que para alternarseen otros perodos con los conservadores debieron aliarse transitoriamente con nacionalistas irlandeses o laboristas. Esta notoria declinacin de los liberales se evidencia al terminar la Primera Guerra Mundial, ya que de tener el 43,7% de los votos y el 47,7% de las bancas en su apogeo en 1910, el partido liberal cay al 26,01% de los sufragios y el 27,02% de las bancas en 1919, repuntando en una sola eleccin, la de 1923, que les permiti obtener el 26% de las bancas en la Cmara de los Comunes. Ahora bien, cuando los laboristas lograron por primera vez acceder al poder en 1924 no pudieron instrumentar ninguna de las medidas de importancia incluidas en su plataforma electoral, a raz del reducido margen de la mayora que los apoyaba y volvieron a las bancas frontales de la oposicin en el recinto de los Comunes diez meses despus. Este traspaso del poder de los conservadores a los laboristas en enero y la devolucin de los laboristas a los conservadores en noviembre de ese ao hizo evidente que no iba a ser fcil la nueva alternancia en el poder de los tories con los lderes del Labour Party. En efecto, al volver los laboristas al gobierno en 1929, las dificultades que debieron afrontar en los dos aos en que retuvieron el poder no les permiti tampoco encarar su programa de transformaciones sociales.La crisis econmi-

216 ARTURO PELLET LASTRA ca los dividi en dos bloques: la mayora se volvi a las bancas frontales encabezadas por Clement Atlee y una minora de diecisis diputados se qued con Ramsay Mac Donald, convocado por el rey para formar un gobierno de coalicin nacional integrado por esa minora y los bloques whig y tory. Obviamente el laborismo minoritario en el gabinete tripartito no pudo encarar ninguna reforma significativa en ese gobierno de crisis que desemboc en otras elecciones generales y en laentregade las carteras ministeriales al Partido Conservador liderado por Stanley Baldwin en 1935. Es recin al finalizar la Segunda Guerra Mundial - e n julio de 1945que los laboristas llegan por primera vez al gobierno con una mayora amplia, que le permitir encarar por fin un programa de estatizacin de industrias y servicios pblicos y aplicar su clebre y discutido plan de salud. Derrotados en las elecciones generales de 1951, recin volvern al poder para intentar una segunda etapa de transformaciones con Harold Wilson en 1964. Sin embargo este retorno ser tardo ya que el contexto mundial y nacional se haba ido modificando, lo que determin que en esta nueva experiencia y las que siguieron en sus turnos en el poder en 1974-1976 y 1976-1979, tuvieran que limitarse a administrar la crisis y desfases de la economa inglesa, que ahorahan vuelto a encarar liderados por Tony Blair, actual primer ministro. Este es a grandes rasgos el sistema bipartidista ingls, en el cual cada cinco aos -elecciones generales mediante- se ponen en juego las seiscientas cincuenta bancas de la Cmara de los Comunes y es la opinin pblica la que decide si el partido en el poder debe continuar o ser reemplazado por la reserva de la Nacin, que es la oposicin al gobierno de Su Majestad. Si bien actualmente hay cuatro partidos con diputados embancados en el recinto de los Comunes, slo cuentan -a la hora de formar gobierno- los tories y los laboristas. 1. El caso americano En los Estados Unidos de Amrica el bipartidismo es inherente al sistema de gobierno, ya que desde el comienzo de su historia republicana en 1787 la opinin poltica ha estado dividida slo en dos formaciones partidarias. Si bien no los podemos considerar como partidos polticos en el sentido tcnico actual, la poltica partidaria o divisin de los senadores y congresistas se puso en evidencia a partir del momento en que el Secretario del Tesoro del presidente Washington present a las cmaras su proyecto de poltica financiera y fiscal en el verano de 1789. En ese punto de inflexin de la historia norteamericana, los que apoyaban a un gobierno central fuerte y a la vez articulaban intereses mercantiles e industriales se unieron a los federalistas que lideraba Alexander Harnilton. A su vez, los que eran exponentes de la democracia agraria, liderados por Thomas Jefferson y James Madison, comenzaron a llamarse

LOS PARTIDOS POL~TICOS, PASAPORTE AL PODER 217 republicanos (que luego seran bautizados como democrticos republicanos, para diferenciarlos del Partido Republicano actual) 9. Este alineamiento partidario todava era bastante lbil en 1791, ya que los federalistas votaban a veces junto con los republicanos democrticos promoviendo leyes de inters comn, tales como tratados internacionales o leyes de impuestos o tarifas, pero se dividan frontalmente en asuntos urticantes como el mantenimiento de la esclavitud o la ampliacin de los poderes federales. En aquel primer Congreso los excesos de la Revolucin Francesa y las complicadas relaciones con Gran Bretaa ampliaron la brecha entre unos y otros, aunque como observ el senador John Taylor, de Virginia: "La existencia de dos partidos en el Congreso es aparente. De hecho se alan entre ellos en importantes cuestiones". De cualquier manera los federalistas dominaron en el Senado durante los periodos en que gobernaron sus dos nicos presidentes en aquella poca, Washington y Adams. O sea hasta 1801. Sin embargo, deban trabajar con empeo para superar la oposicin jefersoniana. A unos y otros los divida su mayor o menor temor a un gobierno central fuerte. Los republicanos progresistas le teman y los federalistas de Hamilton trabajaban para fortalecer al gobierno federal y ampliar las facultades que se iban concentrando cada vez ms en Nueva York, capital de la democracia blanca de aquellos aos 10. Ms adelante el Partido Federalista se reorganiz y ya en la campaa presidencial que llev a la Casa Blanca a Andrew Jackson en 1828 se present con una nueva denominacin -Partido Demcrata- que conserva hasta nuestros das. En forma peridica ha venido alternndose en el poder con el Partido Republicano, desde que ste fue fundado y llev como candidato presidencial a Abraham Lincoln en 1860. Esta alternancia en el poder centrado en la Casa Blanca, ha sido a veces acompaada por el cambio de mayoras en el Capitolio, en donde actualmente ocupan sus bancas cien senadores y cuatrocientos treinta y cinco congressmen o representantes, elegidos estos ltimos por el sistema de circunscripcin uninominal con mayora relativa cada dos aos. En este contexto slo operan como partidos nacionales el Republicano y el Demcrata, ya que la totalidad de los senadores y el 99% de los congresistas pertenecen a sus registros. Si bien es cierto que en algunas campaas presidenciales se han organizado otros partidos polticos tanto para apoyar candidatos semiindependientes como para intentar la creacin de una tercera fuerza, estos ensayos han fracasado a nivel nacional, ya que tales movimientos polticos desaparecieron al finalizar sin xito su aventura electoral. Tal es el caso del Partido Progresista (Moose Bull) que postul al ex presidente Teodoro Roosevelt en 1913; del Partido Demcrata Progresista, que 'O PELLETLASTRA, El Poder Parlamentario .... cit., pgs. 91-92. A,, PELLET LASTRA, El Poder Parlamentario .... cit., pgs. 91-92. A.,

