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NOTAS SOBRE MAPAS, MAPEAMENTOS E O PLANEJAMENTO URBANO PARTICIPATIVO NO BRASIL NA PERSPECTIVA DE UMA CARTOGRAFIA CRTICA

Leo Name
Professor do Departamento de Geografia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro

Cristina Lontra Nacif


Professora do Departamento de Urbanismo da Universidade Federal Fluminense. Recibido: 25 de julio de 2011; Devuelto para revisin: 26 de junio de 2012; Nueva versin: 26 de noviembre de 2012; Aceptado: 15 de enero de 2013

Notas sobre mapas, mapeamentos e o planejamento urbano participativo no Brasil na perspectiva de uma cartografia crtica (Resumo) Tendo como base reviso do conjunto de teorias crticas sobre a geo-histrica produo cartogrfica e sobre novas prticas de mapeamento, realizaremos breve anlise do planejamento urbano e do mapeamento participativos na experincia brasileira mais recente, de modo a se abrir a discusso sobre possveis formas e procedimentos metodolgicos alternativos que instaurem outros processos de planejamento participativo e prticas de mapeamento, outros tipos de mapas, outros sujeitos mapeadores, outras relaes de poder. Palavras-chave: planejamento urbano participativo, Brasil, cartografia crtica

Notes on maps, mapping and participatory urban planning in Brazil from the perspective of a critical cartography (Abstract) Based on review of the set of critical theories about the geo-historical cartographic production and the new ways of mapping, we try to make a brief analysis of the most recent participatory urban mapping and planning in Brazil, in order to open the discussion on possible alternative ways and methodological procedures that may embody other processes and practices of mapping, other types of maps, other mapper subjects, other power relations. Key-words: participatory urban planning, Brazil, critical cartography.

Sempre foram abundantes nos trabalhos de geografia, sociologia, urbanismo e no planejamento urbano que une, ou ao menos tenta unir, tais disciplinas, variados e minuciosos levantamentos de dados a respeito de regies, cidades e bairros, incluindo expressiva produo de mapas. Nesses estudos so acionadas, porm, prticas e tcnicas que muitas vezes se do em detrimento da apropriao de categorias analticas que auxiliem a compreenso dos processos e formas espaciais: apesar de no momento atual, quando as tecnologias SIG (Sistema de Informaes Geogrficas) se popularizam velozmente e vm construindo, utilizando e representando cartograficamente conjunto variadssimo de dados (agora espacializados de forma georreferenciada, em princpio precisa e exata), pode-se dizer que no raro que a realizao de mapas em variados processos de produo de conhecimento, interveno na realidade ou formulao de normas, mantenha-os de difcil compreenso por no tcnicos, no trate de dados de fato relevantes para o que se quer conduzir, transformar ou combater e que, por vezes, sejam at mesmo descartados nos produtos finais. Tal perspectiva particularmente relevante para se analisar o planejamento urbano no Brasil, onde hoje se tem contexto de valorizao de processos participativos e das aproximaes entre saber tcnico e leigo, alm de legtimo desejo de promoo de autonomias nas escalas municipal e local. Um momento que tem suas bases tericas no Movimento Nacional da Reforma Urbana (MNRU), originado na dcada de 1960, e primeiras validaes institucionais postas na Constituio Federal de 1988, que deu maior autonomia aos municpios do pas e exigiu deles a realizao de planos diretores situao s regulamentada no Estatuto da Cidade,[1] em 2001, e legitimada a partir da criao, em 2003, do Ministrio das Cidades. No bojo deste longo processo, construiu-se pano de fundo terico e ideolgico a respeito de certa cidade democrtica, que em certa medida traduz no mbito do planejamento urbano o debate contemporneo a respeito das consequncias negativas das elevadas estratificao e especializao dos conhecimentos cientficos e seu isolamento em relao a outras formas de saber[2]. Planos diretores exigem mapas. Ambos so objetos tcnicos intimamente ligados ao poder do Estado e sua soberania sobre o territrio. Assim, o modo de se produzir mapas no cerne destes ditos processos e planos participativos deveria estar na pauta urbana brasileira. Mas tem sido ainda rarefeita a reflexo crtica sobre o papel comunicativo, ideolgico e autoritrio dos mapas na formao do conhecimento e na estruturao da experincia urbana cotidiana. Alm disso, primordialmente so o plano cartesiano e os softwares georreferenciados os amplamente utilizados nos mapas dos novos planos diretores municipais que, dentre outras questes, mantm o espao representado de forma esttica, subsumindo o tempo; e tais mapas continuam no sendo compreendidos por qualquer usurio/a, ignorando outras lgicas espaciais e comprometendo a busca do direito cidade em seu sentido mais amplo. Tendo mapas como ponto de partida, pretendemos nesse artigo refletir sobre o planejamento urbano recente no Brasil, compreendendo-o no contexto de uma cartografia crtica, aqui entendida como um conjunto tanto de teorias crticas sobre a geo-histrica produo cartogrfica quanto de novas prticas de mapeamento que gerem formas outras de mapas[3]. Indiretamente estaremos indagando a respeito do papel de gegrafos, urbanistas e demais tcnicos e cientistas sociais nestes processos; de como seus saberes e prticas podem colaborar na incluso de grupos excludos da cidade em suas tomadas de deciso; e da capacidade ou no dos mapas potencializarem, representarem e atenderem as demandas destes grupos, construindo com eles projetos e estratgias de resistncia. Ainda que no pretendamos ser conclusivos, buscaremos apontar caminhos para uma discusso mais aprofundada sobre estes pontos. Na primeira parte do trabalho, apresentaremos reviso crtica de autores e autoras que estabelecem a relao entre mapas, mapeamentos e disputas de poder para ns indissociveis, mas que infelizmente no mereceram apurado foco do processo

