O prazo decadencial das contribuies sociais do sistema de seguridade social

Marcos de Queiroz Ramalho1

Resumo
Este pequeno ensaio pretende, sem querer esgotar o assunto, discutir o prazo decadencial prevista na lei n 8.212/91 principal lei de plano de custeio da seguridade social. Para tanto, aborda-se o conceito do instituto da decadncia, a natureza jurdica das contribuies sociais e o prazo legal para o lanamento das contribuies sociais, sem esquecer do posicionamento jurisprudencial. Palavras Chave: Contribuies sociais; Decadncia; Inconstitucionalidade.

1 Natureza jurdica das contribuies sociais

Antes de entrarmos no cerne da questo, de bom alvitre deixar clara a natureza jurdica das contribuies scias, que tem como nascedouro o texto constitucional vigente. O Supremo Tribunal Federal j declarou que as contribuies sociais recolhidas ao INSS pertencem a o regime tributrio, porque est inserido dentro do sistema tributrio nacional. Analisando a questo, Aliomar Balleiro2, devidamente atualizado, coloca que a partir da CF/88 h a exclusividade da competncia de criar contribuies sociais, deixando claro de uma vez por todas o carter tributrio, sendo que inadmissvel que se faa interpretao de forma isolada, sem a conjugao das demais normas e princpios constitucionais. o que tambm pensa Geraldo Ataliba3, asseverando que a Constituio de 1988 resgatou a boa doutrina tradicional e restaurou a certeza quanto inquestionabilidade do cunho tributrio das contribuies (parafiscais ou no).

Advogado especializado na rea de Previdncia Social. Mestre em Direito Previdencirio pela PUC-SP, professor de Direito Previdencirio na Universidade Estadual de Londrina, professor na ps-graduao em Direito do Estado na UEL e de Direito Previdencirio na BB&G Sociedade de Ensino marcosqr@uol.com.br. BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. p. 593. ATALIBA, Aliomar. Hipteses de Incidncia Tributria. 6. ed. 2 T. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 198.

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Importante ainda destacar a ressalva exposta por Carlos Alberto Pereira de Castro e Joo Batista Lazzari, inclinaram-se no seguinte sentido4:

Filiamo-nos orientao que predominou na doutrina e na jurisprudncia aps a Constituio de 1988, de que as contribuies destinadas ao financiamento da Seguridade Social possuem natureza jurdica tributria, pois esto sujeitas ao regime constitucional peculiar aos tributos, ressalvada apenas a previso do 6. do art. 195 da Carta Magna.

Wagner Balera ao discutir sobre o referido tema, colocando uma p de cal, assim preleciona5:

So frgeis, pois, os argumentos com que essa doutrina pretende criar uma figura jurdica nova, diferente dos tipos de exao existentes, com o fito de apart-las das regras constitucionais aplicveis aos tributos.

Da anlise dos artigos 149, 165, 5, 167, VI e VII, 194 e 195 da nossa Lei Suprema, chega-se a concluso que mesmo, obedecendo as regras do regime tributrio, h certas diferenas entre as contribuies sociais e os impostos propriamente ditos, mas que no lhe retiram a natureza jurdica tributria. Esse introdutrio de suma importncia porque vai balizar todos os demais tpicos deste trabalho.

2 Do conceito da decadncia
A decadncia e a prescrio so institutos estudados com todo o cuidado pela grande parte da doutrina, para evitar celeumas desnecessrias, uma vez que por vezes, o prprio diploma legal que rege tais institutos no as diferencia. O prprio Cdigo Civil de 1916, no distinguia o primeiro do segundo, criando verdadeiras batalhas jurdicas nos tribunais ptrios. Sabiamente a lei n 10.4062/2002(novo cdigo civil) separou tais institutos criando captulo prprio para a decadncia, mas sem conceitu-la. Para tanto, buscamos no esclio do civilista Silvio Rodrigues, que admite que, quanto aos efeitos, a diferenciao clara, mas difcil tem ela se mostrado, quando se
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CASTRO, Alberto Pereira de. Manual de Direito Previdencirio. 4.ed. So Paulo: LTr, 2003. p. 196. LAZZARI, Joo Batista. Curso de Direito Previdencirio. 5. ed. So Paulo: LTr, 2002. p. 48.