218 ARTLJRO PELLET LASTRA llev como candidato al ex vicepresidente Henry Wallace en 1948; y del Movimiento Independiente que respald a Ross Perot en 1988. 2. El bipartidismo en Amrica latina En Amrica latina el bipartidismo tiene su historia y en algunos pases contina an vigente. Su origen y desarrollo no est vinculado con el modelo "Westminster" ni con el modelo "Filadelfia", ya que los cass de bipartidismo en Latinoamrica se han dado en contextos que han variado de pas en pas y de poca en poca. En efecto, en Uruguay las mayoras en las cmaras y los presidentes constitucionales han pertenecido slo a dos partidos polticos: el Colorado, cuya figura mxima ha sido Jos Batlle y Ordez y el Nacional o Blanco, cuya figura consular fue Luis Alberto de Herrera. Blancos y Colorados comenzaron a enfrentarse en guerras civiles y revoluciones a partir de 1853, predoniinando desde entonces el Partido Colorado, en el gobierno entre 1872y 1903,y luego, bajo el liderazgo de Batlle y Ordez, entre 1911 y 1915. En realidad, el bipartidismouruguayo es atpico, ya que en general ha predominado el coloradismo.Desde hace quince aos opera una tercera fuerza, el Frente Amplio, de tendencia progresista, que obtuvo la primera minora en 1997. En Colombia, los dos partidos que predominaban en el ruedo poltico resolvieron hacer un pacto en 1958, estableciendo que se alternaran en el poder liberales y conservadores, comenzando con la presidencia concertada del liberal Alberto Lleras Camargo. El pacto tena una duracin de veinte aos y se cumpli estableciendo un precedente original en la regin, ya que por primera vez en la historia se concertabauna alternancia en el poder entre los dos grandes partidos nacionales. Si bien el pacto feneci, se siguen alternando en el poder ambos partidos, ya que en 1998el gobierno liberal de Samper ha sido reemplazado mediante la va electoral normal por el conservador que conduce Andrs Roberto Pastrana, hijo de Misael Pastrana, que precisamente fue el presidente conservador que sucedi al primer mandatario del pacto, Lleras Camargo. En este caso las elecciones se definieron, como en otros pases de la regin, por ballotage. Otro ejemplo de bipartidismo en Latinoamrica lo constituye Venezuela tambin a partir de 1958, ao en que se firm el Pacto del Punto Fijo entre los lderes de los partidos Accin Democrtica (AD), de tendencia socialdemcrata y COPE1 (Comit Organizador Pro Elecciones Independientes), de filiacin demcrata cristiana. Este acuerdo impidi que hubiese golpes de Estado exitosos en Venezuela en los ltimos cuarenta aos. El pacto funcion entre 1973 y 1998 y se caracteriz por las amplias mejoras que sumaron los partidos polticos que lo acordaron, con porcentajes en todas las elecciones superiores al 70% de los sufragios emitidos. El 6 de diciembre de 1998 concluy esta experiencia histrica al ganar las elecciones presidenciales el candidato del Polo pa-

LOS PAKTDOS POL~TICOS, PASAPORTE AL PODER 219 tritico, el ex teniente coronel y lder del golpe de 1992 Hugo Chvez, quien obtuvo el 57% de los votos, derrotando al economista conservador Henrique Solas Romer, de la coalicin "Proyecto Venezuela", que a ltimo momento apoyaron el COPE1 y Accin Democrtica. Si analizamos las semejanzas y diferencias de estos dos sistemas bipartidistas que se practican en los pases de la que fuera la Repblica de la Gran Colombia, podemos extraer una conclusin concluyente, valga la redundancia: la relativa alternancia en el poder le ha dado a Venezuela una notoria estabilidad poltica, situacin que si bien se ha alcanzado tambin en Colombia en el contexto de la estructura del poder, no lo es a nivel de la sociedad poltica global a causa del narcotrfico y la guerra de guerrillas. En la Argentina no ha sido posible establecer un sistema bipartidista, aunque ese fue el leitmotiv de la Ley Senz Pea en 1912. En efecto, el acuerdo poltico alcanzado entre el lder radical Hiplito Yrigoyen y el futuro presidente Roque Senz Pea estableci un sistema electoral de lista incompleta, con el propsito de que existiera un rgimen bipartidista en el cual los dos trminos de la ecuacin seran la Unin Cvica Radical y un Partido Conservador, que unificara a todos los partidos provinciales de esa tendencia. El proyecto fracas porque fracas el intento de formar una fuerzaconservadora renovada en 1915: quedaron as las fuerzas polticas de centro derecha divididas entre el Partido Demcrata Progresista, que lideraba Lisandro de la Torre y una coalicin de partidos provinciales. 3. El bipartidismo a la brasilea Entre 1964 y 1985 y en el contexto de un rgimen dominado por los mandos militares que derrocaron al presidente JoZo Goulart, se realiz la experiencia del bipartidismo a la brasilea. Los generales que ocuparon el poder en abril de 1964 resolvieron - c a s o sin precedentes en la regin- mantener en funcionamiento al Poder Legislativo preexistente. Dentro de este esquema, el 3 de octubre de 1965 se realizaron elecciones para gobernador y vicegobernador en once estados, triunfando en la mayora de ellos los candidatos de la oposicin al gobierno militar, evento que tuvo como consecuencia el establecimiento de un rgimen bipartidista por ley, que slo admita la existencia de dos partidos polticos que reflejaran la posicin de apoyo y de crtica, respectivamente, al gobierno en funciones. O sea que los partidos polticos que en ese momento apoyaban al gobierno del general Castello Branco (Unin Democrtica Nacional, un sector del Partido Social Demcrata y agrupaciones menores) se nuclearon en un nuevo movimiento denominado Alianza de Renovacin Nacional (ARENA) y los que nucleaban a la oposicin (Partido Trabalhista, un sector del Partido Social Demcrata y agrupaciones menores) conformaron el nuevo Movimiento Democrtico Nacional (MODEBA).