de elaborao dos novos planos diretores. Em seguida, desenharemos breve painel do planejamento urbano e do mapeamento participativos na experincia brasileira mais recente, de modo a clarificar os antecedentes deste momento histrico de retorno do planejamento, agora desejado participativo e, em alguma medida, apontar decepes a respeito de seus resultados prticos. Assim, ser possvel encerrarmos com comentrios finais sobre a incluso de uma cartografia crtica na agenda de pesquisa urbana, levando em considerao possveis formas e procedimentos metodolgicos alternativos e/ou de resistncia que possam contribuir na construo de outros processos e prticas de mapeamento, outros tipos de mapas outras relaes de poder, portanto.

Mapas, mapeamentos e poderes


Em recente trabalho sobre a natureza e os usos da cartografia, Nogueira (2008) alerta sobre o uso cada vez mais comum, tanto na linguagem coloquial quanto nas diversas reas da cincia, das palavras mapa e mapeamento: dos noticirios que se referem ao mapeamento das drogas no pas ou ao to alardeado mapa do genoma humano, passando por publicaes que se referem a mapeamentos em 3-D dos movimentos ou do espao interno do corpo, abundariam os exemplos do uso (que aparentemente a autora aponta como indiscriminado) destes termos. Ela preocupa-se em esclarecer que para a geografia e, mais particularmente, para a cartografia, os mapas tm caractersticas tpicas as quais no se pode perder de vista. So objetos tcnicos que classificam e representam elementos selecionados em um determinado espao geogrfico, de forma reduzida, utilizando simbologia e projeo cartogrfica e, mais especificamente, representaes grficas de determinado espao geogrfico, concebidas para transmitir a viso subjetiva ou o conhecimento de algum ou de poucos para muitos [4]. Por valorizar esta cartografia e mapa tradicionais, a autora que, bastante rigorosa no uso de termos, diferencia o mapa da carta e da planta[5] , tem opinio que faz lembrar os comentrios incisivos de Chevalier (1989) sobre o que chamou de parageografias: certas geografias paralelas, vulgares e no oficiais, sendo seus principais alvos os livros e guias tursticos, os quais acusa de imprecisos, por serem feitos por no gegrafos a cometerem erros grosseiros em matria de geografia regional[6]. Em clara contraposio a tal tipo de afirmaes, h quem venha exigindo maior polissemia para os termos mapa, mapeamento e cartografia, alm de maior abrangncia na considerao do que venha a ser objeto da geografia. Name (2008), por exemplo, diz haver geografias e cartografias contidas e emitidas pelos objetos da cultura de massa alm dos livros e guias de viagem, cartes-postais, filmes e toda sorte de obras audiovisuais, por exemplo que poderiam e deveriam ser investigadas por gegrafos e outros cientistas interessados na dimenso espacial, pelo fato de apresentarem e representarem vrios lugares do mundo, diminuindo distncias e contribuindo para a legitimao e naturalizao de vises de mundo muitas vezes pautadas por assimetrias de poder. Em direo prxima, Collignon (2005) refora a necessidade de no se pr em relao hierrquica a geografia cientfica do conhecimento leigo, afirmando acreditar que os saberes geogrficos vernaculares[7] no esto em uma relao de ruptura com os saberes geogrficos doutos, mas sim numa relao de complementaridade. A geografia acadmica, como discurso, no esgotaria o entendimento do mundo que se prope a estudar e mapear. Especificamente em relao a mapeamentos e mapas, Wood (1992) nos lembra dos mapas mentais, legtimos instrumentos de investigao tornados notrios h mais de quarenta anos por Lynch (1997), ainda hoje muito utilizados como instrumentos de aproximao entre pesquisadores/as e usurios/as do espao, sobretudo em trabalhos com crianas[8]. Mas tambm assinala que a mente humana realiza diariamente mapas e mapeamentos: a prpria experincia cotidiana dos espaos induz a sua organizao psquica, o que inclui dar inteligibilidade e mentalmente fazer com que os mapas vistos e manipulados no dia-a-dia interajam uns com os outros (aqueles dos noticirios impressos e da televiso com os de livros, filmes e jogos de RPG ou de tabuleiro, por exemplo). J Canevacci (2004) aponta que os mapas tradicionais so de