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procurara estabelece-la, tendo em vista a natureza ou essncia de cada uma das instituies.6 Segundo referido autor enquanto a prescrio est voltada ao direito de ao no instituto da decadncia o que falece o prprio direito. Mas tal conceito de ordem civilista no suficiente quanto o objeto do estudo o direito pblico, mais especificamente o direito tributrio. O professor Eurico Marcos Diniz de Santi7 se props ao estudar profundamente a decadncia e prescrio no Direito Tributrio. Para ele a decadncia e a prescrio do direito do fisco no comportam a mesma amplitude de dissenso mesma complexidade que verificamos no direito privado. Seguindo a linha de pensamento desse estudioso a decadncia deve ser vista, a par da prescrio, como norma individual e concreta, determinando, exemplificativamente, que novo diploma legal (sobre decadncia) s possa prevalecer a partir do incio de sua vigncia. Para o ramo do direito tributrio a decadncia est ligada intimamente ao lanamento dos tributos, dentro de suas espcies verificadas nos texto legais. No havendo o competente lanamento no prazo legal, no pode o fisco cobrar atravs do executivo fiscal. Entre as concluses que se pode afirmar, que para o direito tributrio a fluncia in albis da norma decadencial impede a constituio do crdito tributrio por parte do fisco, de acordo com cada norma especfica.

3 Do prazo de decadncia qinqenal ilegalidade da decadncia trintenria ou decenal

A decadncia como se sabe, considerada uma forma de extino do crdito tributrio a teor do art. 156, V do C.T.N. Paulo de Barros Carvalho8 em seu conhecidssimo livro Direito Tributrio leciona:

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RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. V. 1. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 329. SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Decadncia e Prescrio no Direito Tributrio. So Paulo: Max Limonad, 2000. p. 146. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio. Fundamentos Jurdicos da Incidncia. So Paulo: Saraiva, 1999. p. 202.

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Ora, o efeito extintivo previsto o do desaparecimento do direito da Fazenda, consistente em exercer sua competncia administrativa para constituir o crdito tributrio. Reconhecido o fato da decadncia, sua eficcia jurdica ser a de fulminar a possibilidade de a autoridade competente realizar o ato jurdicoadministrativo do lanamento. Sabemos que, sem efetu-lo, no se configura o fato jurdico e, por via de conseqncia, tambm no se instaura a obrigao tributria.

Tal fato se d pela decorrncia do lapso temporal. Nas palavras Eurico Marcos Diniz de Santi, em sua tese de doutorado9:

Nas hipteses normativas das normas decadencial ou prescricional descrevem o transcurso de tempo, qualificado pela conduta omissiva do titular do direito, contado do dies a quo fixado na legislao tributria. O acontecimento do decurso ficado na legislao tributria. O acontecimento do decurso desse prazo, no plano do suporte fictcio o evento. Os fatos decadencial ou prescricional no domnio do direito vo surgir quando esse acontecimento, que se d no tempo histrico e no espao social, for relatado e linguajem competente, i.e., e segundo a forma em direito admitida, ocupando o lugar de antecedente nas normas individuais e concretas da decadncia ou da prescrio.

No caso sub exame, desde a lei federal n 3.807/60 que unificou o sistema previdencirio o direito decadencial era de 30 anos (segundo a posio oficial do extinto IAPAS atual INSS). A celeuma jurdica foi levada aos Tribunais e reiteradas decises, chegaram ao desfecho final que o prazo decadencial das contribuies previdencirias eram de 05(cinco) anos at o incio da vigncia da emenda n. 08/7710:

RESP 427740/RJ; RECURSO ESPECIAL 2002/0042956-9 Relator(a) Ministro GARCIA VIEIRA (1082) rgo Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 27/08/2002 Data da Publicao/Fonte DJ 21.10.2002 p.00291 Ementa EXECUO FISCAL CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA - FGTS NATUREZA TRIBUTRIA - PRESCRIO - DECADNCIA. As contribuies previdencirias, inclusive do FGTS, s mantiveram a natureza tributria at o advento da Emenda Constitucional n. 08/77, quando perderam esta caracterstica e passaram a ser consideradas contribuies sociais, com prazos de decadncia e prescrio no mais regulados pelo Cdigo Tributrio Nacional. Precedentes do STF e do STJ. Recurso provido.
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SANTI, 2000. p. 156. www.stj.gov.br, acesso em 12.11.2004.