220 ARTURO PELLET LASTRA Arena proclam al ao siguiente al candidato indicado por los mandos militares, el mariscal de campo Arthur Da Costa e Silva, quien fue electo por el Congreso Nacional en funciones de colegio electoral en octubre de 1966. Esta forma de elegir presidente al candidato indicado por los mandos militares se continu practicando hasta 1985, ao en que se agot el sistema, la experiencia y la paciencia de los brasileos, que retornaron al sistema pluripartidista de gobiernos de coalicin que sigue vigente en nuestros das. El sistema pluri o multipartidista, es el que predomina actualmente en los pases que han adoptado un rgimen de gobierno democrtico representativo. Este sistema fue el que se impuso desde el comienzo de la Tercera Repblica francesa y se caracteriza por un simple hecho o fenmeno poltico: ninguna fuerza o partido poltico por s solo obtiene en las elecciones parlamentarias la mayona absoluta de los votos y10 las bancas, lo que obliga a varios de esos partidos; en general liderados por el que obtiene una mayora relativa, o por dos partidos que en conjunto renen la mitad ms una de las bancas; a formar un gobierno de coalicin por afinidad ideolgica y10 programtica. De esta manera todos los gobiernos que ejercieron el poder en la Tercera y en la Cuarta Repblica francesa fueron coaliciones lideradas unas veces por el partido radical, otras por el socialista o por los conservadores, los liberales o radicalsocialistas. El mismo fenmeno se daba simultneamenteen otros gobiernos parlamentarios europeos, tales como los que ejercieron el poder en Espaa, Italia, Blgica, Austria, etctera. La caracterstica esencial de este sistema es la existencia de por lo menos tres y en general cuatro o cinco partidos, con una presencia significativa en las contiendas electorales y en los parlamentos. Veamos en este cuadro el nmero medio, mximo y mnimo de partidos que participaron y obtuvieron representacin parlamentaria significativa en elecciones realizadas entre 1945 y 1980 en veintids democracias representativas 11. l 1 El cuadro pertenece a MACKIE, T. - ROSE. T. Richard, en LIPHART, Arend, Las Democracias Contemporneas, Barcelona, pg. 136.

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER 22 1 Australia Alemania 4,o Suiza Finlandia De la simple observacin de este cuadro surge que Estados Unidos, Nueva Zelanda, Reino Unido, Austria, Canad, Australia y Alemania son pases que funcionan con un sistema bipartidista de elecciones y gobierno, en tanto que el resto, que incluye a Japn, los pases escandinavos, Suiza, etctera, son pluripartidistas. Ahora bien, dado que en una democracia representativa slo se puede gobernar si se posee una mayora de bancas en las cmaras legislativas y esa mayora requiere el 5 l % de las mismas, resulta obvio que el sistema slo es viable si luego de cada eleccin se organizan gabinetes integrados por dos, tres o ms partidos que renan ese nmero de asientos en el Parlamento, y en el caso de las repblicas presidencialistas, el jefe del Ejecutivo slo podr gobernar si est apoyado por una mayora parlamentaria, salvo casos excepcionales que por lo general han concluido en un fracaso. La historia de la poltica europea en el ltimo medio siglo nos ofrece un men de casos diferentes, que es interesante analizar. As tenemos por ejemplo el caso de Italia, que entre 1946 y 1992 estuvo gobernada por una coalicin de partidos liderada por una fuerza poltica predominante - e l Partido Demcrata Cristiano- reorganizado y liderado por Alcide De Gsperi durante veinte aos. La mayora de los gobiernos de coalicin en ese periodo estaban integra-

222 ARTURO PELLET LASTRA dos por la alianza de cinco partidos: Demcrata Cristiano, Social Demcrata, Liberal, Republicano y, casi siempre el Socialista. En el caso de Francia, el objeto a observar es muy complejo, ya que en la etapa de la Tercera Repblica el promedio de permanencia en el gobierno era de un gabinete cada seis meses y en la Cuarta Repblica de un gabinete cada ocho meses, aunque esta aparente inestabilidad era atenuada por tres factores. En primer lugar, se trataba de un sistema en donde era imposible el conflicto de poderes, ya que el presidente de la Repblica se limifaba a cumplir un rol protocolar y el Consejo de la Repblica (o el Senado) careca de poder para legislar y coparticipar del gobierno. Se limitaba a aconsejar, como una mera cmara consultiva, casi protocolar. En este contexto gobernaba el gabinete liderado por el primer ministro, que habida cuenta de que l y sus colegas ocupaban bancas en la Cmara de Diputados (en la Cuarta Repblica, la Asamblea Nacional), en realidad se gobernaba desde el recinto. En segundo lugar. todos los cargos jerrquicos de los Ministerios y Secretaras de Estado eran ocupados por tcnicos en su mayona formados en 1 'cole Nationale d'Administration, razn por la cual cada vez que haba un cambio de gabinete, slo se reemplazaban -y no siempre- al ministro y subsecretario, nicos funcionarios polticos de cada unidad ministerial. En tercer lugar, esta inestabilidad tambin era a veces aparente en cuanto a los cambios ministeriales se refiere. Si hacemos un balance de los aos de la Cuarta Repblica, en once aos y siete meses el rgimen tuvo diecinueve gobiernos que, sin embargo, denotaban la presencia invariable de la clase poltica republicana, que repeta nombres en el gabinete como el de Mitterrand, ministro de nueve gabinetes; Edgar Faure, de once; Henri Queillet, de ocho, etctera 12. LASCOALICIONES En la actualidad, los pases de Europa Occidental que integran la Comunidad Europea, con la excepcin de Noruega y Gran Bretaa, estn gobernados por coaliciones de tres o ms partidos polticos y esta situacin se mantiene inalterable desde que finaliz la Segunda Guerra Mundial en 1945. La caracterstica de estos gobiernos es que su estructura de poder funciona en el contexto de un sistema parlamentario que supone una presencia activa de los medios de comunicacin y un continuo control de la opinin pblica que se manifiesta a travs de ellos y por encuestas, que varan semana a semana. O sea que se trata de regmenes estables, pero permaneiitemente escrutados por los electores potenciales, que cada cuatro o cinco aos deben ratificar o rectificar en las urnas el mandato que le han dado a sus personeros en el poder. '* PELLETLASTRA.A . , El Poder Farlatneninrio ..., cit., pigs. 174 y sigs