difcil uso e compreenso, alm de reducionistas por homogeneizarem o espao, realizando por sua forma de representao uma negao da diferena e da alteridade: referindo-se complexidade da cidade de So Paulo, no Brasil, o antroplogo defende que mapeamento muito mais interessante poderia ser feito, por exemplo, pelo ato de se fotografar o que, alis, realizado por Ferrara[9], na mesma cidade e a partir de mtodo comparativo das imagens feitas por diversos moradores/as. Esse conjunto de fotografias, alm de mapa alternativo da capital paulistana, teria por sua polifonia muito mais a dizer sobre seu espao urbano do que um mapa tradicional. Alm disso, a deriva e a errncia situacionistas seriam mtodos to mais ldicos quanto mais eficazes de se cartografar o urbano. Tem-se aqui um apanhado sucinto da acirrada discusso sobre mapas, mapeamentos, suas tcnicas e mtodos. Acreditamos ser possvel perceber que h profunda luta simblica em torno da relao entre os mapas e a questo foucaultiana das conjuntas produo e legitimao de saberes e poderes. Por um lado, por serem objetos-smbolos da geografia acadmica[10], os mapas j estariam inseridos em campo de disputas sobre o que pode ser chamado de mapa e quem tem legitimidade para se faz-lo; por outro, desde a dcada de 1970, quando surgiram o SIG, as Tecnologias de Informao Espacial (TIES) e o Sistema de Posicionamento Global (GPS, Global Positioning System) que em certa medida representam a feio cartogrfica do retorno ao positivismo tecnocrtico nas cincias,[11] mas ao mesmo tempo tornaram a cartografia mais acessvel tem-se ampliado o nmero pessoas sem formao tcnica capaz de produzir mapas, de forma autnoma e s vezes com contedos ou linguagens alternativos (qui contra-hegemnicos)[12]. O avano tecnolgico tambm tem deixado s claras, ainda que no necessariamente por vontade de quem realize as cartografias, conflitos muitas vezes subsumidos das representaes cartogrficas mais tradicionais. Em muitos mapas urbanos produzidos por tecnologias interativas e extremamente populares como o Google Earth e o Google Maps, a verossimilhana das representees com fotos areas amplia as ambiguidades entre mapa e realidade; e, ao disponibilizarem a visualizao pblica dos mapas produzidos, podem acentuar conflitos locais expressos por meio de indagaes a respeito do que revelar ou esconder de cada territrio como no caso da recente polmica em torno da representao de mapas da cidade do Rio de Janeiro no Google Maps, devido as toponmias das favelas serem neles mais presentes e mais destacadas do que as de bairros formais e nobres (figura 1). Em paralelo, v -se ganhar cada vez mais corpo as chamadas cartografias sociais, dentro de um movimento cada vez mais expressivo no Brasil e no restante da Amrica Latina, que se apropria das tecnologias SIG e GPS, mas sem descartar mtodos e linguagens alternativos: voltados quase que exclusivamente para a legitimao de territrios de grupos tnicos e/ou tradicionais, como indgenas, ribeirinhos, quilombolas e quebradeiras de coco[13] (figuras 2 e 3), tais mapas do visibilidade aos conflitos territoriais que tais comunidades esto inseridas ou denunciam situaes de injustia ambiental e racismo ambiental (figura 4), por exemplo. Diante de toda esta discusso podemos inserir os mapas no campo das representaes, entendidas no como espelhos do real ou somente imagens, mas como textos, i.e., instrumentos discursivos para a comunicao de valores e vises de mundo inseridas em estratgias e disputas de poder[14]. impossvel, ento, compreender os mapas isolados das prticas e contextos que os produzem ou a eles se relacionam, sem aquelas que os antecedem ou sucedem[15].

Figura 1. Imagem do Google Maps dando destaque s toponmias de inmeras favelas do Rio de Janeiro, em 2011
Fonte: capturado do Google Maps (2011)

Figura 2. Mapa de comunidade indgena junto rea urbana do Municpio de Rio Preto da Eva, no estado brasileiro do Amazonas
Fonte: Farias Junior (2009)

Figura 3. Mapa do municpio de So Paulo, capital do estado do sudeste com o mesmo nome, revelando a relao direta entre pobreza e risco ambiental na cidade
Fonte: Alves (2006)

Figura 4. Produo de mapa coletivo com tcnica mista (plotagem, desenho e colagem) em workshop realizado por Bernardo Amaral e Paulo Moreira na