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Depreende-se tal desfecho pela simples leitura dos artigos 15311 e 15412 pelo antigo regulamento de custeio Decreto n 83.081, de 24.01.1979. Desde aquela poca j era discutido no mbito judicial o prazo decadencial, porque entendiam renomados doutrinadores que o prazo era qinqenal a vista do artigo art. 173, I e II do CTN, que passamos a reproduzir:

Art. 173. O direito de a Fazenda Pblica constituir o crdito tributrio extingue-se aps 5 (cinco) anos, contados: I - do primeiro dia do exerccio seguinte quele em que o lanamento poderia ter sido efetuado; II - da data em que se tornar definitiva a deciso que houver anulado, por vcio formal, o lanamento anteriormente efetuado. Pargrafo nico. O direito a que se refere este artigo extingue-se definitivamente com o decurso do prazo nele previsto, contado da data em que tenha sido iniciada a constituio do crdito tributrio pela notificao, ao sujeito passivo, de qualquer medida preparatria indispensvel ao lanamento. 4 Se a lei no fixar prazo a homologao, ser ele de cinco anos, a contar da ocorrncia do fato gerador; expirado esse prazo sem que a Fazenda Pblica se tenha pronunciado, considera-se homologado o lanamento e definitivamente extinto o crdito, salvo se comprovada a ocorrncia de dolo, fraude ou simulao.

Nem preciso se aprofundar quanto ao INSS se enquadrar no conceito de Fazenda Pblica, se a prpria autarquia-r confessa em milhares de aes judiciais que goza das mesmas prerrogativas da Unio Federal. Conseqentemente, enquanto a nossa mais Alta Corte, entendia que a partir da Emenda Constitucional n 08/77, as contribuies no estavam mais sujeitas ao prazo do C.T.N., a doutrina quase unnime continuava no firme posicionamento que at o advento da Carta Constitucional de 1988 o INSS estava sujeito ao prazo qinqenal em matria decadencial, e que para majorar tal prazo deveria por meio de diploma legal competente. Portanto, em face da regra contida na emenda n 08/77, que passamos a reproduzir o Supremo Tribunal Federal, a partir de ento, inclinou-se em sentido contrrio:

Art. 21. Compete Unio instituir imposto sobre: 1 [...] 2. A Unio pode instituir

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Art. 153 Os prazos de prescrio de que goza a Unio aplicam-se s entidades de direito pblico integrante do SINPAS, ressalvado o disposto nos artigos 154 e 156. Art. 154 O direito do IAPAS de receber ou cobrar importncias devidas ao FPAS e ao FLPS prescreve em 30(trinta) anos.

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I contribuies, observada faculdade prevista no item I deste artigo, tendo em vista interveno no domnio econmico ou o interesse de categorias profissionais e para atender diretamente parte da Unio no custeio dos encargos da previdncia social.

Embora o contedo da emenda acima transcrita no tenha se referido expressamente ao prazo decadencial, os nossos Tribunais comearam a decidir que as contribuies sociais no deveriam obedecer ao prazo estipulado na lei tributria. Passado pouco mais de 03(trs) anos foi aprovada a lei de execuo fiscal - lei n 6.830 de 22.09.80, assim disciplinando sobre as contribuies previdencirias:

Art. 2 9 O prazo para a cobrana das contribuies previdencirias continua a ser o estabelecido no artigo 144 da lei n 3.807, de 27.08 de 1960.