LOS PARTIDOS POLITICOS, PASAPORTE AL PODER 223 De estas catorce coaliciones, once estn integradas por partidos de izquierda o centroizquierda y slo dos -Espaa e Irlanda- por partidos de centroderecha. Los gobiernos parlamentarios que ocupan el poder en Portugal, Suecia. Luxemburgo, Grecia, Alemania, Italia, Blgica, Holanda, Austria, Dinamarca y Finlandia tienen como comn denominador esa filiacin social demcrata y estn actualmente preparando la conversin de sus monedas al euro, que comenzar a circular en 1999. Asimismo, participan activamente en el Parlamento y la Comisin Intergubernamental de la Comunidad, que funcionan en Estrasburgo y Bruselas, respectivamente. En todos estos pases el sistema electoral es de representacin proporcional, con algunas mezclas en casos de elecciones regionales. Por otra parte, estn gobernados por coaliciones integradas por tres a cuatro partidos varios pases americanos cuya forma de gobierno es republicana presidencialista. Tal es el caso de Panam, cuya alianza de gobiemo conducida por el presidente Prez Balladares la integran los partidos Revolucionario Democrtico, Liberal Republicano y Laborista; Bolivia, con una alianza de la Accin Democrtica Nacionalista, el MIR, Conciencia de Patria y la Unin Cvica Solidaridad, que respaldan al presidente Hugo Banzer; Chile, con una coalicin en el gobierno que preside Eduardo Frei, formada por los partidos Demcrata Cristiano, Socialista, por la Patria y Radical; Brasil, gobernado por el presidente Fernando H. Cardoso, acompaado por una alianza de los partidos Social Demcrata, Frente Liberal, Movimiento Democrtico Brasileo y Progresista Brasileo. Por haberse formado estas coaliciones en el contexto de gobiernos presidencialistas, su porcentaje de poder - c o m o partidos- es menor que en las coaliciones que se integran en los pases con gobierno parlamentario. La nica coalicin que funciona en el contexto de un gobierno semiparlamentario en Amrica es Trinidad Tobago, cuyo poder lo ejercen conjuntamente el actual presidente Arthur Robinson y una alianza de los partidos Congreso para la Accin Democrtica, Organizacin para la Reconstmccin Nacional y Frente LaboristaUnido. Obviamente los dems pases anglfonos de la regin del Caribe tienen gobiernos parlamentarios y todos ellos estn gobernados tambin por coaliciones de tres o ms partidos. Un caso atpico lo constituye Francia. Luego de ciento diecinueve gobiernos parlamentarios, que ejercieron el poder entre 1871 y 1958, la Constitucin de la Quinta Repblica cre el sistema semiparlamentario de gobierno al que nos referimos en el Captulo VI. En este contexto, la coalicin conducida por el socialista Lionel Jospin debe compartir el gobiemo con un presidente de otra extraccicn y coalicin -en este caso el neogaullista Jacques Chirac-, tal como ya indicamos.

224 ARTURO PELLET LASTRA EL PARTIDO DOMINANTE Como casos paradigmticos del sistema de partido dominante podemos mencionar -por orden cronolgico de aparicin- el del Partido Revolucionano Institucional Mexicano (PRI), que como tal oper entre 1929 y 1977; el Partido Peronista de la Argentina, en ejercicio del poder entre 1946 y 1955; la Unin Nacional Portuguesa de Oliveira Salazar luego denominada Alianza Nacional Popular, en el gobierno entre 1933 y 1974; y el Partido del Congreso, que gobern la India entre 1947 y 1997, liderado por Nehru y luego por Indira y Radwil Gandhi, tan slo desplazado por un breve perodo por el otro partido nacionalista, el Janata. La caracterstica del rgimen de partido dominante es que si bien existen y participan en las contiendas electorales tres o ms partidos, slo el dominante gana todas las elecciones y ocupa la casi totalidad de las bancas en el Parlamento. En Mxico, luego de la revolucin de 1911 y los aos de plomo de la guerra civil se anuda una alianza entre los jefes revolucionarios sobrevivientes, que llevan al poder al presidente Alvaro Obregn en 1919, con el 96% de los votos y a su sucesor Plutarco Elas Calle en 1924, con el 86% de los sufragios, en ambos casos con el apoyo articulado por el Partido Nacional Revolucionario (PNR). A partir de 1929 se consolida el modelo de partido dominante, que se transformar en el Partido Institucional Mexicano (PRI), que hasta 1977 ocupa un promedio del 80 al 90% de las bancas en ambas cmaras. Es as, por ejemplo, que en las elecciones legislativas de 1934, obtiene el 98% de los votos y todas las bancas del Congreso. como presidente, obEn 1940, este dominio contina con vila~arnacho teniendo el 94% de los votos y todas las bancas. Seis aos despus este rol dominante contina, pero algo atenuado, con el 77% de los votos para sus candidatos al Congreso Federal, apareciendo una nueva fuerza que ocupa el segundo lugar y rene el 19,33%. Sin embargo, en 1952 el PRI sigue predominando con el 74,3196 de los votos. Estos porcentajes se mantienen hasta que en 1977, la Ley Federal de Organizaciones Polticas facilit la creacin de nuevos partidos, evento que permite el registro del Partido Comunista, del Partido Socialista de los Trabajadores y del Demcrata Mexicano as como la reinscripcin de los partidos de Accin Nacional y Popular Social, que ya existan. Hasta ese ao se elegan todos los diputados por mayora simple en circunscripciones uninominales, de los cuales entre el 80 y el 90% eran del PRI. Con la nueva legislacin se pudieron elegir trescientas bancas por mayora simple en circunscripciones uninominales y cien por representacin proporcional, cambio que permiti que por primera vez en sesenta aos entraran al Congreso Federal ms de cien diputados de partidos opositores. O sea que se pasa de un rgimen de partido dominante a un sistema de partido semidominante, con plunpartidismo en la oposicin.

LOS PARTIDOS POL~TICOS, PASAPORTE AL PODER 225 En 1986 otra reforma al Cdigo Electoral permiti aumentar la eleccin de diputados por el sistema de representacin proporcional, al determinar que trescientas bancas se cubriran por mayora simple en circunscripciones uninominales y doscientas por porcentaje de votos. Esta reforma posibilit que en los comicios de 1988 ingresaran por primera vez en setenta aos cuatro senadores opositores al recinto de la Cmara alta y doscientos cuarenta diputados de la oposicin a la Cmara de Diputados, en la cual el PRI qued con una mayora de slo veintinueve bancas sobre el total de los partidos del espectro opositor. De esta manera el sistema de partido dominante se iba convirtiendo en un sistema pluripartidista por la va de la reforma legislativa electoral y bajo la presin de la opinin pblica nacional, de los acreedores externos y otros factores de poder. En este contexto el Congreso Federal se transform en un poder capaz de oponerse a las iniciativas presidenciales e impedir la reforma constitucional, ya que el PRI dej de tener su histrica mayona de dos tercios de las bancas en la Cmara baja. Dentro de este nuevo escenario pluripartidista, en 1994 el PRI obtuvo un ajustado triunfocon el 50,10%de los votos, que le permiti retener doscientos setenta y ocho escaos sobre quinientos, con qurum propio y una mayora de slo veintiocho bancas, que ha perdido en las elecciones del 6 de julio de 1997, pues slo retiene doscientas treinta y nueve bancas, lo que se tradujo en la prdida de la mayona en la Cmara baja y la cesin del control de la misma a los partidos de la oposicin nucleados en el Pacto de Esopo, por el nombre de la calle en que tuvo lugar la reunin de los lderes del Frente Comn que ahora gobierna la Cmara de Diputados. En la Argentina, el Peronista fue el partido dominante durante los nueve aos que van de 1946 a 1955. En efecto, siguiendo a su nico lder, el general Juan Domingo Pern, el peronismo que inicialmente se denomin Partido nico de la Revolucin Nacional gan todas las elecciones legislativas y presidenciales en ese perodo, lo que le permiti ocupar todo el poder en 1946-1952y luego de la reeleccin de su lder, continuar dominando hasta que fue derrocado por un golpe de Estado en septiembre de 1955. En ese perodo gan sin fraude las elecciones generales de 1946, con el 52,4%; de 1948, con el 61% y de 1951, con el 62,4%. Estas mayoras le dieron todas las bancas del Senado en los nueve aos que gobern. En la Cmara de Diputados tuvo ciento once diputados entre 1946 y 1948, con slo cuarenta y siete diputados opositores. Esta mayora trep a ciento cincuenta y dos bancas propias frente a tan slo catorce de la oposicin en los tres ltimos aos de gobierno (1952-1955). Su carcter de partido dominante se demostraba no slo con los guarismos de los comicios, sino tambin con el uso monoplico de los medios de comunicacin y la utilizacin de toda clase de recursos coactivos, incluida la obligacin de afiliarse al partido gobernante, que era exigida a todos los empleados de la Administracin Pblica.