regio de Guimares, na Argentina


Fonte: http://www.devirmenor2012guimaraes.com/2012/05/07/cartografias-colectivas

As prticas de se colher dados para posteriormente serem analisados, descartados ou aproveitados para tecnicamente se traduzirem em mapas nunca esto sujeitas a um campo neutro: um espao e os habitantes podem estar, num exemplo, sendo analisados, decodificados, classificados e representados por meio de declarado ou camuflado autoritarismo (do Estado, ONGs bem intencionadas ou oportunistas, pesquisadores/as e tcnicos/as de boa ou m f); ou, noutro exemplo, reunidos e interpretados em prol de uma decisiva participao comunitria e sua efetivao por meio do planejamento urbano. Criam-se assim as situaes atravs das quais desejos, expectativas, inteligibilidades e vontades de transformao urbana e social, sempre dspares, se encontram e se chocam, frequentemente em relaes assimtricas de dominao e subordinao: do saber leigo em relao ao saber tcnico e acadmico, da vontade comunitria ou individual em relao ao poder institucionalizado, dos grupos marginais em relao aos grupos mais hegemnicos. Apesar disso, quando finalizados, os mapas esto por certo a servio dos detentores do poder que os produziu, mas diante de sua reprodutibilidade tcnica tambm se tornam objetos utilizados pelos mais diversos grupos sociais e usurios/as, necessariamente sofrendo processos de reapropriao e ressignificao. Por isso, tendemos a concordar com os argumentos sobre a necessidade de a cartografia crtica dever lanar maiores foco e anlise sobre os processos de mapeamentos do que sobre os mapas, sobre o que os usurios/as fazem dos mapas e como por eles efetuam ou tm cerceadas suas demandas, no se restringindo apenas aos modos pelos quais so nos mapas representados[16]. Por outro lado, tambm concordamos que pode vir a ser leviano esquecer-se do poder das representaes na produo do espao[17]: pois se os mapas jamais so meros grafismos de uma construo imagtica neutra, tambm no se pode ignorar o quanto seu carter visual sedutor e o quanto sua funo tecnocrtica poderosa na capacidade de legitim-lo como o real. A bem da verdade, no importa se os mapas no possuem contedo ontolgico, j que na prtica so utilizados por estratos dominantes como se o tivessem, sendo na prtica necessrio que determinados grupos ofeream resistncia a esta imposio. claro que tal condio no necessariamente anula os mapeamentos e os mapas da possibilidade de passo a passo poderem focar formas solidrias de se produzir conhecimento, e, mais ainda, resistncia. Mas para isso ocorrer, abrem-se questes que vo desde as maneiras de se mapear, ao que entender como participao e cartografia participativa, passando-se por indagaes sobre possveis e desejveis aperfeioamentos da linguagem cartogrfica (quem sabe se recuperando certa tradio decorativa[18] ou ampliando a interao com as diversas mdias cada vez mais abertas e acessveis). Uma maior inteligibilidade dos mapas condio para serem mais participativos e pode ampliar possibilidades de sua apropriao e reapropriao (no necessariamente, alis, pelos grupos com os quais se escolheu colaborar, o que gera novos dilemas ticos)[19]. Alm disso, h dimenses ticas e polticas inexoravelmente a se considerar: para quem mapear, e, diante dessa escolha, o que nos mapas produzidos deve-se revelar?

Mapeamentos, mapas e participao no Brasil: entre problemas e consensos


A despeito do recente e to divulgado crescimento econmico com alguns avanos sociais, o Brasil permanece com grande parte de suas mazelas socioespaciais. Nas cidades, as desigualdades sociais e ambientais expressam-se por meio de enorme dficit habitacional e de infraestrutura, das prticas e formas de apropriao do solo urbano para mais-valias e vacncias fundirias e das ocupaes de reas ambientalmente frgeis por todas as classes sociais. Historicamente, tais situaes foram acompanhadas por estratgias do Estado de interveno

nos territrios urbanos com a criao, perpetuao e inovao de instrumentos urbansticos de planejamento que, no mais das vezes, consagraram a produo imobiliria e a execuo de obras e realimentaram a excluso social. Na Constituio Federal de 1988, em vigor, um cenrio de contornos aparentemente novos foi montado: inspirados pela ao do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) e includos a partir de uma emenda de iniciativa popular, um de seus captulos versa sobre poltica urbana; e o artigo 182 determina que se deve ordenar o desenvolvimento por meio da funo social da cidade e da propriedade urbana. O bem-estar das populaes urbanas passa a ser condicionado elaborao de um plano diretor, desde ento obrigatrio para municpios com mais de 20.000 habitantes. Mas essa poltica s foi regulamentada treze anos depois pela Lei Federal n 10.257/2001, o Estatuto da Cidade. Trata-se de um marco da normatizao urbanstica no Brasil: por reafirmar o plano diretor como instrumento bsico, obrigatrio e participativo; e por legitimar instrumentos jurdico-polticos, essencialmente voltados ao combate reteno especulativa dos imveis e terrenos urbanos, e tambm deteriorao das reas urbanizadas e degradao ambiental, sempre tendo em vista a participao popular e a instaurao de mecanismos de controle social. Assim, o planejamento ganha um novo flego em direo a uma reforma urbana. O termo muito antigo, sendo comumente associado a aes como as de Pereira Passos, prefeito da cidade do Rio de Janeiro que na virada do sculo XIX para o XX realizou intervenes autoritrias e de contedo antipopular. Porm no esse o significado ao qual se associou na luta por uma cidade democrtica e se legitimar em desdobramentos jurdico-polticos. Souza[20], por exemplo, apontam seu sentido progressista gestado pela esquerda brasileira, centrado no problema da habitao, entendido como problema urbano (no meramente tcnico-construtivo e quantitativo). Mas preciso dizer que o instrumento do plano diretor no era parte das reivindicaes dos movimentos populares, inclusive o MNRU. Sua incluso na Constituio causou enorme surpresa, pois a dcada de 1980 fora marcada por forte crtica ao planejamento e aos planos diretores, desgastados pelo modelo da SERFHAU (Servio Federal de Habitao e Urbanismo) aplicado pelo governo militar em diversos municpios. Questionava-se a eficcia dos planos diretores, que eram acusados ao mesmo tempo de irreais e autoritrios[21]. Por conta da inesperada meno na Constituio, a dcada de 1990 viu as concepes de novos planos diretores ganharem corpo, agora exigidos como democrticos, assim no devendo se basear to somente em critrios e saberes tcnicos, mas no resultado de negociaes entre diversos atores sociais e interesses, exigindo-se a participao popular na sua elaborao. Reinventa-se o plano diretor: de documento desvalorizado e repudiado por especialistas, por ser tecnocrtico e descolado da realidade, a instrumento de luta pela Reforma Urbana[22]. Mas apesar de todo o esforo em direo a essa nova concepo, pode-se dizer que a recente produo de planos diretores, mesmo baseada em intenes legtimas de transformao da sociedade a partir da participao das populaes municipais, foi a campo por todo o Brasil colhendo dados, mapeando as cidades e seus arredores e fazendo proposies sem o tempo necessrio, a nosso ver, para que os vrios atores envolvidos neste processo tenham podido refletir sobre questes tericas e metodolgicas a respeito de como este novo planejamento participativo poderia e deveria produzir dados (inclusive mapas) na proposio de solues e alternativas (inclusive com o auxlio de mapas). Pois j so quase esquecidas as experincias voltadas para o planejamento participativo nas administraes do MDB em Lages, Santa Catarina, registradas por Alves (1984), e de Prudente de Morais, Minas Gerais, relatadas por Brando (1986), que datam da segunda metade da dcada de 1970. Nesse perodo, desnecessrio lembrar, governava o pas o general Ernesto Geisel. O governo Geisel foi denominado pelo prprio presidente como o de distenso lenta, gradual e segura, com vistas reimplantao do sistema democrtico no pas. Para os profissionais envolvidos nas prticas de planejamento urbano e regional, foi um perodo