Decorre pela interpretao sistemtica, a bem da verdade, tratava-se de prazo prescricional e no decadencial, mas o Judicirio continuou a entender que o prazo era trintenrio quanto a norma decadencial. Com a promulgao do texto constitucional de 1988, as contribuies sociais foram dispostas dentro do sistema tributrio nacional e dos princpios constitucionais que regem os tributos. A lei n 8.212/91 conhecida como lei de custeio das contribuies sociais, com o af de evitar novos entraves jurdicos, estabeleceu novo prazo para o ato decadencial:

Seo VII Da Decadncia e Prescrio Art. 70. O direito da Seguridade Social de apurar e constituir seus crditos extinguese aps 10(dez) anos contados: I - do primeiro dia do exerccio seguinte quele em que o crdito poderia ser sido constitudo II da data em que se tornar definitiva a deciso que houver anulado, por vcio formal, a constituio de crdito anteriormente efetuada.

Tal dispositivo manifestamente inconstitucional, por no respeitar o nascimento de uma nova ordem constitucional, instituindo prazo diferenciado da lei tributria. O Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172/66), apesar de se tratar de Lei Federal, foi recepcionado pela nossa Lei Suprema atual como lei-complementar, no aspecto formal.

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J a lei de custeio da Seguridade Social assim no pode ser aceita. Tambm assente que a decadncia nos termos ora estudado matria especfica do Direito Tributrio. E como se sabe matria tributria s pode ser alterada por lei-complementar, conforme comando expresso do texto constitucional:

Art. 146. Cabe lei complementar: I - dispor sobre conflitos de competncia, em matria tributria, entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; II - regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar; III - estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre: a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostos discriminados nesta Constituio, a dos respectivos fatos geradores, bases de clculo e contribuintes; b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios; c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

Novamente o professor EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI, tendo a mesma opinio jurdica de Sacha Calmon Navarro Coelho, categrico ao apontar tamanha inconstitucionalidade13:

Entretanto, diversamente do Cdigo Tributrio Nacional e da Lei de Execuo Fiscal, a lei n 8.212, de 24 de julho de 1991 foi produzida sob pleno vigor do art. 146, III b da Constituio Federal de 1988, que expressamente determina que matria de decadncia e prescrio de competncia restrita esfera da lei complementar. Por no se tratar de lei complementar, entendemos que os dispositivos desta Lei afrontam expressamente a Carta Magna, apresentando-se incompatveis com os requisitos constitucionais para produo dessa categoria de normas jurdicas, devendo, destarte, ser submetidos ao respectivo controle de constitucionalidade para cumprir o disposto no Texto Supremo.

Corroborando essa linha de pensamento o Superior Tribunal de Justia14, em caso idntico, assim acordou:

Acordo

Origem: STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA Classe: RESP - RECURSO ESPECIAL - 202203 Processo: 199900069064 UF: MG rgo Julgador: SEGUNDA TURMA Data da deciso: 26/10/1999 Documento: STJ000319853

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SANTI, 2000. p. 94. www.cjf.gov.br, acesso em 20.09.2004.

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Fonte Relator(a) Deciso

Ementa

DJ DATA:13/12/1999 PGINA:134 FRANCISCO PEANHA MARTINS Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justia, na conformidade dos votos e das notas taquigrficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso. Votaram com o Relator os Ministros Paulo Gallotti e Francisco Falco. Ausente, ocasionalmente, a Sra. Ministra Eliana Calmon. PROCESSUAL CIVIL. EXECUO FISCAL. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. EMBARGOS DO DEVEDOR. DECADNCIA. 1. Com o advento da Lei 6.830/80, restabelecendo o art. 144 da Lei 3.807/60, o prazo prescricional para cobrana de contribuies previdencirias trintenrio, porm, permanece quinquenal o prazo de decadncia, que se concretiza, se ultrapassado, a partir de quando deve ser constitudo o crdito. 2. Recurso especial conhecido, porm, improvido.