226 ARTURO PELLET LASTRA ELPARTIDO NICO COMUNISTA En el escenario de la poltica mundial, constituy un hecho nuevo, sin precedentes, la organizacin de la estructura del poder sovitico, en el cual predominaba el Partido Comunista liderado en los das de la revolucin de octubre por Vladirnir Ilich Ulianov (Lenin). El poder ilimitado que desde un principio tena el partido bolchevique qued institucionalizado en la estructurade poder adoptada por la Constitucin de 1924ratificada en 1936,que con modificaciones ms de forma que de fondo se mantuvo hasta 1991.En efecto, el artculo 176de la Constitucin de la Unin Sovitica de 1936 denominada Constitucin Stalin- estableca que: "el partido es el ncleo conductor de todas las organizaciones del pueblo trabajador, tanto pblicas como estatales". Como ya mencion, el partido se organiz sobre la base de los soviets en octubre de 1917 y sus lderes ya en el gobierno ordenaron la disolucin de los dems partidos, entre ellos el Democrtico Constitucional (CADET) que era la primera minora tanto en la Duma Imperial como en el segundo gobierno provisional que se form con la presidencia de Alexander Kerensky. Definiendo su rol, deca Stalin en 1930: "La conduccin del gobierno pasa total y completamente a manos de un partido, el Comunista, que no comparte ni puede compartir la direccin del Estado con ningn otro partido y esto es lo que realmente significa la dictadura del proletariado". Ms adelante aade: "Un partido es parte de una clase, su parte ms avanzada. Slo pueden existir varios partidos y consecuentemente libertad para stos en una sociedad donde haya clases antagnicas, cuyos intereses son mutuamente hostiles e irreconciliables: pero como en la URSS no hay clases antagnicas, slo tenemos lugar para un partido, el Partido Comunista" 13. El partido "del proletariado" Lestaba unido al Estado, sobre el Estado o a un lado, supervisndolo? La contestacin a este interrogante slo la puede dar la realidad de los hechos, la realidad histrica. Y esa realidad indica que no haba unin, supremaca o supervisin, sino que partido y Estado estaban identificados.Pero en esta identidad, era el partido el que tena virtualmente la iniciativa y la fiscalizacin del proceso. O sea que el partido prevaleca sobre los rganos de gobierno del Estado porque era el que conduca el proceso de cambio. La identidad se daba en los hechos, porque los integrantes de la Secretara General del partido normalmente ocupaban los cargos claves de los dos rganos ejecutivos del poder comunista,el Presidium del Soviet Supremo y el Consejo de Ministros, que en la etapa inicial se denomin Consejo de Comisarios del Pueblo. De tal manera, el partido que en las palabras de Lenin "est organizado en la forma ms centralizada, monoltica y coherente posible para ejercer la dictadura del proletariado", se adecua a la "ley de hierro de la oligarqua" l3 TAYLOR, Sistemas Polticos Comparados. Biblioteca del Crculo Militar, 1952, pg. 152. Cole,

LOS PARTIDOS POLTICOS, PASAPORTE AL PODER 227 que enunciara Robert Michels y que consisteen reconocer, como ya indicamos, que "la organizacin partidaria es la que da origen a la dominacin de los elegidos sobre los electores...". En suma, el partido era conducido por una minora que fiscalizaba y dominaba al resto de los integrantes del movimiento. Esta minora estaba integrada por los l .350 delegados que formaban el Congreso del Partido, elegidos por 7.500.000 afiliados, debidamente seleccionados y controlados. Esta minora de diputados elega a los catorce miembros titulares del Presidium del Comit Central, algunos de los cuales eran simultneamente titulares del secretariado general del partido. Esta minora de minoras era la que diriga el partido y controlaba el aparato estatal. De hecho, el secretario general del partido y sus nueve secretarios adjuntos gobernaban el partido y el Estado. La identidad del partido y el Estado se visualizaba en la identidad de los ocupantes de los cargos mximos de ambas entidades. Los titulares del secretariado general del partido ocupaban los cargos claves del Presidium del Soviet Supremo y las principales carteras del Consejo de Ministros. Los secretarios generales del partido fueron simultneamente, casi sin excepcin, presidentes del Consejo de Ministros. Tal es el caso de Lenin, secretario general del partido y jefe del Consejo de Comisarios del Pueblo de 1917 a 1922; Jos Stalin, secretario general del partido de 1923 a 1953 y manteniendo su jefatura partidaria, presidente del Consejo de Ministros, de 1941 a 1953; Leonid Brezhnev, secretario general y jefe de Estado, de 1976 a 1982, etctera. Un caso singular fue el de Nikita Kruschev, que ostentando nicamente el cargo de secretario general del partido gobern la Unin Soviticadurante diez aos sin asumir la presidencia del Consejo de Ministros, que durante ese penodo ocuparon Nicolai Bulganin y Alexis Kosigin (1954-1964). Otro caso paradigmtico fue el de Georgi Malenkov, secretario privado de Stalin, que a su muerte lo sucedi en la jefatura partidaria, pero cay en desgracia un ao despus. Como ocurri con otros jerarcas del rgimen, fue descendiendo del paraso del poder al infierno siberiano, mientras ocupaba en cada libre el Ministerio de Usinas Elctricas, luego la mera direccin de una usina en Siberia y finalmente el retiro forzado y vigilado por celosos guardianes de la KGB, que sellaron su libertad hasta que se desvaneci, sin que se sepa hasta el presente cmo fueron sus ltimos das. EL PARTIDO NICO NAZI En forma similar a lo que ocurri en Italia con el Partido Fascista, el proceso de cambio nacional socialista fue liderado, propagado y sostenido en el llano y en el poder por una fuerza poltica organizada de acuerdo a las leyes electorales del Estado de Derecho preexistente.