marcado por tentativas de adoo de metodologias envolvendo a participao comunitria na definio de polticas pblicas setoriais e no planejamento fsico-territorial. Dentre os cursos oferecidos poca, o extinto CEMUAM Curso de Metodologia de Planejamento ministrado pelo Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM) foi um marco, medida que o exerccio da participao envolvia aprendizagem e exerccio constantes depois de um longo perodo de ditadura militar. No foi por acaso a busca pela elaborao de diagnsticos e mapas alternativos envolvendo a participao de moradores e principalmente dos at ento excludos dos processos, tais como pobres, grupos tnicos, mulheres, crianas e integrantes de movimentos sociais. Os trabalhos de campo envolviam muito suor e poeira das estradas que levavam a setores abandonados dos municpios. Enquanto isso, o MNRU mantinha suas lutas e no plano legal construa as bases do que hoje conhecemos como Estatuto da Cidade. Uma nova esperana se apresentava: a obrigatoriedade de incorporao da participao no processo de construo do instrumento legal. Para apoiar os municpios e sensibilizar a sociedade, o Ministrio das Cidades, com o apoio do Conselho das Cidades, lanou em maio de 2005 a Campanha Nacional "Plano Diretor Participativo Cidade de Todos", desenvolvida com base na estruturao de 27 Ncleos Estaduais 26 estados e o Distrito Federal. Nas suas mais diferentes composies os ncleos fizeram enorme esforo no processo de divulgao e, de certa forma, asseguraram um mnimo de conhecimento sobre a lgica do processo oficial, na medida em que os participantes tentavam decodificar regras e instrumentos, permitindo uma interlocuo com os grupos tcnicos, quando da elaborao dos planos, em um bom nmero de municpios. Na prtica, a comunicao com os moradores de cada municpio para elaborao dos respectivos planos deveria ser acompanhada de um entendimento comum dos limites e possibilidades de tal instrumento legal e tornar compreensvel o objetivo de planejar o futuro da cidade, incorporando todos os setores sociais, econmicos e polticos que a compem, de forma a construir um compromisso entre cidados e governos na direo de um projeto que inclua todos.[23] Segundo as cartilhas elaboradas pelo Ministrio das Cidades os planos diretores deveriam contar com leituras tcnicas e comunitrias. Ler a cidade era a primeira etapa da elaborao de um plano diretor. Essa etapa, segundo os manuais, tratava de identificar e entender a situao do municpio, a rea urbana e a rea rural, seus problemas, seus conitos e suas potencialidades. Mas a atividade de ler a cidade no deveria ser uma tarefa exclusiva de especialistas e sim de olhares diversos sobre uma mesma realidade, assim como a produo da cartografia de apoio. Nesse contexto participativo, do que diz respeito especificamente elaborao cartogrfica, a indicao dos manuais estava voltada para a dos chamados mapas temticos envolvendo: a) mapas temticos sobre o territrio, que apresentassem as reas de risco, preservao cultural e de valor cultural ou simblico para a comunidade, estrutura fundiria, distribuio e forma de uso da propriedade, insero regional etc.; b) mapas de caracterizao e distribuio da populao e seus movimentos, envolvendo densidades, escolaridade, emprego e renda etc.; mapas de uso do solo, indicando atividades e formas de uso e ocupao do solo j existentes, formais e informais, regulares ou no, vazios urbanos e zona rural; reas habitacionais, indicando diferentes padres existentes na cidade; reas com edicaes de maior altura, densidades habitacionais e morfologias; c) mapas de infraestrutura urbana, indicando servios, equipamentos, redes e nveis de atendimento; e, por fim, mapas de atividades econmicas predominantes, inclusive as informais e sua importncia local e regional e atividades em expanso ou em retrao, no s em termos de nmero de empregos e de empresas, mas de sua participao na composio da receita do municpio[24].