No mesmo sentido, decidiu o STJ, da lavra do Ministro Francisco Peanha Martins:

ACRDO RECURSO ESPECIAL N 216.758 - SO PAULO ( 1999/0046598-9 ) RELATOR : MIN. FRANCISCO PEANHA MARTINS RECTE : INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS ADVOGADO : OSVALDO DE SOUZA SANTOS FILHO E OUTROS RECDO : TOLDO GUANABARA DE SO PAULO LTDA. ADVOGADO : CARLOS ALBERTO PACHECO E OUTROS EMENTA PROCESSUAL CIVIL. EXECUO FISCAL. EMBARGOS DO DEVEDOR. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. DECADNCIA E PRESCRIO. PRECEDENTES. 1. Editada a EC n 8/77 e advindo a Lei 6.830/80, que restabeleceu o art. 144 da Lei 3.807/60, o prazo prescricional para cobrana das contribuies previdencirias trintenrio, permanecendo qinqenal o lapso de decadncia. 2. Para as contribuies cujos fatos geradores ocorreram no interregno das vigncias desses diplomas, a prescrio manteve-se jungida ao prazo de 5 anos pelo princpio da continuidade das normas jurdicas, pois s atravs da Lei 6.830/80 foi restaurado o lapso maior. 3. No h, assim, como negar-se a decadncia dos crditos previdencirios anteriores a junho/81. 4. Recurso especial conhecido, mas improvido.

Por fim, o Tribunal Regional Federal 4. Regio tambm tem adotado a minha linha de entendimento: 15

EMENTA TRIBUTRIO. MANDADO DE SEGURANA. CERTIDO NEGATIVA DE DBITO. CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA. DECADNCIA. SMULA 108, TFR. 1. de cinco anos o prazo decadencial para constituio do crdito previdencirio (Smula 108, TFR).
15

www.trf4.gov.br, acesso em 30.09.2004, Apelao em Mandado de Segurana em n 95.04.51717-0-RS.

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2. Apelao e remessa oficial improvidas. ACRDO Vistos e relatados estes autos, em que so partes as acima indicadas, a 1 Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, decidiu negar provimento apelao e remessa oficial, nos termos do voto do Relator. Porto Alegre, 04 de agosto de 1998 (data do julgamento). (DJ2 de 26.08.98, p. 747).

Sendo considerada inconstitucional deve prevalecer a regra do cdigo tributrio nacional (lei n. 5.172/66), que so de 05 (cinco) anos para o lanamento do crdito tributrio, conforme estatudo no artigo 173.

4 Concluses
4.1. As contribuies sociais vertidas em favor da seguridade social tm natureza jurdica tributria, devendo obedecer as normais gerais do regime tributrio nacional, com a exceo do princpio da anterioridade que so de 90(noventa) dias. 4.2. At a emenda constitucional n 08, de 14.04.1977 as contribuies sociais em favor da seguridade social tem natureza jurdica tributria, devendo obedecer o prazo decadencial. 4.3. A partir da emenda n 08/77 at o incio da lei n 8.212/91 o Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento que as contribuies previdencirias no estavam sujeitas ao prazo decadencial previsto no cdigo tributrio nacional. 4.4. O artigo 45 da lei n 8.212/91 deve ser considerado parcialmente inconstitucional quanto ao prazo decadencial de 10(dez) anos, devendo prevalecer o prazo qinqenal estabelecido pela lei n 5.172/66 CTN.

Referncias
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de Incidncia Tributria. 6. ed. 2. T. So Paulo: Malheiros, 2001. BALERA, Wagner. Curso de Direito Previdencirio. 5. ed. So Paulo: LTr, 2002. BALEEIRO, Aliomar. Limitaes Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002. CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributrio. Fundamentos Jurdicos da Incidncia. So Paulo: Saraiva, 1999.
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______. Teoria da Norma Tributria. So Paulo: Max Limonad, 2002. CASTRO, Carlos Alberto Pereira; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 4. ed. So Paulo: LTr, 2003. RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. So Paulo: Saraiva, 2004. v. 1. SANTI, Eurico Marcos Diniz de. Decadncia e Prescrio no Direito Tributrio. So Paulo: Max Limonad, 2000.

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