228 ARTURO F'ELLET LASTRA Como se sabe, el partido nazi lleg al poder en enero de 1933dentro de las reglas de juego del rgimen parlamentario de la Constitucin de Weimar, o sea mediante la formacin de un gobierno de gabinete integrado por una coalicin de cuatro partidos polticos que integraban slo tres ministros nazis, pero que presida como canciller Adolfo Hitler. De inmediato inici un proceso de cambio, una de cuyas fases era la disolucin de los otros partidos polticos y el establecimiento de un monopolio ideolgico revolucionario. En cumplimiento de tal poltica la ley del 14 de julio d 1933 suprimi a todos los partidos polticos, excepto el Nacional Socialista que se convirti as en el nico autorizado para funcionar y luego por otra ley del lode diciembre del mismo ao, declar que "despus de la victoria de la revolucin nacional socialista el NSDAP es el depositariode la idea alemana del Estado, estando indisolublemente ligado a l". En qu consista esta asociacin del partido con el Estado? segn surge de la crnica y de los documentos consultados, esta ligazn se realiz mediante la ocupacin de cargos claves en forma simultnea en el partido y en el Estado por parte de los lderes del rgimen. O sea identificndose el dirigente partidario con el funcionario estatal 14. La primera identidad, la ms evidente, era la que representaba Hitler, que era a la vez Fhrer del Estado y del partido. La segunda identidad la encontramos en la persona de Rudolf Hess, que era a la vez delegado del Fhrer a cargo de la direccin del partido y ministro sin cartera, y la tercera, entre miles de otros casos, se exhiba en la obesa y homosexual personalidad de Ernest Rohem, jefe del Estado Mayor de la S.A. y ministro sin cartera. En idntica situacin de dualidad estaban Goering, Goebbels y otros. Pero el partido, que fue una corporacin de derecho pblico entre 1933 y 1945,deba ser apoyado por las autoridades estatales en todo aquello que le requiriesen los dirigentes del mismo. Al ser instituido como una corporacin de derecho pblico se convirti en una entidad autnoma que tena poder para aplicar medidas disciplinarias y competencia para legislar respecto de sus miembros. Esta funcin de legislar la ejerca el Fhrer, de acuerdo a la ley del lode diciembre de 1933, no como canciller del Reich sino como conductor del partido. Analizando detenidamente la naturaleza jurdica de la asociacin o unin que exista entre el Estado y el partido, se concluye en que este ltimo ms que un partido era un movimiento tal como lo caracteriz Carl Schmitt, ya que actuaba como brazo ideolgico del Estado difundiendo la doctrina oficial y manteniendo la disciplina de los cuadros de adherentes al rgimen. Esta tarea de propaganda y apoyo incondicional al Fhrer se operaba por medio de las ramas l 4 BONNARD, Roger, El Derecho y el Estado en la Doctrina Nacional Socialista, Bocch, Barcelona, 1950, pgs. 19 y sigs.

LOS PARTiDOS POL~TICOS, PASAPORTE AL PODER 229 del movimiento: el Frente Nacionalsocialista de Trabajadores, la Juventud Hitleriana, los S.A., los S.S. y la rama femenina. El partido actuaba al lado del Estado totalitario. No sobre el mismo ni por debajo del aparato estatal, ya que en ningn momento el NSDAP se convirti en un rgano estatal como ocurri en Italia y Espaa. Tampoco se incorpor patrimonial o funcionalmente al Estado. EL SISTEMA APARTIDARIO COMO FENMENO POLTICO En contraste con los sistemas polticos que analizo en estas pginas, se han dado varios casos de movimientos polticos como nicas fuerzas ideolgicas activas en los pases del tercer mundo en proceso de descolonizacin. Antes de que se desarrollase plenamente este fenmeno poltico en el contexto de una guerra colonial, como ocurri en el caso del Movimiento de Liberacin Argelino entre 1945 y 1962, la historia registra un caso paradigmtico, nico en su gnero: el del Movimiento Nacional Espaol formado por decreto del generalsimo Francisco Franco del 19 de abril de 1937, por el cual se fusionaron en una sola fuerza nacional, la Falange Espaola y de las JONS con el Movimiento Carlista Requet, convirtindoseen una nueva fuerza poltica que, al decir de Legaz y Lecambra, es "la base del nuevo Estado espaol", que en 1938otra ley fundamental - e 1 Fuero del Trabajo-, consagra definitivamente como Estado Nacional Sindicalista. An no se ha profundizado en la doctrina acerca de las caractersticas que definan al Movimiento Nacional, nica fuerza poltica reconocida hasta 1976, ni tampoco se ha analizado exhaustivamente cules son las pautas que invariablemente caracterizan a un movimiento y las pautas que lo distinguen del partido nico tradicional. En mi criterio, el sistema poltico espaol se caracteriza en el perodo que analizamos por ser apartidario, en tanto y en cuanto el Movimiento Nacional inspirado en las ideas de Primo de Rivera, no puede ser sino forzadamente asimilado a un partido poltico. En tal sentido Franco y los principales lderes de la Falange, que era el ncleo bsico de esta fuerza, siempre estuvieron de acuerdo en que el Movimiento haba sido, era y deba seguir siendo el brazo ideolgico del pueblo y gobierno de Espaa. Concretamente el caudillo defini este sistema poltico diciendo en un discurso pronunciado el 4 de diciembre de 1952: "Se equivocan los que hablan algunas veces del partido. Nosotros somos un movimiento, como el Tradicionalismo y la Falange, que no quisieron ser nunca partido", idea que siempre sustent Primo de Rivera que como hemos visto, sostena insistentemente que "para que el Estado no pueda ser nunca de un partido, hay que acabar con los partidos polticos". Claro est que algunos tratadistas han asimilado el fenmeno poltico espaol al sistema de partido nico. Tal vez omitieron tomar en cuenta el punto de partida tomista en cuanto a la concepcin totalitaria de las instituciones es-