De posse de tais orientaes as equipes iam a campo, incorporadas nas prefeituras ou integrando grupos de consultorias, alguns com esperana e outros com desconfiana, mas dispostos a dar conta da misso. O fato que, alm de em mdia os trabalhos durarem se muito um ano, o processo participativo tambm estava em alguma medida regulado, envolvendo um sem-nmero de reunies e audincias pblicas para validar as propostas. Ainda que a orientao estivesse voltada, na etapa de leitura comunitria, para a adoo das diferentes dinmicas e materiais, foram poucos os municpios que conseguiram colocar no mapa as reas e prticas tradicionais, alternativas, desconhecidas e, portanto, no consideradas pelo planejamento territorial muito menos, fazer do mapa um instrumento para a espacializao dos conflitos urbanos de cada municpio. Contraditoriamente, na grande maioria dos casos, apesar dos esforos das equipes, pressionados pelo tempo e pela dificuldade de sistematizar a grande quantidade de material produzido nas reunies comunitrias, a obrigatoriedade de participao e de produo de mapeamentos inclusivos continuaram com a abordagem tradicional (tcnica?) e de certa forma empobrecida em relao s experincias, delineando um processo com carter de consulta voltado para o simples acolhimento de situaes relatadas sem que as mesmas fossem incorporadas. Na verdade, a supostamente to valorizada leitura comunitria de sada j estava potencialmente relegada a segundo plano, subordinada leitura tcnica. Como resultado, no raro os planos apresentaram mapas genricos de diagnstico da realidade, reforando a ideia de inventrio, ou com proposies de macrozonas ou intervenes (caso do novo plano diretor do Rio de Janeiro, ver Figuras 5 a 7), sem que fossem incorporados conflitos e contradies identificados no processo de levantamento de dados e de participao popular. Tambm foram muitos os mapas de zoneamentos urbanos, to coloridos quanto de difcil compreenso, dada a extrema fragmentao das reas propostas, resultado no s da presso de interesses imobilirios e especulativos que as equipes quase sempre sofriam durante o trabalho, mas tambm de certa herana do j to criticado zoneamento monofuncional, um vcio profissional que agora se apresenta traduzido como padres de continuidade no mais de uso, mas de parmetros e instrumentos urbansticos (ver figuras 7 e 8). A participao popular nestes processos, inclusive os de mapeamento, era e ainda mantem-se encarada, na prtica, embora no no discurso, como um mero tempero, sendo os ingredientes principais os instrumentos contidos nos planos e leis[25]. Foi e tem sido, tambm, convertida a uma utilizao gratuita do conhecimento da populao sobre o territrio, economizando recursos que de outra maneira seriam gastos pelo municpio para conseguir tais informaes. O mapa, ento, torna-se uma ferramenta potente de desvendamento, mas cujo domnio exige uma especializao que no igualmente compartilhada entre os diferentes atores e que suscetvel de criar, por seu uso, efeitos de poder, o que um problema para o objetivo da participao[26]. Diante de quadro to desanimador, emergem algumas questes. Comandados pelas prefeituras os mapeamentos participativos realizados nos planos seriam capazes de aumentar a capacidade de populaes empobrecidas interferirem e decidirem sobre os processos polticos que se desenrolam nas cidades? Ou seriam apenas mais uma forma utilizada por governos municipais para legitimar polticas e produzir consensos? O que seriam exatamente os mapas participativos, na medida em que h poucos registros das oficinas que os produziram? Trazem algo realmente novo? No caso especfico dos planos diretores, o papel que a incluso destes mapas e mapeamentos pode vir a ter sobre o desdobramento de processos democrticos em mbito municipal parece ainda envolver a prpria capacidade destes planos em tornarem-se instrumentos relevantes de ao poltica.

Figura 5. Mapa do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentvel do Municpio do Rio de Janeiro (2011), do qual chama ateno certa generalizao na representao das quatro pores territoriais, naturalizandose por ele as diretrizes (e, portanto, intervenes) intrnsecas a suas denominaes
Fonte: PCRJ

Figura 6. Mapa do mesmo plano diretor apresentando o uso do solo dez anos

antes, e que nada revela da problemtica relao de bairros nobres com favelas, da progressiva devastao de reas midas ou da poluio das baas de Sepetiba e de Guanabara
Fonte: PCRJ

Figura 7. Mapa de zoneamento urbano do Plano Diretor Municipal de Vila Velha (2007), no estado do Esprito Santo, na Regio Sudeste do Brasil, do qual chama ateno a quantidade significativa de zonas e zonas especiais
Fonte: Prefeitura Municipal de Vila Velha

Figura 8. Zoneamento urbano presente no Plano Diretor do Municpio de Cianorte (2006), cidade do estado do Paran, Regio Sul do Brasil.
Novamente chama a ateno a composio quase abstrata de muitas cores e muitas zonas

Algumas consideraes finais


Terminados os prazos oficiais para a elaborao de planos diretores participativos, a conferncia de alguns dos diagnsticos e mapas temticos produzidos para estes planos provavelmente revelar, a despeito de toda participao anunciada e desejada, que muito pouco se transformou: os primeiros ainda so muito longos e extenuantes, extremamente tcnicos; os segundos, normalmente se apresentam por manchas ainda abstratas para inmeros/as habitantes das cidades por eles representadas; e numa escala distanciada da totalidade do macrozoneamento ou zoneamento do municpio, pelas quais representar diferenas e singularidades tarefa difcil. Mapas que so ainda muito tcnicos, hermticos, pouco dialgicos e comunicativos e tambm extremamente monotemticos em sua recorrente espacializao de instrumentos da poltica urbana na luta contra o capital imobilirio (talvez um dos principais motes ideolgicos do Estatuto da Cidade). Focamos neste trabalho a questo dos mapas, por um lado, por seu carter ligado linguagem, representao e esttica acabar se tornando atraente para ns, que somos urbanistas e temos talvez a ao a contribuir fundamentalmente; mas, por outro, porque nossa experincia profissional, muitas vezes em trabalhos executados em parceria, revelou o quanto mapas permanecem sendo utilizados de maneira tecnocrtica, com linguagens hermticas que repetem vcios ou legitimam projetos de ocupao de grupos mais hegemnicos. Alm disso, nossa prtica viu o quanto experincias paralelas de mapeamento participativo que resultaram em mapas no usuais, de interesse de grupos minoritrios ou que apontaram importantes conflitos urbanos (como os das figuras 2 a 4 deste trabalho), no foram nem tm sido incorporadas cartografia do planejamento urbano oficial e institucionalizado, focado nos planos diretores e