230 ARTURO PELLET LASTRA paolas se refiere. As, Primo de Rivera siempre se cuid de decir que en el futuro poltico de su patria no caba sino una totalidad, unidad de destino, donde no exista el vocablo partido. Decir, prima facie, que el caso de la Espaa franquista fue el de un partido nico, asimilando ese fenmeno al de la Alemania nazi o la Italia fascista, es errneo. En la ley alemana de 1933 se declara la unidad del partido y el Estado que, al decir de Legaz y Lacambra ' 5 , se traduce prcticamente en una primaca del partido: en el partido radica la voluntad poltica rectora, que lleva a decir al Fhrer, en uno de sus violentos arrebatos frente a los delegados del Congreso del partido en Nremberg en 1934, registrado con el impecable estilo flmico de Leni Riefensthal: "El partido manda al Estado", posicin que se asemeja a lo que ocurra entre partido y Estado en la era staliniana. En Italia, en cambio, se considera que el partido es un rgano del Estado, sin dejar de ser al mismo tiempo una institucin poltica autrquica. Asimismo el partido preexiste al nuevo Estado en ltaiia y Alemania, donde originalmente fue creado para competir con otros partidos en tpicas elecciones parlamentarias. Luego en el poder en uno y otro rgimen, se elimin por ley a los dems partidos polticos como ya anotamos. En cambio, en Espaa el movimiento es la consecuencia lgica de la ideologa apartidista que profesaban los lderes de la Falange y del Requet, que deciden abolir a los partidos polticos en plena guerra civil. Creo que para poder encontrar una clave que nos defina genricamente al movimiento como fenmeno poltico y en particular al Movimiento Nacional Espaol que se desvaneci en el perodo de transicin hacia la democracia en 1977-1978, es til seguir a Carl Schmitt 16, quien pensaba que: "El movimiento dirige al Estado y al pueblo, es decir penetra en los dems, les marca la trayectoria ideolgica a seguir. Cada uno de estos tres elementos: Estado, movimiento y pueblo pueden ser considerados, cada uno por s solos, como la totalidad de la unidad poltica, sin dejar de designar al propio tiempo un aspecto particular, un elemento especfico de esa totalidad. "El movimiento, aade, tiene tanto de Estado como de pueblo, y ni el Estado moderno ni el pueblo son imaginables sin el movimiento. Puede considerarse as que el Estado es la parte poltica esttica, el movimiento, el elemento dinmico, el brazo ideolgico, y el pueblo, el lado apoltico que vive bajo la proyeccin y la sombra de las decisiones polticas del Estado y el movimiento". LOSPARTIDOS POLTICOSEN EL FINAL DEL MILENIO Al llegar a la ltima pgina con este tema tan polmico, retrocedo, releo las pginas de los otros captulos de este ensayo y no puedo resistir la tentacin l5 PANUNZIO, Sergio, Teoria Generale dello Srato Fascista, Roma, 1937. l6 S C H M ~Carl, Principii Polirici del Nazionnle Socialista. Roma, 1938. pargs. 21 1-212. ,

LOS PARnDOS POLTICOS. PASAPORTE AL PODER 23 1 de traer a este final algunas reflexiones de Maurice Duverger 17 que como era un demcrata le pesaba decir que: "La organizacin de los partidos no estciertamente de acuerdo con la ortodoxia democrtica. Su estructura interior es esencialmente autocrtica y oligrquica", y coincidiendo con Michels, ms pesimista pero no menos democrtico agrega que: "Los jefes no son realmente designados por los miembros a pesar de las apariencias, sino coptados o nombrados por los que ya estn en el poder y tienden a formar una clase dirigente aislada de sus militantes, una casta ms o menos cerrada sobre s misma". Pero en este punto cabe preguntamos sena ms satisfactorio un rgimen sin partidos?, que es como preguntarse sera mejor otro sistema, diferente al democrtico? Creo que una respuesta ms o menos sensata debera centrarse en la idea de que para los habitantes de la sociedad poltica, no puede haber nada mejor que organizar un poder en el que se ejecute el mandato que da en las umas y entre una y otra eleccin pueda ejercer la libertad de expresin. La verdadera democracia requiere en este final del milenio la subsistencia, al menos por el momento, del sistema de partidos polticos, pero en un contexto en el cual sus lderes cumplan al arribar al gobierno sus promesas electorales, acotando a los factores de poder, cuya constante presin ha distorsionado el sistema democrtico. Porque de qu nos sirve ejercer unos segundos el poder, depositando nuestro voto en una urna de cartn o apretando las teclas de las nuevas urnas electrnicas, si cuando llegan nuestros mandatarios a la Casa de Gobierno y al Congreso, dejamos de ser sus interlocutores y somos reemplazados - c o m o mandantes- por los funcionarios del Fondo Monetario Internacional, los acreedores externos y los dueos del poder econmico nacional. Otorgumosle a la clase poltica un pasaporte al poder, pero mantengmonos alertas para que se lo utilice como corresponde. Seamos guardianes de nuestros 'derechos. No cmplices con nuestro silencio o desinters. Entremos en el juego de la sociedad poltica, sin enajenamos ni enojarnos. Tolerantes, pero no ilusos. Pacientes, pero no dbiles. Activos, no pasivos, porque est en riesgo nuestro destino y el de nuestros hijos. " DUVERGER, Maurice. op. cir., pg. 348.

Prefacio ......................................................................... ................................................... La polis. la Repblica y el Estado ......................................................................... ........... Evolucin de los estudios polticos hasta el presente ...................................................... Comienzo de la era cientfica ......................................................................... ................ 1. El problema desde la ptica francesa ...................................................................... 2 . La Ciencia Poltica en los Estados Unidos de Amrica ....................................... Las ciencias polticas ......................................................................... .............................. En la UNESCO y la IPSA se definen por la Ciencia Poltica ......................................... 1. La lista tipo de la UNESCO ......................................................................... ........... La Teona del Estado ......................................................................... ............................. Definamos ahora al Estado ......................................................................... ..................... La opinin de los maestros ......................................................................... ..................... Algunas conclusiones provisonas ......................................................................... ........... CAP~TULO 11 ORIGEN Y EVOLUCIN DEL ESTADO Las ideas de Maquiavelo ......................................................................... ...................... QuC es el Estado? ......................................................................... .................................. Status y Estado ......................................................................... ..................................... El Estado segn los griegos ......................................................................... .................... El poder se atomiza en el medioevo ......................................................................... ....... El origen del Estado ......................................................................... ................................ 1. Teonas sobre el origen del Estado ......................................................................... 2 . La sociedad pactada segn Hobbes, Locke y Rousseau ....................................... a) La versin de Hobbes ............................ ...... .................................................. b) La versin de Locke ......................................................................... ............ .

234 ARTURO PELLET LASTRA c) La versin de Rousseau ......................................................................... ............ 3 . Otras versiones sobre el Estado ......................................................................... ..... El Estado segn Marx y Lenin ......................................................................... ................ El Estado segn Mussolini y Oliveira Salazar ................................................................. La doctrina del Estado de Derecho ......................................................................... ........ El Estado de Derecho en la teora de Kelsen ................................................................... El Estado de fado ......................................................................... .................................. .................. Estado de facto y gobierno de facto ............................................... .......O ........ CAP~TULO 111 EL TERRITORIO Y LAS FORMAS DE ESTADO La salida al ro o al mar como factor determinante ........................................................ El factor geopoltico ......................................................................... ............................... . Otros casos paradigmaticos ......................................................................... ..................... El Canal de Panam y tres casos en Medio Oriente ........................................................ Las fronteras de los Estados ......................................................................... ................... Naturaleza jurdica del temtorio ......................................................................... ............. El tamao del temtorio ......................................................................... ........................... La conformacin de las fronteras ......................................................................... ............ El temtorio argentino ......................................................................... .............................. Las formas de Estado en la historia ......................................................................... ....... La confederacin ......................................................................... ..................................... 1. La Confederacin Norteamericana ....................................................................... 2 . La Confederacin Argentina ......................................................................... ........ El Estado federal ......................................................................... ..................................... El Estado unitario ......................................................................... ....................................