nas leis que lhes so desdobramentos. No foram incorporados a inmeros dos novos planos e mapas alguns dos temas realmente graves que assolam quase a totalidade das cidades brasileiras, como inundaes e deslizamentos urbanos, a vacncia fundiria especulativa ou a relao entre pobreza, risco e injustia ambiental s para citar situaes mais evidentes. Impe-se assim uma preocupao na identificao de para quem mapear, o que de fato interesse coletivo e o que interessa aos grupos participantes revelar, como instrumento de disputa territorial, ou esconder como ttica de avano no direito cidade. Num sentido mais amplo, qualquer iniciativa de analisar e mapear a diversidade territorial implica em reconhecer o que est em jogo em cada situao. Sem perder a relao particular-geral e singular-universal, a participao comunitria (a includa a produo de mapas e o empoderamento de grupos por meio dos mesmos) deve ser construda passo a passo, sem regras e roteiros pr-estabelecidos, o que foi bem difcil no contexto de prazos curtos, baixos recursos e alta normatizao conduzidos pelo Ministrio das Cidades. Acreditamos que cada caso constri o mtodo, tem um caminho a seguir, precisa de um tipo de mapeamento e mapas participativos e que s assim ampliam-se de fato as possibilidades de oferecer instrumentos de incluso e resistncia de usar e criar, portanto, prticas que enfrentem a diacronia das trajetrias e que se afastem da sincronia autoritria imposta ao espao pela cartografia tradicional. E se representar o territrio tambm constru-lo, prtica participativa deve estar includa a possibilidade de transformao no s de quem mobilizado a participar, mas tambm das tcnicas e dos prprios tcnicos. Em termos de linguagem cartogrfica, realmente no importa se adotemos de forma isolada ou combinada a cartografia efmera, mtodo que envolve a definio de mapas no cho, onde os participantes utilizam matrias-primas tais como terra seixos e gravetos, folhas, entre outros elementos para representar a paisagem fsica e cultural; a cartografia de esboo voltada para um mtodo no qual se produz mapa com base na observao ou memria dos participantes sem envolver medidas exatas e escalas precisas, registrando-se em papel elementos selecionados como caractersticos da paisagem; a cartografia de escala, mtodo que visa a registrar as informaes, selecionadas pelos participantes, atravs de referncias geogrficas; a modelagem 3D que integra os conhecimentos geogrficos com os dados de elevao, produzindo modelos de relevo tridimensionais, de escala e com referncias geogrficas; as ortofotos elaboradas atravs de fotografias areas corrigidas geometricamente e dotadas de referncias geogrficas; os produzidos com o auxlio dos Sistemas de Posicionamento Global, sejam os que agregam informaes precisas, sejam os que permitem a interferncia do tipo open source, por meio de wikimaps, google maps ou outros mapas virtuais, georreferenciados e interativos; ou, finalmente, as formas de representao cartogrfica que utilizam fotografias, filmes e vdeos, cada vez mais popularizados e que por isso, ao menos potencialmente, podem dar incio revanche da cultura popular contra a cultura de massa[27]. O importante talvez seja permitir a explicitao dos conflitos urbanos e regionais; e dar oportunidade para que diferentes mapas e sujeitos mapeadores se expressem e participem das disputas socioespaciais. Assim, parafraseando Souza (s.d.), talvez seja verdade que leis formais e planos diretores e seus mapas esto longe de atacar o essencial e que qualquer estratgia conduzida pelo Estado necessariamente traz restries a qualquer tipo de ao minimamente transformadora. Na perspectiva do planejamento talvez seja ento melhor continuar a conscientemente se produzir mapas e mapeamentos prprios, alternativos elaborados pelos grupos que disputam legitimamente espaos ou mesmo aqueles que tentam reverter a ordem dada pelas propostas oficiais e seus urbanistas.