. .. La poblacion ......................................................................... ............................................ El factor demogrfico ......................................................................... ............................. La composicin sociolgica ......................................................................... .................... El "gobernar es poblar" de Juan Bautista Alberdi .................................... ...................... Con la inmigracin europea se transforma el pas ........................................................ La densidad de la poblacin y el crecimiento demogrfico ............................................ La poblacin y las formas de gobierno ......................................................................... . La Nacin ......................................................................... ................................................ La Nacin y el Estado en Europa y en la historia .......................................................... Identidad nacional: por la historia o el ftbol ................................................................. El nacionalismo en Francia ......................................................................... ............ Fichte y el nacionalismo ......................................................................... ........................

El nacionalismo democrtico ......................................................................... .................. Finalidad de la Nacin y el Estado ......................................................................... ......... Maulnier y su visin del nacionalismo ......................................................................... ... El imperialismo .................... . ......................................................................... ............. El proceso imperial .......................... . ......................................................................... .. CAP~TULO V EL PODER. ELEMENTO CLAVE DEL ESTADO En qu consiste el poder? ......................................................................... ................... La ecuacin del poder aplicada a la historia .................................................................. Cmo se legitima el poder ......................................................................... ...................... Bertrand Russell, Max Weber y el poder ......................................................................... La divisin del poder como garanta del piieblo .............................................................. La realidad histrica consagra la divisin de los poderes ............................................... Los pesos y contrapesos segn John Adams ................................................................... La soberana ......................................................................... ............................................ Definamos a la soberana ......................................................................... ....................... Rousseau y Primo de Rivera ......................................................................... ................. . . El punto de vista liberal ......................................................................... .......................... La soberana y las organizaciones internacionales .......................................................... C A P ~ T ~VI O JL LAS FORMAS DE GOBIERNO AYER Y HOY Las formas de gobierno segn los griegos ...................................................................... De Maquiavelo a Rousseau ......................................................................... ..................... La teora de Ernesto Palacio ......................................................................... .................. Los cambios cclicos en la Argentina ......................................................................... ..... Las formas de gobierno en la actualidad ........................................................................ Las monarquas ......................................................................... ..................................... Las repblicas

......................................................................... ......................................... Los grupos de inters ......................................................................... .............................. IBS grupos de inters en la historia argentina ................................................................. El esquema del poder en la Argentina radical ............................................................... El esquema del poder en 1938 ......................................................................... .............. El esquema del poder en 1958 ......................................................................... ............... 130 131 134 136 138

236 ARWRO PELLET LASTRA La estructura del poder en 1972..................................................................... .................. La estructura del poder en 1998..................................................................... .................. Los que presionan desde la calle.................................................................... ................. El lobby en los Estados Unidos de Amrica .................................................................... El lobby en la actualidad ......................................................................... ......................... Las encuestas de opinin ..................................... ............................................................ Otros modus operandi ......................................................................... ............................. y ................... La Lobbying Act de 1946 ......................................................................... . ............................ 1. Declaraciones juradas ante las cmaras ............................. . . ............... 2 . Registro y prohibiciones de la Federal Lobbying Act ...................... . Una cosa es corromper y otra hacer lobby ...................................................................... El lobby en Francia ......................................................................... ............................... La clase poltica y la estructura del poder ..................................................................... Las doctrinas clsicas ......................................................................... .............................. 1. La tesis de Mosca ......................................................................... ......................... 2 . Pareto y la clase eletta ......................................................................... .................. 3. Michels y la Ley de Hierro de la Oligarqua .......................................................... Las nuevas versiones ......................................................................... ............................. 1. Burnham y la revolucin de los directores ............................... .............................. 2 . Wright Mills y la lite norteamericana ................................................................... 3. Rose, Dahl y la estructura del poder ....................................................................... 4. Orweil y la Rebelin en la Granja ....................................................................... 5 . Djilas y La Nueva Clase ......................................................................... ................ 6. La nueva clase en la URSS ......................................................................... ........ 7. Voslensky y la nomenklatura ......................................................................... ..... 8. Imaz y Los que Mandan

......................................................................... ................ 9. Snchez Sorondo y "los mejores" ........................................................................ Las teoras del rgano y el mandato ......................................................................... ....... La prehistoria de este fenmeno poltico ........................................................................ El senatus populusque romanus ......................................................................... ............. E poder de representar en la historia inglesa ................................................................ l La representacin estamental en Francia ...................................................................... La representacin y los ingleses ......................................................................... .....

~NDICE GENERAL Sieyks y su teora ......................................................................... ................................... La representacin corporativa ......................................................................... ........... El corporativismo portugus ......................................................................... ................... La experiencia brasilea ................ . ......................................................................... .... .. Es un derecho o un deber ......................................................................... ........................ Los sistemas electorales ......................................................................... . ....................... 1. Sistema de lista completa ......................................................................... ............. 2 . Circunscripcin uninominal .......... . . .................................................................... a) La historia inglesa del voto ......................................................................... ....... b) La democratizacin de este sistema ............................................................... c) Sus virtudes y defectos ......................................................................... ........... 3 . El sistema de lista incompleta ................ . ............................................................ 4 . El sistema D'Hondt .................... ....................................................................... . . 5 . Sistema del cociente y doble cociente .................................................................. 6 . El ballotage ......................................................................... .................................... La experiencia argentina ......................................................................... ...................... Una cosa es votar y otra mandar ......................................................................... ......... Los comits electorales como factor decisivo ................................................................. Otras causas en el origen de los partidos ......................................................................... . Elogios y cnticas ..................... ......................................................................... ......... . . Sistemas de partidos polticos ......................................................................... ................. Otras clasificaciones ......................................................................... .............................. El bipartidismo ......................................................................... .................................... 1. El caso americano ......................................................................... ........................ 2 . El bipartidismo en Amrica latina ......................................................................... . 3 . El bipartidismo a la brasilea................................................................ .................. Sistema plunpartidista...........................................................

......................................... .. Las coalic~ones ......................................................................... ........................................ El partido dominante ......................................................................... ............................... El partido nico comunista ......................................................................... ..................... El partido nico nazi ......................................................................... ............................... El sistema apartidario como fenmeno poltico ........................... . ........................... . . Los partidos polticos en el final del milenio .................................................................. .

Se termin de imprimir el da 2 de febrero CANDIL de 1999, en ARTESGRFICAS sito en la calle Nicaragua 4462, Buenos Aires, Repblica Argentina