Notas
[1] Recebe este nome a Lei Federal n 10.257 (Brasil, 2001), que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal do pas (que, dentre outras medidas, exige planos diretores para as cidades de mais de 20.000 habitantes), estabelece diretrizes para poltica urbana brasileira e torna legtimos instrumentos

jurdico-polticos de ocupao do solo, tributrios e para a regularizao fundiria quele momento entendidos como progressistas e democrticos. Para esclarecimentos iniciais, indica-se: Oliveira, 2001; Souza, 2002, p. 155-168; 215-301. [2] No nossa inteno esmiuar o referido debate, mas indica-se trabalhos que so essenciais para seu delineamento. So eles: Santos, 1987; Demo, 1989; Moles,1990; Morin, 1990; Hoefle, 1998. [3] Cf. Crampton e Krygier, 2006. [4] Ibid., p. 33 [5] Comentando que o mapa desde a Idade Mdia estaria ligado representao de toda a superfcie do globo e que a carta desde seus primrdios restringia-se s rotas martimas e suas conquistas territoriais, a autora afirma que o primeiro seria representao de aspectos fsicos, naturais ou artificiais, da superfcie terrestre, para fins culturais e ilustrativos, concebida em escalas pequenas, enquanto que a segunda teria fins prticos e em escalas mdias e grandes. J a planta seria concebida em escalas muito grandes, sempre em projeo ortogonal, preservando a medio de distncias em qualquer ponto ou direo, no havendo a deformao que os sistemas de projeo do mapa e a carta normalmente possuem (Nogueira, 2008, p. 36). [6] In: Chevalier, 1989, p. 14, traduo nossa. [7] A expresso compartilhada por Lzy (2005), ao passo que Sivignon (2005) prefere utilizar geografia espontnea. Ambas parecem estar ligadas clssica tradio geogrfica dos gneros de vida e, mais particularmente, cultura dos ditos grupos tradicionais. Na mesma linha que Name, ver Monnet (1999). [8] Cf. Vogel et al., 1995; Perdigo, 2007. [9] Ferrara (2000, p. 11-54). J h coletneas editas no Brasil com excelente apanhado dos textos situacionistas (Internacional Situacionista, 2002; Jacques, org., 2003; Felcio, 2007) e cada vez mais autores se apropriam desta literatura para a anlise crtica da cidade contempornea. Ver, por exemplo: Jacques, 2004; Britto e Jacques, 2009. [10] Cf. Godlewska, 1997; Massey, 2008; Girardi, 2009. [11]Cf. Pickles, 1991. [12]Cf. Elwood, 2006; Dunn, 2007. [13] Cf. Offen, 2003; Robert e Laques, 2003; Biaggi, 2006; Acselrad e Coli, 2008. [14]Foucault (1999) entende as representaes num sentido amplo, grosso modo a relacionando a qualquer forma de pensamento ou ideia organizvel. Para o autor, elas podem ser tanto pictricas quanto mentais, podem ser imagens ou esquemas intelectuais, mas ele alerta que a viso, no mundo ocidental, tem preponderncia na sua construo: ao mesmo tempo em que tudo que pode ser visto passvel de ser traduzido pelos desmandos de um olhar autoritrio que tudo simplifica e classifica em esquemas intelectuais, esses mesmos esquemas necessitam de reproduo contnua de representaes visuais para serem inteligveis e se legitimarem. As representaes so, ento, sempre partilhadas e tendem a se tornar estveis. As representaes, portanto, constroem a realidade social e legitimam poderes, possibilitando que o presente pode adquirir sentido, o outro se tornar inteligvel e o espao ser decifrado (Chartier, 1990, p. 17). [15]Como nos lembra Anderson (2008, p. 226-255), o mapa, o censo (to caro quanto o mapa ao planejamento urbano) e o museu so os mais relevantes objetos tcnicos resultantes das prticas ocidentais de se produzir um mundo em permanente exibio, que dota um poder soberano na maioria

das vezes o Estado, mas nem sempre ele de autoridade e olhar externo, onipresente e panptico sobre territrios e habitantes constantemente classificados e normatizados. [16] Cf. Kitchin e Dodge, 2007; Kitchin, 2008; Girardi, op. cit. [17] Cf. Crampton, 2009. [18] Cf. Child, 1956. [19] Cf. Crampton e Krygier, op. cit.; Pucher, 2003; Kingsburry e Jones III, 2009; Boulton, 2010. [20] Souza, (2002, p. 155-156 e Maricato, 2011. O significado p rogressista do termo reforma urbana foi gestado na dcada de 1960, a partir de projeto do governo do presidente Joo Goulart (1961-1964) e, mais particularmente, de um encontro realizado na cidade fluminense de Petrpolis, em 1963, que se tornou um marco ideolgico do planejamento brasileiro por reunir polticos, tcnicos e intelectuais em torno do tema da habitao. A ditadura militar que logo se seguiu, porm, alm de tutelar o planejamento urbano esfera federal, tornou-se grave entrave ao desenvolvimento de quaisquer reivindicaes populares. Somente em meados da dcada de 1980, no contexto de abertura poltica iniciada por Ernesto Geisel, surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), unindo foras de vrios movimentos sociais. [21] Cf. Rezende, 1982 e 2002. [22] Cf. Gondim, 1991; Grazia, org., 1990. [23] Brasil, 2004, p. 8. [24] Op. cit. [25] Souza, 2005, p. 1-2, itlicos no original. [26] Cf. Joliveau, 2008. Como exceo pode ser apontada a experincia no municpio de Belterra, no Par. Segundo Coli (2009), os registros do processo indicam disputas de poder bastante significativas atravs dos mecanismos da poltica municipal, enquanto as iniciativas do Projeto Nova Cartografia Social da Amaznia (PNCSA) procuram alavancar suas reivindicaes atravs de uma mobilizao poltica via identidade. [27]Santos, 2008.

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Copyright Leo Name y Cristina Lontra Nacif, 2013 Copyright Biblio3W, 2013

Ficha bibliogrfica:

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